Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2000: 12

Barnevernet i Norge— Tilstandsvurderinger, nye perspektiver og forslag til reformer

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Innledning

1 Sammendrag av utredningen

1.1 Innledning

Utvalgets mandat er svært omfattende, og legger opp til en helhetlig gjennomgang og vurdering av barnevernets forutsetninger, virkemåte, resultater og reformbehov. Den første oppgaven har bestått i å få oversikt over et sammensatt felt av målsettinger, forståelsesmåter, tiltak og konsekvensvurderinger. Gjennom en kartlegging av ulike sider ved dagens barnevern, har utvalget forsøkt å identifisere særlige endrings- og fornyingsbehov. Vi har også gjort et tilbakeblikk på barnevernets hundreårige historie i Norge, og innhentet erfaringer og reformforslag fra våre naboland.

Utredningen fremmer en rekke tilrådinger om reformer av barnevernet som forventes å utløse et stort forbedringspotensiale. Her bør det poengteres at også positive trekk ved det nåværende barnevernet danner viktige forutsetninger for slike forventninger. Utvalget finner særlig grunn til å peke på de faglige og menneskelige kvalitetene som finnes i barnevernet, der barn og ungdom i en meget vanskelig situasjon tas vare på med verdighet og varme.

Utvalgets utredning er organisert i syv deler, med til sammen 20 kapitler. De seks første delene utgjør en forskningsbasert, deskriptiv framstilling, som for en stor del danner grunnlaget for utvalgets tilrådinger. Den syvende delen omfatter en konklusjons- og tilrådingsdel, med økonomisk-administrative konsekvensvurderinger. Her skal vi først gi en kort historisk presentasjon, og deretter vil vi ta for oss de enkelte delene av utredningen, med hovedvekt på konklusjons- og tilrådingsdelen.

1.2 Historiske linjer

Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 er den tredje barnevernloven her i landet. Den første vi fikk var den såkalte vergerådsloven av 1896. Den trådte i kraft år 1900 og besto i over 50 år til den ble avløst av lov om barnevern av 17. juli 1953. Vergerådslovens viktigste tiltak var formaning av foreldre som forsømte barna, og bortsetting av «sædelig forkomne» barn i fosterfamilie, barnehjem eller skolehjem.

Barnevernloven av 1953 utvidet tiltaksspekteret, særlig ved at nye fagområder som psykologi og barnepsykiatri satte fokus på muligheter for å møte problemene på andre måter enn å fjerne barna fra hjemmet. Dermed kunne plassering av barn utenfor hjemmet benyttes som siste utvei etter at tiltak i hjemmet var forsøkt under barnevernsnemndas tilsyn. Tvangstiltak skulle dermed kun benyttes når andre tiltak var forsøkt og når disse hjelperådene måtte anses for nytteløse.

Tiltakene i barnevernloven fra 1992 kan betraktes som en videreføring av 1953-loven. En av endringene består i at barneverntjenesten kan iverksette hjelpetiltak på et tidligere tidspunkt enn etter loven av 1953. Dette innebærer at hjelpetiltak skal kunne benyttes før problemene har utviklet seg så langt i en så uheldig retning at det er aktuelt å flytte barnet bort fra hjemmet.

Historien er med på å tydeliggjøre at det ikke finnes noen enkle løsninger på de oppgaver, dilemmaer og utfordringer som er forbundet med barnevernets ansvarsområde. Her kan flere hensyn lett komme på kollisjonskurs.

1.3 Utredningens deskriptive deler

I del I gis det opplysninger om utvalgets sammensetning. Det er videre presentert en gjennomgang av barnevernets historie gjennom de siste 150 år, samt hovedtrekkene i dagens barnevernlov med klargjøring av hvor ansvaret for de lovpålagte oppgavene ligger. Her finnes også en beskrivelse av de problemene som barnevernet forholder seg til og hvilke «inngrepskriterier» som gjelder. Videre oppsummeres empiri som finnes om samarbeid og ansvarsfordeling mellom barnevernet og andre etater, inkludert resultatene fra en kartlegging som er blitt foretatt etter oppdrag fra utvalget. Utredningen tar på denne bakgrunn for seg indikasjoner på hva som hemmer og fremmer samarbeidet innad i barnevernet og i forhold til andre instanser. Betalingsordningene inngår som et tema i denne delen.

Del II tar for seg barnevernets verdigrunnlag og faglige forståelsesformer. Her vises det til sentrale verdier i vårt samfunn som også gjelder for barnevernet. Blant annet omtales den enkeltes rett til å få vernet sin selvrespekt og få utviklet en tiltro til egne evner og muligheter. Det vises også til at mange av de grunnverdier som knytter seg til oppvekst i vårt samfunn har forankring til familien som institusjon og arena for oppvekst og omsorg. I den sammenheng viser utvalget til en «vær varsom verdi» som er relevant i forhold til alle sammenhenger der det foretas intervensjon i hjemmet.

Utvalget har med kritiske øyne gjennomgått de forståelsesformer som tradisjonelt har stått sterkt i barnevernet. Samtidig vises hvordan feltet kan suppleres med nye perspektiver, forståelsesmodeller og begreper for å sikre en best mulig tilnærming til de mange og kompliserte spørsmålene som feltet arbeider med. Utvalget viser til at det har vært relativt lite fokus på fattigdomsproblematikk og betydningen av å mestre dagliglivets utfordringer.

Sikring, vedlikehold og videreutvikling av kompetanse er et viktig virkemiddel for et velfungerende barnevern. Utredningen redegjør for kompetansebegrepet og identifiserer kompetansebehov og muligheter for å imøtekomme disse behovene gjennom grunnutdanninger, videre- og etterutdanning, veiledning, forskning og utviklingsfremmende tiltak på den enkelte arbeidsplass. Utvalget peker på at det må settes nærmere bestemte kompetansekrav til ansatte i barnevernet, og at det er avgjørende at praksisfeltet får styrket og videreutviklet sin kompetanse.

Del III tar for seg barnevernets beslutninger i alle faser av enkeltsaker på kommunalt nivå.

Utvalget legger fram funn fra større og mindre empiriske studier av meldings- og undersøkelsessaker. Studiene indikerer at det finnes betydelige forskjeller både når det gjelder prosesser og resultater mht. beslutninger i barnevernet, mellom kommuner av ulik størrelse og mellom kommuner/bydeler som på mange måter virker like. I denne delen vises det at en rekke forhold påvirker barnevernets beslutninger i enkeltsaker, og noen alternative eller/og utfyllende forklaringer blir presentert. Disse forklaringene inkluderer en gjennomgang av dilemmaer og mulige fallgruver i beslutningsarbeidet, særlig knyttet til situasjoner der det overveies å reise sak om omsorgsovertakelser. I og med at det er vanskelig å komme med få og enkle forklaringer på problemene, vil også forbedringer av systemet kreve allsidige tiltak. Når det gjelder tidsfristbestemmelsene i barnevernloven, virker erfaringene med disse hovedsakelig positive, med enkelte forbehold. Utvalget understreker betydningen av å heve kvaliteten på skjønnsutøvelse i arbeidet med enkeltsaker, samtidig som vi peker på at dette i praksis vil kreve atskillig mer enn noen enkle tiltak.

I denne delen tas også barnevernets forhold til barna og foreldrene det kommer i kontakt med opp. Det refereres deretter til hva empirisk forskning kan fortelle om barnevernets samhandling med barn, ungdom og deres familier. Utfra en samlet vurdering synes det vanskelig å forsvare brukerbegrepet i barnevernet. Utvalget viser også noen eksempler på hvordan det arbeides konkret med å utvikle såkalt myndiggjørende praksis.

Del IV redegjør for hva som menes med forebygging i barnevernet og skisserer ulike strategier og virkemidler, både innenfor barnevernet, i samarbeid med andre tjenester og ikke minst i forhold til befolkningen selv. Utvalget viser til at en vesentlig form for forebyggende innsats ligger i tiltak som styrker barn og unges forutsetninger for å klare seg selv senere i livet. I dette ligger betydningen av å bli inkludert i sammenhenger som vektlegger anerkjennelse og vekst. Utvalget viser en rekke eksempler på ulike aktiviteter, så som nettverksbygging og andre foreldrestøttende tiltak. Det pekes på behovet for mer omfattende og bedre samordnet kommunal og til dels fylkeskommunal innsats, og på at forebyggende tiltak også må omfatte «lavterskeltilbud». Som hovedregel må forebyggende arbeid institusjonaliseres i ordinære etater for å få en bredspektret og langsiktig effekt.

Del IV inneholder også en gjennomgang av hjelpetiltak i hjemmet, som er de klart mest anvendte tiltakene i barnevernet. Her framkommer behovet for bedre kunnskap, mer behovstilpassede tiltak og ikke minst klarere målsettinger og oppfølgingsplaner. Delen inneholder videre en gjennomgang av plasseringsgrunnlaget for hjelpe- og omsorgstiltak utenfor hjemmet, både når det gjelder frivillige plasseringer og der det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse. Når det gjelder frivillige plasseringer etter § 4–4 femte ledd, påpeker utvalget at barnas rettssikkerhet kan bli dårlig ivaretatt ved at det oppstår uforutsigbarhet om plasseringens lengde. Dernest er det redegjort for regler som gjelder for fosterhjem, hva slags typer fosterhjem som finnes og hvordan disse følges opp. Det vises også til utenlandsk forskning når det gjelder effekten av fosterhjem, samtidig som det påpekes at vi har mangelfull empirisk dokumentasjon om hvordan fosterhjem fungerer her i landet. Det redegjøres for hvilke regler som gjelder for institusjonstiltakene, og det pekes på at omsorgsinstitusjoner kan være et godt alternativ for enkelte barn og unge i kortere perioder. Også på dette området finnes det lite norsk forskning å vise til. Denne delen inneholder videre spørsmål om retten til samvær når omsorgen er fratatt foreldrene. I den sammenheng vises det til to ulike syn på samvær i lys av nyere utviklingspsykologisk tenkning. Det redegjøres også for barneverntjenestens ansvar for å sikre at samværsordningen tjener barnets beste, og det pekes på mulige innsatsområder for framtidig forskning.

Til sist omhandler del IV spørsmålet om alvorlige atferdsvansker og hvordan en best kan arbeide med og for de barn og unge som i særlig grad har slike problemer. Lovgrunnlaget for atferdstiltak gjennomgås, og forholdet mellom hjelp og straff tas opp. Det samme gjelder bruken av tvang i institusjon. Utvalget viser til oppblomstringen av private institusjoner, manglende oversikt og lite systematisk kjennskap til denne virksomheten. Videre er utvalget opptatt av hvilke utfordringer dette problemområdet representerer for lokalmiljøet, ikke minst på steder hvor det finnes institusjoner for ungdom med store atferdsvansker. Det vises også til mangelfullt samarbeid når det gjelder forebygging og hjelpetiltak på dette området. En rekke alternative tilnærminger presenteres, som for eksempel familiebaserte tiltak, foreldreopplæring, familieintensive opplegg, og skole-, arbeids- og nærmiljøbaserte tiltak for ungdom.

Del V tar opp spørsmålet om partenes rettssikkerhet i barnevernet. De lovregler som ivaretar hensynet til rettssikkerhet i barnevernet er etter utvalgets oppfatning stort sett tilfredsstillende, men det bør lovfestes at barn har rett til barneverntjenester. For at rettssikkerheten skal være ivaretatt, må formelle garantier gjennomføres i praksis. Det er et problem at barnevernets undersøkelser, gjennomføring av hjelpetiltak og oppfølging av omsorgsovertakelser i liten grad er underlagt innsyn og kontroll utenfra. Det er derfor av stor rettssikkerhetsmessig betydning å bedre kvalitetssikringen i barnevernet, særlig mht. saksbehandlingen i kommunene.

I denne delen omhandles også fylkesnemndene for sosiale saker. Det gis en innføring i nemndenes sammensetning og saksbehandlingsregler, og det redegjøres for de prinsipper og regler som ligger til grunn for nemndenes forhandlingsmøter. Det gis en beskrivelse av enkelte empiriske studier av fylkesnemndene, som gjennomgående konkluderer med at fylkesnemndene representerer en forbedring av partenes rettssikkerhet i forhold til den tidligere ordningen med barnevernnemnder/helse- og sosialutvalg. Utvalget påpeker likevel noen problemstillinger som reises i de nevnte studiene, bl.a. at det er grunn til å begrense antallet rettslige instanser som kan overprøve barneverntiltak.

Del VI tar for seg sentrale deler av barnevernlovgivningen og praksis i andre land. Her beskrives likhetstrekk og forskjeller mellom barnevernet i de nordiske land bl.a. gjennom statistikk. Deretter følger egne avsnitt om Sverige og Danmark med hovedfokus på gjeldende lovverk og aktuelle endringsforslag. I tillegg beskrives barnevernet i England og Wales.

Del VI beskriver også internasjonale menneskerettigheter og forholdet til nasjonal rett. Her redegjøres for FN`s barnekonvensjon og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Det framheves blant annet at barn som er under offentlig omsorg har et særlig vern etter barnekonvensjonens artikkel 20, et vern som i begrenset grad gjenspeiles i andre internasjonale menneskerettighetsbestemmelser. Det vises også til at internasjonale menneskerettigheter fokuserer på myndighetenes praksis og at Norge, sammenliknet med andre land, har fått lite kritikk fra de internasjonale kontrollorganene. Det påpekes at norsk lovgivning går lenger enn internasjonale menneskerettigheter i å gi barnet rettigheter i forhold til foreldrene.

Del VII inneholder utvalgets konklusjoner og tilrådinger, som vi skal se nærmere på i neste avsnitt. Til slutt oppsummeres utvalgets forslag til endringer i lovverket, og det blir gjort rede for de administrative og økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag.

1.4 Hovedpunkter i utvalgets forslag

I det følgende sammenfattes noen av det viktigste vurderingene og konklusjonene i denne utredningen. Sammenfatningen omfatter i alt åtte hovedpunkt.

1.4.1 Verdigrunnlaget

Barnevernet er en del av velferdsstaten og bygger på et verdigrunnlag som har menneskeverdet som overordnet hensyn og målestokk. Alle barn og unge har rett til og krav på et utviklingsfremmende oppvekstmiljø. I denne sammenheng er likeverdighet og medvirkning grunnverdier som stiller særlige krav til dem som har ansvar.

Hvert enkelt barn representerer en ukrenkelig verdi, og barnets behov for vern og vekstvilkår er overordnet alle andre hensyn. Ivaretakelsen av personlig integritet handler om den enkeltes rett til å få vernet sin selvrespekt og få utviklet tiltro til egne evner og framtidsmuligheter. Det siste er en verdi som i relativt liten grad har blitt fokusert som praktisk rettesnor, og det må betraktes som en betydelig svakhet ved barne - og ungdomspolitikken.

Et viktig grunnlag for velferdsstaten er at det er akseptabelt å ha problemer, og at dette ikke berettiger noen til nedverdigende holdninger og handlinger. Derimot gir det rett til å få nødvendig hjelp. Det er et overordnet prinsipp i lovgivningen (barnevernloven og barneloven) at beslutninger som fattes skal være til barnets beste og at barns meninger og synspunkter skal bli hørt.

Det må gjøres en målbevisst innsats på alle områder for å sikre likestilling, likeverdighet og medvirkning, og skapes reell trygghet mot alle former for diskriminering av minoritetsgrupper av barn og ungdom og deres familier.

Et viktig utgangspunkt for arbeid med barn og ungdom er at de trenger noen de kan ha tiltro til, og som de dermed kan støtte seg til. Dette tilsier i første rekke at det i alle oppvekstmiljø må finnes «lavterskeltilbud» i form av personer som kan være et forankringspunkt, som en kan rådføre seg med, og få oppmuntring og veiledning av. Positive erfaringer med kameratstøtteordninger, nettverkstilbud og annen støttekontaktvirksomhet bør anspore til nye initiativ, blant annet i samarbeid med idrettsliv og annen frivillig virksomhet.

Barns og unges rett til barneverntjenester bør lovfestes. Dette vil sette barns og unges interesser og behov i fokus og bidra til en harmonisering med sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven som gir rett til hjelp.

Frivillige hjelpetiltak bør styrkes i vesentlig grad. Staten bør stimulere til mer bruk av slike tiltak.

Verdispørsmål og etiske refleksjoner må tillegges større vekt i alle deler av barnevernet.

1.4.2 Generelle tilrådinger

Denne utredningen setter barnevernet inn i en oppvekstfaglig sammenheng, og utvalget mener at det vil kreve en opprustning på mange plan for å legge til rette et barnevern som kan være en troverdig hjelpeinstans og en aktiv oppvekstfremmende aktør, samt ivareta omsorgen for de barn der foreldrene ikke makter dette selv. Barnevernet må gis muligheter til å være en forebyggende instans på alle områder som har innflytelse på barns og unges utvikling.

Som en generell tilråding foreslår utvalget at barnevernloven opprettholder målsettingene med barneverntjenesten som ansvarlig for hjelpe- og omsorgstiltak, og kommunen som ansvarlig for forebyggende virksomhet.

Utvalget mener at forebyggende virksomhet på oppvekstområdet er et forsømt og undervurdert samfunnsområde, særlig sett i lys av de mange risikofaktorer og påkjenninger som barn og ungdom utsettes for. For å få en tilstrekkelig bredde og tyngde i dette arbeidet, må den forebyggende virksomheten bli en fast og integrert del av barne- og ungdomsarbeidet på alle nivå i samfunnet, ikke minst i kommunene. Den forebyggende innsatsen for de mest risikoutsatte gruppene synes ofte å komme i bakgrunnen. Barnehage og skole har her en selvfølgelig plass og kan spille en viktig rolle i arbeidet med tidlig iverksetting av målrettede tiltak.

Fokus må nå settes på å gi de unge tiltro til at de har en framtid. I samarbeid med skole og arbeidsliv bør det skapes arenaer hvor det satses direkte på å gi muligheter for tilgang til et framtidig arbeids- og samfunnsliv. Det man eventuelt må redusere av skolens normalkrav, vil den såkalte kompetansereformen gi muligheter for å ta igjen senere i livet.

En av de største utfordringene for barnevernet dreier seg om å ha plikt og mulighet til å foreslå tvangstiltak, og samtidig kunne være aktør for en framtidsrettet forebyggende innsats. Her står vi i dag overfor et stort dilemma, da tillit og trygghet er en grunnleggende forutsetning for å være en troverdig hjelper.

Institusjonsplasseringer i det omfang som nå finner sted i regi av barnevernet er problematisk, både vurdert i en verdisammenheng, og i en faglig og politisk kontekst. Det at kvaliteten ikke er sikret, at tilsynsordninger ikke fungerer og at institusjonsvirksomheten er uten statlige godkjenningsordninger, er med på å underbygge denne vurderingen.

På den annen side er det behov for både avlastnings-, supplerings- og erstatningstilbud. Det må imidlertid være et grunnleggende vilkår at disse tilbudene er faglig og etisk kvalitetssikret, og at de er lokalisert nærmest mulig hjemstedet.

Det bør vurderes å etablere lokale, flerfaglige miljø og tiltak for eksempel av typen oppvekstfaglige ressurssentre, som arbeider langsiktig for å utvikle best mulige tilbud til vanskeligstilte barn og unge, og som kan bidra aktivt for å styrke oppvekstvilkårene på alle relevante livs- og læringsarenaer, dvs hjem, nærmiljø, barnehage, skole, organisasjons- og arbeidsliv. Det bør iverksettes en flerdepartemental utredning med tanke på å organisere slike flerfaglige tilbud for barn og ungdom som har behov for særlig hjelp og støtte.

Utvalget har ellers festet seg ved at vi i økende grad har vi utviklet oss i retning av et generasjonssplittet samfunn. Dette innebærer at fellesskap mellom generasjonene har slått sprekker, og at befolkningen i stor grad er segregert etter alder og posisjon i livssyklusen. I vår sammenheng er det særlig viktig å peke på at denne alderssegmenteringen medfører at vi avskjærer oss fra viktige sosialiserende krefter og muligheter. Det bør derfor være en viktig samfunnsoppgave å arbeide for å begrense generasjonsoppsplittende krefter og medvirke til et styrket generasjonsfellesskap. Dette vil kreve en ny gjennomtenking av hvordan vi organiserer utdanning, arbeids-, kultur- og fritidsliv.

Det bør iverksettes et flerdepartementalt arbeid med tanke på å utvikle konkrete tiltak mot generasjonsoppsplitting og for en brobygging mellom generasjonene. Tiltak som fremmer fellesskap og brobygging mellom generasjonene bør konkretiseres i kommunenes forebyggingsplaner.

1.4.3 Familiefokus

Barnevernet er preget av sin historie, og er ikke uten anakronistiske trekk. Vergerådet ble til i en tid da ansvaret for barns oppvekst ensidig ble lagt til hjemmet, og her fant man også kildene til de problemer som kunne oppstå. Hundre år senere vet vi at risikofaktorer for barn og ungdom finnes på alle oppvekstarenaer (nærmiljø, barnehage, skole, fritidsliv, etc), samtidig som det kommersielle livet og moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi har skapt radikalt nye påvirkningsstrukturer.

Innenfor en tradisjonell ramme vil utvalget særlig framheve følgende kjennetegn på et godt barnevern:

  • tiltak som settes i verk for barn og ungdom er målrettede og troverdige ut fra den enkeltes totale livsperspektiv

  • ansvar og oppgaver for barn og ungdom i risiko vil til enhver tid være i fokus

  • faglig og menneskelig kvalitet i møte med familien, der respekt, personlig integritet og en samarbeidende holdning må settes i høysetet

  • det er kontinuitet i oppfølgingsarbeidet, og familien er fritatt for å forholde seg til mange personer eller instanser

  • er organisert på en måte som tilrettelegger for nødvendig samarbeid med andre relevante instanser og etater

  • ivaretar de involvertes rettssikkerhet.

Det er utvalgets oppfatning at kvalitetsutvikling og kvalitetssikring i barneverntjenesten i første rekke handler om å oppnå dette.

Foreldre som ikke makter sine dagliglivsoppgaver kan ofte oppleve å bli mistrodd, misforstått, overkjørt og sviktet. Derfor har de også problemer med å etablere en trygg kontakt og motta råd og veiledning fra en hjelper.

I de aller fleste tilfeller er barn avhengige av å ha et godt forhold til foreldrene. Derfor er det særdeles viktig for barnevernet å inngå i et konstruktivt samarbeid med foreldrene. Forbedring av barns oppvekstvilkår må i de fleste tilfeller skje via en utvikling av foreldrenes omsorgsevner. For å hjelpe et barn og gi det utviklingsvilkår er det således viktig å tilnærme seg foreldrene med respekt og aksept. Dette må sies å være både en faglig og etisk nødvendighet.

Så lenge det finnes foreldre som mishandler og misbruker barna, eller som av andre grunner ikke makter å tilrettelegge barnas oppvekst på et akseptabelt minimumsnivå, vil det imidlertid også være behov for tiltak utenfor primærfamiliens ramme.

I denne konteksten foreslår utvalget at det lov- eller forskriftsfestes at det ved rekruttering av fosterhjem, først må søkes etter mulige fosterhjem i barnets familie og nettverk

Det foreslås at oppfølgingen av fosterhjem flyttes til fylkeskommunen.

1.4.4 Sterke virkemidler

Uansett hvordan barneverntjenesten er organisert i de enkelte kommuner, så er dette den instansen i vårt samfunn som har ansvaret for å hjelpe barn og ungdom som er i en uholdbar oppvekstsituasjon. Barnevernet har sterkere virkemidler til disposisjon enn andre instanser som har ansvar for barn og ungdom. Det kan om nødvendig fremme forslag om å frata foreldrene omsorgen og/eller foreldreansvaret. I samme kategori hører tvangsplassering av barn og ungdom i institusjon.

Tvangstiltakene har fått relativt stor oppmerksomhet, og det er særlig denne funksjonen som gjør barnevernet kontroversielt. Dette inntrykket har ikke endret seg etter at fylkesnemndene ble opprettet. Hva som i denne sammenheng er viktig, er ikke kun å se på de direkte virkningene av å fjerne barn fra hjemmet mot foreldres vilje, men også på sidevirkningene. Her tenker en både på de holdninger som formes og på at tvangstiltakenes eksistens kan virke hemmende på utviklingen av andre typer av tilnærminger og tiltak både for barn og foreldre. Hertil kommer at det viser seg at bruk av tvangstiltak varierer sterkt mellom regioner, og at variasjonen dermed etterlater et inntrykk av vilkårlighet. Disse ulempene, sammenholdt med de psykososiale og økonomiske konsekvensene tvangstiltak vil innebære, må avveies mot mulige «gevinster» av dette systemet.

De kritiske vurderinger av barnevernet tar også opp spørsmål om oppvekstfaglige hensyn kommer i bakgrunnen for de forvaltningsjuridiske.

Utvalget vil foreslå at det tas initiativ til å gjennomføre et mer omfattende faglig-vitenskapelig arbeid, fortrinnsvis i nordisk regi, for å analysere og vurdere tvangstiltakenes relevans i barnevernet og belyse både tilsiktede og utilsiktede virkninger av slike tiltak. Siktemålet må være å framskaffe et bedre faglig beslutningsgrunnlag for framtidige ordninger.

Det bør vurderes om ansvaret for beslutninger om barn og unge skal få tilgang til fylkeskommunale plasseringstilbud bør flyttes fra det kommunale til det fylkeskommunale barnevernet.

Det bør foretas en gjennomgang av gjeldende inngrepskriterier med det formål å vurdere om kravet til faglig skjønn ivaretar barnets interesser på en forsvarlig måte

Det bør utarbeides nærmere regler for fylkesmannens forvaltningstilsyn.

1.4.5 Legitimitet

Det er viktig å ikke tape av syne at barnevernet er samfunnets tiltak som skal komme sterkt kriserammede barn og unge til unnsetning. Derfor vil det også i framtiden være behov for et barnevern som er handlingsdyktig på en troverdig måte. Dersom barnevernet skal makte sine mange krevende oppgaver, må det imidlertid ha legitimitet i befolkningen. Dette innebærer blant annet å ha tilbørlig ydmykhet overfor variasjonene i livsstil og dagligliv i familie, nærmiljø osv. Barnevernet må samtidig vise åpenhet overfor befolkningen om sitt verdigrunnlag. Det er utvalgets vurdering at det framtidige barnevernet i større grad enn hittil må skape en identitet som en lojal støttespiller for å skjerme barn og ungdom mot oppvekstkritiske faktorer utenfor familien.

Her vises det også til nyere empowermentperspektiver og pedagogisk tenkning som vektlegger det som bærer i seg et utviklingspotensiale, blant annet i familien, mens praksis ofte kan medvirke til en ensidig fokusering på det mangelfulle og evt skadelige for barn. Rettssikkerhetshensyn skal innebære at saken opplyses på en balansert måte for å motvirke vilkårlighet m.v. og unngå vedtak som ikke har tilstrekkelig reflektert og helhetlig grunnlag.

Dagens barnevern er preget av lite deltakelse fra folkevalgte organer. Det bør derfor vurderes tiltak for å sikre at lokalpolitikere får oversikt over og tar ansvar for tjenestetilbudet til det kommunale barnevernet.

1.4.6 Oppvekstperspektivet

Det er karakteristisk at barnevernet fortsatt har familien som det primære ansvarsområdet og at problemer ofte tilskrives forhold i familien. Andre aktører unngår en oppvekstfaglig kritisk oppmerksomhet. Dette tilsier at det er behov for et utvidet oppvekstfaglig og oppvekstpolitisk perspektiv. Det vil også være behov for nye forståelsesmåter og nye tilnærmingsmetoder for å komme i takt med dagens og morgendagens reelle risikobilde for barn og ungdom. Denne utredningen legger opp til at norsk barnevern i større grad enn hittil plasseres inn i en bredere oppvekstfaglig og oppvekstpolitisk sammenheng.

Det kan ikke være tvil om at oppgavene på oppvekstområdet er formidable. Det trengs nye initiativ på mange områder, både i form av tenkemåter og tiltak, for å kunne demme opp for sterke marginaliserende krefter og for risikofaktorer som finnes på alle oppvekstarenaer.

Hva barnevernet setter i fokus, hva det gjør eller ikke gjør, gir uttrykk for tradisjoner og prioriteringer. Det er blant annet karakteristisk at barnevernet er mest opptatt av barnet i familien, mens ungdom og den nye ungdomsalderen, framstår som et oppvekstpolitisk forsømt område. I dag er dette livsavsnittet sterkt preget både av skoleideologi og av kommersielle krefter. Her er det et behov for et nytenkende, verdibasert helhetsperspektiv.

Det bør formuleres en målsetning om å utvikle et barnevern som på et høyt etisk og oppvekstfaglig grunnlag kan være en troverdig hjelpe- og tilsynsinstans og en aktiv forebyggende aktør på alle områder som har innflytelse på barns og unges utvikling. Framtidens barnevern må ha en kritisk oppmerksomhet på barns og unges vilkår på alle oppvekstarenaer. Det må utredes om det er hensiktsmessig at barnevernet får myndighet til å pålegge andre instanser ansvar for tiltak til barn og familier.

1.4.7 Nærmiljøsatsing

Det må gjøres mindre attraktivt for kommunene å «eksportere» barn og ungdom bort fra nærmiljøet. Kommunene må stimuleres til å prøve ut lokale tiltak for ungdom med atferdsvansker for å redusere behovet for institusjoner. Det bør innføres statlige stimuleringstilskudd for adekvate lokale initiativ.

Risikoungdom har ofte problemer på mange områder samtidig, mens tiltakene rettes mot noen få av disse. Det er et stort behov for å utvikle metoder og tiltak som kan brukes i kommunene og i ungdommenes lokalmiljø, som mellomløsninger mellom pedagogiske, arbeidslivsorienterte og økonomiske hjelpetiltak, tilsynstiltak og institusjonsplassering. Intensiv oppfølging av ungdom med alvorlige atferdsproblemer i deres hjem og nærmiljø prøves nå ut i prosjektet om Multisystemisk behandling (MST), men rettes primært mot de som har størst problemer. Prinsippene som ligger til grunn for dette programmet, familiebevaring og myndiggjøring, bør også kunne tilpasses mindre intensive nærmiljøbaserte tiltak.

Barn og ungdom som begår voldsforbrytelser og annen alvorlig kriminalitet, representerer et særlig problemområde. Det er behov for en ekstraordinær gjennomgang av dette problemområdet med tanke på å komme fram til nye former for tiltak. For å ivareta de oppgaver som knytter seg til alvorlig kriminalitet utført av ungdom opp til 18 år, bør det vurderes om det bør utvikles spesielle plasseringstiltak utenfor barnevernet som et alternativ til varetektsfengsling eller annen strafferettslig forfølgning.

Barneverntjenesten bør som andre kommunale tiltak for barn og unge være lett tilgjengelig for foreldre og andre med familieansvar, evt andre som trenger veiledning. Dette kan en oppnå ved at barneverntjenesten inngår i et nært og forpliktende samarbeid med andre instanser, først og fremst skolehelsetjenesten og helsestasjonene, men også den lokale pedagogisk-psykologiske tjenesten (PPT), skoler og barnehager. Dette kan formuleres som prinsippet om én dør inn til de kommunale barne- og ungdomstjenestene uansett om problemene primært «hører hjemme» i sosial-, helse- eller skolesektoren. Utvalget mener den prosessen som er påbegynt i mange kommuner med en samordning av tjenestetilbudet bør fortsette, og at denne samordningen særlig bør gjelde administrasjon, økonomi og praktisk tilrettelegging av tiltak.

