Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2000: 15

Pressepolitikk ved et tusenårsskifte— Dagspresseutvalgets innstilling

Til innholdsfortegnelse

9 Særmerknad fra utvalgets leder

Utvalget tilrår enstemmig at momsfritaket for aviser beholdes som i dag og at produksjonstilskuddet økes til 240 millioner kroner. Hvis det er nødvendig for å skaffe inndekning for økningen i produksjonstilskuddet, går lederen subsidiært inn for at det innføres en moms på aviser med 5 prosent.

Pressestøtte omfatter både direkte og indirekte støtte. Den direkte støtten er i første rekke produksjonstilskuddet som gis til en del aviser etter bestemte kriterier. Den indirekte støtten er fritaket for merverdiavgift som omfatter alle aviser. I den grad statens annonsering skjer ut fra andre kriterier enn behovet for å informere, vil en del av denne annonseringen også kunne betraktes som pressestøtte. Hvis portotakstene for aviser ikke avspeiler de reelle kostnader vil dette også være en form for indirekte pressestøtte. Med de økninger som er foretatt i portotakstene de siste årene må det antas at de uansett ikke lenger innebærer noen form for subsidiering.

Produksjonsstilskuddet utgjorde i 1999 160 millioner kroner. Verdien av momsfritaket er i Nasjonalbudsjettet for 2000 beregnet til kr 1000 millioner, basert på opplagsinntektene i 1996. Statens medieforvaltning har beregnet verdien av fritaket for merverdiavgift til kr 1135. millioner for 1998. Dette er beregnet ut fra full merverdiavgift på 23 prosent og uendrede opplagsinntekter. Dersom avisene var ilagt full moms og prisen var blitt øket tilsvarende, ville dette redusert opplaget. Hvor mye vil avhenge av hvor priselastisk etterspørselen etter aviser er. I det følgende er det forutsatt en priselastisitet på 0,5, men det må understrekes at dette er et rent regneteknisk tall og at den faktiske elastisieten ved eventuell innføring av moms ikke behøver å bli slik. Det kan også bli ulik elastisitet for de forskjellige avisene. I Sverige er det gjort anslag som varierer fra en priselastisitet fra 0.1 til 0.8 (SOU 1995:37). En priselastisitet på 0,5 innebærer at en prisøkning på 5 prosent gir en salgsnedgang på 2,5 prosent.

Videre ville momspliktige bedrifter få fradrag for inngående moms på aviser. Finansdepartementet har antatt at dette siste kan utgjøre fem prosent av total moms, noe som kan synes høyt. Skjematisk er verdien av momsfritaket som Statens medieforvaltning har beregnet for 1998 redusert med ti prosent, som skal kompensere for nedgang i opplag og bedriftenes fradrag for inngående moms. Med en reduksjon på 10 prosent vil det totale momsfritaket utgjøre 1021 millioner kroner. Sammen med produksjonstilskuddet og andre bevilgninger på statsbudsjettet på til sammen kr 217 millioner, utgjorde pressestøtten 1238 millioner kroner i 1999, når det ikke tas hensyn til statlig annonsering og når verdien av momsfritaket forutsettes å være det samme som i 1998.

Nedenfor er en oversikt over de ti avisene som fikk mest pressestøtte i 1999. I tallene er verdien av det beregnede momsfritaket skjematisk redusert med ti prosent i forhold til beregningene til Statens medieforvaltning

Tabell 9.1 

  Prod.tilskudd (i mill. kr) Momsfritak Totalt
Verdens Gang 215 215
Aftenposten 126 126
Dagbladet 121 121
Dagens Næringsliv 43 43
Dagsavisen 29 14 43
Bergens Tidende 42 42
Adresseavisen 37 37
Bergensavisen 20 14 34
Vårt Land 18 12 30
Stavanger Aftenblad 29 29
Til sammen 67 653 720

For en avis som Dagens Næringsliv der trolig en særlig stor andel av abonnentene er bedriftskunder med rett til fradrag for inngående moms, kan den reelle verdi av momsfritaket være mindre enn i tabellen.

Til sammen får disse ti avisene ca. 60 prosent av den samlede pressestøtten. De tre største avisene VG, Aftenposten og Dagbladet får ca. 40 prosent av den samlede støtten.

Av den samlede pressestøtte på 1236 millioner i 1999 utgjorde produksjonstilskuddet 18 prosent og fritaket for merverdiavgift 82 prosent. I 1982 utgjorde den direkte pressestøtten 161 millioner kroner og momsfritaket "vel 200 millioner kroner" (NOU 1983:3). Basert på en beregnet merverdiavgift på 220 millioner, og med den samme korrigeringsfaktor på 10 prosent, gir det en fordeling med 45 prosent på direkte støtte og 55 prosent på momsfritaket.

I 1993 utgjorde den direkte pressestøtten over statsbudsjettet kr 263 millioner, mens verdien av momsfritaket utgjorde kr 846 millioner (igjen med en korreksjonsfaktor på ti prosent). Av den samlede pressestøtten på kr 1109 millioner i 1993, utgjorde den direkte støtte 24 prosent og momsfritaket 76 prosent.

