9 Internasjonale sammenlikninger

9.1 Innledning

I dette kapitlet gis det en oversikt over hvordan grunnlovsvernet av ytringsfrihet er regulert i en del andre vesteuropeiske stater, samt USA og Sør-Afrika. Sør-Afrika er tatt med fordi landet har en helt ny konstitusjon og fordi det i den forbindelse ble foretatt en meget grundig debatt, også av bestemmelsene som berører ytringsfriheten. På bakgrunn av landets spesielle historie med apartheid er det særlig interessant å se hvordan landet i dag forholder seg til såkalte "hatefulle ytringer".

Hensikten med kapitlet har primært vært å se på de enkelte staters grunnlovsbestemmelser. I og med at ordlyden i bestemmelsene som sådan ofte gir lite informasjon om det faktiske vernet, har vi funnet det nødvendig å se på en del standard konfliktområder, og dermed beveget oss over på lovsnivå. Gjennomgangen er ingen uttømmende gjennomgang av de ulike staters regulering av ytringsfriheten, men ut fra tilgjengelig litteratur har vi prøvd å skape et bilde av statenes rettslige tilnærming til ytringsfriheten.

9.2 Sverige

9.2.1 Generelt om grunnlovsvernet

Sverige har en mer omfangsrik og detaljert regulering av det grunnlovsmessige vernet av ytringsfrihet enn det vi kjenner fra Norge og andre land. Vern av ytringsfrihet er regulert i tre ulike regelsett, og hvilket regelsett som gjelder i det aktuelle tilfelle bestemmes av hvilket medium ytringen er framsatt gjennom. Bestemmelsene finnes i regeringsformen(RF) fra 1974, som er den sentrale "grunnlov", tryckfrihetsförordningen (TF) fra 1949 1 og yttrandefrihetsgrundlagen(YGL) fra 1991. Disse tre regelsettene, i tillegg til den såkalte successionsordningen, utgjør til sammen Sveriges konstitusjon. 2

RF er en standard grunnlov som regulerer forholdet mellom statsmakter m.m., samt at borgernes grunnleggende friheter og rettigheter, deriblant den klassiske ytringsfriheten og informasjonsfriheten, er samlet i et eget kapittel, jf. kap. 2. RF kan derfor sammenliknes med den norske grunnloven. Hovedbestemmelsen om ytringsfrihet finnes i RF 2:1. 3 Her heter det bl. a.:

«Varje medborgare er gentemot det allmänna tilförsäkrad

1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter og känslor,

2. informationsfrihet: frihet at inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del i andras yttranden,…»

RF 2:1 omhandler i utgangspunktet alle former for ytringer. Det følger av bestemmelsen at de ytringer som omfattes av tryckfrihetsförordningen og yttrandefrihetsgrundlagen faller utenfor RFs anvendelsesområde og er dermed eksklusivt regulert i de to nevnte grunnlovene. Begrensninger etter RF kan gjøres i lov eller forskrift, mens begrensningene etter YGL og TF må følge av grunnlovene selv. Dette gir ytringsfriheten så langt den utøves i de medier som omfattes av TF og YGL et stabilt vern i og med at endringer av reglene da bare kan skje gjennom grunnlovsendring. Det er nettopp den omstendelige endringsprosessen som gjør det riktig å omtale TF og YGL som grunnlover, til tross for at de ellers i form framtrer som ordinære lover, bl. a. mht. detaljeringsgrad.

Møtefrihet og demonstrasjonsfrihet er også vernet etter RF, jf. 2:1, 3. og 4. pkt.

Tryckfrihetsforördningen verner som navnet tilsier trykt skrift, mens yttrandefrihetsgrundlagen verner ytringer i visse andre medier, nærmere bestemt offentlige fremstillinger i radio, TV, film, videogram og andre opptak av rørlige bilder og lydopptak, jf. YGL 1:1. 4

Reguleringen i TF har vært mønster for reguleringen i YGL og de bygger begge på visse grunnprinsipper. Dette er bl. a. forbud mot forhåndssensur, etableringsfrihet, særlige regler om eksklusivt ansvar for ulovlige ytringer ("ensamansvar"), meddelerfrihet og kildevern, spesielle straffebestemmelser (dobbel straffbarhet og den såkalte "exklusivitetsgrundsatsen") og en egen rettergangsordning.

Yttrandefrihetsgrundlagen ble vedtatt fordi det ble sett på som en konstitusjonell brist at friheten til å ytre seg i andre medier enn trykt skrift ikke hadde det samme vern som det trykte ord i en tid da nye medier spiller en betydelig rolle for den frie meningsdannelsen. Yttrandefrihetsgrundlagen er begrenset til å omfatte ytringer som formidles gjennom visse medier som lovteknisk kan behandles på samme måte som trykte skrifter, dvs. ytringer hvor en i etterkant har mulighet til enkelt og utvetydig å konstatere hva som er ytret, og hvor de ansvarlige har mulighet til å øve kontroll over innholdet i de ytringer han blir ansvarlig for. Til tross for sin ordlyd, som er meget generell, omfatter altså YGL kun ytringer formidlet gjennom bestemte medier.

TF og YGL suppleres av en lov (1991:1559) betegnet tillämpninglagen. Loven inneholder bl. a. visse utdypende bestemmelser knyttet til eiere og utgivere av periodiske skrifter, utgivere av radioprogram, film og lydopptak, og bestemmelser knyttet til rettergangen i ytringsfrihetssaker. Anvendelsesområdet for TF og YGL dekker til en viss grad også medier som er utenlandske, f. eks. radio- og TV-program som kommer fra utlandet og filmer og lydopptak som importeres til Sverige.

Selv om de viktigste mediene har fått en utførlig grunnlovsregulering gjennom TF og YGL gjenstår det områder hvor ytringene kun nyter vern etter RF. RF omfatter muntlige ytringer mellom enkeltpersoner og innenfor en mindre krets, i tillegg til en del ytringer som er rettet til en større allmennhet slik som ytringer i forbindelse med demonstrasjoner, folkemøter og sceniske fremstillinger. Også utstillinger kan fungere som utøvelse av ytringsfrihet som omfattes av RF. Etter det forslaget som lå til grunn for lovgivningsarbeidet med YGL skulle også sceniske framstillinger og utstillinger omfattes av det nye grunnlovsvernet, men dette ble ikke resultatet. Det viste seg under arbeidet at det bød på store vanskeligheter å få til et grunnlovsvern etter trykkefrihetsrettslig mønster for disse uttrykksformene. Innholdet i denne type ytringer er mer foranderlig og vanskeligere å dokumentere enn andre ytringer, og kunne dermed ikke tilfredsstille de prinsippene som ligger i bunn for svensk ytringsfrihetsregulering.

Et utvalg i Sverige avga en betenkning om grunnlovsvern for såkalte nye medier våren 1997, dvs. nye fysiske databærere slik som CD-rom, og ny kommunikasjon ved hjelp av elektromagnetiske bølger, f. eks. internett. Komiteen foreslo utvidelser av TFs og YGLs anvendelsesområde slik at også denne typen medier får et utvidet grunnlovsvern og ikke kun vern etter RF. 5 På bakgrunn av dette ble Yttrandefrihetsgrundlagen endret i januar 1999. Termen "tekniske upptagningar" ble innført. Betegnelsen er et samlebegrep på opptak som inneholder tekst, stillbilder, rørlige bilder eller lyd og som kan leses, avlyttes eller på annen måte kun oppfattes gjennom teknisk hjelpemiddel. Dette innebærer at også CD-rom og datadisketter omfattes av YGL. Derimot ble YGLs anvendelsesområde ikke utvidet til ny kommunikasjon ved hjelp av elektromagnetiske bølger, dvs. informasjonsoverføringer som skjer på annen måte enn gjennom at fysiske databærere transporteres mellom avsendere og mottakere. Regjeringen mente det var vanskelig å forutse hvilke nye former for kommunikasjon som skulle kunne omfattes av forslaget, og tiden ble ikke ansett moden for en slik utvidelse. 6 Den besluttet imidlertid i februar 1999 å la en parlamentarisk sammensatt komité analysere behovet for og forutsetningene for en mer teknikkuavhengig grunnlovsregulering av ytringsfriheten. Komiteen skal avgi sin innstilling senest 31. desember 2000. Utgangspunktet skal imidlertid ifølge regjeringen være at den nåværende inndelingen i to grunnlover skal bestå og at TF fremdeles skal være den grunnlov som gir beskyttelse til det trykte ord.

I januar 1995 ble Den europeiske menneskerettskonvensjon inkorporert i svensk rett 7 og etter RF 2:23 må ikke lov eller forskrift gis i strid med Sveriges forpliktelser etter konvensjonen.

RF verner både den klassiske ytringsfrihet, dvs. friheten til å meddele opplysninger og ideer, og informasjonsfriheten, friheten til å motta opplysninger og ideer. YGL og TF beskytter også den klassiske ytringsfriheten og informasjonsfriheten, men når det gjelder friheten til å anskaffe informasjon, er retten knyttet opp til at anskaffelsen skjer i den hensikt å meddele informasjonen videre, jf. TF 1:1, 4. ledd og YGL 1:2. Informasjonsfriheten begrenses m.a.o. til de tilfeller hvor den som anskaffer opplysningen har et bestemt formål med det utover egen bruk. Det grunnlovsmessige vernet av informasjonsfriheten ser altså ut til å være videre for de få og gjenværende ytringer som vernes av RF, og som ikke opererer med et slikt krav om videreformidling. En side av informasjonsfriheten følger av YGL 1:3, 3. ledd hvor det heter at myndigheter av hensyn til innholdet i radioprogram, filmer og lydopptak ikke kan forby eller hindre anvendelse av tekniske hjelpemidler som en trenger for å ta imot de nevnte ytringene. Eksempler her er antenner og radio og TV- mottakere.

Anvendelsesområdet for TF og YGL bestemmes av grunnlovenes formål. Formålet bak begge lover er å sikre en fri meningsutveksling og en allsidig opplysning. TFs og YGLs nominelle utgangspunkt er imidlertid ikke helt sammenfallende med det reelle vern. Visse unntak i TF gjøres uttrykkelig (f. eks. for opphavsrettigheter), mens andre ligger mer eller mindre i sakens natur ( f. eks. meddelelser i trykt skrift som anvendes i forbindelse med straffbart bedrageri). Sett hen til formålet bak grunnlovene anses villedende og andre uredelig adferd på det økonomiske området å ligge utenfor TF. Eksempler på dette er forfalskninger og ulovlig anvendelse av kjennetegn, varemerker etc.

Spørsmålet om forholdet mellom kommersielle ytringer og grunnlovsvernet for ytringsfrihet har vært under debatt i Sverige i lang tid. Det følger av forarbeidene til TF at tryckfrihetsförordningen ikke har hatt som oppgave i alle henseende å regulere bruken av trykt skrift. Bruken av trykk som middel i næringsvirksomhet behøvde, etter det anførte i utredningen forut for TF, ikke grunnlovsbeskyttelse. Fordi det kan hevdes at formålet med kommersiell reklame ikke kan sies å være å sikre en fri meningsutveksling og allsidig opplysning er det antatt at det til en viss grad er mulig å regulere reklamen uten særlig hjemmel i TF. Markedsføringslovgivningen har derfor kunnet vokse fram uten at man i Sverige har funnet det nødvendig med endringer av TF. Det råder derimot allmenn enighet om at etterfølgende inngrep mot kommersiell reklame som er utilbørlig mot konsumenter eller næringsdrivende kan gjøres utenfor TFs ramme. 8 På den annen side er det klart at reklame generelt sett ikke kan sies å falle utenfor TFs anvendelsesområde. Det er f. eks. ansett som nødvendig å ha hjemmel i TF for lovgivning som innebærer totalforbud mot reklame. Det følger av TF 1:9 at all reklame for alkohol og tobakksvarer kan forbys.

Ytringer i medier som omfattes av YGL er i prinsippet avgrenset på samme måte som TF i forhold til reklame. Reklame kan altså også her reguleres gjennom alminnelig lov. YGL tillater videre forbud mot reklame i radioprogram, m.a.o. radio og TV, jf. YGL1:12.

Etter RF 2:13 kan friheten til å ytre seg i næringsvirksomhet særlig begrenses, men begrensninger kan kun gjøres for å tilgodese formål som er "godtagbare" i et demokratisk samfunn. De må ikke gå lengre enn formålet krever og skal heller ikke utgjøre en trussel mot den frie meningsdannelsen. Disse bestemmelsene fikk sin nærmere utforming i 1976. I forarbeidene blir det fremholdt at man med ytringer i næringsvirksomhet ikke mente ytringer med meningsdannende karakter. Av reklame faller kun den kommersielle under begrepet. 9

Politisk reklame, eller såkalt "åsiktannonsering" i radio og TV, kan forbys med hjemmel i YGL 1:12, 2. ledd. I radio och TV-lagen fra 1996 6:5 heter det: "I sändingar för vilka vilkor om opartiskhet gäller får det inte förekomma meddelanden som sänds på uppdrag av nogon annan och som syftar til att vinna stöd för politiska eller religiösa åsikter eller åsikter i interessefrågor på arbetsmarknaden." Det er m.a.o. forbud mot det vi vil kalle politisk reklame i kringkastingen i Sverige. I forarbeidene til radio- och TV-lagen ble det lagt vekt på at hvis en skulle tillate såkalte åsiktannonser, ville de mest ressurssterke grupper i samfunnet få en økt mulighet til å bedrive propaganda. Dette ville igjen minske mulighetene til en allsidig debatt og dermed i det store og hele være negativt for demokratiet og ytringsfriheten i samfunnet. 10

9.2.2 Begrensninger i regeringsformen

Det fremgår av RF at ytrings- og informasjonsfriheten kan begrenses ved lov, jf. RF 8:3. Begrensningene kan imidlertid ikke gjøres for hvilket som helst formål eller i ubegrenset omfang. Etter RF 2:12 kan slike grenser bare settes:

«för att tilgodose ändamål som är godtagbart i et demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver det som er nödvändigt med hänsyn til det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka seg så långt at den utgör et hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkestyrelsens grundvalar. Begränsing får ej göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan åskådning».

Vi ser her at bestemmelsen ligger nær opp til skrankene for å begrense ytringsfriheten i EMK art. 10, 2. ledd. Videre følger det av RF 2:13 at begrensninger bare kan ta sikte på: (i) rikets sikkerhet, (ii) "folkeforsörjingen", (iii) offentlig orden og sikkerhet, (iv) personlig anseende, (v)privatlivets fred eller (vi) "förebyggande och beivrande av brott".

Bestemmelsen er ikke ulik EMK art. 10. Hensynene ligger heller ikke langt fra den norske grunnloven § 100. Oppregningen er imidlertid ikke uttømmende. For det første kan friheten til å ytre seg i næringsvirksomhet begrenses særskilt. 11 Dessuten kan begrensninger av ytrings- og informasjonsfriheten skje hvis viktige grunner foranlediger det. I 2:13,2. ledd er det særlig påpekt at det ved vurderingen av hvilke grenser som skal settes skal tas særlig hensyn til videst mulig ytrings- og informasjonsfrihet i politiske, religiøse, faglige, vitenskapelige og kulturelle saker. Setningen viser til at det må vises særlig tilbakeholdenhet når en står overfor det som ofte oppfattes som ytringsfrihetens kjerne.

I paragrafens siste punktum sies det at regulering av en viss måte å spre eller motta ytringer på ikke anses som en begrensning av ytrings- og informasjonsfriheten. Et eksempel på slik regulering er kravet om at en må ha tillatelse til å inneha radiosender i lov om radiokommunikasjon (1993:559), og ellers rene ordensbestemmelser av det slag en finner i bygnings-, naturvern- og veitrafikklovgivning.

Også rent praktisk er adgangen til å begrense ytrings- og informasjonsfriheten ved lov noe begrenset. Det følger av RF 2:12, 3. ledd at lovforslag som begrenser ytrings- og informasjonsfriheten skal hvile ett år hvis minst 10 av representantene krever det. Hvis 5/6 av Riksdagens medlemmer stemmer for å vedta forslaget, er imidlertid forslaget umiddelbart vedtatt. Denne bestemmelsen gjelder for begrensninger i de fleste borgerlige friheter og rettigheter etter kap. 2 i RF. Bakgrunnen for bestemmelsen er ønsket om at det i kontroversielle spørsmål gis tid til ettertanke og fordypende debatt. Det bidrar også til at partiene ved begrensninger i rettigheter søker løsninger som vinner bred tilslutning. Hvilke ytringer som er straffbare følger av den svenske straffeloven (brottsbalken).

9.2.3 Begrensninger i tryckfrihetsförordningen og yttrandefrihetsgrundlagen

I TF og YGL må begrensningene følge av grunnlovene selv. Alle endringer i grunnlovene og dermed også innføringer av nye begrensninger må skje gjennom to likelydende vedtak og med et riksdagsvalg imellom, jf. RF 8:15. Hovedregelen er videre at simpelt flertall er tilstrekkelig. Dette gir ytringsfriheten for disse formene et mer stabilt vern til forskjell fra RF hvor ytringsfriheten kan begrenses gjennom vanlig lov. Prinsippet om at innskrenkninger i ytringsfriheten ikke kan skje uten i grunnlovs form kalles "exklusivitetsgrundsatsen".

Den nærmere utformingen av begrensningene i ytrings- og informasjonsfriheten er i likhet med hovedprinsippene nokså detaljerte og omfattende. Også den rettslige fremgangsmåten for å avgjøre om grensene for hva som er tillatt av ytringer er overskredet finnes i grunnlovene.

I Tryckfrihetsforördningen finner en særlig grenser for den materielle ytringsfrihet i 7:4 og 7:5. Unntakene i 7:4 angis i hele fjorten punkter. Prinsipielt skilles det mellom to hovedtyper av overtredelser av trykkefriheten: a) forbudte ytringer hvor innholdet er straffbart og b) forbudt offentliggjøring av opplysninger som er hemmelige. 7:5 omhandler kun den siste typen straffbare forhold. Det avgjørende skille mellom paragrafene er at 7:4 inneholder fullstendige gjerningsbeskrivelser, mens grensen for det straffbare forhold etter 7:5 er nærmere bestemt gjennom regler i alminnelig lov. Samlet utgjør 7:4 og 7:5 en uttømmende oppregning av straffbare forhold på trykkefrihetens område eller m.a.o. grensene for hva som kan trykkes.

De straffbare ytringene er som følger:

1. høyforræderi

2. opphisselse til krig

3. spionasje

4. "obehörig befattning med hemmlig uppgift"

5. "grov vårdslöshet med hemmlig uppgift"

6. opprør

7. landsforræderi eller landssvik

8. "landsskadlig vårdslöshet"

9. ryktespredning til fare for rikets sikkerhet

10. oppvigleri

11. hets mot folkegruppe

12. ulovlige voldsskildringer

13. krenkelse av omdømme («förtal)

14. fornærmelser.

Inntil nylig var såkalte "barnpornografibrott" også straffbare ytringer etter TF og YGL. I forbindelse med at ikke bare innehav av barnepornografi for viderespredning, men også ren besittelse av barnepornografi til eget bruk ble gjort straffbart, vedtok Riksdagen samtidig at TF og YGL ikke skal gjelde for skildringer av barn i pornografiske bilder, jf. TF 1:10 og YGL 1:13. Regler om barnepornografi vil nå kun finnes i vanlig lov, og nyter altså ikke ytringsfrihetsvern i det hele tatt. Lovendringene trådte i kraft 1. januar 1999.

For annen pornografi er det kun den voldspornografiske som er forbudt i Sverige (seksuell vold eller tvang). Sverige har i likhet med Finland og Danmark inntatt en mer liberal holdning til pornografi enn Norge.

I tillegg til at det straffbare må fremgå av TF er det et vilkår for å straffe at gjerningen er straffbar etter alminnelig lov. For de forhold som er straffbare etter 7:4 kreves det altså at gjerningen er en straffbar handling både etter TF og den svenske straffeloven. Dette kalles prinsippet om dobbel kriminalisering. En følge av dette systemet blir at nye innskrenkninger i ytringsfriheten bare kan vedtas gjennom grunnlovsendring og endring i formell lov, mens liberaliseringer kan oppnås ved endring i formell lov alene. Hvis det skal innføres straff for nye typer av ytringer, må det altså grunnlovsendring til, mens det på den annen side er mulig å gjøre ytringer fri for straff kun ved å innskrenke eller oppheve vanlig lov. Nær sammenheng med dette prinsippet har den såkalte "exklusivitetsgrundsatsen" som altså innebærer at TF er eksklusiv straffe- og prosesslov på trykkefrihetens område.

De straffbare ytringene etter YGL er med ett unntak de samme som i TF, jf. YGL kap. 5. 12

Prinsippene om dobbel kriminalisering og eksklusivitetsgrunnsatsen gjelder også ytringer beskyttet etter YGL. Den såkalte "brottskatalogen" i TF og YGL har også betydning i forhold til det erstatningsrettslige ansvaret. Erstatning for misbruk av trykke- og ytringsfriheten kan bare idømmes dersom det foreligger en straffbar overtredelse av ytringsfrihetens grenser, se TF kap. 11 og YGL kap. 8.

9.2.4 Informasjonskrav

Offentlighetsprinsippet (informasjonskrav) reguleres nærmere i kap. 2 i TF. Offentlighetsprinsippet i Sverige har sine røtter helt tilbake til den første forordning om trykkefrihet fra 1766. I TF 2 kap. 1 § står det: "Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svenske medborgare ha rätt att taga del av allmänna handlingar".

TF 14:5 likestiller utlendinger med svenske statsborgere. Mer detaljerte regler er gitt utover i kapitlet og i sekretesslagen (SekrL) 1980:100. Retten til innsyn gjelder "allmänna handlinger". Begrepet "handling" omfatter fremstilling i skrift eller bilde, og opptegnelse som kan leses, avlyttes eller på annen måte oppfattes ved hjelp av teknisk hjelpemiddel, jf. TF 2 kap. 3 §. Begrepet er altså videre enn dokument i vanlig forstand. En handling er videre "allmänn" hvis den oppbevares hos en myndighet og anses innkommet dit eller opprettet der, jf. 2 kap. 3 § TF.

Etter TF 2:2 kan retten til å gjøre seg kjent med allmänne handlinger bare begrenses dersom det er påkrevd av hensyn til (i) rikets sikkerhet eller dets forhold til annen stat eller mellomfolkelig organisasjon, (ii) rikets sentrale finanspolitikk, myntpolitikk eller valutapolitikk, (iii) myndighetens virksomhet for inspeksjon, kontroll eller annet tilsyn, (iv) å forebygge eller bekjempe straffbare forhold, (v) det offentliges økonomiske interesser, (vi) vernet for enkeltpersoners personlige eller økonomiske forhold, eller (vii) å beskytte dyr eller plantearter. De mer utfyllende unntaksreglene finnes som nevnt i sekretesslagen. Selv om de enkelte unntaksbestemmelser er absolutte, kan de fleste bare påberopes der det foreligger en viss risiko for at utgivelse av opplysningene vil medføre skade.

Hvis en begjæring om innsyn blir avslått, eller innvilget med forbehold, kan avgjørelsen påklages, med mindre det dreier seg om en avgjørelse av Riksdagen, Regeringen, Högsta domstolen eller Regeringsrätten, jf. sekretesslagen §15:7. Som hovedregel er det kammarrätten som er klageorgan. 13

9.2.5 Infrastrukturkrav

Ifølge Wennberg m.fl. 14 er det ikke en oppgave for YGL å skape de økonomiske forutsetninger som må være oppfylt for at noen skal kunne ta ytringsfriheten i bruk i former som beskyttes av den nye grunnloven. I forhold til den faktiske ytringsmuligheten (infrastrukturkravet) er det av stor betydning om fri konkurranse fremmer en allsidig meningsdannelse og opplysning. 15 I Sverige står noen få konkurrerende bedrifter stort sett for all fremstilling av trykt skrift.