Denne typen samordning krever at det gjennomføres særlige tiltak for integritetsvern. Ved siden at det fordres en høy etisk standard hos de ansatte, vil det være behov for tiltak for å hindre flyt av personopplysninger i dette systemet uten at dette skjer i forståelse med og etter samtykke fra den eller de opplysningene gjelder. Særlige utfordringer kan oppstå i mindre kommuner der anonymisering av opplysninger kan være utilstrekkelig til å unngå at personer identifiseres.

Det bør etableres en organisatorisk samlet kommunal barne – og ungdomstjeneste for å styrke forebyggende arbeid, igangsette frivillige hjelpetiltak og for å sikre «rett til hjelp til rett tid» gjennom økt satsing på familie-, barnehage-, skole–, arbeidslivs- og nærmiljøbaserte tiltak som har den nødvendige bredde og kontinuitet. Det bør her være tilbud om personlig rådgivning, oppfølging og støtte med fokus på den enkeltes framtidsmuligheter. Denne tjenesten bør følge opp ungdom i yrkeslivet, og det bør arbeides oppsøkende og for å utvikle positive fritidstilbud for risikoungdom. Tjenesten bør ha mandat til å koordinere tilbudet til ungdom og selv bidra aktivt i oppfølgingen av disse. Denne tjenesten må ved siden av barneverntjenesten omfatte bl.a. PPT, skolehelsetjenesten og helsestasjonene.

1.4.8 Kompetanse

Kompetanse omfatter noe langt mer enn dyktighet i en snever akademisk- faglig forstand, da det handler om å være troverdig på et meget komplisert menneskelig arbeidsområde. Dette stiller krav om både faglig, personlig, sosial og etisk kompetanse. Det kreves også evne til å bevare og videreføre de kvalifikasjoner og personlige egenskaper man har ervervet. På et område som dette må det også stilles krav om gode samarbeidsevner, både med hjelpetrengende og andre fagfolk og etater.

For alle som er ansatt i barnevernet bør vedlikehold og videreføring av egen kompetanse være et krav til og en rett for den enkelte yrkesutøver. Mulighetene for faglig fornying gjennom yrkesrelatert videre- og etterutdanning bør styrkes vesentlig, og slik fornying bør være obligatorisk. Samtidig er det vesentlig å sette fokus på systemet og strukturen som profesjonsutøverne fungerer innenfor, og utvikle en arbeidsorganisasjon som kan fremme positive og hemme negative menneskelige kvaliteter.

Den faglige og etiske kompetanse for yrkesutøvere i barnevernet må styrkes. I den sammenheng må kompetansekriteriene og kravene til praksis vurderes, og det bør utredes autorisasjonsordninger for relevante yrkesgrupper.

Treårig høyskoleutdanning anses som nødvendig, men ikke som tilstrekkelig for å inneha stillinger i barnevernet. For å styrke den formelle og reelle kompetansen, må grunnutdanningen påbygges med veiledning og målrettet videreutdanning. Utvalget mener at et minimumsnivå bør være to års påbygging inkludert ett år med veiledet praksis.

2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsmåte

2.1 Oppnevning og mandat

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 29. januar 1999. Utvalget ble gitt følgende mandat:

  • «Utgreiinga skal ta føre seg alle sentrale område i barnevernet, og legga serleg vekt på:

  • korleis ein kan utvikla hjelpetiltak og til dømes styrkje fosterheimane og førebyggjande tiltak i familiane og i barn og familiar sine nærmiljø, og

  • korleis ein kan styrkje både foreldre og born sin rettstryggleik i barnevernsaker innanfor rammene av eit fagleg, etisk og organisatorisk godt barnevern.

Ein reknar med at utvalet gjer seg kjent med og inkluderer dei resultata frå evalueringa av barnevernlova som blir publisert i utvalsperioden.

Utvalet si gjennomgang og drøfting av barneverntenesta skal innehalde følgjande hovedpunkt:

  1. Utvikling av førebyggjande tiltak og hjelpetiltak i familiane og samarbeid med barneverntenesta og ulike brukarar av tenesta. I høve til born og unge med alvorlege åtferdsvanskar skal utvalet drøfta i kva grad det er føremålstenleg å byggja opp tiltak i nærmiljøet og korleis dette kan gjerast.

  2. Utvikling av omsorgstiltak i fosterheimar og institusjonar, gjennom m.a. ei drøfting av institusjonar sin plass og funksjonar og fosterheimane sine oppgåver, status og roller i høve til offentlege barneverntenester. Utvalet skal i tillegg vurdere bruken av institusjonar og fosterheimar som hjelpetiltak.

  3. Ansvarstilhøve og samarbeid: mellom barneverntenesta og andre etatar som arbeider med born og unge i kommunar og fylkeskommunar, mellom etatar på tvers av forvaltningsnivå, mellom offentlege, private og frivillige tiltak og tenester, mellom kommunar og mellom fylkeskommunar.

  4. Oppsummere tilgjengeleg kunnskap om i kva grad og korleis lovverket sikrar partane sin rettstryggleik i barnevernsaker og kvalitativt gode tenester. Under dette punktet skal utvalet m.a. vurdere den nye ordninga med fylkesnemndene for sosiale saker.

  5. Utvikling av kompetansen i barneverntenesta i ei vid tyding av omgrepet. Dette gjeld t.d. føremålstenlege konsultasjonsordningar i og mellom kommunar og fylkeskommunar og evner til å takle etiske og normative dilemma i barneverntenesta.

  6. Vurdere behov for endringar i mellom anna lov- og regelverket og økonomiske og administrative konsekvensar av utvalet sine tilrådingar. Minst eit av endringsframlegga skal bygga på føresetnader om uendra eller redusert bruk av ressursar.»

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Leder:

  • Professor Edvard Befring, Universitetet i Oslo

  • Medlemmer:

  • Amanuensis Solveig Botnen Eide, Høyskolen i Agder

  • Helse- og sosialsjef Asbjørn Fjose, Førde kommune

  • Direktør Marit Gjærum, Hedmark fylkeskommune

  • Advokat Knut Lindboe, Oslo

  • Professor Terje Ogden, Universitetet i Oslo

  • Seksjonsleder Kirsten Jæger Sivertsen, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere

  • Generalsekretær Hege Sundt, Norsk Fosterhjemsforening

  • Høgskolelektor Berit Aanderaa, Høgskolen i Vestfold

  • Mette K. Solum, Jan Lunde og Trond Frigstad, alle rådgivere i Barne- og familiedepartementet, har vært utvalgets sekretærer.

2.2 Utvalgets mandatfortolkning

Utvalgets mandat er svært omfattende og legger opp til en helhetlig gjennomgang og vurdering av hvordan barnevernet fungerer, og hvordan barnevernet i økende grad skal kunne løse framtidige oppgaver. Med den tid utvalget har hatt til rådighet, har det vært nødvendig å begrense arbeidet noe. Utvalget har for det første hatt som mål å så langt mulig kartlegge og beskrive dagens barnevern, samtidig som det foretas et tilbakeblikk på barnevernets historie i Norge. Dernest har utvalget pekt på enkelte dilemmaer og problemområder som barnevernet etter utvalgets mening står overfor.

En del av de problemområdene utvalget peker på, er av et slikt omfang at de etter utvalgets mening vil tjene på at det foretas nærmere utredninger enn det utvalget har hatt mulighet til innenfor de gitte rammer. Utvalget har i slike tilfeller begrenset seg til å påpeke problemstillinger og samtidig anbefale at ansvarlige myndigheter bidrar til at det arbeides videre med disse spørsmålene.

Utvalget har valgt å se spesielt på problemstillinger som relaterer seg til mandatets underpunkter 1–5, med særlig vekt på det som fra utvalgets ståsted er de mest aktuelle forbedring- og utviklingsområder i dagens barnevern. Dette omfatter bl.a. grensene for barnevernets arbeids- og ansvarsområde, dets organisering, dets samarbeidsrelasjoner til tilgrensende etater og sektorer og tilsyn med institusjoner. Det omfatter også tiltakene i barnevernet, herunder tiltak for ungdom med alvorlige atferdsvansker, effekten av de tiltak barnevernet har til rådighet og utvikling av nye typer tiltak.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har inndelt arbeidet i tre faser. Først en oppgaveidentifiserende og planleggende fase, dernest en informasjonsinnhentende fase og til sist en analyserende og konkluderende fase.

I løpet av den tiden utvalget har vært i virksomhet, har det vært avholdt 9 møter, hvorav tre har strukket seg over to dager og tre har strukket seg over tre dager. I tillegg har enkelte av utvalgets medlemmer, samt deler av sekretariatet, foretatt besøk i fire fylker: I Aust-Agder ble det avholdt møter med representanter fra fylkesmannsembedet, fylkeskommunens helse- og sosialetat og fylkesbarnevernet, Institusjonsskolen, statens utdanningskontor, Vegårdshei kommune og Ungplan. I Hordaland ble det avholdt møter med representanter fra fylkesmannsembedet, Leidulf Brunborg, leder v/NIB, sosialleder Karen Whyatt fra Masfjorden kommune, Hordaland fylkeskommune, barnevernsjef Gudrun Frimannsdottir fra Loddefjord bydel og Nina Bolstad fra Bergen kommune. I Troms møtte utvalget representanter fra fylkesmannsembedet, Troms fylkeskommune, Harstad kommune og Barnevernets Utviklingssenter i Nord Norge. Utvalget avla også et besøk på Brinken barnehjem. I Oslo og Akershus møtte utvalget representanter fra fylkesmannsembedet, bydel Gamle Oslo, byrådsavdelingen for eldre og bydelene, etat for barn og familier i Oslo, Ballangrud ungdomshjem, Bakkehaugen ungdomshjem, Lillehagen oppvekstsenter og fylkesbarnevernet i Akershus.

Medlemmer av utvalget, og deler av sekretariatet, har også avholdt møte med fylkesnemnda for sosiale saker i Oslo og Akershus, hvor Betten Arnkværn, Audun Edwardsen, Randi Skar og Ole Idar Kristiansen representerte fylkesnemnda. Deler av utvalget og sekretariatet har også avholdt et møte med organisasjonen Landsforeningen for barnevernsbarn. Utvalgets leder har, sammen med sekretariatet, avholdt møte med professorene Asbjørn Kjønstad og Aslak Syse, begge Universitetet i Oslo.

Enkelte medlemmer av utvalget og sekretariatet har foretatt reiser til Sverige og Danmark. I Sverige møtte utvalget representanter fra Socialdepartementet, Socialstyrelsen, Statens Institusjonsstyrelse, Länsstyrelsen i Stockholm län, samt representanter fra Botkyrka, Haninge og Huddinge kommune. I Danmark møtte utvalget representanter fra Socialministeriet, København kommune, København universitet og familieplejen i Danmark.

I tillegg har følgende personer og organisasjoner bidratt med innspill i utvalgets møter:

  • Turid Vogt Grinde, NOVA

  • Agnes Andenæs, NOVA

  • Styreleder Kjell Dahl, organisasjonen Voksne for barn

  • Generalsekretær Randi Talseth, organisasjonen Voksne for barn

  • Ekspedisjonssjef Haktor Helland, Barne- og familiedepartementet

  • Nestleder Anne Brita Normann, Barneombudet

  • Ola Ødegaard, Landsforeningen Rettferd for Taperne

  • Advokat Sverre Kvilhaug

  • Marianne Borgen, Redd Barnas Rettighetssenter

  • Advokat Rikke Lassen

Utvalget har engasjert følgende enkeltpersoner og institusjoner til å utarbeide faglige notater:

  • Agnes Andenæs, NOVA

  • Tore Andreassen, Habiliteringsenheten for barn, Nordland sentralsykehus

  • Elisabeth Backe-Hansen, NOVA

  • Bente Brostrøm, NOVA

  • Vigdis Bunkholdt, psykolog

  • Gerd Hagen, Høgskolen i Oslo

  • Trude Haugli, Universitetet i Tromsø

  • Njål Høstmeldingen, Universitetet i Oslo

  • Birgitte Lange, Protinus

  • Rikke Lassen, advokat

  • Anne Brita Normann, Barneombudet

  • Folkvard Nævdal, Høgskolen i Bergen

  • Mons Oppedal, Høgskolen i Oslo

  • Nils Ihlen Ramm, advokat

  • Mona Sandbæk, NOVA

  • Stig Torsteinsson, Oslo kommune

  • Arne Tveit, Midt-norsk kompetansesenter for atferd

Av mandatet fremgår det at utvalget skal gjøre seg kjent med og inkludere de resultater fra evalueringen av barnevernloven som blir publisert i utvalgsperioden. Følgende prosjekter under programmet har på denne bakgrunn inngått i utvalgets arbeid:

  • «Plassering av barn på grunnlag av foreldreansvaret etter barnevernloven paragraf 4–4 femte ledd» ved Institutt for rettssosiologi, Universitetet i Oslo (publikasjon med begrenset distribusjon).

  • «Når gir barnevernet hjelp? Barnevernets beslutninger i meldings- og undersøkelsessaker» ved Universitetet i Bergen/Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet.

  • «Rettigheter og rettslige forpliktelser i barnevernet» ved SEFOS (Senter for samfunnsforskning) i Bergen. (Prosjektet er pr. d.d. under avslutning.)

  • «Barnevernet i prinsipiell belysning» ved LOS-senteret, Bergen.

  • «Hjelpetiltak etter barnevernloven» ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo. (Bare forprosjektet er ferdig. Det foreligger én publikasjon med begrenset publikasjon.)

  • «Evaluering av sosialtenestelova og barneverntenestelova – utvalsundersøking» ved SEFOS, Bergen.

  • «En evaluering av ordningen med barnets talsperson» ved BVU-Vestlandet/NOVA.

  • «Bruk av tvang overfor rusmiddelmisbrukere» ved SEFOS, Bergen.

  • «Rettssikkerheten i fylkesnemndene ved behandling av barnevernsaker» ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo.

Fra de tre andre prosjektene som inngår i evalueringen, foreligger pr. d.d. ikke de empiriske resultatene i systematisert form. De inngår derfor ikke i utredningen. Resultatene fra evalueringen av fylkesnemndene som de tre utviklingssentrene i barnevernet og NOVA har vært involvert i, vil foreligge som antologi i bokform omtrent samtidig med denne utredningen. Fordi utvalget i begrenset grad har fått tilgang til kapittelutkastene til denne antologien, er bare deler av empirien fra denne evalueringen inkludert i utredningen.

2.4 Erfaringer fra utvalgets reiser og eksterne møter

Hensikten med besøkene har vært å få fram aktuelle problemstillinger, beskrivelser og ideer til forbedringer av barnevernet. En rekke spørsmål har berørt fylkesmannens og fylkeskommunens roller og oppgaver, betydningen av interkommunalt samarbeid og dilemmaer i forhold til private institusjoner. Kompetansen i barnevernet, tilsyn, skole og utdanning har også vært viktige gjennomgangstemaer.

Når det gjelder driften og organiseringen av det kommunale barnevernet, har det vært pekt på gjennomtrekk av personell, manglende fagmiljø og at for stor nærhet til lokalsamfunnet får innvirkning på de beslutninger som tas. Det er til dels store variasjoner når det gjelder omfang og kvalitet på samarbeidet mellom den kommunale barneverntjenesten og andre etater i kommunene. For å bedre på dette, har man en rekke steder innført nye organisasjonsformer, ikke minst når det gjelder forebyggende tiltak. Det har vært pekt på at registeret av hjelpetiltak i dag er for lite. Det er derfor behov for å utvikle metodikk og tiltak som kan forebygge institusjons- og fosterhjemsplasseringer og det etterspørres mer lokalbaserte tiltak som for eksempel beredskapshjem, ungdomsfamilier og overgangsordninger til en mer selvstendig tilværelse.

Det oppfattes av mange fylkeskommuner som urimelig at den kommunen som utløser ressursene selv ikke betaler mer for de tiltakene de legger opp til. Det kan føre til at kommunen ikke anstrenger seg nok i forhold til de mest vanskeligstilte barn og unge, og at kommunene ikke setter i gang hjelpetiltak fordi institusjonsplassering vil være en billigere løsning for dem. Flere stiller seg derfor spørrende til om det i dag er samsvar mellom økonomisk ansvar og faglig utforming/styring av tiltak i mellom kommuner og fylkeskommuner.

Personellet i mindre kommuner ser ut til å oppleve problemer både med personlig mestring, saksprosedyrer mer generelt og med å håndtere kompliserte saker der de har liten erfaring. Og på tross av betydelig innsats for å bedre veiledningstilbudene for ansatte, er disse fortsatt mangelfulle. Det etterlyses også mer og annen kompetanse i barnevernet, så vel psykologisk som juridisk. I tillegg pekes det på liten kapasitet og samarbeid ikke minst med pedagogisk-psykologisk tjeneste og barne- og ungdomspsykiatrien.

Det er en utbredt oppfatning at barnevernlovens tidsfrister fungerer bra, mens det er mer uklart om bruken av tidsfrister i meldings- og undersøkelsesfasen fører til mindre innsats i tiltaks- og oppfølgingssaker.

I noen fylker med mange småkommuner opplever fylkesmannen at det er en krevende oppgave å følge opp alle disse. Mange av småkommunene har heller ingen eller liten erfaring med å fremme saker i fylkesnemnda.

Flere peker på at tilsyn med institusjoner er en svært tidkrevende oppgave og at fylkesmennene har problemer med å innfri kravet om antall tilsyn. Det diskuteres også hvorvidt en skal ha et brukerrettet tilsyn eller systemtilsyn. Det er en utbredt oppfatning at begge deler er nødvendig og at det er verdifullt med både juridiske og sosialfaglige vinklinger på tilsynet.

Fylkesnemnda har tilgang til tilsynsrapportene, men kan ikke ut av disse lese om den enkelte institusjon vil ha de reelle forutsetninger for å gi den hjelp barnet trenger. Det kan også se ut som om det overfokuseres på atferdsproblemer overfor ungdomsgruppen, slik at man bare tar utgangspunkt i ungdommens oppførsel uten å se hele bildet. Dette vil igjen føre til at barn med ulike problemstillinger blir plassert på samme institusjon, og at det blir større differensiering mellom beboerne.

Mange beklager at bruken av private institusjonsplasser nærmest har eksplodert de senere år. Det understrekes samtidig at det er fylkeskommunens ansvar å få institusjonene til å fungere og å finne en balanse mellom offentlige og private tilbud. Som et ledd i dette foreslås å skape et system for lønns- og arbeidsbetingelser i det offentlige som kan konkurrere med de private.

Det oppfattes som negativt at så mange ansatte i institusjonsomsorgen er ufaglærte. Det har også blitt reist spørsmål om barneverninstitusjoner, subsidiært private institusjoner, bør godkjennes eller reguleres av retningslinjer for minimumsstandard.

Det blir hevdet at det er lav skolebevissthet i de private tilbudene med fare for at ungdom ikke får utnyttet sin undervisningsrett. Noen foreslår derfor å pålegge mottakskommunen eller fylkeskommunen å gi et tilfredsstillende tilbud som bygger på en utredning av undervisningsbehov.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan barnevernet skal organiseres i framtiden, mener noen at løsningen ligger i å overføre oppgaver til det fylkeskommunale barnevernet. Forutsetningene vil bl.a. være nødvendigheten av et perspektiv utenfra og at tjenesten klarer å samarbeide med det kommunale apparatet.

Landsforeningen for barnevernsbarn (LFB) tok blant annet opp at det etter deres mening tar for lang tid før barn får nødvendig hjelp. Foreningen problematiserte også måten barn og unge blir involvert i egne saker på, og mente at barn og unge opplever det som problematisk at en rekke personer skal ha «rett til å høre» deres historie. Samtaler med barn og unge der foreldrene er til stede er etter foreningens mening lite fruktbare. Foreningen var også opptatt av at kontakt med tilsynsfører inntil 4 ganger pr. år ikke gir grunnlag for å bygge opp tillit, og de har heller ikke inntrykk av at lovens bestemmelser om oppnevning av tilsynsførere og antall besøk følges opp.

3 Samfunnsmessige forhold, definisjoner og utviklingstrekk

3.1 Barnevernets historie i Norge

Selv om det offentlige barnevernet i stor grad kan sees på som en følge av velferdsstatens utvikling i etterkrigs-Norge, så har viktige tiltak på dette området vært iverksatt langt tidligere i vår historie. Det gjelder selvsagt i første rekke den epokeskapende vergerådsloven fra 1896, som var den aller første barnevernlov både nasjonalt og internasjonalt. Men også før det kan vi finne konkrete initiativ som er av interesse i denne sammenheng. I det følgende skal vi forsøke å gi en kortfattet presentasjon av de siste 150 års barnevernhistorie i Norge.

3.1.1 Tidlige initiativ

Før vergerådslovens ikrafttreden år 1900, var det som fantes av offentlig barnevern regulert gjennom lite koordinerte bestemmelser i kriminal-, fattig- og skolelovgivningen. Tiltakene var preget av forsorg og kriminalpolitiske virkemidler. Vi kan imidlertid merke oss at noe nytt ble innvarslet i 1841 ved at den såkalte redningsanstaltbevegelsen fikk et fast holdepunkt også her i landet. Dette året ble det således etablert en «Rednings-, forbedrings- eller forsørgelsesanstalt fornemlig for forladte, forsømte eller vanartede ældre børn» i Urtegata på Grønland. Her skulle det anvendes omsorgspedagogiske prinsipper, og det skulle erstatte de tradisjonelle straffetiltakene, som i ekstrem grad hadde bestått av tukthusplassering fra siste halvdel av 1700-tallet. Formålet med redningsanstalten var, slik dette ble uttrykt i et slagord: «Redde fattige, forladte Børn, redde Sjele, bedrage Galge og Tukthuse for saa mange Kandidater som muligt». (Befring, E.,1963)

Redningsanstalten på Grønland, som senere ble kalt Toftes gave (etter grosserer Andreas Tofte, som i 1845 gav nye bygninger til anstalten i Munkedamsveien i Kristiania), skulle et halvt hundreår senere bli en pionerinstitusjon for utviklingen av oppdragelsesanstalter- det som under vergerådsloven ble betegnet som skolehjem.

Men før vi kom så langt skal vi merke oss to trekk. For det første at både Toftes Gave (som havnet på Helgøya) og senere institusjoner (som Ulvsnesøy, Lindøy, Bastøy) ble plassert på øyer, primært for å skjerme barna fra uheldig moralsk påvirkning i lokalmiljøet. Dernest ble virksomheten basert på en pedagogisk tankegang om at barna, for å oppnå personlig harmoni, skulle få muligheter til å være virksomme i nær tilknytning til den levende natur med planter og dyr. Derfor ble også samtlige institusjoner av denne art i siste halvdel av 1800-talllet plassert på gårdsbruk.

Vi skal også merke oss at det i 1874 ble gjennomført en viktig kriminallovendring. Nå ble det (i kapittel 6–8) fastsatt at unge lovbrytere mellom 10 og 14 år kunne idømmes redningsanstalt som alternativ til fengselsstraff. Mange stortingsrepresentanter påpekte at de så på dette som et første skritt i retning av en mer omfattende regulering av samfunnets forhold til barn og ungdom med atferdsproblemer. Lovendringene i 1874 danner således også et vesentlig utgangspunkt for lovreformarbeidet i 1880–90-åra. Det første skrittet videre fikk vi ved den nye straffeprosessloven av 1887. I § 87 ble det her fastsatt at påtalemyndighetene kunne gjøre vedtak om å unnlate tiltale mot barn, enten når de i samsvar med kapittel 6–8 i kriminalloven var idømt i oppdragelses- og undervisningsanstalt, eller når det på annen måte var satt i verk tiltak med forbedring som et utvetydig siktepunkt. Det som først og fremst rettferdiggjør bruken av begrepet «reform», er derimot to lovverk av 6. juni 1896: Først lov (nr 3) av samme dag som hevet den kriminelle lavalderen fra 10 til 14 år, og så den epokeskapende «Lov om behandling av forsømte børn». Her skal vi se nærmere på den siste, den såkalte vergerådsloven.

3.1.2 Bakgrunnen for vergerådsloven av 1896

«Udkast til lov om sædelig forkomne og vanvyrdede børns behandling med motiver» ble utarbeidet av riksadvokat Bernhard Getz . Dette framlegget ble offisielt lagt fram i 1892. Getz hadde i 1885 blitt oppnevnt som formann i den såkalte straffelovskommisjonen, og det var i kraft av denne funksjonen han la grunnlaget for denne lovreformen. Selv om dette omfattende dokument ble offentliggjort for hans «private regning», så hadde han fått prinsipiell støtte for forslaget hos kommisjonsmedlemmene.

Getz var en av dem som lenge hadde kommet med sterk kritikk mot den gjeldende straffelov. Han hadde blant annet karakterisert den som «tungvint og vidløftig i uttrykksmåten, og på mange punkt om ikke villedende, så dog uklar og upresis». Når det gjelder behandlingen av unge lovbrytere, hadde han blant annet den alvorlige innvendingen at samfunnet på den ene siden unnlater å sørge for det nødvendige, nemlig en hensiktsmessig anbringelse og en grundig oppdragelse, mens man på den annen side står parat til å straffe. Virkningene av dette, påpekte riksadvokat Getz, kan alene være en avstumpet æresfølelse, som berøver dem den adgang de tidligere kan ha hatt til å forbedre seg i et nytt miljø. Getz mente at problemene med unge lovbrytere heller ikke kunne løses ved en utbygging av det strafferettslige systemet. Hele dette området måtte tas opp fra grunnen av, og behandlingen av barn som var tiltalt for lovbrudd, måtte etter hans oppfatning sees i sammenheng med behandlingen av andre barn med særlige behov for vern og opplæring. At de gamle tiltakene i kriminalomsorgen hadde spilt fallitt, kunne Getz dokumentere ved en sterk økning i kriminaliteten blant barn og ungdom, spesielt i byene, fra midten av 1800-tallet og framover. I det han tok hensyn til økningen i folketallet, kom han således fram til at i aldersgruppen under 18 år var det en kriminalitetsøkning på ca. 200 % for tidsperioden 1867–89. Mange andre europeiske land kunne i den samme tidsperioden vise til en vesentlig nedgang i kriminalitetsfrekvensen så vel blant eldre som yngre. Dette satte Getz i sammenheng med de fengselsreformer som hadde funnet sted, blant annet i form av særlige opplæringsanstalter, med læring og arbeidslivstrening som fokus, for unge lovbrytere og unge i faresonen.

Et karakteristisk trekk ved det forslag Getz framla, var hans klare perspektiv om å løsrive kriminelle barns forhold fra straffeloven. Dette gjaldt ikke bare straffereaksjonene. Hele den prosessuelle framgangsmåten foreslo han ble lagt under et særskilt organ: Vergerådet. Vergerådet skulle etter hans forslag ha fullmakt til etter nærmere forskrifter i loven, å fatte beslutninger om tiltak for «sedelig forkomne og vanvyrdede» barn under 16 år, uavhengig av bestemmelser i andre gjeldende lover. De reaksjonsformer som dermed kunne bli aktuelle var innsetting i oppdragelses- og undervisningsanstalt (skolehjem), i barnehjem, eller utsetting til «pålitelige og hederlige private familier».

Dette forslaget til ny lov ble gjenstand for omfattende drøftinger i årene 1892–96. De fleste stilte seg positive til forslaget. Det gjaldt blant annet den kjente skolemannen P.Voss. Han påpekte spesielt at denne loven ville ha positive virkninger for gjennomføringen av en felles folkeskole. Så lenge byfolkeskolen måtte inneholde mange «fordervede elementer», var det etter hans oppfatning lite formålstjenlig å snakke om fordommer, – snarere var det berettiget når foreldre i mange tilfelle hadde betenkeligheter ved å sende barna til en slik skole. I det foreliggende utkastet så han en praktisk og formålstjenlig utvei til å få rensket folkeskolen for «sædeligt smittestoff», og spesielt sett fra denne synsvinkelen så han på lovutkastet med glede.

Etter at Getz hadde forelagt sitt utkast til kommisjonen, ble det levert Justisdepartementet, som i 1892 oversendte det til Stortinget. På veien dit hadde det møtt små innvendinger, og det samme gjaldt i Stortinget. Enkelte hadde motforestillinger imot å innføre en ny kommunal institusjon i tillegg til skolestyret og fattigkommisjonen. Men lovutkastet ble vedtatt i 1896, uten at det fra Stortingets side ble gjort prinsipielle endringer, og heller ikke vesentlige detaljendringer i den framlagte proposisjonen.

3.1.3 Bestemmelsene i vergerådsloven

Ved lov om behandling av forsømte barn ble det instituert et nytt kommunalt organ, vergerådet. Vergerådet skulle ha syv medlemmer, hvorav underdommeren (sorenskriveren), som representerte staten, samt en prest, var faste medlemmer. I tillegg skulle kommunestyret velge fem medlemmer, hvorav en skulle være lege, og en eller to kvinner skulle representere den moderlige omsorg (§ 6.) Vergerådet skulle selv velge sin formann (og som oftest var det presten eller læreren, hvis han var medlem, som ble valgt). Både formannen og dommeren måtte være tilstede i møtet for at vedtak skulle være gyldige. Det ble i loven gitt detaljerte saksbehandlingsregler, blant annet om innkalling av edsvorne vitner gjennom lensmannen.

Hovedoppgaven til vergerådet skulle være å ta seg av barn under 16 år som enten hadde gjort seg skyldig i straffbare handlinger, «om sædelig fordervelse eller vanvyrd vidnende handlinger», eller som var «sædelig forkomne» på grunn av «lastefulle foreldre». Videre skulle vergerådet ta ansvar for barn som levde i særlig fare for å bli sedelig fordervet, eller som viste så lastefull atferd at skole og hjem ikke rådde med dem. De tiltak som vergerådet kunne iverksette, var for det første å tildele barnet og de foresatte så alvorlig påtale og formaning som rådet fant nødvendig. Videre kunne vergerådet gi barnets foresatte i hjem eller skole påbud om «bevisligen at tildele barnet sådan passende refselse, som lovgivningen der hjemler».

Dernest kunne vergerådet gjøre vedtak om å ta barnet bort fra hjemmet og plassere det hos «en paalidelig og hæderlig Familie», i et barnehjem eller «lignende Indretning «, eller i et skolehjem. Når barn ble satt bort i henhold til denne paragrafen (§ 1), kunne vergerådet fradømme den ene eller begge foreldrene råderetten over barnet. Vergerådet fikk fullmakt til, uavhengig av andre instanser, å fatte beslutning om hvilke tiltak som skulle settes i verk. Men når bortsetting i henhold til § 1 var aktuelt, fastsatte § 20 i loven at barn helst skulle utsettes i barnehjem eller til en god familie. Barn som ble funnet så «sedelig forkomne» at de i en vanlig skole ville utsette andre barn for skadelig påvirkning, skulle derimot innsettes i skolehjem. Dette kunne imidlertid bare gjøres når barnet var fylt ni år.

Loven påla staten å etablere et tilstrekkelig antall skolehjem, særskilt for gutter og jenter. Men Kongen kunne også gi tillatelse til å gjøre bruk av private eller kommunale skolehjem når disse hadde en forskriftsmessig organisering og arbeidet etter planer som hadde fått kongelig godkjenning. Av skolehjem skulle det etableres to typer: «vanlige» og «særlige skolehjem». De sistnevnte var for minst 12 år gamle barn som hadde gjort seg skyld i grove forbrytelser, eller, «hvis forhold på anden måte viser, at de er i særlig grad sedelig forkomne» (§ 20).

