Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2000: 15

Pressepolitikk ved et tusenårsskifte— Dagspresseutvalgets innstilling

Til innholdsfortegnelse

7 De enkelte virkemidler

7.1 Produksjonsstøtten

7.1.1 Generelt

Da den direkte pressestøtten ble innført i 1969, var hensikten å hindre avisdød, slik en hadde sett i Danmark og Sverige. Mens opplagsinntektene fordeler seg på avisene etter størrelsen og løssalg, vil annonseinntektene i langt større grad tilfalle de største avisene. Dette forholdet illustreres ved at Bergens Tidende i 1998 hadde et opplag på 94 450 og 266 000 lesere på hverdager, mens de tilsvarende tall for Bergensavisen var 31 022 og 121 000. Opplaget til Bergens Tidende var således tre ganger større enn BAs og antall lesere 2,2 ganger større. Likevel var annonseinntektene i Bergens Tidende 320 millioner kroner og i BA 40 millioner kroner, dvs. åtte ganger høyere. Hvis produksjonsstøtten legges til BAs annonseinntekter, er annonseinntektene til Bergens Tidende vel fem ganger større.

Dette understreker at en avis med mange lesere vil ha lettere for å få annonser, og en avis med mange annonser vil være attraktiv for leserne. Avisenes opplag og leserkrets avspeiler i noen grad hvordan de oppfyller sine samfunnsmessige funksjoner, men er langt fra den eneste målestokk for dette. Ut fra en pressepolitisk vurdering er det viktig at ikke de rene markedskrefter alene, og særlig ikke annonseinntektene, får bestemme hvordan pressestrukturen i landet skal være. Hensikten med produksjonsstøtten har vært å motvirke dette.

Aviser som representerer holdninger som deles av forholdsvis små mindretall, eller som konsentrerer seg om stoffområder som begrenser avisens nedslagsfelt, vil ofte være i en vanskelig økonomisk situasjon, selv om de utgjør viktige deler av det samlede pressebildet. Det samme gjelder aviser som har en større konkurrent. Aviser med relativt mindre opplag kan likevel ha betydning som informasjonsgrunnlag for samfunnsdebatten og for politiske og andre beslutningstakere. I enkelte land vil aviser som er regnet som særlig pålitelige og innflytelsesrike, ofte ha et langt lavere opplag enn mange andre aviser. Avisenes dokumentariske betydning kan heller ikke leses ut fra opplagstallene. Og i bunnen ligger hensynet til ytringsfriheten, som innebærer at innbyggerne har rett til å kunne bli informert på en lett tilgjengelig måte om alternative holdninger og meninger, selv om de representerer et mindretall. Disse hensynene er det som ligger til grunn for målene for pressepolitikken, og som det i all hovedsak er produksjonsstøtten som skal ivareta.

Oppfyllelsen av målene for pressepolitikken kan ikke utelukkende avleses av antall aviser, utgivelsessteder og opplag, men vil også være avhengig av at avisene har nok ressurser til å kunne utføre sine redaksjonelle oppgaver på en tilfredsstillende måte.

Utvalget viser til oversikten over de redaksjonelle kostnadene i forhold til stoffmengde og at kostnadsbildet er svært forskjellig. Avisene som mottar produksjonsstøtte, synes gjennomgående å ha lavere kostnader i forhold til mengden av redaksjonelt stoff enn de avisene de konkurrerer med. I noen grad vil dette kunne ha sammenheng med lavere lønnsnivå, men i det vesentlige avspeiler det avisenes muligheter til å drive journalistisk arbeid. Det vil alltid være forskjeller i redaksjonelle ressurser i de ulike avisene. For eksempel vil dekning av det som skjer på den internasjonale arena, innebære vesentlige høyere redaksjonelle kostnader enn det rene lokalstoff. Utvalget vil likevel understreke at de pressepolitiske målene ikke blir oppfylt bare ved at avisene kommer ut med et visst antall sider. For at de skal fylle sin funksjon på en meningsfylt måte, må de også ha et visst redaksjonelt armslag. Dette er en del av bakgrunnen for den høyere produksjonsstøtte utvalget foreslår.

Produksjonsstøtten ble i 1998 og 1999 redusert med over 40 millioner kroner eller mer enn 20 prosent. Fra 1993 er den reelle verdien av produksjonsstøtten redusert med 77 millioner 1993-kroner eller 35 prosent. Momsfritaket var i 1990 650 millioner kroner, mens det er anslått at momsfritaket for 1999 utgjorde 1 019 millioner kroner.

Som påpekt foran er det den direkte støtten via produksjonsstøtten som i all hovedsak bidrar til oppfyllelse av målene for pressepolitikken. Utvalget foreslår en vesentlig økning i produksjonsstøtten. Som påpekt ovenfor er hensikten også at økningen vil gjøre det mulig for de avisene som mottar produksjonsstøtte, å styrke redaksjonene.

Et avgjørende poeng ved produksjonsstøtten er at den så langt det er mulig, skal være objektiv, dvs. at den fordeles etter kriterier som ikke påvirkes av avisenes innhold og holdninger. Det vil i noen tilfeller kunne medføre at aviser som har rimelig god økonomi, også kan komme til å motta produksjonsstøtte. Dette vil så godt som utelukkende bare gjelde de minste lokalavisene, der støttebeløpene uansett er forholdsvis beskjedne. Samtidig er det viktig å stimulere til opprettelse av slike aviser ved at det er mulig å få økonomiske resultater som kan friste til private investeringer. Utvalget mener det fortsatt må være slik at kriteriene må være mest mulig objektive. Utvalget vil også foreslå endringer som stimulerer til private investeringer i disse avisene.

7.1.2 Dagens ordning

Produksjonstilskuddet beregnes etter to forskjellige modeller. Den ene gir et fast beløp til nummer en-aviser og aleneaviser med opplag under 6 000 og som ellers fyller kriteriene. Satsene i 1999 var kroner 155 000 for en utgave per uke, økende med ca. 60 000 kroner for hver ekstra ukentlig utgave opp til 395 000 kroner for fem utgaver per uke.

Den andre modellen gjelder nummer to- aviser og "meningsbærende" aviser med opplag under 80 000, og beregnes etter netto opplag multiplisert med antall utgivelser per år.

Nummer to-aviser i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger, unntatt bydelsaviser, får tilsvarende støtte etter sats I (ganger opplag, ganger utgivselseshyppighet), mens øvrige nummer to-aviser får etter sats II.

Riksspredte meningsbærende aviser i Oslo og Bergen kan i tillegg ytes et ekstra tilskudd for de første 20 000 eksemplarene, som i 1999 utgjorde til sammen seks millioner kroner (etter en faktor på 0,25 kroner per eksemplar ganger opplag og utgivelseshyppighet).