Omregnet etter konsumprisindeksen utgjorde den direkte pressestøtten i 1982 324 millioner 1999-kroner, mens verdien av momsfritaket utgjorde 403 millioner. Sammenlignet med 1999 får vi da at den reelle verdi av den direkte pressestøtten er redusert med 107 millioner kroner eller 33 prosent. Merverdiavgiftsfritaket er i samme periode økt med 616 millioner eller 153 prosent. Det er derfor over denne perioden skjedd en sterk forskyvning av støtten til pressen fra direkte pressestøtte til indirekte pressestøtte gjennom merverdiavgiftsfritaket. Grunnen til økningen i verdien av merverdiavgiftsfritaket skyldes en kombinasjon av økt opplag, økte priser og økt momssats.

Omregnet etter konsumprisindeksen utgjorde den direkte pressestøtten i 1993 293 1999-kroner, mens verdien av merverdiavgiftsfritaket utgjorde kr 942 millioner. Fra 1993 til 1999 er derfor den direkte pressestøtte reelt redusert med 76 millioner eller 26 prosent. Av reduksjonen på 107 millioner 1999-kroner fra 1982 er derfor største delen skjedd over de aller siste årene. I perioden 1993–1999 er verdien av momsfritaket økt med 79 millioner eller ganske nøyaktig det samme som den direkte pressestøtten er skåret ned.

Den opprinnelige begrunnelse for merverdiavgiftsfritaket var ønsket om "å opprettholde en differensiert dagspresse og derved skape grunnlag for en mangesidig og fri opinionsdannelse". Fritaket for merverdiavgift spiller imidlertid knapt noen rolle når det gjelder målet om en differensiert dagspresse. Her er det den direkte pressestøtte i form av produksjonstilskudd som er helt avgjørende. Merverdiavgiftsfritaket må antas å ha en viss betydning for det totale aviskonsum, men også her er produksjonstilskuddet viktigere, fordi det bidrar til å opprettholde et vesentlig større antall aviser. Det er derfor et paradoks at den direkte støtten som er helt sentral for å kunne oppfylle målene for pressepolitikken, er redusert betydelig både absolutt og relativt, mens den indirekte støtten som betyr svært lite for å oppnå disse målene, er mer enn fordoblet.

Hvis målene for pressepolitikken skal opprettholdes, slik utvalget mener, forutsetter det etter utvalgets mening en betydelig økning i produksjonstilskuddet. Hvis dette ikke skal øke nettoutgiftene til pressen over statsbudsjettet, må de økte utgiftene til produksjonstilskudd og andre formål som utvalget foreslår kompenseres. Utvalget har pekt på at en endring av statens annonseregelverk kan innebære betydelige besparelser, selv om de avisene som får produksjonstilskudd får full kompensasjon, noe utvalget forutsetter. De andre måtene å dekke inn økte utgifter til direkte pressestøtte, er enten å innføre moms, men med en vesentlig lavere sats enn den normale, eller ved en ny avgift på annonser.

Siden et av formålene med den direkte pressestøtten var å kompensere for manglende annonseinntekter, fordi disse inntektene ikke sto i forhold til størrelsen på opplaget for avisene, ville det på mange måter vært mest logisk med en avgift på reklame. Sverige har en slik avgift. Det er imidlertid så mange praktiske og administrative problemer med denne avgiften, at den er foreslått sløyfet. Utvalget har antatt at en ville møte tilsvarende problemer ved å innføre en slik reklameavgift i Norge, og har derfor ikke fremme et slikt forslag. En reklameavgift ville naturlig nok særlig ramme aviser med de største annonseinntektene, og i mindre grad berøre løssalgsavisene. Siden annonseinntektene kan risikere å gå ned i årene fremover ville en avgift kunne forsterke en slik tendens.

Tilbake står da innføring av moms med lav sats. En avgiftssats på 5 prosent ville med dagens opplagsinntekter (1998) og med de forutsetninger som er gjort, innebære en inntekt på kr 222 millioner, hvorav 30 millioner ville gjelde de avisene som mottar produksjonsstøtte. Siden utvalgets forslag til økt produksjonstilskudd og andre forslag utgjør ca. kr 100 millioner, vil en slik momssats innebære en betydelig reserve for å kunne dekke inn eventuelle nødvendige fremtidige økninger i produksjonstilskuddet.

Den foreslåtte sats på fem prosent vil tilsvare den laveste tillatte sats merverdiavgift innenfor EU når det midlertidige unntaket for lavere satser opphører.

I debatten om momsfritaket tas det av og til orde for på legge moms enten bare på løssalgsavisene, eller på avisenes løssalg, men la abonnementsavisene eller avisenes abonnementsinntekter fortsatt ha nullsats. Finland har en slik ordning. Siden det er langt større distribusjonskostnader for abonnement enn for løssalg, kunne dette ses på som en kompensasjon for de høyere distribusjonsutgiftene. Jeg går ikke inn for en slik ordning. For det første ville konkurransehensyn kunne påberopes. Skulle en få de samme inntektene ved å ilegge moms bare på Dagbladet og VG, måtte de ha tilnærmet full momssats. Dessuten fyller også disse avisene de samme viktige demokratifunksjoner som andre aviser og som gjør at det ville være urimelig å særbehandle dem. Selv om VG med en momssats på fem prosent fortsatt vil være den avis som får mest pressestøtte, vil likevel verdien av den støtte momsfritaket innebærer bli redusert med nær femti millioner kroner.

Som understreket av et samlet utvalg har avisene mange viktige funksjoner som er uunnværlige for at demokratiet skal fungere tilfredsstillende. Helt eller delvis momsfritak kan derfor ses som en kompensasjon fra samfunnets side for disse tjenestene som det ellers ikke betales for.

Hallvard Bakke

Til toppen
Til dokumentets forside