En tredje institusjonstype som loven ga hjemmel for, var de såkalte tvangsskolene, som kunne etableres på kommunalt nivå, men etter planer godkjent av Kongen. Tvangsskolene skulle fungere som observasjonsanstalter, og de skulle delvis bli disponert av skolestyret. I praksis kom disse institusjonene til å få minimal utbredelse: bare to skoler ble opprettet i Oslo og en i Trondheim.

Når barn var bortsatt i henhold til § 39, kunne det holdes i vedkommende familie, barnehjem eller skolehjem til 18-årsalderen (og i særlige skolehjem til 21 år).

Skolehjemmene skulle gi opplæring etter de samme retningslinjer som gjaldt for folkeskolen. Under oppholdet skulle elevene få tilsyn av prest og lege.

Vergerådsloven ga for øvrig hjemmel for ny prøving av et vedtak, og vi skal merke oss at denne loven i motsetning til tidligere skole- og fattiglover, ikke kun tok hensyn til foreldrenes plikter overfor barna, men også deres rettigheter til barna.

Vergerådsloven var et epokeskapende verk, ikke minst ved at oppdragelse og opplæring var hovedtiltakene og ved at forvaltningen av loven ble lagt inn under skolemyndighetene. Loven er således også et viktig aktstykke i norsk pedagogisk historie.

3.1.4 Vergerådet i praksis

Vergerådets sentrale mandat var å føre tilsyn med barns oppvekstforhold. Loven bygger således på en forebyggingstankegang. Oppdragelse og opplæring i skolehjem skulle avløse fengselsstraff eller utvisning fra skolen. Av mildere reaksjonsformer sto som vi har sett, advarsler og formaninger, samt anbringelse i private hjem og barnehjem. Men eldre barn kunne også bli satt i arbeid. Samtidig innførte loven bestemmelser om at det offentlige skulle kunne gripe inn overfor de foreldrene som forsømte sine barn. De kunne tildeles alvorlige advarsler og formaninger, bli satt under tilsyn (med samtykke) eller bli fratatt foreldreretten og barna anbrakt utenfor hjemmet.

Alt i alt kom vergerådet inn for å fylle et tomrom samt å overta funksjoner som tidligere hadde vært tillagt domstolene, fattigstyret eller skolestyret i kommunene. Et viktig moment for Getz var at skolestyrets og fattigstyrets beslutninger lett kunne bli farget av andre motiver enn å hjelpe de barn som var i vansker. Fattigvesenet ville primært ta hensyn til utgiftene, skolen ville sette forholdene i skolen i første rekke. Dessuten mente han at det var nødvendig å gripe inn oftere overfor foreldrene som forsømte sine barn. Det skulle gjelde alle familier og alle aldersgrupper, ikke bare de fattige skolebarna. Samtidig var han opptatt av å gi foreldrene og de unge større rettssikkerhet i saksbehandlingen. Vergerådet skulle bli et mer uhildet og bedre organ enn de eksisterende kommunale instanser. De skjønnsmessige vurderinger og avgjørelser i vergerådet bygget for en stor del på de muntlige opplysninger og samtaler i møtet hvor foreldre og barn var til stede og hvor eventuelle vitner avla forklaring. Det forekom derfor i liten grad skriftlig dokumentasjon, noe som blant annet vanskeliggjorde behandlingen av ankesaker i departementet.

En gjennomgang som Gerd Hagen har foretatt av 63 ankesaker som ble behandlet av departementet i 1937 og 1938, viste at de 8 sakene som departementet omgjorde, først og fremst skyldtes feil ved saksbehandlingen. Her var det snakk om manglende innkalling, inhabilitet, nabokrangel, manglende eller feil begrunnelse i henhold til loven etc. Departementet foretok derimot ingen selvstendig vurdering av sakene. Hagen peker på at i noen saker burde dette vært gjort da enkelte vitneforklaringer var svært tynne og vedtaket synes å være basert på rykter. Av de 55 andre sakene skyldtest halvparten barnets atferd, som regel tyveri, og vedtaket var oftest anbringelse i skolehjem etter at de tidligere hadde fått advarsel. Det viste seg å være stor forskjell på vergerådenes reaksjoner. Enkelte kunne få flere advarsler for til dels grove tyverier, mens andre ble sendt på skolehjem etter ubetydelige førstegangsforseelser. Beskrivelser av barnas atferd gir også inntrykk av at flere er tilbakestående eller åndssvake, men det er det ikke lagt vekt på. For jentenes vedkommende kunne seksuell omgang med en eller flere gutter være tilstrekkelig for anbringelse i skolehjem. Den andre halvpart av sakene skyldtest vergerådets anbringelse uakseptable forhold i hjemmet.

Gerd Hagen peker også på at vergerådene etter hvert bare fungerte i de større kommunene. Her ser det ut til at vergerådet fungerte bra. Av landets 751 vergeråd , var det i 1935 bare om lag fjerdeparten som var i virksomhet. Mange vergeråd hadde ikke hatt saker på mange år. Den samme tendensen viste seg ved en undersøkelse i 1946. (Hagen,G.,1999 )

Det ble reist kritikk mot vergerådet fra mange hold. Kritikken gikk delvis ut på at selve saksbehandlingen var for tungvint og kostbar, spesielt i mindre kommuner. Videre var vergerådene i for høy grad bundet av kriminalpolitisk tankegods, noe som reflekterer dommerens sentrale rolle. Selv om vergerådene i stor grad benyttet seg av de mildere reaksjonsformene, ble vergerådet i den offentlige opinionen betraktet som en form for domstol.

Vergerådet skulle være et skritt i retning av å skille barneforsorgen ut fra fattigvesenet. En regnet med at vergerådet etter hvert skulle overta fattigstyrets arbeid med anbringelse av barn. Men slik gikk det ikke i praksis. I stedet fikk vi et todelt system, hvor vergerådet og fattigvesenet i mange år konkurrerte, men også samarbeidet om sakene. Vergerådets aktivitet synes å ha vært størst i byene, mens fattigstyrene spilte en sterkere rolle på landsbygda. I 1926 var det 2873 barn som var bortsatt av fattigstyret og 3308 av vergerådene. I 1949 var det 3631 barn under fattigstyret og 2293 under vergerådet.

Vergerådet hadde et spesielt ansvar for å gripe inn overfor barn og unge på grunn av kriminalitet eller atferdsvansker, og de fleste anmeldelser kom også fra påtalemyndighetene eller skolen. Men vergerådet skulle også gripe inn overfor foreldre som forsømte sine omsorgs- og oppdragelsesoppgaver. Fattigvesenets ansvar var primært de familiene som fikk fattighjelp. Gjennom tilsynsvirksomhet fikk de kunnskap om hvordan foreldrene ivaretok omsorgen, og kunne reagere på dette. I beste fall kunne dette virke forebyggende. Da foreldrenes avhengighetsforhold til fattigvesenet satte dem i en tvangssituasjon, var rettssikkerheten mot overgrep dårlig. På mange måter eksisterte det en kompetansestrid mellom vergerådet og fattigstyret. Her skal vi merke oss at fattigstyret hadde et innarbeidet system som var godt forankret i lokalpolitikken. Dette var også et system som mange mente var avlegs, og som således var politisk truet. Dette ville særlig ramme de ansatte i de store kommunene. Fattigvesenets arbeid for å hjelpe vanskeligstilte barn bunnet også ofte i ekte engasjement for barna som de ønsket å beholde under sin omsorg. Selv om vergerådet også hadde som primærformål å hjelpe barn til en bedre framtid, var det dominert av personer med høy status og med liten kontakt i forhold til lokalsamfunnet. Særlig gjorde dette utslag på landet, hvor både dommeren og legen dekket flere kommuner. På den annen side kunne det være en avgjørende styrke at noen kom utenfra og hadde nøytral holdning. Spesielt i saker hvor noen hadde begått lovbrudd eller overgrep mot andre, kunne det lett bygge seg opp en hetsstemning i lokalmiljøet. Her må vi også ta i betraktning at vergerådets saksbehandling lignet mye på en domstol hvor spørsmål om «bevis, skyld og straff» var framtredende.

I 1920-årene gjorde Kirke- og undervisningsdepartementet flere framstøt for å få samlet det meste av barneforsvarsarbeidet under vergerådet. Etter flere utredninger fremmet departementet forslag om dette. Forslaget bygget på vergerådet som det sentrale lokalorgan som skulle ta seg av all bortsetting av barn og tilsyn med disse. Fattigstyret skulle fortsatt avgjøre hvilke barn som skulle anbringes. Dette forslaget gikk ikke igjennom i Stortinget. Sosialrådkomiteen av 1935 fremmet allerede året etter et forslag om en samlet norsk barneforsorg. Det viktigste saksområdet, som vergerådsloven og skolehjemmene, ville imidlertid ikke Kirke- og undervisningsdepartementet gi fra seg. På det norske barnevernmøtet i 1939 var det en sentral oppsummering at mens Norge i begynnelsen av 1900-tallet hadde vært et foregangsland på barnevernområdet, hadde Norge etter hvert blitt hengende etter den utvikling som hadde skjedd i Sverige og Danmark. En regnet imidlertid med at det nå var barnevernets tur til å reformeres. Etter krigen fikk vi i 1947 barnevernkomitéen, som kom til å legge grunnlaget for den nye barnevernloven av 1953. Da vergerådsloven ble vedtatt, hadde det vært en drakamp mellom det kriminalpolitiske og det skolepolitiske. Et halvt hundre år senere kom de pedagogiske vurderingene til å stå mot de sosialpolitiske. På mange måter viser dette barnevernets situasjon, som et grenseland mellom kriminal-, utdannings- og sosialpolitikk.

3.1.5 Lov om barnevern av 1953

Som påpekt ble det oppnevnt en barnevernskomité i 1947 med mandat til å foreta en omfattende barnelovrevisjon. Denne komiteen la fram i alt seks innstillinger, og forslag til lov om barnevern ble behandlet først, og vedtatt 17. juli 1953. Barnevernkomiteen så det som sin oppgave å legge fram et forslag som kunne skape større enhet i barnevernlovgivningen og i den administrasjon som har med barnevernet å gjøre, både lokalt og sentralt. Relevante lovbestemmelser var spredt på ulike lover, og det var relativt liten sammenheng mellom disse. Flere kommunale organer hadde viktige oppgaver i barnevernet. Vergerådet skulle ta seg av barn med atferdsvansker og barn som ble utsatt for mishandling eller annen omsorgssvikt fra de foresatte. Forsorgsstyret (det tidligere fattigstyret) skulle ta seg av barn som måtte plasseres utenfor hjemmet på grunn av familiens økonomiske situasjon. I tillegg hadde Helserådet tilsynsansvar for fosterbarn og skolemyndighetene ansvar for blant annet barn med behov for spesialpedagogiske tiltak.

Ved barnevernlovens iverksetting 1. juli 1954 ble en rekke lover opphevet eller endret. Barnevernloven bygget på det utgangspunkt at det er foreldrene som har ansvaret for barnet og som skal sørge for at det får den omsorg det har behov for. Dette innebærer ikke at foreldrene er de eneste som tar seg av barnet. Det sosiale nettverket som familien tilhører og generelle tiltak for barn, vil være av stor betydning for foreldrenes evne til å utøve sitt omsorgsansvar. Den vanlige måten å sikre barnets oppvekst, vil imidlertid i en del tilfeller svikte. Dette kan skyldes forskjellige forhold. Barnet kan ha et ekstraordinært omsorgsbehov, foreldrenes omsorgsevne kan være sviktende, nærmiljøet fungerer ikke tilfredsstillende, skolen kan fungere på en måte som gjør den til en risikofaktor for barn etc. Alt dette skaper behov for et offentlig organ som kan gripe inn i kritiske situasjoner der den vanlige omsorgsorganisasjonen ikke er tilstrekkelig. Barnevernloven hvilte altså på et prinsipp om barnevernets subsidiære ansvar for ivaretakelse av barns interesser. Ved siden av dette hadde barnevernet også et ansvar for barns og unges alminnelige oppvekstvilkår.

Lovgiverens hensikt var å gjøre barnevernloven til en lov som harmonerte med det alminnelige syn på barneoppdragelse og barns stilling i samfunnet. Loven la hovedvekten på forebygging, sosial service og hjelpetiltak. Tvangstiltakene ble skjøvet i annen rekke og skulle bare hentes fram når de rene hjelpetilbudene ikke førte fram. Det nye systemet skulle være innrettet på å yte hjelp i samsvar med moderne sosialpolitikk. Den nye loven ville utrydde strafferettslig tankegang. Tiltakene skulle ikke kunne treffes ut fra individualpreventive eller allmennpreventive formål, eller for den saks skyld politimessige formål i det hele tatt. Tiltakene skulle knyttes til årsakene til kriminell eller asosial atferd . Man ønsket således å skille ut unge lovovertredere som en gruppe som behøver en særskilt reaksjonsform. Dessuten var nok oppfatningen at et organ som skal yte hjelp ikke har behov for å styres gjennom de samme rettssikkerhetsgarantier som et organ med en dømmende funksjon. Forbindelseslinjen til domstol og strafferettspleie ble dempet ved at dommer bare skulle tilkalles i samband med tvangstiltak.

Barnevernlovens primære mål var alt i alt å styrke familien, slik at barn kunne fungere på tilfredsstillende måte i sitt vanlige miljø. Hjelpen skulle først og fremst ytes familien, og på en slik måte at de problemer som skapte konfliktene kunne elimineres eller svekkes. Det var først når slike tiltak i hjemmet ikke førte fram at det skulle være tale om å flytte barnet hjemmefra. I prinsippet er det barnets situasjon, og ikke familiens eller foreldrenes, som er beskrevet i loven som kriterier for når barnevernet skal vurdere tiltak. Loven innfører også det prinsipp at man ved vurdering av hvilke tiltak som skal treffes, må ha barnets beste som ledetråd. Forestillinger på 50-tallet om barnets beste må også sees i lys av den vekt som utviklingspsykologien legger på båndene mellom barn og foreldre. Familiebehandlingsprinsippet skulle derfor være grunnleggende for barnevernarbeidet.

Det skulle imidlertid vise seg at også den nye barnevernloven hadde alvorlige svakheter. Av de sosiale særlovene som ble vedtatt i 1950-årene, var kanskje barnevernloven den som var gjenstand for sterkest kritikk. Dette har delvis sammenheng med at denne loven berører saksområder som vekker sterke følelser, hvor det blant annet kan gjøres inngrep i privatlivet på en måte som ofte engasjerer også andre enn dem som er direkte berørt av inngrepet.

Ett av barnevernets dilemmaer ble tydeliggjort som en rollekonflikt mellom det å være et hjelpeorgan og det å være et organ som forbereder og avgjør tvangssaker. Fra foreldrehold ble det ofte framholdt at barnevernsnemnda hadde tatt standpunkt lenge før saken ble tatt opp som tvangssak med tilkalt dommer. En annen innvending var at dersom barnevernet skulle være en upartisk beslutningsinstans, så kunne det ikke samtidig ivareta barns interesser på en tilfredsstillende måte. Særlig når foreldrene møtte med advokat, ble barnets interesser ikke tilstrekkelig ivaretatt. Det har derfor vært en utbredt mening at avgjørelsen av disse sakene burde legges til en domstol eller en annen uavhengig instans, og at saksbehandlingen burde legges slik opp at alle berørte interesser blir allsidig belyst.

Lovbestemmelsene som hjemler tvangsinngrep har vært kritisert fordi kriteriene ikke var presist nok formulert i loven. Det ble for en stor del overlatt til barnevernsnemndas skjønn å avgjøre når tiltak skulle settes inn.

En gjennomgående svakhet var at barnevernet ikke kunne komme inn i saken på et tidlig nok tidspunkt. Årsakene til det er mange og sammensatte. Et viktig forhold er at de fleste ser på barnevernet som den instansen som først skal kontaktes når andre muligheter er forsøkt uten suksess. Denne oppfatningen hadde blitt forsterket ved at barnevernet på grunn av ressursmangel ofte har måttet konsentrere sin innsats til de vanskeligste sakene og ofte har lite å tilby i forebyggende arbeid. I tillegg kommer at de tiltak barnevernet fra tid til annen må sette i verk, virker truende ved at de griper inn i konfliktsituasjoner med interessemotsetninger mellom foreldre og barn.

Som understreket i NOU 1985: 18, så har barnevernnemndenes rolle i det alminnelige forebyggende barne- og ungdomsvern vært for svak og lite klart definert. Grunnen til dette er ofte manglende ressurser og fokusering på enkelttiltak framfor alminnelig forebygging. Barnevernet kan derfor, påpekes det, neppe sies å fylle sin målsetning for forebyggende arbeid med tilrettelegging av gode levekår for alle barn og unge. I forbindelse med behandlingen av Stortingsmelding nr 17 (1977–78) Barns oppvekstvilkår, ble det fra sosialkomiteens side pekt på at den lave aktiviteten fra barnevernsnemndenes side på dette feltet, i noen grad skyldtes at barnevernlovens regler var for lite forpliktende. Loven ga ingen anvisning på hvordan barnevernsnemnda skulle virkeliggjøre målsetningene i barnevernloven § 1 tredje ledd, som fastslo at nemnda skulle følge nøye med i de forhold barn og unge levde under og virke for tiltak til bedring av barnevernet i kommunen. Nemnda, understreker komiteen, manglet også lovhjemler som satte den i stand til å gripe inn i forhold som kunne være til skade eller ulempe for barn. (NOU 1985: 18, s.28).

På bakgrunn av forhold som her er påpekt, lå etter dette veien åpen for en ny barnevernlovrevisjon. Den kom i 1992 ved lov om barneverntjenester.

3.2 Hovedtrekkene i regelverket som regulerer dagens barnevern

3.2.1 Gjeldende barnevernlov av 1992

Gjeldende barnevernlov fra 1992 trådte i kraft 1. januar 1993. Formålet med gjeldende lov er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid og å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår, jf. § 1–3.

Loven gjelder for barn og unge under 18 år, jf. § 1–3. Dersom tiltak er iverksatt innen barnet/ungdommen fyller 18 år, kan tiltak etter loven likevel opprettholdes eller videreføres til vedkommende fyller 23 år dersom han eller hun selv samtykker til dette.

Loven gjelder i utgangspunktet for alle som oppholder seg i landet, jf. § 1–2. Dette innebærer at loven også gjelder for utenlandske statsborgere som av ulike grunner oppholder seg i landet. Folkeretten setter imidlertid visse begrensninger for anvendelsen av loven – særlig når det gjelder tvangsinngrep overfor utenlandske statsborgere med kortvarig opphold i landet.

Ansvaret for løsningen av de lovpålagte barnevernoppgavene er lagt til tre ulike forvaltningsnivåer: Staten (inkludert fylkesmannen), fylkeskommunen og kommunen.

Staten har et generelt overordnet ansvar for barnevernet. I henhold til barnevernloven § 2–3 skal det statlige ansvaret dels ivaretas av departementet selv, dels gjennom fylkesmannen. Departementet , d.v.s. Barne- og familiedepartementet, har bl.a. ansvaret for at lover og forskrifter blir praktisert riktig og på en måte som fremmer lovens formål, og skal for dette formål utarbeide nødvendige retningslinjer og instrukser. Departementet skal sørge for at erfaringene med loven blir evaluert og for at det blir gjort nødvendige endringer i regelverket. Departementet skal også initiere forskning og utarbeide informasjonsmateriell til bruk for barneverntjenesten.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Dette tilsynet omfatter både en råd- og veiledningsfunksjon og en kontrollfunksjon. Fylkesmannen skal også føre tilsyn med barneverninstitusjonene, både de offentlige og de private. Fylkesmannen er klageinstans for vedtak som er truffet av barneverntjenesten og som ikke hører under fylkesnemndas myndighetsområde, jf. barnevernloven §§ 6–5 og 6–6. Dette innebærer at fylkesmannen først og fremst er klageinstans for kommunens vedtak om frivillige hjelpetiltak.

Fylkesnemnda har ansvaret for å treffe vedtak om en rekke tiltak etter loven. Fylkesnemnda har først og fremst vedtaksmyndighet i de såkalte tvangssakene, det vil si vedtak som kan gjennomføres mot de private parters vilje. Det bør poengteres at vedtak i nemnda også blir fattet når de private partene faktisk samtykker til vedtaket. Fylkesnemnda er et uavhengig, statlig forvaltningsorgan som langt på vei følger de saksbehandlingsregler som gjelder for de alminnelige domstoler. Fylkesnemnda treffer vedtak på bakgrunn av forslag fra kommunen. I den enkelte sak er fylkesnemnda satt sammen av en leder som er jurist, to medlemmer fra et utvalg av sakkyndige og to medlemmer fra et utvalg av legfolk. Medlemmene i utvalgene er oppnevnt av Barne- og familiedepartementet. Fylkesnemndas myndighetsområde og saksbehandlingen i fylkesnemnda er regulert i barnevernloven kapittel 7 og sosialtjenesteloven kapittel 9.

Fylkeskommunen har ansvaret for etablering og drift av institusjoner for barn og ungdom som omfattes av barnevernloven, og for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, jf. § 2–2. Herunder har fylkeskommunen ansvaret for rekruttering og formidling av fosterhjem og for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning. Loven har ikke bestemmelser som pålegger fylkeskommunene å organisere sin virksomhet på en bestemt måte.

Kommunen har ansvaret for alle de oppgavene som er omhandlet i barnevernloven som ikke er lagt til fylkeskommunen eller et statlig organ, jf. § 2–1. Dette innebærer at det vesentligste av barnevernoppgavene er et kommunalt ansvar. Kommunen skal gi råd og veiledning til folk som kommer i kontakt med barneverntjenesten, den skal foreta undersøkelser og iverksette tiltak der dette er nødvendig. Kommunen skal fatte vedtak om tiltak i de tilfeller vedtakskompetansen ikke er lagt til fylkesnemnda. Dette innebærer at kommunen først og fremst skal treffe vedtak om frivillige hjelpetiltak. Kommunen skal imidlertid også fatte midlertidige og foreløpige vedtak i akuttsituasjoner. I sakstyper der myndigheten til å fatte vedtak er lagt til fylkesnemnda, har kommunene ansvaret for saksforberedelsen og for å utarbeide forslag til tiltak. Etter at vedtak er truffet, har kommunene ansvaret for å iverksette tiltaket og for å følge opp barnet og familien. Herunder har kommunen ansvar for å vurdere om det aktuelle tiltaket fungerer tilfredsstillende for barnet og for eventuelt å sette inn nye tiltak dersom dette er nødvendig. Kommunen har videre ansvaret for å godkjenne fosterhjem og for å føre tilsyn med barn i fosterhjem.

De kommunale barnevernoppgavene skal utføres av kommunens barneverntjeneste. I henhold til barnevernloven § 2–1 tredje ledd skal alle kommuner ha en administrasjon med en leder som har ansvar for de lovpålagte oppgavene. Kommunene står fritt med hensyn til om et folkevalgt organ skal ha ansvar for oppgaver etter loven. Dersom kommunene vil oppnevne et slikt folkevalgt organ skal dette organet – ved behandling av klientsaker – ha fem medlemmer.

De organer som utfører oppgaver på vegne av kommunen, dvs kommunens barnevernadministrasjon og et eventuelt folkevalgt organ, utgjør til sammen kommunens barneverntjeneste.

Kommunen har også et ansvar for å drive generell forebyggende virksomhet. Dette ansvaret er nedfelt i barnevernloven § 3–1 første ledd. Etter denne bestemmelsen skal kommunen følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvaret for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Barneverntjenestens ansvar for å drive generell forebygging er imidlertid noe begrenset. I henhold til § 3–1 annet ledd har barneverntjenesten et spesielt ansvar for å søke avdekket omsorgssvikt, atferds-, sosiale og emosjonelle problemer og sette inn tiltak i forhold til dette. Etter § 3–2 har barneverntjenesten videre ansvar for å medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre offentlige organer og til å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer i den grad slikt samarbeid kan bidra til å løse oppgaver som barneverntjenesten er pålagt etter loven. Når barneverntjenestens ansvar for den generelle forebyggende virksomheten er noe begrenset, henger dette sammen med at den daværende Forbruker- og administrasjonskomiteens flertall under stortingsbehandlingen (Innst.O.nr. 80 (1991–92)) fant det uheldig at bare en etat i kommunen skulle ha dette ansvaret. Flertallet mente at når det gjaldt generell forebygging måtte det være en arbeidsdeling slik at andre etater som daglig er i kontakt med barn, ikke fraskriver seg dette ansvaret. Loven ble vedtatt i samsvar med flertallets synspunkter.

Det økonomiske ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene samsvarer i utgangspunktet med den faktiske oppgavefordelingen. Fylkeskommunen skal dekke kostnadene forbundet med å etablere og drive institusjoner, mens kommunen har det økonomiske ansvaret for tiltak utenfor institusjon, jf. henholdsvis §§ 9–4 og 9–1. Når barn plasseres i fosterhjem eller institusjon, skal fylkeskommunen dekke den del av utgiftene ved plasseringen som overstiger en kommunal egenandel som fastsettes årlig av Barne- og familiedepartementet, jf. § 9–4 annet ledd og § 9–5. I år 2000 er egenandelen 11.000 kroner pr. mnd.

Staten gir årlige tilskudd til dekning av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter til barneverntjenesten, jf. § 9–7. Overføringene inngår i det årlige rammetilskuddet og størrelsen på overføringene følger av Stortingets årlige budsjettvedtak.

I begrenset grad kan kommuner og fylkeskommuner kreve at utgiftene til tiltak dekkes av andre. Kommunene kan kreve at foreldrene til barn som er plassert utenfor hjemmet skal betale oppfostringsbidrag for den tid plasseringen varer, jf. § 9–2. Slik refusjon kan bare kreves dersom dette må anses rimelig ut fra foreldrenes økonomiske situasjon. Etter § 9–3 kan kommunene også kreve egenbetaling fra barnet selv. Også slik egenbetaling er avhengig av en rimelighetsvurdering, og det kan ikke kreves dekning i barnets formue, avkastning av denne eller i barnets egne opparbeidede midler. Staten refunderer i henhold til § 9–8 fylkeskommunens utgifter til tiltak til flyktningebarn og asylsøkende barn som er kommet til landet uten foreldre. (For en mer detaljert beskrivelse av regler for finansiering og egenbetaling, se kapittel 9 i barnevernloven.)

3.2.2 Nærmere om undersøkelser og tiltak

For å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. § 1–1, pålegger loven barneverntjenesten å foreta undersøkelser og sette inn nødvendige tiltak ved behov. Både undersøkelser og tiltak skal iverksettes innen nærmere angitte tidsfrister , jf. § 6–9. Hovedregelen er at undersøkelser skal gjennomføres innen tre måneder, mens tiltak skal iverksettes innen seks uker fra vedtakstidspunktet. Ved oversittelse av tidsfristene kan fylkesmannen ilegge kommuner og fylkeskommuner mulkt.

Barneverntjenesten skal foreta undersøkelser når det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak, jf. § 4–3. Når det gjelder tiltakene, omhandler loven både frivillige tiltak og tvangstiltak. Kommunene har langt på vei en plikt til å iverksette frivillige hjelpetiltak dersom vilkårene for slike tiltak er til stede, men har ingen tilsvarende plikt til å sette inn tvangstiltak. Loven bygger på det mildeste inngreps prinsipp som innebærer at det ikke skal settes inn mer inngripende tiltak enn nødvendig. Frivillige tiltak skal derfor alltid vurderes før tvangstiltak. De frivillige tiltakene er omhandlet i § 4–4 og § 4–26. Etter § 4–4 skal barneverntjenesten sørge for å sette inn hjelpetiltak for barnet og familien når barnet, på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner, har behov for det. Bestemmelsen angir ikke uttømmende hvilke hjelpetiltak som kan iverksettes, men nevner noen eksempler som støttekontakt, barnehage og avlastningstiltak i hjemmet. Dersom barnets behov ikke kan løses ved tiltak i hjemmet, kan barneverntjenesten formidle plass for barnet i fosterhjem, mødrehjem eller institusjon som et frivillig hjelpetiltak, jf. § 4–4 femte ledd. I bestemmelsen er det imidlertid forutsatt at barneverntjenesten skal vurdere omsorgsovertakelse med en gang dersom det må forutsettes at foreldrene i lengre tid ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg, jf. § 4–4 femte ledd siste punktum. Frivillig plassering utenfor hjemmet uten at det treffes vedtak om omsorgsovertakelse, er først og fremst ment benyttet ved kortvarige plasseringer.

§§ 4–8 og 4–12 regulerer omsorgsovertakelse . Omsorgsovertakelse innebærer et vesentlig inngrep i foreldreansvaret. I motsetning til ved frivillig plassering utenfor hjemmet etter § 4–4 femte ledd, går det vesentligste av den bestemmelsesrett som hører under foreldreansvaret over på barneverntjenesten når det treffes vedtak om omsorgsovertakelse. Det er fylkesnemnda som fatter vedtak om omsorgsovertakelse etter forslag fra kommunens barneverntjeneste. Omsorgsovertakelse innebærer at ansvaret for omsorgen for barnet går over på barneverntjenesten. Loven oppstiller strenge vilkår for omsorgsovertakelse. Det kan bare treffes vedtak om omsorgsovertakelse når barnets situasjon er alvorlig, jf. de alternative grunnvilkårene i § 4–12 a t.o.m. d. Selv om grunnvilkårene er oppfylt, kan det ikke treffes vedtak om omsorgsovertakelse dersom det kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved hjelpetiltak. § 4–12 oppstiller vilkårene for omsorgsovertakelse når barnet bor hos foreldrene, mens § 4–8 regulerer vilkårene for omsorgsovertakelse når barnet allerede bor utenfor hjemmet. I de sistnevnte tilfellene kan det treffes vedtak om omsorgsovertakelse dersom det er overveiende sannsynlig at barnet vil komme i en situasjon som beskrevet i § 4–12 dersom barnet flytter hjem til foreldrene. Etter denne bestemmelsen kan det også treffes vedtak om omsorgsovertakelse for et nyfødt barn mens barnet fortsatt befinner seg på sykehuset.

Plasseringsalternativene etter vedtak om omsorgsovertakelse er uttømmende regulert i § 4–14. Barnet kan enten plasseres i fosterhjem, jf. § 4–22, eller i institusjon som er med i fylkeskommunens plan, jf. § 5–1 og § 5–2. Bare dersom barnet er funksjonshemmet – og funksjonshemningen gjør det nødvendig – kan barnet plasseres i en opplærings- eller behandlingsinstitusjon.

Når fylkesnemnda treffer vedtak om omsorgsovertakelse skal den også treffe vedtak om samvær mellom barnet og foreldrene , jf. § 4–19. Utgangspunktet er at barn og foreldre har rett til samvær med hverandre, men det kan også bestemmes at det av hensyn til barnet ikke skal være samvær. Fylkesnemnda kan også bestemme at foreldrene ikke skal ha rett til å vite hvor barnet er.

Når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse for et barn, kan det også treffes vedtak om at foreldrene skal fratas det restforeldreansvaret de sitter igjen med etter at det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse, jf. § 4–20 første ledd. I så fall har foreldrene ikke lenger rett til å ta noen bestemmelser for – eller på vegne av – barnet. Blir foreldrene fratatt foreldreansvaret, skal det oppnevnes verge for barnet. Loven oppstiller ikke spesielle vilkår for fratakelse av foreldreansvar, men det følger av § 4–1 at foreldreansvaret bare kan fratas foreldrene dersom dette er bedre for barnet enn at foreldrene beholder foreldreansvaret. Er foreldreansvaret fratatt foreldrene, kan fylkesnemnda gi samtykke til adopsjon i foreldrenes sted, jf. § 4–20 annet ledd. For en nærmere redegjørelse for spørsmålet om adopsjonssamtykke, vises til kapittel 12.