Sats I var 1997 2,2429 kroner per eksemplar, sats II var 1,74946 (tilsvarende 78 prosent av sats 1) I. På grunn av kuttet i støtten i 1998 og 1999 slo ikke disse satsene inn i de to årene.

I tillegg ligger det i reglene en viss reduksjonssfaktor basert på opplagsforholdet mellom nummer en- og nummer to-avisen.

Vilkårene for produksjonstilskudd er fastsatt i forskriften om produksjonstilskudd av 7. november 1996 med endringer av 17. februar 1997 og 22. januar 1998. For at en avis skal ha rett til tilskudd, må den oppfylle en rekke vilkår:

  • Inneholde nyhets-og aktualitetsstoff av dagpressekarakter som gjør at avisen klart skiller seg fra andre typer publikasjoner.

  • Ha en ansvarlig redaktør med status som svarer til bestemmelsene i Redaktørplakaten.

  • Ta reell betaling for abonnement, løssalg og annonser etter en offentlig tilgjengelig prisliste.

  • Ikke sende ut gratiseksemplarer ut over det som tillates etter retningslinjer fastsatt av Statens medieforvaltning.

  • Selge minst halvparten av sitt godkjente netto opplag gjennom abonnement.

  • I siste kalenderår i gjennomsnitt ikke ha hatt mer enn 50 prosent annonser av det totale volum.

I tillegg må avisen

  1. utkomme med minst tre utgaver per uke med et opplag på minst 2000 eksemplarer eller

  2. utkomme regelmessig minst en gang per uke og med minst 48 utgaver i året, ha et opplag på minst 1000 og selge minst halvparten av sitt godkjente opplag innenfor det fylket den utkommer i.

  3. ha et opplag som ikke overstiger 6000 eksemplarer eller

  4. være nummer to-avis og utkomme regelmessig med minst to utgaver per uke med et opplag mellom 2000 og 80 000. Det ytes ikke tilskudd for den delen av opplaget som overstiger 60 000 eksemplarer.

Vilkårene må ha vært oppfylt i minst ett kalenderår før tilskudd utbetales.

Definisjoner

Med nummer en-avis forstås en avis som kommer ut på et utgiversted med to eller flere konkurrerende aviser og har det største opplaget på stedet. Nummer to-avis er avis som kommer ut på et utgiversted med to eller flere konkurrerende aviser og som ikke har det største opplaget på stedet.

Aleneavis er en avis som kommer ut på utgiversted uten konkurrenter.

Med bydelsavis forstås aviser som blir gitt ut innenfor en bykommune, og som redaksjonelt har sin dekning i en begrenset del av kommunen.

Utgiversted er den kommunen avisen kommer ut i.

7.1.2.1 Statskonsults vurdering av dagens ordning

Statskonsult har i sin rapport, fra 1998, analysert pressestøttens ulike sider. Hovedsynspunktene i rapporten er omtalt andre steder i denne innstilling. I rapporten pekes det på flere dilemmaer og uklarheter. Noen av de viktigste konklusjonene er:

  • Den utforming støtten har, gir dels sviktende grunnlag for styring, objektive kriterier og effektvurderinger.

  • Vilkårene i støtteordningen hemmer vekstbetingelsene for avisene som får støtte.

  • Innvendingene til tross er pressestøtten et effektivt virkemiddel for å ivareta pressepolitikkens mål om avismangfold. Støtten treffer temmelig presist aviser med svak økonomi.

Mange av Statskonsults innvendinger er knyttet til selve målene for støtten.

Av de konkrete innvendinger som går på ordningen nevnes:

  • Klarere definisjoner av aviskategorier, som samsvarer med eventuelle presiseringer av målene om aviskonkurranse.

  • Riksdekkende meningsbærende aviser bør gis en annen definisjon.

  • Færre aviser i støtteordningen og høyere støttesatser til de avisene som eventuelt støttes.

  • Oppfølgingskriterier utarbeides i forhold til de tre målene som retter seg direkte mot aviser.

Statskonsult peker på to modeller for fremtidig produksjonsstøtte. Den ene modellen innebærer en økt prioritering av de daglige nummer to-avisene. Statskonsult anbefaler ikke denne modellen.

Statskonsult anbefaler derimot en modell som gradvis vil gi en dreining i støtten mot en avisstruktur som "med dagens budsjett og rammebetingelser vil være mer realistisk". Om konsekvensene av denne modellen heter det: "Hvis modell 1 legges til grunn for pressestøtten, vil trolig flere daglige nummer to-aviser legges ned, blant annet på grunn av til dels svak økonomi samt andre forhold vi har pekt på som gjøre disse avisenes framtid usikker. Med modell 1 må det forventes at totalkonsumet av aviser kan gå noe ned."

Den delen av tilskuddsrammen som eventuelt frigjøres som følge av en slik modell, foreslås disponert til enten etableringsstøtte, eller økt storbysats eller økt sats til riksspredte meningsbærende aviser.

7.1.2.2 Bransjens vurdering av dagens ordning

Det er et hovedsynspunkt i avisbransjen at dagens ordning fungerer tilfredsstillende. Derfor har heller ikke de bransjeorganisasjonene som har uttalt seg i høringsrunden, fremmet konkrete forslag til andre ordninger. Unntaket er Orkla, som jo i prinsippet er mot produksjonsstøtten og spesielt vil avvikle den for nummer to-avisene fordi konsernet mener ordningen virker konkurransevridende.

Norske Avisers Landsforening imøtegår de fleste av Statskonsults innvendinger.

Bransjen er opptatt av rammene, mer enn ordningens innretning, slik Norsk Grafisk Forbund uttrykker det:

"Det er ikke ordningen eller regelene som trenger å endres, men et politisk spørsmål i forhold til de bevilgninger og prioriteringer som Stortinget vedtar."

Også Statens medieforvaltning er av den oppfatning at dagens ordning i hovedsak fungerer bra, både administrativt og i forhold til å nå de gruppene myndighetene ønsker å nå.

7.2 Alternative modeller

Utvalget har sett det som hensiktsmessig å vurdere flere mulige modeller for fordeling av produksjonsstøtten. Det er for å gi oppdragsgiveren flere alternativer å velge mellom når endelig modell skal fastsettes. Til sammen presenterer utvalget ni mulige måter å fordele produksjonstilskuddet på, herunder omfordelinger innenfor dagens rammer som det i mandater er bedt spesielt om at utvalget skal vurdere.