Sverige har i dag ingen spesiell lovgivning med det formål å motvirke for sterk eierkonsentrasjon i mediene. Mediekoncentrationskommittén, som ble oppnevnt av regjeringen høsten 1997, har imidlertid nylig avgitt sin innstilling. Komiteen foreslår bl. a. en mediekonsentrasjonslov, endringer i TF og YGL og endringer i konkurranseloven. 16

Man har gjennom statlige støtteordninger forsøkt å støtte den lokale pressen, jf. pressestödförordning. Ordningen innebærer at aviser kan få driftsstøtte, utviklingsstøtte og distribusjonsstøtte. Videre gis også statlig støtte til kulturelle og ideelle tidsskrifter. Reglene om økonomisk støtte og andre støtteordninger som kan bidra til faktisk ytringsmulighet er ikke integrert i den øvrige ytringsfrihetsreguleringen.

9.2.6 Grunnprinsipper

9.2.6.1 Forhåndssensur

I likhet med den norske grunnloven er forhåndssensur av trykt skrift forbudt uten unntak. Dette følger av 1 kap. 2 § i TF. Inngrep mot overtredelser må m.a.o. skje i etterkant. Det er offentlige myndigheter som ikke kan foreta en slik forhåndskontroll. Forbudet gjelder også i krigstid og under andre ekstreme forhold. Om en lov eller annen bestemmelse om sensur eller trykkeforbud skulle utferdiges uten at TF 1:1 og 1:2 forandres, må den betraktes som ugyldig. Og om en offentlig tjenestemann skulle forhåndsgranske skrifter eller forby trykking, ville det betraktes som en tjenestefeil. Bestemmelsen hindrer imidlertid ikke at pressen selv under kritiske forhold frivillig underkaster seg tilbakeholdenhet og rådfører seg med offentlige myndigheter.

I YGL 1:3 finnes et tilsvarende forbud mot forhåndssensur av radioopptak og lydbåndopptak. For filmer, videogram og andre opptak av rørlige bilder som vises offentlig gjelder imidlertid et unntak fra forbudet mot forhåndssensur. Etter 1:3, 2. ledd kan det gis tillatelse til gjennom lov å innføre regler om forhåndsgranskning av filmer og videogram som vises offentlig. Dette er gjort gjennom lov om granskning og kontroll av filmer og videogram (filmgranskningslagen). 17 Granskningen utføres av Statens biografbyrå.18

For filmer som ikke skal vises offentlig gjelder samme forbud mot sensur som for andre fremstillinger etter YGL og trykte skrifter etter TF. Det kan altså ikke foretas sensur av filmer og videogram som spres over disk, per postordre eller liknende.

Sensurforbudet gjelder ikke kun forhåndsgranskning, men også andre tiltak fra myndighetenes side som hindrer at en fremstilling faktisk blir offentliggjort. Dette omtales som forbud mot "hindrande åtgärder", jf. TF 1 :2, 2. ledd TF og YGL 1: 3, 1. ledd, 2. pkt. Det innebærer at offentlige myndigheter ikke har adgang til å hindre ytringer på bakgrunn av deres innhold på annen måte enn det som er lovlig etter TF og YGL, f. eks. gjennom beslag eller konfiskering av straffbart materiale. Som en del av forbudet mot sensur og "hindrande åtgärder" er retten til å inneha teknisk utrustning som er nødvendig for å kunne ta imot innhold i radioprogram og oppfatte innholdet i filmer grunnlovfestet i YGL. Det offentlige kan heller ikke uten hjemmel i YGL forby etablering av nett for sending av radioprogram. Dette utgjør som nevnt en grunnlovfestet side av informasjonsfriheten. Retten til å inneha teknisk utrustning er begrunnet i at det ikke skal være mulig å hindre mottak av informasjon på bakgrunn av innholdet i ytringene. Forbudet mot inngrep gjelder imidlertid ikke dersom inngrepet er begrunnet i andre forhold, slik som offentlig orden eller sikkerhetsgrunner.

Etter kap. 10 i TF er det mulig for Justitiekanslern å ta beslag og gi forbud mot utgivelse av et skrift før tiltale tas ut, jf. TF 10:2. Forutsetningen er at den straffbare handlingen hører under offentlig tiltale. Justitiekanslern må ta ut tiltale innen tre uker etter at meddelelse om beslaget ble fattet, jf. 10:4. Etter at tiltale er tatt ut er det retten som avgjør spørsmålet om fortsatt beslag. Forutsetningen for beslag er at konfiskeringsdom er mulig. Beslag bør imidlertid kun besluttes hvis det fyller et praktisk formål, altså ikke hvis skriftet har blitt spredd slik at det er meningsløst å forsøke å begrense skadevirkningene. Dette har visse likhetspunkter med det vi i norsk rett kaller midlertidig forføyning. Det er imidlertid klare forskjeller i og med at midlertidig forføyning må avgjøres av domstolene. Uansett er muligheten til å ta beslag i svensk rett en form for forhåndskontroll av ytringer. Når det gjelder beslag av filmer og lydopptak, viser YGL 7:3 til de nevnte bestemmelsene i TF.

Det ser forøvrig ikke ut som om adgangen til å ta beslag har blitt problematisert i Sverige i forhold til forbudet mot forhåndssensur.

Det eksisterer ikke noe generelt forbud mot forhåndssensur eller forbud mot "hindrande åtgärder" i RF.

9.2.6.2 Etableringsfrihet

Et annet sentralt prinsipp i TF og YGL er prinsippet om etableringsfrihet. Etableringsfriheten er en næringsfrihet og innebærer at enhver svensk statsborger er sikret rett til å fremstille og spre trykte skrifter (4 kap. 1 § og 6 kap. 1 § TF), sende lydprogram og TV-program gjennom tråd (3 kap. 1 § YGL) og å fremstille og spre filmer, videogram og andre opptak av rørlige bilder og lydopptak (3 kap. 8 § YGL). Offentlige myndigheter kan m.a.o. ikke kreve at personer må ha tillatelse for å drive denne type virksomhet. Etableringsfriheten er ikke absolutt for alle fremstillingsformer som omfattes av YGL. Etableringsfriheten for trådsendinger (kabel) er nærmest total, men det finnes en mulighet til å forby fortsatt virksomhet i særlige unntakstilfeller. Det er mulig å pålegge netteiere å formidle visse sendinger av hensyn til allmennhetens tilgang til allsidig opplysning (f. eks. Sveriges Television og TV 4s sendinger). Det er videre mulig gjennom lov å foreta inngrep mot netteiere som har innrettet sitt programtilbud på voldsskildringer, pornografi og hets mot folkegrupper. Dette har til dags dato ikke skjedd.

For radio- og TV-program som sendes gjennom eteren eksisterer det ikke full etableringsfrihet. Dette fordi slike sendinger krever frekvenser, noe som har vært et knapphetsgode. Fri etablering kan lede til forstyrrelser i radiotrafikken. Det følger derfor av YGL 3:2, 1. ledd at retten til å sende radioprogram på annen måte enn gjennom tråd kan reguleres gjennom lov som inneholder bestemmelser om tillatelser og vilkår for å sende. Dette er gjort gjennom radio- och TV-lagen fra 1996. Regjeringen gir tillatelse til å sende TV-program og tillatelse til å sende lydradioprogram til hele landet eller til utlandet. For nærradioer og lokalradioer gis tillatelse av Radio- og TV-verket.

Etter 3 kap. § 1 i radio- och TV-lagen kan konsesjon, som gis av regjeringen, forenes med vilkår som innebærer at retten til å sende skal utøves upartisk og saklig. Det skal også tas hensyn til en vidstrakt ytrings og informasjonsfrihet. En tillatelse til å sende kan også forenes med bl. a. vilkår om plikt til å sende "genmälen" (tilsvarsrett) og å sende et mangesidig programtilbud. Dette er et utslag av allmennkringkastningstanken i Sverige.

For at det skal eksistere så stor etableringsfrihet som mulig også for sendinger gjennom eteren heter det i YGL at det offentlige skal etterstrebe videst mulig ytrings- og informasjonsfrihet. Som en ytterligere garanti skal spørsmål om rett til sende radioprogram kunne prøves av en domstol eller nemnd hvor sammensetningen er bestemt ved lov. Spørsmål om tillatelse til å sende TV-program skal alltid kunne prøves av domstolene.

9.2.6.3 "Ensamansvar"

Ansvaret for ytringer som ikke er lovlige etter YGL og TF avviker sterkt fra vanlig straffe- og erstatningsrettslig ansvar. Det betegnes "ensamansvaret". Prinsippet innebærer at det kun er en av ofte mange personer som har medvirket ved fremstillingen av ytringen som kan holdes straffe- og erstatningsrettslig ansvarlig for innholdet, typisk redaktøren i en avis. Vanlig straffeansvar for medvirkere ilegges altså ikke. Bakgrunnen for at Sverige opererer med et slikt eneansvar er for det første at denne ordningen anses å styrke ytringsfriheten som sådan i og med at den etablerer ansvarsfrihet for de fleste som er innblandet i fremstillingen. For det andre forhindrer ansvarsreglene at det må settes i verk inngående undersøkelser av forholdene i avisers redaksjoner etc. når en står overfor misbruk av ytringsfriheten. Reguleringen er begrunnet i et ønske om at straffbare handlinger på dette området skal kunne gå igjennom rettssystemet raskt og effektivt. Dette har blitt oppfattet som en forutsetning for at en omfattende ytringsfrihet kan opprettholdes.

Ansvarsreglene er ikke like for alle medier, men visse grunntrekk er sammenfallende. Det grunnleggende utgangspunktet er at det er den som må sies å stå nærmest den straffbare handlingen som må bære ansvaret. Hvis ansvar ikke kan plasseres hos vedkommende, hviler ansvaret på den som står nærmest i ansvarskjeden. Ansvaret er m.a.o. suksessivt. Ansvaret er videre formelt i den forstand at ansvaret tilligger den angitte til tross for at vedkommende ikke engang har kjent til ytringens innhold. Dette er med visse unntak ikke helt ulikt det norske redaktøransvaret i strl. § 431, 1. ledd, 2. punktum.

9.2.6.4 "Meddelarskydd"

Et annet grunnleggende prinsipp for reguleringen i TF og YGL, som har sider til prinsippet om ensamansvar, er prinsippet om meddelarskydd. Med meddelarskydd menes kildevern, etterforskningsforbud, meddelerfrihet og anskafferfrihet. 19

Kildevernet innebærer at den som har gitt eller anskaffet en meddelelse for publisering i et medium som beskyttes av TF eller YGL, i prinsippet har rett til å forbli anonym og ikke kan utsettes for straff eller annen offentligrettslig forfølgning dersom hans identitet er kjent. Journalister og andre som har hatt befatning med tilkomsten eller spredningen av ytringen har som hovedregel taushetsplikt om sitt kjennskap til nevnte identitet, jf. TF kap. 3 og YGL kap. 2. Taushetsplikten gjelder selv om ingen publisering har funnet sted. Dette prinsippet om kildebeskyttelse må betraktes som det vi kaller rett til taushet, men samtidig går vernet lenger enn det vi er kjent med fra norsk rett hvor kildevernet kun er formulert som en rett for journalisten til å nekte å oppgi sin kilde og ikke en plikt. Fra taushetsplikten gjøres en rekke unntak i TF 3:2 og YGL 2:3.

Etterforskningsforbudet innebærer at offentlige myndigheter ikke har rett til å foreta undersøkelser for å finne den anonyme kilden, forfatteren, opphavsmannen eller bringe klarhet i hvem som ellers har bidratt til offentliggjøring. Etterforskningsforbudet er straffesanksjonert. Etterforskning kan skje dersom meddeleren har begått en straffbar handling etter TF eller YGL. 20

Meddelerfriheten og anskafferfriheten innebærer at enhver straffritt har rett til å gi til offentliggjøring opplysninger om hvilket som helst emne og til å anskaffe opplysninger med dette formål, jf. TF 1:1, 3. og 4. ledd og YGL 1:2. Meddelerfriheten er å oppfatte som et middel til å realisere offentlighetsprinsippet. Den tanke som ligger bak prinsippet er at det skal åpnes mulighet for innsyn og kritikk av myndighetenes utøvelse av makt. Meddelerfriheten kan sammen med etterforskningsforbudet og kildevernet ses på som et middel mot utilbørlig påtrykk fra arbeidskolleger, arbeidsledere etc.

For at en meddeler skal beskyttes kreves at meddelelsen skjer med publisering som formål og at meddelelsen rettes mot en bestemt mottaker. Det er ikke noe krav om at publisering faktisk skjer. Meddelerfriheten gjelder i betydelig utstrekning også for ytringer som i andre sammenhenger omfattes av taushetsplikten. De unntak hvor en person som gir opplysninger til offentliggjøring kan trekkes til ansvar følger av TF 7:3 og YGL 5:3. Dette gjelder visse grove brudd mot rikets sikkerhet, uriktig offentliggjøring av hemmelig handling og visse brudd på taushetsplikt. 21 Disse straffbare handlingene er ikke såkalte tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott, men "vanlige" straffbare handlinger etter den svenske straffeloven.

9.2.6.5 Rettergangen

For saker omhandlende misbruk av ytringsfriheten etter YGL og TF gjelder særlige prosessuelle regler med det formål å beskytte ytringsfriheten. Reglene er i hovedsak de samme for såkalte "tryckfrihetsmål" som for "yttrandefrihetsmål", jf. kap. 9 og 12 i TF og kap. 7 og 9 i YGL. Justitiekanslern22 er alene om å kunne ta ut tiltale, og bare denne kan innlede forundersøkelser og beslutte iverksettelse av tvangsmidler. Adgangen til å ta ut tiltale foreldes relativt raskt. Spørsmål om misbruk skal gå foran en jury på 9 personer hvis ikke partene avstår fra det. For fellende dom kreves to tredjedels flertall i juryen. Frifinnende avgjørelse i juryen kan ikke endres av retten eller av høyere instans, mens det motsatte gjelder for fellende dom. Et trykt skrift og en film eller et lydopptak kan konfiskeres, og som følge av dette skal alle ulovlige eksemplarer som er fremstilt for spredning ødelegges.

Både YGL og TF inneholder den såkalte "instruktionen", jf. YGL 1:5 og TF 1:4. Av YGL følger at:

«(d)en som skall döma över missbruk av yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick. Han bör alltid uppmärksama syftet mera än framställningssättet. Om han er tveksam, bör han hellre fria änn fälla.»

Prinsippene om forbud mot forhåndssensur, etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd og de spesielle rettergangsreglene, er prinsipper som kun følger av TF og YGL og altså ikke for de gjenværende ytringer som vernes av RF.

9.2.7 Noen andre spørsmål

Selvregulerende ordninger i pressen har lang tradisjon i Sverige. Allerede i 1916 ble Pressens Opinionsnämd (PON) opprettet. I 1969 fikk Sverige, som første land i verden, et medieombud under navnet Allmänhetens Pressombud (PO). PO utnevnes av Justitieombudsmannen, lederen i Advokatforeningen og lederen for Publisistklubben. POs oppgave er bl. a. hurtig å løse tvister mellom enkeltpersoner og aviser gjennom å foreslå forlik og tilby rådgivning. 23 Enkelt kan en si at det er PON som fastsetter de mer langsiktige og prinsipielle linjene i det presseetiske arbeidet, mens PO har ansvaret for håndteringen fra dag til dag. POs avgjørelser kan påklages til PON. PO kan også på eget initiativ legge frem saker for PON. Både PO og PON bygger sin virksomhet på de såkalte Spelreglar for Press, Radio och TV. Som i Norge er dette veiledningsregler med en stor skjønnsmyndighet lagt til selvdømmeorganene. Pressen må trykke eventuelt fellende uttalelse. I tillegg må det betales et såkalt ekspedisjonsgebyr.

Den etiske overvåkningen av radio- og TV-virksomheten er underlagt Granskningsnämden, som er et lovforankret organ.

Retten til tilsvar er ikke et lovfestet prinsipp i Sverige. Det er imidlertid et klart presseetisk prinsipp at en person som er kritisert bør få anledning til å imøtegå dette .

9.3 Danmark

9.3.1 Generelt om grunnlovsvernet

Det konstitusjonelle vernet av ytringsfrihet er regulert i § 77 i den danske grunnloven av 1953 hvor det heter:

«Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domstolene. Censur og andre forebyggende forholdsregler kan ingensinde påny indføres.»

Friheten gjelder "enhver" og den omfatter trykk, skrift og tale. Tidligere grunnlover omfattet kun trykk. Skrift og tale kom med i 1953. Selv om begrepet "trykk" etter dette trolig var overflødig, ble det likevel beholdt fordi en ønsket å fremheve ytringsfriheten i dens mest betydningsfulle fremstillingsform. Uttrykkene skrift og trykk blir tolket vidt, slik at også malerier og skulpturer omfattes av vernet.

Friheten gjelder "sine tanker", men må ikke forstås slik at det er begrenset til egenproduserte oppfatninger. Det omfatter også gjengivelse av faktiske forhold, fiktive fremstillinger og praktiske anvisninger. 24

Med "tale" menes ikke kun direkte kommunikasjon, men også gjengivelse via grammofon, bånd og radio. Bestemmelsen tolkes dynamisk dvs. at det ikke bare er de teknikker som ble anvendt i 1953 som omfattes.

Ytringsfriheten innebærer ikke at enhver har adgang til å fremføre sin mening når som helst, hvor som helst og på hvilken som helst måte. Hensynet til den offentlige orden kan føre til innskrenkninger.

Også reklame (kommersielle ytringer) omfattes av grunnlovsvernet. 25 I og med at grunnloven er taus i forhold til hvilke begrensninger som kan gis betyr det at det ikke er noe i veien for at kommersielle ytringer reguleres nærmere i lovtekst. Danmark har f. eks. regler om villedende reklame.

Tilsvarende må da også gjelde politisk reklame. I Danmark er det ikke lov til å sende reklame på TV for økonomiske interessegrupper samt religiøse og politiske oppfatninger, jf. § 16 i forskrift om reklame og sponsorering i radio og fjernsyn.

Grunnloven § 77 er som nevnt taus om hvilke grenser som kan gjøres i ytringsfriheten. Den inneholder m.a.o. ikke noen kompetansebegrensning for den lovgivende forsamling. I så måte verner grunnloven kun den formelle ytringsfriheten, dvs. frihet fra forhåndssensur. Det var tilløp til en viss debatt om det måtte innfortolkes begrensninger i lovgivningsmakten i andre halvdel av 1800-tallet, men i senere dansk statsrettslitteratur er det alminnelig antatt at grunnloven ikke setter grenser for hvilke inngrep som kan vedtas. Dette er bl. a. klart uttrykt av den kjente danske juristen Alf Ross. Peter Germer opponerte mot dette synet i sin doktoravhandling: Ytringsfrihedens væsen fra 1973. Han påstod at "der kan opstilles en grundsætning om uindskrænket ytringsfrihed vedrørende offentlige anliggender, og denne grundsætning afstikker"grænserne"for den forfatningssikrede ytringsfrihed". Germers oppfatning har ikke vunnet fram i Danmark.

Imidlertid har Zahle 26 gitt uttrykk for at ytringsfrihetsbeskyttelsen må anses som en verdi eller et prinsipp som skal være styrende for såvel lovgivning som rettsanvendelse, uten at dette avskjærer andre hensyn. Utgangspunktet er m.a.o. at ytringsfriheten skal respekteres.

I nyere rettspraksis er det uttalt at hensynet til ytringsfrihet bør inngå som en vesentlig faktor ved avveiningen av om andre hensyn, slik som hensynet til privatlivets fred, allmenn orden og bekjempelse av rasisme, bør føre til at straffeansvar ilegges.

Sett hen til at grunnloven selv ikke setter materielle grenser har man i Danmark lett etter grenser som kan følge av andre grunnlovsbestemmelser. Det har vært enighet om at lovgivningen ikke helt kan oppheve den religiøse ytringsfriheten, jf. grunnloven § 67. Det er antatt at ytringsfrihet under offentlige gudstjenester ikke kan begrenses av lovgivningen, med unntak av de tilfeller hvor det som læres strider mot offentlig sedelighet og den alminnelige ro og orden. Man må derfor foreta en skjønnsmessig vurdering av hvorvidt så er tilfelle.

Grunnloven §§ 48 og 65 gjelder offentlighet for Folketingets møter og i rettspleien. Bestemmelsene forstås slik at referat og drøftelse av det som har skjedd i disse fora ikke kan forbys. Unntak kan gjøres f. eks. for gjengivelse av injurier.

Også andre bestemmelser er påberopt som hjemler for en materiell beskyttelse av ytringsfriheten. Grunnloven § 13 om ministrenes ansvar hevdes å være grunnlag for at kritikk av statsrådene ikke kan forbys ved lov. Grl. §31 nr. 2 skal sikre en rettferdig representasjon av ulike oppfatninger ved valg. Dette er tolket som en sikring av den politiske ytringsfriheten, slik at det ikke kan vedtas andre begrensninger enn det som er nødvendig for å sikre den offentlige orden og sedeligheten.

Generelt kan det sies at de materielle grensene som finnes er meget uklare.

Danmark har imidlertid inkorporert Den europeiske menneskerettskonvensjon, 27 slik at EMK art. 10 og dens krav om lovlig formål og "nødvendig i et demokratisk samfunn" utgjør skranker for hvilke inngrep som kan gjøres i den materielle ytringsfriheten. Disse skrankene har imidlertid kun lovs rang.

Den danske grunnlovbestemmelsen verner kun den klassisk ytringsfriheten og ikke friheten til å motta opplysninger og ideer (informasjonsfriheten). Også her vil imidlertid EMK art. 10 komme inn og gi et vern. Noe generelt offentlighetsprinsipp (informasjonskrav) er heller ikke nedfelt i grunnloven. 28 Imidlertid følger det som nevnt av grunnloven § 49 og § 65 at møter hhv. i Folketinget og domstolene er offentlige. Dette innebærer m.a.o. en adgang for borgerne til å overvære forhandlingene og til å gjengi det som der ble sagt offentlig.

Danmarks grunnlov har en egen bestemmelse om forsamlingsfrihet, herunder demonstrasjonsfrihet, jf. § 79.

9.3.2 Begrensninger i lov

Som i Norge finnes de fleste materielle begrensningene i ytringsfriheten i den generelle straffelov. Begrensninger i ytringsfriheten foreligger f. eks. gjennom regler om straffeansvar for injurier (§ 267), rasistiske ytringer (strl. § 266 b), diskriminerende uttalelser om personer på grunn av deres seksuelle legning og krenkelser av privatlivets fred. Markedsføringslovens regler og radio- og fjernsynslovens regler om forbud mot visse reklamer er også eksempler på begrensninger av den materielle ytringsfriheten.

Dessuten finnes det regler spredt rundt en del andre steder, f. eks. forbud mot referat fra visse rettsmøter som finnes i rettspleieloven.

9.3.3 Forhåndskontroll

Det sentrale innhold i grunnloven § 77 er forbudet mot forhåndssensur.