Loven omhandler videre særlige tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker . Etter § 4–24 kan et barn med alvorlige atferdsvansker plasseres og tilbakeholdes i institusjon uten eget samtykke. Ved korttidsplassering kan barnet plasseres i inntil fire uker med adgang til å forlenge plasseringstiden med ytterligere fire uker. Har barnet behov for mer langvarig behandling, kan barnet plasseres i inntil tolv måneder. Med nytt vedtak kan plasseringstiden forlenges med ytterligere tolv måneder. Det er fylkesnemnda som treffer vedtak om tiltak etter § 4–24.

Etter § 4–26 kan et barn med alvorlige atferdsvansker samtykke til opphold i institusjon. Under visse vilkår, som er nærmere omhandlet i bestemmelsen, kan samtykket også omfatte tilbakehold i institusjon i inntil tre uker.

Fordi det noen ganger haster med å treffe vedtak, inneholder loven særlige hjemler for såkalte akuttvedtak , jf. §§ 4–6, 4–9 og 4–25. Etter disse bestemmelsene kan barneverntjenesten sette inn/fatte vedtak om tiltak uten at de normale saksbehandlingsprosedyrer følges. Når det gjelder tiltak mot foreldrenes og barnets vilje, oppstiller loven strenge vilkår for slike akuttinngrep. I § 4–6 annet ledd som gir hjemmel til umiddelbart å plassere barn utenfor hjemmet uten foreldrenes samtykke, kreves det for eksempel at barnet står i fare for å bli vesentlig skadelidende om vedtaket ikke treffes og gjennomføres straks. I tillegg kreves det at vedtaket snarest, og om mulig innen 48 timer, skal gis en foreløpig godkjenning av fylkesnemndas leder. Vedtaket faller bort etter seks uker dersom det innen denne tid ikke er sendt et forslag til fylkesnemnda om for eksempel omsorgsovertakelse. I såfall kan akuttvedtaket opprettholdes inntil fylkesnemnda har truffet endelig vedtak i saken. Loven gir adgang til å treffe akuttvedtak også overfor barn som bor hos andre enn foreldrene, herunder kan det treffes foreløpig vedtak om omsorgsovertakelse for et nyfødt barn, jf. nærmere om disse tilfellene i § 4–9. Det kan videre treffes vedtak om akutt plassering av barn med alvorlige atferdsvansker, jf. § 4–25.

Saksbehandlingen i barnevernsaker følger reglene i forvaltningsloven der barnevernloven ikke har særregler , jf. § 6–1. Også for saksbehandlingen i fylkesnemnda gjelder forvaltningsloven, men for fylkesnemnda er det på en rekke områder gitt særregler. Disse er omhandlet i kapittel 7 som igjen viser til sosialtjenesteloven kapittel 9. Tvistemålslovens og domstolslovens regler er gitt anvendelse på visse avgrensede områder.

Det er et overordnet prinsipp i loven at hensynet til barnets beste skal være avgjørende ved valg av tiltak, jf. § 4–1. I denne forbindelse er det viktig at barnet selv får komme til ordet og gi uttrykk for eventuelle egne synspunkter. Hvilken rett barnet har til selv å uttale seg i saken og til å gjøre partsrettigheter gjeldende er regulert i § 6–3. Hovedregelen er at barn over 15 år selv er part i en barnevernsak og kan gjøre partsrettigheter gjeldende. Er barnet under 15 år, kan fylkesnemnda innvilge barnet partsrettigheter i særskilte tilfeller. Når det gjelder tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker etter §§ 4–24 og 4–26, regnes barnet alltid som part. Barn under 15 år er ikke part i saken. Barn over 12 år har likevel rett til å uttale seg i saker av stor betydning for dem selv. Barn under 12 år skal informeres og tas med på råd når barnets utvikling, modning og sakens art tilsier det. § 6–3 om barns rettigheter under saksbehandlingen må ses i sammenheng med § 7–4 om barnets talsperson. Etter denne bestemmelsen kan fylkesnemnda – i alle saker som hører under fylkesnemndas myndighetsområde – oppnevne en talsperson for barnet. Det er ingen nedre aldersgrense for oppnevning av talsperson. I praksis benyttes bestemmelsen likevel først og fremt for noe større barn. Det oppnevnes ikke talsperson for barn over 15 år, da disse har partsrettigheter i saken og har krav på advokatbistand. En talsperson snakker med barnet forut for avgjørelsen i fylkesnemnda. Talspersonen møter som vitne i fylkesnemnda og formidler barnets synspunkter til nemnda.

3.2.3 Den nye barnevernloven i perspektiv

Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 er den tredje barnevernloven her i landet. Den første fikk vi som nevnt i 1896 ved lov om forsømte barns behandling, den såkalte vergerådsloven. Denne loven trådte i kraft år 1900 og besto i over 50 år til den ble avløst av lov om barnevern av 17. juli 1953. Hvis vi skal trekke opp noen store linjer kan det pekes på at bortsetting av barn var vergerådslovens viktigste tiltak, hvis formaning av eller advarsel til foreldre ikke hadde en tilsiktet virkning. Antallet barn som til enhver tid var bortsatt av vergerådene varierte mellom ca. 2000 og 3500. Barnevernloven av 1953 utvidet tiltaksspekteret. Som pekt på var psykologien og barnepsykiatrien på denne tiden i framvekst, og disse fagene satte fokus på forhold og som kunne antas å skaffe problemer for barns utvikling. Endelig øynet man muligheter for å møte problemene på andre måter enn å fjerne barna fra hjemmet. Dermed kunne plassering av barn utenfor hjemmet benyttes som siste utvei etter at det var forsøkt med tiltak i hjemmet under barnevernsnemndas tilsyn. Tvangstiltak skulle altså bare benyttes når tiltak var forsøkt eller når de måtte anses for nytteløse.

Tiltakene i barnevernloven fra 1992 kan betraktes som en videreføring av 1953-loven. Den viktigste endringen er at hjelpetiltakene her står på egne ben i den betydning at de skal kunne benyttes før problemene har utviklet seg så langt i en så uheldig retning at det er aktuelt å flytte barnet bort fra hjemmet. (Collin-Hansen, 1999:184.)

I denne sammenheng må det påpekes at det i arbeidet med formålsformuleringen i den nye loven ble vurdert om barn og unge som ble omfattet av kriteriene, skulle gis en lovfestet rett til hjelp. Etter høringsutkastet skulle barn sikres «rett til nødvendig hjelp og omsorg til rett tid» (s. 23). Til tross for overveldende støtte ble formålsformuleringen mindre forpliktende i rettslig forstand. Hva loven dermed sikrer barnet er noe uklart. I mange av bestemmelsene i loven pålegges kommunen direkte plikter. En av de faglige vurderinger som foreligger, peker på at barnevernloven gir barn som åpenbart trenger det, rett til forsvarlig hjelp fra barnevernet (Ibid, s. 194).

Kommunestyret kan som nevnt beslutte at oppgaver som følge av loven (jfr. § 2–1, 2. ledd) skal legges til et folkevalgt organ. Dette kan være et rent barnevernorgan, men det kan etter kommunestyrets beslutning også ha andre oppgaver. Enkelte kommuner har etablert oppvekststyrer som har ansvaret for barnehager, skoler, kulturtiltak og fritidsaktiviteter for barn og unge. De folkevalgtes rolle i barneverntjenesten har endret seg betydelig. I barnevernloven fra 1953 hadde barnevernsnemnda ansvaret for barnevernet i kommunen. Ved at lekfolkene er blitt borte som obligatoriske innslag i den kommunale barneverntjenesten, er det mulig å organisere bort den systematiske informasjonstilgangen til de folkevalgte om situasjonen til de vanskeligst stilte barna.

Kravet om egen administrasjon for barneverntjenesten og kravet om egen leder er et unntak fra prinsippet i kommuneloven om kommunal frihet til å organisere kommuneadministrasjonen. Dette kravet er ikke til hinder for at lederen også har andre oppgaver, for eksempel er leder for en felles oppvekstetat som omfatter skoler, barnehager, PPT, kulturtiltak og fritids- aktiviteter. Den gamle ordningen med sosialkontoret som administrasjon også for barnevernet, lever videre i mange kommuner. Kommunen står imidlertid ikke helt fritt med hensyn til å innrette barnevernadministrasjonen. Av personvernhensyn er det en forutsetning at barneverntjenesten har eget arkiv. Det må dessuten framgå klart hvilke personer som arbeider med oppgaver etter loven.

Et viktig spørsmål i all oppvekst og for arbeid i barnevernet i særdeleshet, dreier seg om grunnholdninger, forståelsesformer og kompetanse. Ved siden av utdanning, etter- og videreutdanning, samt faglig refleksjon i tilknytning til yrkesutøvelsen, er et tverrfaglig samarbeid et viktig virkemiddel. Ut fra forarbeidene til barnevernloven av 1992 framgår det at tverrfaglig samarbeid anses som nødvendig og ønskelig både for det forebyggende barnevernarbeidet og i det videre arbeidet med den enkelte sak. (Ot.prp. nr. 44 for 1991–92, side 82.) Vi kan imidlertid merke oss at samtidig som departementet har en positiv oppfatning av tverrfaglig samarbeid, uttrykkes det skepsis til å etablere faste barnevernteam. Dette grunner seg på de hensyn som knytter seg til taushetsplikten.

I denne sammenheng har utvalget merket seg følgende vurdering med bakgrunn i rettsvitenskapen:

«Det ville være enklere om det ble innført en regel om at det som utgangspunkt skulle være fri adgang til å utveksle opplysninger i små faste barnevernteam som har en streng taushetsplikt overfor omverdenen. Noe vesentlig skår i personvernet vil dette neppe representere. Og det ville gi bedre muligheter for å ivareta barns interesser enn det gjeldende lovgivning gir. I et samarbeid mellom de etatene som har ansvar for barn, kan opplysninger først og fremst gis til barneverntjenesten fra sosialtjenesten, skoleetaten, andre offentlige myndigheter og helsepersonell. Det er barneverntjenesten som har hovedansvaret for barn som er i en vanskelig situasjon. Reglene om kommunikasjon mellom etatene er slik innrettet at barneverntjenesten er den etaten som skal få flest opplysninger om slike barn». (Kjønstad, 1999:176–177.)

Den nye barnevernloven opprettholder systemet med særomsorg for barn som er i en vanskelig situasjon. Dette understrekes også ved at barneverntjenesten har sterkere virkemidler til disposisjon enn andre etater og andre institusjoner som har ansvar for barn. Preget av særomsorg vil variere fra kommune til kommune alt etter hvordan barneverntjenesten blir organisert.

Reglene om kommunikasjon mellom barneverntjenesten og andre etater og persongrupper er svært kompliserte, og kompleksiteten ser i følge forfatteren ut til å bli verre for hver lovendring som gjennomføres. Regelmengden øker, og det er vanskelig å se sammenhengen mellom de forskjellige regelfragmentene som står i en rekke ulike lover. (Ibid, s. 177.)

Professor Asbjørn Kjønstad er en av de ekspertene som har påpekt behovet for forenkling. Han påpeker blant annet at til tross for den positive holdning som Barne- og familiedepartementet har gitt uttrykk for til tverrfaglig samarbeid, så savnes det lovbestemmelser som kan gi et klart juridisk grunnlag for at et slikt samarbeid skal kunne fungere i praksis. (Ibid, s. 178.)

Det kan påpekes at barnevernloven av 1992 ikke representerer noe markert brudd eller tidsskille i utviklingen av barnevernet. Parallelt med lovforarbeidet skjedde en satsing på barnevernet gjennom en fireårig handlingsplan, og i årene 1991–93 fulgte et nasjonalt utviklingsprogram for barnevernet. Siktepunktet var å gi barnevernarbeidet et faglig løft, og utviklingsprogrammet fungerte i praksis også som innspill til arbeidet med den nye loven.

I samarbeid med Kommunenes Sentralforbund ble det gjort forsøk med alternativ organisering av barnevernet i 21 kommuner. Dette bidro blant annet til oppretting av oppvekstetat og barne- og familieavdelinger. Prinsippene om forebygging og nærmiljøorientering kom også i sterkere fokus, ved å ta utgangspunkt i de arenaer der barn ferdes i det daglige: Helsestasjonen, barnehagen, skolen, fritidsklubben, idrettslaget m.v. Etter utvalgets vurdering synes det å være grunnlag for å peke på at for eksempel dette arbeidet gir retning til den profilering av barneverntjenesten som kan gi forhåpninger om en forebyggingsinnsats med løfterike konsekvenser.

I 3.2 har det formelle, juridiske grunnlaget for barnevernets virksomhet blitt kortfattet skissert. Kapittel 3.3 tar for seg hvilke problemer barneverntjenestene i mer snever forstand har blitt opprettet for å løse. Med snever forstand menes at den generelle forebyggende virksomheten (oppgaver etter kapittel 3 i barnevernloven) holdes utenfor og at det fokuseres mye på problemer som kan føre til vedtak om plassering av barn og unge utenfor hjemmet. Dette gjelder til dels barnevern i bokstavelig forstand, dvs. vern av barn i forhold til andre (foreldre) eller seg selv.

3.3 Beskrivelse av de problemene barnevernet forholder seg til

3.3.1 Kort om bruken av barnevernets inngrepskriterier

Problemkategorien «forholdene i hjemmet, særlige behov» (jf. § 4–4 i barnevernloven) gir ikke gir nærmere indikasjoner om hva problemene gjelder. Som det vil framgå både av kapittel 3.4 og kapittel 8.2 er dette en begrunnelse for å sette i verk (hjelpe)tiltak som brukes hyppig i barnevernet. Sannsynligvis dreier dette seg i betydelig grad om dagligdagse problemer i barnefamilier som er nærmere beskrevet i avsnitt 3.3.4 og i kapittel 6.

Forskere som har analysert barnevernstatistikken i perioden 1990–1993, tar for seg følgende grunner for å iverksette barneverntiltak: Foreldrenes manglende omsorgsevne, barnets atferd, foreldrenes rusmisbruk og foreldres reduserte psykiske helse. Begrunnelsene handler med andre ord mest om at foreldrene ikke er i stand til å ta hånd om barna sine, enten på grunn av manglende evner, eller på grunn av atferd som ikke blir akseptert . Det framkommer at 66 prosent av sakene var begrunnet med foreldrenes situasjon og atferd og at 22 prosent alene skyldtes barnets atferd. De resterende 11 prosentene var begrunnet med både foreldres og barns vanskeligheter eller problematferd (Kristofersen, Clausen og Jonassen, 1996). Her gjaldt også at kategoriene «forhold i hjemmet, særlige behov» og «annet» var holdt utenfor.

I følge de nevnte forskerne er det problemenes alvorlighetsgrad som avgjør om barna får hjelp mens de bor hjemme eller om de plasseres i fosterhjem eller institusjoner. Der «foreldrenes omsorgsevne» utgjør grunnlaget, medfører det i 43 prosent av tilfellene en fosterhjemsplassering, i 28 prosent økonomisk stønad, i 24 prosent bruk av besøkshjem, i 24 prosent barnehage og i 16 prosent fører det til institusjonsplassering. Når det gjelder tiltak som begrunnes med barnets egen atferd, fører dette til støttekontakt i 41 prosent av tilfellene, økonomisk stønad i 27 prosent, besøkshjem i 19 prosent og institusjonsplass i 16 prosent av tilfellene.

Rapporten fra dette forskningsarbeidet viser også til at barn av rusmisbrukere var de som hadde størst andel av omsorgsovertakelser og at barn som var utsatt for mishandling ofte kom under offentlig omsorg. Det framkommer at så mange som 2/3 av barna som var blitt definert som utsatt for omsorgssvikt bare fikk hjelpetiltak. Barns og ungdoms hjelpebehov er avgjørende for om barnevernet har plikt å gripe inn. Dette skal gjøres uavhengig om problemet er foreldres omsorgssvikt eller om problemet er knyttet til barnets eller ungdommens mangelfulle fungering. Som regel er det mange og sammensatte forhold som fører fram til et barneverntiltak. Andre forskere har også påpekt at det er en sterk sammenheng mellom omsorgssvikt og atferdsvansker (jf. Veland, 1998).

3.3.2 Definisjon og avgrensning av omsorgssvikt

Det finnes ulike måter å omtale omsorgssvikt på. En vanlig måte er å skille mellom «passiv fysisk mishandling» som innebærer manglende tilfredsstillelse av barns fysiske behov så som sterkt avvikende ernæring, manglende beskyttelse mot fysiske farer, manglende hygiene og klær som ikke passer til vær og temperatur. Et annet ord for dette er vanskjøtsel. «Passiv psykisk mishandling» eller «psykisk omsorgssvikt» omfatter grov understimulering og likegyldighet og mangel på konsekvens og forståelighet i oppdragelsen i en slik grad at det hemmer barnets utvikling. «Aktiv fysisk mishandling» omfatter grov vold mot barn i form av slag, brenning, utsulting og liknende. «Aktiv psykisk mishandling» betyr at barnets omsorgspersoner viser en fiendtlig holdning som kommer til uttrykk gjennom nedvurdering, latterliggjøring, trusler om straff osv. «Seksuelle overgrep» defineres som seksuell aktivitet mellom en voksen og barn, hvor den voksne utnytter barnets avhengighet og umodenhet for egen seksuell tilfredsstillelse (Bunkholdt/ Sandbæk, 1998). Grensene mellom hva som er passiv fysisk, passiv psykisk og aktiv psykisk mishandling er flytende og blir i denne sammenheng omtalt som omsorgssvikt. I følge Killén er ulike måter å utøve omsorgssvikt på ikke gjensidig utelukkende, og barn i omsorgssviktsituasjoner utsettes ikke nødvendigvis «bare» for én av disse formene for overgrep, mishandling eller vanskjøtsel. Killén påpeker også at i alle former for omsorgssvikt finnes det felles elementer som gjelder med varierende styrke. Disse handler om mangel på erkjennelse av og respekt for barnets behov, om avvisning og likegyldighet, og om ikke å prioritere barnets mest grunnleggende behov framfor egne. (Killén, 1994).

Noen barn er gjennom sine helt spesielle kjennetegn særlig utsatt for omsorgssvikt og mishandling. Det gjelder ikke minst barn som er født med eller som tidlig får fysiske eller psykiske funksjonshemninger. Dette er barn som i utgangspunktet er svært sårbare og som trenger ekstra mye omsorg. Barna kan være urolige og anspente i kroppen og vanskelige å trøste. De sover for eksempel lite og urolig eller unormalt mye, og de kan ha lite lyder og forsinket språk. Barna kan også være unormalt sent motorisk utviklet og ha en klosset grov- eller finmotorikk. Enkelte av dem viser lite glede og initiativ og er vanskelig å få kontakt med. Disse og andre tegn kan imidlertid være symptomer på andre avvik, og må i høy grad ses på bakgrunn av blant annet observasjoner av samspillet mellom barn og foreldre. Det er også ved hjelp av slike observasjoner at det er mulig å få et nyansert bilde av foreldrenes omsorgskompetanse. (Sandbæk, 1998).

Killen (1994) understreker at barns evne til å tåle omsorgssvikt er varierende. En rekke undersøkelser tyder på at barn reagerer forskjellig og på ulike måter utvikler overlevelsesmekanismer i forhold til den omsorgssvikten de utsettes for. Mens de utagerende og destruktive er lette å oppdage, kan en ikke si det samme om de barna som framstår som veltilpassede. På samme måte som barn opptrer ulikt, gjør også foreldre som utøver omsorgssvikt det. Blant forhold som påvirker foreldrefunksjonene negativt framheves umodenhet, psykiske problemer, alvorlige sinnslidelser, psykisk utviklingshemming og rusmisbruk (Killen, 1995; Veland, 1998).

3.3.3 Atferdsproblemer

Om en begrenser seg til de mest alvorlige kriminelle handlinger (fysisk aggressiv/voldelig atferd, m.m), er det sannsynligvis snakk om at mindre enn 5 prosent av hvert årskull ungdom utøver disse. Denne gruppen består både av såkalt norsk ungdom og av ungdom med annen etnisk tilknytning. «Marginale barn og unge» er ingen klart definert gruppe, og i denne sammenheng omtales de også som problembelastede, risikoutsatte og vanskeligstilte. De er sjelden fullstendig inkludert eller ekskludert i forhold til viktige oppvekst- og samfunnsarenaer, men befinner seg ofte et sted midt imellom. De lever først i utkanten av barnehager, skoler, fritids- og kulturtiltak, og deretter av arbeidsmarkedet og samfunnslivet generelt. Ofte utsettes de både formelt og uformelt for avvisning, utdefinering og segregering, og risikerer å få status som avvikere.

Risikoutsatte barn og unge har forholdsvis hyppig en sosial, økonomisk og kulturell bakgrunn som sammen med deres atferd og andre kjennetegn skiller dem ut fra jevnaldrende. De innfrir ikke vanlige prestasjonskrav, samtidig som manglende sosial forankring og dårlig tilknytning til skolen kan være et problem. En kategori er i hovedsak kjennetegnet av ukontrollert og utagerende atferd med en konfliktfylt tilpasning, mens en annen kategori kjennetegnes av personlige vansker som fører til sosial usikkerhet, isolasjon og ensomhet. Begge disse kategoriene kommer ofte i kontakt med samfunnets kontroll- og behandlingsinstanser. De risikoutsatte barnas problemer er vanligvis mindre spesifikke enn ungdommenes. Barnas problemer er ofte knyttet til kontakt og samhandling med familiemedlemmer, mens ungdommene hyppigere også har problemer i forhold til jevnaldrende og lærere. Forhold i omgivelsene som har vist seg å kunne «forutsi» risikostatus og senere problemutvikling er fattigdom, etnisk minoritetsstatus, langvarig familiestress, dårlig kjennskap til det «dominerende språket», mangler ved skolens kvalitet og klasseromsforhold, dårlig bostandard, sammenbrudd i skole-hjem samarbeid, sviktende sosial støtte, manglende service- og fritidstilbud. (Evans, 1995; Barns og ungdoms levekår i Norden, 1999).

Ungdoms risikoatferd danner ofte et sammenhengende mønster slik at en form for problematferd lett leder til en annen. Slike mønstre i ungdoms risikoatferd kan samles i begrepet livsstil og er et viktig tema i forebyggende arbeid både blant barn og ungdom. Forklaringer på at ungdom utvikler en uheldig livsstil kan finnes i deres «sosiale økologi». For enkelte ungdommer finnes det sosialt organiserte muligheter for å lære flere former for risikoatferd samtidig, og disse utsettes for normative forventninger om at slik atferd hører sammen. For eksempel inngår lovbrudd i et mer omfattende mønster av antisosiale handlinger som risikoaktiviteter (for eksempel klatre på taket og leke i jernbaneskinnene i barnealder og deretter råkjøring, gambling og ubeskyttet sex), aggressiv atferd i form av slåssing og mobbing, stjeling og bedrageri. Mønsteret i ungdoms risikoatferd begrunner at forebygging bør ta utgangspunkt i hele området av risikoatferd, og ikke i problemområdene enkeltvis (Ogden, upublisert) For eksempel bør det fokuseres på mer enn lovbrudd og på betydningen av å intervenere tidlig i barns liv heller enn i ungdomsalderen når lovbruddene oftest skjer (Rutter et al.,1998).

Atferdsproblemer blant barn og unge blir behandlet mer omfattende i kapittel 14.

3.3.4 «Forhold» og «behov» som kan gi grunnlag for barneverntiltak

I mangel av detaljerte studier, kan det være nyttig å se på hva levekårstatistikken indikerer om familier som kommer i kontakt med barnevernet. Dette avsnittet vil derfor delvis danne en overgang til en gjennomgang av barnevernstatistikken. Det må her poengteres at generell informasjon om disse familienes levekår også kan gjelde for familier der barnevernet grep inn på bakgrunn av atferdsproblemer, mishandling, vanskjøtsel m.m.

Ved å kople barnevernsstatistikk med befolknings- og utdanningsstatistikk, er det mulig å sammenlikne barnevernsbefolkningen med den norske befolkningen generelt, noe som ble gjort for 1993 (Kristoffersen, Clausen & Jonassen, 1996). Statistiske data som er tilgjengelige gjelder særlig mødrenes samlivssituasjon, deres kontakt med arbeidslivet og mødrenes utdannelse.

Barnevernbarn kommer langt oftere enn andre barn fra hjem der biologisk mor og far ikke bor sammen. Blant barnevernbarn var det i 1993 to av tre barn som kom fra en slik familie. Selv om mange av mødrene inngår nye samlivsforhold, vil dette gjerne være en ny samboer/ektefelle uten forsørgelsesplikt overfor partnerens barn.

Blant mødrene til barnevernbarna som ga opplysninger om viktigste kilde til livsopphold, var det i 1993 30 prosent som oppga arbeidsinntekt som den viktigste kilden. Hvis man betrakter dette som en indikator på yrkesdeltakelse, ligger den klart under yrkesdeltakelse både til enslige mødre generelt og til gifte kvinner med barn under 16 år. For gifte kvinner med barn under 16 år var andelen sysselsatte i 1993 på 75 prosent.

Bruker vi et strengere kriterium og begrenser oss til dem som arbeider 20 timer eller mer, er yrkesdeltakelse fortsatt betydelig høyere blant de gifte mødrene. I 1993 oppga 57 prosent av alle gifte kvinner med barn under 16 år å ha en arbeidstid på 20 timer eller mer (Statistisk sentralbyrå, 1994). Denne andelen stiger utover på 1990-tallet og i 1997 er det 62 prosent av de gifte mødrene med barn under 16 år som oppgir at de jobber 20 timer eller mer (Statistisk sentralbyrå, 1998). Nye tall fra Clausen tyder på at mødrene til barnevernbarna ikke har tatt del i denne økte yrkesdeltakelsen og fortsatt har en løs tilknytning til arbeidslivet.

Det er trygd og sosialhjelp som oftest oppgis som viktigste kilde til livsopphold. I 1993 var dette tilfelle for 76 prosent av mødrene til barnevernbarna; 56 prosent oppga trygdeytelser og 20 prosent sosialhjelp. En tredjedel av dem som oppga trygd som hovedinntektskilde, mottok overgangsstønad, som var den vanligste trygdeytelsen. Mottakere av uføretrygd var også en betydelig gruppe; i 1993 mottok 10 prosent av barnevernbarnas mødre denne trygdeytelsen, en andel som var dobbelt så stor som i befolkningen som helhet (Kristofersen m.fl. 1996). I 1997 var det i en kartlegging 82 prosent av mødrene til barn under omsorgstiltak som oppga trygd eller sosialhjelp som viktigste inntektskilde, mens 30 prosent oppga sosialstøtte. Det er ikke spesielt mange som mottar sosialhjelp, tatt i betraktning av at så mange av dem er alenemødre. Men det er færre av barnevernbarnas mødre som er yrkesaktive enn enslige mødre generelt.

Også når det gjelder utdanning, stiller mødre til barnevernbarn som gruppe svakt, selv om det er en betydelig variasjon i utdanningsnivå. Kristofersen m.fl. (1996) finner at mens 80 prosent av mødrene i denne gruppen hadde en utdanning på 10 år eller mindre, var den tilsvarende andelen 49 prosent blant mødre generelt. De tilsvarende tallene for fedre var henholdsvis 71 prosent og 38 prosent. Bare 6 prosent av barnevernmødrene hadde utdanning på høyskole- eller universitetsnivå, mens tallet for mødre generelt var 24 prosent. Andelen barnevernmødre med videregående skole øker.

Ut fra hva som gjøres relevant i aktuelle saker, ser den faglige problemforståelsen i barnevernet i følge Andenæs ofte ut til å være sentrert rundt egenskaper ved foreldrene (hovedsakelig mødrene), og særlig deres psykiske problemer. Innenfor en individualiserende forståelsesramme, med psykoanalytisk tankegods som teori om psykiske lidelser, blir ubearbeidede opplevelser fra barndommen det som blir brukt til å forklare hvorfor situasjonen er som den er. Foreldrenes egenskaper oppfattes som årsaker til mangelfull omsorg, der uhensiktsmessig grensesetting, manglende innlevelse i barn, lite stimulering, og manglende struktur går igjen som måter å beskrive omsorgen på (Andenæs, 2000).

3.4 Barnevernet sett i lys av statistikk

3.4.1 Innledning

Der det ikke blir oppgitt andre kilder eller referanser, bygger dette delkapitlet på opplysninger hentet fra barnevernstatistikken til Statistisk Sentralbyrå. (Sosialstatistikk 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998). De siste publikasjonene fra sentralbyrået gjelder statistikk for 1998. I den følgende framstillingen blir tallene for 1998 i hovedsak sammenlignet med tall fra 1993. Statistisk Sentralbyrå endret barnevernstatistikken ganske kraftig i 1992, slik at opplysninger fra tidligere år ikke er direkte sammenlignbare. Det er tre grunner til at 1993 er valgt som sammenligningsår. For det første ble den nye barnevernloven iverksatt det året. For det andre er barnevernstatistikken fra og med samme år tilpasset den nye loven. For det tredje var 1993 det siste året av det nasjonale utviklingsprogrammet (1991–93) for barnevernet, og utviklingstrekk etter da kan i forholdsvis liten grad tolkes som «effekter» av fordeling av statlige midler til barnevernet.

Statistikk om ulike samarbeidsformer og om personellsammensetningen i barnevernet blir presentert i henholdsvis kapittel 4 og kapittel 7.

3.4.2 Meldinger til barnevernet

En melding til barnevernet, jf. barnevernloven § 4–2, er en skriftlig eller muntlig henvendelse til barneverntjenesten om et identifiserbart barn hvor det er rimelig å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven.

Dersom det er sendt inn flere meldinger om ett barn i løpet av et år, danner den første meldingen grunnlaget for registreringer i statistikken.

Alle meldinger til barnevernet er bare registrert for årene 1993–96. For årene etter det er bare meldinger som førte til undersøkelsessaker registrert av Statistisk Sentralbyrå, og tallene for hele perioden 1993–98 er derfor ikke alltid sammenlignbare.

Andelen mottatte meldinger pr. 1000 barn i alderen 0–17 år, steg fra 15 til 17 fra 1993 til 1996. Forskjellene mellom fylkene var stor og til dels sammenfallende i periode. I 1993 mottok Oslo den høyeste andelen meldinger (23 promille), og Sogn og Fjordane mottok den laveste andelen meldinger (9 promille). I 1996 mottok Nordland relativt sett flest meldinger (23 promille) og Sogn og Fjordane færrest meldinger (13 promille).

I perioden 1993–96 var det hvert år en viss overvekt av meldinger som gjaldt gutter i forhold til meldinger som gjaldt jenter. Den aldersmessige fordelingen på barna/ungdommene endret seg ikke vesentlig i dette tidsrommet. Andelen 14–17 åringer var relativt størst, og den laveste andelen gjaldt 0–2 åringer. Aldersgruppene 3–6 og 7–13 år lå i mellomkategoriene.

På landsbasis varierte andelen henlagte meldinger i perioden mellom ca. 17 prosent i både 1993 og 1996 og 26 prosent i 1994.

