Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 1997: 27

Nytte-kostnadsanalyser— Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor

Til innholdsfortegnelse

6 Regler for kalkulasjonspriser

6.1 Innledning

I kapittel 4 omtalte vi bruk av kalkulasjonspriser for å vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et prosjekt. Kapittel 5 omhandlet ulike typer markedssvikt som gjør at vi ikke uten videre bør benytte markedspriser som kalkulasjonspriser. I dette kapittelet skal vi drøfte hvordan vi i praksis kan fastsette kalkulasjonspriser ved ulike typer markedssvikt.

Kapittelet er disponert på følgende måte: I avsnittene 6.2 og 6.3 omtaler vi valg av kalkulasjonspriser når skatter og avgifter fører til forskjeller mellom produsentpris og konsumentpris. I avsnitt 6.4 drøfter vi hvordan andre former for markedssvikt påvirker kalkulasjonsprisene. I avsnitt 6.5 drøfter vi forholdet mellom kalkulasjonspriser og ringvirkninger. Til slutt i avsnitt 6.6 oppsummerer vi de anbefalingene vi har kommet med i de andre avsnittene. Generelt vil vi i dette kapitlet konsentrere oppmerksomheten om de direkte ressurskostnadene for et offentlig prosjekt, mens virkningene av finansieringsform drøftes i kapittel 7.

Enkelte hovedpunkter kan være nyttige å ta med allerede i innledningen. For det første vil vi legge vekt på å finne enkle og robuste beslutningsregler, bl.a. slik at nytte-kostnadsanalyser kan utføres av personer og organer som ikke er eksperter på nytte-kostnadsanalyser. Dette gjør at vi normalt vil fraråde kompliserte beslutningsregler selv om de kan være teoretisk korrekte, til fordel for enklere regler som gjennomsnittlig sett må forventes å være en god tilnærming. I de tilfellene der vi foretar slike forenklinger, legger vi likevel vekt på å vise hvilke forutsetninger reglene bygger på.

Et annet viktig punkt som ble drøftet i kapitlene 2 og 4, er prinsippet om alternativkostnad: Den kalkulasjonsprisen som benyttes, skal reflektere den verdien ressursen vil ha i beste alternative anvendelse. I kapittel 4 omtalte vi videre at prinsippet om alternativkostnad også er grunnleggende for vurdering av bedriftsøkonomisk lønnsomhet, slik at vi kan trekke paralleller mellom samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger. I samfunnsøkonomiske analyser vil imidlertid markedsprisene ikke nødvendigvis reflektere samfunnets alternativverdi av de ressursene som går med til prosjektet. For goder som ikke omsettes i markedet, vil en dessuten ikke ha markedspriser å støtte seg til i lønnsomhetsvurderingen.

6.2 Kalkulasjonspriser for varer som handles internasjonalt

6.2.1 Regler for kalkulasjonspriser

Vi starter med å drøfte kalkulasjonspriser for varer som handles internasjonalt. Dersom vi ser bort fra fordelingsspørsmål, kan vi i dette tilfellet ha en fullstendig analogi til en bedriftsøkonomisk lønnsomhetsvurdering, der Norge kan ses på som en bedrift, og der varer som handles internasjonalt tilsvarer varer som en hvilken som helst bedrift kjøper eller selger i et marked. I så fall er kalkulasjonsprisen for varen lik verdensmarkedsprisen (prisen ved grensen) målt i norske kroner. Dette er illustrert i figur 6.1.

Figur 6.1 Verdensmarkedspriser og kalkulasjonspriser

Figur 6.1 Verdensmarkedspriser og kalkulasjonspriser

Figuren viser tilpasningen for en vare som handles internasjonalt, før og etter et offentlig prosjekt. Vi ser av figuren at samlet tilbud er identisk med innenlandsk grensekostnad fram til det punktet hvor grensekostnaden er lik verdensmarkedsprisen. Før det offentlige prosjektet iverksettes konsumeres det X0 enheter til en pris lik verdensmarkedsprisen (PVM). Dette konsumet tilfredsstilles dels gjennom innenlandsk produksjon og dels gjennom import. Det offentlige prosjektet fører til at etterspørselskurven skifter utover. I den nye tilpasningen vil det bli konsumert X1 enheter. Prisen vil imidlertid fortsatt være lik verdensmarkedsprisen. Økningen i konsum (X1-X0) er lik etterspørselen fra det offentlige prosjektet. Dette innebærer at etterspørselsen fra prosjektet ikke fortrenger annet innenlandsk konsum, men tilfredsstilles gjennom økt import. Når en skal beregne kostnadene knyttet til ressursbruken i det offentlige prosjektet, vil det i denne situasjonen være riktig å legge verdensmarkedsprisen til grunn.

Regelen om kalkulasjonspris lik verdensmarkedspris er et robust resultat. Betingelsen for at regelen skal holde fullt ut er imidlertid at virkningene av økt offentlig tilbud eller etterspørsel av varen kun skal påvirke betalingsbalansen mot utlandet, og ikke ha inntektsvirkninger innenlands via endringer i bytteforholdet overfor utlandet.

Vi kan illustrere dette ved å se på en vare der innenlandske tilbydere står overfor en fallende etterspørselskurve fra utlandet i stedet for en gitt verdensmarkedspris, slik at bytteforholdet (prisen) endres når produksjonen endres. Det antas at det offentlige er ansvarlig for å produsere denne varen. I dette tilfellet synes det intuitivt rimelig at det vil være tilstrekkelig å endre regelen for kalkulasjonspris slik at prisen på verdensmarkedet blir erstattet av den marginale nettoinntekten (nettoutgiften) for varen. Dette er imidlertid strengt tatt bare korrekt dersom den innenlandske prisen på varen kan kontrolleres gjennom skatte- og avgiftssystemet slik at innenlandske ringvirkninger nøytraliseres, jf. Dixit (1985). I motsatt fall må kalkulasjonsprisen også ivareta virkningen på produksjon og profitt i privat sektor av at verdensmarkedsprisen synker som følge av økt offentlig tilbud.

Gyldigheten av den enkle regelen om bruk av verdensmarkedspriser er drøftet i Dasgupta og Stiglitz (1974). Regelen kan også ses på som et spesialtilfelle av et resultat av Diamond og Mirrlees (1976). Dette resultatet sier at de optimale kalkulasjonsprisene er slik at en næring som produserer under konstant skalautbytte, får akkurat kostnadsdekning målt med disse prisene. Siden kjøp og salg til gitte verdensmarkedspriser kan ses på som en aktivitet med konstant skalautbytte, impliserer dette regelen om kalkulasjonspris lik verdensmarkedspris.

Konklusjonen på drøftingen ovenfor er at regelen om bruk av verdensmarkedspriser er robust for en liten, åpen økonomi. I punkt 6.3.2 skal vi likevel omtale hvordan hensynet til konkurransenøytralitet mellom offentlig og privat virksomhet kan tenkes å modifisere denne regelen. Et beslektet problem er hvordan vi skal kunne bestemme hvilke varer som handles internasjonalt. Dette er tema for neste punkt.

6.2.2 Politiske restriksjoner og valg av kalkulasjonspris

Varer som faktisk importeres skal åpenbart vurderes til verdensmarkedspriser dersom de forutsetningene som er omtalt i forrige punkt for øvrig er oppfylt. Det samme må gjelde for varer som produseres i konkurranseutsatt sektor innenlands, siden varene alternativt kunne vært eksportert i stedet for å bli benyttet i et offentlig prosjekt. For varer som kunne ha vært handlet internasjonalt, men der myndighetene iverksetter eksplisitte eller implisitte skjermingstiltak, kan imidlertid vurderingene være mer problematiske. Et eksempel kan være at NSB av næringspolitiske grunner blir pålagt å anskaffe lokomotiver innenlands til en pris som ikke er konkurransedyktig på verdensmarkedet. Alternativet vil være å kjøpe lokomotivene utenlands til en fast pris. Spørsmålet blir om vi skal benytte den innenlandske prisen eller verdensmarkedsprisen i nytte-kostnadsanalysen.

Spørsmålet om korrekt kalkulasjonspris når det foreligger politiske restriksjoner av denne typen, er behandlet i OECDs manual for nytte-kostnadsanalyser fra 1969, utarbeidet av de britiske økonomene Little og Mirrlees. I manualen foreslås følgende kriterier for hvilke varer som skal verdsettes til verdensmarkedspris i en nytte-kostnadsanalyse:

  • Varer som faktisk importeres eller eksporteres, eller der det er svært nære substitutter som importeres eller eksporteres.

  • Varer som ville blitt eksportert eller importert dersom landet hadde ført en optimal politikk.