Noen nærmere avgrensning av begrepet er uten særlig interesse fordi forbudet også omfatter "andre forebyggende forholdsregler". Bestemmelsen har en tilbakeskuende formulering ved at den viser til at det tidligere har vært sensur, og at det aldri skal innføres på ny. Dette har imidlertid ingen selvstendig betydning i og med at forhåndssensur jo kan innføres ved grunnlovsendring. 29

Man skulle etter ordlyden tro at sensurforbudet i § 77, 2. pkt. skulle gjelde alle ytringsteknikker nevnt i 1. pkt., dvs. trykk, skrift og tale. Slik er det imidlertid ikke – det var i alle fall ikke slik da "skrift og tale" ble tatt inn i loven i 1953 som supplement til "tryk", som hadde stått alene siden 1849. Man mente nemlig at den i 1953 eksisterende teater- og filmsensur ikke ble påvirket av grunnlovsendringen. Disse to sensurformene er senere opphevet, men det er i den juridiske teori ikke enighet om hvorvidt de igjen kan innføres, om det skulle bli aktuelt. 30

Forbudet mot sensur hindrer ikke lovregulering av forlags- og trykkerivirksomhet av mer teknisk art; f. eks. kan det stilles krav om at forfatter eller utgiver skal navngis, slik at det etterfølgende ansvaret kan bli en realitet. Det er imidlertid antatt at det er uforenelig med grunnloven § 77 å innføre en regel om at skrift skal avleveres til en myndighet forut for offentliggjørelsen, eller at det skal stilles krav om sikkerhet for et eventuelt ansvar.

Særlige problemer i forhold til forbudet mot forhåndskontroll knytter seg til såkalte "fogedforbud", som tilsvarer det vi kaller midlertidige forføyninger, jf. retsplejeloven § 641 . Fogedforbudets grunnlovsmessighet har vært gjenstand for debatt i Danmark. Det er anført at hvis hensikten med § 77 er å sikre at ytringene fritt kan komme fram i offentligheten, og først eventuelt senere føre til ansvar, er ikke fogedforbudet forenlig med grl. § 77. Imidlertid er det to særtrekk ved forhåndskontrollen. For det første finner kontrollen sted ved domstolene og altså ikke hvilken som helst offentlig myndighet. Et annet særtrekk består i grunnlaget for domstolenes avgjørelse. Grunnlaget er en konkret begrunnet bedømmelse av faktisk og juridisk karakter, hvor ytringen må være rettsstridig. Zahle hevder at disse særtrekkene i seg selv ikke er tilstrekkelig til å bringe foranstaltningen utenfor grunnlovens sensurbegrep, men har ikke vunnet allmenn aksept for dette synet.

Etter dansk rett kan imidlertid et slikt forbud ikke nedlegges når de alminnelige reglene om straff og erstatning gir tilstrekkelig vern, jf. retsplejeloven § 642. Domstolen må også ved behandlingen av hvorvidt ytringen skal kunne nektes offentliggjort foreta en intensiv prøvelse av begjæringen. Det er ikke kun de rettslige vilkår for handlingen som må vurderes, men også de faktiske forutsetningene for nedleggelse av forbudet må gjennom en grundig bevisførsel. I Norge har vi ingen tilsvarende regel som den som følger av retsplejeloven. Det synes etter dette som om ytringsfriheten på dette området er gitt større gjennomslagskraft i dansk rett enn i norsk.

Et annet grensetilfelle er politiets mulighet til å beslaglegge ytringer, f. eks. i form av beslagleggelse av bøker med antatt straffbart innhold, som ledd i etterforskningen. Beslag av trykt skrift kan i Danmark bare vedtas av domstolene, men politiet har rett til å foreta et foreløpig beslag som innen 24 timer må forelegges retten. Dansk høyesterett kom i en sak fra 1940 til at beslag i seg selv ikke er i strid med grl. § 77. I og med at det er mulig å anvende et rettsmiddel som beslag med den virkning at et skrift ikke blir offentliggjort, er det nødvendig at domstolen foretar en intensiv prøving av det skjønn politiet har utøvd. 31 Dersom domstolen i den etterfølgende straffesaken kommer til at det beslaglagte materialet har straffbart innhold, kan beslaget gå over til inndragning.

9.3.4 Kringkastingskonsesjon

Radio og fjernsyn på nasjonalt plan drives av Danmarks Radio (DR) og TV 2. Før etableringen av TV 2 hadde DR monopol på radio- og fjernsynsvirksomhet. I forbindelse med at TV 2 fikk konsesjon ble dette monopolet brutt, men fjernsynsvirksomheten kan ikke av den grunn sies å være fri. Det kan reises spørsmål om hvordan denne privilegerte situasjonen kan forenes med grunnlovens forbud mot forhåndssensur. I Danmark skulle man tro at spørsmålet om grunnlovsmessigheten av kringkastingskonsesjon ble akutt etter 1953, da ordet "tale" ble tatt inn i grunnloven § 77.

Slik har det imidlertid ikke vært. Ved vedtakelsen av den nye ordlyden i 1953 så verken Forfatningskommissionen, som ikke engang berørte spørsmålet, eller Rigsdagen som vedtok den nye grunnloven, 32 monopolet til Danmarks Radio som et problem.

Ulike argumenter har i tiden etter 1953 vært framført for å begrunne hvorfor denne monopolstillingen ikke er i strid med § 77 – fra henvisning til at det ikke kan være fri adgang til å benytte «statens radioanlæg, til at «ikke alle kan komme til mikrofonen eller på skærmen samtidigt, og programlederen må nødvendigvis foretage en udvælgelse...». I en oppsummering av den danske debatten kommer Henrik Zahle til at sensurforbudet i grunnloven § 77 omfatter radiospredning av lyd, men at monopol for Danmarks Radio (og etterhvert TV2) er forenlig med forbudet mot forhåndssensur så lenge det er innholdsmessig allsidighet i radio- og TV-programmene. Hans konklusjon blir dermed at grunnloven godtar konsesjonsordninger, men at alle konsesjonærer til riksdekkende sendinger må drive sin kringkasting i tråd med kriteriene for allmennkringkasting. For nærkringkasting foreligger ikke et slikt krav om allmennkringkasting, men kommunene skal påse at konsesjon gis til et bredt spekter av interesser. Den positive betydning av at grl. § 77 kommer til anvendelse på radio- og TV-virksomhet, er etter dette at de programmesssige og redaksjonelle regler skal utformes slik at de muliggjør allsidighet. Av den danske radioloven fremgår det at det ved programutvelgelsen i Danmarks Radio skal legges avgjørende vekt på hensynet til ytringsfriheten

Et særlig spørsmål i Danmark har vært partiers tilgang til Danmarks Radio i forbindelse med valg. I en høyesterettsdom fra 1960 ble det slått fast at Danmarks Radio ikke hadde rett til å nekte et parti (De uafhængige), som var "oppstillingsberettiget" men ikke tidligere representert i Folketinget, adgang til en debatt kvelden før valget. I forbindelse med EF-avstemmingen i 1986 ble partier som ikke var representert på Folketinget utestengt fra debatt kvelden før avstemmingen. Høyesterett kom her til motsatt resultat med den begrunnelse at de ulike synspunkter var kommet jevnbyrdig fram.

Fremdeles er det imidlertid slik at alle "oppstillingsberettigede" partier må få delta i Danmarks Radios sendinger forut for et valg.

9.3.5 Informasjonskrav

Som nevnt ovenfor er ikke offentlighetsprinsippet nedfelt i den danske grunnloven. Reglene om dokumentoffentlighet finnes i lov 19. desember 1985 om offentlighet i forvaltningen (Doffl). Hovedregelen er at enhver har rett til å gjøre seg kjent med dokumenter som er innkommet til eller opprettet av en forvaltningsmyndighet som ledd i den administrative saksbehandling knyttet til dens virksomhet, jf. Doffl. §4, 1. ledd. Loven inneholder en del unntak fra denne hovedregelen. Visse opplysninger kan unntas av hensyn til private fysiske eller juridiske personer eller hvis det er nødvendig til beskyttelse av vesentlige offentlige interesser.

En avgjørelse om innsyn kan påklages særskilt til den myndighet som er klageinstans i forhold til avgjørelsen eller behandlingen forøvrig i den sak begjæringen gjelder, jf. Doffl. § 15, 2. ledd.

9.3.6 Infrastrukturkrav: Eierkonsentrasjon

Også i Danmark har det vært en stigende konsentrasjon av eierskap i mediene. Per idag er det imidlertid ingen særskilt lovgivning om eierskap i pressen. En statlig komité ved navn Medieutvalget har avgitt en rekke utredninger om medieutviklingen i Danmark. Utvalget avga en endelig betenkning i juni 1996. Betenkningen inneholder et eget kapittel om eierkonsentrasjon i mediene, men det foreslås ingen spesiell lovgivning på dette området. Den offisielle danske holdningen har hittil vært at det ikke er meningsfullt å innføre lovbestemmelser mot mediekonsentrasjon for et så lite marked som Danmark, som er dominert av sterke nasjonale public service-kanaler. 33

For såkalt krysseierskap i avis og radio/TV kan aviseiere kun ha avgjørende innflytelse hvis radio- eller TV-stasjonen fyller en funksjon for en bred lokal debatt .

9.3.7 Ansvarsregler m.m.

Danmark har i motsetning til Norge en egen medieansvarslov. Hovedinnholdet i medieansvarsloven fra 1991 er bestemmelser om hvem som kan pålegges straff og erstatningsansvar for innholdet i massemedier. Disse reglene kommer i stedet for de alminnelige reglene om ansvarssubjekt i den generell straffe- og erstatningsrett.

Hovedformålet bak medieansvarsloven er å sikre ytrings- og informasjonsfriheten. Mediene må ha skreddersydde ansvarsregler fordi det ordinære system vil ha uheldige følger for ytringsfriheten. Ordinært vil jo enhver som har medvirket til en ulovlig handling kunne gjøres ansvarlig – strafferettslig eller erstatningsrettslig. Om dette skulle anvendes direkte på avisdrift, ville f. eks. typografene kunne bli strafferettslig ansvarlig for injurier i en avis, noe som igjen kunne lede til at typografene ville kreve vetorett mht. hva som skulle trykkes.

Ansvarssystemet i medieansvarsloven kjennetegnes ved at personkretsen som kan gjøre ansvarlig er begrenset i forhold til de alminnelige reglene.

Danmark har hatt særlige regler om ansvar for innholdet i trykt skrift siden presseloven av 1851. Den ble avløst av presseloven av 1938, som igjen ble avløst av nåværende medieansvarslov. Med den nye loven har medier som radio og TV fått tilsvarende ansvarsregler som trykte medier.

Ansvar kan etter § 9 bare pålegges forfatteren av en artikkel, redaktøren og utgiveren. Alle andre medvirkere er fritatt.

Fordelingen av ansvaret mellom forfatter og redaktør er komplisert. Det er verken rent subsidiært eller rent solidarisk, men vil variere alt etter om forfatteren er navngitt eller ikke, om forfatteren er en fast medarbeider ved skriftet eller ikke, og etter redaktørens faktiske kunnskap om innholdets rettsstrid. Utgivers ansvar er imidlertid subsidiært i forhold til redaktørens, dvs. at det blir bare aktuelt dersom redaktøren ikke kan gjøres ansvarlig, f. eks. fordi angivelsen av redaktør ikke er strafferettslig tilregnelig eller vedkommende ikke er hjemmehørende i Danmark, jf. § 15.

Ansvarssystemet kan belyses med et eksempel: Om en professor på eget initiativ sender en artikkel til en avis med injurierende angrep på kollega NN, og denne kommer på trykk under forfatterens navn, vil vedkommende alene kunne gjøres ansvarlig. Men om redaktøren visste at påstandene om NN var uriktige, kan også redaktøren gjøres ansvarlig.

Blir det samme angrep på NN satt på trykk uten forfatternavn, har redaktøren ansvaret alene. Dette ansvaret er objektivt, dvs. at det er uten interesse om redaktøren har utvist forsett eller uaktsomhet. Uten et slikt ansvar ville det ikke vært aksept for anonyme ytringer og kildevern – i så fall ville man fått anonyme angrep uten at noen kunne gjøres ansvarlig.

Redaktørens relative ansvarsløshet for signerte ytringer med opphav utenfor avishuset, sikrer uavhengige skribenter en større faktisk ytringsmulighet enn under et system der redaktøren hadde fullt ansvar for alt innhold i sin publikasjon. Det er verd å merke seg at norske redaktører ikke har samme ansvarsfrihet for signerte, eksterne ytringer.

For radio og fjernsyn gjelder det særlige regler for direkte sending. Da reduseres naturlig nok redaktørens ansvar for andres ytringer noe.

Utover ansvarsreglene inneholder medieansvarsloven bl. a. regler om god presseskikk, tilsvarsrett ("genmæle") og klageorganet Pressenævnet.

Tilsvarsretten innebærer at en person har rett til å komme til orde i massemediene med sin oppfatning av en sak. Vilkårene for "genmæle" er at mediet tidligere har brakt opplysninger av faktisk karakter og at disse opplysningene er egnet til å påføre vedkommende økonomisk eller annen skade av betydning. Anmodningen om genmæle kan fremsettes av den opplysningene vedrører, og må fremsettes innen fire uker etter offentliggjørelsen av de faktiske opplysningene en ønsker å imøtegå.

I motsetning til Pressens faglige utvalg (PFU) i Norge, som er et frivillig, privat organ, er det tilsvarende danske klageorganet lovfestet. Dette henger bl. a. sammen med at det tidligere private organ i Danmark hadde liten oppslutning fra pressen selv. Pressenævnets medlemmer oppnevnes av justisministeren og både formann og nestformann skal være jurister. Nævnet består ellers av personer fra mediesiden og fra allmennheten. Pressnævnets vedtak skal publiseres i det medium som vedtaket omhandler. Hvis et medium nekter å offentliggjøre avgjørelsen, kan spørsmålet bringes inn for retten.

Kildevernreglene, dvs. redaktører og journalisters rett til ikke å forklare seg for retten om hvem som er kilde eller forfatter til en opplysning, finnes i Danmark som i Norge i rettspleielovene.

9.4 Finland

9.4.1 Generelt om grunnlovsvernet

Det grunnlovsmessige vernet av ytringsfriheten finnes i den finske regeringsformen § 10. Bestemmelsen trådte i kraft 17. juli 1995 som del av en omfattende revidering av de grunnleggende frihetene og rettighetene i den finske grunnloven.

Bestemmelsen lyder:

«Var och en har yttrandefrihet. Til yttrandefriheten hör rätten att framföra, sprida och ta emot uppgifter, åsikter och andre meddelanden uten att hinder läggs i förväg. Närmere stadganden om yttrandefriheten utfärdes genom lag. I lag kan stadgas sådane begränsningar i fråga om bildprogram som er nödvändiga for skydd av barn.

Handlingar och upptagningar som innehas av en myndighet är offentliga om deras offentlighet inte av nödvändiga orsaker har begränsats särskilt genom lag. Var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar.»

Bestemmelsens første punktum inneholder en generalklausul om ytringsfrihet

Det følger av motivene til bestemmelsen at det sentrale formålet er å garantere den frie meningsdannelse, den frie offentlige debatt, massemedienes frie utvikling og pluralisme, samt muligheten til offentlig kritikk av maktutøvelsen. 34

Ytringsfriheten omfatter ikke kun politiske ytringer, men også andre former for ytringer uavhengig av innholdet. Bestemmelsen beskytter også i utgangspunktet kommersielle ytringer. Begrensninger av alkohol- og tobakksreklame har imidlertid blitt gjennomført gjennom vanlig lov uten hinder av bestemmelsen om ytringsfrihet. Finland har også bestemmelser om begrensninger av reklame etter "konsumentskyddlagstiftningen" som kan sammenliknes med vår markedsføringslov.

Det finnes ingen lovgivning om politisk reklame i Finland, noe som innebærer at det ikke foreligger restriksjoner på politisk reklame i kringkastingen.

Ytringsfriheten er garantert alle som er underlagt finsk jurisdiksjon og er, til forskjell fra tidligere, ikke begrenset til finske medborgere.

§ 10 er generell i den forstand at den ikke er begrenset til ytringer gjennom bestemte typer medier. Bestemmelsen omfatter retten til å uttrykke tanker i tale, skrift og bilder, samt rett til å publisere skrift eller billedfremstilling, høre på taler, rett til å lese skrifter og "trycksaker" og se på billedfremstillinger. Videre beskyttes retten til å spre slike skrifter. Også retten til å fremføre skuespill og vise filmer beskyttes av ytringsfriheten. Grunnlovsbestemmelsen har utvidet rettighetene til også å omfatte kringkasting og kabelvirksomhet.

Andre punktum presiserer ytringsfrihetens nærmere innhold. Bestemmelsen omfatter både fremføring, spredning og mottakelse av opplysninger, m.a.o. både den klassiske ytringsfrihet og informasjonsfriheten. Dette til forskjell fra tidligere hvor det kun var den klassiske ytringsfrihet som direkte var vernet (bestemmelsen ble imidlertid tolket utvidende). I motivene vises det i denne forbindelse til både EMK art. 10 og SP art. 19 som omfatter både den klassiske ytringsfrihet og informasjonsfriheten.

Finland har inkorporert EMK og SP. Begge konvensjonene har lovs rang.

Regeringsformen § 10, 2. ledd knesetter offentlighetsprinsippet, m.a.o. informasjonskravet. Bestemmelsen inneholder hovedprinsippet om dokumentoffentlighet, mens de nærmere regler gis i lov. Offentlighetsprinsippet kom inn i grunnloven ved endringen i 1995. Hensikten med grunnlovfestingen var å styrke offentlighetsprinsippets betydning for offentlig myndigheters virksomhet.

Regeringsformen § 10 a omhandler forenings- og forsamlingsfriheten, hvor demonstrasjonsfriheten er uttrykkelig nevnt.

9.4.2 Begrensninger i lov

§ 10 er taus om adgangen til å begrense den materielle ytringsfriheten gjennom lovbestemmelser om etterfølgende ansvar. Det fremgår imidlertid av motivene at en gjennom lov kan overvåke utøvelsen av ytringsfriheten gjennom straffe- og erstatningslovgivning. Den finske riksdagen har her fått en meget vid fullmakt i forhold til å gi nærmere begrensninger av ytringsfriheten.

Det er kun et avsnitt i proposisjonen som berører de materielle begrensningene: 35

«I stadgandet bibehålls fortfarande möjligheten att i etterskott övervaka utövningen av yttrandefriheten genom straff- och skadestånds lagstiftningen samt at genom lag stadga om ordningsfrågor beträffande utövningen av yttrandefriheten. Ställningen som en grundläggande fri-och rettighet begränser dock också ingrepp i efterskott i utövningen av yttrandefriheten. Exempelvis längtgående och allmänt hållen kriminalisering kan vara problematisk for stadgandet.»

Selv om de materielle begrensningene etter dette synes uklare, må det ses hen til at § 10 må suppleres med EMK art. 10 hvor det oppstilles krav om lovlig formål og at begrensningen må være "nødvendig i et demokratisk samfunn". Dette vil utgjøre skranker for hvilke inngrep som kan gjøres i den materielle ytringsfriheten.

Videre kan det nevnes at den finske grunnloven i § 8 inneholder en generalklausul om retten til privatliv. Vernet av ytringsfriheten må tolkes i lys av denne.

Begrensningene finnes som i Norge først og fremst i den alminnelige straffeloven. Den finske straffeloven fra 1889 har bl. a. bestemmelser om ærekrenkelser og retten til privatliv (kap. 27), landsforræderi ( kap. 12) og høyforræderi (kap. 13), forbrytelser mot offentlig myndighet og "allmän ordning" (kap. 16), trosfrihet (herunder blasfemi) ( kap. 10). Kap. 11 § 8 regulerer hets mot folkegruppe. I Lagen om undertryckande av osedeliga publikationers spridning av 28. januar 1927 er det en generell bestemmelse som forbyr publisering og spredning av pornografisk materiale. Finland har nylig endret sin pornografilovgivning. Endringene innebærer på den ene siden en betydelig avkriminalisering i forhold til tidligere rett. De nye bestemmelsene finnes i den finske straffelovens kap. 16 som omhandler "brott emot allmän ordning". Det er nå kun barne- og dyrepornografi som er kriminalisert. Det er altså ikke et generelt forbud mot pornografi. På den annen side har innehav av barnepornografi blitt straffbart og strafferammen har økt for den straffbare pornografien.

For de nærmere begrensningene i offentlighetsprinsippet fremgår det av grunnloven at offentlighetsprinsippet av nødvendige årsaker kan begrenses gjennom lov. Det fremgår ikke nærmere hva disse nødvendige årsakene kan være, slikk at kompetansebegrensningene for Riksdagen heller ikke på dette området er særlig omfattende.

I proposisjonen er det nevnt eksempler på aksepterte begrensninger slik som beskyttelse av privatlivet, forretningshemmeligheter, begrensninger av hensyn til rikets sikkerhet og bevaring av relasjoner til andre stater eller av hensyn til finans- og valutapolitikken. Det kan også være nødvendig å begrense offentligheten tidsmessig, f. eks. under forberedelse av en sak. § 10 innebærer at bestemmelser som gjør unntak fra innsynsretten uttrykkelig skal fremkomme i lov. Samtidig fremhever proposisjonen at offentlighetsprinsippets stilling som en grunnleggende frihet og rettighet innebærer at begrensningene i lov skal være så små som mulig.

På bakgrunn av en betenkning fra 1992 har det foregått en totalreform av den finske offentlighetslovgivningen. Lag om allmänna handlingars offentlighet fra 1951 skal erstattes med en ny lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Den nye loven er vedtatt av den finske riksdagen, og vil etter planen tre i kraft 1. desember 1999.

9.4.3 Forhåndskontroll

§ 10 inneholder et generelt forbud mot forhåndssensur, jf. ordene "utan att hinder läggs i förväg". Forbudet gjelder uavhengig av medium. Regelen forbyr såvel tradisjonell forhåndsgranskning av meddelelser som andre inngrep i ytringsfriheten som innebærer hinder i forkant. Det gjøres imidlertid et unntak for forhåndssensur av hensyn til barn. Det er altså fortsatt mulig gjennom aldersgrenser å begrense filmer og andre billedprogrammer for mindreårige.

De tillatte begrensningene er nå snevrere enn det som var tilfelle før endringen i 1995. Per idag finnes det to lover som angår forhåndsgranskning, gitt på bakgrunn av den tidligere grunnlovsbestemmelsen, nærmere bestemt lag om filmgranskning fra 1965 og lag om granskning av videoprogram och andra bildprogram fra 1987. I april 1998 avga en kommisjon for forhåndsgranskning av film en betenkning som inneholder forslag til endringer av forhåndsgranskning av film i lys av grunnlovsendringen. Kommisjonen har foreslått at filmer, videoprogram og andre billedprogram som er beregnet på myndige ikke lenger skal forhåndsgranskes. Det er i og for seg en pussighet at filmsensur fortsatt praktiseres på tvers av grunnlovens ordlyd.

Filmer skal imidlertid fremdeles ikke få vises eller spres til ungdommer under 18 år uten granskning. Filmene skal merkes med aldersgrense. Alle filmer skal meldes til Statens filmgranskningsbyrå innen de spres eller vises.

Regler om det vi kaller midlertidige forføyninger finnes i rättergångsbalkenkap. 7 om "säkringsåtgärder". Det fremgår ikke av lovteksten at domstolen skal vise særlig tilbakeholdenhet ved bruk av midlertidige forføyninger når det er snakk om ytringer. Regler om beslag finnes i tvångsmedelslagenkap. 4.