Utvalget har sett på følgende alternative modeller:

  1. En omfordeling innenfor dagens rammer

    1. Støtten til aviser med opplag under 6000 i opplag avvikles.

    2. Støtten til nummer to-avisene avvikles.

    3. Støtten til enkelte nummer to-aviser avvikles.

    4. Støtten til riksdekkende meningsbærende aviser avvikles.

  2. Støtte med økte rammer

    1. 210 millioner kroner i produksjonsstøtte

    2. 2 240 millioner kroner i produksjonsstøtte

  3. Endring av reglene slik at aviser med opplag mellom 4 000 og 6 000 i opplag faller ut

  4. Dekningsgradmodellen

  5. Grunnsatsmodellen

Nærmere om de enkelte alternativer:

Omfordeling innenfor dagens rammer, økte rammer - alternativene a og b.

I den gjeldende ordning med produksjonsstøtte kan avisene grovt sett deles i tre kategorier med angitt støttebeløp per gruppe (beløp for 1999):

"Støtte til aviser under 6 000 i opplag (nummer en- og alene-aviser)

27,1 millioner

Støtte til nummer to-aviser

62,0 millioner

Støtte til riksspredte meningsbærende aviser

69,0 millioner

En måte å omfordele på innenfor dagens rammer kan være å kutte støtten til en av de tre gruppene helt ut til fordel for de andre to gruppene. Det gir følgende nivåer (forutsatt fordeling etter gjeldende regler):

a) Omfordeling innenfor dages rammer

a1) Støtten til aviser under 6 000 i opplag kuttes

Dette innebærer at ca. 27 millioner kroner frigjøres, forutsatt dagens rammer.

Nivå for de to andre gruppene:

Riksdekkende meningsbærende

74,5 millioner

Nummer to-aviser

82,5 millioner

Konsekvensen av dette alternativet er at ingen aviser med opplag under 6 000 eksemplarer vil få støtte. Den økonomiske evnen blant avisene i denne støttegruppen er varierende. Noen aviser vil nok kunne leve med et kutt i støtten. For andre aviser er marginene så små at nedleggelse vil kunne bli en realitet. Det er imidlertid vanskelig å tallfeste hvor mange som vil komme i en så alvorlig situasjon.

Utvalget peker på at aviser med opplag mellom 4 000 og 6 000, har større forutsetninger for å tilpasse avisproduktet til endret økonomi, fordi avisene ofte står uten reell konkurranse. Å kutte produksjonsstøtten til denne avisgruppen er det tiltaket som trolig i minst grad ville medføre endringer i pressestrukturen og i mer begrenset grad enn andre modeller som presenteres her, forutsette endringer i pressepolitiske mål.

a2) Støtten til nummer to-aviser kuttes

Dette innebærer at ca. 62 millioner kroner frigjøres, forutsatt dagens rammer.

Nivå for de to andre gruppene:

Riksdekkende meningsbærende vil få

106,6 millioner

Aviser under 6 000 i opplag vil få

51,6 millioner

Som det fremgår av økonomi-kapitlet i innstillingen, er det mange økonomisk utsatte aviser i denne gruppen. Uten produksjonsstøtten, og uten andre tiltak, ville denne gruppen samlet gått med 77 millioner kroner i underskudd i 1998. Selv med produksjonsstøtte blir det samlede tall for denne gruppen negativt, med minus 13 millioner for 1998. Det er lite i markedsutsiktene som tyder på at nummer to-avisene vil styrke sin økonomiske stilling vesentlig i nær fremtid.

Det er derfor grunn til å regne med at nedleggelsen av nummer to-aviser ville fortsette dersom produksjonstilskuddet ble borte.

a3) Støtten til riksspredte meningsbærende aviser kuttes

Dette innebærer at ca. 69 millioner kroner frigjøres, forutsatt dagens rammer.

Nivå for de to andre gruppene:

Nummer to-aviser vil få

106,6 millioner

Aviser under 6 000 i opplag vil få

 51,6 millioner

Dette er den støttegruppen som har størst andel av inntektene sine fra produksjonsstøtten.

Samlet resultat for denne gruppen, uten produksjonsstøtte, ville i 1998 vært et underskudd på 52 millioner kroner. Med støtte var resultatet pluss ti millioner.

Det er grunn til å tro at de fleste eller alle av disse avisene ville måtte legges ned nokså umiddelbart dersom produksjonstilskuddet falt bort.

Kutt for noen nummer to-aviser

En variant kan også være at reglene innenfor hver støttegruppe endres slik at bare noen aviser i denne gruppen får støtte, og at det beløp som frigjøres, enten tilfaller gjenværende aviser i gruppen, eller overføres til de andre gruppene.

Et eksempel på dette er å begrense gruppen nummer to-aviser til bare å gjelde de største byene i hver landsdel. Da vil nummer to-avisene, eventuelt sammen med bydelsavisene i Oslo, Bergen, Stavanger og Tromsø, falle inn under ordningen, mens øvrige nummer to-aviser faller utenom. En slik endring vil frigjøre mellom rundt 26 millioner kroner som kan fordeles på de øvrige nummer to-avisene i de største byene, eventuelt brukes til å gi nummer en- og aleneavisene den støtte de etter forskriftene skal ha. På grunn av siste års budsjettkutt har de minste avisene ikke fått den støtten som forskriftene tilsier. En "oppretting" vil ta ca. sju millioner kroner av den frigjorte potten på 26 millioner.

En endring som betyr at bare nummer to-aviser i de største byene får støtte, vil innebære at følgende aviser faller ut av støtteordningen (med støttebeløp for 1999 i parentes):

Tabell 7.1 

Aura Avis (575 000)
Fredrikstad-Avisa Demokraten (5 105 331)
Drammens Avisa fremtiden (7 837 857)
Fylket (676 626)
Grenda (575 000)
Moss Dagblad (3 559 406)
Nordhordland (530 000)
Nordlandsposten (1 401 335)
Ofotens Tidende (903 000)
Porsgrunns Dagblad (2 970 982)
Telemarksavisa (5 453 213)

Med i ordningen vil da være – av nummer to/riksspredte meningsbærende/bydels aviser – følgende 15 aviser i Oslo, Bergen, Tromsø og Stavanger: Akers Avis, Dagsavisen, Klassekampen, Nationen, Nordstrands Blad, Ullern Avis/Akersposten, Vårt Land, Bergensavisen, Bygdanytt, Dagen, Fanaposten, Fiskaren, Åsane Tidende, Bladet Tromsø, Rogalands Avis. Holder vi bydelsavisene utenom, vil det være åtte nummer to/riksdekkende meningsbærende aviser som vil få produksjonsstøtte.