Den registrerte andelen av meldingene som ble gjennomgått innen lovens tidsfrist på 1 uke, økte sterkt, og hvert år, fra 43 % til 89 % mellom 1993 og 1996. Den lave frekvensen de første årene kan antakelig delvis forklares med manglende opplysninger fra mange kommuner om dette spørsmålet. I følge tall basert på kvartalsvise rapporter fra kommune til fylkesmennene, ble 96 % av meldingene gjennomgått innen tidsfristen i 1998 (St.prp. nr. 1 1999–2000 for Barne- og familiedepartementet).

3.4.3 Undersøkelsessaker

I følge barnevernloven § 4–3 har barneverntjenesten rett og plikt til å foreta undersøkelser når det er rimelig grunn til å anta at barn lever under forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter loven.

Dersom barneverntjenesten foretar flere undersøkelser om ett barn i løpet av ett år, er den første undersøkelsen grunnlag for skjemaene som kommunene sender Statistisk Sentralbyrå om hvert barn. Antallet påbegynte undersøkelsessaker pr. år har steget hvert år fra å gjelde 13.000 til 16.000 barn fra 1993 til 1998. Disse berørte henholdsvis 13 og 15 promille av 0–17 åringene i landet. Andelen påbegynte undersøkelsessaker varierte i 1993 mellom 20 promille i Oslo og 8 promille i Sogn og Fjordane. I 1998 hadde Telemark den høyeste frekvensen med 23 promille, mens både Akershus, Oppland, Sør-Trøndelag, Vest-Agder og Rogaland hadde de laveste frekvensene med ca. 12 saker pr. 1000 barn under 18 år. Undersøkelsessakene liknet meldingssakene både mht. alders- og kjønnsfordeling mellom barna.

Mht. meldingsinstanser og innholdet i meldingene, så gjelder dataene til og med 1996 alle meldinger til barnevernet. Fra og med 1997 gjelder de meldinger som førte til undersøkelsessaker. I 1998 var den hyppigste meldingsinstansen mødre/fedre, som stod bak 27 prosent av meldingene til barneverntjenestene som førte til undersøkelser. Andre instanser som meldte disse sakene forholdsvis hyppig i 1998 var skoler (11 prosent), barneverntjenester (10 prosent), politi/lensmenn (9 prosent), barnevernvakter (8 prosent) og helsestasjoner (5 prosent). Disse opplysningene kan bare sammenlignes direkte med tilsvarende tall fra 1997, og forskjellene mellom hvem som meldte saker i 1997 og 1998 var små. Til sammenligning var de instansene som hyppigst meldte saker til barnevernet i 1993 mødre/fedre (19 prosent), barnevernvakt (14 prosent), sosialkontor/barnevern (12 prosent), skoler (12 prosent), politi/lensmenn (10 prosent) og helsestasjoner (7 prosent).

Innholdet i de meldingene som førte til undersøkelsessaker i 1998 gjaldt forholdene i hjemmet/særlige behov (52 prosent), omsorgssvikt/ mishandling (19 prosent), atferdsavvik fra barnet/ungdommen (19 prosent) eller «andre» forhold (23 prosent). Spørsmålet om hvordan meldingsinstans og meldingsinnhold påvirker om sakene blir henlagt eller fører til tiltak, er nærmere omtalt i kapittel 8.

I 1998 ble 73 prosent av undersøkelsene avsluttet innen fristen på 3 måneder, og av de resterende sakene ble 20 prosent avsluttet innen fristen på 6 måneder. Data om overholdelse av den «ekstraordinære» fristen på 6 måneder finnes først fra 1995, da til sammen 94 prosent av sakene ble avsluttet innen den fristen. Til sammenligning ble 65 prosent av sakene avsluttet innen fristen på 3 måneder i 1993.

På landsbasis var andelen undersøkelsessaker som førte til tiltak etter lov om barneverntjenester omtrent 53 prosent både i 1997 og 1998. Dette er de høyeste registrerte andelene, mens den laveste var 49 prosent i 1993. Også på dette området var variasjonene store mellom fylkene hvert år, og til dels var det de samme fylkene som hadde høy og lav henleggelsesfrekvens. Andelen undersøkelser som førte til tiltak varierte for eksempel i 1998 mellom 62 prosent i Sør-Trøndelag og 46 prosent i Hordaland.

3.4.4 Barn med barneverntiltak

I løpet av 1998 mottok 24.300 barn hjelpetiltak og 5.800 barn var under omsorg. Av disse var 8.000 «nye barn», dvs at de ikke var registrerte i barnevernstatistikken året før. Ved utgangen av 1998 mottok 18.600 barn hjelpetiltak fra barnevernet, mens 4845 barn var under omsorg. Av barn under omsorg var omtrent 4200 i fosterhjem, 400 i barne- og ungdomshjem og 200 i andre omsorgstiltak utenfor hjemmet. Hjelpetiltakene inkluderte plasseringer utenfor hjemmet etter barnevernloven § 4–4 femte ledd, og disse plasseringene omfattet pr. 31.12.98 omtrent 1250 barn i fosterhjem og 500 i barne- og ungdomshjem. Mht. barn under tiltak var det også store forskjeller mellom fylkene. Andelen barn (0–18 år) under tiltak pr. 1000 varierte mellom 28 i Østfold og 17 i Akershus.

Den høyeste og laveste registrerte andelen blant kommuner det året var henholdsvis 55 (Nesseby) og 5 (Fitjar) pr. 1000 barn (kilde: Statistisk Sentralbyrå, 1999). I følge tall fra fylkesmennene (St.prp. nr. 1 1999–2000 for Barne- og familiedepartementet) var 344 barn ved utgangen av 1998 plassert med hjemmel i barnevernlovens atferdsbestemmelser ( § 4–24 og § 4–26).

Antall barn som mottok hjelpetiltak i løpet av året har steget årlig fra 18.700 barn i 1993. Dette utgjør en økning på omtrent 30 prosent i perioden 1993–98. Antallet barn under omsorg i løpet av året har derimot sunket årlig fra 7.500 i 1993 til 5.600 i 1997, for deretter å øke med omtrent 200 barn i 1998. Antallet nye barn under tiltak har minket årlig fra 9.900 i 1993 til 7.800 i 1996, og deretter steget svakt igjen.

Ved utgangen av 1993 mottok 14.500 barn hjelpetiltak, mens 6.000 barn var under omsorg, derav 4.600 barn i fosterhjem.

Tabell 3.2 Antall barn plassert utenfor hjemmet ved utgangen av året

År Fosterhjem i alt Fosterhjem (omsorg) Fosterhjem (hjelpetiltak) Barneverns-institusjon i alt Barneverns-institusjon (omsorg) Barneverns-institusjon (hjelpetiltak)
1993 4 952 4 641 311 748 583 165
1994 4 843 4 267 576 782 515 267
1995 4 959 4 216 743 787 428 359
1996 4 902 3 981 921 824 408 416
1997 5 118 4 055 1 063 788 357 431
1998 5 456 4 198 1 258 933 424 509

Kilde: Statistisk Sentralbyrå, 1999

Som det framgår av tabell 3.1 har antallet plasseringer utenfor hjemmet som hjelpetiltak økt sterkt fra til sammen 476 barn i 1993 til 1767 barn i 1998. Her er det snakk om nærmere en firedobling eller en økning på ca. 270 prosent. Økningen i antallet barn som var i fosterhjem og institusjoner totalt sett var til sammenligning på 12 prosent i den samme perioden og varierte dessuten svært lite mellom 1993 og 1996. Nedgangen i antall barn plassert i fosterhjem og institusjoner som omsorgstiltak ved utgangen av henholdsvis 1993 og 1998 var på omtrent 10 prosent.

De hyppigst brukte hjelpetiltakene ved utgangen av 1998 var, som i tidligere år, besøkshjem, støttekontakt og barnehage. Antall barn med besøkshjem var da 6.400 året, mens det tilsvarende antallet var 4.400 i 1993. Tallet på barn som mottok barnehageplass fra barnevernet var 3.400 i 1998 og har sunket noe fra nesten 3.900 i 1993.

Det har vært et gjennomgående trekk at noe flere gutter enn jenter har mottatt tiltak fra barnevernet. For eksempel utgjorde gutter 54 prosent av nye barn med barneverntiltak i 1998. Aldersfordelingen blant de «nye» barna har også holdt seg stort sett stabil i denne perioden. I 1998 var 38 prosent av barna i kategorien 0- 6 år, 36 prosent var 7–13 år og 24 prosent var i alderskategorien 14–17 år. Sett i forhold til andre barn med tiltak fra barnevernet, skilte de nye barnas aldersfordeling seg klart ut bare gjennom en høyere andel førskolebarn.

Barnevernets kriterier for beslutninger om å sette i verk tiltak er nærmere omtalt i kapittel 8. Et gjennomgående trekk har vært at den noe vide begrunnelsen «forholdene i hjemmet, særlige behov» (som viser til § 4–4 i barnevernloven om hjelpetiltak) er det kriteriet som hvert år har blitt hyppigst oppgitt som grunnlag for inngrep. Dette gjelder særlig for barn i førskolealder. Atferd i form av sosialt avvik eller kriminalitet har blitt brukt i særlig grad som kriterium for ungdom mellom 14 og 17 år. Atferdskriteriet har med en viss årlig variasjon blitt oppgitt som grunnlag i vel en tredjedel av de sakene som gjelder 14–17 åringer (for eksempel 36 prosent i 1998).

3.4.5 Institusjoner i barnevernet

I følge Statistisk Sentralbyrå var det i 1998 i alt 174 institusjoner med til sammen 1.536 plasser. I 1993 var det til sammenligning 154 institusjoner med i alt 1291 plasser. Registeret over barneverninstitusjoner som sender opplysninger til Statistisk Sentralbyrå, blir årlig ajourført i samarbeid med fylkeskommunene.

Institusjonene i 1998 bestod av 57 ungdomshjem, 23 kombinerte barne- og ungdomshjem, 21 barnehjem, 24 akutt- og utredningsinstitusjoner, 14 institusjoner for foreldre og barn (mødrehjem), 13 bo- og arbeidskollektiver og 23 andre institusjoner for barn og unge. Akuttplasser finnes i langt flere institusjoner enn i de institusjonene som kalles akutt- og utredningsinstitusjoner.

I alt 61 prosent av institusjonene som var registret ved utgangen av 1998 ble eid og drevet av offentlige myndigheter, nærmere bestemt fylkeskommunen i ni av ti tilfeller. De andre institusjonene ble eid av private, organisasjoner og stiftelser. Det private innslaget var størst mht. bo- og arbeidskollektiver (seks av ti) og institusjoner for foreldre og barn / «mødrehjem» (omtrent halvparten). Den offentlige eierandelen har sunket noe fra å være 69 prosent i 1993.

For landet som helhet, utgjorde de 1536 plassene som var registrert rundt årsskiftet 1998/99 en dekningsgrad på 1,5 plasser pr. 1000 barn under 18 år. Den tilsvarende dekningsgraden i 1993 var 1,3 pr. 1000 barn under 18 år. Statistisk Sentralbyrås statistikk om barneverninstitusjoner er fra og med 1997 mer nøyaktig når det gjelder geografiske variasjoner i dekningsgrad, i og med at fylkeskommuners kjøp av plasser i andre fylker fra da av har blitt mer systematisk registrert. På slutten av 1998 hadde Oslo den høyeste dekningsgraden (3,1 promille), mens de fylkene som hadde lavest dekningsgrad var Oppland og Sogn og Fjordane (0,7 promille).

Aldersfordelingen mellom de barna og ungdommene som har bodd i institusjonene har i store trekk vært lik i perioden 1993–98. Ved utgangen av 1998 utgjorde 14–17 åringer 54 % av beboerne, mens 7–13 åringer utgjorde 18 prosent og 15 prosent av beboerne var under 7 år. De resterende var ungdom over 18 år.

Med unntak for akutt- og utredningsinstitusjonene og bo- og arbeidskollektivene var gutter i flertall (55 prosent) blant de som bodde i barne- og ungdomsinstitusjoner ved utgangen av 1998. Overvekten av gutter har steget svakt fra 51 prosent i 1993.

Blant de som bodde på barneverninstitusjoner i januar 1999, hadde 82 prosent bodd der i under to år, 59 prosent under ett år og 40 prosent hadde bodd på institusjon under et halvt år. Med små årlige variasjoner, har oppholdstidene i barn- og ungdomsinstitusjoner ligget på samme nivå i perioden 1993–98.

3.4.6 Sammenhenger mellom biologiske foreldres fødested og tiltak fra barnevernet

På 90-tallet ble det fra flere hold blitt etterlyst bedre statistikk om innvandrere som kommer i kontakt med barnevernet, bl.a. i St.meld. nr. 17 (1996–97) «Om innvandring og det flerkulturelle Norge». På denne bakgrunn har Statistisk Sentralbyrå gjennomgått barnevernstatistikken for 1995 og 1996 og koblet denne med befolkningsstatistikken. (Forskjellene mellom det bildet som framtrer ved å bruke tall fra 1995 og 1996 er så små at de her ikke blir nærmere kommentert.) Rapporten «Innvandrerbarn i barnevernet» viser mange nyanser i sammenhengene mellom type tiltak, inngrepskriterier, familietype, landbakgrunn, «innvandringskategori» (se forklaring nedenfor), kjønn og bosted som ikke kan oppsummeres på en kortfattet måte (Kalve, 1999).

Rapporten tar for seg forskjeller mht. andelen barn og unge som er plassert i hjelpe- og omsorgstiltak i forhold til biologiske foreldres fødeland. Analysen bruker her andeler i forhold til 1000 barn og unge i alderen 0–19 år som målestokk, for også å se på forskjeller når det gjelder etterverntiltak med hjemmel i barnevernloven for ungdom i 18–19 årsalderen.

Det skilles her mellom følgende fem analysegrupper, og derav fire «innvandringskategorier»:

  • Barn med to foreldre som begge er født i Norge (986.308 personer).

  • Barn der en av foreldrene er født i Norge og en av foreldrene er født i et annet land (73.983 personer).

  • Utenlandsadopterte barn (8.649 personer).

  • Barn med to foreldre som er født i utlandet. Denne kategorien er differensiert mellom barn som er født i andre land – førstegenerasjons innvandrer (12.454 personer) , og barn som er født i Norge – andregenerasjons innvandrer (29.056 personer). Kategorien kalles i rapporten innvandrerbarn uten flyktningbakgrunn.

  • Innvandrerbarn med flyktningbakgrunn (18.157 personer).

Tallene som er referert i parentes er det totale antallet 0–19 åringer pr. 01.01.97 innen de ulike gruppene. Gruppene har med andre ord svært forskjellig størrelse. Alle som ikke har to foreldre som begge er født i Norge regnes som innvandrere. Kategorien innvandrerbarn med flyktningbakgrunn inkluderer barn av personer som er innvilget asyl/flyktningsstatus, individuelt opphold på humanitært grunnlag eller midlertidig kollektiv beskyttelse.

Pr. 31.12.96 mottok følgende andeler av de fem (seks) analysegruppene tiltak fra barnevernet, regnet i promiller både i forhold til relativ andel med barneverntiltak og i forhold til antall barn og unge innenfor de enkelte gruppene , dvs. 0–19 åringer i hver gruppe (Kalve, 1999: 9) jf. tabell 3.2 og 3.3.

Dersom det differensieres mellom promilleandel med hjelpetiltak og omsorgstiltak blant 0–19 åringer, var variasjonene mellom gruppene slik pr. 31.12.96 (Kalvø, 1999:18).

Tabell 3.3 Ulike kategorier barn i barnevernet etter andel

  Relativ andel av barn med tiltak Andel innen egen gruppe
Barn med to norskfødte foreldre 79,1 17,2
Barn med en av foreldrene født i andre land 10,1 29,2
Utenlandsadopterte barn 0,5 13,1
Innvandrerbarn uten flyktningbakgrunn
Førstegenerasjon 1,3 22,2
Andregenerasjon 2,6 27,1
Barn med flyktningbakgrunn 1,6 62,3
Alle barn 100 19,0 (pr. 1000)

Tabell 3.4 Ulike kategorier barn i hjelpe- og omsorgstiltak

  Hjelpetiltak Omsorgstiltak
Barn med to norskfødte foreldre 13,0 4,2
Barn med en av foreldrene født i andre land 23,3 5,9
Utenlandsadopterte barn 10,1 3,0
Innvandrerbarn uten flyktningbakgrunn 23,3 2,3
Barn med flyktningbakgrunn 53,9 8,4
Alle barn 14,7 4,3

De to mest klare forskjellene mellom gruppene var den høye andelen barn med flyktningbakgrunn som mottok begge typene tiltak, og at en forholdsvis lav andel innvandrerbarn uten flyktningbakgrunn var under omsorg.

Innenfor alle gruppene var andelen som hadde tiltak fra barnevernet høyest blant 13–17 åringene. (Som nevnt tidligere i dette kapitlet var aldersfordelingen blant «nye» barn i barnevernet noe annerledes). Forskjellene var store mellom gruppene når det gjaldt aldersfordelingen blant de som mottok barneverntiltak. For eksempel blant utenlandsadopterte barn og førstegenerasjons innvandrerbarn var det få førskolebarn (blant de førstnevnte nesten ingen) og forholdsvis mange tenåringer som mottok barneverntiltak. Andregenerasjons innvandrerbarn med barneverntiltak hadde i størst (men ikke så markant) grad den motsatte aldersfordelingen. Det var få 18–19 åringer som mottok etterverntiltak og blant «norske» ungdommer bare 7 pr. 1000. Forholdsvis mange ungdommer med flyktningbakgrunn og utenlandsadopterte ungdommer mottok da etterverntiltak i forhold til de andre kategoriene.

Oslo var i en særstilling på den måten at nesten halvparten av innvandrerbarna uten flyktningbakgrunn (47 prosent) bodde i kommunen. Tatt i betraktning av at Oslo generelt sett hadde en relativt høy andel barn under barneverntiltak, er det vanskelig å forklare nærmere at såpass få som 36 prosent av de som mottok barneverntiltak blant innvandrerbarn uten flyktningbakgrunn bodde i Oslo.

En sammenligning av andel barn og unge med barneverntiltak i forhold til bakgrunn i ulike regioner og verdensdeler, viste at barn med to norskfødte foreldre hadde den laveste «klientraten». Med andre regioner og verdensdeler menes her barn hvor en eller begge av foreldrene kom fra andre land i Norden, resten av Europa , Nord-Amerika og Oseania, Mellom- og Sør-Amerika, Asia (inkl. Tyrkia) og Afrika. Forskjellen mellom verdensdeler og land kan i betydelig grad knyttes til at mange av de som har flyttet til Norge fra enkelte land har vært flyktninger fra krigsområder.

Et fellestrekk for alle gruppene var at en langt høyere andel av barn i eneforeldrefamilier (generelt: 50 pr. 1000 barn) mottok tiltak fra barnevernet enn barn med gifte eller samboende foreldre (generelt: 6 pr. 1000 barn). Sammenhengen mellom familietype og barneverntiltak var særlig klar for barn med en norsk og en utenlandsfødt mor/far og barn med to norskfødte foreldre.

Hvis vi sammenligner «klientrater» på denne måten er det lett å overse at når 5 prosent av barna fra eneforeldrefamilier mottok tiltak (50 pr. 1000), så var hele 95 prosent av barna fra eneforeldrefamilier ikke registrert med barneverntiltak ved utgangen av 1996. Det bør også poengteres at bruk av familietype som statistisk variabel gir et situasjonsbilde på ett bestemt tidspunkt (her: 01.01.97), og at det derfor ikke blir riktig å konkludere med at nær halvparten (46 prosent) av «barnevernsklientene har vokst opp» i eneforeldrefamilier (Kalve, 1999).

3.4.7 Foreløpige funn om «klientkarrierer i barnevernet»

Studier basert på klientstatistikk fra Statistisk Sentralbyrå, viser at en del av barna (ca. 10 prosent) som mottok tiltak fra barnevernet i perioden 1990–1993 «pendlet» mellom å være i hjelpetiltak, i omsorgstiltak eller uten tiltak fra barnevernet. Ca. 20 prosent av barna mottok bare omsorgstiltak og ca. 70 prosent bare hjelpetiltak i perioden. Omtrent 45 prosent av barna var registrert i bare ett år. I perioden ble ca. 4 prosent av norske barn registrert som mottakere av tiltak fra barnevernet. Denne andelen var omtrent dobbelt så stor som andelen barn som mottok tiltak fra barnevernet i løpet av 1993. (Kristoffersen/Claussen/Jonassen, 1996 ; Claussen, 1998).

De publiserte undersøkelsene om barns «karrierer» i barnevernet gjelder hovedsakelig perioden før den nye barnevernloven trådte i kraft. Det foregår forskning som vil analysere bl.a. slike karrierer i barnevernet basert på et lengre tidsrom og nyere tall. Kommende analyser vil antakelig gi svar på spørsmål som for eksempel om den kraftige økningen i bruken av hjelpetiltak i barnevernet etter 1993 henger sammen med gjennomsnittlig kortere klientkarrierer eller ikke og hvilke karrieremønstre som er typiske for barn som plasseres utenfor hjemmet som hjelpetiltak.

Dette kapitlet har tatt for seg ulike sider ved norsk barnevern som er viktig bakgrunnsinformasjon for den etterfølgende framstillingen. Neste kapittel retter søkelyset mot organisering av barneverntjenestene og kommer nærmere inn på oppbyggingen og virkningene av finansieringssystemet i barnevernet.

4 Samarbeid, ansvarsfordeling og betalingsordninger i barnevernet

Dette kapitlet oppsummerer først dokumentert kunnskap som finnes om samarbeidet i barnevernet. Det er lagt vekt på å belyse empiriske forhold framfor drøfting av samarbeid mer generelt. Det er primært nyere kvantitativt materiale som presenteres. Der det ikke finnes kvantitativt materiale omhandles også mindre case-studier. Empiriske funn er avgrenset til etter 1993 da ny lov om barneverntjenester ble iverksatt. Samarbeidet mellom barnevernet og barn og foreldre, og samarbeidet med fosterforeldre drøftes nærmere i andre kapitler. Gjennomgangen av de faktiske ansvarsforholdene i barnevernet er redegjort for i kap 3. Her legges det vekt på å drøfte uklarheter når det gjelder ansvarsforhold med spesiell vekt på de føringer dette legger på ulike samarbeidsforhold.

Kapitlet inneholder også resultatene fra en kvalitativ undersøkelse gjennomført for utvalget blant ressurspersoner med ulik tilknytning til barnevernet. Hovedformålet med undersøkelsen har vært å få mer kunnskap om hvordan samarbeid oppleves av berørte aktører i og utenfor barnevernet. Et hovedtema har vært å få belyst forhold som hindrer og fremmer samarbeid innad i barnevernet og mellom barnevernet og andre instanser. Det har også vært lagt vekt på å innhente informasjon om ulike løsninger som kan gjøre samarbeidet enda bedre.

Spørsmål knyttet til ansvarsfordeling og betalingsordninger blir også berørt i de første avsnittene i kapitlet fordi slike spørsmål henger tett sammen med samarbeidsforholdene.

Den andre hoveddelen av kapitlet (fra og med 4.4) tar nærmere for seg gjeldende betalingsordninger og ansvarsfordeling i barnevernet.

4.1 Generelt om samarbeid

I lov om barneverntjenester er samarbeid med andre deler av forvaltningen definert i § 3–2. Barneverntjenesten skal medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre organer. Videre skal tjenesten samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgavene barneverntjenesten er pålagt etter loven. Barneverntjenesten skal gi uttalelser og råd og delta i planleggingsvirksomhet og samarbeidsorganer som blir opprettet. Lovens § 3–3 sier at barneverntjenesten bør samarbeide med frivillige organisasjoner som arbeider med barn og unge.

Samarbeid er ikke et mål, men en metode. Målet er å hjelpe barn og unge ved å sikre at de får den hjelp de har behov for. Samarbeidende instanser kan legge svært ulikt innhold i hva samarbeidets formål og innhold skal være. Det betyr at begrepet fort kan bli diffust og lite konkret og romme et bredt spekter av aktiviteter. Andre begreper som brukes i stedet for samarbeid er dialog, samhandling og kontakt. Videre kan samarbeid foregå svært ulikt. Det kan innebære en kontinuerlig relasjon mellom enkeltmennesker, det kan være tidsavgrenset, formalisert eller uformelt, bindende eller uforpliktende, og det kan involvere to eller flere mennesker/instanser. Disse forholdene gjør det også vanskelig å måle ulike former for samarbeid.

Ekker og Fugleseth (1998) har utviklet tre ulike begreper om samarbeid:

  • Et kommunikativt begrep som sikter til en situasjon hvor involverte samarbeidspartnere inntar en forståelsesorientert holdning til hverandre.

  • Et teknisk begrep hvor det er de formelle strukturene for samarbeid som legger føringer på partenes samhandling med hverandre.

  • Et institusjonelt begrep som vektlegger partenes faglige og institusjonelle normer som de handlingsstyrende mekanismer.

Denne utredningen legger ikke et bestemt samarbeidsbegrep til grunn, men forholder seg til de samarbeidsbegreper som benyttes i publikasjoner og informantenes egne oppfatninger av samarbeid i den kvalitative intervjuundersøkelsen som omtales under 4.2. Stort sett er begrepet samarbeidsrelasjoner benyttet som et fellesbegrep.

Samarbeid kan ha flere formål. Formålet kan være av organisatorisk art hvor hensikten er å bruke tilgjengelige ressurser mer effektivt (for eksempel interkommunalt samarbeid) eller i form av kompetansheving i organisasjonen (for eksempel hospitering). Samarbeidet kan også ha et faglig formål hvor samarbeidet kan utløse flere og bedre tiltak, belyse en sak fra flere sider og føre til en større «verktøykasse» i forhold til barn og foreldre. Et tredje formål for samarbeid kan være legitimering. Samarbeidet inngås for å forankre og legitimere ulike beslutninger som tas. Samarbeidets formål vil ha konsekvenser for hva slags effekter samarbeidet vil gi. Ettersom alt samarbeid i barnevernet skal være til barnets beste, er det viktig å ha kunnskap om samarbeidets effekter sett i lys av hva slags formål inngåtte samarbeidsrelasjoner har.

Følgende typer samarbeid er aktuelle i barnevernet:

  • I kommunen, mellom barneverntjenesten og andre etater

  • I fylkeskommunen, mellom barneverntjenesten og andre etater

  • Mellom kommunen, fylkeskommunen og fylkesmannen

  • Mellom kommune og frivillige/private organisasjoner eller institusjoner

  • Mellom fylkeskommune og frivillige/private organisasjoner eller institusjoner

  • Mellom kommuner (interkommunalt samarbeid)

  • Mellom fylkeskommuner

  • Mellom statlige etater på regionalt og sentralt nivå

  • En kombinasjon av de nevnte samarbeidskonstellasjonene.

Det foreligger forholdsvis lite empirisk materiale om det faktiske samarbeidet i barnevernet. Det materialet som finnes, er gjennomgående basert på små utvalg og er av kvalitativ karakter. Det er heller ikke foretatt noen større kvantitativ studie de par siste årene, og barnevernstatistikken omhandler bare i liten grad samarbeidsforhold. Det foreliggende materialet er, med få unntak, tre til seks år gammelt. Nedenfor gjennomgås hovedfunnene i den viktigste faglitteraturen om emnet.

4.1.1 Samarbeid mellom barneverntjenesten og andre etater i kommunene

Norsk Institutt for by- og regionsforskning (NIBR) gjennomførte i 1994 en omfattende studie blant ansatte i barnevernet og barnevernets samarbeidspartnere. Studiet ble gjennomført som en spørreskjemaundersøkelse, supplert med kvalitative intervjuer. I prosjektrapporten analyseres forholdet mellom organiseringen av barnevernet og syv andre offentlige tjenester (skole, barnehage, PPT, helsestasjon, kommunelegekontor, barne- og ungdomspsykiatrien (BUP) og politi/lensmannskontor) og samarbeidet mellom dem.

Funnene indikerer at jo mer selvstendig barnevernet er organisert i forhold til sosialkontorene, desto mer kontakt har barnevernet med BUP, PPT og barnehager. Dette forklares med en økt synlighet i barneverntjenesten når kontoret fremstår som autonomt i forhold til sosialkontoret. Et annet funn er at jo flere yrkesgrupper som arbeider i barnevernet, desto oftere er det konflikter med andre tjenester. Rapporten fra NIBR forklarer dette med at det kan være vanskeligere å få til en felles faglig forståelse når antall yrkesgrupper øker. En annen forklaring er at barnevernkontoret blir mer sikre i sin sak når flere yrkesgrupper er representert på kontoret og at det dermed blir mindre villig til å ta hensyn til andre tjenesters vurderinger i sine saker. Videre indikerer analysen at jo flere ansatte barnevernkontoret har, desto mer kontakt har barnevernet med andre tjenester.

NIBR-rapporten drøfter ulike modeller for å forstå samarbeidet mellom barnevernet og de andre tjenestene. Én modell setter fokus på barnevernets mer nettverksorienterte forståelsesmodeller versus andre tjenesters (BUP, skole) forholdsvis individorienterte forståelsesmodeller og normer. Forskjeller i normene skaper uenighet i samarbeidet mellom barnevernet og andre, Særlig gjelder det i synet på betydningen av omgivelsene omkring klienten. Videre synes det som om barnevernet i større grad enn BUP ser seg tjent med å samarbeide med andre instanser. Normen om autonomi står sterkt hos BUP og kan føre til en følelse av utilgjengelighet sett fra barnevernets side.

En annen forklaringsmodell er at samarbeidet i stor grad er symbolpreget. Formelle samarbeidsstrukturer kan være en måte å signalisere oppslutning om samarbeidsnormer til omgivelsene (til politikere, administrasjon, publikum etc). Rapporten tyder på at selv om det er opprettet formelle samarbeidsorganer, så indikerer de kvalitative casene at samarbeidet i forbindelse med «klientsaker» ofte ikke behandles i slike fora, men mer uformelt. De formelle organene brukes i større grad til samtaler om den generelle oppvekstsituasjonen i kommunen. De formelle samarbeidsforaene er heller ikke etablert av tjenestene selv, men opprettet som en del av større omorganiseringer i kommunen.

En tredje forklaringsmodell drøfter hvorvidt samarbeid må sees i et ressursperspektiv, og hvorvidt tjenestene samarbeider for å få større tilgang til hverandres ressurser. Denne modellen tar utgangspunkt i at barnevernet er en ressurs for andre etater og at barnevernet trenger andre tjenesters ressurser.

Rapporten konkluderer med at samarbeidet mellom barnevernet og andre tjenester er sammensatt og påvirkes av mange prosesser. Forskeren etterlyser mer kunnskap om hvordan normer påvirker beslutninger om samarbeid (Østtveiten, 1996).

Resultatene fra den nevnte studien tyder på at både barnevernet og de samarbeidende instanser mener at forholdet dem i mellom i hovedsak er godt og at konfliktnivået er lavt. Det er ofte kontakt mellom instansene opptil flere ganger pr. uke. Barnevernet har hyppigst kontakt med skole og barnehage og minst med politi og BUP. Økt kontakt ser ut til å føre til mindre konflikter. Et unntak fra denne hovedtendensen er forholdet mellom barnevernet og BUP der økt kontakt ikke ser ut til å redusere konfliktene. Barnevernet opplever å ha minst innflytelse i forholdet til BUP. Dette er et forhold som også gjenspeiles i BUPs oppfatning (Østtveiten/Harsheim, 1995).

