1 Sammendrag og administrative emner

1.1 Sammendrag

1.1.1 Kommisjonens forslag

1.1.2 Kort om de enkelte kapitler

I KAPITTEL 2 identifiseres de fem rettsforhold som drøftes i utredningen og som alle er omfattet av vårt forslag til ny Grl. § 100. Dette er klassisk ytringsfrihet, informasjonsfrihet og retten til taushet, jf. forslaget 2. og 3. ledd, informasjonskrav, jf. forslaget 5. ledd og infrastrukturkrav, jf. forslaget 6. ledd.

De tre hovedbegrunnelsene for ytringsfrihet – sannhetsprinsippet, demokratiprinsippet og autonomiprinsippet – blir presentert og underkastet en grundig drøftelse. De tre begrunnelsene henger sammen og har sine røtter i opplysningstiden, knyttet til den vitenskapelige rasjonalitet, til et begrep om individuelle rettigheter og til en samfunnsform der man skiller mellom en offentlig og en privat sfære. Kjernen i de tre prinsippene gir et universelt forsvar for ytringsfriheten, mens andre argumenter for ytringsfrihet vil være mer situasjonsbetinget.

I sannhetsprinsippet ligger en vitenskapelig tenkemåte med dens postulat om at sannheten nås gjennom en prosess som er verdslig, kulturuavhengig og dialektisk. Det siste innebærer at sannheten nås gjennom meningsutveksling der framsatte påstander korrigeres i konfrontasjon med andre meninger, og dette forutsetter ytringsfrihet. Vi er alle feilbarlige og vår innsikt påvirkes av personlige begrensinger, irrasjonalitet og maktforhold. Ved å høre motargumenter minskes innflytelsen av slike begrensninger og bedre innsikt kan nås.

I demokratiprinsippet ligger at det må være offentlighet omkring de viktige samfunnsprosesser, og forut for valg og viktige beslutninger må det finne sted en fri meningsutveksling. De kommunikative eller deliberative aspekt ved demokratiet er like viktig som de demokratiske beslutningsprosedyrer. Ytringsfriheten, og da ikke minst åpenheten, er et konstituerende element ved demokratiet. Den må diskuteres, men den kan ikke i seg selv gjøres til gjenstand for demokratisk votering fordi demokratiets grenser går ved dets mulighet til å oppheve seg selv.

Autonomiprinsippet – eller individets frie meningsdannelse – bygger på begrepet "det myndige menneske". Dette er verken det kollektivistiske individbegrepet som sier at individet er underordnet hensynet til kollektivet, eller det individualistiske som sier at hensynet til individet går forut for hensynet til kollektivet. Forestillingen om "det myndige menneske" kan sies å representere et tredje standpunkt som overskrider de to andre, og bygger på at det kreves en viss kompetanse (sosialisering eller dannelse) for å kunne fungere som autonomt individ i det åpne samfunn. Denne kompetansen oppnår det enkelte mennesket gjennom å møte andre, høre deres argumenter og prøve deres alternative perspektiver. Gradvis og stegvis utvikles en refleksiv identitet – noe som er et kjernepunkt for det moderne "myndige menneske". Slik vårt samfunn er institusjonalisert med den allmenndannende skole og den løpende meningsutveksling i det offentlige rom, er ethvert voksent menneske å anse som "myndig" i den forstand begrepet her er brukt.

I forslaget til ny Grl. § 100, 2. ledd henvises det direkte til disse tre begrunnelsene, som også kan omtales som tre prosesser. Ansvar kan ikke pålegges dersom dette ikke lar seg forsvare i forhold til de tre prosesser ytringsfriheten skal verne. Derfor blir forståelsen av disse tre begrunnelsene av avgjørende betydning for ytringsfrihetens grunnlovsvern.

I kapitlet redegjøres videre for skillet mellom verbale og ikke-verbale ytringer og skillet mellom ytringer i det offentlige og det private rom. Videre gjennomgås noen viktige kjennetegn som kan benyttes for å kategorisere ytringer, og noen kategorier ytringer drøftes i forhold til de tre begrunnelsene. Gjennom dette konkretiseres også begrunnelsene.

Det kan ikke oppstilles et krav om at ytringer i det offentlige rom kan belegges som nødvendige, positive, anstendige eller sanne. Bevisbyrden er den motsatte. Man er fri til å ytre hva man måtte ønske, med mindre det godtgjøres at de rettslige begrensningene er nødvendige. I et "sunt samfunn" med en offentlighet som fungerer kontrollerende, korrigerende og anstendiggjørende, er det begrenset hvilke begrensninger som er "nødvendige", jf. kap. 2.3.8.

I KAPITTEL 3 beskrives utviklingen av det offentlige rom fra 16 – 1700-tallet og fram til den kalde krigens slutt. Det er et hovedpoeng i beskrivelsen å vise at ytringsfrihet er noe langt mer enn bare de rettslige reguleringer: Ytringsfrihetens vilkår er avhengig av et komplisert institusjonelt system – et system som er utviklet gjennom en historisk prosess.

Det vises til at ytringsfrihetens historie er kort. Utviklingen fra et samfunn bygd på en autoritativ fortolkning av virkeligheten og dagens samfunn med tvangsfri kommunikasjons som ideal har vært revolusjonerende.