9.4.4 Kringkastingskonsesjon

Det fremgår av proposisjonen til grunnlovsendringen at bestemmelsen ikke er et hinder for å bevare konsesjonssystemet for kringkasting og kabelsendinger, under den forutsetning at systemet også i fremtiden kan motiveres på en akseptabel måte med tanke på ytringsfriheten. Konsesjonssystemet ses på som middel til å spre utøvelsen av ytringsfriheten så langt som mulig. Behovet for å fordele "radiovåglängderna" jevnt kan forutsette at eterradio er belagt med konsesjon. Videre uttales det i proposisjonen at § 10 motiverer en utvikling av lovgivningen om elektrisk kommunikasjon, slik at også denne form for kommunikasjon kan støtte seg på en mer komplett lovgivning enn den nåværende.

Som følge av den tekniske utviklingen og direktiv fra EU om samordning av medlemsstatenes lovgivning på dette området har Finland bl. a. vedtatt en nye lov, lag om televisions- og radioverksamhet, som trådte i kraft 1. januar 1999. 36 For sendinger gjennom eteren kreves det konsesjon, mens det for TV- og radiovirksomhet gjennom kabel er innført meldeplikt.

I Finland, i likhet med de øvrige land i Norden, benyttes begrepet allmennkringkasting. Den finske statskanalen YLEfikk i 1994 et nytt regelverk med det formål å styrke YLEs rolle som allmennkringkaster. I motsetning til de øvrige nordiske land hvor kommersielle tv-kanaler er et relativt nytt fenomen, har Finland helt siden 1957 hatt et eget privat TV-selskap, MTV Finland. Selskapet sendte i mange år på YLEs sendetid, m.a.o. lånte selskapet kringkastingstid fra YLE. Fra 1993 har MTV hatt egen kringkastingskonsesjon.

9.4.5 Rettergangen

Det er i dag Justisdepartementet som tar ut tiltale i såkalte "tryckfrihetsmål". Det foreslås i den finske yttrandefrihetskommisionens utredning (se nedenfor i 9.4.7) at påtalekompetansen overføres til Riksåklagaren. 37 Hensynet til ytringsfriheten tilsier ifølge kommisjonen at retten til å ta ut tiltale alltid tilkommer høyeste påtalemyndighet. På denne måten kan en forsikre seg om en enhetlig tiltalepraksis ved misbruk av ytringsfriheten i forhold til overtredelse av bestemmelser gitt av hensyn til offentlige interesser.

De såkalte tryckfrihetsmål kommer ikke opp for egne spesialdomstoler som i Sverige, men går for de vanlige domstolene.

9.4.6 Infrastrukturkrav: Eierkonsentrasjon

Finland har opplevd stigende konsentrasjon i avisbransjen etter at flere større regionaviser har overtatt lokalaviser. Graden av krysseierskap økes også ved at aviser investerer i radio- og TV-virksomhet. Finland har per i dag ingen spesiell lovgivning om eierskap eller konkurranse i mediene. Den finske holdningen har vært at man vil unngå lovgivning mot eierkonsentrasjon. Myndighetene har imidlertid forsøkt å hindre krysseierskap ved å være tilbakeholdne med å gi kringkastingskonsesjon til aviseiere eller bedrifter innen telekommunikasjonssektoren

9.4.7 Ansvarsregler m.m.

August 1995 ble det nedsatt en ytringsfrihetskommisjon i Finland. Formålet var å legge fram forslag til ytringsfrihetslovgivning som kunne erstatte den gjeldende tryckfrihetslagen fra 1919.

Yttrandefrihetskommisionen avga sin utredning i februar 1997. Kommisjonen foreslo en ny lov om massekommunikasjon. Det er foreslått at tryckfrihetslagen, radioansvarighetslagen (1971) og tilsvarende bestemmelser i kabelsändingslagen (1987) som følge av dette oppheves. Det er den teknologiske utviklingen som har nødvendiggjort slike endringer og ønske om å gjøre bestemmelsene medienøytrale. Generelt kan det sies at den foreslåtte loven regulerer massemedievirksomhet som sådan.

Til tross for navnelikheten har den finske ytringsfrihetskommisjonen hatt et langt mer avgrenset mandat enn den norske.

Forslaget inneholder felles regler om plassering av ansvar for ulovlige ytringer i massemedier, regler om tilsvarsrett, regler om kildevern og anonymitet og enkelte særlige prosessuelle regler.

Kildevernet foreslås styrket når det gjelder brudd på taushetsplikt. Dommeren skal bare kunne kreve at kilden tilkjennegis når det er snakk om en alvorlig forbrytelse eller en meddelelse som gis i strid med taushetsplikt hvor strafferammen for brudd på taushetsplikten er over 2 år.

Forslaget inneholder videre en bestemmelse om såkalt "chefredaktörforseelse". Ansvaret er sekundært og skal komme til anvendelse dersom den egentlige redaktøren ikke er å anse som forbrytelsens gjerningsmann eller som delaktig i den. En ansvarlig redaktør som forsettelig eller grovt uaktsomt forsømmer sin plikt til å lede og overvåke redaksjonsarbeidet, kan når visse andre vilkår foreligger, tiltales for "chefredaktörforseelse". Gjeldende lovgivning bygger på en presumsjon om redaktørers skyld (objektivt ansvar) og den omvendte bevisbyrde som presumsjonen forutsetter.

Yttrandefrihetskommisionen foreslår at det må kreves forsett eller grov uaktsomhet og at bevisbyrden snus slik at det er påtalemyndigheten som må bevise redaktørens skyld.

Kommisjonen foreslår en ny sanksjon, nemlig publiseringskrav av dom som gjelder krenkelse av ære og privatliv. Saksøker i slike saker kan kreve at domstolen pålegger det aktuelle massemediet å gjengi dommens konklusjoner og begrunnelse. Ifølge kommisjonen vil dette ytterligere beskytte "medieofrene".

Den finske regjeringen arbeider med en riksdagsproposisjon på bakgrunn av Yttrandefrihetskommisionens innstilling. Den er ventet å foreligge sommeren 1999.

Opinionsnemnden for massemedium som ble opprettet i 1968, er et selvdømmeorgan for alle medier i Finland. Det er organisasjonene til journalister, avisredaktører, utgivere og radio- og TV-redaktører som står bak nemnda. Nemndas medlemmer er en blanding av folk fra mediebransjen og allmennheten. Nemnda ledes av en jurist. Den kan gi pålegg etter de samme retningslinjer som PFU i Norge.

9.5 Island

Islands grunnlov er fra 1944. § 73 om ytringsfrihet ble endret i 1995 og lyder slik:

«Alle har frihet for sine meninger og overbevisninger.

Hvert menneske har rett til å føre sine tanker fram i lyset, men må ta ansvar for dem for domstolene. Forhåndssensur og andre liknende begrensninger av ytringsfriheten må aldri lovfestes.

Ytringsfriheten kan bare begrenses når det gjøres ved lov av hensyn til den alminnelige ro og orden, rikets sikkerhet, beskyttelse av helse eller moral, beskyttelse av andres rettigheter og omdømme, og er nødvendig og i samsvar med demokratiske tradisjoner.» 38

Bestemmelsen er medieuavhengig og altså ikke begrenset til bestemte formidlingsformer. Det er kun den klassiske ytringsfriheten som er nevnt. Retten til å motta informasjon (informasjonsfriheten) følger ikke av bestemmelsen.

Det følger av 2. ledd at forhåndssensur og andre liknende begrensninger er forbudt. Også i Island er det imidlertid et organ tilsvarende det norske Filmtilsynet som forhåndskontrollerer film og som har myndighet til å forby såkalt "brutal" film. 39 Dette synes umiddelbart å stemme dårlig med grunnlovens ordlyd om forbud mot forhåndssensur.

3. ledd angir de begrensninger som kan gjøres i ytringsfriheten, m.a.o. på hvilke områder etterfølgende ansvar kan ilegges. De legitime formål som er nevnt er: alminnelig ro og orden, rikets sikkerhet, beskyttelse av helse eller moral og beskyttelse av andres rettigheter og omdømme. Begrensningene må være nødvendige og i samsvar med demokratiske tradisjoner. 3. ledd har store likhetstrekk med EMK art. 10. I forbindelse med utarbeidelsen av grunnlovsforslaget fremla den parlamentariske grunnlovsnemnden (hvor de politiske partiene på Alltinget var representert) et forslag som ikke inneholdt vilkåret om at begrensningene måtte være "nødvendige og i samsvar med demokratiske tradisjoner". På bakgrunn av vidtgående kritikk fra organisasjoner og enkeltpersoner ble teksten endret. De fleste kritikerne av forslaget ville ha inn en betingelse om "nødvendig i et demokratisk samfunn". Alltinget vedtok som et kompromiss passusen om "nødvendig og i samsvar med demokratiske tradisjoner".

Island har inkorporert EMK ved lov 1994/62.

Offentlighetsprinsippet (informasjonskravet) er ikke regulert i grunnloven, men i 1996 fikk Island sin første lov om offentlighet i forvaltningen. Loven trådte i kraft 1 januar 1997 og forplikter myndighetene til å gi innsyn etter begjæring i dokumenter som angår en bestemt sak, med mindre det er hjemmel for å gjøre unntak.

Innsynsretten kan begrenses f. eks. av hensyn til private interesser ( Ioffl. § 5) og av hensyn til visse offentlige interesser, slik som rikets sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller mellomfolkelige institusjoner, det offentliges forretningsvirksomhet og effektiviteten av planlagte statlige eller kommunale foranstaltninger eller undersøkelser (Ioffl. § 6). Det er adgang for forvaltningen til å gi innsyn i et videre omfang enn det som følger av loven, med mindre annet følger av lovbestemt taushetsplikt. Avslag på begjæring om innsyn kan påklages til en ankenemnd, som er et uavhengig organ. Det er ikke noe forbud mot politisk reklame i islandsk kringkasting.

Island fikk i 1986 en ny kringkastingslov som brøt totalt med den tidligere tradisjonen med monopol for det statlige kringkastingsselskapet RUV. Loven innebærer at det er tillatt for alle å etablere en radio eller TV-stasjon så lenge det er frekvenser nok. Det ble nedsatt et uavhengig organ som har ansvaret for konsesjoner til private og kommersielle kanaler. Med unntak av ett tilfelle har styret ikke foretatt noe nærmere undersøkelser av kandidater som ønsker konsesjon. Unntaket gjaldt et mislykket forsøk fra organet på å hindre at konsesjonene til to uavhengige og konkurrerende TV-stasjoner kom i hendene på den samme eier. Ved siden av RUV er det i dag to private TV-kanaler av en viss størrelse (med samme eier). Den statlige kanalen RUV har enerett til å motta lisensmidler. Et særtrekk ved kringkastingssystemet på Island er imidlertid at også RUV sender reklame.

Et annet særtrekk ved kringkasting på Island er den lille andelen av egenproduserte programmer.

Det pågår i dag en debatt på Island om eierskap i kringkasting. Det er særlig posisjonen til det statlige eide RUV som den politiske høyresiden ønsker å endre. Det er bl. a. fremmet forslag om å trekke tilbake selskapets rett til reklameinntekter. Et annet forslag er å fjerne lisensen og gjøre stasjonen om til vanlig betalings-TV. Den nåværende kulturminister har uttalt at han ønsker å reorganisere RUV. 40

Island har ellers ingen lovgivning som setter grenser for konsentrasjon av eierskap i mediene. Kringkastingsloven krever imidlertid at direktøren og flertallet av styremedlemmene i private radio- eller TV-stasjoner skal være bosatt på Island. Utgivere av aviser eller tidsskrift må være islandske statsborgere eller bosatt i landet.

Også i Island er det opprettet en selvregulerende pressenemnd som behandler medieetiske saker. Nemnda er opprettet av det islandske journalistforbundet. Nemnda behandler klager mot alle typer medier og det er utarbeidet retningslinjer for dens arbeid. Medier blir anmodet om å offentliggjøre nemndas uttalelser, men nemnda har ingen sanksjonsmyndighet til rådighet.

9.6 Storbritannia

9.6.1 Generelt om vernet av ytringsfriheten

I og med at Nord-Irland og Skottland til dels har sine egne bestemmelser og institusjoner, er det primært rettstilstanden i England og Wales som i det følgende vil bli behandlet.

Storbritannia har ingen skriftlig konstitusjon og således ingen grunnleggende garanti for ytringsfrihet. Det eksisterer heller ingen omfattende "presselov" som regulerer medias rettigheter og plikter. Ytringsfrihet er i Storbritannia definert på en negativ måte, dvs. at ytringsfrihet kun eksisterer så langt det ikke finnes regler i motsatt retning. Engelsk rett erkjenner altså at folk generelt er frie til å ytre seg og til å motta informasjon på den måten de ønsker, så lenge friheten ikke er begrenset gjennom lover vedtatt av Parlamentet eller utviklet gjennom praksis ("case-law").

Ytringsfrihet er i Storbritannia bare et common law prinsipp, 41 hvilket vil si at det neppe har trinnhøyde som et konstitusjonelt prinsipp. Likevel bruker domstolene i dag jevnlig prinsippet om ytringsfrihet (eller pressefrihet) for å begrense rekkevidden av common law regler som hemmer denne friheten. Dette gjelder særlig i saker vedrørende såkalt "contempt of court", brudd på taushetsplikt ("breach of confidence") og injurier. En presumsjon i favør av ytringsfriheten kan i noen tilfeller bli brukt for å begrense rekkevidden av lover vedtatt av Parlamentet som ellers i urimelig grad kunne brukes til å begrense friheten. 42 Dette er imidlertid en nyere utvikling – i Diceys klassiske studie av konstitusjonen fra 1964 ble det påpekt at engelsk rett tok liten notis av slike begreper som ytringsfrihet og pressefrihet.

Til illustrasjon kan nevnes at ytringsfrihet i enkelte dommer er karakterisert som "a basic constitutional right" og "one of the pillars of individual liberty…". Det er også uttalt at ytringsfriheten utgjør "a sinew [sene] in commom law". 43 Det er imidlertid klart at disse rettigheter ikke er gitt den samme status som i andre europeiske land som har forankret disse rettighetene i sine grunnlover. 44

Ytringsfriheten har som nevnt liten positiv lovbeskyttelse i England. Et eksempel er imidlertid niende artikkel i Englands Bill of Rights fra 1688 som omhandler parlamentarisk immunitet for medlemmer i Under- og Overhuset. De nyter full ytringsfrihet uten etterfølgende ansvar for eventuelle injurierende påstander e. l.

Storbritannia har inkorporert Den europeiske menneskerettskonvensjon ved lov. Dette innebærer imidlertid ikke at domstolene ved motstrid dømmer etter EMK. Domstolene skal da gjøre Overhuset oppmerksom på motstriden slik at det blir opp til Overhuset å foreta seg noe. I og med at Storbritannia ikke har en skriftlig konstitusjon som knesetter prinsippet om ytringsfrihet, kan en si at EMK art. 10 er det eneste klare skriftlige vern av ytringsfrihet i landet.

Hvorvidt kommersiell reklame faller innenfor ytringsfrihetsvernet blir ikke på samme måte som i andre stater et spørsmål i Storbritannia i og med at landet ikke har nedfelt vernet av ytringsfriheten i noen konstitusjon. Det er imidlertid en rekke lover som regulerer reklamens innhold og form. I tillegg til de ulike lovene er det et detaljert system med retningslinjer, slik som f. eks. the Code of Advertising Standards and Practice som er gitt av Independent Television Commission (ITC) og som regulerer reklame i kringkastingen.

Politisk reklame er forbudt etter Broadcasting Act, section 8. Imidlertid tillates det såkalt "Party Political Broadcasts". Partiene representert i underhuset (og Scottish National Party i Skottland og Plaid Cymru i Wales) har etter dette krav på en viss mengde sendetid på BBC og ITV.Antall sendinger avhenger av stemmeantallet, og et parti kan få maksimalt 5 sendinger i året. Sendingene skal gå i beste sendetid og lengden på innslaget avgjøres gjennom forhandlinger med partiene. Partiene selv er ansvarlige for innholdet og de er ikke under redaksjonell kontroll av kringkasterne.

I forkant av valg sendes det i tillegg en separat serie med såkalt "Party Election Broadcasts" hos hhv. BBC, ITV og Channel 4. Et parti som har minimum 50 seter i Parlamentet vil bli tildelt minst 5 minutter av sendetiden i TV og/eller radio. "Party Election Broadcasts" gjelder også foran lokalvalg og valg til Europaparlamentet.

9.6.2 Begrensninger i lov og praksis

Det er i Storbritannia en rekke skrevne og uskrevne regler om hvilke ytringer som kan gi etterfølgende ansvar, dvs. regler som begrenser ytringsfriheten.

Storbritannia er kjent for sin restriktive holdning til såkalte "defamatory statements", dvs. uttalelser som krenker en persons omdømme. 45 Injurier defineres som følgende: "a statement is defamatory if it brings the plaintiff in to hatred, ridicule or contempt". "Slander" er muntlig injurie, mens "libel" er injurie i permanent form. Ord som er brukt i kringkasting eller i offentlig teaterforestilling anses som "libel". I 1996 fikk Storbritannia en ny injurielov som supplerer den gamle fra 1952. Den inneholder bl. a. nye bestemmelser om ansvarsregler (f. eks. i forhold til aksessleverandørene på internett), offentlig dementi og kortere foreldelsesfrist for saker om ærekrenkelse. Loven åpner også for muligheten for summarisk dom.

Ved påståtte injurier er det hovedsakelig tre grunnlag som fører til fritak for ansvar: sannhet, "fair comment" og referatprivilegium. 46 Det er av sentral betydning hvorvidt ytringen kan karakteriseres som "facts" eller "comments". For "facts" gjelder et krav om sannhet, for comments gjelder læren om "fair comment on matter of public interest". Det er den saksøkte som i så fall må bevise at det vedkommende har sagt er sant. Skillet mellom "facts" og "comments" er ikke enkelt. For at kravet til "fair comment" skal være oppfylt må ytringen være basert på et faktisk grunnlag. Fakta må være sanne og må enten være gjengitt i den aktuelle publikasjonen eller refereres til med nødvendig klarhet. Den saksøkte er ikke nødt til å vise at vurderingen er en klar logisk følge av de faktiske opplysningene. Det kan fritt knyttes sterkt kritiske kommentarer og vurderinger til fakta. Det er nok at en ærlig person kunne basere vurderingen på det faktiske grunnlaget. Vurderingen må være "honestly expressed", dvs. at en likevel blir ansvarlig hvis saksøkeren kan bevise at en hadde et utilbørlig motiv eller handlet med "malice". Vurderingen er noe strengere ved vurderinger som går ut på at noen er uærlig eller har korrupte motiver.

Injuriesaker kan enten gå som straffesaker eller som sivile saker. Straffereglene er "virtually extinct yet dangerous common law offence", dvs. at straff i praksis ikke benyttes, men at restriktive regler finnes.. 47 Sannhet er ikke en frifinnelsesgrunn med mindre juryen er overbevist om at ytringen er til samfunnets beste. Hensikten bak ytringen er uten interesse. For å bli dømt må en dommer fra High Court gi sitt samtykke til rettsforfølgelse. 48 Et slikt samtykke kan bare gis når det ved umiddelbar undersøkelse foreligger en meget alvorlig ærekrenkelse, og den offentlige interesse må kreve en strafferettslig forfølgning.

Erstatningsbeløp i sivile injuriesaker avgjøres av juryer, og fagdommere har liten innflytelse. Beløpene er uforutsigbare. I tillegg til erstatning for skade av ens omdømme og følelser kan i noen tilfeller også såkalt "punitive damages" (straffeerstatning) ilegges.

Som i Norge har pressen ved visse anledninger rett til å trykke injurierende påstander uten etterfølgende ansvar. Engelsk rett skiller mellom et absolutt referatprivilegium og et kvalifisert referatprivilegium. Korrekte rettsreferater publisert så raskt som mulig etter at rettssaken har funnet sted nyter f. eks. et absolutt privilegium, mens referater fra parlamentets høringer eller avisers referater fra en del offentlige begivenheter nyter et noe mer begrenset privilegium

"Malicious falsehood" er også et common law-prinsipp som innebærer en begrensning av ytringsfriheten. Malicious falsehood skiller seg i flere henseender fra injurier, men som injurier gjelder også dette publisering av ord som skader. Skaden kan, men behøver ikke, ramme en persons omdømme. Adgangen til søksmål var opprinnelig ment som et middel mot skadelige beskyldninger mot handelsmenns og næringsdrivendes varer eller eiendomsrett. Den som går til sak må for det første bevise at det som sies er usant, i injuriesaker er det opp til den saksøkte. Anklagene må være publisert i ond hensikt og ytringene må ha ført til et økonomisk tap, noe som ikke er nødvendig i injuriesaker.

I Storbritannia er retten til privatliv ikke beskyttet, med unntak av Data Protection Actsom kun kommer til anvendelse for elektroniske databaser. Bakgrunnen for dette er delvis at en har ansett at slike regler er stridende mot pressefriheten. Hvis en mener ens rett til privatliv er krenket, er det imidlertid mulig å klage til Press Complaints Commission, som i likhet med PFU i Norge ikke har noen juridiske sanksjoner til rådighet. Rådet kan kun komme med en offentlig irettesettelse.

Storbritannia har en egen straffelov om "contempt of court" fra 1981. Ett av formålene med loven er å hindre at rettssaker så å si blir prosedert gjennom avisene. Loven begrenser altså pressens omtale av rettssaker og gjør visse former for omtale straffbart. De engelske "forakt for retten"-reglene er utviklet gjennom domstolenes praksis. "Sunday Times"-saken i 1977 hvor Den europeiske menneskerettighetsdomstolen kom til at Storbritannia krenket art. 10 fremskyndet imidlertid en lovfesting og en viss liberalisering av reglene. 49 Loven innebar imidlertid ikke en fullstendig kodifisering av den domstolskapte retten, så den må suppleres med common law.

Straffbar forakt for retten foreligger hvis en publikasjon "creates a substantial risk that the course of justice in particular proceedings will be seriously impeded or prejudiced". 50 Forakt for retten kan kun foreligge mens en sak er aktiv. For straffesaker vil det si fra det tidspunkt en mistenkt har blitt siktet til rettskraftig avgjørelse foreligger.

Obscene Publications Act fra 1959 omhandler begrensninger i retten til å publisere og inneha visse former for pornografiske publikasjoner som er ment for videresalg. Publikasjonene må tendere til å "corrupt or deprave a significant proportion of the readership". Ordene "deprave" og "corrupt" er relativt sterke og tilsvarer ikke materiale som kun er sjokkerende eller motbydelig. Storbritannia har også en egen lov om barnepornografi ( Protection of Children Act).

Eksempler på andre begrensninger av ytringsfriheten er regler om straffbar tilskyndelse/oppfordring til rasehat, 51 oppfordring til kriminell handling, forbud mot blasfemiske eller utuktige publikasjoner eller forestillinger, 52 tilskyndelse til mytteri eller misnøye (incitement to mutiny or to disaffection), framprovosering av offentlig uro (provoking public disorder), forræderi (treason) og tilskyndelse til opprør/oppvigleri (sedition).

Det eksisterer også egne regler som innebærer restriksjoner på ytringsfrihet i undervisningen, og ytringsfriheten til "civil servants" i sentralforvaltningen og lokalforvaltningen er også begrenset særskilt.

For Nord-Irland gjelder en spesiell anti-terrorlovgivning som begrenser ytringsfriheten. F. eks. er det en bestemmelse som gjør det straffbart å samle inn informasjon som trolig vil være nyttig for terrorister.