I en artikkel om samarbeid i barnevernet, oppsummeres funn av en spørreundersøkelse gjennomført blant barnevernansatte i kommuner og fylkeskommune i Hordaland i 1994. Barneverntjenesten i kommunene anser helsestasjon, skolen, barnehager og PPT som sine viktigste samarbeidspartnere i kommunen. Utekontakt, kulturkontor, lege og politi/lensmann, familierådgivingskontorene, voksenpsykiatrien og fosterhjem anses i mindre grad å være viktige samarbeidspartnere for barneverntjenesten i kommunene.

Spørreundersøkelsen tyder på at helsestasjon, PPT og skole er de instansene barnevernet i størst grad har faste møter med. Dette er også de instansene barnevernet opplever er de viktigste samarbeidspartnerne. Helsestasjonen er altså både den viktigste samarbeidspartneren for barnevernet og den etaten barnevernet har hyppigst kontakt med.

Barneverntjenesten oppgir å være mest fornøyd med samarbeidet med de instanser som selv er en del av barnevernet; barneverninstitusjoner, barnevernvakten og barne- og familiekontoret i fylkeskommunen. Forfatterene mener dette skyldes at disse instansene oppleves å yte hjelp til barnevernet, mens andre instanser som skole, PPT og helsestasjon i større grad kommer med «bestillinger» til barnevernet. Samarbeidet med skole og BUP vurderes i mindre grad som godt.

De ansatte i barneverntjenesten ble også spurt om hva som er de største utfordringene for å komme videre i utvikling av samarbeid. Svarene delte seg i tre kategorier: 1) Andre etater må endre seg i retning av å melde saker til barnevernet. 2) Barnevernet må blir mer offensive. De må benytte andres kompetanse og drive mer positiv markedsføring. 3) Alle må endre seg. I den siste kategorien ligger det svar av typen «samarbeidet må bli mer forpliktende», «det må etableres felles mål for arbeidet» og «vi må utvikle kunnskap om hverandre». Spesielt var mange opptatt av å bedre samarbeidet med BUP. På spørsmål om hva som anses å være de viktigste utfordringene fremover, var det hyppigste svaret tverretatlig samarbeid (Havik/Iversen, 1995).

Sosialstatistikken fra SSB gir noe informasjon om samarbeidsomfanget mellom barnevernet og andre etater i kommunene. Tabellen nedenfor viser møteaktivitet i årene 1995–1997

Tabell 4.2 Barnevernets samarbeid med andre instanser i klientsaker og generelle saker:

  Faste avtalte møter Møter etter behov Liten kontakt Uoppgitt
Klientsaker 1995 1996 1997 1995 1996 1997 1995 1996 1997 1995 1996 1997
Helsestasjon og skolehelsetjeneste 60,7 59,0 56,9 35,5 37,8 40,9 2,7 2,2 1,2 1,2 1,0 1,0
Barnehage 42,4 42,8 35,4 51,4 51,4 57,3 5,0 4,8 5,7 1,2 1,0 1,6
Skole 49,7 51,0 47,6 46,2 46,2 49,4 3,1 1,8 1,0 1,0 1,0 2,0
PPT 49,9 47,6 45,7 38,5 39,0 42,5 8,9 11,6 8,5 2,7 1,8 3,3
BUP 28,7 28,7 28,3 56,6 55,8 54,9 12,7 13,1 12,4 1,9 2,4 4,5
Politi/lensmann 11,8 9,8 9,6 59,7 61,8 64,2 25,6 26,7 22,8 2,9 1,6 3,5
Andre 9,1 10,6 8,1 13,5 11,4 12,8 1,3 1,6 1,6 76,1 76,3 77,4
Generelle saker
Helsestasjon og skolehelsetjeneste 67,8 65,3 64,2 23,7 27,5 26,8 4,8 5,0 4,5 3,7 2,2 4,5
Barnehage 38,7 38,0 37,8 37,4 39,2 37,0 17,5 18,5 18,7 6,4 4,4 6,5
Skole 45,9 46,4 45,3 37,4 38,4 36,0 12,7 12,0 12,6 4,0 3,2 6,1
PPT 51,4 47,6 45,1 26,2 27,1 29,7 17,0 20,7 17,9 5,4 4,6 7,3
BUP 22,7 24,1 25,4 37,0 36,7 36,6 32,6 33,3 30,3 7,7 5,8 7,7
Politi/lensmann 24,1 22,7 22,8 39,7 41,0 42,7 30,3 31,5 27,4 6,0 4,8 7,1
Andre 16,2 16,7 13,0 7,9 8,2 7,9 3,1 3,0 4,3 72, 8 72,1 74,8

Kilde: Sosialstatistikken 1995, 1996, 1997, SSB. Alle tall i %.

Helsestasjonen og skolehelsetjenesten er barnevernets viktigste samarbeidspartnere, målt i møteaktivitet, både når det gjelder klientsaker og generelle saker. Det er kun i forhold til disse instansene at flere enn halvparten av kommunene hadde etablert faste møter.

Når det gjelder samarbeidet med politi/lensmann, er det i vesentlig større grad etablert faste avtalte møter i generelle saker enn i klientsaker, mens det for de andre samarbeidspartnerne ser ut til å være mindre forskjeller i omfanget av møteaktiviteten i klientsaker og generelle saker. En tredjedel av kommunene oppgir at de har liten kontakt med BUP og omtrent en tredjedel oppgir at kontakten med politi/lensmann er liten.

Det er ingen store endringer i samarbeidet i perioden. Andelen kommuner som har faste møter gikk ned mellom 1995 og 1997 når det gjelder faste møter med barnehagene i klientsaker. Når det gjelder generelle saker, er det generelt sett noen færre kommuner som har faste møter med sine samarbeidspartnere i kommunene i 1997 enn i 1995.

Sosialstatistikken gir informasjon om kontaktpunkter mellom barneverntjenesten og andre kommunale etater, men ikke noe om innholdet i kontakten eller effekten av møtevirksomheten. Sosialstatistikken opplyser heller ikke om eventuelt samarbeid mellom kommunen og private/frivillige aktører eller om møtevirksomheten mellom kommuner og fylkeskommuner. Eventuelt samarbeid som foregår utenom etablert møtevirksomhet fanges heller ikke opp i denne statistikken.

I rapporten «De kan ikkje bare sitta og sei sånn utifrå eit kontor» (1999) framstilles resultatene fra en kvalitativ undersøkelse foretatt blant ansatte i PPT, skole, barneverntjenesten, sosialtjenesten/pleie og omsorg, BUP og helsetjenesten i en kommune. Målet med undersøkelsen var å få en bedre forståelse av hva samarbeidet går ut på, hvordan aktørene påvirker samarbeidet og hvordan relasjonene mellom ulike samarbeidspartnere utviklet seg i samarbeidet. Familiene, som var i fokus for samarbeidet, er også intervjuet. Rapporten indikerer at alle informanter opplevde tverrfaglig samarbeid som nyttig, men at samarbeidet ble opplevd ulikt. Foreldrene ønsket hjelp og tiltak til sine barn. De opplevde at de ble involvert i samarbeidet, men at samarbeidet var krevende og konfliktfylt og at fremdriften var treg. Foreldrene ønsket å forholde seg til èn person som hadde oversikt og koordineringsansvar. De profesjonelle samarbeidspartene syntes det var vanskelig å komme frem til en felles problemavklaring som utgangspunkt for tiltak, spesielt når forholdene var alvorlige. De opplevde ikke at de fikk nok støtte og hjelp til å takle og ta ansvar for ungdommene. På den andre siden sto de «distanserte» aktørene (barneverntjenesten, helsetjenesten, BUP, pleie- og omsorgstjenesten).

Utvalget har ut over SSBs barnevernstatistikk ingen systematisk oversikt over hvordan landets kommuner har valgt å organisere sine ulike tjenester. Men en er kjent med at flere kommuner har valgt modeller hvor barnevernet er samorganisert med andre tjenester som arbeider med barn og ungdom. Øvre Eiker kommune kan stå som et eksempel på en kommune som har samordnet sine barne- og ungdomstjenester. I 1994 ble det foretatt en administrativ og politisk omorganisering i kommunen der ett av grepene var å samle barnevernet, PPT og helsestasjonen i en hjelpetjeneste. I første omgang førte dette til en del motstand blant de ansatte og til visse utskiftninger i personalet. Det ble over tid gjennomført en samlokalisering, og navnet ble skiftet til Barne- og ungdomstjenesten. Denne tjenesten består av fem seksjoner. I tillegg til de nevnte instanser er det opprettet en spesialpedagogisk fagtjeneste (som består av logopeder og andre spesialpedagoger) og en forebyggende tjeneste. Sistnevnte er et «lavterskeltilbud» som er lett tilgjengelig for brukerne. Her gis det hjelp til barne, unge og familier så tidlig som mulig, og uten at de går inn i rollen som klient. Den forebyggende tjenesten er også bindeledd til andre samarbeidspartnere. Seksjonen er lokalisert til helsestasjonen, og ved behov formidles kontakt til PPT eller barnevern. Andre tiltak som f.eks. mødregruppe er også knyttet til forebyggende seksjon. Det er tett samarbeide mellom de fem tjenestene og erfaringen er at jo mer de ansatte ser hverandre og snakker sammen, jo bedre blir samarbeidet. Barne- og ungdomstjenesten har en driftsleder som rapporterer direkte til rådmannens ledergruppe, og i tillegg har hver seksjon sin leder. Driftsleder og seksjonslederne utgjør en ledergruppe som har faste møter en gang i uken. Videre har ledergruppen faste møter med rektorer og barnehagestyrere, psykiatrisk avdeling osv. En gang i uken har alle i barne- og ungdomstjenesten (40) kontortid på samme tid, slik at alle møtes. Tverrgående kompetansegrupper er under organisering og innebærer at en fra hver seksjon sitter i en faggruppe som de har interesse for og høy kompetanse i forhold til. Kompetanseområdet kan være psykiatri, seksuelle overgrep osv. Driftsleder er leder for kommunens oppvekstteam hvor alle driftsledere som har ansvar for barns oppvekst sitter. Dette gjør at det blir fokus på dagsaktuelle situasjoner. Dessuten samarbeides det tett med politiet. Driftsleder leder også kommunens tverrfaglige handlingsgruppe. Målgruppe her er familier med barn som har akutte hjelpebehov, og hensikten er at de skal slippe å gå fra kontor til kontor for å be om hjelp. Gruppen møtes innen en uke etter meldt behov, og på det første møtet avklares det hvilken hjelp som skal gis. Siden alt dette er etablert under barne- og ungdomstjenesten har en et mer helhetlig perspektiv på familiene og ressursene i kommunen.

Når det gjelder barnevernets samarbeid med politiet, kan det nevnes at flere store kommuner har etablert barnevernvakter. Barnevernvaktene har akuttberedskap utenfor arbeidstid og i helger og høytider når den ordinære kommunale barneverntjenesten ikke er tilgjengelig. Barnevernvakten har et tett samarbeid med, og er ofte samlokalisert med, politiet. Dermed kommer barnevernvakten raskt i kontakt med barn og unge som har behov for hjelp. Sakene formidles så til den ordinære barneverntjenesten for oppfølging der.

4.1.2 Samarbeid mellom kommuner – interkommunalt samarbeid

I tidsskriftet Norges Barnevern 1/96 redegjøres det for erfaringer som er gjort i seks kommuner i Vest-Telemark. Utgangspunktet for samarbeidet var vansker med rekruttering av fagpersonell til stillinger. Samarbeidet mellom kommunene hadde som målsetting å arbeide med undersøkelser i barnevernet, med å utvikle rutiner og systematikk for barnevernet i regionen, med faglig styrking av barnevernet og med å bedre barnevernets legitimitet i regionen.

Kommunene avsatte hver stilling og økonomiske midler i forhold til folketallet i kommunene. Dette utgjorde i alt tre kommunale stillinger pluss en lederstilling uten spesifikk kommunetilknytning. Styringsorganet var et barnevernutvalg for hele regionen bestående av helse- og sosialsjefer i de deltakende kommuner. Overordnet dette var et interkommunalt politisk organ som hadde myndighet til å godkjenne budsjett, regnskap og årsmelding.

Resultatet av omorganiseringen var i følge forfatteren et aktivt barnevern i alle kommunene, noe som ikke var tilfelle før ordningen ble etablert. Det ble også utarbeidet en manual som skulle gjøre arbeidet med undersøkelsessaker overskuelig. Når det gjaldt arbeidet med å bedre barnevernets legitimitet, la det interkommunale organet vekt på å være så tilgjengelig som mulig for samarbeidspartnerne. Det ble også arrangert fagseminarer. I forhold til befolkningen i kommunene, forsøkte de involverte gjennom avisartikler å gi et innblikk i ulike sider ved barnevernarbeid.

Etter tre års erfaringer (i 1996) oppsummeres samarbeidet mellom kommunene som svært godt. Hovedmålene ble nådd og samarbeidet var svært kostnadseffektivt. Problemene var knyttet til at modellen ikke var helt gjennomtenkt med hensyn til styring og beslutningstaking og at det ikke alltid var enkelt å oppnå enighet i seks kommuner. De geografiske avstandene gjorde også at mye tid ble brukt til reising (Olsen, 1996).

4.1.3 Samarbeid mellom barnevernet i kommunene og fylkeskommunene

Lov om barneverntjenester regulerer oppgavefordelingen mellom kommunene og fylkeskommunene. Fylkeskommunens lovpålagte oppgaver er å bistå barneverntjenesten i kommunen med plassering av barn og ungdom utenfor hjemmet, etablere og drive barneverninstitusjoner, rekruttere og formidle fosterhjem og sørge for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning.

Kommunens ansvar er å utføre de oppgaver som etter loven ikke er lagt til andre organer.

Det er kommunene som har primæransvaret for å gi barn og unge nødvendig hjelp, mens fylkeskommunen har ansvaret for omsorgstiltakene og for å gi bistand til kommunene ved plassering av barn og unge utenfor hjemmet. Dette innebærer en gjensidig avhengighet mellom forvaltningsnivåene.

I en rapport om det fylkeskommunale barnevern i Finnmark, kartlegges «sentrale brukere og samarbeidspartnere» i barnevernets vurdering av kvalitet, samhandling med og behov for fylkeskommunale tjenester i Finnmark. Kartleggingen er gjennomført blant kommunene i Finnmark i form av en spørreskjemaundersøkelse supplert med intervjuer i fire kommuner. Samarbeidspartnere som inngår i undersøkelsen er skole, arbeidsmarkedsetat og psykiatri.

Generelt gis det en positiv tilbakemelding til det fylkeskommunale barnevern. Spesielt gjelder dette opplevelsen av selve kontakten med fylkeskommunen. Det gis en mer variert tilbakemelding når det gjelder fylkeskommunens kvalitet og omfang på tjenester. Hvor ofte man har kontakt med fylkeskommunen har lite å si for hvordan man opplever samhandlingens kvalitet .

Alle kommunene i undersøkelsen synes det er viktig å samarbeide med fylkeskommunen og mange føler en avhengighet av fylkeskommunen. Avhengigheten har både en positiv (nødvendig samtalepartner) og negativ (fylkeskommunen har ikke nødvendig tilbud) side. Uavhengig av dette, ønsker kommunene gjennomgående mer kontakt med barnevernseksjonen hos fylkeskommunen i form av møtepunkter, samarbeidsrutiner eller faste besøk uavhengig av enkeltsakene (Erstad,1994).

4.1.4 Samarbeid mellom barnevern og barne- og ungdomspsykiatri i fylkeskommunene

Selv om både barnevernet og barne- og ungdomspsykiatrien er velferdstjenester som skal hjelpe barn og unge som har problemer, er det store forskjeller på tjenestene. Tjenestene har hvert sitt lovverk. BUP er basert på frivillighet og har diagnostisering og behandling som sine hovedoppgaver. Når det gjelder plassering i psykiatrien, er det faglig leder ved institusjonen som er ansvarlig. Med hensyn til plassering på barneverninstitusjon, kan institusjonen ikke avvise noen på faglig grunnlag dersom plasseringen er vedtatt i henhold til barnevernloven (Fauske, 1998).

Bakgrunnen for statlige ønsker om å styrke samarbeidet mellom barneverntjenesten og barne- og ungdomspsykiatrien bygger på erkjennelsen av at en del barn og unge trenger hjelp fra begge tjenestene, men at samordningen mellom tjenestene er for mangelfull til å gi disse et godt nok tilbud. Rapporten «Samarbeid barne- og ungdomspsykiatri og barnevern» (SHD/BFD,1992) omhandler utfordringene og problemene knyttet til disse såkalte «gråsonebarna».

Denne erkjennelsen var bakgrunnen for forsøksprosjektet som ble etablert i seks fylkeskommuner i 1993. I den følgende evalueringsrapporten (SHD/BFD,1995) oppsummeres erfaringene fra de to-årige forsøksprosjektene med alternativ organisering av fylkeskommunale barne- og ungdomstjenester i Rogaland, Oslo, Troms, Hedmark, Møre og Romsdal og Sør-Trøndelag. Evalueringen ble foretatt av NIBR.

Evalueringen konkluderer med at det er større grad av måloppnåelse i samarbeidsprosjekter der politisk/administrativt nivå er inne enn hvor prosjektet isoleres for seg selv. Sterk politisk/administrativ styring gir prosjektet økt legitimitet, beslutningsevnen øker og prosjektet får formell autoritet. I følge NIBR understøttes funnet av andre omorganiseringsstudier som viser at mangel på engasjement fra ledelsen, eller motvilje mot å opprette formelle organer som kan koordinere prosjektene, ofte fører til vanskeligheter i prosjektarbeidet.

I følge evalueringsrapporten, ser BUP ut til å være mest motstandsorientert mht organisatoriske endringer. BUP begrunner sin motstand med at en sammenslåing med barnevernet kan få uheldige faglige konsekvenser, samt at instansene forholder seg til ulike lovverk. Barnevernet er generelt positive til økt samarbeid, også når det gjelder organisatorisk samarbeid med BUP.

Inntaksteam var det samarbeidstiltaket som i størst grad ble benyttet i prøveprosjektene. NIBR konkluderer med at det i hovedsak ser ut til at samarbeid om inntak av utvalgte barn og unge i «en gruppe med reell autoritet i en permanent organisasjon med kapasitet» hadde størst muligheter til å bli iverksatt. En slik utforming av inntaksarbeidet gir også det beste grunnlaget for et styrket samarbeid om såkalte «gråsoneklienter».

I forkant av evalueringen foretok NIBR en surveyundersøkelse blant kommuneansatte i forsøksfylkene høsten 1993. Hovedfunnene fra denne undersøkelsen er at det er behov for betydelig mer kontakt mellom fylkeskommunale tjenester. Profesjonskultur og sektortenkning oppgis som viktigste årsaker til manglende samarbeid.

Som ett av oppfølgingstiltakene etter forsøket «Ny organisering av de fylkeskommunale barne- og ungdomstjenestene«, besluttet Barne- og familiedepartementet og Sosial- og helsedepartementet høsten 1996 å foreta kartlegging av samarbeidet mellom barne- og ungdomspsykiatrien og barnevernet i samtlige fylkeskommuner. Svaret var at fire av fylkeskommunene organiserte barne- og ungdomspsykiatrien og barnevernet som én samlet tjeneste. Åtte av fylkeskommunene anså sine tjenester for å være to adskilte tjenester, men med formelle samarbeidsordninger. De syv resterende anså sine tjenester for å være tjenester hvor samarbeidet foregikk uformelt.

14 av 19 fylkeskommuner opplyste at det var etablert rutiner for samarbeid mellom de to tjenestene når det gjaldt barn og unge med sammensatte problemer og behov for omfattende hjelp. De aller fleste fylkeskommunene hadde planer for videreføring av de samarbeidsprosessene som var i gang. Disse var opprettelse av lederteam, inntaksråd, spesialisttjeneste, fagforum, revidering av rutiner, retningslinjer og institusjoner, tilgang for barnevernet til BUPs vaktsystem, felles Barne- og ungdomstjenestekontor (BUT), utredning av ressursbruk, utredning og planarbeid, opprettelse av BUP-institusjon med fortrinn for «barnevernklienter», samarbeid rundt langtidsinstitusjoner, organisasjonsutvikling og samarbeidsprosjekter. I tillegg hadde omtrent halvparten planer om videreføring av kompetansetiltak for begge tjenestene.

Hedmark fylkeskommune var en av de seks fylkeskommunene som inngikk i forsøksprosjektet med alternativ organisering av fylkeskommunale barne- og ungdomstjenester. Hedmark fylkeskommune samorganiserte i 1993 det fylkeskommunale barnevernet og barne- og ungdomspsykiatrien til en Barne- og ungdomstjeneste. Tjenesten etablerte i 1995 sitt kontor på Kongsvinger. Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk og en regionalisert del av det fylkeskommunale barnevernet ble samlokalisert og fikk én leder. Kontoret betjener 5 kommuner. Kontoret var forpliktet på tjenestens overordnede mål: Hedmark fylkeskommune skal bistå kommunene med tjenester slik at barn og unge får riktig hjelp til riktig tid. Det fylkeskommunale tilbudet i henhold til lov om psykisk helsevern og lov om barneverntjenester skulle befinne seg bak én dør. Det samlede tilbudet skulle raskt kunne gjøres tilgjengelig i den enkelte sak.

Kontorets medarbeidere har oppsummert en av de sentrale utfordringene til å være etableringen av en struktur (med vekt på samarbeidsstrukturen) som hensyntar at det arbeides etter to ulike lovverk, og som ikke minst tar hensyn til taushetspliktsbestemmelsene. Det er videre en utfordring at psykisk helsevern med utgangspunkt i forskriften om ventetidsgarantier og de knappe ressurser en har til disposisjon, må stille strenge krav til alvorlighetsgrad før en bruker skal garanteres hjelp. Barnevernet skal prøve frivillige hjelpetiltak så langt mulig. I dette spenningsfeltet blir det krevende prioriteringsdebatter.

Kontoret har dratt flere positive erfaringer fra samorganiseringen, bl.a. at medarbeidernes individuelle og samlede kompetanse har økt. I sammensatte og kompliserte saker etableres samarbeidet mellom de to tjenesteområdene raskt. Et regionalisert fylkeskommunalt barnevern øker nærheten til brukerne, og god lokalkjennskap letter samarbeidet med kommunene. I et nært samarbeid utvikles ikke bare samarbeidet, men også det særegne ved de ulike tjenesteområdene. Brukerne har ikke tilkjennegitt noen problematisering av at kontoret representerer to tjenestetyper, og mener at ivaretagelse av taushetsplikt lar seg sikre gjennom organisering og rutiner. I forhold til spørsmålet om taushetsplikt, gir for øvrig ulike rapporter et noe ulikt bilde.

Omorganiseringen av barne- og ungdomstjenesten i Hedmark fylkeskommune er blitt analysert i flere rapporter. En rapport legger spesiell vekt på målsettinger for omorganiseringen, virkemidler som ble benyttet og argumenter for valg av organisasjonsmodell. I tillegg vurderes alternative organisasjonsmodeller som ikke er utprøvd i praksis.

Rapporten peker på at BUP ikke synes å se gevinsten ved forpliktende samarbeid med barnevernet i like stor grad som barnevernet gjør i forhold til BUP. Hovedargumentene fra BUPs side mot formell samordning med barnevernet ble oppsummert i følgende stikkord: Økt mengde administrativt arbeid, juridiske problemer (taushetsplikt og asylsuverenitet), problemer med å skape tillit hos «brukerne», problemer med rekruttering av fagfolk, svekket samarbeid med sykehus og barnehelsetjeneste. Fauske mener disse argumentene i stor grad gjelder mulige problemer som lar seg løse innenfor en samorganisering av tjenestene, men mener at debatten avspeiler en manglende klarhet om grenser mellom administrativt og faglig arbeid. Forfatteren peker på nødvendigheten av å være tydelige spesielt med tanke på hva som skal være formålet med omorganiseringen. Dette for at de deltakende parter skal ha den nødvendige trygghet og tillit til prosessene (Fauske, 1998).

4.1.5 Barnevernets samarbeid med frivillige organisasjoner

I barnevernloven § 3–3 oppfordres barneverntjenesten til å samarbeide med frivillige organisasjoner som arbeider med barn og unge. Så vidt utvalget er kjent med har barnevernet lange tradisjoner med samarbeid med frivillige organisasjoner. Dette gjelder for eksempel ideelle organisasjoner som Norsk Folkehjelp, Kirkens bymisjon, Røde Kors o.a. som driver flere av de institusjonene barnevernet bruker. Barnevernets samarbeid med idrettslag og lignende ble vektlagt i KS sitt forsøksprosjekt med alternativ organisering i 21 kommuner (tidligere nevnt i kapittel 3).

Sett i lys av dette finner utvalget det overraskende at det finnes så lite empirisk materiale om barnevernets samarbeid med frivillige organisasjoner.

Eide redegjør i en artikkel for barnevernet i Kristiansand sitt samarbeid med Kirkens Ungdomsprosjekt (KUP). KUP er et fritidstilbud for ungdom som har problemer. Prosjektet har vært etablert siden 1991. Samarbeidet oppleves som godt både fra barnevernet og fra KUP og er relativt omfattende. Barnevernet har en mer positiv forståelse av KUP enn KUP har av barnevernet.

Forskeren fokuserer på årsaker til det relativt omfattende samarbeidet som er etablert . Hun finner at når det gjelder valg av målgruppe, fagforståelse, utforming av tiltak og livsynsprofil, har KUP valgt en profil som er i samsvar med den sosialpolitiske diskurs, noe som virker positivt inn på samarbeidet. KUPs livsynsprofil betegnes som lav og akseptabel sett fra samarbeidspartnernes side. Eide konkluderer med at selv om KUP til en viss grad har et ekskluderende preg, virker ikke dette negativt inn på samarbeidet fordi KUP ser ut til å inkludere de ungdommene som er ekskludert andre steder. Forskeren mener at samarbeidet har vært godt fordi KUP har løst oppgaver som er vanskelige for barnevernet å løse selv. Barnevernet gir uttrykk for at KUP påtar seg og løser oppgaver på fritidsområdet som andre ikke løser. Dagens forholdsvis sporadiske og uformelle samarbeid oppleves som hensiktsmessig. Forskeren mener at KUPs åpne informasjonslinje antakelig har styrket samarbeidet mellom barnevernet og KUP (Eide, 1998).

4.1.6 Nærmere om taushetsplikten og asylsuvereniteten

Når det gjelder formelle forhold som påvirker ulike samarbeidsrelasjoner, ser taushetsplikten og psykiatriens asylsuverenitet ut til å være de mest sentrale. Alle som utfører tjenester for et forvaltningsorgan har taushetsplikt etter forvaltningsloven (§13 til 13 e). I tillegg finnes det bestemmelser om taushetsplikt i enkelte særlover, som for eksempel barnevernloven. Etter loven § 6–7 kan barnevernet bare gi opplysninger til andre forvaltningsorganer når dette er nødvendig for å fremme barnevernets oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse. Også profesjoner som arbeider i helsevesenet har en streng taushetsplikt.

Kjellevold drøfter forhold knyttet til taushetsplikt for saker som omhandler omsorgsovertakelse. Hun tar for seg begreper som meldeplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett, og ulike former for taushetsplikt. Kjellevold diskuterer også hvordan man kan samarbeide i enkeltsaker uten å bryte taushetspliktsbestemmelsene (ved bruk av samtykke eller anonymitet). Hun sier at dagens regler dels setter grenser for utveksling av opplysninger i tilfeller der barneverntjenesten kunne ha behov for kommunikasjon. Dette gjelder særlig i forhold til helsetjenesten. Regelverket er til dels også så komplisert at det kan være vanskelig å anvende i praksis. Forfatteren konkluderer med at «det er et klart behov for opprydding og forenkling når det gjelder taushetsplikt og adgang til videreformidling av opplysninger innenfor helse- og sosialomsorgen » . Hun nevner i denne forbindelse forsøkshjemmelen i barnevernloven § 2–4 som gir adgang til å etablere forsøk hvor det gis fritak for taushetsplikten for barneverntjenestens aktuelle samarbeidspartnere samt adgang til å opprette felles registreringskartotek for barneverntjenesten og samarbeidspartneren. Formålet med forsøkene skal være å utvikle samarbeidsformer i barnevernet (Kjellevold, 1997).

Rugset analyserer kommunikasjon og samarbeid i helse- og sosialtjenestene med spesiell vekt på BUP og barnevern. Fokus er spesielt rettet mot i hvilken grad taushetsplikten påvirker kommunikasjon og samarbeid, og belyser i hvilken grad ulike samarbeidsordninger i fylkeskommunale barne- og ungdomstjenester ivaretar hensynet til personvern for barn og unge. Respondentene i Rugset’s rapport er blant annet ledere ved fylkeskommunale institusjoner og fylkeskommunale barne- og ungdomsetater i Hedmark og Aust-Agder.

I følge Rugset finnes det lite forskningsbasert kunnskap om hvordan bestemmelsene om taushetsplikt praktiseres og hvilke effekter dette gir for samarbeidet mellom ulike etater og profesjoner i helse- og sosialsektoren.

Blant motstandere av et tettere samarbeid mellom BUP og barnevern, oppgis taushetspliktsbestemmelsene som et svært tungt argument. De mener klientenes personvern svekkes ved en tettere samordning. Tilhengerne av samordning mener at brukerne av tjenesten sjelden er opptatt av taushetsplikten, men av god hjelp og behandling. Tilhengerne mener formelle regler om taushetsplikt ikke må bli en hindring for et godt samarbeid mellom instanser.

Brukerundersøkelsen, som er gjennomført blant «BUTs brukere» (BUT er et regionalt fylkeskommunalt barne- og ungdomstjenestekontor i Hedmark), tyder ikke på at disse ser på forholdet til taushetsplikt som et problem. De er opptatt av behandlingseffektivitet. Også de ansatte på BUT-kontoret har gode erfaringer med praktiseringen av taushetspliktsbestemmelsene i den nye organisasjonen.

Rugset oppsummerer problemene med taushetsplikt og samarbeid i fem ulike kategorier:

  • Fagideologisk motstand – yrkesgrupper som mener at bestemmelsene om taushetsplikt beskytter deres mulighet for god yrkesutøvelse.

  • Personvernfundamentalisme – ekstremt fokus på at «klientene» må beskyttes mot uheldig praktisering av bestemmelsene.

  • Vikarierende argumentasjon – motivene for å unngå å samarbeide kan være mange (økonomiske fordeler, profesjonskamp, status og innflytelse).

  • Kunnskapsproblemer - de ansattes problemer med å finne frem i og forstå lovverket.

  • Få gode løsninger - praktiske bestrebelser på å finne gode løsninger i et behandlings- og omsorgsapparat er ennå under utvikling.

Rapporten oppsummerer de ulike holdningene til utviklingen av taushetsplikt og samarbeid med tre ulike rådende oppfatninger:

  1. Oppløsning og utglidning. Tettere kobling mellom BUP og barnevern gir uheldige

  2. virkninger for «klienter» og taushetspliktsbestemmelsene uthules. Dette synet forfektes primært av ansatte i bup ved leger og psykologer

  3. Umoderne bestemmelser . Dagens regelverk om taushetsplikt er i utakt med utviklingen ellers. Moderne helse- og sosialtjenester kjennetegnes ved tverrfaglighet og samarbeide mellom ulike yrkesgrupper og instanser. Denne kategorien ønsker taushetsplikt for små avgrensede team.

  4. Det muliges kunst . Denne gruppen er tilfreds med dagens regelverk. Dette synet fremmes av en del barnevernansatte i begge fylker og ansatte ved BUT-kontoret i Kongsvinger. De mener praktiseringen av regelverket er det avgjørende.