Grunnloven § 84 om stortingsforhandlinger for åpne dører omtales som like revolusjonerende som § 100, fordi denne åpenheten forutsatte at det fantes et offentlig rom med en korrigerende opposisjon. I 1814 sto landet her nesten på bar bakke, men visse elementer av en nasjonal offentlighet fantes likevel, som Universitetet i Oslo (1811) og den allmenndannende skole. Fra 1820-årene kom lærerseminarene, de nye møteplassene i byene (kunstutstillinger, teatre, tivoli) og det nye nettverk av organisasjoner og foreninger. Fra 1830-årene kom en sterk vekst i antall aviser, og ansatser til kommenterende journalistikk. Den viktigste nye offentlighet var likevel den litterære – med Wergeland og senere Bjørnson som poetokratiets fremste representanter.

I annen halvdel av forrige århundre utvikles motkulturene, eller de alternative offentligheter, som stiller seg kritisk til samfunnsautoritetene. Særlig viktig er et eget folkelig dannelsesprosjekt som alternativ til det hegemoniske borgerlige dannelsesprosjekt. Dette prosjekt var avgjørende for nedkjempelsen av det autoritetsvern som lå som en klar begrensning på ytringsfriheten i forrige århundre.

Mot slutten av forrige århundre skyter også den moderne utdifferensieringsprosess fart, f. eks blir vitenskapen og kunsten mer autonome felt. Det innebærer en høy grad av ytringsfrihet for vitenskapsmenn og kunstnere, men samtidig blir de i større grad isolert i forhold til den offentlige, politiske samtale.

Med rettssakene mot Jæger og Krohg i 1880-årene innledes utskillelsen av kunsten som et eget felt, og avisene skilles fra den generelle bladkulturen og knyttes nærmere til politikken. Ved århundreskiftet utviklet pressen seg i retning av en partibundet presse, og en reell "fjerde statsmakt" oppsto ikke.

De største ytringsfrihetsproblemene i første halvpart av dette århundre kom med de nye medier – filmen, radioen og etterhvert fjernsynet. Skepsisen mot og viljen til å regulere disse mediene er et påfallende trekk i ytringsfrihetens historie. Påfallende er også den svake motstand mot statlig kringkastingsmonopol i 1933, og det faktum at staten – etter at fjernsynet kom i 1960 – ble sittende med kontroll over de viktigste kanalene ut til det offentlige rom.

Den annen verdenskrig satte institusjonene og folket på prøve. Systemets grunnstruktur viste seg å være robust. Selv om NS og okkupasjonsmakten et stykke på vei oppnådde å kontrollere institusjonene, klarte de ikke effektivt å påvirke opinionen. Etter den annen verdenskrig var man ikke så omhyggelig som man kunne trodd med å hegne om de frihetsrettigheter man var blitt frarøvet under krigen. Verken rettsoppgjøret etter krigen, eller den kalde krigen som fulgte, var noen stor tid for ytringsfriheten. Det kan synes som krigen hadde svekket toleranseevnen.

I KAPITTEL 4 gis i første rekke en sosiologisk beskrivelse av ytringsfrihetens vilkår i "det offentlige rom", som ikke er ett rom, men består av flere offentligheter eller felt, som vitenskapen, kunsten, kirken, den nynorske offentlighet, arbeiderbevegelsens organisasjoner, minoriteters offentligheter m. v. De ulike felt kan ha ulik virkelighetsforståelse og egne normer for kommunikasjon. Et avgjørende spørsmål blir derfor hvordan disse offentligheter interagerer med hverandre, og hva som er forutsetningen for at dette gjøres slik at summen blir en samlende offentlighet med et minimum av felles språk og forståelse. Hvem "oversetter" mellom de ulike felt og hva finnes av arenaer for den store, felles offentlighet?

Stortinget og kommunestyrene er selve symbolene på den institusjonaliserte offentlighets arenaer. Pressen blir derimot beskrevet både som et eget felt og som en felles arena eller scene. På denne scene kan ikke alle være like aktive i den felles samtale. De fleste vil være tilskuere i salen, men med adgang til å følge med og applaudere eller ytre mishag.

Under overskriften "Det offentlige roms institusjoner" omtales de institusjonelle ordninger som positivt kan bidra til å utvikle en generell åpenhet og fellesdiskurs mellom de forskjellige offentligheter. Dette vil særlig si vitenskapen, universitetene, allmennutdannelsen, mediene, politikken og kunsten. Samtidig drøftes de problemer og institusjonelle utfordringer man står overfor. Stikkordsmessig omfatter dette bl. a. forskningens autonomi, behovet for en selvbevisst og uavhengig lærerstand, skolen i krysningspunktet mellom sosialisering og utvikling av den kritiske selvstendighet, statlig godkjenning av lærebøker, pressens fristilling fra partiene og utviklingen av en ny presseideologi, redaktørene i aviser, blader og forslag som voktere av kanalene ut til offentligheten, medienes premisser for utvelgelse og strukturering, konflikten mellom tendenser til en egen journalistideologi (journalismen) og journalistene som "oversettere" mellom de ulike felt, og om kunsten for de få er tømt for provokatorisk potensiale.

Under overskriften "Den offentlige samtale" behandles spørsmål av betydning for kvaliteten på denne samtalen, bl. a. spørsmålet om hvorvidt respekten for offentligheten som kontrollorgan kan sies å ha blitt pervertert til en frykt. Kommisjonen uttaler at det ofte er mer støtte, sympati og forståelse å hente i offentligheten enn kritisk fordømmelse, og myndighetene kan i stor grad stole på at borgerne selv kan vurdere gehalten i det som fremkommer i mediene.

Medienes uavhengighet er potensielt truet fra tre kanter: Staten, eierne og kildene. Staten har en tvetydig rolle, ved på den ene siden å forfølge egne kontrollbehov og på den andre siden å være den maktfaktor som kan sikre den offentlige samtale mot press fra eiere og kilder.