De 11 avisene som vil miste produksjonsstøtten med dette alternativet, får i dag en støtte på mellom en halv og åtte millioner kroner. Mest støtte får byavisene Fredrikstad-Avisa Demokraten, DrammensAvisa, Moss Dagblad, Porsgrunns Dagblad og Telemarkavisa.

En omlegging av støtten etter dette alternativet vil etter alt å dømme føre til at de aller fleste av disse avisene ville bli lagt ned. Det er derfor sannsynlig at Fredrikstad, Drammen, Porsgrunn og Skien da ville bli byer med bare en avis.

Det er utvalgets vurdering at uansett hvilken av de foran skisserte alternativer som velges, så vil resultatet bli at en rekke aviser etter hvert vil gå inn. Det gjelder også dersom nivået for produksjonsstøtte for 2000 blir liggende fast. Utvalgets oppfatning er at dagens nivå er for lavt dersom de pressepolitiske mål skal etterleves.

b) Støtte med økte rammer

Utvalget har også sett på hvordan en støtte på et høyere nivå vil slå ut (alternative modeller, b) og har sett på to nivåer:

I det første alternativet er det tatt utgangspunkt i en ramme hvor det delvis kompenseres for kuttene i produksjonstilskuddet siden 1993 med en ramme på 210 millioner kroner. Det andre alternativet på 240 millioner kroner tilsvarer det reelle nivå fra 1993.

Tabellen nedenfor viser hvordan de forskjellige alternativer vil slå ut for enkelte aviser. Tabellen sier også hva de samme aviser vil få med dagens regler, men med en høyere ramme, henholdsvis 210 millioner kroner og 240 millioner kroner.

For å få et bilde av endringene er det beregnet hvordan de ulike alternativer vil slå ut for et utvalg aviser som representerer forskjellige støttekategorier:

Bladet Tysnes

Ukeavis

Altaposten

Fådagers med Nord Norge-tillegg

Firda Tidende

Fådagers uten spesialtillegg

TA

Nummer to-avis med reduksjonsfaktor

BA

Nummer to-avis uten reduksjonsfaktor

Vårt Land

Riksdekkende meningsbærende (RM)

Tabell 7.2 

  Tilskudd 99 99 uten småaviser 99 uten nr 2-aviser, inkludert RM 99 uten RM
Bladet Tysnes 155 000 0 200 000 200 000
Altaposten 893 895 0 1 150 000 1 150 000
Firda Tidende 272 055 0 350 000 350 000
TA 4 519 178 5 418 100 0 9 153 868
BA 19 655 182 23 564 859 0 39 812 758
Vårt Land 17 881 706 21 546 377 0 0

Tabell 7.3 

  Ramme 210 millioner Ramme 240 millioner- dagens regler 240 mill - lik økning *)
Bladet Tysnes 200 000 200 000 235 000
Altaposten 1 150 000 1 150 000 1 355 000
Firda Tidende 350 000 350 000 412 000
TA 6 061 345 7 517 000 6 852 882
BA 26 362 502 31 100 000 29 800 000
Vårt Land 23 916 473 28 000 000 27 115 000

* Dette alternativet innebærer at alle aviser får samme prosentvise økning som produksjonsstøtten totalt øker med (fra 164 millioner til 240 millioner kroner). Det betyr at grunnsatsen for småaviser øker fra de 200 000 (som gjaldt frem til 1998, men som i 1999 på grunn av de senere års kutt i produksjonsstøtten var 155 000 kroner), til 235 000 kroner.

Tabell 7.4 viser beregninger med en ramme på 240 millioner for de forskjellige støttegruppene.

Tabell 7.4 Beregninger for støtte grupene med en ramme på 240 millioner

Grupper Prod. tilskudd 1999 Modell 1 240 mill Modell 2 240 mill
Nr. 1- og aleneaviser 27 191 990 34 520 095 41 233 949
Opplag 1000-5000 21 434 057 26 746 190 32 502 618
Opplag 5000-6000 5 188 481 6 675 000 7 867 812
> 7000: Lofotposten 569 452 1 098 905 863 519
Nummer to-avisene 131 080 035 205 498 094 198 769 750
Menings- bærende 69 049 840 107 972 887 104 707 178
Øvrige nr.2 62 030 195 97 525 207 94 062 572
Totalt 158 272 025 240 018 189 240 003 699

Modell 1: Dagens regelverk med utgangspunkt kr 200 000 til ukeavisene, men med en ramme på 240 mill. kroner

Modell 2: Enkeltavisene har fått et prosenttillegg fra 1999-nivå opp til en ramme på 240 mill. kroner

c) Endring av reglene slik at aviser med opplag mellom 4 000 og 6 000 faller ut.

Økonomiske analyser viser at det er en gruppe av aviser som får produksjons-støtte, som kommer bedre ut enn de andre, nemlig alene- og nummer en-aviser med opplag mellom 4 000 og 6 000. Utvalget har derfor sett på hvilke utslag det gir dersom støtten avvikles for aviser med opplag over 4 000 respektive 5 000 eksemplar. En mulighet er at den støtten som frigjøres overføres til avisene som har under 4 000 i opplag.

Om ordningen avvikles for aviser med opplag mellom 4 000 og 6 000

Antall aviser som går ut av ordningen:36

Beløp som frigjøres:12 millioner kroner

Om ordningen avvikles for aviser med opplag mellom 5 000 og 6 000

Antall aviser som går ut av ordningen:16

Beløp som frigjøres:5,2 millioner kroner

d) Dekningsgradsmodellen

Den svenske pressestøtten er i stor grad bygd på dekningsgrad, altså avisens dekning i utgiverkommunen.

Støtten er delt i driftsstøtte og distribusjonsstøtte. Driftsstøtten gis til aviser med lav husstandsdekning i utgiverkommunen. For aviser som utkommer fra tre til sju dager per uke, går grensen for driftsstøtte ved 40 prosent husstandsdekning. For aviser med en til to utgivelser per uke er grensen 25 prosent. Per sommeren 1999 hadde 8o aviser driftsstøtte på til sammen 455 millioner kroner.

Distribusjonsstøtten gis til dagsaviser som spres ved samdistribusjon. I 1999 var denne støtten 75 millioner kroner fordelt på 140 aviser som støttes per distribuert eksemplar med en fallende akse for aviser med store opplag

En liknende modell er tidligere utredet også i Norge. Et av de tidligere dagspresseutvalg, som la frem sin innstilling i 1982 (NOU 1982:44 "Pressestøtten - mål og midler"), foretok et omfattende analysearbeid for å se om denne modellen er hensiktsmessig etter norske forhold.