9.6.3 Forhåndskontroll

Formelt har det ikke vært adgang til sensur av trykt skrift i Storbritannia siden 1695 da den tids lov om sensur av pressen ble opphevet. Regelen mot forhåndssensur ble bl. a. klart formulert av den kjente rettsteoretikeren Blackstone (1723-80). Samtidig er det en vanlig oppfatning at forbudet mot sensur i praksis blir vesentlig uthult i Storbritannia gjennom bruk av midlertidige forføyninger ("injunctions"). 53

For pressen gjelder det altså ingen generell forhåndssensur. Men for film har Storbritannia en mer pragmatisk tilnærming. Den britiske filmsensuren er en blanding av lovfestede og ikke-lovfestede regler. Film kan forbys vist bl. a. av hensyn til moralen. Formelt er det lokale myndigheter som etter Cinematograph Acts avgjør hvorvidt en film skal sensureres, men i praksis er det British Board of Film Censors (BBFC) som vurderer filmene. BBFC er et uavhengig ulovfestet organ nedsatt av filmindustrien. Lokale myndigheter har imidlertid mulighet til å se bort fra BBFC klassifisering.

Nesten hver uke går saker for domstolene hvor retten blir bedt om å vurdere midlertidige forføyninger mot massemedia. I injuriesaker har domstolene vist økende tilbakeholdenhet med å gi midlertidige forføyninger, men i saker hvor massemedia har fått opplysninger gjennom en offentlig ansatts antatte brudd på taushetsplikt (såkalte "breach of confidence"-saker) eller saker om kontraktsbrudd ("breach of contract"), blir midlertidige forføyninger ofte brukt. 54 Tilbakeholdenheten med å gi midlertidige forføyninger i injuriesaker har derfor ført til at saksøker isteden begrunner sitt krav om midlertidig forføyning med "breach of confidence/breach of contract". Her kan midlertidig forføyning gis til tross for at anklagede/saksøkte har en sterk sak.

9.6.4 Kringkastingskonsesjon

Det er fem TV-kanaler som har bakkesendinger: BBC 1 og 2, ITV, Channel 4 og Channel 5. BBC og ITV er de to største selskapene. BBC er en "public service"-kanal, mens ITV er en privat kommersiell kanal. Også ITV har imidlertid en klar "public service"-funksjon og deler BBCs forpliktelse til å sende programmer med høy kvalitet og balanse, og å være upartiske og uavhengige av regjeringen. BBCs virksomhet er nedfelt i Royal Charter, og BBCs Code of Practice gir de nærmere reguleringer. The BBC Governors har det daglige ansvaret for å sikre og opprettholde BBCs uavhengighet. Finansieringen av BBC skjer særlig gjennom innkreving av lisens.

ITV, Channel 4 og 5 trenger tillatelse til å sende fra The Independent Television Commission (ITC) og deres virksomhet blir grundig overvåket og regulert av dette organet. ITC ble opprettet i medhold av Broadcasting Act fra 1990. ITC gir også konsesjon til regionale TV-selskap, lokale distributører, og en del satellittselskaper. Det stilles en god del innholdsmessige krav til sendingene som får konsesjon, og ITC har vide fullmakter til å ilegge sanksjoner. Videre gis det regler for reklame og sponsing av programmer.

Alle selskaper, inkludert BBC, er underlagt jurisdiksjonen til Broadcasting Complaints Commission og BroadcastingStandards Council. 55

Både bakke- og satellittkanalene er tilgjengelige for en del regioner i UK via kabel. For å kunne drive et kabelselskap er det nødvendig med konsesjon fra ITC.

9.6.5 Informasjonskrav

Offentlighetsprinsippet er ikke lovregulert i Storbritannia. Avgjørelser fattet i statsforvaltningen er snarere innhyllet i hemmelighold. 56 Regjeringen la imidlertid i mai 1999 frem et forslag for Parlamentet til en "Freedom of Information Bill". Forslaget har allerede blitt kritisert for å inneholde altfor vide unntaksbestemmelser som åpner for hemmelighold minst på dagens nivå. 57

Forbudet mot publikasjon av offentlige hemmeligheter følger av to lover, henholdsvis the Official Secrets Act 1911 og 1989. Det er straffbart for statsansatte å gi informasjon vedrørende f. eks. sikkerhet, forsvar og internasjonale forhold. 58 Enhver kan samtidig straffes for å avsløre opplysninger en har fått av en statsansatt som har brutt sin taushetsplikt, eller når en har fått opplysningen under den forutsetning at den skal holdes hemmelig. Det er imidlertid sjelden at det blir tatt ut tiltale for ovennevnte forhold. En av grunnene til dette er at eventuelle frifinnelser med bred mediadekning er meget pinlig for regjeringen, og slike saker vil lett lede til en god del ekstra publisitet.

Retten til informasjon fra de lokale myndigheter er imidlertid større enn retten til å få informasjon fra sentralforvaltningen. Møter er som hovedregel åpne for presse og øvrige interesserte. Pressen og publikum har også krav på innsyn i en rekke dokumenter fra de lokale myndigheter. Samtidig blir denne retten ikke utnyttet særlig godt. En grunn til dette er trolig den sterke maktsentraliseringen i Storbritannia. 59

Det finnes ingen lovgivning som beskytter såkalte "whistle blowers". 60 Det hevdes at det offentlige legger reglemessig lokk på uautoriserte avsløringer ved å kreve midlertidige forføyninger på bakgrunn av brudd på taushetsplikt. 61

9.6.6 Infrastrukturkrav

Det finnes bestemmelser som under visse omstendigheter gir britene en særlig ytringsrett. Kandidater til parlamentsvalg og lokalvalg har f. eks. rett til å bruke rom på skoler eller lokale myndigheters eiendommer før valg. Kandidater har også mulighet til uten omkostninger å sende informasjon til alle velgere. Informasjonen må imidlertid ikke stride mot lov, slik at f. eks. reglene om forbud mot tilskyndelse til rasehat, vil legge bånd på det materialet som kan sendes av ekstremistiske politiske partier.

En annen plikt til å gjøre det lettere å ytre seg er pålagt ledelsen ved universiteter og høyskoler. Disse organene er pålagt å ta "such steps as are reasonably practicable to ensure that freedom of speech within the law is secured for members, students and employees of the establishment and for visiting speakers". 62 Det følger imidlertid ingen spesielle sanksjoner ved mislighold av denne plikten.

Eierforholdene i pressen i Storbritannia blir ikke regulert ved særlov, men er omfattet av den allmenne konkurranselovgivningen. Loven har særlige bestemmelser om pressefusjoner som kan true ytringsfriheten og en mangfoldig meningsdannelse. Handels- og industridepartementet skal forelegge fusjoner til Monopolies and Mergers Commission (konkurransemyndighetene) når det gjelder overføring av eierskap med aviser til nye eiere som i alt kontrollerer avisvirksomhet med totalopplag på over 500.000 eksemplarer. Kommisjonen utarbeider da en rapport til departementet. Unntak fra denne prosedyren kan gjøres dersom det er klart at avisen uten overtakelsen vil bli lagt ned. Lovgivningen har imidlertid vist seg ineffektiv grunnet den passive holdningen ministrene og kommisjonen har inntatt. 63 Eierskap i avisene er derfor fremdeles konsentrert på få hender.

På kringkastingsområdet finnes regler om eierskap i Broadcasting Act fra 1996. Kringkastingsloven fra 1990 inneholdt flere begrensninger av eierskap enn nåværende lovgivning. Reformen i 1996 innebar bl. a. at et selskap nå kan få mer enn én konsesjon og at såkalt krysseierskap er mulig i større grad enn tidligere. Den alminnelige konkurranselovgivningen kommer imidlertid også til anvendelse på eierskap i radio og TV.

9.6.7 Noen andre spørsmål

I 1991 ble Press Complaints Commision (PCC) nedsatt. Organet etterfulgte det tidligere Press Council som hadde eksistert siden 1953 og som fungerte meget dårlig. Kommisjonens oppgave er å beskytte publikum og ikke som tidligere også å kjempe for ytringsfriheten. Den består av representanter fra pressen og allmenheten, og er grunnlagt av avisindustrien. Pressen selv ble mer eller mindre tvunget til å akseptere den frivillige PCC under trussel om lovregulering. PCC undersøker ikke saker av eget tiltak, men behandler klager fra publikum. Kommisjonen er underlagt retningslinjer ( Code of Practice) om bl. a. retten til privatliv, etterrettelighet, rettferdighet, beskyttelse av kilder og behandling av etnisitet. Kommisjonen har ingen myndighet til å håndheve sine avgjørelser eller sikre at de blir publisert. Retningslinjene inneholder en del uklarheter som redaktører i den tabloide pressen har brukt til å rettferdiggjøre inntrengning i folks privatliv.

Storbritannia har også et system med frivillige utnevnte ombudsmenn i flere aviser, men undersøkelser så langt viser at de har liten innflytelse. 64 I tillegg eksisterer en såkalt "D" Notice Committee som består av representanter fra media og det militære. Formålet er å hjelpe media til å identifisere temaer hvor offentlig diskusjon vil være skadelig. Det er et frivillig system, og mange mediaorganisasjoner har tatt sterkt avstand fra organisasjonen.

Også Storbritannia opererer med en tilsvarsrett. Retningslinjer gitt av PCC krever at avisene gir folk en rimelig mulighet til å motsi og kommentere unøyaktigheter når det fremtrer som fornuftig. Hvis en slik mulighet ikke er gitt av avisen, er den eneste muligheten å fremme en sak for PCC som vil offentliggjøre sin avgjørelse, men som ikke har myndighet til å tvinge en gjenstridig redaktør til å gjøre det samme.

Som nevnt behandler The Broadcasting Complaints Commission klager om urettferdig behandling på TV og har myndighet til å kreve at kringkasteren offentliggjør deres avgjørelser.

Contempt of Court Act fra 1981 regulerer journalisters rett til å beskytte kilder. I section 10 heter det at ingen domstol skal kreve at en forfatter eller journalist avslører kilden til den publiserte informasjonen "unless it is established to the satisfaction of the court that it is necessary in the interest of justice or national security or the prevention of disorder or crime". 65 Dommere må foreta en balansert interesseavveiing. "The interest of justice" er det videste og mest ubestemte grunnlaget. Den juridiske troen på viktigheten av å kunne beskytte kilder er meget begrenset. En ordre om å avsløre kilden er minst trolig når det eksisterer en legitim allmenn interesse i informasjonen og mest trolig når informasjonen har blitt anskaffet på en ulovlig måte. Det er meget lett å overbevise en domstol om at et av unntakene i section 10 er oppfylt. Straffen for å nekte å oppgi en kilde er bot eller fengselsstraff i inntil 2 år. I 1996 ble Storbritannia dømt i Strasbourg for å ha krenket EMK art. 10 ved å ha forlangt at en journalist ved navn Goodwin skulle avsløre sin kilde og deretter ilagt ham en bot da han nektet. 66 Det gjenstår å se hva reaksjonen på dommen vil bli, men det er klart at det ligger et klart press på Parlamentet om å endre section 10.

For Nord-Irland finnes det regler i Prevention of Terrorism Act fra 1989 som pålegger journalister å oppgi kilden i enda større grad enn det som følger av Contempt of Court Act.

Siden 1984 har politiet også hatt utvidet fullmakt til å beslaglegge upublisert materiale, slik som film og fotografier som er relevant for deres etterforskning av straffbare handlinger. 67 Pressen motstår jevnlig dette ved å argumentere for at slike beslag er stridende mot allmennhetens interesse, i og med at det gjør oppgaven å rapportere fra farlige situasjoner mer hasardiøs. Domstolene har ikke akseptert denne formen for argumentasjon. I mer begrensede tilfeller, særlig relatert til rettsforfølgninger etter Official Secrets Acts, kan politiet også få tillatelse til å lete etter eller beslaglegge journalistisk materiale som er mottatt i fortrolighet.

9.7 Tyskland

9.7.1 Generelt om grunnlovsvernet

Det konstitusjonelle vernet av ytringsfriheten er regulert i artikkel 5 i den tyske grunnloven fra 1949: 68

(1) Enhver har rett til fritt å ytre seg og spre sin mening i ord, skrift og bilder, og til uhindret å la seg informere fra alminnelig tilgjengelige kilder. Pressefriheten og friheten til å rapportere ved hjelp av kringkasting og film garanteres. Sensur skal ikke finne sted.

(2) Disse rettighetene kan begrenses av bestemmelser i generell lov, i lovbestemmelser til beskyttelse av unge og retten til personlige ære.

(3) Kunst og vitenskap, forskning og undervisning er fri. Undervisningsfriheten fritar ikke fra troskap til forfatningen. 69

Grunnloven i Tyskland er en relativt komplisert konstitusjonell tekst. Art. 5 må f. eks. tolkes i lys av art. 1 om menneskers verdighet og av art. 20 som bl. a. nedfeller prinsippet om at Tyskland er en demokratisk føderal stat. Også art. 2 om retten til fritt å utvikle sin personlighet, art. 4 om tros- og tankefrihet, art. 8 og 9 om hhv. forsamlingsfrihet og organisasjonsfrihet og art. 21 som uttaler at politiske partier fritt skal kunne dannes, er relevante i denne forbindelse.

Art. 5 første ledd gjelder enhver, og omfatter både friheten til å ytre seg og friheten til å motta informasjon. Informasjonsfriheten dekker kun materiale fra allment tilgjengelige kilder.

Art. 5 (1) 2. pkt., som garanterer pressefrihet, anses som hjemmel for at media har krav på informasjon fra de føderale myndigheter, m.a.o. det vi kaller informasjonskrav. 70 Det er verdt å merke seg at kun media – ikke allmennheten generelt – har et slikt informasjonskrav.

På delstatsnivå følger det av § 4 i de ulike presselovene at pressen har krav på innsyn i offentlige dokumenter.

Vernet i art. 5 gjelder muntlige ytringer såvel som skriftlige, billedlige (visuelle) og ytringer i film og gjennomkringkasting. I tillegg gis massemedia en spesiell institusjonell beskyttelse i andre punktum. Passusen har blitt tolket slik at den inkluderer det offentliges positive ansvar for å styrke mangfoldet i massemedia. Denne spesielle beskyttelsen er begrunnet i at media anses å ha en funksjon i offentligheten som består i å informere opinionen og opptre som en "vaktbikkje". Medias spesielle rolle er den legitime bakgrunnen for deres privilegier, slik som kildevernet i rettssaker.

I 3. ledd er det særlig betont at kunst, vitenskap, forskning og undervisning skal være fri. Forfatningsdomstolen har uttalt at formålet med tredje ledd er å hindre at staten blander seg inn i den kunstneriske prosessen, men at denne friheten ikke er ubegrenset og er underlagt begrensninger gjennom andre grunnlovsbestemmelser som art. 1 og 2. 71 For den akademiske friheten ble det uttalt i en sentral dom fra 1973 at formålet med bestemmelsen var å beskytte den individuelle læreren eller forskeren fra statens innblanding i forskning eller i undervisning. Samtidig ga bestemmelsen staten et særlig ansvar for å iverksette tiltak for å virkeliggjøre at denne friheten kunne bli en realitet. Staten må derfor aktivt fremme forskning og undervisning ved å tilby de nødvendige finansielle, organisasjonsmessige og menneskelige ressurser. Dette er m.a.o. en del av det vi kaller infrastrukturkravet.

I 2. ledd angis de begrensninger som kan gjøres i ytringsfriheten. Ytringsfriheten kan begrenses gjennom bestemmelser i generelle lover, dvs. lover som søker å fremme en generell sosial verdi og som i noen tilfeller kan påvirke, men ikke har som formål å innskrenke, ytringsfriheten. 72 Beskyttelse av unge og personlig ære er spesifikt nevnt i grunnloven som eksempler på slike generelle lover. 73 Andre generelle lover som kan få forrang fremfor ytringsfriheten inkluderer dem som beskytter den offentlige moral, andres rettigheter og omdømme, nasjonal sikkerhet og respekt for statens institusjoner. Ytringsfriheten kan også begrenses etter art. 1 om menneskelig verdighet, art. 2 om en persons frie utvikling, art. 12 om fritt valg mht. yrke og art. 14 om rett til eiendom. 74

Etter en ren språklig forståelse av andre ledd kunne Forfatningsdomstolen kommet til at ytringsfrihet er begrenset til de områder som er uberørt av det generelle lovverk, på samme måte som ytringsfriheten vurderes i Storbritannia. Men domstolen har i en sentral dom uttalt at disse lovene i seg selv må tolkes i lys av de fundamentale verdiene nedfelt i art. 5 1. ledd. 75 Resultatet av dette er at Forfatningsdomstolen må balansere eller veie ytringsfriheten mot den bestemte loven. Det er gjennom denne prosessen den tyske domstolen har mulighet til å legge ulik vekt på verdien av politiske, litterære eller kommersielle ytringer i lys av art. 5 sitt formål.

De tyske domstolene anvender proposjonalitetsprinsippet i en tre-leddet test. De vurderer om begrensningen er 1) egnet, 2) nødvendig og 3) proporsjonal. Enhver tvil mht. hvilken rettighet som skal gå foran skal avgjøres til fordel for ytringsfriheten.

Etter art. 19 må ingen lov gripe inn i kjerneområdet av de fundamentale friheter, inkludert ytringsfriheten. I såfall må loven, for å være gyldig, erklære at intensjonen er å begrense art. 5.

Kommersielle ytringer faller inn under vernet i art. 5, men som i andre stater har domstolen betont at det særlig er politiske ytringer som ligger i hjertet av vernet i art. 5. Tyskland har derfor uten hinder av art. 5 f. eks. kunnet vedta regler som forbyr sammenlignende reklame.

Til tross for forfatningsdomstolens uttalelser om politiske ytringers særlige posisjon er det i Tyskland et generelt forbud mot politisk reklame i kringkastingen. I forkant av valg har partiene likevel rett til å sende egenproduserte reklamespots. I de tyske reglene om dette omtales dette som politisk reklame selv om partiene får tildelt sendetiden gratis. Systemet minner mer om det britiske "Party Election Broadcasts". Partiene er fullt ut redaksjonelt ansvarlige for sin egen reklame, noe det opplyses om før sending. Kringkastingsselskapene er pålagt å tildele fri sendetid til alle partier som står for valg, dette for å sikre sjanselikheten. Sendetiden er derimot avhengig av partienes størrelse.

I lys av art. 5 er det lettere å sette nøytrale restriksjoner i forhold til tid, sted og måten et budskap blir formidlet på enn å totalforby ytringer.

Tyskland har også en egen bestemmelse om forsamlingsfrihet i grunnloven, jf. art. 8.

Vest-Tyskland inkorporerte EMK i 1952, og da Tyskland igjen ble samlet, ble konvensjonen også gjeldende for det tidligere Øst-Tyskland. EMK har status som føderal lov og har forrang fremfor alle länder-lover (delstatslover). Forfatningsdomstolen har slått fast at grunnlovens bestemmelser om grunnleggende friheter- og rettigheter skal tolkes i lys av konvensjonen og det ses hen til domstolen i Strasbourgs praksis ved denne tolkningen.

Friheten til presse, radio og TV har vært gjenstand for en rekke saker ved Forfatningsdomstolen. Det foreligger derfor avgjørelser om bl. a. massemedias rett til å beskytte kilder, m.a.o. retten til taushet, og retten til selv å velge innholdet i kringkastingssendingene uten innblanding av offentlige myndigheter, med mindre dette støter mot andre fundamentale rettigheter. Samtidig må allmennkringkasterne være representative for alle interesser i samfunnet (se nedenfor om kringkastingskonsesjon).

9.7.2 Særlig om politiske partier

Art. 21 i den tyske grunnloven omhandler politiske partier. 1. ledd fremhever at politiske partier skal delta i formingen av folkets politiske holdninger og at de skal kunne etableres fritt. I 2. ledd heter det at politiske partier kan kjennes ukonstitusjonelle av Forfatningsdomstolen dersom partiets formål, eller adferden til partiets tilhengere, viser at man søker å oppheve statens frie demokratiske grunnlag eller truer (Vest-)Tysklands eksistens. 76

Tyskland har en tilsvarende bestemmelse for andre organisasjoner i art. 9 (2), og i art. 5 (3) heter det at den akademiske frihet ikke er løst fra lojalitet til konstitusjonen.

Forfatningsdomstolen har avsagt to dommer etter art. 21 (2). Den første saken fra 1952 gjaldt forbudet mot det Sozialistische Reichspartei (SRP), en nynazistisk organisasjon. I dommen er det ingen referanse til art. 5 – den juridiske argumentasjonen konsentrerte seg kun rundt den konstitusjonelle statusen til partiet etter art. 21. Men retten observerte at de konstante forhånelsene av det tyske demokratiske partisystemet lå langt fra den konstitusjonelt beskyttede ytringsfriheten. Forholdet mellom ytringsfriheten og domstolens rett til å forby totalitære partier ble derimot grundig vurdert i saken mot Kommunistpartiet i 1956. Partiet argumenterte for at art. 21 (2) var uforenlig med art. 5 og fundamentale prinsipper i en liberal konstitusjon. Bl. a. mente partiet at agitasjonen for marxisme var særlig beskyttet av tredje ledd i art. 5 som sier at forskning og undervisning er fri. Forfatningsdomstolen kom da med følgende distinksjon: det var legitimt å fremheve marxismens uunngåelige triumf og å fornekte gyldigheten av rettsordenen på en abstrakt måte. Men en aktiv og aggressiv kampanje mot konstitusjonen og det konstitusjonelle system kunne forbys.

Selv om de nevnte dommene handler vel så mye om organisasjonsfrihet som ytringsfrihet, har deres prinsipper vært påberopt jevnlig for inngrep mot ekstreme politiske ytringer. Murens fall og avslutningen av den kalde krigen kan imidlertid ha redusert prejudikatsverdien av disse dommene.

9.7.3 Begrensninger i grunnlov/lov

Beskyttelse mot injurier, eller "retten til personlige ære", er særlig nevnt i art. 5 som en legitim begrensning av ytringsfriheten. En persons omdømme og retten til privatliv er også beskyttet av art. 1 om menneskelig verdighet og art. 2 om retten til fritt å utvikle ens personlighet. Bestemmelsene suppleres av bestemmelser i straffeloven og i privatretten. Reglene skiller mellom faktiske påstander og vurderinger. En publisering av usanne faktiske påstander som krenker en persons omdømme er en straffbar handling hvis den som publiserte ytringen visste at påstanden var usann, m.a.o. handlet forsettelig, eller var grovt uaktsom. Sannhet er imidlertid ikke en absolutt frifinnelsesgrunn. Hvis fornærmelsen skyldes måten påstanden ble ytret på eller spredt eller omstendighetene rundt ytringen, kan sanne påstander også føre til straffeansvar. Det har imidlertid betydning hvorvidt den fornærmende uttalelsen tjente et legitimt formål. En større grad av fornærmelser vil bli tolerert når det er uttalt i politisk debatt mot en politiker eller en annen offentlig person. Det er den som føler seg krenket som har bevisbyrden for at saksøkte handlet med forsett eller grovt uaktsomt i forhold til sannheten.

Øvrige begrensninger av ytringsfriheten finnes i straffeloven vedrørende bl. a. pornografi og rasistiske ytringer. Straffeloven inneholder også diverse bestemmelser som skal beskytte konstitusjonen og statens organer, offentlig ansatte og offentlig ro og orden. I praksis er de sistnevnte bestemmelsene lite anvendt. Forfatningsdomstolen har uttalt at selv satiriske og harde angrep mot statens symboler, slik som mot flagg og nasjonalsanger, må tolereres i lys av vernet for ytringsfrihet. Lignende kritikk av offentlige tjenestemenn og politikere er også beskyttet, hvis da ikke ytringene går over i å være injurierende.