Det første kriteriet er relativt uproblematisk, mens det andre kriteriet har ført til diskusjon. Kriteriet er klart normativt, i den forstand at det bygger på hva et land bør gjøre, og ikke hva det faktisk gjør. Little og Mirrlees begrunner kriteriet på følgende måte:

«Sometimes, our guess about whether a commodity will be imported or not may be almost a value judgement: we think that a sensible government would plan to import some so we assume that it will do so. Of course, if one of our assumptions required government action in order to be fulfilled, this should be drawn to the attention of the appropriate authorities.»

Synspunktet til Little og Mirrlees har bl.a. blitt kritisert av Sen (1972). Sen peker på at det avgjørende ikke er å vite hva som er fornuftig politikk, men å kunne fastslå hvilken politikk som faktisk vil bli valgt. Antakelsene om faktisk politikk vil igjen avhenge av i hvilken grad den som vurderer det aktuelle prosjektet er i stand til å påvirke offentlig politikk på området. Sen avslutter sin drøfting på følgende måte:

«What the (Little-Mirrlees) approach seems to me to do is to assume implicitly that either the project evaluator is very powerful so that he can ensure that the rest of the government machinery will accept his decisions in other fields as well (and the political acceptance of «sensible» tax, tariff and quota policies is ensured), or that he is very stupid so that he cannot be trusted to make a realistic appraisal of the likely policies and would be better advised to assume a role of uniform simplicity.»

Diskusjonen ovenfor er knyttet til hvilken politikk myndighetene vil føre. For å klargjøre problemet, kan det imidlertid være nyttig å diskutere ulike situasjoner der skjermingstiltak er aktuelle. Vi antar at myndighetene har preferanse for norsk vareinnsats i dette tilfellet. En mulighet er at den norske markedsprisen er høyere enn den faktiske ressurskostnaden. Dersom kostnaden ved norsk produksjon målt i korrekte kalkulasjonspriser er lik eller lavere enn importprisen, blir importprisen fortsatt alternativkostnaden for landet.

Et annen mulighet er at ressurskostnaden ved kjøp innenlands er høyere enn importprisen. Preferansen for norsk vareinnsats må da skyldes et formål som ikke kan verdsettes eksplisitt på en enkel måte. Det synes i en slik situasjon rimelig å anbefale at slike hensyn gis som kvalitativ informasjon. Videre bør det utarbeides kalkyler som viser prosjektkostnaden ved bruk av henholdsvis importpris (utenlandsk produksjon) og ressurskostnaden ved innenlandsk produksjon som kalkulasjonspris. Dette vil gi beslutningsinstansen en klar oppfatning av kostnadene ved å la slike vanskelig kvantifiserbare hensyn være utslagsgivende for utformingen av prosjektet.

Drøftingen ovenfor viser at det er viktig å presisere beslutningssituasjonen og aktuelle alternativer nøye før kalkulasjonsprisen fastsettes. I de fleste tilfellene synes det rimelig å pålegge så få restriksjoner som mulig i analysen. Dette innebærer normalt at verdensmarkedsprisen blir den korrekte kalkulasjonsprisen. I de tilfellene der innenlandsk produksjon er et aktuelt alternativ, bør det imidlertid også utarbeides en lønnsomhetsanalyse med utgangspunkt i alternativkostnaden for innenlandsk produksjon.

6.3 Kalkulasjonspriser - det generelle tilfellet og mulige forenklinger

6.3.1 Det generelle tilfellet

Selv i en liten, åpen økonomi som den norske er det en rekke varer og innsatsfaktorer som i liten grad kan handles internasjonalt. Et viktig eksempel er arbeidskraft, der de fleste yrkesgrupper kun orienterer seg mot et innenlandsk marked. Vi har derfor behov for regler som sier noe om hva som er riktig kalkulasjonspris når vi ikke kan benytte verdensmarkedsprisen.

Prinsippet om verdi i beste alternative anvendelse tilsier at kalkulasjonsprisen avhenger av hvilke sektorer som avgir de ressursene som inngår i et offentlig prosjekt. Vi kan benytte arbeidskraft som eksempel: Et offentlig prosjekt som benytter arbeidskraft vil delvis fortrenge bruken av arbeidskraft i andre sektorer. Med tilnærmet frikonkurranse i arbeidsmarkedet vil verdien av det resulterende produksjonsbortfallet på marginen bli vurdert til lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift. Det offentlige prosjektet kan imidlertid også føre til økt tilbud av arbeidskraft (redusert fritid), som på marginen verdsettes til lønn etter skatt. Ut fra et slikt resonnement burde kalkulasjonsprisen for arbeidskraft være et veiet gjennomsnitt av lønnen før skatt og lønnen etter skatt, der vektene bestemmes av hvor store deler av arbeidskraftinnsatsen som trekkes fra henholdsvis produksjonssiden (redusert produksjon) og konsumentsiden (økt arbeidstilbud) i økonomien. På tilsvarende måte vil kalkulasjonsprisen for en vare som er pålagt merverdiavgift være et veiet gjennomsnitt av prisen uten avgift (produsentpris) og prisen med avgift (konsumentpris).

Den enkle intuisjonen ovenfor bekreftes for så vidt av mer formelle analyser, jf. f.eks Drèze og Stern (1987). I tillegg til de direkte virkningene for den varen som benyttes i prosjektet, må imidlertid kalkulasjonsprisen i prinsippet også fange opp virkningene i andre berørte markeder. Dersom et offentlig prosjekt for eksempel fortrenger bruk av arbeidskraft i andre sektorer, vil dette påvirke produksjonen av ferdigvarer i disse sektorene, og dette vil igjen føre til virkninger i andre markeder. På tilsvarende måte vil økt arbeidskrafttilbud også føre til generelle likevektsvirkninger dersom ressursene hentes fra konsumentsiden. De kalkulasjonsprisene som sammenfatter alle slike virkninger kan beregnes med utgangspunkt i såkalte veiede gjennomsnittsregler. Disse reglene viser hvordan de generelle likevektsendringene av en liten prisendring for en vare kan deles i endringer i vareetterspørselen og endringer i realinntekten. Under gitte forutsetninger kan prisene uttrykkes i ulike former for veiede gjennomsnittsregler (Guesnerie (1980)). I en frikonkurranseøkonomi der vi ser bort fra fordelingshensyn, kan for eksempel kalkulasjonsprisen uttrykkes som et veiet gjennomsnitt av produsentpriser og konsumentpriser, der vektene bestemmes fra priselastisitetene for alle varer i økonomien. Den kompliserte formen på vektene reflekterer de generelle likevektsvirkningene. I figur 6.2 har vi illustrert en veiet gjennomsnittsregel i et enkelt marked uten å trekke inn generelle likevektsvirkninger.

Figur 6.2 Veiet gjennomsnittsregel

Figur 6.2 Veiet gjennomsnittsregel

Figuren viser tilpasningen i et marked hvor den varen som produseres er belagt med en stykkskatt (t). Vi ser at skatten i initialsituasjonen skaper en kile mellom den prisen produsenten oppnår (Pp0) og den prisen konsumenten må betale (Pk0). Det offentlige prosjektet fører til at etterspørselen etter varen øker. I den nye tilpasningen blir det produsert X1 enheter. Prisen produsenten mottar har økt til Pp1, mens prisen konsumenten må betale har økt til Pk1. Forskjellen mellom de to prisene er den samme som før det offentlige prosjektet. Hvilken pris en skal legge til grunn ved beregning av kostnadene knyttet til ressursbruken i det offentlige prosjektet, avhenger av forholdet mellom økt produksjon og fortrengt konsum. Dette er illustrert med linjestykkene under grafen. Vi ser av det nederste linjestykket at prosjektet mer enn halverer det private konsumet. Dette innebærer at kalkulasjonsprisen bør ligge nærmere Pk1 enn Pp1.

For praktisk bruk i nytte-kostnadsanalyser vil det ikke være mulig å beregne korrekte veiede gjennomsnittspriser for hvert enkelt prosjekt. I utgangspunktet har vi derfor valget mellom å uttrykke kalkulasjonsprisene som et intervall med konsumentprisene og produsentprisene som ytterpunkter, eller å velge et forholdsvis vilkårlig punkt i dette intervallet. Et alternativ vil være å gjøre sterkere forutsetninger om strukturen i økonomien for dermed å komme fram til mer velbegrunnede punktanslag for kalkulasjonspriser. Dette er temaet for neste punkt.

6.3.2 Utvalgets anbefaling: Forholdet til skatte- og avgiftspolitikk og Diamond-Mirrlees-resultatet

I forrige punkt drøftet vi ikke hvordan myndighetenes virkemidler i form av skatter og avgifter kan påvirke kalkulasjonsprisene. En nærliggende tanke er at et godt utbygget skatte- og avgiftssystem kan håndtere både fordelingsvirkninger og andre virkninger i økonomien, slik at vi kan benytte enkle regler for å fastsette kalkulasjonspriser for offentlige prosjekter. Følgende resultat gir tilstrekkelige betingelser for en slik forenkling:

Ved perfekt konkurranse i privat sektor, proporsjonale inntekts- og vareskatter og alle varer skattbare, vil det være ønskelig med effektivitet i samlet produksjon når alle skatter er satt optimalt, og eierne ikke får avkastning utover normal kapitalavkastning fra produksjonen. Det siste kan følge av konstant skalautbytte eller av at avkastning utover normalavkastningen skattes bort gjennom overskuddsbeskatningen (Diamond og Mirrlees (1971)).