Utvalget konkluderte med at "det ikke er mulig å konstruere en praktisk anvendbar modell basert på dekningsgrad". Årsaken er først og fremst at det ikke finnes noen egnet inndeling av utgiversteder. De norske kommunene er mindre enn de svenske og for små til å gi solid grunnlag for en avis, for ikke å si flere aviser. En del aviser har sitt tyngdepunkt i en annen kommune enn der den utgis. Ofte har nummer to-avisene sin laveste dekning i utgiverkommunen.

Prøveutregningen, som 1982-utvalget gjorde, basert på å definere utgiverkommunen som utgiversted, ga en rekke uheldige utslag – særlig for de minste avisene. Det ble også foretatt prøver hvor den nest minste enheten i den administrative inndeling ble benyttet, som heller ikke egnet seg. Det ble da brukt handelsdistrikt som basis (består gjerne av et fåtall kommuner). Det viste seg at nedslagsfeltet for en del aviser ikke falt sammen med handelsdistriktet.

Vurderingen som ble gjort i 1982, er ifølge Statens medieforvaltning like aktuell i dag. Det har ikke skjedd strukturelle endringer av så stor betydning at vurderingen i 2000 vil være vesentlig annerledes. Statens medieforvaltning mener at en støttemodell i Norge basert på dekningsgraden vil gi mange urimelige utslag. Dersom en slik modell skulle innføres, måtte det konstrueres en helt ny inndeling av utgiversteder. Dette vil kreve et meget omfattende analysearbeid. En ny modell vil også skape nye praktiske problemer for bransjen, blant annet i forhold til annonsører som har tilpasset seg den tradisjonelle markedsinndelingen.

Uansett vil det, med dekningsgradsmodellen, stå igjen et ukjent antall særtilfeller som vil kreve skjønnsmessige avgjørelser. Utvalget mener dette vil være uheldig ut fra betraktningen om at støtten i størst mulig grad skal skje etter objektive kriterier. Det er et poeng i seg selv at støttereglene skal være enkle å bruke.

Utvalget ser positive sider ved dekningsgradsmodellen. Imidlertid er denne modellen mer tilpasset den kommune- og avisstruktur som finnes i Sverige, enn de norske. Det vises også til tidligere utredninger om dette og til vurderingen fra Statens medieforvaltning. Utvalget konkluderer derfor med at dekningsgradmodellen per i dag ikke er aktuell som modell for den norske produksjonsstøtten.

e) Grunnsatsmodellen

En innvending mot produksjonsstøtten er at den "straffer" aviser som går ned i opplag og som en konsekvens av dette får redusert produksjonsstøtte. En redusert støtte gjør det enda vanskeligere å komme på offensiven og dermed sikre eksistensgrunnlaget. Det innvendes også at den nære sammenhengen mellom opplag og støtte gjør støtten ekstra uforutsigbar.

For å redusere denne effekten kunne man tenke seg at en viss del av støtten gis som et fast tilskudd, mens resten fordeles etter opplag omtrent som i dag. Dersom noe av produksjonsstøtten gis som et grunntilskudd, vil variasjonene i støtten fra år til år bli noe mindre.

Vedlagte regneeksempel gir et bilde av hvordan en slik endring eventuelt kan slå ut for et utvalg aviser. Regneeksemplet er gjort av Statens medieforvaltning og er basert på:

Sats 1 og 2 opprettholdes som i dag. Sats 2 er 78 prosent av sats 1.

Det avsettes fortsatt seks millioner kroner i storbytilskudd til avisene i Oslo, Bergen og Stavanger.

Det innføres et grunntilskudd som utgjør ca halvparten av bevilgningene til nummer to-avisene. De faste tilskuddene til småaviser under 6 000 er opprettholdt som i dag. Tabell 7.5 er derfor konsentrert om nummer to-avisene. Tabellen viser forslagene til grunntilskudd i denne modellen.

Tabell 7.5 Forslag til grunntilskudd for grunnsatsmodellen

Utg.hypp. Opplagsgrenser Grunntilskudd "Trappetrinn"
2 2 000 – 5 000 250 000
3 2000 – 6 000 350 000 100 000
Over 6000 850 000 500 000
5 2 000 – 10 000 1 350 000 500 000
6 2 000 – 10 000 1 850 000 1 000 000
10 000 – 15 000 2 850 000 1 000 000
15 000 – 18 000 4 350 000 1 500 000
18 000 – 20 000 4 850 000 500 000
20 000 – 40 000 7 850 000 3 500 000
7 2 000 – 15 000 2 500 000
15 000 – 35 000 10 500 000 8 000 000
35 000 – 85 000 15 500 000 5 000 000

Reduksjonsprosenten for nummer to-avisene er forutsatt gjennomført også for grunntilskuddet.

Det er tatt utgangspunkt i samme bevilgningsramme som for 1999. Med basis i de forutsetninger som er omtalt foran, har utvalget fått beregnet hvilke utslag en slik modell vil få for de enkelte aviser. Her skal det omtales noen konkrete utslag av modellen:

De minste avisene:

En avis som Bygdanytt vil få 16 prosent eller 100 000 kroner mindre i støtte, mens Fylket vil få 15 prosent mer og Ofotens Tidende bare vil få en mindre justering.

Nummer to-aviser i byene:

Moss Dagblad vil med denne modellen få rundt 300 000 kroner, eller ti prosent, mer, mens Nordlandsposten vil miste i underkant av 600 000 kroner, eller i overkant av en tredel av dagens støtte.

De riksdekkende meningsbærende aviser:

Dagsavisen vil få 1,6 millioner kroner mer, mens Klassekampen vil gå ned med rundt 300 000 kroner.

For flere av avisene er endringene marginale. Eksemplene over er ved 50-50-fordeling.

Utvalget har også sett på regneeksempler dersom den faste satsen var 70 prosent og den opplagsvariable delen 30 prosent.

Det vurderes som positivt for utsatte aviser å ha en større andel av tilskuddet som fast. Imidlertid mener utvalget at utslagene av en slik modell kan bli noe tilfeldige, og at utvalgets endelige forslag totalt sett er bedre, også når det gjelder avisenes ønske om større forutsigbarhet i ordningen.

7.3 Ny modell for tildeling av produksjonstilskudd

Som pekt på foran har utvalget ikke mottatt forslag til vesentlige endringer i hovedprinsippene for tildeling av produksjonstilskudd. Dette må tolkes slik at pressen stort sett er fornøyd med dette regelverket (utvalget kommer senere inn på visse endringer vedrørende overskudd og utbytte). Det er vist til at problemene for en rekke aviser, først og fremst nummer to-avisene og de "meningsbærende" avisene, er at tilskuddet er for lavt, og at det har vært redusert dramatisk i de senere årene, ikke selve reglene for tildeling. En svakhet ved ordningen blir derfor at den er for lite forutsigbar, noe som skaper problemer for avisenes planlegging.