Det er også straffbart å offentliggjøre fornærmelser mot religioner eller andre livssyn, men dette er en bestemmelse som meget sjelden blir brukt.

Mht. begrensninger i retten til offentlig informasjon, kan det offentlige avslå krav om innsyn hvis innsyn vil gripe forstyrrende inn i en juridisk prosess; innsyn vil være i strid med taushetsplikt; en tungtveiende offentlig eller privat interesse vil bli krenket, eller mengden av anmodet informasjon er overdreven. Ved avslag kan pressen gå til domstolene for å få en avgjørelse omgjort. 77

9.7.4 Forhåndskontroll

Etter art. 5 (1) eksisterer det et sensurforbud i Tyskland. 78 Forbudet mot sensur er ikke begrenset til bestemte medier. I og med at forhåndssensur generelt sett er forbudt, kan offentlige myndigheter i Tyskland heller ikke sensurere film for voksne. Landet har på dette området et system med selvregulering. Representanter fra filmindustrien vurderer filmene i forkant. Det er imidlertid hevdet at dette i praksis kan hemme den artistiske frihet like mye som et lovfestet system for forhåndskontroll. 79

Påtalemyndigheten har kompetanse til å foreta beslag. En slik prosess kan begynne etter anmodning fra en person som føler seg utsatt for injurier eller krenkelse av sitt privatliv eller ex officio ved mistanke om forræderi, fornærmelser mot statlige organer, eller trusler mot statens sikkerhet. I noen delstater kan publikasjoner som fornærmer æren til en nasjonal, etnisk eller religiøs gruppe også bli beslaglagt uten en avgjørelse av domstolene.

Når Forfatningsdomstolen vurderer hvorvidt en midlertidig forføyning eller annen forhåndsinngripen skal opprettholdes, vurderes inngrepet grundig i lys av ytringsfrihetsvernet i art. 5. Terskelen for midlertidig forføyning mot ytringer, i forhold til andre typer saker, synes relativt høy.

9.7.5 Kringkastingskonsesjon

Art. 5 i grunnloven garanterer "frihet til å rapportere ved hjelp av kringkasting". Bestemmelsen blir derfor utgangspunktet for all regulering av kringkastingsvirksomhet i Tyskland. Forfatningsdomstolen har gjennom årene blitt forelagt en rekke spørsmål vedrørende kringkasting og dens avgjørelser har hatt stor betydning for den rettslige og organisatoriske utvikling av tysk radio og TV.

Det tyske kringkastingssystemet er organisert i to deler bestående av henholdsvis og privat kringkasting. Det er ikke fri adgang til å drive kringkasting.

En viktig avgjørelse fra Forfatningsdomstolen i 1961 omhandlet et forsøk fra den føderale regjering på å danne et nytt statlig selskap for kringkasting. 80 Dette ble ansett som grunnlovsstridig av Forfatningsdomstolen. Art. 5 utelukker at staten kan styre direkte eller indirekte en institusjon eller organisasjon som er engasjert i kringkasting. Domstolen gjorde det klart at den anså at bestemmelsen i art. 5 om kringkasting gikk lenger enn kun å forby innblanding fra det offentlige. Art. 5 forutsatte også at retten til kringkasting ikke skulle komme i hendene på staten eller noen spesiell sosial gruppe. Kringkastingsinstitusjoner måtte derfor organiseres på en slik måte at alle relevante interesser hadde mulighet til å komme frem og influere de styrende organer. Domstolen påstod imidlertid at uten aktiv intervensjon fra staten ville friheten til å kringkaste kun være et tomt skall (en illusjon). Domstolen trakk videre opp et skille mellom pressen og kringkastingen. Pressen bestod av en rekke selvstendige publikasjoner som reflekterte et bredt spekter av ulike politisk og ideologiske meninger, mens for kringkasting måtte antall stasjoner forbli relativt få både av tekniske grunner og pga. de høye kostnader forbundet med kringkasting. 81

En ser altså at kringkastingsselskap, i lys av art. 5, må organiseres separat fra føderalstaten, men samtidig at staten, også det etter grunnloven, har en positiv plikt til å sørge for at kringkastingen reflekterer samfunnets mangfoldighet. En del av det vi vil kalle infrastrukturkravet er m.a.o. grunnlovfestet.

Delstatene har etter grunnloven ansvaret for kultur og derfor medias uavhengighet. I Tyskland er det to store landsdekkende fjernsynsselskap. I 1950 ble Arbeitsgemeinschaft der Rundfunkanstalten Deutschland (ARD) dannet av de allerede eksisterende regionale allmennkringkastingsselskapene, og noe senere kom Zweiter Deutsche Fernsehen (ZDF) som delstatene er ansvarlige for. Allmennkringkasterne får stort sett sine utgifter dekket gjennom innkrevet lisens.

For å drive privat kringkasting i den føderale republikken Tyskland kreves konsesjon, som gis av de regionale mediemyndigheter. Konsesjonen kan gis på visse vilkår, slik som restriksjoner på reklame, kvoter for ulike typer programmer eller krav om å gi rom for regionale programmer. Private kringkastere møter også andre hindre knyttet til tildeling av frekvens og konsesjon for kabelanlegg. Forfatningsdomstolen uttalte forøvrig allerede på 80-tallet at et system med kun privat kringkasting ikke ville være tilstrekkelig til å sikre mangfoldet. Retten fremholdt at kravene til privat kringkasting var mindre, nettopp fordi allmennkringkasting eksisterte.

9.7.6 Infrastrukturkrav: Eierkonsentrasjon

Tallene på selvstendige aviser har siden midten av 50-tallet stadig sunket i Tyskland. I mange byer kan ikke innbyggerne lenger velge mellom to eller flere lokalaviser. Den allmenne konkurranseloven inneholder særlige regler om kontroll med presseforetak. 82 Konkurransemyndighetene kan gripe inn overfor fusjoner i pressen dersom de fusjonerende foretak har en omsetning på 25 millioner DM eller mer. For næringslivet ellers må omsetningen overstige 500 millioner DM. Flere fusjoner har blitt nektet på denne bakgrunn i de senere år. Konsentrasjoner på kringkastingsområdet faller også inn under generell konkurranselovgivning. Konkurransemyndighetene overvåker også relasjoner mellom kringkastingsforetak og pressevirksomheter. Myndighetene har som utgangspunkt at offentlig eide kringkastingsselskap har en dominerende markedsposisjon og at konkurranse fra private selskap bør oppmuntres. På denne bakgrunn kan myndighetene la være å gripe inn i krysseierskap mellom aviser og private kringkastere.

Det finnes ellers lovgivning i delstatene som på ulike måter begrenser konsentrasjon og krysseierskap. Delstatene har også inngått avtaler seg imellom om radio- og TV-virksomhet som i stor grad innebærer at reglene på dette området er sammenfallende .

Etter tysk rett anses statlige subsidier til pressen som et inngrep i pressefriheten. En ser det slik at i den grad noen publikasjoner mottar større subsidier enn andre, kan dette influere på innholdet eller den redaksjonelle tendensen i avisen. Imidlertid har staten mulighet til å gi aviser lavere porto enn annen post. 83

9.7.7 Ansvarsregler m.m.

Det er ingen føderal lov som er direkte rettet mot pressen, men alle Länder (delstater) har vedtatt presselover som følger det samme grunnleggende mønster.

Det fremgår av presselovene at det primært er pressens ansvar å sjekke innholdet i sine publikasjoner før de blir offentliggjort, inkludert opphavet til og sannheten i det som blir skrevet. Dette omfatter en plikt til å sørge for at det som blir trykket ikke er i strid med straffeloven.

Også Tyskland har etablert (1956) et eget selvregulerende organ, Deutscher Presserat, som bl. a. har publisert egne etiske regler og som behandler klager fra folk som føler de har blitt utsatt for urett i pressen. Hvis organet finner at pressen har gått over streken, kan det resultere i en privat eller offentlig refselse. Organet kan i såfall be avisen om å trykke refselsen.

Tilsvarsretten er regulert i presselovene. En avis eller et periodisk tidsskrift er forpliktet til å offentliggjøre et svar fra en person som er "offer" for en påstand som er publisert i avisen. Parten som føler seg krenket må komme med sitt svar innen tre måneder etter at påstanden stod på trykk. Det er ikke nok å publisere svaret som et leserinnlegg hvis det forrige innlegget hadde en annen form. Hvis avisen nekter å trykke tilsvaret, kan en domstol beordre den til å gjøre det. Selv om avisen trykker svaret frivillig, er ikke avisen av den grunn uten senere sivilrettslig eller strafferettslig ansvar.

Tyskland er blant de statene i Europa som har sterkest juridisk beskyttelse av kilder og annen informasjon kommunisert i fortrolighet med journalister. 84 Regler om dette finnes i delstatenes presselover og i de føderale rettspleielovene.

9.8 Frankrike

9.8.1 Generelt om grunnlovsvernet

Ytringsfrihetsvernet i Frankrike har lange og stolte aner helt tilbake til revolusjonen i 1789. I revolusjonens første år avga nasjonalforsamlingen den berømte Deklarasjonen om menneskelige og borgerlige rettigheter. I erklæringens art. 11 heter det: 85

«Den frie meddelelse av tanker og meninger er en av de mest verdifulle rettigheter for mennesket; enhver borger kan altså tale, skrive, trykke fritt, men må svare for misbruk av denne frihet i de tilfelle som er fastsatt i lov.»

Dette er fortsatt gjeldende rett i Frankrike. Forbindelsen til revolusjonsidealene er gjort ved henvisning i fortalen (preamblet) til grunnloven av 1958. I preamblets første ledd heter det: 86

«Med dette erklærer det franske folk høytidelig sin tilslutning til menneskerettighetene og til prinsippene om nasjonal suverenitet slik disse er uttrykt i 1789-deklarasjonen, bekreftet og utfylt gjennom fortalen til grunnloven av 1946.»

I tillegg til dette følger det av fortalen til 1946-konstitusjonen og praksis fra forfatningsdomstolen Conseil Constitutionnel (Forfatningsrådet) at visse grunnleggende rettsprinsipper har konstitusjonell rang. Visse sider av ytringsfriheten har dermed fått konstitusjonell status denne vei. Forfatningsrådet har uttalt at ytringsfriheten er en grunnleggende forutsetning for andre rettigheter og friheter.

Forfatningsrådet har presisert at ytringsfriheten og pressefriheten ikke bare tilkommer dem som skriver, redigerer eller publiserer, men også dem som leser. Publikums rett til å få velge mellom en rekke ulike synspunkter nødvendiggjør en stor grad av pluralisme. Pluralisme – eller mangfold – blir dermed en målsetting på konstitusjonelt nivå. Det synes derfor som grunnloven – eller de grunnlovsmessige prinsipper – ikke bare verner om den klassiske ytringsfriheten, men også informasjonsfriheten og infrastrukturkravet. 87

Art. 11 i Deklarasjonen om menneskelige og borgerlige rettigheter ble skrevet i en tid hvor hovedproblemet var statlig sensur overfor pressen og da trykt skrift utgjorde den viktigste metode for mangfoldiggjøring av ytringer. Begrepet "kommunikasjon" er imidlertid medienøytralt slik at også moderne kommunikasjonsformer kan omfattes av ordlyden i art. 11. På grunn av anlagte saker har imidlertid Forfatningsrådet bare anvendt bestemmelsen på trykt skrift og audiovisuell kommunikasjon (TV og radio), og rådet har utviklet ulike regler for disse to medieformene, jf. nedenfor. Bortsett fra disse to områdene har Forfatningsrådet kun vist til ytringsfriheten i art. 11 i en sak som gjaldt universitetsprofessorers uavhengighet.

Frankrike har som nevnt en egen forfatningsdomstol, Conseil Constitutionnel, som prøver lovers grunnlovsmessighet. Prøvelsesretten, som særlig har fått praktisk betydning etter 1970, er utformet på en enkel og original måte: Bare lover som er vedtatt i Parlamentet, men ennå ikke kunngjort kan henvises til Forfatningsdomstolen. Hvis de blir erklært helt eller delvis stridende mot konstitusjonen, blir konsekvensen at de ukonstitusjonelle delene ikke trer i kraft. Motsatt innebærer dette at lover som er kunngjort ikke kan prøves og ikke erklæres ukonstitusjonelle av de ordinære domstoler foruten i tre tilfeller av mindre betydning.

I et system som dette vil lover som ikke er i samsvar med konstitusjonen kunne bli anvendt. Dette gjelder først og fremst lover trådt i kraft før 1958. Også lover som er trådt i kraft etter 1958 og som ikke har blitt henvist til Forfatningsrådet av dem som har myndighet til det, enten fordi de avstod fra det, holdt en henvisning for politisk uklok eller ikke så det ukonstitusjonelle ved loven, vil altså kunne anvendes til tross for at de strider mot konstitusjonen. 88 Også lovbestemmelser som har vært henvist til Forfatningsrådet, og som ikke ble underkjent, kan senere vises seg å være problematiske i forhold til grunnlovsvernet.

I det franske systemet har ikke andre domstoler enn Forfatningsrådet myndighet til å vurdere grunnlovsmessigheten av en lov. Derimot kan ordinære domstoler vurdere hvorvidt en lov er i strid med internasjonale forpliktelser og som konsekvens av dette unnlate å anvende en lov som strider mot folkeretten, jf. art. 55 i den franske konstitusjonen. 89

Alle internasjonale overenskomster som Frankrike ratifiserer eller tiltrer blir automatisk del av fransk rett straks de er offentliggjort. Etter art. 55 går internasjonale avtaler, når de først er signert, ratifisert og offentliggjort, foran nasjonale lover forutsatt at traktaten respekteres av den andre parten. 90

Frankrike ratifiserte EMK i 1974 og konvensjonen ble automatisk inkorporert i intern rett etter offentliggjøringen. Siden domstoler ikke har rett til å sette til side lover som strider mot grunnloven, blir resultatet at internasjonale avtaler, slik som EMK, nyter et større vern enn konstitusjonen vis a vis motstridende lover.

Forfatningsrådet synes ikke å ha vurdert reklame som en meningsytring beskyttet av ytringsfriheten. Lover som begrenser reklame har vært vurdert av rådet to ganger, men forholdet til ytringsfriheten ble ikke berørt. Begrensningene ble kun vurdert i forhold til retten til eiendom og friheten til å engasjere seg i økonomisk aktivitet, som også nyter grunnlovsmessig vern. 91

I Frankrike er kringkastingsreklame for politiske partier, livssynsgrupperinger og trossamfunn i kringkasting forbudt, jf. art. 27 i lov 30.9.1986 om kommunikasjonsfrihet. Totalforbudet mot politisk reklame i kringkastingen ble ikke vurdert av Forfatningsrådet. Det følger av den franske valgloven at også betalt politisk reklame i trykt skrift er forbudt de siste tre månedene før valg. 92 Også i Frankrike får imidlertid partiene tildelt gratis sendetid i kringkastingen, jf. ordningene i Storbritannia og Tyskland.

Utover ordet "misbruk" er det ikke nærmere presisert i art. 11 i 1789-erklæringen hvilke ytringer som kan belegges med etterfølgende ansvar. Bestemmelsen inneholder m.a.o. ingen kompetansebegrensning for hva lovgivende myndighet kan vedta. Men som tidligere nevnt vurderer Forfatningsrådet, når de får henvist vedtatte men ikke ikrafttrådte lover, hvorvidt en lovbestemmelse vil stride mot konstitusjonen, herunder bestemmelsen om ytringsfrihet. Som nevnt vil også EMK art. 10 innebære en skranke for hvilke inngrep i ytringsfriheten som lovlig kan gjøres.

På lovsnivå reguleres ytringsfriheten først og fremst i lov 29. juli 1881 om pressefrihet ( la liberté de presse). Ytringsfrihet i audiovisuelle medier reguleres dels i lov 29. juli 1982 om audiovisuell kommunikasjon, og lov 30. september 1986 om kommunikasjonsfrihet ( la liberté de communication).

9.8.2 Begrensninger i lov

Etter fransk rett er injurier både en sivil søksmålsgrunn og en straffbar lovovertredelse. De sivilrettslige og strafferettslige spørsmål forenes og går for den samme domstol på samme tid. Det er først og fremst beskyldningens sannhet og god tro som kan frita for ansvar. Injurianten må bevise at det som er skrevet er sant eller at han var i god tro. De faktiske kravene til god tro er relativt strenge. Sannhet på sin side fritar ikke alltid for ansvar.

Retten til privatliv er beskyttet i art. 9 i Code Civil (sivillovboken). Verken sivillovboken eller rettspraksis har gitt en omfattende definisjon av privatlivets grenser. Krenkelser av ens rett til privatliv er ikke straffbart, men kun gjenstand for sivilrettslig søksmål. Det er hevdet at retten til privatliv har oppnådd konstitusjonell status i lys av å være et fundamentalt prinsipp anerkjent av republikkens lover og i lys av at det er en av de fundamentale rettighetene etter

EMK. 93

Blasfemi er ikke forbudt etter fransk rett. Innenriksministeren har kompetanse til å innføre restriksjoner på salg og distribusjon av publikasjoner til mindreårige, dersom disse er pornografiske eller gir uttrykk for en forsimplet seksualmoral ("obscénité"). Denne bestemmelsen er lite brukt i dag. "Obscénité" er også straffbart etter straffeloven, men bestemmelsen har ikke vært i bruk på flere år.

Reklame for f. eks. alkohol og tobakk er enten forbudt eller nøye regulert av hensyn til offentlig helse.

Hatefulle ytringer mot en gruppe reguleres av lov av 1 juli 1972. Tilskyndelse til hat, diskriminering eller vold mot en person eller gruppe av personer på bakgrunn av opphav eller fordi en hører til eller ikke hører til en spesiell etnisk gruppe, nasjon, rase eller religion er straffbart eller kan være gjenstand for sivilt søksmål. Det er ikke noe krav om at vedkommende som kommer med ytringen har hatt til hensikt å tilskynde til hat – rettssaken må kun vise at tiltalte kom med grovt nedvurderende uttalelser om en gruppe i samfunnet. Retten til å bringe en sak inn for retten omfatter også enhver antirasistisk organisasjon som har eksistert i minst fem år. I 1990 ble det vedtatt en lov som gjør det straffbart å fornekte nazistenes folkemord på jødene. Loven ble aldri brakt inn for Forfatningsrådet. Det står derfor åpent hvorvidt den ville ha stått seg i forhold til grunnloven.

Pressen kan straffes for å publisere informasjon som kan svekke allmennhetens tiltro til den juridiske prosess, inkludert innholdet i overveielsene til en jury før avsagt dom.

9.8.3 Forhåndskontroll

Forbudet mot forhåndssensur av trykt skrift ble bekreftet ved vedtakelsen av presseloven i 1881, som endelig avskaffet forhåndssensur av trykt skrift. Forfatningsrådet har tolket art. 11 slik at ethvert system med forhåndsgodkjenning av trykt skrift er grunnlovsstridig.

Også Frankrike har et eget organ, Commission de Classification des Oeuvres Cinématographiques, for forhåndskontroll av film. Organet setter aldersgrenser på filmer og har (i prinsippet) myndighet til å totalforby en film. Det hører administrativt under det franske kulturdepartementet, men har en relativt frittstående stilling. Det er ingen tvil om at Frankrike er et av de landene i Europa som praktiserer den mest liberale filmkontrollen. Dette gir seg bl. a. utslag i at aldersgrenser ofte settes lavere enn i andre europeiske land. Kommunale myndigheter har imidlertid mulighet til å nekte å vise en film, til tross for at organet for filmsensur har godkjent filmen. Det har blitt uttrykt bekymring for de til tider vilkårlige avgjørelser kommunene her tar.

I og med at Forfatningsrådet ikke har anledning til å vurdere det konstitusjonelle ved lover vedtatt før 1958, er det to gamle systemer med forhåndsautorisasjon som ikke har blitt prøvet opp imot art. 11. For det første forhåndssensur av publikasjoner for barn 94 og for det andre forhåndskontroll av utenlandske skrifter. Den siste formen for sensur er neppe forenlig med EMK art. 10, og vel heller ikke i tråd med EU-rettens krav om ikke-diskriminering, gitt at publikasjonen kommer fra et annet EØS-land.

Publikasjoner kan bli beslaglagt eller på annen måte hindret i å bli distribuert i forkant av en full rettslig høring for å beskytte en rekke interesser, men i praksis skjer det sjelden. Den mest vanlige grunnen er beskyttelse av privatliv; de sivile domstoler har myndighet til å stoppe et angrep på fundamentale private interesser slik disse er nedfelt i Code Civil (art. 9). I en avgjørelse fra den sivile domstolen i Paris ble det uttalt at et slikt ekstremt inngrep bare kan gjøres når situasjonen for den krenkede ellers vil bli uholdbar.

Politiet har myndighet til å foreta beslag (eller ødelegge plakater) når det mener den offentlige moral umiddelbart er truet. Denne myndigheten gjelder imidlertid ikke for bøker som er avlevert til nasjonalbiblioteket i overensstemmelse med reguleringer i "dépôt légal", og har navngitte forfattere og utgivere. 95

Som nevnt tidligere har forvaltningen myndighet til å beslaglegge enhver utenlandsk publikasjon som er forbudt etter art. 14 i presseloven fra 1881 og enhver publikasjon som høyst sannsynlig vil tilskynde til hat mot en gruppe pga. nasjonalitet, religion, etnisitet eller rase.

9.8.4 Kringkastingskonsesjon

I 1982 ble det statlige monopol for kringkasting opphevet i Frankrike. Landet har i dag 7 nasjonale TV-kanaler, hvorav tre er private og fire er offentlige allmennkringkastere.

Som nevnt tidligere har retten til å kringkaste blitt vurdert annerledes i forhold til grunnlovsvernet enn retten til å utgi aviser. Forholdet mellom kringkasting og grunnlovsvernet var imidlertid gjenstand for en utvikling i Forfatningsrådet på 80-tallet. Forfatningsrådet vurderte det først slik at retten til å kringkaste ikke hadde noen spesiell konstitusjonell status og at lovgivende myndighet derfor hadde full frihet på dette området, så lenge det ikke forelå diskriminering i strid med konstitusjonen. Å begrense retten til å kringkaste til selskaper som var såkalte "non-profit-making" var ikke problematisk i forhold til ikke-diskriminering, da kommersielle selskap var av en helt annen karakter. Et statlig monopol var m.a.o. ikke i strid med grunnloven.

I en senere avgjørelse fra 1982 anerkjente imidlertid rådet retten til å kringkaste som en rett beskyttet av art. 11. Retten til å kringkaste kunne imidlertid begrenses av hensyn til andres rettigheter, offentlig orden og for å opprettholde et mangfold av ytringer. Forfatningsrådet har flere ganger uttalt at et system med administrativ autorisasjon for kringkastingsselskaper er fullt lovlig. Rådet har imidlertid lagt vekt på at organet som gir konsesjon må være uavhengig og ikke politisk styrt.

Frankrike har altså et uavhengig organ, Conseil supérieur de l?Audiovisuel, som vurderer konsesjonssøknader og setter vilkår forbundet med konsesjon. Organet bidrar til å hindre at tildeling av konsesjon skjer vilkårlig. Det samme gjelder for kabel-TV.