Intuisjonen bak resultatet er at under de gitte antakelsene kan vi styre fordelingen av samlet verdiskaping gjennom det personlige skatte- og overføringssystemet. I en slik situasjon vil det være fornuftig å gjøre den samlede verdiskapingen så stor om mulig, uten å blande fordelingshensyn inn i produksjonsbeslutningene. For å oppnå maksimalt produksjonsresultat må vi ha effektivitet i samlet produksjon, i den forstand at verdiskapingen ikke kan øke ved at ressurser overføres mellom ulike sektorer. Dette innebærer at offentlig sektor må benytte samme priser som private produsenter, slik at ressursenes grenseproduktivitet blir den samme i alle anvendelser og sektorer. De korrekte kalkulasjonsprisene blir dermed alternativkostnaden i privat produksjon, som under frikonkurranse blir lik produsentprisene. Diamond-Mirrlees-resultatet er illustrert i figur 6.3.

Figur 6.3 Diamond-Mirrlees-resultatet

Figur 6.3 Diamond-Mirrlees-resultatet

Figuren illustrerer tilpasningen i et marked hvor den varen som produseres er belagt med en stykkskatt (t0). Vi ser av figuren av skatten skaper en kile mellom den prisen produsenten mottar (Pp0) og den prisen konsumenten må betale (Pk0). Det forutsettes i denne sammenhengen at produsentenes renprofitt skattes bort gjennom overskuddsbeskatningen. Det offentlige prosjektet fører til økt etterspørsel etter produktet. I motsetning til i situasjonen som er ilustrert i figur 6.2, vil myndighetene i dette tilfellet redusere skatten ned til det nivået (t1) som gjør at konsumentene forstatt stilles ovenfor den samme prisen (Pk0 =Pk1). Etterspørselsen fra det offentlige prosjektet vil da i sin helhet bli tilfredsstilt gjennom økt produksjon. Vi ser av figuren ovenfor at produsentprofitten øker som følge av det offentlige prosjektet. Under forutsetning av at myndighetene fortsatt kan trekke inn produsentenes renprofitt gjennom overskuddsbeskatningen, er det i dette tilfellet riktig å legge den gjennomsnittlige produsentprisen i intervallet Pp0 til Pp1 til grunn når en skal beregne ressurskostnaden i det offentlige prosjektet 1.

Før vi går videre med å drøfte realismen i Diamond-Mirrlees-resultatet, kan det være hensiktsmessig å gå litt nærmere inn på hva resultatet innebærer for tilpasningen av offentlig produksjonsvirksomhet. For det første er det ingen inkonsistens mellom teorien for veiede gjennomsnittspriser og Diamond-Mirrlees resultatet. De ulike reglene for kalkulasjonspriser kan utledes innenfor én og samme modell når vi legger til grunn ulike forutsetninger om hvilke virkemidler som står til myndighetenes disposisjon (Hagen (1988)). Dette innebærer at offentlig ressursbruk fortrenger privat produksjon krone for krone når forutsetningene i Diamond-Mirrlees resultatet er oppfylt. Alternativkostnaden for offentlig produksjon er dermed ressursenes marginale verdiskaping i privat produksjon.

Forutsetningene bak Diamond-Mirrlees-resultatet fører til sammenfallende prisingsregler for varer fra skjermet sektor og varer som handles internasjonalt. Med de forutsetningene som ligger til grunn for resultatet, er det optimalt å la produsentprisene være lik pris ved grensen. Dette innebærer bl.a. at eventuell støtte til innenlands produksjon bør finne sted gjennom produksjonssubsidier, og ikke gjennom tollvern. Bruk av produsentpriser vil også medføre at vi får konkurransenøytralitet mellom privat og offentlig virksomhet, i den forstand at private og offentlige bedrifter vil legge de samme prisene til grunn i sine kalkyler. Offentlig produksjon vil dermed fortrenge konkurrerende privat produksjon bare dersom offentlige bedrifter er mer kostnadseffektive.

Det er ikke vanskelig å fastslå at alle betingelsene for Diamond-Mirrlees-resultatet ikke er oppfylt. I praksis har vi verken frikonkurranse i alle sektorer eller full beskatning av avkastning utover normalavkastningen. Forutsetningen om at alle varer er beskattet optimalt er heller ikke realistisk. Samlet sett innebærer dette at produsentprisene ikke er helt nøyaktige kalkulasjonspriser for offentlig produksjon. Spørsmålet blir så om vi skal akseptere bruk av produsentpriser som en god tilnærming, eller om det finnes mer hensiktsmessige regler for valg av kalkulasjonspriser.

Utvalget vil tilrå at produsentpriser som et utgangspunkt benyttes som kalkulasjonspriser for offentlige prosjekter. Et hovedargument er at dette gir en enkel og robust beslutningsregel som ikke innebærer at prosjektanalytikeren må foreta informasjonskrevende eller subjektive vurderinger, jf. drøftingen ovenfor. Videre er bruk av produsentpriser i samsvar med drøftingen i punkt 6.4.3, der vi argumenterer for at brutto lønn (lønn inkludert skatt og arbeidsgiveravgift) som hovedregel bør benyttes som kalkulasjonspris. Regelen synes også å passe godt til praktisk politikkutforming der en søker å oppnå fordelingspolitiske mål gjennom skatter og overføringer på personsiden, mens bedriftsbeskatningen og annen næringspolitikk rettes inn mot å oppnå størst mulig verdiskaping. På enkelte områder er det likevel lagt avgifter på vareinnsats utover det som eventuelt kan begrunnes med korreksjon av eksterne virkninger. Den praktiske tillempingen av regelen om produsentpris til slike situasjoner er tema for de to neste punktene.

6.3.3 Praktisk anvendelse av regelen om bruk av produsentpriser

I det norske skatte- og avgiftssystemet er det i dag indirekte faktoravgifter som medfører at ulike produsenter står overfor ulike priser, slik at vi kan få ineffektivitet i samlet produksjon. Et eksempel på dette er investeringsavgiften, som medfører at to produsenter kan stå overfor ulike priser på det samme driftsmidlet. Med en annen skatte- og avgiftsstruktur kunne det dermed vært mulig å øke produksjonen av noen varer uten å redusere produksjonen av andre. Disse avgiftene er ikke optimale dersom myndighetene faktisk har til disposisjon de virkemidlene som er en forutsetning for Diamond-Mirrlees-kriteriet. Slike avgifter innebærer også at produsentprisene er avhengige av avgiftsplikten, slik at Diamond-Mirrlees-kriteriet ikke uten videre er entydig.

I tillegg til avgifter som fører til ineffektivitet i samlet produksjon, har vi også et begrenset omfang av tollavgifter i norsk økonomi. Som omtalt i punkt 6.3.2 vil slike avgifter ikke være optimale dersom myndighetene har til disposisjon de virkemidlene som ligger til grunn for Diamond-Mirrlees resultatet. I tillegg er det slik at prisene ved grensen (eksklusiv toll) som oftest vil være optimale kalkulasjonspriser selv om myndighetene har mer begrensede virkemidler, jf. drøftingen i avsnitt 6.2 og omtalen i Dixit (1985).

Vi drøfter først hvilke avgifter som kan medføre ineffektivitet på produksjonssiden eller andre ikke-optimale tilpasninger, og tar deretter stilling til hvordan disse avgiftene bør behandles i en nytte-kostnadsanalyse:

  • Tollavgifter innebærer at produsenter står overfor en annen pris enn verdensmarkedsprisen. En stor del av tollprovenyet kommer fra toll på landbruksvarer.

  • Merverdiavgift skal beregnes i alle omsetningsledd. Retten til å fradragsføre inngående avgift ved kjøp av varer og tjenester til bruk i avgiftspliktig virksomhet, medfører at avgiften ikke belastes de avgiftspliktige leddene i omsetningskjeden. Dersom alle produsenter var avgiftspliktige, ville dermed merverdiavgiften vært en ren skatt på forbruk. Dette er imidlertid ikke tilfelle, og to ulike produsenter kan dermed stå overfor ulike priser på samme innsatsfaktor avhengig av om de selv driver avgiftspliktig virksomhet eller ikke.

  • Investeringsavgiften er en særskilt avgift på anskaffelse av og arbeid på visse driftsmidler. Avgiftspliktige er i utgangspunktet næringdrivende som er registrert etter merverdiavgiftsloven, og det er et vilkår for avgiftsplikt at den næringsdrivende har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Etter gjeldende regelverk er det imidlertid en rekke unntak fra avgiftsplikten, f.eks. for driftsmidler til bruk ved fabrikkmessig produksjon av varer.