Etter gjeldende modell vil størrelsen på produksjonstilskuddet til nummer to-avisene og de "meningsbærende" avhenge av avisenes opplag. En avis som har fremgang, vil dermed også få økt produksjonstilskudd. En avis med nedgang i opplaget vil i tillegg til mindre opplagsinntekter, og sannsynligvis også lavere annonseinntekter, få mindre produksjonstilskudd. Tanken bak denne ordningen er å stimulere avisene til å øke opplaget. I en situasjon der mange aviser vil kunne oppleve nedgang i opplaget, noe utvalget frykter kan bli utviklingen fremover, vil en slik ordning imidlertid gjøre en vanskelig økonomisk situasjon enda vanskeligere.

Utvalget vil derfor foreslå at det vurderes innført en annen modell for tildeling av produksjonsstilskudd til de nummer to-aviser og riksdekkende aviser som i dag får tilskudd på basis av opplag. Denne modellen kjennetegnes ved at det fastsettes et bestemt tilskuddsnivå for hver av de atten avisene som omfattes av ordningen, og at dette tilskuddet reguleres hvert år ut fra endringer i kostnader, muligheter for rasjonalisering og endring i opplags- og annonseinntekter. Etter denne modellen vil tilskuddet kunne reduseres hvis opplaget går oppover og økes hvis opplaget går nedover.

Fordelen ved en slik endring er at den vil skape større økonomisk trygghet og forutsigbarhet. Svakheten er at ordningen blir noe mer komplisert å administrere.

De nærmere detaljer i ordningen må fastsettes av myndighetene.

Utgangspunktet

Utvalget foreslår at den nye modellen tar utgangspunkt i det nåværende tilskuddsbeløpet til de atten avisene som i dag får produksjonstilskudd som nummer to-aviser eller "meningsbærende" aviser ut fra opplag. Det "nåværende tilskuddsbeløpet" kan tenkes fastsatt på tre måter:

  1. det faktiske tilskuddet etter gjeldende ordning i et bestemt år, for eks. år 2000

  2. tilskuddet etter reglene for år 2000, men beregnet etter det høyeste opplaget i et av de tre siste år (eller et annet antall år)

  3. tilskuddet etter reglene for år 2000, men beregnet etter gjennomsnittsopplaget de siste tre år (eller et annet antall år)

Utvalget vil her foreslå at det tas utgangspunkt i alternativ c.

Til dette beløpet legges den økningen i produksjonsstøtten som blir vedtatt. Etter utvalgets forslag om en samlet produksjonsstøtte på 240 millioner kroner vil denne økningen kunne bli rundt 40 prosent. Denne forutsettes å være lik for samtlige tilskuddsberettigede aviser, slik at det ikke foretas noen individuell vurdering av den enkelte avis ved fastsettelse av støttebeløpet. Denne prosenten vil også kunne brukes for regulering av tilskuddsbeløpene til nummer en- og aleneaviser.

Senere justeringer

I senere år forutsettes tilskuddet justert ut fra kostnadsøkningen, effektivisering og inntektsendringer. Igjen forutsettes det at justeringen skjer med en felles prosent for samtlige aviser. Det innebærer at aviser som har lavere kostnadsøkning eller bedre opplagsinntekter enn det som ligger til grunn for beregningene, vil komme gunstigere ut. Det er også verdt å merke seg at selv for aviser med størst produksjonstilskudd vil dette utgjøre bare en mindre del av inntektene.

I 1998 var produksjonstilskuddets andel av de samlede inntektene gjennomsnittlig 14 prosent for nummer to-avisene og 20 prosent for de "meningsbærende". I 1999 var andelen redusert til henholdsvis 13 og 19. Denne andelen vil bli noe høyere med det økte produksjonstilskuddet utvalget foreslår. Selv om produksjonstilskuddet blir justert for kostnadsøkninger og inntektsendringer, vil derfor avisene fortsatt måtte bære størstedelen av disse endringene selv. Utvalget anser derfor ikke at denne modellen vil redusere insentivene verken til effektivisering eller til å øke inntektene.

For endringer i kostnadene må det lages en kostnadsindeks. Den bør være enkel og inneholde de viktigste kostnadselementene som lønninger, distribusjon, teleutgifter, papir, teknisk produksjon, mv.

Når det gjelder endringer i annonse- og opplagsinntekter, vil det være tilstrekkelig å ta utgangspunkt i et gjennomsnitt for denne avisgruppen. Som nevnt ovenfor skal justeringene skje med samme prosent for alle avisene.

Det årlige effektiviseringskravet fastsettes av Statens medieforvaltning.

Mulighetene for rasjonalisering kan ligge i bedre tekniske produksjonsmuligheter, bedre administrative rutiner, mer effektiv distribusjon mv. Det forrige dagspresseutvalget kom til at avisene som får produksjonstilskudd, lå lengst fremme i å benytte arbeidssparende teknologi. Oversikten i Statskonsults rapport viser at lønnsnivået ligger til dels vesentlig lavere i disse avisene enn i aviser som ikke mottar produksjonstilskudd, og som de konkurrerer med (se kap. 4.5)

Oversikten over redaksjonelle kostnader per side omregnet til tabloidformat viser også at avisene som får produksjonstilskudd, har til dels langt lavere kostnader enn de avisene de konkurrerer med (se kap. 4.5).

For at bevilgningen i statsbudsjettet skal kunne beregnes nøyaktig, forutsettes det at det er endringene to år før bevilgningsåret som legges til grunn. Det betyr at hvis den nye modellen innføres fra år 2001, vil endringene i år 2002 måtte gjøres skjønnsmessig, mens produksjonsstøtten i år 2003 fastsettes ut fra endringer i kostnader, inntektsendringer og rasjonaliseringsmuligheter i år 2001.

Aviser som omfattes av ordningen

Tabell 7.6 viser de atten aviser som får produksjonsstøtte som nummer to-avis eller "meningsbærende" avis idag.