Minoritetenes forutsetninger og muligheter for å delta i "åpen og opplyst samtale" kan sies å være en "test case" på ytringsfrihetens vilkår i samfunnet. Situasjonen er ikke lett bl. a. fordi Norge hører til de land som har vært preget av en nasjonal konformitetsideologi bygget på flertallsbefolkningens etnisitet og kultur. Det understrekes at det ikke er noen motsetning mellom en velfungerende lokal offentlighet for de enkelte minoriteter og en integrering i det større samfunn.

Som følge av den digitale revolusjon – herunder særlig internett – kan situasjonen synes noe kaotisk, men en prosess er i gang som etterhvert vil integrere de nye mulighetene for kommunikasjon i den institusjonaliserte verden som omgir nettet.

Kommisjonen uttaler at i den grad den offentlige samtale fungerer tilfredsstillende, det vil si informerende, kritisk og anstendiggjørende, vil behovet for kontroll og rettslige sanksjoner være begrenset. Den største utfordringen er å legge til rette for en integrerende kommunikasjon mellom de ulike felt eller offentligheter, slik at vi kan trekke på den felles fornuftsbruk og oppnå bedre innsikt. Samfunnet er ikke bare avhengig av kvaliteten på det kommunikative fellesskap, det konstitueres gjennom dette. Legges det begrensninger på den fri kommunikasjon, vil samfunnet disintegreres.

Gjennom hele moderniseringsprosessen har progressive krefter kjempet for ytringsfriheten. I dag kan man observere en svekket tro på offentligheten og ytringsfriheten som et frigjøringsinstrument. Talsmenn for underprivilegerte grupper vil ha ytringsfrihet for sin sak, men ikke nødvendigvis for sine motstandere, og truslene mot ytringsfriheten kommer derfor i dag både fra høyre og venstre side i politikken. En årsak kan være at ytringer ikke forbindes med argumentasjon og overtalelse, men erklæringer og påstander. Kommisjonen finner å måtte advare mot denne utvikling.

I KAPITTEL 5 redegjør kommisjonen for sitt syn på en grunnlovs oppgaver ( kap. 5.1), og det argumenteres for hvorfor ytringsfriheten må vernes i den form Grunnloven kan tilby. Verken vern i formell lov eller i internasjonale konvensjoner er godt nok når det man ønsker å oppnå er begrensninger i det lovgivningsdyktige flertalls handlefrihet.

Kommisjonen drøfter i en viss utstrekning det eksisterende system for håndheving av konstitusjonelle normer. Det framsatte forslaget til ny Grl. § 100 "bygger på den forutsetning at norske domstoler, særlig Høyesterett som siste instans (jf. Grl. § 88), vil hevde grunnlovens autoritet på tvers av skiftende stemningsbølger i samfunnet omkring" og "at domstolene må tolke og anvende den grunnlovsbestemmelse som kommisjonen foreslår, på grunnlag av dens tekst og forarbeider. Det faktum at stortingsflertallet har gitt uttrykk for at en lovbestemmelse ikke vil stride mot § 100, kan ikke i seg selv tillegges avgjørende vekt".

Forslaget i 2. ledd om at inngrepene i ytringsfriheten "må være klart foreskrevet" – og tilsvarende i 5. ledd om "klart definerte grenser" – er ment å forebygge konflikter mellom lover som griper inn i ytringsfriheten og Grl. § 100. Disse vilkårene vil tvinge lovgiver til å tenke gjennom hvilke inngrep som er tilsiktet og hvilke konsekvenser de vil få, og lovgivning som griper inn i ytringsfriheten kan bare håndheves i den grad kravet om klar hjemmel er tilfredsstilt.

Videre i kap. 5 behandles rettslige prinsipp og regler som direkte og indirekte bidrar til å holde oppe en åpen og opplyst offentlig samtale, dvs. som verner ytringsfriheten. Her finnes en gjennomgang av rettslige sider ved infrastrukturkravet – i sin alminnelighet ( kap. 5.3) og særlig med sikte på kulturelle minoriteter ( kap. 5.6).

I kap. 5.4 drøftes informasjonsfrihet, statens informasjonspolitikk og borgernes informasjonskrav (offentlighetsprinsippet). Det konkluderes bl. a. med at åpenhet er samfunnskonstituerende, og samtidig – fra en instrumentell synsvinkel – en forutsetning for demokratisk kontroll. Kommisjonen drøfter sider ved offentlighetsloven og St. meld. nr. 32 (1997-98) (offentlighetsmeldingen) og anbefaler bl. a. at etablering av et eget klageorgan blir vurdert, at loven blir gjort gjeldende også for Stortinget og Stortingets organer og at lovens intensjoner ytterligere understrekes i tilknytning til unntaksreglene og meroffentlighet. I kap. 5.5 drøftes behovet for ny medielovgivning, og spørsmålet om lovfesting av den redaksjonelle uavhengighet behandles særskilt. Kommisjonen har ikke klart å komme fram til et felles standpunkt i dette spørsmålet.

I KAPITTEL 6 foretas en gjennomgang av noen utvalgte områder der klassisk ytringsfrihet (og delvis informasjonsfrihet) kan komme i konflikt med andre interesser. Kapitlet er delt i to hoveddeler – først drøftes ytringsfrihet i konflikt med individuelle interesser ( kap. 6.2), deretter drøftes ytringsfrihet i konflikt med offentlige interesser ( kap. 6.3).

Begrepene omdømme, personvern,privatlivets fred og privatsfæren blir nærmere presisert. Tre prinsipp om forholdet mellom det private og det offentlige uttales:

1. Forestillingen om et åpent samfunn og at det kan finnes noe som heter "ytringsfrihet" har som forutsetning en samfunnsform der man skiller mellom den private og den offentlige sfære.