  • Det finnes flere særavgifter, herunder bilavgiftene, som ikke fullt ut kan begrunnes med korreksjon av eksterne virkninger.

I utgangspunktet er det forholdsvis greit å fastsette hvordan optimale kalkulasjonspriser i teorien bør fastsettes med nåværende avgiftsstruktur. For varer som handles internasjonalt til gitt pris, er regelen om kalkulasjonspris lik pris ved grensen robust overfor ulike forutsetninger om skatte- og avgiftssystemet, jf. drøftingen i avsnitt 6.2. Kalkulasjonsprisen blir dermed prisen ved grensen eksklusiv toll og andre indirekte faktorskatter. For varer som ikke handles internasjonalt, må vi benytte et veiet gjennomsnitt av pris med og uten avgift. Vektene må gjenspeile om økt offentlig etterspørsel etter en innsatsfaktor fører til økt produksjon innenfor avgiftsbetalende eller ikke-avgiftsbetalende virksomhet, eller eventuelt til redusert konsum, jf. drøftingen i punkt 6.3.1. Problemet med veiede gjennomsnittsregler er imidlertid at de er vanskelige å praktisere, siden de forutsetter informasjon som en prosjektanalytiker normalt ikke har. Dette skaper behov for forenklende regler.

6.3.4 Kalkulasjonspriser - forslag til praktiske regler

Utvalgets tilråding tar utgangspunkt i at det samfunnsøkonomiske overskuddet for et prosjekt er lik brukernes betalingsvillighet minus alternativkostnaden for de ressursene som inngår i prosjektet. For å anvende denne regelen er det hensiktsmessig å dele opp offentlig produksjon i to hovedkategorier. For det første drives store deler av offentlig produksjon uten vesentlig konkurranse fra privat virksomhet. Dette gjelder produksjon av fellesgoder som f.eks. politi og forsvar, men også i stor grad private goder som f.eks. undervisning og helsevesen. Det tas som et gitt utgangspunkt for analysen at dette er produksjon som i hovedsak skal drives av det offentlige. Vi betegner dette offentlig enerettsproduksjon.

I tillegg produserer det offentlige private goder i konkurranse med privat virksomhet. Slik produksjon er ofte skilt ut i egne organisatoriske enheter utenfor statsforvaltningen (f.eks. Statkraft SF), men kan også utføres av et ordinært forvaltningsorgan (f.eks. Statens vegvesen). Slike virksomheter som er utsatt for konkurranse også i produktmarkedene, betegner vi konkurranseutsatt produksjon.

For offentlig enerettsproduksjon vil ikke de godene som produseres, i utgangspunktet fortrenge privat virksomhet. På nyttesiden er dermed verdien av økt offentlig produksjon lik brukernes betalingsvillighet. Det offentlige vil imidlertid konkurrere med private produsenter i innenlandske faktormarkeder, og ressursenes alternativverdi i privat sektor vil dermed være avgjørende for hva som er riktig kalkulasjonspris for innsatsfaktorer 2.

Utvalget tilrår at kalkulasjonsprisene for innsatsfaktorer til bruk i offentlig enerettsproduksjon settes lik pris ved grensen (eksklusiv toll) for varer som handles internasjonalt til en gitt pris. Dette er en forholdsvis uproblematisk tilråding. For varer som ikke handles internasjonalt, anbefaler utvalget å ta utgangspunkt i alternativverdien i privat produksjon, slik at varene verdsettes til produsentpris. Som omtalt ovenfor, innebærer dette at arbeidskraft verdsettes til brutto lønn (lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift). Utformingen av skatte- og avgiftssystemet gjør imidlertid at produsentprisene ikke er entydig gitt for vareinnsats, jf. over. Som en praktisk tilnærming i slike tilfeller, anbefaler utvalget å legge til grunn pris eksklusiv avgifter på vareinnsats som ikke er begrunnet med korreksjon for eksterne virkninger. Utvalget legger i den forbindelse vekt på at gjennomførte og foreslåtte endringer i skatte- og avgiftssystemet i de seneste årene synes å trekke i retning av økt vekt på effektivitet i samlet produksjon, bl.a. gjennom redusert omfang av investeringsavgift og utvidet område for merverdiavgift. De foreslåtte prisene kan derfor være en god tilnærming til de kalkulasjonsprisene som faktisk vil være optimale på noe lengre sikt.

Tilrådingen ovenfor innebærer f.eks. at biler som importeres til bruk i politiet skal verdsettes til pris eksklusiv importavgift. Dette følger av at prisen ved grensen (eksklusiv avgifter) er alternativkostnaden for landet ved å importere biler, mens importavgiften er en ren overføring internt i statsbudsjettet. Bruk av pris inklusiv importavgift vil ikke reflektere riktig alternativkostnad, og kan gjøre at et samfunnsøkonomisk lønnsomt prosjekt fremstår som ulønnsomt. Utvalget understreker imidlertid at de reglene som foreslås bare er relevante for nytte-kostnadsanalyser, og ikke for hvorvidt utgiftene til f.eks. politibiler skal budsjetteres med eller uten importavgift.

For konkurranseutsatt produksjonvil hovedvirkningen av økt offentlig produksjon ofte være å fortrenge tilsvarende privat produksjon. Alternativkostnaden ved økt offentlig produksjon vil derfor være verdien av denne private produksjonen. Dette tilsier at offentlig produksjonsvirksomhet stilles overfor samme priser som konkurrerende privat produksjon både for vareinnsats og på output-siden. Stilt overfor slike priser vil offentlig produksjon fremstå som mer lønnsom enn privat produksjon hvis og bare hvis den offentlige produksjonen er mer kostnadseffektiv.

Bruk av samme priser som konkurrerende privat virksomhet innebærer f.eks. at offentlig vareproduksjon skal benytte pris eksklusiv merverdiavgift for vareinnsats dersom konkurrerende privat virksomhet gjør det samme. Dette må imidlertid motsvares av at de offentlig produserte varene verdsettes eksklusiv merverdiavgift i lønnsomhetskalkylen, på samme måte som for konkurrerende privat virksomhet. Dersom vi ikke hadde trukket fra utgående avgift, ville offentlig produksjon fremstå som mer lønnsom enn privat virksomhet uten å være mer kostnadseffektiv. I tillegg kunne vi få en netto produksjonsøkning i sektoren dersom offentlig produksjon legger til grunn andre avgifter enn private. En slik produksjonsøkning kunne imidlertid i de fleste tilfeller vært realisert ved å endre avgiftssystemet for private produsenter, og vil normalt ikke være et argument for offentlig produksjon.

Tilrådingene ovenfor tar utgangspunkt i at samfunnsøkonomisk lønnsomhet er lik differansen mellom betalingsvillighet og alternativkostnad. Marginal betalingsvillighet er gitt ved konsumentprisen for goder som omsettes i markedet. Det betyr at kalkulasjonsprisen i utgangspunktet er lik pris inklusiv konsumavgifter. For konkurranseutsatt produksjon vil imidlertid offentlig produksjon fortrenge privat produksjon. Verdien av denne produksjonen er på marginen lik differansen mellom marginal betalingsvillighet og marginale produksjonskostnader. Denne differansen er ved fri konkurranse gitt ved skattekilen, slik at velferdstapet ved redusert privat produksjon reflekteres i lavere skatteinntekt. Ved full fortrengning av privat produksjon blir dermed netto betalingsvillighet pr. enhet lik pris eksklusiv konsumavgifter. Utvalget har lagt til grunn at konkurranseutsatt offentlig produksjon fortrenger privat produksjon fullt ut.

Utvalget antar at de foreslåtte reglene som oftest kan praktiseres uten vesentlige problemer. I enkelte tilfeller kan det likevel være tvil om offentlig produksjon skal defineres som konkurranseutsatt eller ikke. Kalkulasjonsprisene må i slike situasjoner bygge på en vurdering av hva som er den reelle alternativkostnaden for de varene som inngår i det offentlige prosjektet. Utvalget vil samtidig peke på at en ved revisjoner av skatte- og avgiftssystemet bør vurdere om tollavgifter og avgifter som gir ineffektivitet i samlet produksjon, kan erstattes med andre skatter eller avgifter. I tillegg til å kunne gi direkte gevinster ved at skattesystemet blir mer effektivt, vil dette gjøre det enklere å beregne mer korrekte kalkulasjonspriser for offentlige prosjekter og reformer.

6.4 Markedssvikt og nytte-kostnadsanalyser

6.4.1 Eksterne virkninger

I nytte-kostnadsanalyser vil det ofte være en viktig oppgave å korrigere for eksterne virkninger. Behovet for slike korreksjoner er imidlertid avhengig av om den eksterne virkningen allerede er korrigert ved bruk av f.eks. miljøavgifter. Vi skal illustrere dette med et eksempel der det skal bygges en veg forbi et boligområde. Trafikken på vegen er liten, og vi antar at den eneste negative miljøvirkningen er støv som skyldes bruk av piggdekk om vinteren. Spørsmålet er hvordan den negative miljøvirkningen skal verdsettes i en nytte-kostnadsanalyse.