Tabell 7.6 Aviser som får produksjonsstøtte som nummer to-avis eller "meningsbærende" avis i dag

  Produksjons tilskudd 1999 (i 1000 kr) Opplag 1999
Bergensavisen(Bergen) 19 655 31 022
Bladet Tromsø 4 162 9 610
Bygdanytt (Bergen) 723 4 124
Dagen (Bergen) 6 790 11 041
Dagsavisen (Oslo) 29 152 43 792
DrammensAvisa (Fremtiden) 5 537 12 827
Fiskaren (Bergen) 2 543 9 602
Fredrikstad Demokraten 4 931 9 866
Klassekampen (Oslo) 4 001 6 506
Moss Dagblad 3 177 6 371
Nationen (Oslo) 11 224 18 311
Nordlandsposten (Bodø) 1 524 16 151
Ofotens Tidende (Narvik) 777 3 614
Porsgrunns Dagblad 2 362 6 555
Rogalands Avis (Stavanger) 9 174 16 521
Telemarksavisa (Skien) 4 519 22 256
Vårt Land (Oslo) 17 881 30 085
Til sammen 128.663 260 881

(Bygdanytt kommer to ganger per uke, Fiskaren og Ofotens Tidende tre ganger per uke)

Utvalget foreslår ingen endringer i vilkårene for å komme inn under ordningen med produksjonstilskudd. Det innebærer at aviser kan gå ut av ordningen (for eksempel ved å bli nummer en-aviser), eller det kan komme nye aviser til. For den siste kategorien vil den foreslåtte modellen måtte innebære at utgangstilskuddet fastsettes ut fra et skjønn, sammenholdt med nivået for andre aviser. Hvis en slik ny avis skulle øke sitt opplag raskt, må det også være mulig å revidere grunnlaget. Utvalget antar at det i praksis vil oppstå få tilfeller der nye aviser kvalifiserer til produksjonstilskudd ut fra de gjeldende vilkårene.

Administrasjon

Utvalget foreslår at ordningen, som nå, administreres av Statens medieforvaltning i samarbeid med et støtteutvalg. Dette utvalget kan eventuelt suppleres med sakkyndige medlemmer når det gjelder beregning av kostnads-, effektivitets- og inntektsutviklingen.

Konklusjon

Utvalget foreslår at den nåværende modellen for tildeling av produksjonstilskudd til nummer to-aviser og "meningsbærende" aviser bør vurderes erstattet av ny modell fra 2001 der tilskuddet tildeles etter følgende prinsipper:

For 2001 fastsettes et tilskuddsbeløp for hver av de atten avisene som i dag omfattes av ordningen basert på følgende kriterier:

  1. Det tas utgangspunkt i hva produksjonstilskuddet ville vært i år 2000 etter tidligere ordning basert på gjennomsnittsopplaget for avisen de siste tre årene.

  2. Til dette beløpet legges den generelle prosentvise økning av produksjonstilskuddet til denne gruppen aviser (basert på et samlet produksjonstilskudd i 2001 på 240 millioner kroner).

For senere år fastsettes støttebeløpet etter følgende retningslinjer:

Statens medieforvaltning beregner gjennomsnittlig kostnadsøkning, effektivisering og endring i annonse- og opplagsinntekter for denne avisgruppen. Tilskuddet til hver enkelt avis justeres med den samme prosentvise sats som Statens medieforvaltning kommer frem til basert på endringene to år før tilskuddsåret.

Reglene for å gå inn i og ut av ordningen fastlegges i forskrift. Når nye aviser kommer inn i ordningen, må Statens medieforvaltning fastsette støttenivået i forhold til nivået for de øvrige aviser i ordningen. Hvis opplaget for slike aviser endrer seg vesentlig i forhold til den generelle utviklingen, må det tas hensyn til det. Hvis en avis ikke lenger fyller vilkårene for støtte, faller støtten bort i samsvar med reglene i forskrift.

7.4 De enkelte avisgruppene

7.4.1 Småaviser

Siden produksjonsstøtten ble innført i 1969, er tallet på lokale 2–3-dagers aviser netto økt fra 72 til 77. I tillegg er 17 lokale få-dagers aviser gått over til å bli ledende dagsaviser, slik at det totale antall lokale ledende dagsaviser er økt fra 42 til 58. Lokale ukeaviser er økt fra 27 til 50.

Et betydelig antall av disse avisene har imidlertid likevel en vanskelig økonomi, blant annet på grunn av nedgangen i produksjonsstøtten. Andre aviser i denne gruppen har en bedre økonomi. Utvalget har drøftet om grensen for produksjonsstøtte for småaviser bør senkes fra 6000 i opplag til 4 000. Dette alternativet innebærer at ca. 30 aviser vil falle ut av ordningen.

Utvalget har etter en totalvurdering kommet til at støttereglene for denne støttegruppen ikke bør endres.

Utvalget legger vekt på at de aller fleste småavisene står utenfor de store konsernene og dermed representerer en motvekt mot en eierkonsentrasjon som har blitt stadig sterkere de senere årene. Avisene i denne gruppen er i hovedsak lokalt eid, og dette representerer i seg selv en verdi som utvalget legger vekt på.

7.4.2 Nummer to-avisene.

Tallet på utgiversteder med mer enn en dagsavis er gått betydelig tilbake på tross av pressestøtten, jf. kapitlet Avisdød og nyetablering. Av de 24 lokale nummer to-aviser som kom ut i 1969, er hele 17 nedlagt i perioden 1970 – 1999. Bare sju har overlevd. To av dem har overtatt plassen som nummer en-avis. I de store byene har bare tre av sju aviser overlevd. Målet om å opprettholde aviskonkurranse på "flest mulig steder" kan derfor ikke sies å ha lyktes. Etter utvalgets mening er det fortsatt viktig å bidra til at en slik aviskonkurranse kan opprettholdes. Når det gjelder aviser iallfall på større steder, er det lite sansynlig at en tilsvarende dagsavis kan gjenoppstå dersom den eksisterende avisen blir lagt ned. Skal det være realistisk å hindre en ytterligere reduksjon i antall nummer to-aviser, er det etter utvalgets mening nødvendig med en reell økning av produksjonsstøtten i forhold til dagens nivå.

7.4.3 De riksspredte meningsbærende avisene

Denne gruppen omfatter fem aviser: Dagen, Dagsavisen, Klassekampen, Nationen og Vårt Land. Med unntak av Dagen, som kommer ut i Bergen, utgis disse avisene i Oslo.

De har et samlet opplag på 110 000 og en daglig lesekrets på 470 000.

Både bruken av ordet "riksspredte" og "meningsbærende" er uheldig. Fordelingen av de respektive avisers lesere er nokså forskjellig. For Dagsavisen er dekningen i Oslo/Akershus tre ganger så stor som i landet som helhet, mens den for Nationen er større i landet som helhet enn i Oslo/Akershus. Vårt Land har omtrent like mange lesere i denne regionen som ellers i landet, mens Klassekampen har dobbelt så stor dekning i Oslo/Akershus som i landet som helhet.

De fleste aviser vil hevde at de er "meningsbærende", og at det derfor er problematisk å bruke det som kjennetegn på en liten gruppe aviser.