Asylsuvereniteten er det eneste absolutte hinder for samarbeid. Selv om taushetspliktbestemmelsene gjelder, indikerer rapporten at de involverte i mange sammenhenger bruker samtykke som en god løsning på dette spørsmålet. Det blir imidlertid pekt på at samtykket kan gis på bakgrunn av press eller manipulering og at anonymisering kan være et bedre virkemiddel i mange sammenhenger. Samtidig er anonymisering ikke et godt virkemiddel i små kommuner hvor forholdene er gjennomsiktige. Forskeren etterlyser et lovverk som gir anledning til å samarbeide tettere i team, fordi dette kunne gitt større handlingsrom for utvikling av nye virkemidler (Rugset, 1996).

4.2 Kvalitativ undersøkelse om samarbeid

Utvalget har engasjert analysefirmaet Protinus til å gjennomføre en mindre kvalitativ undersøkelse blant representanter i og utenfor barnevernet. Formålet med undersøkelsen har vært å innhente tilleggsinformasjon om ulike samarbeidsrelasjoner i barnevernet og mellom barnevernet og andre instanser. Kartleggingen tar ikke for seg samarbeidets effekt ettersom et slikt spørsmål krever et langt mer omfattende undersøkelsesopplegg.

I tillegg til å kartlegge samarbeidsrelasjoner har det vært innhentet synspunkter om premisser for samarbeid, ulike samarbeidserfaringer, forhold knyttet til taushetsplikten og andre formelle forhold som legger føringer på samarbeidet samt ideer og endringsforslag.

Protinus gjennomførte i denne forbindelse til sammen 24 intervjuer med ressurspersoner fra barneverntjenesten i kommunene, fylkeskommunalt barnevern, fylkesmannens sosial- og familieavdeling, barnevernets samarbeidspartnere på kommunalt og fylkeskommunalt nivå, private barneverninstitusjoner og frivillige organisasjoner. De fleste samtalene er gjennomført som personlige intervjuer, enkelte over telefon. Intervjuene har hatt en varighet på omtrent halvannen time og har tatt utgangspunkt i en intervjuguide. Intervjuene ble gjennomført i januar og februar 2000. Informantene er i all hovedsak ledere med lang erfaring fra arbeid i og med barnevernet.

Spørreundersøkelsens begrensede omfang gjør at resultatene må leses med stor varsomhet. I hver av kategoriene er det gjennomført tre til fem intervjuer. Alle resultater må derfor utelukkende forstås som indikasjoner.

Begrepet «samarbeid» er gjennomgående benyttet om den kontakten som er mellom ulike instanser. Informantenes subjektive oppfatning av samarbeid er lagt til grunn. Som samlebetegnelse for barn og ungdom er ordet barn benyttet gjennomgående hvis ikke forhold knyttet til ungdom omtales spesifikt.

Resultatene fra denne kvalitative spørreundersøkelsen, presenteres i de kommende underavsnittene stort sett bare når de utfyller indikasjoner som har kommet fram tidligere i kapitlet. På grunn av det begrensede antallet informanter, er det grunn til å være svært forsiktig med å hevde at funnene bekrefter eller motsier funn fra de tidligere refererte skriftlige kildene.

4.2.1 Samarbeidsforhold og innhold i samarbeidet

Den kommunale barneverntjenesten forholder seg til flere instanser enn fylkesbarnevernet og fylkesmannen. Omfanget av samarbeidet varierer. De viktigste samarbeidspartnerne for den kommunale barneverntjenesten ser ut til å være PPT, skole, helsestasjon, barnehage, fylkesbarnevernet og fylkesmannens sosial- og familieavdeling. Fylkesbarnevernet er viktig spesielt som leverandør av tiltak til det kommunale barnevernet.

I et samarbeidsperspektiv er det også viktig å vite noe om hvem man ikke samarbeider med og årsaker til dette. Kommunene ser i mindre grad ut til å samarbeide med frivillige organisasjoner og kulturetaten i egen kommune. Når det gjelder frivillige organisasjoner, oppgir kommunene flere årsaker til at man ikke i særlig grad samarbeider med disse. De frivillige organisasjonene preges av lite kontinuitet. Organisasjonene består av ildsjeler som allerede har mange oppgaver. Barnevernet er tilbakeholdent med hensyn til å gjøre barnets/familien status som «klient» av barneverntjenesten ytterligere kjent. Organisasjonene har ikke nødvendig kompetanse til arbeid med barnevern, og barnevernet kjenner ikke til organisasjoner det kan være aktuelt å samarbeide med. Knapphet på tid oppgis også som en årsak.

Når det gjelder kulturetaten, kan det virke som barneverntjenesten ikke har nok kunnskap om hva etaten står for og kan bidra med i barnevernsammenheng. Kulturetaten oppleves likevel å være en potensiell samarbeidsetat. Voksenpsykiatrien er en instans hvor samarbeidet er så godt som ikke-eksisterende. (Utvalget er gjennom samtaler med ansatte i fylkeskommuner og kommuner kjent med at det i det minste i noen fylker arbeides med å få til et systematisk samarbeid mellom barnevernet og voksenpsykiatrien når det gjelder barn av pasienter i psykiatrien).

Mht. innholdet i samarbeidet, så foregår det både i enkeltsaker og knyttet til spørsmål av mer generell karakter (jf. tidligere referanser til sosialstatistikken).

Når det gjelder enkeltsaker, ser ansvarsgrupper ut til å være det mest benyttede samarbeidsredskapet når det er etablert et tiltak overfor barnet/familien. Ansvarsgrupper opprettes rundt et barn/familie i forhold til det tiltaket barnet/familien mottar. I en ansvarsgruppe skal representanter fra de ulike instansene som har et ansvar i tiltaket være representert. Barnet og dets familie deltar også. Gruppene møtes jevnlig for å diskutere tiltaket. Samarbeidet mellom barneverntjenesten og andre etater starter gjerne allerede i meldingsfasen ved at en etat melder til barneverntjenesten (for en nærmere beskrivelse av hva ansvarsgrupper er, se Godeseth, 1992). Det er samtidig delte meninger om ansvarsgrupper er en god og effektiv måte å arbeide sammen på. Noen av informantene mener ansvarsgruppemøter ofte er dårlig styrt og dårlig forberedt, og at uforholdsmessig mye tid går med til slike møter.

Det foregår også et utstrakt samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner i forbindelse med plassering av et barn utenfor hjemmet. Samarbeidet knytter seg til dialog omkring egnede plasseringsalternativer, avklaringer av ansvar mellom nivåene etter plassering og ulike forhold knyttet til økonomi. Både mht. hjelpetiltak og omsorgstiltak er samarbeidet gjerne forankret i tiltaksplaner for det enkelte barn.

Samarbeid av generell karakter ser enten ut til å bestå av regelmessig gjensidig informasjonsutveksling eller prosjekter. Fylkesmannen gjennomfører for eksempel regelmessige informasjonsmøter med kommunene, i enkelte fylker to til fire ganger i året. Også mellom fylkesbarnevern og fylkesmann holdes det faste samarbeidsmøter.

På kommunenivå foregår samarbeidet på ulik måte og i varierende omfang. Enkelte kommuner har etablert systemer for jevnlig informasjonsutveksling og kontakt mellom ulike etater. Andre kommuner har avgrensende samarbeidsprosjekter knyttet til nærmere definerte problemstillinger.

4.2.2 Vurdering av samarbeidsforhold

Informantene har svært ulike erfaringer og vurderinger når det gjelder forholdet til samarbeidspartnere. Noen av de generelle trekkene kan likevel trekkes fram.

Samarbeidet mellom fylkeskommunen og fylkesmannen virker gjennomgående tilfredsstillende. Partene har respekt for og kunnskap om hverandres roller og samarbeidet bærer preg av gjensidig respekt. Det synes også å være etablert gode rutiner for informasjonsutveksling. Fylkesmannen og fylkeskommunen kan ha ulike oppfatninger om plasseringskriteriene når det gjelder barn som er plassert i fylkeskommunale tiltak. Også kommune og fylkeskommune opplever uenighet om dette. Uenigheten synes særlig å være knyttet til plasseringer etter lov om barneverntjenester § 4–4 5. ledd og § 4–26.

Samarbeidet om tilsyn mellom private institusjoner og fylkesmannen vurderes som godt.

Selv om tilsynsopplegget varierer uttrykker begge parter tilfredshet med samarbeidet om tilsynet. De private institusjonene ønsker at fylkesmennene i større grad enn i dag utøver tilsynet på lik måte. Man opplever det som enkelt å kontakte fylkesmennene for råd og veiledning.

På kommunalt nivå varierer graden av tilfredshet sterkt, både fra barneverntjenestens side og fra samarbeidsinstansers side . Blant dem som ikke er tilfreds med samarbeidet rettes misnøyen både mot omfang og innhold. Mye av samarbeidet oppleves som fokusert rundt ansvars- og økonomifordeling mellom etatene. Spesielt mellom skole og barnevern er diskusjonen om ansvarsfordeling framtredende. For eksempel bemerker en informant følgende: «Man kan ikke lenger skille mellom skolens ansvar før og etter klokka 14.00». En annen sier: «Hvem har ansvaret for å følge opp en mor der gutten ikke møter opp på skolen? Barnevernet eller skolen?»

Instanser som samarbeider med barnevernet etterlyser blant annet større grad av systematisk tilbakemelding. Det oppleves som utilfredsstillende for en etat å melde fra til barnevernet dersom den ikke hører noe mer om hva som skjer. Samarbeidsinstansene opplever også at responsen når det gjelder meldinger kan virke vilkårlig.

Fra barneverntjenestens side uttrykkes det ønske om at samarbeidende etater i større grad skal ta kontakt med barnevernet og melde saker tidligere enn i dag. Denne oppfatningen uttrykkes slik: «Mange tror de må legge hele puslespillet selv før de melder» . Det pekes også på at spesielt barnehagene kan oppleve det som vanskelig å melde saker til barneverntjenesten. Grunnen er at barnehagene er bekymret for at foreldrene vil ta barna ut av barnehagen. Også skolen kan kvie seg for å melde til barnevernet i frykt for at samarbeidet med familien vil kunne svekkes.

Flere peker på et for lite tiltaksregister som et problem i samarbeidet. Barneverntjenesten uttrykker at det vil være positivt dersom samarbeidende etater i større grad hadde et bredere spekter av tiltak. Tiltak som nevnes er miljøarbeidere i hjemmene, «husmorvikarer», foreldreveiledning og miljøarbeidere på skolen. Fra samarbeidspartnernes side savnes et mer fleksibelt tiltaksapparat i barneverntjenesten som i større grad kan tilpasses hvert barns behov.

Barneverntjenesten opplever at samarbeidsinstanser har lite kunnskap om barneverntjenesten og at det er stor usikkerhet omkring arbeidsmetodene til barnevernet. Fra samarbeidspartenes side kan barneverntjenesten oppleves å ha liten interesse for andre etaters bidrag.

Det synes å være en del misnøye knyttet til samarbeidet mellom barneverntjenesten i kommunene og fylkesbarnevernet . Mye tid og ressurser brukes på å avklare økonomiske forhold. I tillegg kan kommune og fylkeskommune bruke tid på å avklare hvem som skal gjøre hva i etterkant av en plassering. Det går også med ressurser til å avklare hvilket tiltak som er best egnet for barnet. Noen uttrykker frustrasjon over tidsbruken til slike avklaringer og peker på at dette tar oppmerksomheten vekk fra barnets behov. Fra fylkeskommunenes side gis det uttrykk for at kommunene kan «glemme» et barn de har plassert i et fylkeskommunalt tiltak og at samarbeidet mellom barnet, kommunen og institusjonen til dels er mangelfullt etter plassering.

Samarbeidet mellom fylkeskommunene og de private barneverninstitusjonene synes å være bedre i dag enn for noen år siden. Fortsatt er det ulike prinsipielle synspunkter på private aktører i barnevernet, men det konkrete samarbeidet oppleves i hovedsak som godt både sett fra institusjonenes og fylkesbarnevernets side.

Samarbeidet mellom kommunene og private barneverninstitusjoner oppleves i hovedsak som godt, men kommunene har varierende praksis når det gjelder oppfølgingen av barn som er plassert i slike tiltak. På den bakgrunn er samarbeidsomfanget mellom institusjon og kommune varierende. Det understrekes også fra fylkeskommuner og private barneverninstitusjoner at kommunene har svært forskjellig forståelse av arbeidet med tiltaksplaner ved plassering av barn i omsorgstiltak i private institusjoner. Tiltaksplaner definerer målsettingen med tiltaket og regnes for å ha stor betydning for samarbeidet mellom institusjon og kommune etter plassering. Samarbeidet oppleves som best og mest konstruktivt med kommuner som har utformet klare tiltaksplaner.

Barnevernet opplever samarbeidet mellom barneverntjenesten og barne- og ungdomspsykiatrien som problemfylt. Det understrekes fra flere at samarbeidet mellom barnevernet og BUP har blitt bedre de siste årene. Kontakten er tettere og man har større kunnskap om hverandres oppgaver. Like fullt oppleves samarbeidet med BUP i mange sammenhenger å være problematisk både sett fra kommune og fylkeskommune. Spesielt blir BUPs manglende kapasitet trukket frem. Andre momenter som nevnes er BUPs manglende interesse for og vilje til å inngå et forpliktende samarbeid med barnevernet.

I den grad barnevernet samarbeider med frivillige organisasjoner , ser det ut til å være tilfredshet med samarbeidet. Både fra de frivillige organisasjonene og fra barnevernets side, uttrykkes det tilfredshet med det samarbeidet som er etablert. Det legges vekt på behovet for å være tydelige på hvilke roller de ulike partene har og hva samarbeidet skal bestå i. De frivillige organisasjonene opplever at barnevernet ikke alltid har god nok kunnskap om hva organisasjonene kan tilby .

Det finnes enkelte eksempler på gode samarbeidstiltak . (Eksempler som nevnes i kapitlet om forebygging, blir ikke nærmere omtalt her, jf. også Brostrøm, 1999). Kommuner som har innført ulike former for hospitering mellom barneverntjenesten og andre etater har svært gode erfaringer med dette. Man blir kjent, man får mer kunnskap om etatens arbeidsområde og arbeidsmetoder og man tar i større grad kontakt med hverandre i etterkant. Det oppleves som viktig både at barneverntjenesten hospiterer hos andre og at andre etater hospiterer hos barneverntjenesten.

Kommuner som har innført forpliktende tverretatlig samarbeid, mener de oppnår et langt bedre samarbeid enn tidligere. Det understrekes at det er en forutsetning at samarbeidet er forankret sentralt i kommunen gjennom politiske vedtak og at alle parter er forpliktet av vedtaket. Et forpliktende samarbeid innebærer at det er legitimt å sette av ressurser til samarbeidet og at alle parter er nødt til å delta. Gevinsten ved samarbeidet er langt hyppigere og bedre kontakt enn tidligere, større kunnskap og forståelse om samarbeidende etater og større grad av koordinering mot barn og foreldre og omverdenen ellers.

4.2.3 Premisser for og vansker knyttet til samarbeid

På spørsmål om hva som må til for å oppleve samarbeidet med ulike instanser som godt, oppgir informantene følgende:

  • Kunnskap om hverandre.

  • Respekt for hverandres roller.

  • Klar målsetting med samarbeidet, og at samarbeidet må ha et mandat.

  • Tydelig avklaring av roller og oppgaver.

  • Likeverdighet i samarbeidet, trygghet på egen kompetanse.

  • Avklaring av forventninger.

  • Avklaring av faglig plattform.

  • Møtes fysisk – ansikt til ansikt. Etatene bør ikke være lokalisert langt fra hverandre.

  • Alle må se gevinsten ved å samarbeide, og de må skape forventninger om et resultat av samarbeidet.

  • Samarbeidet må være forpliktende og forankret i administrativ og politisk ledelse.

Spesielt på kommunalt nivå ser manglende kunnskap om hverandre ut til å være den viktigste barrieren for å utvikle et samarbeid. Det understrekes at det ikke er nok å ha et overfladisk kjennskap til hverandre. Samarbeidsinstansene må sette av tid til å bli kjent med hverandre som personer og som etater. Der hvor samarbeidet karakteriseres som godt, legges det vekt på at de involverte har brukt mye tid til å bli kjent med hverandre. Gjennom å ha satt av tid til å bli kjent, har dette bidratt til at partenes ulike roller nå er tydeligere, oppgavefordelingen er enklere og det frigjøres kapasitet til selve samarbeidet.

Det gis også fra flere uttrykk for at det kan være uklart hva som skal være formålet med samarbeidet på kommunenivå, både i enkeltsaker og mer generelt.

I samarbeidet som er etablert, opplever barnevernet at manglende likeverd er det største hinderet for å få til et godt samarbeid, spesielt med BUP. Det legges til at samarbeidet har blitt bedre de siste årene.

På spørsmål om det er uklarhet om ulike aktørers roller og oppgaver i ulike samarbeidsforhold, synes uenighet å prege samarbeidet like mye som uklarhet. På kommunalt nivå kan instansene være uenige om hvem som har ansvaret for at et barn får hjelp og blir fulgt opp. Denne uenigheten ser særlig ut til å gjøre seg gjeldende i samarbeidet mellom barnevern og skole/PPT. I samarbeidet mellom kommune og fylkeskommune ser uklarheten eller uenigheten ut til å knytte seg særlig til spørsmål om hvilke tiltak som er best egnet for barnet, hva kommunen skal betale (utover egenandelen) og hvem som har ansvar for å følge opp ulike forhold etter plassering (for eksempel overfor skole, hvem som skal melde fra til tilsynsenheten).

Både det kommunale barnevernet, fylkesbarnevernet og private barneverninstitusjoner gir uttrykk for at de opplever til dels urealistiske forventninger til hva barnevernet kan utføre. Barneverntjenesten i kommunen opplever forventningspress fra sine kommunale samarbeidspartnere, fylkesbarnevernet fra kommunene, og de private institusjonene opplever press både fra fylkeskommune og kommune. Det er manglende samsvar mellom resultater og hva samarbeidspartnerne forventer. Dette kan i følge informantene skape irritasjon og frustrasjon i samarbeidet og i siste instans føre til mistillit til barnevernet.

På spørsmål om når samarbeid oppleves som vanskelig, er det delte oppfatninger. I de tilfellene der skolen ønsker barnet ut av skolen, hender det at skolen og barnevernet har motsetningsfylte oppfatninger om hva som er til barnets beste. Samarbeidet mellom kommune og fylkeskommune om ungdom med atferdsproblemer, kan også oppleves som vanskelig. Ikke minst gjelder det valg av tiltak og kostnadene knyttet til tiltaket. Enkelte opplever også utredningsfasen som et vanskelig samarbeidsfelt fordi de opplever at involverte etater ikke alltid opptrer samkjørt overfor familien/barnet. Samarbeidet kan i tillegg være problematisk etter en omsorgsplassering fordi det er uklarhet om hvem som skal gjøre hva. Spesielt pekes det på at kommunene ikke følger opp sitt ansvar overfor skolen når det gjelder plassering i private institusjoner, og at de ikke har forberedt saken godt nok i forkant når det gjelder skoletilbud.

Informantene påpeker at taushetsplikten kan skape problemer i tverretatlige møter. Etatene diskuterer gjerne anonymt, men «alle» vet hvem det snakkes om og opplever situasjonen som kunstig. Generelt anses lovbestemmelsene om taushetsplikt å være hensiktsmessige, men det pekes på behovet for mer informasjon om hvordan samarbeid kan foregå innenfor rammene av taushetsplikten.

Enhver samarbeidsrelasjon i barnevernet skal ha barnets beste i fokus. Likevel vil andre hensyn kunne overskygge dette fokuset i det praktiske samarbeidet. I særlig grad ser dette ut til å gjelde for valg av tiltak. Både når det gjelder hjelpetiltak og omsorgstiltak bruker man tid på å avklare hvem som har ansvaret for tiltaket og hvem som skal betale. Det gis uttrykk for at valg av tiltak kan være økonomisk begrunnet. Spesielt gjelder dette omsorgstiltak, der det fra et fylkeskommunalt hold hevdes at kommunene innimellom foreslår for «tunge» fylkeskommunale tiltak fordi disse vil være rimeligere for kommunen enn hjelpetiltak i kommunal regi.

Det kan også være tilfeller der et barns «problematikk» ser ut til å beskrives etter hvilket tiltak som er tilgjengelig, med andre ord at det er barnet som tilpasser seg tiltaket og ikke tiltaket som tilpasses barnet (jf. diskusjonen om tilbudsstyrte tiltak i kapitlet om hjelpetiltak). I tillegg til økonomiske hensyn, blir det pekt på at det også kan ligge andre hensyn bak en plassering som for eksempel at samfunnet (inkludert andre barn i nærmiljøet) har behov for beskyttelse.

Når det gjelder det forebyggende arbeidet i kommunene, påvirkes dette av en generell ressursknapphet både i form av personell og økonomi. Fra barneverntjenestens side gis det uttrykk for at skolen i blant kan ha fokus på undervisningssituasjonen i klassen fremfor hva som er best for det enkelte barn. Man opplever også at skolen ønsker å flytte barnet ut av skolen.

4.2.4 Noen sentrale utfordringer tilknyttet samarbeid i barnevernet

Følgende utfordringer som bare delvis er nevnt tidligere i dette kapitlet, kan på bakgrunn av spørreskjemaundersøkelsen se ut til å være særlig sentrale:

Barneverntjenesten i kommunene framstår svært ulikt for omverdenen. Barneverntjenesten er organisert på mange måter i kommunene. Alle kommuner skal ha en leder av barneverntjenesten, jf lov om barneverntjenester § 2–1, men tjenesten kan være organisert på flere måter. I tillegg til ulik organisering, synes det også som barneverntjenesten i kommunene definerer både sitt generelle forebyggende og arbeid med enkeltsaker ulikt (nærmere beskrevet i kapitlet om beslutningsprosesser).

Disse forholdene kan bidra til at barneverntjenesten kan oppfattes som en utydelig og uforutsigbar etat sett fra samarbeidspartnernes side. I kommuner hvor barneverntjenesten er organisert på en annen måte enn samarbeidende etater, synes dette å være et reelt problem. Barneverntjenesten kan for eksempel ligge til områder/bydeler, mens samarbeidende etater kan være sentralt organisert i kommunen. Barnevernet har også en utfordring ved å hindre at dets bruk av faglige vurderinger og skjønn gjør barneverntjenesten «utydelig» for omverden. Fra samarbeidspartnernes side kommer en slik utydelighet for eksempel til syne gjennom at de er usikre på hva barnevernet kan bidra med. Blant annet fordi både barneverntjenestens innhold og organisering varierer mellom ulike kommunale barneverntjenester, er det viktig for barneverntjenesten å informere både samarbeidspartnere og «lokalbefolkningen» om etaten og dens arbeid.

Samarbeidet mellom kommune og fylkeskommune bærer preg av at mye ressurser brukes på å avklare ansvar og økonomi. Uenigheter mellom kommuner og fylkeskommuner handler gjerne om i hvilken grad fylkeskommunen skal involveres som diskusjonspartner når det gjelder valg av fylkeskommunale tiltak. Her synes praksis å være svært ulik mellom ulike fylkeskommuner og kommuner, og det brukes relativt mye ressurser på å avklare fylkeskommunens «drøftingsrett» fra sak til sak. Fylkeskommune og kommune bruker også ressurser på å avklare hvor langt fylkeskommunens «bistandsplikt» overfor kommunene strekker seg når det gjelder valg av tiltak.

Det kan se ut som om ansatte i fylkesbarnevernet generelt har mer kunnskap om kommunenes måte å arbeide på enn kommunene har om fylkeskommunen. Å få til en felles forståelse mellom kommune og fylkeskommune om hva ulike omsorgstiltak innebærer, synes å være viktig for å videreutvikle samarbeidet dem i mellom. I dette ligger også en felles forståelse når det gjelder utdanning og skoletilbudet til barn som er plassert i omsorgstiltak.

Kommunene kan opptre i ulike roller overfor fylkeskommunene (Killèn ,1991). Som oppdragsgiver har kommunen bestemt seg for hva slags tiltak som ønskes før henvendelsen til fylkeskommunen foretas og det forventes at fylkeskommunen imøtekommer dette. Som hjelpesøker ønsker kommunen å drøfte vanskelige saker og få råd og innspill. Som samarbeidspartner ønsker kommunen et likeverdig samarbeid preget av fellesskap og gjensidig støtte. Funnene i spørreundersøkelsen indikerer at rollefordelingen mellom kommune og fylkeskommune i stor grad er preget av en bestiller- og leverandørrolle med kommunen som bestiller/oppdragsgiver. Der fylkeskommune og kommune inngår i en dialog forut for valg av tiltaket, synes det å være større tilfredshet med samarbeidet nivåene i mellom. Denne form for samarbeid er etablert i enkelte fylker.

Behovet for mer systemforankret samarbeid synes å være tilstede. Det ser ut til å foregå mye «skjult» samarbeid mellom barnevernet og andre etater. For å sikre kontinuitet i samarbeidet, kan det være hensiktsmessig å etablere samarbeidsstrukturer på tvers av kommunene, eventuelt i form av interkommunalt samarbeidsteam. Slike team kan gi råd og veiledning til kommunene. Utvikling av samarbeidsprosjekter og samarbeidsforhold bør utformes på en måte som tar utgangspunkt i den situasjon kommunen er i (befolkningsstørrelse, antall ansatte i barnevernet og samarbeidende etater, utskifting etc). Et godt samarbeid krever blant annet at det settes av tilstrekkelig tid. I en arbeidssituasjon med mangel på tid vil samarbeid lett kunne nedprioriteres dersom det ikke er forankret i etaten og forplikter de deltakende parter.

Frivillige organisasjoner framtrer som en ubrukt ressurs. Barneverntjenesten ser i liten grad ut til å samarbeide med frivillige organisasjoner, og den ser også ut til å ha lite kjennskap om frivillige organisasjoner som det kunne være aktuelt å samarbeide med. Organisasjonene selv hevder å kunne supplere det offentlige på flere områder, både i et utvidet og supplerende tiltaksapparat ( spesielt på det forebyggende området), men også i form av kompetanse som kan brukes overfor ansatte i barneverntjenesten og samarbeidende instanser. De frivillige organisasjonene er svært ulike både i størrelse og arbeidsområde. Det synes å være behov for å vurdere på hvilken måte et slikt samarbeid kan foregå, og hvilke organisasjoner som er særlig aktuelle samarbeidspartnere.

Fylkesmannen kan være en viktig pådriver for å etablere gode samarbeidsforhold. Fylkesmannen er allerede en viktig samarbeidspartner for barneverntjenesten i kommunene. Når det gjelder fylkesmannens rolle, bør det også foregå et statlig, regionalt samarbeid for å bidra til å synliggjøre samarbeidets betydning i praksis og gi et slikt samarbeid legitimitet (signaleffekt). Spesielt gjelder dette for utdanningsdirektøren og fylkesmannen. Fylkesmannen kan også være en generell informasjonsformidler til og mellom kommunene, pluss en inspirator og nettverksbygger når det gjelder ulike samarbeidsformer,

Tiltaksplanenes betydning for samarbeidet bør synliggjøres. Svært mye av barnevernets samarbeid med andre etater i enkeltsaker er forankret i tiltaksplaner. Dette gjelder både for omsorgstiltak og hjelpetiltak. Det synes som om kommunene har varierende kompetanse i å utforme tiltaksplaner og i ulik grad ser behovet for slike planer. Opplevelsen av kvalitet i samarbeidet blir dermed i stor grad avhengig av tiltaksplanenes kvalitet. Fravær av tiltaksplaner eller mangelfulle tiltaksplaner kan føre til at samarbeidet blir et skinnsamarbeid. Dersom planene ikke utformet i samarbeid med verken familie eller samarbeidsinstanser, er det en fare for at disse heller ikke føler et eierskap til planen og slik sett ikke ser hva formålet med samarbeidet skal være (jfr. kapitlene om hjelpetiltak og omsorgstiltak).

4.3 Indikasjoner og uavklarte spørsmål knyttet til samarbeid

Gjennomgangen av skriftlig materiale viser at vi har lite kunnskap om flere sentrale dimensjoner når det gjelder samarbeid. Omfanget av empiriske studier når det gjelder samarbeid er svært begrenset, og flere sentrale problemstillinger finnes det ikke empiri om. Dette er overraskende ettersom betydningen av samarbeid er så sterkt betont i lov om barneverntjenester. De refererte empiriske studiene og informasjonen fra den kvalitative spørreundersøkelsen i forrige avsnitt, viser at forsøk på å oppsummere hva vi vet om samarbeid i barnevernet etterlater flere uavklarte spørsmål. Utvalget kunne, på grunnlag av dette kapitlet, ha stilt flere og mer detaljerte spørsmål, men har i stedet valgt å konsentrere seg om enkelte hovedtemaer.

Er samarbeid alltid bra? I faglitteraturen har viktigheten av å samarbeide for eksempel blitt begrunnet på følgende vis: Barn og unge kan ha problemer som kan forstås på ulike måter og ses ut fra ulike perspektiver. Barnevernet må prøve å forstå det enkelte barns livssituasjon. Dette innebærer at barneverntjenesten må forholde seg til at barns livssituasjon kan være svært sammensatt og mangfoldig. Barn må ha krav på at barnevernets framstilling og forståelse av dem er nyansert, det vil si uten (overdrevne) forenklinger. Dette forutsetter blant annet samarbeid med barnet, foreldre, andre personer og instanser som kjenner barnet (Kjellevold o.a., 1997:37). Samarbeid vil derfor kunne bidra til at barnet får den hjelp det trenger og har behov for.

Likevel kan det være sammenhenger hvor samarbeidet ikke virker til barnets beste. Samarbeidet mellom ulike instanser kan bidra til å forsterke, forankre og legitimere den ene partens oppfatninger i uforholdmessig stor grad. Avvikende synspunkter blir ikke hørt fordi de ikke stemmer overens med flertallets syn. Beslutningene som fattes kan bli tatt på et annet grunnlag enn hva som reelt sett er til barnets beste fordi samarbeidet primært handler om å skape aksept for en bestemt metodikk eller type tiltak. Uenighet blir tonet ned, og den sterke samarbeidspartens oppfatning blir dominerende. I hvilken grad de sistnevnte aspektene preger samarbeidsforholdene mangler vi kunnskaper om.

Hvilke forhold hindrer og fremmer samarbeid? Flere forhold kan ta oppmerksomheten bort fra barnets beste når etater samarbeider. De viktigste forholdene som hindrer et godt samarbeid ser ut til å være økonomi, uklarhet/uenighet, mangel på tid, profesjonskamp og personlig kjemi mellom enkeltpersoner. At flere forhold hindrer et optimalt samarbeid er svært alvorlig ettersom mye av samarbeidet er lovpålagt og ikke kan «velges bort» dersom det ikke fungerer etter hensikten. Det er videre alvorlig fordi samarbeid er antatt å være så viktig for barnets beste at lovgiver har vektlagt dette i loven. Når så mange forhold legger rammene for samarbeidet, er det sannsynlig at det foregår målforskyvninger i samarbeidet. Målet for mye samarbeid ser ut til å være av typen «unngå å betale regningen», «unngå å ha ansvaret», «unngå ekstraarbeid», «demonstrere profesjonens rett /makt» og så videre. Barnets beste kan lett drukne i andre hensyn som tas underveis i samarbeidet. I en slik sammenheng er det derfor behov for mer kunnskap om hvilke forhold som påvirker samarbeidsrelasjoner. NIBRs undersøkelse viste at hyppig kontakt i de fleste tilfeller reduserte konfliktene i et samarbeid. Uavhengig av behovet for mer kunnskap om forhold som fremmer og hindrer samarbeid, er det behov for å se på om det er mulig å gjøre gjeldende regelverk enklere slik at graden av uklarhet og uenighet kan reduseres mellom samarbeidende instanser.