Vi legger først til grunn at det ikke er noen miljøavgifter ved bruk eller kjøp av piggdekk. I dette tilfellet kan vi ikke regne med at hver enkelt bilist tar hensyn til de støvplagene som skyldes bruk av piggdekk. Dersom vi ønsker at nytte-kostnadsanalysen skal gi uttrykk for den samlede lønnsomheten av prosjektet, må vi derfor tallfeste støvplagene som en kostnad for prosjektet. Dette kan gjøres ved å ta utgangspunkt i markedsverdien på boliger i nærmiljø som er utsatt for trafikkstøv, eller ved å stille spørsmål om hvor mye beboerne er villige til å betale for å bli kvitt støvet. Vi kommer nærmere tilbake til spørsmålet om slik verdsetting av miljøgoder i kapittel 10.

Anta så at kjøp av piggdekk er belagt med en miljøavgift. Miljøavgiften er satt lik beboernes marginale betalingsvillighet for redusert støvbelastning. I dette tilfellet vil de eksterne miljøvirkningene være tatt med i trafikantenes privatøkonomiske vurderinger, og vil bli fanget opp i nytte-kostnadsanalysen i form av lavere trafikk på den nye vegen. Det vil derfor på marginen medføre dobbeltelling å inkludere beboernes betalingsvillighet for mindre støv i nytte-kostnadsanalysen.

Nå er det mulig å reise innvendinger mot analysen ovenfor. For det første vil avgiften på piggdekk normalt gå inn i statskassen, og ikke komme de støvbelastede beboerne direkte til gode. Det kan derfor synes urimelig at ulempene for beboerne ikke skal inngå i nytte-kostnadsanalysen, selv om støvplagene er medregnet i trafikantkostnadene gjennom miljøavgiften. Svaret på denne innvendingen er at vi kan inkludere beboernes betalingsvillighet for redusert støv på kostnadssiden i analysen, men da må vi også ta med de statlige avgiftsinntektene på inntektssiden. På denne måten får vi også fram et mer fullstendig bilde av nytte- og kostnadskomponentene i det aktuelle prosjektet. Situasjonen er illustrert i boks 6.1.

Boks 6.1 Boks 6.1 Eksterne virkninger og miljøavgifter

Figur 6.4 

Figur 6.4

Figuren ovenfor illustrerer hvordan innføring av en avgift for bruk av piggdekk virker inn på forbruket av vegkapital (mao. på hvor mye folk bruker bilen). Det forutsettes i denne sammenhengen at støv forårsaket av piggdekk er eneste årsak til at det er avvik mellom privatøkonomisk (MCP ) og samfunnsøkonomisk kostnad (MCS). Det er videre forutsatt at avgiften er satt slik at den på marginen tilsvarer beboerenes betalingsvillighet for redusert støvbelastning. Vi ser av figuren at innføring av en avgift på t kroner bidrar til at vegbruken tilpasses slik at det er likhet mellom etterspørrernes marginale betalingsvillighet for økt bruk av vegkapasitet og de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til forbruket av denne vegkapitalen. Avgiften medfører at vegen brukes mindre enn tidligere. Alle eksterne virkninger vil i dette tilfellet være reflektert i markedsløsningen. Det vil derfor i utgangspunktet medføre dobbelttelling å inkludere beboernes betalingsvillighet for mindre støv i nytte-kostnadsanalysen.

Figur 6.5 

Figur 6.5

Figuren over illustrerer i likhet med figur 6.4 hvordan innføring av en avgift for bruk av piggdekk virker inn på bruk av vegkapitalen. Før det innføres en avgift, er forbruket X0. For å redusere miljøproblemene bestemmer myndighetene seg for å innføre en avgift (t). Avgiften kan imidlertid ikke differensieres etter lokale forhold, og antas i dette tilfellet å bli satt lavere enn den lokalt optimale avgiften (t*). Som vi ser av figuren, vil ikke avgiften t bidra til at trafikantene tar hensyn til alle miljøkostnadene i sin tilpasning, i og med at det forsatt vil være et avvik mellom den prisen de stilles overfor og den samfunnsøkonomiske kostnaden. Dette innebærer at forbruket av vegkapitalen blir høyere (X1) enn hva som er samfunnsøkonomisk ønskelig (X*), og at en del av miljøkostnadene ikke er internalisert. Denne typen ikke-internaliserte virkninger, gitt ved det skraverte rektangelet, bør tas med i nyttekostnadsanalysen.

En annen innvending mot analysen er at miljøavgifter sjelden vil fange opp lokale miljøvirkninger på en fullgod måte. En eventuell avgift på piggdekk vil for eksempel kunne fange opp kostnaden ved økt vegslitasje og gjennomsnittlige støvplager. Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved lokale støvplager vil variere mellom ulike områder. Dette kan skyldes forskjeller i fysisk belastning eller ulik betalingsvillighet for å bli kvitt problemene. I de tilfellene der en miljøavgift ikke fanger opp lokale miljøproblemer fullt ut, vil det derfor være riktig å inkludere ikke-internaliserte virkninger i kalkylen 3. I en analyse som viser fordelingsvirkningene av prosjektet, svarer dette til at betalingsvilligheten for reduserte miljøulemper er større enn inntektene fra miljøavgiften. Dette er også illustrert i boks 6.1.

En riktig behandling av lokale miljøvirkninger eller andre lokale, eksterne virkninger krever både gode anslag for betalingsvillighet og en konsistent behandling i kalkylen for å unngå dobbelttelling. Dette synes likevel ikke å være noe avgjørende hinder for at prosjektanalytikeren bør prøve å korrigere for eventuell manglende internalisering av eksterne virkninger i prosjektkalkylen. En slik korrigering av markedspriser og miljøavgifter kan imidlertid være mer tvilsom når det gjelder globale virkninger.

En avgift på CO2-utslipp er det klareste eksempelet på en miljøavgift som skal håndtere globale miljøvirkninger. De eksterne virkningene av CO2-utslipp er uavhengige av hvor utslippet finner sted, slik at det ville vært optimalt med en uniform avgift pr. utslippsenhet dersom alle land samarbeidet om en felles utgiftspolitikk. I praksis (og i teorien) vil det imidlertid være vanskelig å danne denne typen stabile koalisjoner mellom land, slik at noen land vil velge ikke å slutte seg til eller å følge opp avtaler om å redusere CO2-utslipp 4. I et slikt tilfelle kan reduserte CO2-utslipp i et land som har sluttet seg til en reduksjonsavtale, motsvares av økt produksjon og økte utslipp i land som ikke fører noen eksplisitt klimapolitikk. Det kan derfor argumenteres for at konkurranseutsatte sektorer bør stå overfor en lavere avgift pr. utslippsenhet enn andre sektorer.

Det kan vises at CO2-avgiften i en slik situasjon likevel bør være lik for alle sektorer dersom det er mulig å implementere optimale skatter eller subsidier på eksport og import. Uten disse virkemidlene vil de optimale miljøavgiftene i alminnelighet ikke være uniforme, jf. Hoel (1993). For å vurdere om en slik miljøavgift er satt optimalt, trenger vi dermed informasjon om alternative virkemidler i form av skatter og subsidier. Det synes lite realistisk at hver enkelt prosjektanalytiker eller beslutningtaker skal ha tilgang til eller være i stand til å vurdere slik informasjon på en tilstrekkelig god måte. Utvalget anbefaler derfor at eventuelle miljøavgifter som skal håndtere globale miljøproblemer, normalt tas som gitt, og at det ikke foretas ytterligere korreksjoner av prisene i en nytte-kostnadsanalyse.

6.4.2 Ufullkommen konkurranse

I avsnitt 5.3 påpekte vi at markedsprisen generelt ikke vil reflektere alternativverdier i et marked med monopol eller andre former for ufullkommen konkurranse. Temaet for punkt 6.4.2 er hvordan vi eventuelt bør korrigere for slike markedsimperfeksjoner i en nytte-kostnadsanalyse.

Dersom vi begrenser oss til en partiell analyse, er prinsippene for å korrigere markedspriser for så vidt enkle. Anta at vareinnsatsen for et offentlig prosjekt kommer fra en sektor der det er monopolprising. De varene som blir levert til det offentlige prosjektet, kan komme fra økt produksjon eller som følge av at andre brukere reduserer sitt forbruk. Den delen av vareinnsatsen som fortrenger andre brukere må verdsettes til markedsprisen, mens alternativkostnaden for den økte produksjonen er lik monopolbedriftenens grensekostnad som er lavere enn markedsprisen fratrukket avgifter. Den korrekte kalkulasjonsprisen blir dermed et veiet snitt av grensekostnad og markedspris, der vektene bestemmes av hvor mye av vareinnsatsen som kommer fra henholdsvis økt produksjon i monopolbedriften og redusert konsum for andre brukere. I en generell likevektsanalyse må vi i tillegg ta hensyn til de virkningene monopolet har i andre markeder, både direkte gjennom monopolprisen og gjennom den profitten som tilfaller monopoleierne.