2. Som frihetssfærer betinger de to sfærer hverandre gjensidig. For den som ikke har adgang til den offentlige sfære, blir privatsfæren undertrykkende. For den som ikke kan trekke seg tilbake i en privatsfære uten å bli forfulgt av det offentlige øye, blir den offentlige sfære undertrykkende, som i de totalitære regimer.

3. Når "det private" offentliggjøres gjennom kunst og fiksjon, opprettholdes privatsfærens private karakter.

Kommisjonen konkluderer med at offentliggjøringen av det private er prinsipielt uheldig og den offentlige sfære og den offentlige samtale fremmed. En offentliggjøring av det private bør bare skje i begrenset grad og ut fra det generelle behov for å tjene åpenhet og kontroll.

Mens kommisjonen vil verne privatsfæren, ser den mindre behov for et strengt rettslig vern av borgernes offentlige omdømme. Ytringsfriheten kan derfor gis noe større pusterom enn den er gitt i dagens injurierett. Det foreslås grunnlovsfestet at ingen kan stilles rettslig til ansvar alene av den grunn at en injurie var usann, under den forutsetning at injurianten var i aktsom god tro med hensyn til påstandens sannhet. Dette omtales som en delvis restaurering av skyldkravet i nåværende Grl. § 100, 2. punktum, og støttes bl. a. av norsk rett før 1842 og praksis fra Menneskerettighetsdomstolen (EMD).

Kommisjonen anbefaler at det også i norsk injurierett – som i praksis fra EMD, i Storbritannia og i Tyskland – innføres et skille mellom faktapåstander og verdivurderinger, og at det klargjøres at det ikke kan kreves sannhetsbevis for verdivurderinger. Det understrekes videre at hovedregelen må være at sanne ærekrenkelser er tillatt, men at visse unntak kan tenkes når ytringen er "utilbørlig". Det advares mot innføring av nye forbud mot sanne injurier, jf. forslag om forbud mot identifisering av mistenkte, siktede og tiltalte personer.

De særlige problemer som knytter seg til ansattes ytringsfrihet drøftes i et eget underkapittel. Det gis eksempler på en rekke situasjoner der det kan være uklart om lojalitetsplikt eller ytringsfrihet skal ha forrang, og kommisjonen anbefaler nærmere rettslig avklaring av begrepet illojalitet, at fenomenet "whistle blowing" lovreguleres og at det presiseres at offentlig ansatte ikke kan pålegges taushetsplikt i strid med forslaget til Grl. § 100, 5. ledd, 2. punktum.

Kommisjonen drøfter blasfemiparagrafen (strl. § 142), med særlig vekt på dens tidligere begrunnelse, og ender med å foreslå bestemmelsen opphevet. Under overskriften "demokratisk likhet" drøftes rettmessigheten av å begrense ressurssterke gruppers ytringsfrihet for å sikre at det blir igjen tid og rom for ytringer fra mindre sterke grupper. Dette var ett av flere argumenter da Stortinget våren 1999 vedtok forbud mot "politisk reklame" i fjernsynet. Kommisjonen mener andre mindre inngripende virkemidler bør utprøves først, men er ellers delt i synet på om forbudet mot "politisk reklame" i fjernsyn vil stå seg opp mot forslaget til ny Grl. § 100.

Drøftelsen av konflikten mellom ytringsfrihet og offentlige interesser innledes med konflikten mellom ytringsfrihet og hensynet til rikets sikkerhet. Kommisjonen gir først noen generelle merknader til problemstillingen, og påpeker at begrensinger i ytringsfriheten av hensyn til rikets indre sikkerhet, bare lar seg forsvare når aktuell, ikke imaginær, fare truer. Flertallet både kan og må tåle mye fra revolusjonære grupperinger. Deretter drøftes en rekke bestemmelser i straffeloven kap. 8 og 9, samt beredskapsloven, opp mot kommisjonens grunnlovsforslag. I tilknytning til dette blir visse lovreformer anbefalt.

Under overskriften "offentlig sikkerhet, ro og orden" drøftes oppfordring til straffbare handlinger, spredning av løgn, hat og motstand mot offentlig myndighet og hatefulle ytringer mot og om utpekte grupper av befolkningen (rasistiske ytringer). Kommisjonen uttaler at hatefulle ytringer representerer et av de vanskeligste og mest kontroversielle områder i forbindelse med ytringsfrihetens grenser. Det minnes om at friheten til å ytre seg i det offentlige rom fører til utluftning, renselse og anstendiggjøring av standpunkter gjennom samtale og kritikk. For at offentligheten skal fungere på denne måten, må de diskriminerende holdninger komme til uttrykk, for det er først når de er uttrykt, at de kan bekjempes gjennom offentlig kritikk. I prinsippet er altså ytringsfrihet tenkt som et vern mot diskriminering. Kommisjonen konkluderer med at straffeloven § 135 a, i dagens form, ikke er tilfredsstillende, og at den noe tilfeldige oppramsing av forskjellige typer karakteristika bør endres i overensstemmelse med det internasjonale regelverks minimum. Kommisjonen mener Norge, med en rimelig våken offentlighet, ikke behøver å gå lengre i retning av strafferettslige sanksjoner mot diskriminerende ytringer enn det som er et godtatt internasjonalt minimum.