Det er grunn til å understreke at konflikter i et samarbeid kan være positivt. Faglig uenighet om hvilke tiltak som er til det beste for barnet og hva innholdet i et tiltak bør være, kan skape dynamikk og utvikle partenes forståelse av hverandre og av barnet. Konflikter omkring økonomi og hvem som skal ha det overordnede ansvaret for et tiltak, kan imidlertid virke handlingslammende og ødeleggende for et samarbeid.

Fører samarbeidet til noe positivt for barn og deres familier, og i så fall hva ? Ettersom samarbeid krever ressurser spesielt i form av tid, og ansatte i barneverntjenesten kan oppleve en presset arbeidssituasjon, er det viktig å få mer kunnskap om hva slags samarbeid som gir størst gevinst overfor barn og deres familier som trenger hjelp. Vi har i liten grad empirisk kunnskap om i hvilken grad ulike former for samarbeid faktisk fører til positive forandringer i arbeidet med barn og deres familier. Spørsmål som kan stilles i denne forbindelse er for eksempel følgende: Er effektene av samarbeid et større tiltaksspekter, enklere saksgang eller større koordinering? Er effektene av samarbeidet at familiene føler det enda vanskeligere å nå gjennom med sin oppfatning i en sak? Kan det være sånn at et samarbeid mellom instanser bidrar til mer ensartet oppfatning av «brukergruppene» og at individuelle behov i mindre grad tas hensyn til?

Oppfatninger om barnevernet hindrer et godt samarbeid. Mangel på samarbeid eller problemfylt samarbeid ser til dels å henge sammen med manglende kunnskap om hva ulike etater kan bidra med. Spesielt synes det å være myter og uvitenhet knyttet til barneverntjenesten. I en artikkel om temaet, legger forfatteren vekt på at også barnevernet må utfordre sine egne myter og i langt større grad bli selvkritisk til sitt eget arbeid (Larsen, 1995). For å forstå hva som vanskeliggjør samarbeid mellom barneverntjenesten og andre, er det behov for mer kunnskap om hvordan barneverntjenesten oppleves av sine samarbeidspartnere. En slik kunnskap vil også kunne være til hjelp for barneverntjenestens eget arbeid med å redusere «mytene» om tjenesten. Det kunne i tillegg være nyttig å kartlegge hvordan barneverntjenesten oppleves av instanser som barnevernet ikke samarbeider med i særlig grad (blant annet voksenpsykiatrien, kulturetaten og frivillige organisasjoner), og hvordan barnevernet oppfatter disse instansene.

Å ha «barnets beste» som forutsetning for å forstå problemer skaper utfordringer i samarbeidet. Bl.a. Willumsen (1999) peker på hvordan ulik problemforståelse hos samarbeidspartnere kan skape utfordringer i samarbeidet. Hennes studie indikerer at liten framdrift i et samarbeid kan være tegn på manglende problemavklaring. Dette kan delvis skyldes mangelfull kompetanse og til dels kan det skyldes en maktkamp mellom aktørene (både mellom etater og mellom forvaltningsnivåer). Å ha en felles problemforståelse er spesielt viktig i barnevernsammenheng der det ofte samarbeides om barn og familier med sammensatte og kompliserte problemer. Uklar ansvarsavklaring i samarbeidsforhold kan også ha røtter i ulik problemforståelse blant aktørene. Det finnes med andre ord flere alternative (del)forklaringer på samarbeidsproblemer i barnevernet, og det er uavklart i hvilket grad problemene er knyttet til organiseringen av samarbeidet, profesjonsmotsetninger, ulike juridiske rammeverk, økonomiske forhold, mangelfull informasjon eller individuelle trekk ved deltakerne.

Et annet viktig spørsmål er hvor mye ressurser som legges i samarbeidet i forholdet til utbyttet. Utvalget kjenner ikke til at det i denne sammenhengen er blitt foretatt analyser av forholdet kostnad-nytte eller innsats-effekt.

Følgende avsnitt kommer som nevnt innledningsvis nærmere inn på betalingsordninger og ansvarsdeling i barnevernet. Vi mangler også på dette punktet empiriske analyser av hvilke effekter disse forholdene har. Historiske studier av norske forhold vil kunne bidra til å belyse dette. Det samme kunne systematiske sammenligninger med land som har andre betalingsordninger og former for ansvarsdeling mellom blant annet forvaltningsnivåene. Som antydet i kapitlet om barnevernet i andre land, kan det imidlertid være vanskelig å isolere effektene av enkelte trekk ved barnevernet i ulike land.

4.4 Nærmere om betalingsordninger og ansvarsdelingen i barnevernet

I kapittel 3 ble det redegjort for ansvarsforholdet mellom de ulike forvaltningsnivåene og for betalingsordningen mellom kommuner og fylkeskommuner. I de følgende avsnittene drøftes utfordringer knyttet til dagens ansvarsdeling og betalingsordninger mer detaljert.

Fylkeskommunen skal dekke kostnadene forbundet med å etablere og drive institusjoner, mens kommunen har det økonomiske ansvaret for tiltak utenfor institusjon. Når barn plasseres i fosterhjem eller institusjon, skal fylkeskommunen dekke den del av utgiftene ved plasseringen som overstiger en kommunal egenandel som fastsettes årlig av Barne- og familiedepartementet. Pr i dag er egenandelen 11.000 kroner pr. måned og uavhengig av hvilket fylkeskommunalt omsorgstiltak som benyttes. Den praktiske måten å ordne dette på (prosedyrer mht. refusjon) varierer mellom fylkeskommunene.

Staten gir årlige tilskudd til dekning av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter til barneverntjenesten. Overføringene inngår i det årlige rammetilskuddet og størrelsen på overføringene følger av Stortingets årlige budsjettvedtak. Betalingsordningene er nærmere redegjort for i «Retningslinjer av 22.12.99 fra BFD Q/ 0820 – Betalingsordninger i barnevernet. Betaling mellom kommuner og fylkeskommuner». Det er ikke foretatt noen omfattende revisjon av disse retningslinjene i løpet av de årene som loven fra 1992 har vært i kraft.

Fylkesbarnevernets oppgaver er å gi konsultasjon og råd til barneverntjenesten før plasseringen har funnet sted, bistå i å framskaffe plasseringstiltak som er besluttet og å arbeide ut fra det formålet som er besluttet av fylkesnemnd eller kommune. Fylkesbarnevernet er imidlertid gitt myndighet til å bestemme i hvilke av egne institusjoner plasseringen skal finne sted og hvordan den faglige virksomheten skal utøves i egne institusjoner og tjenester.

Fylkesbarnevernet er ikke gitt myndighet til å beslutte om barn og ungdom skal plasseres utenfor hjemmet, formålet med plasseringen, hvilke type tiltak som skal benyttes og hvor lenge plasseringen skal vare. Myndigheten til å fremme forslag om plassering og plasseringsparagraf (formål) er lagt til den kommunale barneverntjenesten.

Som nevnt i kapittel 3, beslutter kommunene hvilke tiltak som er best egnet for et barn. Omsorgstiltak besluttes gjennom vedtak i fylkesnemnda. Fylkeskommunens rolle er å bistå kommunene i å finne egnede tiltak og utvikle egnede omsorgstiltak i fylket. Barneverntjenesten kan se bort fra fylkesbarnevernets råd og bestemme at andre tiltak enn de anbefalte blir framskaffet.

4.4.1 Prinsipper for betalingsordningen i barnevernet

Betalings- og oppgjørsordninger mellom forvaltningsnivåene ble drøftet inngående i en offentlig utredning om samordning i helse- og sosialsektoren i 1986. Utvalget er ikke kjent med at tilsvarende gjennomganger er blitt gjennomført etter det. I den nevnte utredningen ble det framhevet at formålet med betalingsordninger mellom kommuner og fylkeskommuner bør være å unngå at kommunene av økonomiske grunner stimuleres til å unnlate å bygge ut tjenester som de har ansvaret for. Hvis det skjer, kan «klienter» bli fanget opp av fylkeskommunens tjenesteapparat. Omsorgen veltes da over på fylkeskommunen, og faglige og økonomisk sett uheldige vridningseffekter kan oppstå. Betalingsordninger kan også fungere i motsatt retning. Hvis fylkeskommunene av økonomiske grunner unnlater å bygge ut tjenester som de har ansvaret for, veltes oppgavene over på kommunene. Betalingsordningene kan også utformes slik at de stimulerer til å bygge ut tiltak slik at tjenester og tiltak på det kommunale og fylkeskommunale plan blir tilpasset hverandre og slik at tjenestemottakerne blir behandlet på det mest effektive omsorgsnivå.

Samordningsutvalget mente at hvis en har LEON-prinsippet (Laveste Effektive Omsorgs Nivå) som mål, slik barnevernet har, så bør det velges en modell med full kostnadsdekning (jf. Sverige) eller en delvis prosentmessig kostnadsdekning (jf. Danmark, hvor kommunen og fylkeskommunen dekker 50   % hver ved plassering utenfor hjemmet). Det kan også velges en modell med fast pris uavhengig av hva slags tjeneste som blir gitt, slik som i Norge i dag. Et annet alternativ er en modell med en kombinasjon av disse modellene, med en fast grunnpris opp til en viss totalkostnad og deretter en prosentvis deling av overskytende utgifter. Samordningsutvalget mente at ved prisfastsettingen ved bruk av de to siste modellene, er det viktig å sette prisen høyere enn det dyreste kommunale tilbudet for å unngå (eller redusere mest mulig) plasseringer på for høyt nivå (NOU 1986:4).

Det kan også tenkes en ordning med faste graderte priser, der de minst ønskede og/eller dyreste tiltakene blir priset høyest. Dette betyr at en ved bevisst sentral styring gjennom prisfastsettelse prøver å styre tiltaksutvikling og tiltaksvalg. Dette er kjent både fra næringslivet (eks. gebyrpolitikk), fra fastsetting av avgiftsnivå for uønsket virksomhet (eks. høy bensinavgift for å få ned bilbruk) og fra helsevesenet (refusjon for poliklinisk virksomhet m.m.). Prisfastsettelsen trenger ikke være «nøyaktig» eller «rettferdig» hvis den skal fungere som et slikt styringsmiddel.

4.4.2 Ansvarsdelingen sammenlignet med andre helse- og sosialtjenester

Barnevernet har en ansvars- og myndighetsfordeling mellom kommune og fylkeskommune som skiller seg fra andre områder innenfor helse- og sosialtjenestene i Norge. Dette knytter seg i første rekke til følgende forhold:

Fylkeskommunen har i barnevernet et omfattende ansvar for omsorgstjenester , dvs. for utbygging og drift av tilstrekkelig antall omsorgsinstitusjoner og et betydelig faglig og økonomisk delansvar for fosterhjemsvirksomheten . Dette skiller seg klart fra f.eks. eldreomsorgen, virksomheten overfor psykisk utviklingshemmede og psykiatrien, der ansvaret for etablering og drift av omsorgstiltak nå er lagt på kommunalt nivå, mens fylkeskommunen har ansvar for spesialisttjenester. Denne særpregete ansvarsfordelingen innen barnevernet begrunnes i barnevernlovens forarbeider med at antallet institusjonsplasserte barn og ungdom totalt sett er lite, at drift av barneverninstitusjoner er en spesialisert virksomhet som krever høy faglig kompetanse og at den enkelte kommune vil ha vanskeligheter med å bygge opp et tilstrekkelig omfattende og differensiert nok institusjonstilbud.

Fylkesnemnda bestemmer etter innstilling fra kommunen hvem som skal plasseres i de tiltak fylkeskommunen driver eller har ansvar for å finansiere. Det er uvanlig innenfor offentlig forvaltning at en instans kan forplikte en annen instans på et annet forvaltningsnivå økonomisk gjennom vedtak. Denne ordningen er i barnevernlovens forarbeider begrunnet med at alle barn som er i behov av tiltak fra barnevernet skal få rett hjelp til rett tid og at det derfor ikke skal være noen form for asylsuverenitet i barnevernet (Ot.prp. nr. 44 for 1991–92).

For å ansvarliggjøre kommunene økonomisk i forhold til sine vedtak om plassering utenfor hjemmet og unngå uheldige vridningseffekter i forhold til tiltaksvalg, er det innført en ordning med kommunal delbetaling ved slike plasseringer. Betalingsordningen er såkalt kostnadsnøytral, det vil si at kommunene betaler samme sum uansett hva de faktiske utgiftene ved plasseringen er. En tilsvarende betalingsordning mellom kommune og fylkeskommune finnes ellers bare i russektoren, og er der begrenset til institusjonsplasseringer. Så vidt utvalget kjenner til er det ikke gjort noen grundig vurdering av om denne betalingsordningen virker i forhold til hensikten.

4.4.3 Utfordringer knyttet til betalingsordning og ansvarsdeling

Særlig fra fylkeskommunalt hold hevdes det at dagens betalingsordning bidrar til at kommunen velger for «tunge» og omfattende fylkeskommunale tiltak. Det skjer uten at det nødvendigvis er det beste tiltaket for barnet, men fordi det er økonomisk lønnsomt for kommunene. Kommunene på sin side framholder at tiltak må velges av hensyn til barnets beste og uten å skjele til økonomi. En for høy kommunal egenandel vil kunne bidra til at kommunen velger å ikke flytte et barn fra hjemmet av økonomiske årsaker.

Hovedproblemet med betalingsordningen i barnevernet slik den er i dag, ser ut til å være at den ikke gir tilstrekkelige økonomiske stimuli til faglig god innsats og tiltaksutvikling på kommunalt nivå. Kommunene har lite å tjene rent økonomisk på å utvikle alternative tiltak til institusjonsplassering ved å bygge opp et tiltaksapparat med for eksempel vedlikeholds- og utviklingsfunksjoner for støttekontakter av mer profesjonell karakter, miljøarbeidere som kan settes inn i hjemmet, omfattende avlastningstiltak for familier, vernede botiltak for ungdom og vanskeligstilte mødre med små barn eller mer omfattende og strukturert arbeid med familier.

Med dagens sats for kommunal delbetaling ved plassering utenfor hjemmet, i institusjon eller forsterket fosterhjem, kan det i mange tilfeller bli dyrere for kommunene å satse på en kommunal tiltaksutvikling som kan bidra til at barna/ungdommene kan bli boende i egen familie enn å plassere dem utenfor hjemmet og betale den kommunale egenandelen for dette. Gjeldende betalingsordning med tilhørende betalingssats ser ut til å hindre nyskapende tiltak for barn og familier i deres hjemmemiljø. Samtidig kan ordningen bidra til kommunal ansvarsfraskrivelse i særlig kompliserte saker.

Ansvaret for å utvikle og iverksette hjemmebaserte tiltak ligger på kommunalt nivå. Selv om slike tiltak i mange tilfeller kan være faglig bedre og nesten alltid totalt sett økonomisk rimeligere enn institusjoner, viser det seg i praksis at kommunene i liten grad etablerer slike tjenester. Spesielt når det gjelder ungdom velger kommunen i stedet institusjonsplassering, noe som gjør at mye av det faglige ansvaret for tiltaket og det meste av det økonomiske ansvaret pålegges fylkeskommunen.

Presset fra kommunene om institusjonstiltak for ungdom, og da spesielt ungdom med atferdsvansker, har ført til at fylkeskommunene har kjøpt mange plasser i private tiltak. Dette har skapt et stort privat marked og grunnlag for bekymring omkring overetablering, kvalitet, pris og innsynsmuligheter.

Utgiftene i fylkesbarnevernet har økt relativt sett mye mer enn utgiftene i det kommunale barnevernet fra 1993 selv om antallet barn som er plassert utenfor hjemmet har økt lite i perioden. Antallet barn i hjelpetiltak er derimot økt betydelig i samme periode. Det naturlige ville derfor være at det var de kommunale barnevernutgiftene som hadde økt mest, relativt sett. Når det ikke er tilfelle, kan det bl.a. skyldes den svært beskjedne økningen i den kommunale delbetalingen i perioden. Det er grunn til å merke seg at det er et lite antall barnevernklienter (ca. 20   % av totalantallet) som får svært mye av de samlede midlene i barnevernet og at dette er en økende tendens. Det kan også skyldes ett eller flere av følgende forhold:

  • Flere akuttplasseringer i løpet av året som ikke blir registrert (i statistikken) ved årsskiftet. Akuttiltak for ungdom er ofte kostnadskrevende for fylkeskommunen.

  • Økende ungdomsandel av det totale antallet barn og ungdom som er plassert utenfor hjemmet – tiltak for ungdom er stort sett dyrere enn for barn.

  • Økende vanskelighetsgrad hos de barn og unge som plasseres utenfor hjemmet og dermed (nødvendig med) større ressursinnsats pr. barn.

  • Økning i den fylkeskommunale barnevernaktivitet som er knyttet til kvalitetsforbedringer og tjenester til kommuner og andre instanser, f. eks. fosterhjemsarbeid, konsultasjonstjeneste, fag- og undervisningsstillinger, administrasjon og servicefunksjoner.

  • Betydelig økning i antallet/andelen forsterkede fosterhjem og i kostnaden pr. forsterket fosterhjem.

  • Utgifter knyttet til funksjonshemning hos barn som plasseres i fosterhjem defineres ofte av kommunen som barnevernutgifter, slik at fylkeskommunen blir refusjonspliktig.

  • Institusjonsdriften er blitt dyrere bl.a. på grunn av krav om/behov for økt bemanning og høyere kompetanse.

  • De private tiltakene har krevd og fått betydelig bedre betalt for sine oppgaver på grunn av tidligere nevnte forhold pluss gunstig markedssituasjon fra deres synsvinkel.

Utvalget vil her ta et visst forbehold om at bl.a. strekpunktene ovenfor bygger på en rapport til Helseregion Sør (fra august 1999), og at materialet til dels bærer preg av partsinnlegg fra fylkeskommunens side. Vi vil poengtere at det er en viss ubalanse med hensyn til kilder om betalingsordningene i barnevernet. Dette fordi det er fylkeskommunene som har mest systematisert informasjon og synspunkter om dette temaet.

4.4.4 Utilsiktede virkninger av dagens ansvarsdeling mellom nivåene

Kommunene har mange og helt sentrale oppgaver på barnevernfeltet som forutsetter høy kompetanse. I praksis viser det seg at spesielt de små kommunene har problemer med å få etablert, vedlikeholdt og videreutviklet kompetanse innen barnevernet (jf. kapitlet om kompetanse). Fylkeskommunene har ikke i samme grad disse problemene. Fra enkelte hold hevdes det at realkompetansen ofte befinner seg i fylkeskommunene, mens kommunene har den formelle kompetansen og beslutningsmyndigheten.

Spesielt fra fylkeskommunalt hold pekes det på flere utilsiktede virkninger ved dagens ansvarsdeling mellom nivåene. Rekkefølgen de presenteres i er tilfeldig valgt.

For det første gjelder det forholdet til grunnskolen . Fylkeskommunen har ansvaret for barn som er plassert i sosiale eller medisinske institusjoner, mens kommunene har ansvaret for barn som bor hjemme og som er i hjelpetiltak eller i ulike former for fosterhjem. Kommunen kan av økonomiske årsaker foretrekke en institusjonsplassering, mens fylkeskommunen kan være opptatt av å få definert flest mulige tiltak som fosterhjem. Det er med andre ord en mulighet for at valg av tiltak er økonomisk betinget snarere enn hva som er til det beste for barnet.

For det andre gjelder det ansvar for fosterbarn med funksjonshemninger . Kommune og fylkeskommune kan være uenige om hvilke forsterkningsbehov for fosterbarn som skyldes funksjonshemningen og hvilke som skyldes omsorgssvikten (her brukt som samlebegrep for barnevernets inngrepsgrunnlag). Dersom funksjonshemningen skyldes omsorgssvikten, er fylkeskommunen refusjonspliktig overfor kommunen. Det som volder særlig problemer i en slik sammenheng er funksjonshemninger av typen AH/HD, Tourette, Føtalt alkoholsyndrom og lettere utviklingshemning. I disse tilfellene hvor det kan være vanskelig å avgjøre årsakssammenhengene, oppstår også spørsmålet om hvor det økonomiske ansvaret skal ligge.

Et spesielt problem er ansvaret for fosterbarn med funksjonshemninger som bor i andre kommuner enn omsorgskommunen. Etter gjeldende regelverk er ansvaret for barneverntiltakene lagt til omsorgskommunen (der barnet bodde), mens ansvaret for at fosterbarnet får den hjelp trenger i forhold til sin funksjonshemming ligger på oppholdskommunen (der fosterforeldrene bor). Slike tilfeller kan skape uenighet mellom kommunene av økonomisk karakter og rammer primært fosterforeldrene og barna.

Barne- og ungdomspsykiatrien definerer selv hvem som skal motta tjenester, hvilken hjelp som kan tilbys og når tjenesten kan tilbys. Det er en stor grad av overlapping mellom barne- og ungdomspsykiatrien og barnevernet når det gjelder involverte barn, og behandlingstilbudet kan være relativt likt for de to tjenestene. Ved plassering i et fylkeskommunalt barne- og ungdomshjem betaler kommunen egenandel, men ved plassering i et barne- og ungdomspsykiatrisk behandlingshjem betaler den ingen ting. Det kan derfor være grunn til å vurdere om regelverket for betalingsordninger for disse typer tjenester bør sees mer i sammenheng.

Det at ansvaret for fosterhjemmene er delt mellom forvaltningsnivåene, fører til enkelte konflikter og dobbeltarbeid. Ettersom mange kommuner er små, kan det være problematisk for kommunene å ivareta dette ansvaret på en god måte.

En stor andel av fosterhjemmene har økonomisk forsterkning utover den kommunale delbetaling. I disse sakene har både kommune og fylkeskommune vurdert forsterkningsbehovet, noe som kan oppleves som slitsomt fra fosterhjemmenes side.

På 90-tallet ble det utviklet en rekke familiebaserte tiltak som alternativ til institusjonsplassering . Disse tiltakene er i stor grad utviklet av det fylkeskommunale barnevernet (beredskapshjem, familiehjem, institusjonstilknyttede fosterhjem etc). I lovens forstand er disse tiltakene fosterhjem, men kommunene har ansvaret for blant annet grunnskoleundervisningen. Kommunens befatning med disse tiltakene synes stort sett å være ved plassering av barn.

Iverksetting av Multisystemisk terapi (MST) skal hjemles i barnevernloven § 4– 4, 2.ledd som omhandler hjelpetiltak til barn og barnefamilier (MST er nærmere beskrevet i kapitlet om barn og unge med atferdsproblemer). Det er derfor kommunen som må fatte et formelt vedtak om å iverksette MST i den enkelte familie. Tiltak som iverksettes etter denne bestemmelsen er i loven definert som et kommunalt ansvar, men ansvaret for driften av tiltaket er lagt til fylkeskommunen. Det er også fylkeskommunen som bestemmer hvem som skal få tilbud om MST og hvem som skal henvises til andre tilbud, eventuelt avvises. Her innføres egentlig en fylkeskommunal styringsmulighet over inntak som ikke gjelder ordinært.

Også når det gjelder økonomisk ansvarsfordeling skiller MST seg fra de vanlige bestemmelsene. Mens innsatsen gjennomføres, betaler kommunen sin egenandel og fylkeskommunen dekker det overskytende. Hvis MST-teamet vurderer at det trengs andre hjelpetiltak i behandlingsperioden, må kommunen betale utgiftene knyttet til disse.

Det er gitt muligheter for etablering og bruk av private tiltak i forhold til ungdom som plasseres med hjemmel i «atferdsbestemmelsene» i barnevernloven uten at disse tiltakene har driftsavtale med noen fylkeskommune. Også her er det barneverntjenesten i kommunen eller fylkesnemnda som fatter vedtak om plassering og plasseringens lengde, mens størsteparten av utgiftene faller på fylkeskommunen. Fylkeskommunene har imidlertid gjennomført et utredningsprosjekt (med statlig støtte) for å få bedre innsikt, styring og faglig og økonomisk kontroll med de private tiltakene.

4.5 Oppsummering

Barnevernloven pålegger barneverntjenesten å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer for løse sine forvaltningsmessige oppgaver. Formålet med et slikt samarbeid er å bruke de kommunale ressursene mer effektivt, og dette gjelder særlig de menneskelige ressursene som de ansatte i barne- og ungdomstjenestene representerer. Økt samarbeid kan bidra til kompetanseheving, at saker belyses fra flere sider, at det kommunale tiltaksregisteret blir større og at en kan iverksette flere og bedre lokale tiltak.

Rapporter om og erfaringer fra det kommunale samarbeid om forebyggende tiltak og hjelpetiltak viser imidlertid at samarbeidet ofte ikke fungerer så bra som en kunne ønske. Dette fører til at foreldre må forholde seg til flere tjenester med skiftende saksbehandlere og rådgivere, noe som av og til oppleves som en «spissrotgang» mellom profesjonelle som har ulik problemoppfatning og vanskelig for å bli enige om den økonomiske og beslutningsmessige ansvarsfordelingen.

Samarbeidsrelasjonene synes å være spesielt problematiske mellom skolen og barnevernet i primærkommunene, og mellom barneverntjenesten og barne- og ungdomspsykiatrien på fylkeskommunalt nivå. BUP synes ikke å ønske et mer forpliktende samarbeid med barnevernet, mens barnevernet på sin side uttrykker et slikt ønske. Konfliktene mellom skolen og barnevernet synes særlig å dreie seg om økonomi og grensene for når barn og unge skal plasseres i omsorgs- eller atferdstiltak og dermed tas ut av skolen. Skolen kan med andre ord utøve et press for å få barn og unge plassert utenfor hjemmet.

Foreldre beskriver samarbeidet med kommunale tjenester som krevende og konfliktfylt og ønsker å forholde seg til én person som har oversikt og koordineringsansvar. Etablering av «ansvarsgrupper» og utarbeiding av tiltaksplaner synes ikke å være tilstrekkelig for å sikre dette. Når de kommunale instansene sender saker til hverandre som «bestillinger» og «viderehenvendelser», blir det mye dobbeltarbeid og dårlig framdrift. En del saker går på rundgang mellom kommunale og fylkeskommunale instanser uten at det blir satt inn tiltak som utgjør tilstrekkelig hjelp. Hjelpen til foreldre og barn kommer ofte for sent, og tiltakene er ofte dårlig samordnet.

Det er i de senere årene gjennomført en rekke samarbeids- og samordningsprosjekter i kommunene. Erfaringene viser relativt entydig en større grad av måloppnåelse i prosjekter der det politiske og administrative nivået har vært inne i bildet. Dette synes å gi prosjektene økt legitimitet, økt beslutningsevne og formell autoritet. Videre har høy kompetanse og hyppig kontakt mellom samarbeidende instanser virket forebyggende og dempende på konflikter.

Kommuner som har innført forpliktende tverretatlig samarbeid oppnår et bedre samarbeid. Samarbeidet bør være sentralt forankret i kommunen gjennom politiske vedtak der det er legitimt å sette av ressurser til samarbeidet og alle er forpliktet til å delta. Gevinsten er hyppigere og bedre kontakt, større gjensidig kunnskap, samt mer koordinering av innsatsen. Det må imidlertid legges til at en vet mindre om hvilket utbytte barn og foreldre har hatt av dette samarbeidet.

Saklig uenighet og faglige konflikter er ikke nødvendigvis et onde og kan bidra til fruktbar meningsbrytning og alternative løsningsforslag. Men motsetningene kan også være lite konstruktive og hindre at barn og unge får rett hjelp til rett tid. Slike barrierer for samarbeid mellom etater, instanser og forvaltningsnivåer er blant annet ulikt lovgrunnlag for beslutninger, ulik problemforståelse, uklarhet om fordeling av økonomisk ansvar, uklarhet om beslutningsutfall og valg av tiltak, samt mangel på tid, tendenser til profesjonskamp og dårlig personkjemi. Målforskyvning skjer i retning av «å unngå å betale regningen», «fraskrive seg ansvaret», «unngå ekstraarbeid» og «demonstrere profesjonens rett eller makt». Blant de mer positive målsettingene for samarbeid er et større tiltaksspekter, enklere saksgang og bedre koordinering.

Samarbeidet mellom barneverntjenesten i kommunen og fylkesbarnevernet er sentralt. Men mye tid og ressurser brukes på å avklare økonomi (hvem som skal betale) og ansvar (hvem som har ansvar for tiltaket og oppfølgingen etter at plasseringer er foretatt). Problemene knytter seg særlig til valg av tiltak og kostnader knyttet til slike tiltak for ungdom med atferdsproblemer.

Problemene knyttet til betalingsordninger og ansvarsdeling mellom det kommunale og fylkeskommunale barnevernet henger sammen med at det er det kommunale barnevernet som bestemmer hvilket tiltak som er best egnet for barn og unge, og hvilken lovparagraf som skal benyttes som beslutningsunderlag. Et hovedproblem ved betalingsordningene er at det ofte er økonomisk lønnsomt for kommunene å satse på plassering i fylkeskommunale tiltak heller enn på lokal tiltaksutvikling. Fylkeskommunene har på sin side ikke bygget ut det antall plasser som etterspørres, noe som har ført til et stort uregulert privat institusjonsmarked som barneverntjenesten har liten styring med, både økonomisk og faglig. Utvalget kjenner ikke til at det er gjort vurderinger av om betalingsordningene og ansvarsfordelingen virker etter hensikten. Det innebærer at det er barn og unges behov som bør bestemme valg av tiltak, og disse bør iverksettes på lavest effektive omsorgsnivå og på en slik måte at en sikrer en effektiv ressursbruk i barnevernet.

Med dagens ordning kan kommuner av økonomiske grunner unnlate å bygge ut tjenester som de har ansvar for, og fra et fylkeskommunalt perspektiv kan det se ut til at kommunene ofte velger for omfattende og kostbare fylkeskommunale tiltak. Den kommunale delbetalingen synes ikke i tilstrekkelig grad å oppmuntre til økt satsing på lokale tiltak for barn og unge.

Det er også behov for tiltak som motvirker tendensen til ansvarsfraskrivelse fra kommuner og fylkeskommuner når det gjelder samarbeidet mellom BUP og fylkesbarnevernet samt skoletilbudet for barn under omsorg og fosterbarn med funksjonshemninger.

Noen fylkeskommunen har opprettet en konsultasjonstjeneste som kommunene kan benytte seg av for å drøfte valg av fylkeskommunale tiltak. Det er imidlertid uklart hvor sterk denne konsultasjonsretten er og hvor langt fylkeskommunens bistandsplikt overfor kommunene strekker seg i valg av tiltak. Den kommunale barneverntjenesten kan i prinsippet se bort fra fylkesbarnevernets råd og bestemme at andre tiltak enn de anbefalte skal benyttes. Når kommune og fylkeskommune inngår i en dialog om valg av tiltak, synes samarbeidet å fungere bedre enn i fylker hvor kommune og fylkeskommune inngår i rollene som henholdsvis «bestiller» og «leverandør».

Utvalget etterlyser på flere områder forskningsbasert kunnskap, særlig om virkningene av tverrfaglig og tverretatlig samarbeid for barn og foreldre. Men som vist i denne oppsummeringen, vil det her være nødvendig med en rekke andre initiativ, ikke minst av organisatorisk karakter.

Til toppen
Til dokumentets forside