Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2000: 15

Pressepolitikk ved et tusenårsskifte— Dagspresseutvalgets innstilling

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag

Ved inngangen til et nytt tusenår kan avisstrukturen i Norge karakteriseres ved et så høyt antall aviser det ikke har vært siden midten av 1950-tallet, en forholdsvis stabil opplagsutvikling og et høyt aviskonsum sett i forhold til resten av verden og i forhold til konkurransen med andre medier. Siden den direkte pressestøtten ble innført i 1969, er tallet på aviser økt fra 191 i 1969 til 223 ved utgangen av 1999. Det totale opplaget er økt med over en million i den samme perioden. Utviklingen i Norge har gått i motsatt retning i forhold til nabolandene Sverige, Finland og Danmark, der opplaget har gått ned og mange aviser har gått inn.

Norge har en variert avisstruktur med storbyaviser, store og mellomstore lokalaviser, lokale fådagersaviser og lokale ukeaviser. Mange dagsaviser har gått inn i perioden, og den lokale dagsaviskonkurransen er blitt stadig mindre. Til gjengjeld er det blitt mer vanlig med konkurranse mellom lokale dagsaviser og lokale fådagersaviser. Aviskonkurransen i Norge er fortsatt stor.

Det er i gruppen lokale daglige nummer to-aviser den store endringen i avisstrukturen har skjedd i de 30 årene Norge har hatt pressestøtte. Fra 24 aviser i 1969 er det nå ni lokale daglige nummer-to aviser igjen. De fleste hadde opplagsnedgang i 1999.

131 av de avisene som eksisterte i 1969, er fortsatt i drift. Perioden har også vært preget av nyetableringer. I 1969 var det 77 utgiversteder for lokale fådagersaviser, mens det var 115 i 1999. Utviklingen for de lokale dagsavisene er sannsynligvis en av årsakene til at det norske aviskonsumet er så høyt. Nyetableringen av fådagersaviser har trolig hatt en betydning utover den forholdsvis lille prosentvise økningen av totalopplaget. Den nye konkurransesituasjonen har utvilsomt også påvirket dagsavisene i retning av fornyelse og produktutvikling.

På samme måte som forbruket av aviser har vært høyt i perioden, har også avislesningen holdt seg på et relativt høyt nivå, også gjennom store deler av 1990-tallet. Den daglige tiden brukt til avislesning har gått noe ned i siste halvdel av 90- tallet og gjelder spesielt aldersgruppene under 30 år.

Selv om fjernsyn fikk et gjennombrudd som lokalt medium i siste halvdel av 90-årene, har verken TV eller Internett truet avisene som de viktigste lokale informasjonsformidlerne.

Økonomien i norsk avisbransje

Utvalget har i henhold til mandatet vurdert den økonomiske utviklingen i avisbransjen generelt og for aviser som mottar produksjonsstøtten spesielt. Et hovedinntrykk er at de største nummer en- og aleneavisene har hatt en viss bedret lønnsomhet i perioden fra 1993 til 1999. Derimot er trenden stabilt negativ for nummer to- aviser som får støtte, og for de riksspredte, meningsbærende avisene.

Av de 15 avisene som får over en million kroner i produksjonsstøtte, ville ingen gått med overskudd uten støtte i 1999. Regnskapstall for 1999 viser at situasjonen er forverret for nummer to- avisene, og spesielt for de meningsbærende avisene.

Om en ser utviklingen over tid, er situasjonen for de økonomisk utsatte avisene forverret. Dersom denne utviklingen fortsetter, vil avisene oppleve det bransjen selv kaller en langsom avmagring, der avisene gradvis tappes for ressurser og produktet dermed blir dårligere med opplagsfall og sviktende annonseinntekter som resultat. Utvalgets forslag om økt produksjonsstilskudd skal sees i lys av denne kjensgjerningen.

Annonseutvikling/samkjøringer

Sterkere sentralisering i varehandelen og konsernenes oppkjøp i avismarkedet har ført til at annonsekjøringer har blitt stadig viktigere for mange aviser. Det er også en stor grad av sammenheng mellom det å være konsernavis og det å være samkjøringsavis, noe som gjør konsernavhengigheten sterkere.

I første kvartal 2000 var det samlet for norsk presse en vekst i annonsevolumet på 0,3 prosent sammenlignet med samme periode i fjor. Nummer to-avisene hadde en nedgang på 2,8 prosent og aviser under 5 000 i opplag hadde en nedgang på 7,8 prosent.