Markedsføring (reklame), pornografi og grove voldsskildringer drøftes under overskriften "helse og moral". Det uttales at de sider ved reklamen som går utover det rent informative i liten grad synes å angå de tre prosesser ytringsfriheten skal verne, og at begrensinger derfor ofte vil la seg forsvare. Kommisjonen er imidlertid kritisk til markedsføringslovens forbud mot reklame som "er i strid med likeverdet mellom kjønnene", fordi hensynet bak er klart politisk. Kommisjonen mener det framlagte grunnlovsforslaget bør lede til en noe mer liberal pornografilovgivning, i tråd med forslaget fra Seksuallovbruddutvalget ( NOU 1997: 23). Fem sentrale argumenter mot pornografi drøftes inngående.

Avslutningsvis i kap. 6 drøftes visse sider av konfliktene mellom ytringsfrihet på den ene siden og taushetsplikt og domstolenes upartiskhet på den andre.

I KAPITTEL 7 drøftes sensur og annen forhåndskontroll. Det påpekes at alle former for forhåndskontroll er i strid med det liberal prinsipp om frihet under ansvar, og at også historiske erfaringer tilsier skepsis mot kontroll i forkant av offentliggjøring av ytringer. Det redegjøres for gjeldende forbud mot forhåndssensur av trykt skrift i Grl. § 100, 1. punktum, og eksisterende regler for sensur av film og video. Videre drøftes reglene for kringkastingskonsesjon, midlertidig forføyning, beslag og inndragning og forhåndskontroll med demonstrasjoner.

Kommisjonens forslag om et medienøytralt forbud mot sensur og andre forebyggende forholdsregler, jf. 4. ledd, drøftes og begrunnes. Det vises til at etterfølgende ansvar trolig vil gi tilstrekkelig kontroll i de aller fleste tilfeller. Det åpnes for fortsatt forhåndskontroll av levende bilder beregnet på et publikum under 18 år (aldersgrenser).

I KAPITTEL 8 drøftes spørsmålene om ansvarsplassering og reaksjonssystem. Det påvises at reglene om hvem som kan gjøres ansvarlig for en ulovlig ytring kan ha stor betydning for den reelle ytringsmulighet. Om de mange medhjelpere som må til for å spre en ytring offentlig (teknisk personale, internettverter osv) pålegges ansvar sammen med den originære (opprinnelige) ytrer, vil dette kunne innskrenke den originære ytrers mulighet til å offentliggjøre kontroversielle synspunkter. Det argumenteres derfor for mest mulig eksklusivt eneansvar, samtidig som reglene bør utformes slik at det alltid finnes en ansvarlig som den krenkede kan forholde seg til. Kommisjonen anbefaler at et lovgivningsarbeid igangsettes bl. a. med sikte på revisjon av ansvarsreglene, utvidelse av kildevernreglene og nærmere lovfesting av referatprivilegiet.

Kommisjonen gjennomgår flere av forslagene i NOU 1995: 10 Reformer innen injurielovgivningen, og slutter seg bl. a. til forslaget om å oppheve adgangen til å reise privat straffesak på ærekrenkelsesområdet. Også andre reaksjonsformer, som mortifikasjon, erstatning, oppreisning og beklagelse blir drøftet, med visse antydninger om reformbehov.

I KAPITTEL 9 presenteres en oversikt over ytringsfrihetsregulering i ni andre stater, dvs. Sverige, Danmark, Finland, Island, Storbritannia, Tyskland, Frankrike, USA og Sør-Afrika. Utgangspunktet for presentasjonen er de enkelte staters grunnlovsvern av den klassiske ytringsfriheten. For å gi et mer dekkende bilde av vernet i praksis – noe som sjelden kan leses ut av en generelt formulert grunnlovsbestemmelse – behandles flere begrensninger i ytringsfriheten som følger av formell lov og rettspraksis. For de fleste staters vedkommende omtales dessuten regler om forhåndskontroll, kringkastingsvirksomhet, informasjonskrav, eierbegrensningsregler og ansvarsregler.

I KAPITTEL 10 presenteres selve grunnlovsforslaget, samt kommisjonens nærmere merknader til – og tolkning av – eget forslag. Spesialkommentarene til hvert enkelt ledd og punktum må leses i sammenheng med den øvrige utredning, og det gis i teksten kryssreferanser.

Kapitlet avsluttes med en kortfattet oversikt over ønskelige lovreformer slik kommisjonen har identifisert dette under sitt arbeid. Dette gjelder både reformer som synes nødvendig for å sikre at formell lov er i overensstemmelse med grunnloven og andre reformer som kan gi en friere og mer åpen debatt i norsk offentlighet.

I KAPITTEL 11 har kommisjonen noen merknader om antatte økonomiske og administrative konsekvenser av grunnlovsforslaget.

I KAPITTEL 12 finnes en kortfattet engelsk presentasjon av kommisjonens forslag til ny Grl. § 100, samt noen opplysninger om kommisjonen og dens arbeid.

1.2 Oppnevning og mandat

Ytringsfrihetskommisjonen ble nedsatt av Regjeringen ved kongelig resolusjon 23. august 1996. Kommisjonen ble gitt slik sammensetning:

• Professor Francis Sejersted, leder

• Bibliotekdirektør, senere universitetsdirektør Vigdis Moe Skarstein, nestleder

• Professor Jon Bing

• Sjefredaktør Thor Bjarne Bore

• Universitetsrektor Tove Bull

• Journalist Diis Irene Bøhn

• Forfatter Anne Holt

• Prosjektleder Kristin Høgdahl

• Prosjektleder Nita Kapoor

• Daværende sametingspresident, professor Ole Henrik Magga

• Professor Helge Rønning

• Professor Gunnar Skirbekk

• Professor Eivind Smith

• Advokat Hans Stenberg-Nilsen

• Informasjonssjef Ellen Stensrud

• Ambassadør Kjeld Vibe

Ved Justisdepartementets vedtak av 17. januar 1997 ble Anne Holt og Nita Kapoor, som følge av utnevning til politiske poster i Thorbjørn Jaglands regjering, erstattet med:

• Journalist Nazneen Khan

• Filmregissør Maria Fuglevaag Warsinski

Cand. jur. Ørnulf Røhnebæk har vært sekretær for kommisjonen fra 1. desember 1996, mens cand. jur. Mona Aarhus tiltrådte som sekretær 30. mars 1998.