I praksis vil det neppe være aktuelt å korrigere for mer enn partielle virkninger av monopolprising i de fleste nytte-kostnadsanalyser. Det kan derimot være grunn til å peke på at også slike korreksjoner er forholdsvis krevende å gjennomføre. En riktig korreksjon vil i prinsippet kreve kjennskap både til konkurranseformen i markedet og til egenskaper ved etterspørselsforhold og kostnader i produksjonen. I mange nytte-kostnadsanalyser kan det trolig være en god tilnærming å ta utgangspunkt i den observerte markedsprisen, og ikke prøve å korrigere kalkulasjonsprisen for ufullkommen konkurranse.

I drøftingen ovenfor har vi lagt til grunn at det offentlige tar avviket fra frikonkurranseløsningen for gitt. I andre tilfeller kan imidlertid staten gjennom deregulering eller andre konkurransepolitiske virkemidler bidra til å øke konkurransen og redusere velferdstapet i et marked med ufullkommen konkurranse. For å beregne gevinsten ved slike dereguleringer er det mulig å utføre nytte-kostnadsanalyser som beregner endringer i konsument- og produsentoverskudd i det aktuelle markedet. Et eksempel på slike analyser i markedet for skandinavisk luftfart er gitt i Norman og Strandenes (1994).

6.4.3 Arbeidsledighet

Problemet med ulikevekt ble omtalt i avsnitt 5.5, med ulikevekt i arbeidsmarkedet som eksempel. I dette punktet vil vi drøfte hvordan vi eventuelt skal korrigere for arbeidsledighet i en nytte-kostnadsanalyse.

Det kan i utgangspunktet virke selvsagt at vi skal korrigere kalkulasjonsprisene for arbeidsledighet. La oss for eksempel anta at staten skal bygge et nytt sykehus, og at det ansettes arbeidsledige anleggsarbeidere i byggeperioden. Det synes da rimelig at alternativkostnaden ikke kan være markedslønnen, men at vi i stedet bør ta utgangspunkt i verdien av den fritiden de arbeidsledige må ofre for å begynne i arbeid (reservasjonslønnen). Dersom verdien av fritid er lav, betyr dette at vi bør benytte en kalkulasjonspris som er vesentlig lavere enn markedslønnen. En nærmere analyse av problemet viser imidlertid at spørsmålet om riktig kalkulasjonslønn er mer komplisert enn eksempelet ovenfor kan gi inntrykk av. For det første må vi være sikre på at det faktisk er arbeidsledige som blir benyttet i prosjektet. Dette innebærer ikke bare at de som ansettes må være arbeidsledige på det tidspunktet de blir ansatt, men også at de med rimelighet kan antas å ville forblitt arbeidsledige i hele den perioden vi beregner en kalkulasjonslønn som er lavere enn markedslønnen. Den gjennomsnittlige ledighetsperioden var 35,4 uker i 1995 og 29,4 uker i første kvartal 1996 (AKU-tall). Selv om personer som går ut av arbeidsledighet vil kunne bli ledige igjen, trekker dette i retning av at vi ofte vil undervurdere alternativverdien av arbeidskraften ved å legge reservasjonslønnen til grunn over hele prosjektets varighet.

Argumentasjonen ovenfor bygger på en partiell analyse av ett enkelt prosjekt. Spørsmålet om optimal kalkulasjonslønn bør imidlertid analyseres i forhold til hvordan arbeidsmarkedet fungerer. I arbeidsmarkedet vil en normalt anta at det finnes en såkalt likevektsledighet. Denne likevektsledigheten kan vi i en åpen økonomi definere som det nivået på arbeidsledigheten som både gir stabil lønns- og prisvekst og balanse i utenrikshandelen på lang sikt (Layard m.fl. (1991)). Likevektsledigheten i Norge ved inngangen til 1990-årene er på usikkert grunnlag anslått til 3-3,5 pst., jf. bl.a. sysselsettingsutvalgets rapport (NOU 1992: 26). Nivået på likevektsledigheten vil generelt avhenge av hvor effektivt arbeidsmarkedet og produktmarkedene fungerer. Effektiviteten i arbeidsmarkedet vil i sin tur bl.a. være bestemt av arbeidskraftens mobilitet og kvalifikasjoner, dekningsgrad og periodelengde for arbeidsledighetstrygd og utformingen av ulike former for arbeidsmarkedstiltak.

På lang sikt er det trolig ikke mulig å benytte en aktiv stabiliseringspolitikk for å holde arbeidsledigheten lavere enn likevektsledigheten på permanent basis. Det kan likevel være ønskelig å gjennomføre en aktiv stabiliseringspolitikk for å stabilisere svingninger rundt likevektsledigheten (Holden (1996)). Dette skyldes for det første at en økonomi som er ute av likevekt, kan bruke lang tid på å vende tilbake til en stabil situasjon på grunn av nominelle og reelle tregheter i lønns- og prisdannelsen. For det andre kan langvarig arbeidsledighet øke nivået på likevektsledigheten, bl.a. fordi de arbeidssøkende taper kvalifikasjoner over tid (hysterese-effekter). I en slik situasjon må de potensielle gevinstene ved en aktiv stabiliseringspolitikk veies opp mot eventuelle uheldige virkninger, f.eks. i form av at fagforeningene blir mer aggressive i lønnsforhandlingene (Calmfors og Horn (1985)).

Vi går ikke inn på en nærmere drøfting av strukturledighet og stabiliseringspolitikk, men viser til Holden (1996). For vårt formål er det imidlertid interessant om en aktiv stabiliseringspolitikk bør gi seg utslag i nytte-kostnadsanalyser, i den forstand at det i lavkonjunkturer med relativt høy arbeidsledighet benyttes en kalkulasjonslønn som er lavere enn markedslønnen. Det er to årsaker til at dette neppe er hensiktsmessig.

For det første er det ikke åpenbart at økt satsing på offentlige prosjekter og reformer bør inngå som en del av en aktiv stabiliseringspolitikk. Normalt vil en slik politikk først og fremst finne sted ved at en ikke motvirker virkningene av konjunkturene på skatteinntekter og trygdeutgifter (automatisk stabilisering) og ved en tilpasning av arbeidsmarkedstiltakene over konjunkturforløpet. Arbeidsmarkedstiltak vil være rettet direkte mot det markedet der lavkonjunkturproblemene normalt vil være størst, og kan derfor oppfattes som relativt treffsikre virkemidler når arbeidsledigheten er høy. Dette er imidlertid ikke tilfelle for offentlige prosjekter i alminnelighet, og en må generelt gå ut fra at slike prosjekter er et lite treffsikkert virkemiddel i arbeidsmarkedet (Layard m.fl. (1991)). I enkelte tilfeller kan offentlige prosjekter også virke mot sin hensikt, f.eks. ved at økt offentlig boligbygging forsterker en konjunkturell nedgang i boligprisene.

Selv om en i noen grad skulle velge å benytte offentlige prosjekter eller reformer som en del av stabiliseringspolitikken, synes det lite realistisk å fange dette opp i kalkulasjonsprisene. Normalt vil en ekspansiv politikk bli fastsatt på sentralt nivå i en gitt konjunktursituasjon, og konsekvensene for optimale kalkulasjonspriser kan vanskelig fanges opp i desentraliserte beslutningsregler som det vil ta tid å endre. I en situasjon der en f.eks. øker budsjettrammen for arbeidsintensive prosjekter, synes det derfor mer realistisk å prioritere prosjekter etter lønnsomhet (med gjeldende kalkulasjonspriser), enn å prøve å endre lønnsomhetsberegningene for hvert enkelt prosjekt.

Utvalget vil på grunnlag av drøftingen ovenfor tilrå at det som hovedregel ikke korrigeres for arbeidsledighet ved beregning av kalkulasjonslønn. I to hovedtilfeller kan det likevel vurderes å foreta slike korreksjoner:

For det første bør en korrigere kalkulasjonslønnen ved nytte-kostnadsanalyser av tiltak som er rettet mot langtidsledige, eller andre grupper som faller utenom det ordinære arbeidsmarkedet. For slike grupper vil alternativet ofte være fortsatt arbeidsledighet, slik at reservasjonslønnen er den reelle alternativkostnaden i en partiell analyse. Videre vil tiltak rettet mot langtidsledige e.l. ofte bidra til å øke det reelle arbeidstilbudet. Det er derfor heller ikke grunn til å anta at generelle likevektseffekter via lønnsdannelsen vil eliminere den sysselsettingseffekten som følger av tiltaket. Eksempler på slike analyser er gitt i Dahl m.fl. (1991), som omhandler den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av yrkesmessig attføring.