Utvalget anbefaler at samkjøringsproblematikken knyttes opp til en analyse av eierskapsforholdene og premissene for pressepolitikken. Annonsekjøringen gir et bilde på kompleksitet i eierforholdene og problemene med å regulere avisbransjen gjennom økonomiske virkemidler.

Det endrede medielandskap

I kapittel 5 drøfter utvalget de store endringene i medielandskapet siden forrige Dagspresseutvalg leverte sin innstilling i 1992: eierskapsendringer, ny teknologisk utvikling, Internett og konvergens, forholdet mellom parti og presse og utviklingen av gratisaviser.

Eierskap

Fram mot 1990- tallet var eierskap i norske aviser forholdsvis stabilt. I dag er det tre eiergrupper som skiller seg ut i kraft av sine eierandeler i det norske totalopplaget, Schibsted, Orkla og A-pressen. Ved utgangen av 1999 var nesten alle lokale dagsaviser med mer enn 10 000 i opplag og ledende posisjon på utgiverstedet eid av et konsern. Det er heller ikke uvanlig at de tre store mediekonsernene har interesser i en og samme bedrift, krysseierskap. Konsernene er også tungt inne på eiersiden i TV- kanaler nasjonalt og lokalt, samtidig som de etablerer seg som multimediebedrifter.

Norge har ingen lang erfaring med den nye formen for aviseierskap. Utvalget mener at det nye eierskapet så langt ikke har ført til at aviskonkurransen er vesentlig svekket. Om eierkonsenstrasjonen fortsatt vil øke, avhenger blant annet av den økonomiske utviklingen for de utsatte avisene. Utviklingen i 1998 og 1999 tyder ikke på at tendensen til økt eierkonsentrasjon vil fortsette. Den nye eierskapsloven setter begrensninger ved 33,3 prosent og er opprettet for å forhindre eierkonsentrasjoner som kan undergrave mediemangfoldet og med det reelle ytringsfrihetsmuligheter. I alle sakene Eierskapstilsynet vurderte i 1999, er ett av konsernene involvert.

Utvalget har vurdert om konserneierskap også innebærer konsernensretting, og om for eksempel krav til avkastning får konsekvenser for redaksjonenes evne og mulighet til å spille sin samfunnsrolle. Utvalget mener konsernene representerer et eierskap som så langt ikke kan sies å utgjøre noen trussel mot meningsmangfold og redaksjonell frihet.

Utvalget har imidlertid kommet til at det er at det er like viktig som tidligere å bevare et differensiert pressemønster, og foreslår en betydelig økning i produksjonsstilskuddet for å kunne oppnå dette.

Konvergens og Internett

Den nye teknologiske utviklingen med konvergens og Internett vil delvis viske ut de etablerte grensene mellom mediene. Teknologien og sammensmeltningen av mediene vil utvide den enkeltes mulighet til å hente inn og velge informasjon og medium på en annen måte enn tidligere. Konvergensprosessen har altså som en virkning at brukernes valgmuligheter øker betydelig, og spørsmålet er om konvergens i mediesektoren rokker ved avisenes posisjon. Det er også spørsmål om Internett sammen med andre medier vil redusere avislesningen, og om man dermed i pressepolitikken skal søke å ta vare på et like stort mangfold av aviser eller prioritere mellom ulike kategorier av aviser.

Annonseringen på Internett øker eksplosivt. Annonsemarkedet på Internett er brukervennlig og har også en bedre funksjonalitet enn avisene, dette gjelder spesielt på rubrikkannonsemarkedet.

Utvalget beskriver ulike strategier når det gjelder veivalg for avisene og understreker behovet for løpende vurderinger i bransjen i forhold til den nye medievirkeligheten.

Bredbåndsutbyggingen åpner for en helintegrert mediesektor. Stilt overfor det faktum at avisenes papirutgaver er det langsomste mediet, mener utvalget det er viktig at papiravisene utnytter sitt særpreg.

Den nye medievirkeligheten innebærer også endringer i redaksjonell virksomhet og i journalistisk fagutøvelse og roller. Dette forsterker behovet for videre- og etterutdanning innenfor flere profesjoner i bransjen. Utvalget fremmer forslag om dette i kapittel 8.

Utvalget understreker at det nettopp i et nytt medielandskap må sikres et mangfold av innbyrdes uavhengige medier. Med henvisning til medienes sentrale betydning for den offentlige samtalen og for samfunnets meninsgdannelsesprosesser må rammeverket motvirke at et fåtall mediekonsern blir for dominerende på det norske markedet. Utvalget vil i tillegg vektlegge Ytringsfrihetskommisjonens sterke påpeking av enkeltmenneskets rett til og krav på informasjon, og i denne sammenhengen peke på farer for informasjonskløfter som følge av den nye medieutviklingen. Dette legger sterke føringer på det offentliges plikt til å skaffe alle like muligheter for informasjon enten det gjelder trykte eller elektroniske medier.