Kommisjonens mandat lyder:

«1 Ytringsfriheten er en grunnleggende forutsetning for en demokratisk styreform, en vesentlig basis for kulturell utvikling og et sentralt element i enkeltmenneskets frihet.

På den annen side kan ytringsfriheten komme i konflikt med andre sentrale verdier, som for eksempel vern om det enkelte menneskes verdighet og integritet. Ytringsfriheten trenger derfor en presisering.

2 Samfunnet er i dag preget av en rivende utvikling på områder som har betydning for ytringsfriheten. Situasjonen preges av nye medier, et stadig mer omfattende informasjonstilbud – og av at informasjonstilbudet internasjonaliseres. Mediebildet viser en tendens i retning av konsentrasjon på eiersiden. Ytringsfriheten har ikke lenger bare sin tradisjonelle rolle som grunnleggende politisk rettighet, men utnyttes i stor grad som grunnlag for næringsvirksomhet. Mer nærkontakt med mennesker fra andre kulturer aktualiserer på sin side behov og kan gi kime til konflikter – konflikter der ytringsfrihetens funksjon og ytringsfrihetens begrensning blir viktige problemstillinger.

3 I denne situasjonen er det viktig å foreta en grunnleggende gjennomtenkning av ytringsfrihetens stilling i vårt samfunn. For dette formål opprettes det en Ytringsfrihetskommisjon. Kjernepunkt for kommisjonens arbeid skal være en revisjon av grunnlovsvernet, med utgangspunkt i en analyse av de forhold som påvirker den reelle ytringsfrihet og en drøftelse av det rettspolitiske grunnlag for grunnlovsvernet av ytringsfriheten.

4 På bakgrunn av den historiske utvikling av ytringsfriheten siden 1814, må kommisjonen vurdere om grunnlovsvernet bør utstrekkes til forhold som i dag ikke er omfattet. Tradisjonelt har det vært skilt mellom retten til selv å fremsette ytringer – den formelle ytringsfrihet – på den ene side, og retten til å søke, motta, oppbevare, bearbeide og formidle ytringer – informasjonsfriheten – på den annen side. Dagens norske grunnlov verner direkte bare den formelle ytringsfrihet. Medieutviklingen har gjort informasjonsfriheten mer sentral også som objekt for grunnlovsvern. Det bør derfor vurderes om, og i hvilken utstrekning, informasjonsfriheten bør vernes av grunnloven. Kommisjonen skal herunder vurdere å slå fast i grunnlovs form prinsippet om at allmenheten skal sikres innsyn i forvaltningens saksdokumenter (offentlighetsprinsippet). Det bør vurderes nærmere om og i tilfelle i hvilken grad grunnlovsvernet skal omfatte kommersielle ytringer, typisk i form av reklame, og diskriminerende utsagn. Videre bør det vurderes hvordan det rettslige vernet for ytringer gjennom demonstrasjoner (demonstrasjonsretten) bør sikres.

Grunnlovsvernet for ytringsfriheten bør vurderes i forhold til både inngrep fra offentlige myndigheter og fra private, herunder taushets- og lojalitetsplikt i arbeidsforhold i offentlig og privat sektor.

5 Et sentralt punkt i utredningen vil være den nærmere avgrensning av grunnlovsvernet i forhold til andre grunnleggende rettigheter og verdier. Dagens grunnlovsbestemmelse har vært kritisert for å gi for stor frihet til å innskrenke ytringsfriheten i så måte. Det må derfor være et sentralt punkt i kommisjonens arbeid å foreta en prinsipiell drøftelse av de interesser som kan komme i strid med denne friheten, og foreta en avveining av disse interessene i forhold til ytrings- og informasjonsfriheten. Det bør i denne forbindelse overveies om disse interessene bør gis ulikt gjennomslag i forhold til grunnlovsvernet avhengig av om det er tale om innskrenkning i den formelle ytringsfrihet eller i informasjonsfriheten.

Kommisjonen står fritt til selv å formulere de interesser og hensyn den mener bør tas opp til drøfting i denne sammenheng. Det er ønskelig at kommisjonen i denne sammenheng foretar prinsipielle drøftelser ut over det som er strengt nødvendig for å formulere en ny grunnlovsbestemmelse.

Særlig er det ønskelig at kommisjonen foretar en prinsipiell drøftelse i forhold til vernet om enkeltmenneskets verdighet og integritet og injurievernet. Det bør for eksempel vurderes om vernet om den personlige integritet og æren overhodet bør skje innen strafferettens rammer, eller om man bør tilrå andre sanksjonssystemer.

Kommisjonen skal imidlertid ikke foreta en systematisk gjennomgåelse av all lovgivning som kan sies å virke begrensende – direkte eller indirekte – på ytringsfriheten eller informasjonsfriheten, med sikte på å vurdere lovendringer. På områder hvor kommisjonen mener det er behov for større reformer, men hvor det ville føre for langt for kommisjonen selv å utarbeide utkast til revisjon av lovverket, kan kommisjonen nøye seg med å trekke opp de prinsipielle linjene og på den måten legge forholdene til rette for en senere utredning og oppfølging.