For det andre kan det også være aktuelt å korrigere markedslønnen i prosjekter som er rettet mot avgrensede geografiske områder med særlig høy arbeidsledighet. Dette kan for eksempel gjelde områder der hjørnesteinsbedrifter blir nedlagt slik at det blir en stor reduksjon i sysselsettingen i løpet av kort tid. I slike tilfeller kan det være grunn til å anta både at alternativkostnaden er lavere enn markedslønnen på kort sikt, og at sysselsettingen kan økes uten å fortrenge privat virksomhet. Dersom en korrigerer markedslønnen i denne typen analyser, må det imidlertid legges stor vekt på å få fram eksplisitt hva som over tid vil være alternativet for dem som nå er arbeidsledige. Et viktig poeng i den forbindelse er at en stor del av de arbeidsledige på lengre sikt kan være mobile, og kan flytte til områder der alternativverdien av arbeidskraft er gitt ved markedslønnen.

6.5 Kalkulasjonspriser og ringvirkninger

6.5.1 Generelt om kalkulasjonspriser og ringvirkninger

I avsnittene ovenfor har vi drøftet hvordan kalkulasjonspriser kan benyttes for å verdsette et offentlig prosjekt. Et spørsmål som fort melder seg, er om slike kalkulasjonspriser fanger opp hele verdien av prosjektet, eller om det skal gjøres noe tillegg (eller fratrekk) for ringvirkninger e.l. Behandlingen av eventuelle slike ringvirkninger er temaet for dette avsnittet.

I utgangspunktet vil det ikke være korrekt å beregne ringvirkninger som det allerede er tatt hensyn til gjennom kalkulasjonsprisene. Siden kalkulasjonsprisene i prinsippet er utledet fra en generell likevektsmodell som ivaretar relevante pris- og kvantumsendringer i alle markeder, innebærer det en form for dobbelttelling å regne inn slike ringvirkninger i tillegg 5. Nå er imidlertid ikke dette argumentet nødvendigvis like gyldig i vår sammenheng, fordi ikke alle anbefalingene i rapporten er knyttet til resonnementer innenfor en slik modell. Dette gjelder bl.a. for verdsetting av tidsgevinster, der vi legger til grunn en partiell vurdering.

Mange prosjekter vil gi ringvirkninger i andre markeder. I mange tilfeller vil vi f.eks. kunne observere at en ny veg påvirker lokaliseringen av næringsvirksomhet og boliger i området rundt vegen. Det kan i utgangspunktet synes rimelig at vi skal gjøre et tillegg for slike ringvirkninger i nytte-kostnadsanalysen. For at dette skal være riktig må imidlertid prosjektinitierte ringvirkninger gi et bidrag til netto verdiskaping, og ikke bare føre til rene omfordelingsvirkninger. Slike fordelingsvirkninger kan f.eks. oppstå dersom økt aktivitet langs en ny vegtrase motsvares av redusert aktivitet langs den gamle traséen. Dersom verdien av produksjonen langs den nye traseen er lik verdien av produksjonen langs den gamle, vil ikke den samlede nåverdien av vegprosjektet bli endret. Det kan likevel være aktuelt å redegjøre for fordelingsvirkningene i analysen, jf. omtalen av fordelingsspørsmål i kapittel 4.

Eksemplet ovenfor viser at alternativverdien av de ressursene som blir omallokert, er avgjørende for om vi får noe bidrag til netto verdiskaping. La oss først anta at ringvirkningene kommer i markeder der prisen på ulike ressurser reflekterer ressursenes alternativverdi. I slike tilfeller vil en omallokering av disse ressursene til andre markeder på marginen ikke øke netto verdiskaping, og det blir dermed ikke relevant å ta hensyn til eventuelle ringvirkninger. Skal vi ta hensyn til slike virkninger må vi dermed se på tilfeller der den samfunnsøkonomiske verdien av ressursene i liten grad er reflektert i markedsprisen. I det følgende skal vi drøfte om eksterne virkninger kan føre til at offentlige prosjekter har en verdi utover det vi måler i en tradisjonell nytte-kostnadsanalyse. Avslutningsvis skal vi også kort drøfte om ulikevekt kan gi tilsvarende ringvirkninger.

6.5.2 Pekuniære eksterne virkninger

I kapittel 5 og i avsnitt 6.4 har vi drøftet eksterne virkninger. Vi pekte der på at eksterne virkninger oppstår når konsum- eller produksjonsaktiviteter til en konsument eller en bedrift påvirker andre konsumenter eller bedrifter på en annen måte enn gjennom markedsprisene. En annen type eksterne virkninger oppstår imidlertid når virkningene går via markeder. Dette betegnes gjerne pekuniæreeksterne virkninger, i motsetning til de eksterne virkningene vi har drøftet tidligere som ikke går via markeder. Beskrivelsen av pekuniære eksterne virkninger nedenfor følger i stor grad Norman (1996).

Pekuniære eksterne virkninger i markeder med imperfekt konkurranse kan finne sted via markedene for sluttprodukter (markedskoblinger fremover) eller via markedene for vareinnsats eller innsatsfaktorer (markedskoblinger bakover). Et eksempel på koblinger via markedene for sluttprodukter kan være at etablering av flere bedrifter fører til at forbrukerne i et område får større vareutvalg å velge i, at det fører til at flere forbrukere trekkes til området, og at eksisterende bedrifter derved får flere kjøpere og med det høyere lønnsomhet. Et eksempel på koblinger via markedene for innsatsvarer har vi om etablering av flere sluttprodusenter i et område der det er ufullkommen konkurranse mellom innsatsvareleverandørene, fører til et større marked for innsatsvarer, og med dette til etablering av flere innsatsvarebedrifter, og som følge av det til økt konkurranse og lavere priser på innsatsvarer. I begge eksemplene er de positive effektene knyttet til at det etableres flere bedrifter i et avgrenset geografisk område, og vi snakker i denne sammenheng ofte om etablering av næringsklynger, jf. Krugman (1991) .

Som påpekt av Norman (1996) innebærer det ikke en form for markedssvikt at bedriftene gjensidig påvirker hverandre via markedene. Markedssvikt, og dermed et mulig argument for å vurdere offentlige inngrep, oppstår først når vi har markedskoplinger i en situasjon med stordriftsfordeler og ufullkommen konkurranse. Norman (1996) viser hvordan slik markedssvikt i prinsippet kan korrigeres ved etableringsstøtte i en situasjon der markedsløsningen gir for få bedrifter. Optimal støttepolitikk er også drøftet av Holtz-Eakin og Lovely (1996) i en modell med samproduksjonsfordeler og imperfekt konkurranse. De viser at den optimale politikken kan være en kombinasjon av et produksjonssubsidium og en fast overføring som kan være positiv eller negativ. Gitt at myndighetene ikke disponerer over tilstrekkelige virkemidler til å gjennomføre både produksjonssubsidiet og den faste overføringen, viser Holtz-Eakin og Lovely at det ikke nødvendigvis er ønskelig å gjennomføre bare ett av tiltakene. Generelt vil dermed en optimal politikk være svært informasjonskrevende for myndighetene.

Problemet med etableringsstøtte eller andre tiltak for å støtte næringsklynger, er nettopp at en optimal politikk krever informasjon som myndighetene ofte ikke har eller kan skaffe seg. Dersom en baserer seg på slike tiltak, kan en derfor også legge seg åpen for manipulasjon fra grupper som har bedre informasjon, og som samtidig har egeninteresse av tiltakene. Dette informasjonsproblemet er bakgrunnen for at Bergo-utvalget (NOU 1996:17) tilrår å velge virkemidler som er mest mulig informasjonsrobuste.

Når myndighetene ikke har tilstrekkelig informasjon til å drive en selektiv næringspolitikk gjennom ulike former for næringsstøtte, kan det være nærliggende i stedet å satse på infrastrukturinvesteringer eller andre offentlige prosjekter for å bidra til å skape lønnsomme næringsklynger. Dette vil i tilfelle innebære en antakelse om at slike prosjekter via ringvirkninger i form av pekuniære eksternaliteter, har en større netto nåverdi enn det som fremkommer i en ordinær nytte-kostnadsanalyse. Problemet med en slik politikk er imidlertid at myndighetene står overfor de samme informasjonsbegrensningene når de skal beregne lønnsomheten av slike investeringer, som når de skal fastsette optimale skatter og subsidier. Dersom informasjonsgrunnlaget ikke er tilstrekkelig til å fastsette skatter og subsidier som fanger opp pekuniære eksternaliteter, er det all mulig grunn til å anta at det samme problemet dukker opp når kalkyleprisene for et offentlig prosjekt skal justeres for slike virkninger. Det er i den forbindelse fare for at myndighetene, på samme måte som for skatter og subsidier, utsettes for manipulasjon fra bedre informerte pressgrupper dersom de prøver å fange opp antatte ringvirkninger i lønnsomhetsvurderingen av offentlige prosjekter.