Gratisaviser

Utvalget har registrert at mange i bransjen hevder at utviklingen av gratisaviser representerer et veiskille. Utvalget er enig i at det faktum at store kapitalsterke selskaper er inne på eiersiden, har gitt gratisavisutviklingen en ny dimensjon.

Utvalget mener veksten i gratisaviser gir et bilde på de strukturelle endringene som skjer i avis- og annonsemarkedet. Utvalget anbefaler derfor en nærmere analyse av hvordan gratisavisene kan virke inn på de øvrige avisenes annonsetilfang. En slik analyse bør kobles opp mot pressepolitikkens effekter.

Gratisaviser er også interessante i diskusjonen om etableringsbetingelsene for aviser. Fra avisbransjen har det vært hevdet at det er svært vanskelig å etablere nye aviser.

Utvalget registrerer at spørsmålet er under debatt i bransjen. Utvalget ser at også at gratisavisene kan bidra til å forverre situasjonen for annonsefattige aviser og svekke nummer to-avisene og de små lokalavisene ytterligere, noe som kan øke behovet for produksjonsstøtte. Utvalget legger likevel til grunn at utgivelser av gratisaviser som sådanne ikke er et offentlig politikkområde.

Parti og presse

Forholdet mellom aviser og de politiske partiene har gjennomgått en fundamental endring siden den direkte pressestøtten ble innført på slutten av sekstitallet. Mens størstedelen av avisopplaget den gang tilhørte aviser med en klar tilknytning til bestemte politiske partier, er det nå praktisk talt ikke slike aviser igjen.

Etter utvalgets vurdering tilsier ikke den løsere tilknytningen mellom avisene og de politiske partiene at betydningen av et ytre avismangfold er blitt mindre viktig, eller at målene for pressepolitikken av den grunn bør endres.

Det er av og til blitt hevdet at en konsekvens av denne utviklingen er at mange aviser dekker og vurderer sakene på nyhetsplass noenlunde likt.

Også for å ha et korrektiv til eventuelle slike tendenser er det viktig med et bredt spekter av aviser og et ytre mangfold der det vil være aviser som inntar og kan innta avvikende synspunkt, vurderinger og meninger.

De pressepolitiske mål

Utvalgets mandat punkt 1 har vært å vurdere de pressepolitiske målene på bakgrunn av de overordnede målene for mediepolitikken og pressens betydning for demokratisk deltakelse i befolkningen. Utgangspunktet for mediepolitikken og de overordnede målene for mediepolitikken er formulert slik:

  • Å sikre ytringsfriheten som den grunnleggende forutsetning for et levende demokrati

  • Å sikre saklig og allsidig informasjon til alle som bor i landet

  • Å styrke norsk språk og kulturell identitet

  • Å sikre at folk får et kvalitativt godt og allsidig medietilbud innenfor de ulike mediegruppene

Utvalget har vurdert om de pressepolitiske målene har virket. Utvalget konstaterer at det høye aviskonsumet, det store antall aviser i forhold til befolkningen og fortsatt høye opplagstall alle er faktorer som peker i retning av at de pressepolitiske målene har virket. Antallet nasjonale nummer en-aviser og riksspredte meningsbærende aviser er også i hovedsak det samme som i 1992. Også på landsdelsnivå og i større byer er situasjonen uendret for nummer en-avisene. Flere daglige nummer to-aviser har gått inn, på den andre siden er det etablert flere fådagersaviser. Med unntak av målet om lokal daglig aviskonkurranse slik dette har vært formulert inntil 1999, er etter utvalgets syn derfor de overordnede mediepolitiske og pressepolitiske målene oppfylt. Dette gjelder så vel i mangfold som i kvantitet og spredning.

Fra 1999 ble hovedmålene for pressepolitikken omformulert. Utvalget slutter seg til de gjeldende overordnede pressepolitiske målsettinger som er videreført i 2000, men bemerker følgende:

Mediesektoren er i større grad enn tidligere en konkurransearena hvor de generelle økonomiske lover virker. Samtidig er det viktig å understreke at avisene har en egenverdi i kraft av sine samfunnsoppgaver, noe som gjør at avisdrift ikke uten videre kan sammenliknes med annen næringsvirksomhet.