Forfatningsrådet uttalte i en avgjørelse fra 1986, vedrørende privatiseringen av den største TV-kanalen TF1, at konkurranse i seg selv ikke er et konstitusjonelt krav, men så lenge konkurranse gir pluralisme kan det rettferdiggjøres. Siden pluralisme kan forekomme innenfor offentlig sektor eller mellom private og offentlige sektor, er konkurranse i den siste formen bare en av mange former for pluralisme. Det er mottakerne av ytringene som står i fokus for vurderingene. Det er de som har krav på pluralisme, m.a.o. å få treffe sine valg på bredest mulig grunnlag uten at verken markedet eller staten treffer valget på vegne av dem. Forfatningsrådet uttrykte dermed skepsis til både ren markedsstyring og ren statsdrift av kringkastingen.

9.8.5 Informasjonskrav

Retten til informasjon fra offentlige myndigheter har ikke konstitusjonelt vern, men er hjemlet i lov av 17. juli 1978. Retten gjelder enhver og er altså ikke som f. eks. i Tyskland begrenset kun til pressen.

Retten til informasjon kan begrenses i en god del tilfeller hvor offentliggjørelse av innholdet f. eks. vil berøre statens og borgernes sikkerhet, forsvarshemmeligheter, statens utenrikspolitikk, taushetsplikt om personlige eller medisinske forhold eller kommersielle og industrielle saker og forestående domstolsbehandling.

I Frankrike er det en egen organisasjon, Commision d?accès aux documents administatifs (CADA), som vurderer klager og problemer knyttet til innhenting av offentlig informasjon. De utgir en årlig rapport som er en god kilde til informasjon om hvordan systemet fungerer. Hvis en har fått avslag på innsyn og vil gå videre med saken, må en først be om en uttalelse fra CADA. Offentlige myndigheter etterkommer som regel CADAs uttalelse. Hvis en også etter dette er uenig i resultatet, kan en gå til de lokale forvaltningsdomstolene og be om at vedtaket omgjøres. Det har vært en rekke saker på dette området. Det ser imidlertid ut som om pressen ikke benytter seg av denne muligheten i særlig grad, trolig pga. den lange tiden det vil ta for eventuelt å få innsyn i dokumentet.

9.8.6 Infrastrukturkrav: Eierkonsentrasjon

Konsentrasjon av eierskap i pressen er regulert gjennom en egen lov fra 1986. Loven ble henvist til Forfatningsrådet, som bekreftet at pluralisme i dagsaviser er et mål av konstitusjonell verdi, og kom til at en bestemmelse i loven som tillot større konsentrasjon enn tidligere var stridende mot konstitusjonen. Dette førte til at loven fikk et tillegg senere samme år. Loven forbyr oppkjøp og fusjoner av dagsaviser dersom det fører til kontroll med mer enn 30 % av opplaget på riksnivå. Siden begynnelsen av 80-tallet har det i Frankrike vært fem store selskap som dominerer markedet. Hersantgruppen eide f. eks. på begynnelsen av 90-tallet omkring 25 dagsaviser, et dusin ukeblader/tidsskrifter, syv månedlige blader, i tillegg til omlag 80 radiostasjoner.

Eierskap i radio og TV blir regulert nærmere i lov fra 1986. F. eks. kan ikke samme person eller selskap disponere, direkte eller indirekte, mer enn 25 % av kapitalen eller stemmene i et riksdekkende privat selskap som sender via jordbundne sender og når minst 60 millioner innbyggere. En person eller et selskap som eier mellom 15 og 25% i et kringkastingsselskap, kan bare skaffe seg opp til 15% av kapitalen eller stemmene i et annet kringkastingsselskap som sender på samme måte, og eier en mellom 5 og 15 % i to selskap, begrenser det adgangen til å gå inn i et tredje selskap. Det er videre egne begrensninger i eierandeler for riksdekkende satellittkringkasting, radio, regionale TV-selskap, og for såkalt krysseierskap.

Virksomheten på mediaområdet er underlagt kontroll fra ordinære konkurranseorgan. Det er også egne regler for innsyn i eierforholdene i utgiverforetak. Alle landets aviser skal utgi en oversikt over eierne, noe som bidrar til større offentlighet og kunnskap om maktforholdene i samfunnet ("transparency").

Statlige subsidier for dagsaviser begynte i 1974 og er et av flere tiltak med det formål å beholde mangfoldigheten i pressen. Offentlig hjelp til pressen inkluderer skattefordeler og spesielle satser for post og telefon.

9.8.7 Ansvarsregler m.m.

Det er presseloven fra 1881, og ikke straffeloven, som regulerer pressens ansvar i forbindelse med f. eks. injurier og andre overtredelser av ytringsfriheten. Ethvert presseorgan har en redaktør som er ansvarlig for alt som blir trykket. Redaktøren er imidlertid beskyttet gjennom en del kompliserte regler som begrenser muligheten til å bruke domstolene i en disputt mot pressen. F. eks. må en straffesak reises innen tre måneder.

Journalister nyter et absolutt referatprivilegium i forhold til taler som er holdt i Parlamentet, og for dokumenter og rapporter som er gjort offentlige av Parlamentet. 96

I Frankrike er det ikke noe organ som tilsvarer PFU i Norge. Det eksisterer heller ingen andre mekanismer for selvregulering. Etiske standarder nedfelt i internasjonale deklarasjoner eller nasjonale dokumenter har ingen juridisk bindende verdi og ser ikke ut til å bli påberopt i rettssaker. 97

Presseloven har en bestemmelse om tilsvarsrett. 98 Det er bare den personen som er omtalt og føler seg krenket eller personens juridiske representant som har krav på å få et tilsvar på trykk. Dagsaviser må trykke svaret innen tre dager. Det er en rekke grenser forbundet med tilsvarsretten, noen i relasjon til innleggets lengde, andre i forhold til innleggets substans. Hvis avisen nekter å ta inn tilsvaret, kan en fremskyndet juridisk prosedyre tvinge avisen til å gi etter. At tilsvarsretten har eller ikke har vært brukt i en sak har ingen betydning for muligheten til å gå til sak. I tillegg til den generelle retten til tilsvar, er redaktører forpliktet til å offentliggjøre enhver korreksjon fra en offentlig tjenestemann, når vedkommendes handlinger, plikter og funksjoner har blitt feilaktig omtalt.

Journalistens kildevern framgår av straffeprosessloven art. 109 (2). Som vitner i en rettssak har journalister rett til ikke å avsløre kilden til informasjon de selv har samlet inn. Lovfestingen av kildevernet er av relativt ny dato. Tidligere hadde ikke journalistene en slik lovfestet rett til taushet, men dommerne respekterte likevel journalistens ønske om ikke å angi kilden.

9.9 USA

9.9.1 Generelt om grunnlovsvernet

Det konstitusjonelle vernet for ytringsfriheten i USA skriver seg helt tilbake til 1791 i konstitusjonens første tillegg, the First Amendment, hvor det heter:

«Congress shall make no law ..(..)..abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble...»

Denne tilsynelatende enkle teksten har medført en rekke tolkningsproblemer og avstedkommet en rekke betydningsfulle dommer fra US Supreme Court. Det er liten tvil om at prinsippet om ytringsfrihet rager meget høyt i USA slik at landet må betraktes som et foregangsland for vern av ytringsfriheten. First Amendment omfatter også forsamlingsfriheten, herunder demonstrasjonsretten.

First Amendment satte i utgangspunktet grenser for den føderale lovgivning, ikke for den enkelte stat. Gjennom tolkning av det fjortende tillegget, som forbyr de ulike stater å fornekte "due process of law", er det senere avgjort at First Amendment også påbyr de ulike stater og lokale regjeringer å respektere ytrings- og pressefriheten. Til sist har de ulike statene sine egne konstitusjoner som alle inneholder et motstykke til vernet i First Amendment.

Ordlyden i First Amendment er gjenstand for både en innskrenkende og utvidende fortolkning. Ordlyden kan ikke tas bokstavelig når den sier at det ikke skal gis noen lover som begrenser ytringsfriheten. Men det hviler en tung bevisbyrde på det offentlige for å rettferdiggjøre enhver begrensning i ytringsfriheten. Myndighetene må påvise at begrensningen er nødvendig for å beskytte en interesse av tvingende betydning, slik som nasjonal sikkerhet og en persons privatliv. I prinsippet kan ytringer kun begrenses for å forhindre en overhengende fare ("clear and present danger") for en direkte og umiddelbar skade.

Selv om bestemmelsen eksplisitt kun refererer til at Kongressen ikke skal gi lover som innskrenker ytringsfriheten, er det klart at dette også omfatter alle andre offentlige reguleringer, selv om de ikke kommer i form av lov.

Ordlyden har også blitt tolket videre på et annet viktig punkt: selv om den kun refererer til retten til å ytre seg, den klassiske ytringsfriheten, har bestemmelsen blitt tolket slik at den implisitt også beskytter retten til å motta informasjon.

Den mest sentrale debatten omkring bestemmelsen har vært rekkevidden av den avgjørende termen "speech". For å vurdere hvorvidt den meget vide beskyttelsen i First Amendment kommer til anvendelse, er det nødvendig å vurdere om det en står overfor er "speech" eller ikke. På den ene siden har uttrykket blitt tolket videre enn en vanlig språklig forståelse, da mange former for uttrykksfulle handlinger (symbolske ytringer), slik som brenning av det amerikanske flagget (som ledd i demonstrasjon) og det å gå med spesielle klær eller "insigna" , har blitt tolket som ytringer etter First Amendment. På den annen side faller visse ord, selv om de språklig sett klart er ytringer, utenfor vernet i First Amendment eller nyter et svakere vern. Det første er tilfelle med f. eks. grov pornografi (obscenity), mens kommersiell reklame faller innenfor vernet i First Amendment, men nyter et svakere vern.

I USA er det fullt lovlig med politisk reklame i kringkastingen. 99

I og med at First Amendment ikke bare garanterer ytringsfriheten, men også spesielt nevner pressefriheten, har det vært diskutert hvorvidt dette innebærer at pressen har krav på et spesielt konstitusjonelt vern. Domstolene har imidlertid betraktet ytringsfrihet og pressefrihet som en enhetlig standard som medfører samme krav på beskyttelse uavhengig av hvem det er som ytrer seg. M.a.o. nyter enkeltindivider og pressen det samme sterke vernet for sine ytringer. US Supreme Court har i denne forbindelse uttalt at grunnen til at konstitusjonen nevner pressen spesielt, også i betydning løpesedler, brosjyrer etc, er den betydelige rolle den har i diskusjonen om offentlige anliggender.

Bestemte former for ytringer, slik som vitenskapelige og kunstneriske ytringer, er ikke omtalt spesielt i First Amendment. US Supreme Court har imidlertid uttalt at vernet av ytringsfrihet i First Amendment ikke minst omfatter den akademiske frihet. 100

I motsetning til en del andre stater, slik som f. eks. Tyskland og Frankrike, har USA ingen spesiell forfatningsdomstol. I og med at USA følger en common law-tradisjon, har domstolene stor makt i forhold til å utvikle common law. Dette har også smittet over på tolkingen av formelle lover og konstitusjonen. Alle domstoler må tolke retten slik at den ikke strider mot konstitusjonens bestemmelser, herunder First Amendment. Supreme Court er den øverste domstolen og den avgjørende fortolker av konstitusjonen.

USA har inntatt en isolasjonistisk holdning til folkeretten, inkludert internasjonale menneskerettigheter. Landet har ratifisert få internasjonale avtaler og har gjort store reservasjoner i de avtaler de har ratifisert, slik som konvensjonen om sivile og politiske rettigheter som USA ratifiserte i 1992. Konvensjonen er ikke inkorporert i amerikansk rett.

Innholdsnøytrale reguleringer av tid, sted og måte en ytring blir fremført på kan aksepteres i forhold til First Amendment, men også ved vedtakelsen av slike reguleringer må lovgiver sannsynliggjøre at de er påkrevd og ikke går lenger enn nødvendig. Ikke alle offentlige steder må f. eks. være åpne for demonstrasjoner. Derfor kan det gis regler som begrenser ytringsfriheten i fengsler og i militærleire, så lenge klassiske offentlige fora som fortau og torg er uberørt. Dersom et område først åpnes for ytringer, kan det ikke vedtas begrensninger ut fra ytringens innhold.

9.9.2 Begrensninger i lov og praksis

Etter en ren språklig forståelse av First Amendment kan det synes som om bestemmelsen ikke åpner for unntak som begrenser ytringsfriheten. Som nevnt har bestemmelsen naturlig nok ikke blitt tolket så strengt, men det er liten tvil om at USA er et av de land hvor det skal mest til for at begrensninger av ytringsfriheten aksepteres.

Ved bedømmelsen av om statlige lover og regler er i strid med First Amendment har US Supreme Court utviklet læren om upresise bestemmelser ("the overbreadth doctrine"). Det innebærer at bestemmelser som innskrenker ytringsfriheten må være meget presist og målrettet formulert slik at de bare forbyr ytringer som lovlig kan forbys. Åpne eller upresise forbud som også kan brukes til å forby ytringer beskyttet av First Amendment blir erklært grunnlovsstridige, selv om bestemmelsen i det aktuelle tilfelle er brukt mot ytringer som kan forbys. Doktrinen er utviklet for å tvinge staten til å tenke gjennom meget presist hva de ønsker å forby.

Typiske ytringer som ikke er beskyttet av First Amendment er oppfordring til ulovlige handlinger ("advocacy for illegal actions"), utukt ("obscenity") og direkte provoserende ord 101 ("fighting words").

I en viktig dom fra 1964 ble det avgjort at injuriereglene må vurderes i lys av First Amendment. 102 Domstolen anerkjente at injuriesaker kan hemme ytringsfriheten på en urimelig måte. Domstolen vurderte saken på bakgrunn av "en dyp nasjonal forpliktelse overfor prinsippet om at debatt om offentlige saker skulle være fri, robust og åpen" Det juridiske systemet må unngå en såkalt "chilling" (nedkjølende) effekt på ytringer. Domstolen uttalte det prinsipp at en offentlig tjenestemann ikke kan få erstatning for injurier vedrørende deres offentlige utøvelse med mindre det blir bevist at ytringene både er falske og er fremført med "actual malice", m.a.o. at injurianten vet at beskyldningen er usann eller opptrer bevisst uaktsomt. 103 Bevisbyrden ligger på den som hevder seg ærekrenket. Senere saker har utvidet kravet om "actual malice" til saker hvor saksøker er "public figures", eller har "achieved general fame and notority in the community through pervasive involvement in public affairs or voluntarily injected themselves into a particular public controversy which is the subject of the publication".

For "private" har US Supreme Court uttalt at erstatning på bakgrunn av injurierende omtale kan tilkjennes også når vedkommende som kom med ytringen viste uaktsomhet ("negligence"). Når injurien relaterer seg til spørsmål av offentlig interesse, må imidlertid selv ikke en "privat" saksøker motta større kompensasjon enn det som skriver seg fra den faktiske skade, med mindre "actual malice" foreligger. 104

For at en ærekrenkelse skal være straffbar må den strenge "actual malice"-doktrinen være oppfylt og det må sannsynliggjøres at ytringen vil føre til "an imminent breach of the peace". Også før den såkalte Sullivan-dommen, ble regler om straffbar ærekrenkelse ikke lenger anvendt fordi de ble ansett å stride mot vernet av ytringsfriheten. 105

Selv om konstitusjonen ikke inneholder en eksplisitt og omfattende garanti for retten til privatliv, har US Supreme Court konsekvent tolket ulike bestemmelser i konstitusjonen, med bakgrunn i den generelle filosofien og historien som reflekteres i dokumentet, som grunnlag for noen rettigheter av denne art. Den mest siterte definisjonen av den indirekte konstitusjonelle retten til privatliv er formulert av høyesterettsdommer Lois Brandeis: "the right to be let alone – the most comprehensive of rights and the right most valued by civilized men". En nyere uttalelse har beskrevet retten til privatliv som: "an interest in avoiding disclosure of personal matter". 106 I tråd med denne definisjonen har US Supreme Court anerkjent det offentliges myndighet til å begrense innsamlingen og spredningen av informasjon om et individ. Imidlertid må midler for å beskytte menneskers privatliv ikke begrense pressens rett til å formidle, og publikums rett til å motta, informasjon av offentlig interesse. 107

US Supreme Court har uttalt at pornografi, eller "obscenity", ligger utenfor beskyttelsen i First Amendment. Domstolene har imidlertid definert "obscenity" på en måte som gjør håndhevelsen av forbudet vanskelig. Materialet må skildre seksuell adferd, må være utført på en åpenbart krenkende måte for å vekke seksuell lyst hos den adresserte gruppen, og materialet må være uten seriøs litterær, artistisk, politisk eller vitenskapelig verdi. 108

Hvis ytringen ikke er "obscene" etter ovennevnte definisjon, kan den ikke forbys, men visse reguleringer av tid og sted for ikke-obskøne, men moralsk krenkende ytringer kan imidlertid finne sted. For annen såkalt "offensive speech" har domstolen uttalt at statens sterke interesse i å beskytte barns velferd tillater forbud mot produksjon, distribusjon og besittelse av barnepornografi.

I tråd med at ytringer ikke kan straffes kun fordi samfunnet er uenig i eller føler seg krenket av den ideen ytringen formidler er forbud mot blasfemi ikke forenlig med First Amendment. Nesten alle ytringer som angivelig svekker den offentlige moral kan kun begrenses hvis de innebærer en klar og aktuell fare for å forvolde en konkret skade.

US Supreme Court har lenge tolket First Amendment slik at bestemmelsen, med unntak av i helt begrensede tilfeller, også beskytter hatefulle ytringer. På dette området skiller USA seg klart fra en rekke europeiske stater. Rasistiske utsagn møter ikke andre begrensninger enn de som gjelder for andre ytringer, dvs. de er ulovlige bare når ytringene kan føre til "imminent lawless action". 109

I denne forbindelse bør også nevnes læren om såkalte "fighting words", dvs. ord som skader direkte eller umiddelbart fører til oppstand ("words which by their very utterance inflict injury or tend to incite an immediate breach of the peace"). 110 Denne type ytringer er ikke beskyttet. I en omtalt sak fra Chicago ble det fastslått at medlemmene av et nasjonalsosialistisk parti hadde rett til å bære uniformer med hakekors under en demonstrasjon gjennom en jødisk bydel. Kommunikasjonen som lå i hakekorset ble ikke ansett som så direkte provoserende at det ville føre til en voldelig reaksjon fra tilskuerne, gitt at politiet tok sitt ansvar for å forebygge uro på alvor. 111

Som nevnt godtas også her regler for vern av et uforberedt publikum, dvs. regler om tid og sted som skal hindre at folk blir eksponert for hatefulle ytringer i situasjoner der man ikke hadde grunn til å vente dette eller har grunn til å motsette seg dette, som i hjemmet.

Fram til 1975 var det antatt at reklame og annen form for kommunikasjon med det formål å foreslå en kommersiell økonomisk transaksjon ikke var beskyttet av First Amendment. I 1975 uttalte imidlertid US Supreme Court at kommersiell reklame nyter en kvalifisert beskyttelse, som innebærer at en godtar reguleringer av innholdet i reklamen for å hindre falske eller misvisende uttalelser og promoteringen av illegale transaksjoner, men ellers må bevisbyrden for å rettferdiggjøre eventuelle begrensninger være tilsvarende som for ikke-kommersielle ytringer. Kommersielle ytringer kan også reguleres dersom reguleringen er begrunnet i viktige offentlige målsettinger og vil gi ønsket virkning. En viktig følge av denne nyervervede beskyttelsen var avskaffelsen av regler som forbød reklame for profesjoner som advokater, leger og farmasøyter.

9.9.3 Forhåndskontroll

First Amendment nevner ikke forhåndssensur spesielt, men det er klart at forhåndssensur strider særlig mot verdiene beskyttet i First Amendment. Selv om US Supreme Court har avholdt seg fra å forby all slags forhåndskontroll av film og teater, er det i praksis ikke mer vanlig for denne type kommunikasjon enn for bøker og aviser. Filmsensur sies å være "a dead letter" i USA. Det eksisterer ikke noe offentlig filmtilsyn. Den eneste formen for kontroll av film i USA er et frivillig klassifiseringssystem som filmbransjen selv har ansvaret for. Dette blir brukt særlig for å veilede foreldre mht. hvilke filmer som er passende for barna. For personer over 18 eksisterer ingen forhåndskontroll.

Forhåndskontroll i USA tar generelt form av midlertidige forføyninger. I en dom fra 1931 ble det avgjort at også midlertidige forføyninger er en form for forhåndssensur, og at det derfor forelå presumsjon for at midlertidige forføyninger strider mot First Amendment. 112

I en senere dom ble det uttalt at presumsjonen mot forhåndskontroll bare kunne overvinnes i de tilfeller hvor det forelå en åpenbar offentlig interesse, slik som en ekstrem fare for den nasjonale sikkerhet. 113

Senere har det blitt uttalt at midlertidige forføyninger mot pressen kun kan godtas under følgende omstendigheter: når publikasjonen vil utgjøre en klar trussel om umiddelbar og uopprettelig skade for en nærmest hellig rettighet, forhåndskontrollen er effektiv, og det ikke finnes andre virkemidler som er like effektive, men mindre inngripende overfor ytringsfriheten. 114

Domstolene godtar imidlertid noen andre forhåndsreguleringer. Kommunale tillatelsessystemer for parader og demonstrasjoner er godtatt så lenge skjønnet til det administrative organet er snevert definert. Regler som godtar diskriminering på bakgrunn av innholdet i ytringen kan ikke godtas.

For pornografi godtar domstolene midlertidige forføyninger mot utstilling og distribusjon. Domstolene har heller ikke utelukket at ytringsforbud og andre former for forhåndskontroll med det formål å beskytte retten til en rettferdig rettergang for tiltalte i ekstraordinære tilfeller kan være lovlig. Supreme Court har imidlertid gjort det helt klart at ytringsforbud for pressen presumptivt er ugyldig.

9.9.4 Kringkastingskonsesjon

Også i USA, som har et av verdens mest liberalistiske mediesystemer, er kringkastingsvirksomhet gjenstand for reguleringer. De store TV- og radioselskapene er private, men det finnes også mange ikke-kommersielle allmennkringkastere som mottar offentlig støtte. Det har siden 1927 eksistert nasjonal lovgivning på kringkastingsområdet som bl. a. gir grunnlag for frekvenstildelinger. Det het da, med en formulering som fortsatt er gjeldende, at alle kringkastere må operere i overensstemmelse med "the public interest, convenience and necessity".

USA har et føderalt og i prinsippet uavhengig organ, Federal Communications Commission (FCC), som har i oppgave å regulere "interstate and international communications by radio, television, wire, satellite and cable". Ved siden av teknologisk relaterte oppgaver, er reguleringen av etersendt radio og TV samt kabelsendinger, grunnleggende orientert ut fra to prinsipper: sikring av reell konkurranse og sikring av mangfold (diversity). Det ligger til grunn for tenkningen om dette at frekvenser er en naturressurs som eies av folket. Dette ble klart uttalt av FCCs formann Newton Minow i 1961: "the people own the air". Ved tildeling av frekvenser (konsesjon) skal FCC som utgangspunkt ikke styre de programmer som kringkastes, men det gis likevel noen innholdsmessige reguleringer. Det er bl. a. gitt programregler om såkalte "anstendige programmer" og det er ilagt begrensninger mht. hvor mye reklame som kan sendes under barneprogram. Nylig ble det gitt regler som omfatter alle TV-stasjoners plikt til å sende opplysende barne-TV.

I en avgjørelse av US Supreme Court fra 1969 ble det uttalt at publikums informasjonsfrihet er overordnet kringkasternes rett til å ytre seg. 115 Publikums rett til å motta ideer av sosial, politisk, moralsk og estetisk art, må ved konflikt gå foran kringkasternes ytringsfrihet.