En innvending mot drøftingen ovenfor er antakelsen om at fortegnet på eventuelle ringvirkninger trolig er positivt, selv om virkningene kan være vanskelige å tallfeste. Det er imidlertid vanskelig å se hvordan en slik antakelse kan fanges opp i en nytte-kostnadsanalyse på en operativ måte. Viktigere er det likevel at det ikke er åpenbart at antakelsen er riktig. Det er f.eks. en like rimelig antakelse at veginvesteringer i distriktene bidrar til en mer desentralisert næringsstruktur, og dermed til svakere utnyttelse av eventuelle stordriftsfordeler.

Det finnes en del empiriske studier av forholdet mellom offentlige prosjekter og ringvirkninger. En mye omtalt studie av ringvirkninger i tilknytning til utbygging av infrastruktur ble utført av Aschauer (1989). Aschauer la vekt på at manglende utbygging av infrastruktur i form av veger, flyplasser, elektrisitetsnett, vannsystemer m.m. kan forklare den lave produktivitetsutviklingen i USA på 1980-tallet. Dette gjør det aktuelt å vurdere om den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av slike prosjekter er større enn det som fremkommer fra en vanlig nytte-kostnadsanalyse, jf. omtalen ovenfor. Andre økonomer legger imidlertid vekt på at Aschauers resultater gjenspeiler at infrastrukturinvesteringer og produktivitetsvekst har beveget seg parallelt, og ikke at det er noen årsaksvirkning fra infrastrukturinvesteringer til produktivitetsvekst (Schultze (1990), Winston (1991)). Hovedoppfatningen blant økonomer synes nå å være at lønnsomheten av de fleste infrastrukturinvesteringer fanges best opp i en tradisjonell nytte-kostnadsanalyse uten tillegg for eventuelle ringvirkninger, jf. f.eks. Krugman (1994).

Også for investeringer i forskning og utvikling (FoU) er det gjennomført analyser som prøver å fange opp hvor mye slike investeringer bidrar til økonomisk vekst 6. De empiriske resultatene tyder på at det eksisterer ringvirkninger, men at virkningene spesielt på prosjektnivå til dels er vanskelige å identifisere, jf. Griliches (1992). Klette (1996) peker på at en selektiv næringspolitikk begrunnet med eksterne virkninger fra FoU trolig hviler på et tynt empirisk grunnlag. Ifølge Klette vet en for lite om hvilke sektorer, og enda mindre om hvilke institusjoner og bedrifter, som gir opphav til og drar nytte av positive eksterne virkninger av FoU-virksomhet. Nytte-kostnadsanalyser av FoU-investeringer der en legger til grunn omfattende ringvirkninger på nyttesiden, kan derfor etter utvalgets oppfatning være vanskelige å forsvare.

Konklusjonene ovenfor er i en viss forstand negative, og det kan være grunn til å presisere dem. For det første kan den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av investeringer innen f.eks. utdanning og FoU være betydelig, selv om prosjektspesifikke ringvirkninger kan være vanskelige å identifisere, jf. Griliches (1996). Dette kan trekke i retning av at det offentlige legger vekt på investeringer i forskning og utdanning innenfor et bredt område, i stedet for å satse på bestemte prosjekter eller bransjer. Utvalget vil for øvrig peke på at forskning og utdanning er områder der det er behov for utvikling av bedre metoder og datagrunnlag for å beregne av samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

For det andre kan en ikke se bort fra at bedre datagrunnlag, utvikling av økonometriske metoder m.m. over tid kan gi grunnlag for å dokumentere ringvirkninger på områder der slike virkninger i dag er vanskelige å identifisere. Dette kan være tilfelle innenfor transportsektoren, der f.eks. lønnsomheten av investeringer i viktige transportkorridorer til utlandet ikke nødvendigvis fanges opp på en god måte i de partielle beregningene som benyttes i dag. På samme måte som i andre sektorer, må imidlertid eventuelle ringvirkninger påvises empirisk.

6.5.3 Ulikevekt

I tilknytning til ulikevekt har vi i avsnitt 6.4 pekt på at det kan være aktuelt å korrigere markedslønnen i offentlige prosjekter som er rettet mot områder med særlig høy arbeidsledighet. I slike tilfeller er det mulig at det offentlige prosjektet også kan øke lønnsomheten i privat sektor. Dette kan i prinsippet beregnes ved å anslå hvilken aktivitet det offentlige prosjektet genererer i privat sektor, og så beregne lønnsomheten av disse prosjektene med en kalkulasjonslønn som er lavere enn markedslønnen. Som omtalt i avsnitt 6.4, er det imidlertid viktig med en kritisk vurdering av om alternativverdien av arbeidskraft og andre ressurser faktisk er lavere enn markedslønnen også på lang sikt. En ad-hoc preget analyse kan også føre til at enkelte virkninger blir utelatt eller regnet med to ganger. Dette gjør at en analyse av ringvirkninger fortrinnsvis bør finne sted innenfor en modell som gir mulighet til å kontrollere at de ulike korreksjonene av markedspriser blir gjort på en konsistent måte.

6.6 Oppsummering av tilrådinger

I dette avsnittet oppsummeres tilrådingene i dette kapitlet. Vi gjengir kun konklusjonene, og viser til omtalen i hvert enkelt avsnitt for nærmere begrunnelse.

  • Kalkulasjonsprisene skal generelt reflektere alternativkostnaden ved offentlig ressursbruk.

  • For offentlig enerettsproduksjon legges ressursenes verdi i privat produksjon til grunn (produsentpriser). Dette innebærer at kalkulasjonsprisen for arbeidskraft blir lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift.

  • For vareinnsats vil produsentprisen avhenge av avgiftsplikten. For offentlig enrettsproduksjon settes kalkulasjonsprisene for vareinnsats som en tilnærming lik prisene eksklusiv toll og avgifter som ikke er begrunnet med korreksjon for eksterne virkninger.

  • Konkurranseutsatt offentlig produksjon legger til grunn samme priser som konkurrerende privat virksomhet.

  • Det bør korrigeres for eksterne virkninger i nytte-kostnadsanalyser. Det er imidlertid viktig å skille mellom virkninger som allerede er internalisert (f.eks. gjennom miljøavgifter), og virkninger som må håndteres separat i kalkylen.

  • Miljøavgifter som skal håndtere globale miljøproblemer, tas normalt som gitt i analysen.

  • Det bør i prinsippet korrigeres for ufullkommen konkurranse i nytte-kostnadsanalysen. I mange tilfeller kan det likevel være en god tilnærming å ta utgangspunkt i observert markedspris.

  • Markedslønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift benyttes som kalkulasjonslønn selv om det er arbeidsledighet i økonomien. Kalkulasjonslønnen bør likevel ofte justeres i nytte-kostnadsanalyser som gjelder langtidsledige eller mot geografiske områder med særlig høy arbeidsledighet.

  • Det bør i utgangspunktet ikke beregnes noen egen verdi av ringvirkninger i nytte-kostnadsanalyser. En kan likevel vurdere å beregne mulige ringvirkninger i prosjekter rettet mot områder med særlig høy arbeidsledighet eller der positive ringvirkninger ikke fanges opp av partielle analyser. Generelt må det stilles strenge krav til det empiriske grunnlaget for å fange opp ringvirkninger i en samfunnsøkonomisk analyse.

  • Det bør redegjøres for fordelingsvirkninger av ulike prosjekter og reformer, jf. omtalen i kapittel 4.

Fotnoter

1.

For et marginalt prosjekt legger vi til grunn eksisterende produsentpris. I figuren må vi imidlertid illustrere et ikke-marginalt prosjekt, og det er derfor nødvendig å benytte en gjennomsnittspris.

2.

I tillegg vil offentlig enerettsproduksjon påvirke etterspørselen etter andre goder. På marginen vil velferdsvirkningen av at offentlig enerettsproduksjon påvirker etterspørselen i andre markeder være gitt ved skattekilen. Velferdsvirkningene i disse markedene fanges dermed opp av endringen i skatteinntekt. Dette er behandlet i kapittel 7.

3.

En eventuell piggdekkavgift vil i noen grad kunne differensieres gjennom kjøp av spesielle tillatelser (oblater), jf. punkt 3.6.4.2 i rapporten fra Grønn skattekommisjon (NOU 1996:9).

4.

Dette er igjen et eksempel på det såkalte free-rider problemet, jf. omtalen i avsnitt 5.1.

5.

Kalkulasjonsprisene ivaretar generelle likevektsendringer for små prosjekter. For store prosjekter er det ikke tilstrekkelig med den lokale informasjonen som ligger i de gitte kalkulasjonsprisene i utgangspunktet, jf. omtalen i punkt 4.4.2.

6.

Antakelsen om ringvirkninger fra slike investeringer er ofte basert på såkalt endogen vekstteori. For en introduksjon til denne teorien vises det til Borge og Torvik (1993).

Til toppen
Til dokumentets forside