Nye elektroniske medier har skapt nye arenaer som også dekker deler av forbrukernes behov for kunnskap og informasjon. I tillegg åpner disse mediene for en interaktivitet. Dette har skapt et mer dynamisk mediebilde: Det kan ikke utelukkes at den nye medieutviklingen vil endre de ulike mediers karakter på en slik måte at det kan bli aktuelt på nytt å vurdere de pressepolitiske mål i løpet av forholdsvis kort tid.

I et stadig mer mangfoldig mediebilde er det spesielt grunn til ha fokus på barn og unges mediebruk. Det kan se ut som avislesingen er på vei ned hos den yngste generasjonen. Dette kan være et forbigående fenomen. Dersom den totale lesing opprettholdes ved bruk av andre medier, behøver heller ikke denne utviklingen å være negativ. Men dersom denne trenden varsler at tid avsatt til lesing hos de unge totalt sett går ned, er det bekymringsfullt. Utvalget mener at dette er en tendens som må tas alvorlig, og foreslår derfor tiltak som kan stimulere avisene til å fokusere på en produktutvikling som gjør avisene mer attraktive for barn og ungdom.

Utvalget foreslår ny tekst som inngang til de overordnede målene for pressepolitikken.

"De overordnede målene skal sikre hensyn og krav til ytringsfrihet og til pressens betydning for orientering og demokratisk deltakelse i befolkningen, samt ivareta hensynet til de norske skriftsspråkene og norsk kultur.

De overordnede pressepolitiske målene skal bidra til å oppfylle befolkningens behov for kunnskap og informasjon på måter som ivaretar krav til kvalitet, mangfold, tilgjengelighet og pris, og slik at effektiv ressursbruk sikres."

Utvalget slutter seg til gjeldende overordnede mål med noen tillegg som er markert i kursiv:

1. Opprettholde grunnlaget for utgivelse av aviser

1.1 Opprettholde grunnlaget for utgivelse av dagsaviser og lokale fådagersaviser

1.2 Opprettholde grunnlaget for utgivelse av samiske aviser

1.3 Opprettholde grunnlaget for utgivelse av innvandrerpublikasjoner

2. Opprettholde grunnlaget for at det kan komme ut alternativer til de ledende daglige aviser lokalt, regionalt og nasjonalt

3. Bidra til anvendt medieforskning og etterutdanningsvirksomhet for redaksjonelle medarbeidere

3.1 Det skal gjennomføres gode og kostnadseffektive utdanningstiltak

3.2 Det skal gjennomføres kvalitativt gode og kostnadseffektive forsknings- og utviklingsprosjekt

3.3 Det skal stimuleres til avislesing blant barn og unge

Virkemidler

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere offentlige virkemidler som har betydning for avisenes økonomiske rammevilkår.

Indirekte støtte/merverdiavgift

I 1999 beløp momsfritaket for aviser seg til 1.019 millioner kroner, mens pressestøtten over statsbudsjettet var på 217 millioner kroner. Av den samlede pressestøtten, ikke inkludert portosubsidier eller statlig annonsering, utgjorde momsfritaket 82 prosent.

Utvalget har inngående drøftet om innføring av moms på aviser kan bidra til å oppfylle målene knyttet til pressestøtten, og om avisene gis en urimelig konkurransefordel ved momsfritaket.

Etter utvalgets vurdering synes det klart at en innføring av merverdiavgift vil bidra til å øke prisen på aviser og dermed redusere det totale antallet solgte aviser. Dernest antar utvalget at en innføring av moms vil ramme nummer to- og tre-aviser sterkere enn nummer en-aviser. Dette antar utvalget er i strid med ønsket om aviskonkurranse på lokalt og nasjonalt plan.

Utvalget er klar over at momsfritaket kan gi dagsavisene en konkurransefordel i forhold til ukepressen, som ikke er fritatt for moms. Konkurransefordelen kan også gjøre seg gjeldende i forhold til radio, TV og nyhetsformidling via Internett. Konkurransesituasjonen er imidlertid ikke entydig. Lokalaviser er for eksempel neppe i konkurranse med ukepressen, men i konkurranse med andre medier som lokalradio og -TV. For andre deler av dagspressen, spesielt noen av de riksdekkende er konkurransen med ukepresse sterkere.

I en vurdering av mulige konkurransevridninger mener utvalget man må ta hensyn til det samlede konkurransebildet. Det at noen aviser delvis er i en konkurransesituasjon med ukepressen, kan ikke i seg selv berettige innføring av moms for å korrigere en slik konkurransevridning.