6 Kommisjonen må se det nasjonale grunnlovsvernet i sammenheng med Norges internasjonale forpliktelser, særlig på menneskerettighetsområdet. Kommisjonen bør gi en oversikt over det internasjonale regelverk som Norge er bundet av, og som har betydning for vår adgang til å begrense eller utvide ytringsfriheten.

7 Utformingen av en ny grunnlovsbestemmelse må ta utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon. Dette innebærer at grunnloven ikke selv kan gi plass til en omfangsrik og detaljert regulering. Den vil måtte gjennomføres i egen lovgivning.

Selv om det er en naturlig målsetting å komme frem til formuleringer i grunnloven som er så klare og utvetydige som mulig, synes det klart at grunnloven i noen grad må bruke skjønnnsmessige kriterier for den nærmere avgrensning av grunnlovsvernet. Det er her ønskelig at kommisjonen foretar prinsipielle drøftelser av disse skjønnsmessige kriteriene, som kan tjene som veiledning ved fremtidige vurderinger av om forslag til innskrenkninger i ytringsfriheten vil være i overensstemmelse med grunnloven.

Kommisjonen bør også overveie om grunnloven selv bør inneholde en generell retningslinje for eksempel om at hensynet til ytringsfriheten – eventuelt informasjonsfriheten, i den grad den skal vernes i grunnloven – bare skal vike dersom tungtveiende eller særlig tungtveiende hensyn tilsier det. Det må i så fall overveies særskilt om domstolene skal ha kompetanse til å prøve lovvedtak i forhold til retningslinjen.»

Kommisjonen ble bedt om å avgi sin utredning innen 1. juli 1999, en frist det viste seg umulig å overholde. Første regulære kommisjonsmøte ble avholdt 20. – 21. januar 1997.

1.3 Arbeidet i kommisjonen

Kommisjonen har hatt 22 møter, hvorav ett møte gikk over tre dager, åtte møter over to dager og 13 dagsmøter, til sammen 32 møtedager. I tillegg var kommisjonen en periode inndelt i arbeidsgrupper som avholdt egne møter.

I juli 1997 sendte kommisjonen ut et generelt brev til omlag 140 organisasjoner og 70 enkeltpersoner som vi antok hadde særlig interesse for kommisjonen og dens arbeid. Vi oppfordret til dialog og inviterte de som var interessert i direkte kontakt med Ytringsfrihetskommisjonen til å melde sin interesse. Det ble opplyst at kontakten kunne foregå som tosidige møter med kommisjonen, ved deltakelse på åpne møter eller ved at skriftlige synspunkter ble fremmet for kommisjonen. Vi mottok omlag 40 tilbakemeldinger på henvendelsen og har hatt møter med de fleste interessenter. I tillegg har vi under den løpende prosessen mottatt innspill fra presse- og andre interesseorganisasjoner.

Som følge av vårt ønske om dialog har syv av kommisjonens møter vært åpne, tre i Oslo og ett i henholdsvis Tromsø, Stavanger, Bergen og Trondheim. Til de åpne møtene har vi invitert innledere med spesiell kunnskap om de ulike temaene vi ønsket å belyse. De åpne møtene har hatt flere formål: For det første har møtene bidratt til å øke kommisjonens kunnskap og forståelse av ulike problemstillinger på ytringsfrihetens område. For det andre har åpenheten gjort det mulig for interesserte å ta del i kommisjonenes arbeid og komme med innspill. For det tredje har møtene skapt en viss løpende offentlig debatt om ulike ytringsfrihetsproblem og kommisjonens arbeid generelt, i tråd med vårt ønske. I forkant av de åpne møtene ble det sendt ut invitasjoner til antatt interesserte enkeltpersoner og organisasjoner, samt media.

Vårt første åpne møte ble arrangert 10. september 1997 i Oslo og hadde tema "journalisme" og "injurier". Innlegg ble holdt av Hans Erik Matre, daværende sjefredaktør i Bergens Tidende, Grete Faremo, tidligere justisminister, Jostein Gripsrud, professor ved Institutt for medievitenskap, Universitetet i Bergen, riksadvokat Tor-Aksel Busch, Henry John Mæland, professor ved Juridisk fakultet, Universitetet i Bergen og Sigmunn Lode, tidligere redaktør i Verdens Gang.

Neste åpne møte hadde tema "minoriteter og faktisk ytringsmulighet", og ble avholdt i Tromsø 1. og 2. desember. Innledere var Einar Niemi, professor ved historieseksjonen, Universitetet i Tromsø, Ivan Kristoffersen, tidligere sjefredaktør i Nordlys, Johs Kalvemo, journalist ved NRK Sameradioen, Dan Robert Larsen, redaktør i Min Áigi, Jahn-Arne Olsen, sjefredaktør i Finmark Dagblad, Magne Ove Varsi, stipendiat ved Samisk Høgskole, Bjørnar Seppola, styremedlem i Norske Kveners forbund og Liisa Koivulehto, journalist i Ruijan Kaiku.

27. januar 1998 arrangerte kommisjonen et åpent møte om "personvern og ytringsfrihet" i Oslo. Innlegg ble holdt av sekretariatsleder Dag Elgesem, Den nasjonale forskningsetiske komite for samfunnsfag og humaniora, professor Fredrik Engelstad, Institutt for samfunnsforskning, professor Dag Wiese Schartum, Institutt for rettsinformatikk, Universitetet i Oslo, journalist Skjalg Fremo, NTB, sjefredaktør Bernt Olufsen, VG og direktør Georg Apenes, Datatilsynet.