Generelt kan sies at forholdet mellom offentlig allmennkringkasting og kommersiell kringkasting og graden av regulering på dette området har variert avhengig av hvem som har sittet med den politiske makten.

9.9.5 Informasjonskrav

Selv om US Supreme Court ikke har uttalt at First Amendment implisitt inneholder en garanti om tilgang til offentlig informasjon, har domstolen uttalt at bestemmelsen begrenser det offentliges myndighet til å holde tilbake visse typer informasjon. Den generelle retten til offentlig informasjon følger på føderalt nivå av Freedom of Information Act fra 1966. Offentlighet er hovedregelen, ikke et unntak.

Unntak kan imidlertid gjøres for bl. a. klassifisert informasjon, slik som opplysninger som angår USAs forsvars- og utenrikspolitikk, opplysninger om personlige forhold, opplysninger av forretningsmessig karakter og opplysninger i forbindelse med en pågående juridisk prosess. Unntaksreglene innebærer, avhengig av type opplysninger, enten en taushetsplikt eller en taushetsrett for forvaltningen. Å publisere klassifisert informasjon kan kun være straffbart hvis det er snakk om publisering av navnet til en etterretningsagent.

Enhver har lik rett på informasjon. Det er altså ikke noe skille mellom journalister og andre. Det er det offentlige som bærer bevisbyrden for at informasjonen rettmessig er holdt tilbake. En person som uriktig er nektet informasjonen kan gå til domstolene for å få en rettslig kjennelse på at informasjonen er offentlig.

For såkalte "whistle blowers" har US Supreme Court uttalt at First Amendment beskytter deres ytringer hvis de er av offentlig interesse og hvor hensynet til ytringsfriheten veier mer enn det offentliges interesse i å fremme et effektivt arbeidsliv.

9.9.6 Infrastrukturkrav: Eierkonsentrasjon

Pressen er underlagt generelle eierskapsreguleringer ("antitrust"-lover), men First Amendment har blitt tolket slik at den beskytter pressen for enhver spesialregulering rettet direkte mot dens virksomhet. Bestemmelsen beskytter pressen mot inngrep fra det offentlige, inkludert spesielle begrensninger på eierskap, men den tolkes ikke slik at den gir positive rettigheter, slik som allmennhetens rett til en mangfoldig presse. Det vi kaller infrastrukturkravet kan dermed ikke her sies å stå sentralt i amerikansk rett.

I motsetning til den trykte presse har imidlertid elektroniske media vært gjenstand for spesielle reguleringer, slik som regulering av eierskap. Bakgrunnen for dette skillet mellom mediene er det offentliges eierskap og det begrensede antall frekvenser. Det er regler for hvor mange TV- og radiostasjoner en person eller et selskap kan eie. Den trykte presse er indirekte berørt av eierskapsreguleringene i og med at disse inkluderer et forbud mot krysseierskap, for en enkelt eier av TV-stasjoner og aviser i den samme byen eller på det samme markedet. Den føderale kommunikasjonsloven fra 1934 slår fast at utenlandske myndigheter, personer eller selskap ikke kan ka konsesjon for kringkasting. Målet har vært å ivareta den nasjonale sikkerheten i tilfelle av krig.

9.9.7 Noen andre spørsmål

I motsetning til det som er vanlig i en rekke europeiske stater eksisterer det i USA ingen spesiell tilsvarsrett. US Supreme Court har snarere ansett en regel som påbyr en avis å trykke et tilsvar fra en politisk kandidat som har blitt kritisert for stridende mot First Amendment, fordi dette ville være et inngrep i redaktørens rett til selv å redigere sin avis. Loven det var snakk om i det aktuelle tilfellet krevde imidlertid ikke at materialet som tilsvaret var rettet mot var injurierende. Dommen holdt åpent hvorvidt en regel som gir fornærmede mulighet til å imøtegå injurier ved å kreve at aviser korrigerer den usanne opplysningen, ville være i strid med konstitusjonen.

Flere amerikanske eksperter på injurierett har foreslått korrigering og tilbakekall av usanne ytringer som et substitutt for sivile søksmål ved injurierende ytringer. En slik alternativ fremgangsmåte vil kunne være til fordel for både den fornærmede og fornærmende part. Undersøkelser tyder på at mange som saksøker på grunn av injurier ført og fremst er interessert i å få korrigert den falske påstanden, og ikke i økonomisk erstatning. Erstatningene i USA har generelt nådd et meget høyt nivå. En grunn til dette er at det også utbetales penger for såkalte "punitive damages" (straffeerstatning). Dette er erstatning som går utover kompensasjonen for det økonomiske tapet som følger av krenkelsen av æren eller omdømmet

Hvis en publikasjon i dag korrigerer en usann ytring eller åpner for et tilsvar, vil dette kunne føre til et utenrettslig forlik og det kan redusere erstatningsbeløpet.

Det er kun én dom fra US Supreme Court som omhandler spørsmålet om hvorvidt journalisters kildevern omfattes av First Amendment, og domstolen behandlet kun en begrenset side av det påståtte privilegiet. Den uttalte at journalister kunne bli tvunget til å vitne foran "grand juries" under etterforskninger av straffesaker. Den tok ikke standpunkt til det eventuelle omfanget av kildevernet ellers.

Selv om ingen føderal rett gir journalister en positiv rett til å verne sine kilder, har mer enn halvparten av landets stater vedtatt såkalte "shield laws", som gir journalister en absolutt eller kvalifisert privilegium til ikke å avsløre kilden til informasjon de har mottatt i fortrolighet. Domstoler i de øvrige stater har funnet at et slikt prinsipp følger av common law eller av de respektive staters konstitusjoner.

I praksis tvinger domstolene sjelden journalister til å avsløre sine kilder.

Selv om en selvregulering av pressen, lik vår PFU, ikke ville krenke First Amendment, er det ingen betydelige mekanismer av denne typen i USA. Et statlig nedsatt presseombud ville derimot trolig være i strid med pressens autonomi etter First Amendment. Det har imidlertid pågått en trend i retning av at publikasjoner tar i bruk egne kontrollordninger. Mange store aviser har ansatt egne ombudsmenn, og deres analyser blir av og til offentliggjort. Ekstern "overvåkning" skjer bl. a. gjennom ukemagasiner som kommenterer dagspressens dekning av nyheter.

9.10 Sør-Afrika

9.10.1 Generelt om grunnlovsvernet

Etter avskaffelsen av apartheid fikk Sør-Afrika i 1994 en ny midlertidig (interim) grunnlov. Denne ble avløst av en ny konstitusjon fra 8. mai 1996, som fikk et tillegg i 1997. 116

Sør-Afrika har en egen konstitusjonsforsamling, Constitutional Assembly, som arbeidet fram grunnlovsteksten. Constitutional Assembly består av Parlamentets 400 medlemmer og senatets 90 medlemmer. I utarbeidelsen av grunnlovsteksten ba forsamlingen om og mottok en rekke innspill fra ulike organisasjoner og enkeltpersoner.

Sør-Afrika har en lang historie med fornektelse av de fundamentale friheter, ikke minst på ytringsfrihetens og pressefrihetens område. Sensur, gjennom f. eks. stengning av aviser og "banning of individuals" var lenge et fremtredende trekk ved rettssystemet i Sør-Afrika. 117

Grunnloven inneholder bl. a. en liste med fundamentale rettigheter, en såkalt Bill of Rights. Ytringsfrihet reguleres i section 16, som lyder:

«(1) Everyone has the right to freedom of expression, which includes –

1. freedom of the press and other media;

2. freedom to receive or impart information or ideas;

3. freedom of artistic creativity; and

4. academic freedom and freedom of scientific research.

(2) The right in subsection (1) does not extend to -

1. propaganda for war;

2. incitement of imminent violence; or

   (c) advocacy of hatred that is based on race, ethnicity, gender or religion, and that constitutes incitement to cause harm.»

Bestemmelsen omfatter ikke kun den klassiske ytringsfriheten (meddelelsesfriheten), men også retten til å motta informasjon og ideer, informasjonsfriheten. Bestemmelsen er medienøytal, m.a.o. beskytter den ytringer gjennom alle former for medier. Det er klart at bestemmelsen også omfatter det vi kaller symbolske ytringer.

Friheten til pressen og andre medier er spesielt nevnt – massemedia gis m.a.o. en spesiell institusjonell beskyttelse i bestemmelsens andre punktum. Bakgrunnen for dette var et sterkt ønske om å fremheve medias spesielle rolle i offentligheten som informasjonsformidler og "vaktbikkje", slik som også er gjort i Tyskland. I og med at pressen under apartheid var særlig utsatt for inngrep var det naturlig at en ønsket en eksplisitt henvisning til deres virksomhet i grunnlovsteksten. 118

Også den kunstneriske og akademiske friheten er særlig nevnt. Sett i historisk perspektiv må henvisningen tolkes som en erklæring mot undertrykkende sensur og en konstitusjonell anerkjennelse av verdien av vitenskap og kunst. 119 Grunnloven har imidlertid ikke et eksplisitt forbud mot forhåndskontroll.

Den sørafrikanske grunnloven har i tillegg egne bestemmelser om forsamlings- og demonstrasjonsfrihet i section 17.

Sør-Afrika har en egen forfatningsdomstol som har myndighet til å erklære lover vedtatt av Parlamentet ugyldige så lenge de strider mot konstitusjonen. Domstolen har også myndighet til å avvise lovforslag som grunnlovsstridige, dersom de får seg forelagt forslagene av republikkens president eller medlemmer av Parlamentet. Det følger ellers av section 39 at alle domstoler ved tolkning av lovgivning og utvikling av common law er forpliktet til å "promote the spirit, purport and objects of the Bill of Right".

Sør-Afrika ratifiserte i 1994 FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter fra 1966 hvor retten til ytringsfrihet er regulert i art. 19. Det følger av section 39 at domstolene ved tolkning av Bill of Rights må "consider international law".

Sør-Afrika har også en egen bestemmelse om informasjonskrav. I section 32 heter det:

«(1) Everyone has the right of access to -

1. any information held by the state; and

2. any information that is held by another person and that is required for the exercise or protection of any rights.

(2) National legislation must be enacted to give effect to this right, and may provide for reasonable measures to alleviate the administrative and financial burden on the state.»

Bestemmelsen gjelder ikke kun informasjonskrav rettet mot det offentlige, men også tilfeller hvor private besitter informasjonen. Private er kun forpliktet til å gi ut informasjonen når denne er nødvendig for beskyttelse av andre rettigheter.

Det følger av andre ledd at nasjonal lovgivning må bli vedtatt for at denne retten skal være virksom. I mellomtiden gjelder bestemmelsen i den midlertidige konstitusjonen fra 1994. Den nødvendige lovgivningen må bli vedtatt innen tre år etter at konstitusjonen som helhet trådte i kraft. 120 Lovgivningen skal kunne foreskrive tiltak for å dempe den administrative og økonomiske byrden for staten. Begrensningene i informasjonskravet må være i tråd med den generelle adgangen til å begrense de fundamentale rettighetene som fremgår av section 36, se nedenfor.

Det har lenge pågått et arbeid med å utarbeide en såkalt Open Democracy Information Act. 121 Denne loven vil inneholde regler om hhv. informasjonskrav, herunder retten til å overvære offentlige møter, rett til innsyn i dokumenter som angår en selv (både hos det offentlige og private) og beskyttelse av såkalte "whistle blowers". Forslagene har medført en stor og intens debatt, og loven er etter det vi kjenner til per 1. juli 1999 ennå ikke vedtatt av nasjonalforsamlingen.

Ytringsfrihetsbestemmelsen i den midlertidige konstitusjonen inneholdt også en bestemmelse om at media finansiert av eller under kontroll av staten skulle reguleres på en måte som sikret upartiskhet og et mangfold av meninger ("diversity of opinion"). Denne bestemmelsen ble ikke fulgt opp i den nye konstitusjonen.

9.10.2 Begrensninger i grunnloven

Bestemmelsen om ytringsfrihet må tolkes i lys av de øvrige bestemmelsene i Bill of Rights slik som bestemmelsen om menneskers verdighet (section 10) og retten til privatliv (section 14).

Section 16 nevner eksplisitt tre begrensninger som kan gjøres i ytringsfriheten. Vernet omfatter ikke propaganda for krig, tilskyndelse til umiddelbar vold eller "advocacy of hatred that is based on race, ethnicity, gender or religion, and that constitutes incitement to cause harm". Den tilsvarende bestemmelsen i den midlertidige konstitusjonen fra 1994 satte ingen slike grenser. Kun den generelle bestemmelsen om tillatte begrensninger, nåværende section 36 (se nedenfor), som altså gjelder for alle de fundamentale rettighetene i Bill of Rights – satte grenser for ytringsfriheten.

Under utarbeidelsen av den nye grunnloven var spørsmålet om forholdet mellom hatefulle ytringer og ytringsfrihet et av de vanskeligste temaene, og spørsmålet ble grundig debattert. Fra dem som ønsket en egen passus om dette i grunnloven ble det påpekt at det særlig i et land som Sør-Afrika er et behov for lover som forbyr tilskyndelse til rasehat. De påpekte at en egen klausul om hatefulle ytringer var nødvendig og symbolsk viktig for å vise at konstitusjonen tok innover seg det som hendte under årene med apartheid og for å forhindre noe lignende igjen. Av de politiske partier var det særlig ANC som ønsket en eksplisitt passus. Andre partier mente den generelle begrensningen måtte være tilstrekkelig, også i forhold til hatefulle ytringer. 122 Fra bl. a. ytringsfrihetsorganisasjonen Freedom of Expression Institute (FXI) og enkelte juridiske eksperter ble det uttrykt frykt for at en slik bestemmelse ville legge lokk på den politiske dialogen, særlig i lys av at rase-relaterte spørsmål i Sør-Afrika i så stor grad er sammenfallende med politiske spørsmål som sådan.

Etter section 16 er det et krav at ytringene innebærer tilskyndelse til å forårsake skade. Av tilgjengelig litteratur har ikke kommisjonen klart å finne ut om skade kun skal forstås som fysisk skade, eller om det også dekker psykisk skade. Uansett må trolig bestemmelsen forstås noe videre enn det som følger av den amerikanske doktrinen om "imminent lawless action". Uklarheten kan være et bevisst kompromiss.

I tillegg til de nevnte tre begrensningene i section 16 er det i section 36 en felles bestemmelse som omhandler de akseptable begrensninger som kan gjøres i de ulike rettighetene, inkludert bestemmelsen som regulerer ytringsfrihet: 123

«(1) The rights in the Bill of Rights may be limited only in terms of law of general application to the extent that the limitation is reasonable and justifiable in an open and democratic society based on human dignity, equality and freedom, taking into account all relevant factors, including –

1. the nature of the right;

2. the importance of the purpose of the limitation;

3. the nature and extent of the limitation;

4. the relation between the limitation and its purpose; and

5. less restrictive means to achieve the purpose.

(2) Except as provided in subsection (1) or in any other provision of the Constitution no law may limit any right entrenched in the Bill of Rights»

Begrensningene må være fornuftige og forsvarlige i et åpent og demokratisk samfunn basert på menneskelig verdighet, likhet og frihet. Ved vurderingen av hvorvidt et inngrep vil kunne forsvares er det oppregnet noen relevante faktorer (listen fra a til e er imidlertid ikke uttømmende). Bestemmelsen innebærer at det må foretas en proporsjonalitetstest. Det synes som om vernet av ytringsfriheten er noe svakere enn det som f. eks. følger av EMK art. 10 hvor inngrepet må være nødvendig i et demokratisk samfunn. De nærmere formuleringer av section 36 var gjenstand for mange diskusjoner og mye tautrekking i Constitutional Assembly. 124

I den midlertidige konstitusjonen fremgikk det av den generelle bestemmelsen om adgang til å begrense de fundamentale rettighetene, at politiske ytringer nøt et større vern enn andre ytringer, jf. kravet om at et inngrep da måtte være nødvendig. Dagens bestemmelse har ikke nedfelt noen slik gradualitet. Det betyr imidlertid ikke at politiske ytringer ikke har krav på et sterkere vern enn f. eks. kommersielle ytringer, men det vil i så fall følge indirekte av de faktorene som er listet opp i litra a til e i section 36. 125 Det er for tidlig å angi noe mer konkret om innholdet av bestemmelsen, da dette særlig vil avhenge av Forfatningsdomstolens tolkning.

9.10.3 Begrensninger i lov og praksis

Hele injurielæren er utviklet gjennom common law. Generelt kan det sies at common law har vært avvisende til krav om pressefrihet. Pressen har vært strengt ansvarlig for publiseringen av injurier og har ikke nytt noen spesielle privilegier. Den offentlige interesse har blitt definert på en snever måte. Flere av de tidligere dommene ville ikke stått seg etter f. eks. amerikansk injurierett. På 90-tallet har imidlertid domstolpraksisen gradvis endret seg, og ved dom av 29. september 1998 slo Høyesterett fast at ansvar kan unngås dersom en var i aktsom god tro mht. beskyldningens sannhet. Kravet til sannhetsbevis er m.a.o. svekket. 126

Under apartheid var det særlig Internal Security Act fra 1982 127 og Publications Act fra 1974 som la omfattende begrensninger på ytringsfriheten. Begge lovene hadde regler som forbød hatefulle ytringer. Etter ordlyden var bestemmelsene rase-nøytrale, men de ble nesten uten unntak brukt mot motstandere av apartheid som opponerte mot regjeringens politikk.

Publications Act fra 1974 var under apartheid det fremste redskapet for å forby publikasjoner og filmer. 128 I 1996 ble loven erstattet med en ny Film and Publications Act. Publikasjoner defineres på en vid måte da også statuer, utskjæringer og modeller, i tillegg til "live entertainments" omfattes. 129 Selv om den nye loven innebærer en forbedring av ytringsfrihetens stilling, har den blitt sterkt kritisert for å begrense ytringsfriheten på en uakseptabel måte av bl. a. medieadvokater og ytringsfrihetsorganisasjonen Freedom of Expression Institute (FXI). FXI prøvde uten hell å påvirke de folkevalgte til ikke å vedta loven. Det er bl. a. hevdet at definisjonen av ulovlig pornografi er alt for vid.

I medhold av Film og Publications Act er det opprettet et organ (Publication Board) som overvåker brudd på loven. Et klageorgan er også opprettet. Den nye loven har særlig til formål å beskytte barn og kvinner i forhold til utnytting, misbruk og nedverdigende behandling. Loven kriminaliserer hatefulle ytringer på bakgrunn av rase, etnisitet, kjønn eller religion. Loven inneholder en definisjon av hatefulle ytringer basert på kjønn og ble den første loven som påla restriksjoner på "hate speech" som definert i konstitusjonen. Det følger bl. a. av loven at det er straffbart å distribuere, sende og presentere materiale som sett i sin sammenheng "amounts to propaganda for war; incites to imminent violence; or advocates hatred that is based on race, ethnicity, gender or religion, and which constitutes incitement to cause harm". 130 Det er kun domstolen som har myndighet til å forby denne type ytringer og etter anmodning fra regjeringsadvokaten. Ytringer som må anses som såkalt bona fide faller utenfor bestemmelsens anvendelsesområde. 131

Publications Board kan etter klager fra publikum forby distribusjon av materiale i filmer og magasiner som bl. a. skildrer eksplisitt voldelig sex, sex med barn, bestialiteter, nedverdigende sex og eksplisitt vold som "amounts to incitement to cause harm or violence".

Det er etter loven forbudt å besitte barnepornografi.

Reglene i Film and Publications Act suppleres av en del andre skrevne og uskrevne regler som forbyr ytringer som er "indicent or obscene".Forfatningsdomstolen fant imidlertid i 1996 at Indecent or Obscene Photograpich Matter Actfra 1967 stred mot konstitusjonens section 13 om retten til privatliv. Definisjonen av "indecent or obscene" fotografier var meget vid, og et forbud mot besittelse av denne type materiale medførte inngrep i retten til privatliv. Et mindretall mente at loven også var i strid med vernet av ytringsfriheten.

Etter common law er dessuten "offentlig uanstendighet" forbudt. Dette er definert som "unlawfully, intentionally and publicly performing an act which tends to deprave or corrupt the morals of others or which outrages the public sense of decency" 132

Internal Security Act fra 1974 forbyr "incitement to racial hostility" (section 62). Bestemmelsen forventes å bli opphevet og erstattet med en bestemmelse om "racially inflammatory communications at gatherings or demonstrations". 133

Erfaring viser at myndighetene i Sør-Afrika er tilbakeholdne med å rettsforfølge hatefulle ytringer, særlig når en er inne i en overgangsprosess hvor rasespørsmål fortsatt er en del av den politiske debatt. Forsoning er i dag det viktigste. 134

Sør-Afrika har uskrevne regler om straffbar forakt for retten (Contempt of court). Common law-prinsippet er definert som hvorvidt "the statement or document in issue tends to prejudice or interfere with the administration of justice in a pending proceeding". Reglene synes å pålegge flere restriksjoner enn det som i dag er tilfelle i britisk rett, men det gjenstår å se om reglene vil stå seg i forhold til den nye konstitusjonen. 135

Også kommersielle ytringer er vernet av grunnloven, men som i andre land er vernet for reklame svakere enn for andre typer ytringer. Sør-Afrika har derfor en rekke bestemmelser som regulerer og også totalforbyr visse typer reklame.

Før valg er politisk reklame tillatt i radiosendinger. Også såkalt "Party Election Broadcasts" 136 kan finne sted i samme periode. Vi har imidlertid ikke lykkes å finne ut hvilke regler som gjelder for politisk reklame i TV. 137 Det er i denne forbindelse verdt å merke seg at radio er det raskest voksende medium i Sør-Afrika i dag, bl. a. fordi den kan nå et massepublikum hvor mange ikke kan lese eller skrive. 138

9.10.4 Forhåndskontroll

Som tidligere nevnt er det ikke noe uttrykkelig forbud mot forhåndssensur i grunnloven. Forhåndskontroll må da som andre inngrep vurderes opp imot section 36 som angir de akseptable begrensninger som kan gjøres i ytringsfriheten.

Filmer og videoer er etter Film and Publications Act fra 1996 gjenstand for forhåndskontroll av Publication Board. Filmene skal klassifiseres før distribusjon og kan forbys.

9.10.5 Kringkastingskonsesjon

Sør-Afrika vedtok i 1994 en ny lov som regulerer kringkastingsvirksomhet, Independent Broadcasting Authority Act. Loven revolusjonerte reguleringen av kringkasting i Sør-Afrika ved å fjerne kontrollen fra den sørafrikanske regjeringen og legge den til et uavhengig organ, the Independent Broadcasting Authority (IBA). Loven og IBA forutsettes å være i tråd med vernet av ytringsfriheten. 139

IBA har ansvaret for å overvåke alle kringkastere, både offentlige og private, og det fordeler lisenser og frekvenser. 140 Retningsgivende for organet er "the public interest". Loven (section 2) inneholder en lang liste med målsetninger for kringkastingsmediet. Kort oppsummert er hovedmålene følgende: å oppmuntre til at nye (og tidligere undertrykte) eiere slipper til, å spre eierskap på flere hender, å få mangfold i programmene og oppmuntre til selvproduserte programmer. Dette skal gjøres gjennom utvikling av tre former for kringkasting: nærkringkasting, privat eller kommersiell kringkasting og offentlig kringkasting.

Etter section 56 i loven kreves det at alle lisenshavere må overholde en Code of Conduct. Det heter bl. a. at "broadcasting licensees shall not broadcast any material which is indecent or obscene or offensive to public morals or offensive to the religious convictions or feelings of any section of the population or likely to prejudice the safety of the State or the public order or relations between sections of the population".