Utvalget mener en totalvurdering av konkurransebildet er viktig å foreta i relasjon til spørsmålet om merverdiavgift, men finner at dette faller utenfor utvalgets mandat. På generelt grunnlag vil likevel utvalget hevde at det ikke har holdepunkt for å mene at konkurransevridningene som følge av fritaket for merverdiavgift er betydelige når man ser hele dagspressen i sammenheng. Spørsmålet synes i første rekke å være knyttet til forholdet mellom ukepresse og deler av dagspressen. Utvalget legger til grunn at dette er spørsmål som vil bli vurdert i forbindelse med den bebudede momsreformen.

Utvalget mener videre at den ideelle begrunnelsen som i sin tid ble gitt for å frita avisene for moms, fritak for moms på det trykte ord for funksjonen å gi enkeltmennesket mulighet til fri meningsdannelse og demokratisk deltakelse ikke er svekket.

Utvalget har derfor etter en totalvurdering kommet til at det ikke vil anbefale en ordning med merverdiavgift for dagspressen. Selv innføringen av en lav momssats vil etter utvalgets mening redusere den samlede omsetningen av aviser. Dessuten mener utvalget at selv en lav sats vil kunne slå uheldig ut for nummer to- og nummer tre-aviser. Det vil kunne bidra til å svekke aviskonkurransen. Dette er etter utvalgets mening uheldig fordi konsekvensene kan bli færre aviser og mindre mangfold i dagspressen.

Reklameskatt

Utvalget har sett på den svenske ordningen med reklameskatt. Reklameskatten ble i sin tid innført for å tilføre midler til den direkte støtten. Avgiften har imidlertid vist seg vanskelig både å drive inn og å administrere, og er tenkt avviklet når det er funnet alternative måter å finansiere den direkte støtten på. Utvalget antar at man vil møte tilsvarende problemer ved å innføre reklameskatt i Norge og foreslår derfor ikke avgift på reklame.

Produksjonstilskuddet

Da den direkte pressestøtten ble innført, var hensikten å hindre liknende avisdød som i Danmark og Sverige. Mens opplagsutviklingen fordeler seg på avisene etter størrelse og løssalg, vil annonseinntektene i langt større grad tilfalle de største avisene og trolig etter hvert til deres Internett-produkt. Rene nettaviser og andre Internett-produkter vil også ta sin del.

En avis med mange lesere vil ha lettere for å få annonser, og en avis med mange annonser vil være attraktiv for leserne. Ut fra en pressepolitisk vurdering har det vært viktig at ikke de rene markedskreftene alene og særlig ikke annonseinntektene skal bestemme hvordan pressestrukturen skal være. En av hensiktene med produksjonsstøtten har vært å motvirke dette.

Aviser som representerer holdninger som deles av små mindretall, eller som innholdsmessig er slik at avisens nedslagsfelt er begrenset, vil ofte være i en vanskelig økonomisk situasjon, selv om de utfyller og utgjør viktige deler av den samlede presse. Det samme gjelder aviser som har en større konkurrent. Avisenes betydning kan heller ikke leses bare ut fra opplagstall. Hensynet til ytringsfriheten innebærer også at den enkelte borger skal ha tilgang til alternative holdninger og meninger selv om disse representerer et mindretall. Det er blant annet slike hensyn som har ligget til grunn for målene for pressepolitikken, og der produksjonsstøtten har vært et viktig virkemiddel.

Oppfyllelsen av målene for pressepolitikken kan ikke utelukkende leses ut av antallet aviser, utgivelsessteder og opplag, men er avhengig av at avisene har nok redaksjonelle ressurser for å utføre sine oppgaver på en god måte.

I mandatets punkt 5 er utvalget bedt om å fremme forslag til tilpasninger av offentlige virkemidler som kan forbedre den pressepolitiske måloppnåelsen, med vekt på at støtteordningene bør være mest mulig målrettede, og der minst ett av forslagene skal ha utgangspunkt i dagens nivå. Utvalget presenterer ni mulige måter å fordele produksjonsstilskuddet på, herunder omfordelinger innenfor dagens rammer. Det er beregnet hvordan profilen på støtten blir dersom ulike kategorier aviser går ut av støtteordningen både innenfor dagens støttenivå og med en økning av rammen for støtten.

Utvalget har foretatt en bred vurdering av de ulike alternativene, og om kategorier aviser som kan klare seg uten støtte, bør gå ut av ordningen. Etter en helhetsvurdering konkluderer utvalget med at det ikke vil anbefale dette.