16. mars 1998 holdt kommisjonen et møte i Stavanger om "formidlerens ansvar", særlig i lys av virksomheten på internett. Redaktør Sven Egil Omdal, Stavanger Aftenblad, advokat Inger Kjersti Dørstad, Haavind & Haga, advokat Cato Schiøtz, Schjødt Advokatfirmaet AS og direktør Einar Hope, Konkurransetilsynet holdt alle innlegg.

Et nytt åpent seminar om "minoriteter og faktisk ytringsmulighet" ble arrangert i Oslo 10. september 1998. Innledere var Anita Rathore, Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD), Amani Olubanjo Buntu, Afrikan Youth in Norway, Bashe M. Musse, Somalisk Velferdsforening, Orevagohene C. Obaro, Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO), Adam Powell, Innvandrede Kunstnere, Mohammed Iqbal Raja, Minoritetsavisers forbund, Hans Dahle, Foreningen for etniske og språklige minoritetsradioer, journalist Erling Bø, VG og distriktssjef Anne Aasheim, NRK Østlandsendingen.

15. oktober 1998 ble det i Bergen arrangert et åpent møte om "begrensninger i klassisk ytringsfrihet og informasjonskrav av hensyn til rikets indre og ytre sikkerhet". Innledere var generalmajor Gullow Gjeseth, professor Nils Petter Gleditsch, Institutt for samfunnsforskning, høyesterettsadvokat Johan Hjort, Hjort Advokatfirmaet og professor Rune Slagstad, Institutt for samfunnsforskning.

Kommisjonens siste åpne møte ble arrangert 28. januar 1999 i Trondheim og hadde som tema arbeidstakeres deltakelse i den offentlige debatt. Innledere var advokat Sigurd-Øyvind Kambestad, LO, amanuensis Knut Gabrielsen, Høgskolen i Hedmark og flaggkommandør Jacob Børresen, Sjøforsvarsstaben. Kommisjonen har ellers hatt høyesterettsdommer Antonin Scalia ved US Supreme Court som gjest. Under oppholdet i Oslo holdt han bl. a. et foredrag for kommisjonens medlemmer om det grunnlovsmessige ytringsfrihetsvernet i USA.

Under våre interne møter har stipendiat Kyrre Eggen, Institutt for rettsinformatikk, Universitetet i Oslo, generalsekretær Nils. E. Øy, Norsk Redaktørforening, styreformann Tinius Nagell Erichsen, Schibsted ASA og forbrukerombud Torfinn Bjarkøy holdt foredrag. Kommisjonen har også hatt møte med generalsekretær i Norsk Presseforbund, Per Edgar Kokkvold og Pressens faglige utvalg (PFU) representert ved Sven Egil Omdal, Catharina Jacobsen, Jan Vincents Johannesen og Kjell Børringbo.

Kommisjonen har engasjert ekstern utredningshjelp. Stipendiat Kyrre Eggen, Institutt for rettsinformatikk, Universitetet i Oslo, har utredet Norges internasjonale forpliktelser på ytringsfrihetens område. Utredningen er i sin helhet trykket i Særskilt vedlegg til kommisjonens utredning. Professor Hans Fredrik Dahl og stipendiat Henrik Grue Bastiansen, begge ved Institutt for media og kommunikasjon, Universitetet i Oslo, har skrevet ytringsfrihetens historie i Norge i det 20. århundre. Også dette arbeidet er i sin helhet trykket i Særskilt vedlegg. I tillegg har professor Jostein Gripsrud, Institutt for medievitenskap, Universitetet i Bergen, utarbeidet en medievitenskapelig statusrapport for kommisjonen, og førsteamanuensis Fredrik Juel Haslund, Historisk institutt, Universitetet i Oslo, har bidratt med en historisk utredning om ytringsfriheten i Norge fra 1814 til 1900. Professor Dag Gundersen, Institutt for nordistikk og litteraturvitenskap, Universitetet i Oslo, har foretatt en språklig gjennomgang av kommisjonens utkast til ny Grl. § 100 med sikte på harmoni med eksisterende språkform i Grunnloven.

Kommisjonens leder, kommisjonsmedlemmer og kommisjonens sekretariat har holdt foredrag og deltatt på en rekke møter og seminarer om ytringsfriheten, bl. a. kan det nevnes at flere av kommisjonens medlemmer deltok med innlegg på et symposium i Oslo høsten 1998 om ytringsfrihet på det kulturelle område arrangert i fellesskap av Europarådet og Kulturdepartementet. Nestleder og sekretær har deltatt på et todagers møte i Strasbourg arrangert av Europarådet om "Freedom of expression and restrictions included in the Penal Code and other legal texts". Kommisjonens leder har vært i Helsinki og bl. a. møtt den finske ytringsfrihetskommisjonen. Representanter for kommisjonen har videre deltatt på møte i København om ytringsfrihet og rasistiske ytringer og i London på en konferanse om "Human Rights, Privacy and the Media".

To av kommisjonens medlemmer (Bing og Skarstein) har parallelt vært medlemmer av Konvergensutvalget, som avga sin innstilling 18. juni 1999, jf. NOU 1999: 26Konvergens.

Som forarbeid til kapittel 9 Internasjonale sammenlikninger foretok en av sekretærene en studiereise til London og innhentet informasjon om utenlandsk rett. I den forbindelse ble bl. a. ytringsfrihetsorganisasjonen ARTICLE 19 besøkt.

Flere av kommisjonens medlemmer har levert skriftlige bidrag i løpet av prosessen. Enkelte av disse bidragene er tatt direkte inn som underkapitler. Utredningen er ellers i hovedsak ført i pennen av kommisjonens leder og sekretariat. Det blandede forfatterskap kan forklare en viss manglende likhet i uttrykksform.