Utvalget anbefaler at det innføres en modell som kjennetegnes ved at det fastsettes et bestemt tilskuddsnivå for hver av avisene som omfattes av ordningen, og at dette tilskuddet reguleres hvert år ut fra endringer i kostnader, muligheter for rasjonalisering og endring i opplags- og annonseinntekter. Etter denne modellen vil tilskuddet kunne øke dersom opplaget går ned, mens det etter dagens ordning vil bli mindre.

Utvalget foreslår at den nåværende modellen for tildeling av produksjonstilskudd til nummer to-aviser og "meningsbærende" aviser vurderes erstattet av ny modell fra 2001 der tilskuddet tildeles etter følgende prinsipper:

For 2001 fastsettes et tilskuddsbeløp for hver av de atten avisene som i dag omfattes av ordningen basert på følgende kriterier:

  1. Det tas utgangspunkt i hva produksjonstilskuddet ville vært i år 2000 beregnet etter gjennomsnittsopplaget de siste tre år.

  2. Til dette beløpet legges den generelle prosentvise økning av produksjonstilskuddet til denne gruppen aviser ( basert på et samlet produksjonstilskudd i 2001 på 240 millioner kroner).

Det årlige effektiviseringskrav fastsettes av Statens medieforvaltning.

Reglene for å gå inn i og ut av ordningen fastlegges i forskrift. Når nye aviser kommer inn i ordningen, må Statens medieforvaltning fastsette støttenivået i forhold til nivået for de øvrige aviser i ordningen. Hvis opplaget for slike aviser endrer seg vesentlig i forhold til den generelle utviklingen, må det tas hensyn til det. Hvis en avis ikke lenger fyller vilkårene for støtte, faller støtten bort i samsvar med reglene i forskrift.

Nytt høyere nivå

Utvalget foreslår at produksjonstilskuddet økes fra et nivå på 164 millioner kroner i år 2000 til 240 millioner kroner. Denne rammen tilsvarer det reelle støttenivået fra 1993. I tillegg foreslår utvalget tiltak til forskning, etterutdanning og etablerings/produksjonstilskudd med en total ramme på 23 millioner kroner. Utvalget foreslår en videreføring av tiltak i budsjettpostene 73–76, kap 335.

Utvalget forutsetter at inntektsbortfall for tap av statsannonser kompenseres særskilt og utover de foreslåtte rammene.

Lokalaviser

Utvalget mener ut fra en helhetsvurdering at støttereglene for denne gruppen ikke bør endres, selv om utvalget mener at noen aviser i denne gruppen vil klare seg relativt godt selv om de blir tatt ut av støtteordningen. Men de reduserte satsene fra 1998 har skapt en vanskelig økonomisk situasjon for mange lokalaviser, og mange av dem vil stå overfor betydelige utgiftsøkninger som følge av nye portotakster fra 1. juni 2000.

Dagens ordning innebærer at aviser med opplag over 6000 mister produksjonsstøtten etter en overgangsperiode på tre år med nedtrapping på en tredel hvert år. Utvalget mener denne ordningen bør videreføres.

Nummer to-aviser og meningsbærende aviser

Utvalget har drøftet situasjonen for denne gruppen aviser inngående. Til grunn for utvalgets konklusjoner ligger at avisene i denne kategorien har svak økonomi De meningsbærende avisenes rolle i samfunnsdebatten representerer vesentlige alternativer, og debatten vil bli fattigere og snevrere dersom disse avisene legges ned.

På samme måte har nummer to-avisene sin rolle i sine respektive lokalsamfunn. De representerer korrektiver til den ledende avis i sitt distrikt og sørger for alternative innfallsvinkler som gjør diskusjonene om samfunnsspørsmål mer nyansert.

Spesielle ordninger og tiltak

Utvalget foreslår ingen endringer når det gjelder bestemmelsene om avkortning, prisbegrensning eller overgangsordninger.

Tilskudd til samiske og kvenske aviser

Tilskuddet gis i form av et grunntilskudd som er likt for alle de tre avisene i ordningen, og et variabelt tilskudd som beregnes i forhold til antallet sider på samisk eller norsk. I tillegg får en kristen avis støtte. Tilskuddet var på åtte millioner i 1999. De samiske avisene har bedt om at støttebeløpet økes.

Utvalget foreslår at den kvenske avisen Ruijan Kaiku legges inn i ordningen under samme kapittel, og at støtten til de fem avisene økes til ni millioner kroner.

Dobbel sats i Nord-Norge

Støtteberettigede aleneaviser og nummer en-aviser i de tre nordligste fylkene får i dag støtte etter dobbel sats. Utvalget foreslår at denne satsen reduseres fra 100 prosent til 50 prosent ekstra.

Distribusjonstilskudd til avisene i Finnmark

Avisene i Finnmark mottar et særskilt distribusjonstilskudd for å kompensere høye utgifter til frakt og annen distribusjon. Bevilgningen er på 1,5 millioner kroner i 1999. Utvalget finner ikke at det er dokumentert at kostnadene i Finnmark i dag er så mye høyere enn resten av landet at dette utløser et eget behov for tilskudd. Utvalget foreslår derfor å avvikle ordningen.

Tilskudd til forskjellige publikasjoner

Det ytes i dag støtte til en del publikasjoner som ikke fyller de ordinære kravene for å motta produksjonsstøtten. Dette gjelder publikasjoner for innvandrere, politiske spesialpublikasjoner, partienes informasjonsvirksomhet og en del enkeltpublikasjoner. Utvalget går i prinsippet inn for at denne typen støttes videreføres. Men på samme måte som øvrige støtteberettigede aviser underlegges en ramme, må dette også gjelde publikasjonene som får støtte under denne posten. Tilskuddet utgjorde vel 35 millioner kroner i 1999. Utvalget foreslår at støtte til politiske partiers informasjonsvirksomhet flyttes til kapitlet for partistøtte.

Forskning og etterutdanning

Bevilgningen til anvendt medieforskning og etterutdanning var i 1999 på 12 millioner kroner. Om lag 60 prosent av midlene går til etterutdanning ved Institutt for Journalistikk. Tilskuddet til anvendt medieforskning fordeles av Statens medieforvaltning etter innstilling fra Rådet for anvendt medieforskning.

Medieoppblomstringen det siste tiåret med større kompleksitet, kommersialisering og konkurranse stiller samtidig større krav til medarbeiderne. Krav om faglig kompetanse, redaksjonell kvalitet og bevissthet om roller og presseetikk er blitt enda viktigere enn før.

Den sentrale etterutdanningsinstitusjonen er Institutt for Journalistikk. Norske Avisers Landsforening og Landslaget for Lokalaviser driver også etterutdanning.

Det er fortsatt slik at flertallet av de redaksjonelle ansatte ikke har formell journalistisk utdanning. En nylig utført undersøkelse av Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening viser samtidig at redaksjonelle medarbeidere ønsker lengre utdanningstilbud, kompetansegivende tilbud og fjernundervisning, tilbud som bransjen i begrenset grad har i dag.

I større grad enn tidligere skjer etterutdanning innenfor konsernene, samtidig som enkeltstående aviser ikke har mulighet til å gjennomføre den kompetansehevningen som ansees som nødvendig.

For å redusere forskjellen mellom rike og fattige aviser foreslår utvalget en million kroner til for å skape rimeligere tilbud, herunder reise- og vikarstøtte for medarbeidere i mindre og økonomisk utsatte aviser.

Sett i lys av de store utfordringene som ligger innenfor medieforskningen, foreslår utvalget å øke tilskuddene til forskning med to millioner kroner utover dagens nivå.

Utvalget mener det er spesielt viktig å styrke den anvendte journalistiske forskningen og å knytte denne opp mot etterutdanningen, for å kunne bruke forskningsresultater aktivt i kurs og undervisning. Utvalget foreslår en årlig avsetning på fem millioner kroner til en utviklings- og forskningsavdeling ved Institutt for Journalistikk.

Støtte til etablering av aviser/ ekstraordinært tilskudd

En innvending mot produksjonsstøtten er at den virker konserverende fordi den bygger opp under det etablerte avismønsteret. Det har imidlertid vært startet en rekke mindre aviser i de senere årene, samtidig som det har vist seg vanskelig å starte aviser i byene. Utvalget viser til at det kreves store investeringer for å kunne starte avis i byene, samtidig har den gjeldende etableringsstøtten hatt betydning for oppstarten av aviser i mindre lokalsamfunn.

Utvalget foreslår at dagens ordning med et grunntilskudd til etablering av nye aviser avvikles. Utvalget foreslår i stedet en egen avsetning til etablering av nye aviser på 2,5 millioner kroner og at ordningen administreres av Statens medieforvaltning, som også utarbeider detaljerte regler for tilskuddsordningen.

Utvalget foreslår at det avsettes 2,5 millioner kroner i ekstraordinær produksjonsstøtte beregnet på aviser som kommer i uforutsette akutte økonomiske vanskeligheter. En liknende ordning har eksistert tidligere og utvalget mener den forverrede økonomiske situasjonen for deler av bransjen betinger en slik støtte. Utvalget understreker at støtten skal gis på strenge vilkår og foreslår at Statens medieforvaltning utarbeider et nærmere regelverk.

Utvalget foreslår også at de to ordningene skal kunne sees under ett, eller samordnes slik at den totale rammen på fem millioner kroner etter behov skal være overførbar mellom de to støtteordningene.

Tiltak rettet mot yngre avislesere

Utvalget konstaterer at det i de siste årene har vært en markert nedgang i avislesning i aldersgruppene under 30 år. Utvalget foreslår en øremerket årlig avsetning på 10 millioner kroner til tiltak som kan styrke avislesningen hos de unge og unge voksne brukergruppene. Utvalget antyder flere mulige tiltak, felles for dem er at de tar sikte på å få kontakt med yngre lesergrupper.

Forbud mot å utbetale utbytte/ Begrensning av overskudd

Etter dagens regler kan en avis ikke ha betalt utbytte til aksjonærene i det året avisen mottar produksjonsstøtte. Dette gjør det vanskelig for aviser som mottar støtte, å skaffe seg ny egenkapital. Derimot kan avisene betale renter på lånt kapital. Aviser som nyter godt av momsfritaket, har ingen slik begrensning. Utvalget foreslår at denne bestemmelsen opphører.

Etter gjeldende bestemmelser kan heller ingen avis som har et årsoverskudd på over to millioner kroner eksklusive støtte, motta støtte. Avisen kan heller ikke motta støtte dersom den har et overskudd på mer enn seks millioner kroner i løpet av de siste tre år. Utvalget foreslår denne bestemmelsen opphevet.

Produksjonstilskuddet skal gå til aviser med vanskelig økonomi. Det åpnes for at produksjonstilskuddet kan stanses dersom en avis på varig basis har oppnådd et driftsresultat som tilsier at den ikke lenger er avhengig av støtte, selv om den ellers oppfyller kravene for tilskudd.

Statens annonsering

Dagens regelverk for statsannonsering i pressen er mer enn 20 år gammelt. Utvalget fastslår at dagens regelverk ikke er fullt ut hensiktsmessig. Det er stor motstand i statsetatene mot reglene og de praktiseres heller ikke alltid etter forutsetningene. Utvalget anslår, etter opplysninger fra bransjen, at den statlige annonseringen utgjør mellom 250 og 300 millioner totalt. For de støtteberettigede avisene er beløpet anslått til en størrelsesorden mellom 60 og 70 millioner kroner. Annonsene fordeler seg grovt sett i to grupper: stillingsannonser og kunngjøringer. Utvalget antar at i årene fremover vil store deler av formidlingen av arbeidskraft skje via Internett, noe som tilsier at avisannonsering blir mindre viktig i rekrutteringen av arbeidskraft, og at dagens regelverk vil få mer og mer preg av pressestøtte.

Utvalget anbefaler derfor å oppheve regelverket om tvungen statlig stillingsannonsering i pressen. Utvalget forutsetter at de inntektene de produksjonsstøttede avisene taper på en slik endring i regelverket, kompenseres med et statlig tilskudd som kommer i tillegg til produksjonsstøtten.

Utvalget anbefaler at retningslinjer for kunngjøringer fortsatt gjøres bindende, og at de respektive etater pålegges annonsering. Utvalget foreslår ingen retningslinjer som påbyr annonsering av holdningskampanjer i dagspressen.

Avisporto og distribusjon

Utvalget har drøftet endringene i portotakster som skal iverksettes fra 1. juni 2000, i forhold til at portoøkningen kommer til å blir svært merkbar for enkelte aviser. Utvalget har dokumentasjon på at økningen vil bli merkbar for enkelte aviser, men for bransjen sett under ett kan økningen neppe sies å være dramatisk. Utvalget foreslår derfor ikke spesielle tiltak knyttet til distribusjonen, men legger vekt på at bransjen selv definerer portoordningene som en viktig del av rammebetingelsene. Utvalget forutsetter at forslaget til generell økning av rammen i den direkte støtten skal kompensere avisenes merutgifter som følge av nytt portosystem.

Utvalget erkjenner at Postens forretningsmessige organisering gjør det vanskelig for overordnede myndigheter å gripe direkte inn i Postens virksomhet. Det er likevel viktig at myndighetene ser pressens rammebetingelser samlet og i fremtiden vurderer kompensasjon dersom grupper av utsatte aviser rammes uforholdsmessig hardt av eventuelle omlegninger i portotakstene.

Til toppen
Til dokumentets forside