Det som kjennetegner disse fem avisene, er at de representerer det de selv kaller "forskjellige motkulturer" i det norske samfunnet. Fire av disse avisene var for eksempel de eneste dagsavisene i Sør-Norge som gikk mot norsk medlemskap i EU foran folkeavstemningen i 1994, bortsett fra enkelte mindre lokalaviser. Etter at Dagsavisen gikk ut av A-pressen, står alle utenfor de store aviskonsernene i Norge. De har alle meget vanskelig økonomi og mottar ca. 40 prosent av produksjonsstøtten.

Det er etter utvalgets oppfatning tvilsomt om noen av dem ville kunne overleve uten en omfattende produksjonsstøtte. De representerer på hver sin måte ulike politiske, religiøse og kulturelle strømninger i vårt samfunn. Deres samfunnsmessige verdi kan ikke avleses av deres kommersielle suksess. Hvis de falt bort, ville det utvilsomt redusere bredden og mangfoldet i avisbildet, i den forstand at det ville redusere mulighetene til å få samfunnsspørsmål belyst, analysert og kommentert ut fra disse avisenes ståsted. Også for den sentrale politiske beslutningsprosess er det av betydning med en slik bredde i avismangfoldet. Utvalget mener derfor det ut fra de allmenne mål for pressepolitikken er viktig at disse avisene fortsatt kan utgis og utøve disse funksjonene.

Det er betinget av at de også må ha muligheter redaksjonelt til å utøve denne funksjonen på en tilfredsstillende måte.

Alle avisene sliter med en meget anstrengt økonomi. Siden en så stor del av deres inntekter kommer fra produksjonsstøtte, er de blitt rammet av nedskjæringene i produksjonsstøtten i 1998 og 1999. De er også rammet av nedgangen i statlig annonsering og for fire av avisenes vedkommende av økningen i portotakstene. I 1998 og 1999 fikk de produksjonsstøtten redusert med til sammen 18,2 millioner kroner. I tillegg var det en nedgang i statlig annonsering på 3,8 millioner kroner. Den vedtatte portotøkning for år 2000 er beregnet å utgjøre 6,3 millioner kroner i økte kostnader for fire av disse

Skal disse avisene fortsatt komme ut og utøve sin funksjon, tilsier det at de må få en bedring i sin økonomi ved at produksjonstilskuddet økes. Valget blir derfor enten å sørge for at disse avisene får en økonomi som gjør det mulig for dem å fylle sine demokratiske funksjoner, eller også å konkludere med at de bør nedlegges. Dette er etter utvalgets mening det reelle valg en står overfor.

7.5 Forslag til regelverk

7.5.1 Småaviser

Landslaget for lokalaviser har overfor utvalget foreslått at minstebeløpet for aviser med opplag under 6 000 økes til kroner 400 000, og deretter med kroner 100 000 per utgave inntil tre, fire eller fem utgaver per uke, der beløpet foreslås satt til 600 000. Det er ikke kommet forslag om andre prinsipielle endringer.

Minstesatsene for 1999 er vel 20 prosent lavere i nominelle kroner enn de var i perioden 1994 – 1997. Utvalget mener at antall aviser som kommer under denne modellen viser at støttesatsene tidligere stort sett har fungert tilfredsstillende. De reduserte satsene fra 1998 har som nevnt skapt en vanskelig økonomisk situasjon for mange lokalaviser. Disse avisene vil også stå overfor betydelig økte utgifter som følge av de nye portotakstene.

Ut fra en helthetsvurdering mener utvalget at støttereglene for denne gruppes ikke bør endres.

Ordningen er i dag slik at aviser med opplag over 6 000 mister produksjonsstøtten etter en overgangsperiode på tre år med nedtrapping på en tredjedel hvert år. Denne ordningen mener utvalget bør videreføres.

7.5.2 Nummer to-aviser og riksspredte meningsbærende aviser

Utvalget har drøftet situasjonen for nummer to-avisene og de riksdekkende meningsbærende avisene inngående. Til grunn for utvalgets vurderinger ligger at så godt som alle avisene i disse to kategoriene har en dårlig økonomi. Dette er dokumentert i kapittel 4. Utvalget ser at det kan reises spørsmål om økonomien for flertallet av disse avisene er så dårlig at de uansett på et tidspunkt vil måtte gå inn.

Det er imidlertid utvalgets oppfatning at dette i så fall innebærer at vesentlige deler av den gjeldende pressepolitikk må oppgis. Det er neppe tvil om at alle de aktuelle avisene vil få betydelige problemer dersom produksjonsstøtten ble avviklet

Utvalget mener at de aktuelle avisene spiller en viktig rolle i samfunnsdebatten. De riksdekkende meningsbærende avisene representerer vesentlige alternative innfallsvinkler i den nasjonale samfunnsdebatten, en debatt som vil bli fattigere dersom disse stemmene forsvinner.

På samme måte spiller nummer to-avisene viktige roller i sine lokalsamfunn. De er korrektiv til den ledende avis på stedet, og de sørger for alternative innfallsvinkler som gjør informasjon og diskusjonen om viktige samfunnsspørsmål mer nyansert.

Ut fra en helhetsvurdering går utvalget inn for at produksjonsstøtten til nummer to-avisene og de riksdekkende meningsbærende avisene videreføres. Utvalget mener også at produksjonsstøtten må økes fra dagens nivå og viser til innstillingens punkt 8.8.

Utvalget foreslår en felles støttesats for alle nummer to-aviser, medregnet de "meningsbærende" aviser . Dette innebærer en relativ bedring for nummer to-avisene, og særlig avisene utenfor de største byene, siden disse har hatt en lavere sats enn nummer to-avisene i de store byene og de "meningsbærende" som har hatt et ekstra tillegg. Utvalget foreslår ellers ingen endringer i tilskuddsberegningen.

7.5.3 Spesielle ordninger/tiltak

7.5.3.1 Avkortningsordninger (§ 7)

a) Opplag

Nummer to-aviser med opplag på 10 000 eller mer får i dag tilskuddet sitt redusert dersom opplaget er på 45 prosent eller mer av nummer 1-avisens opplag. Tilskuddet reduseres med 2,25 prosentpoeng hvis avisens opplag overstiger 45 prosent av nummer en-avisens opplag.

Det omfatter i dag Lofotposten (har spesialordning med nedtrapping over seks år, går ut av ordningen i 2001), Nordlandsposten og Telemarksavisa .

Hensikten med ordningen er at avkortingsreglene skal begrense den konkurransevridningen produksjonsstøtten faktisk er ment å være, når nummer to-avisa nærmer seg nummer en-avisas opplag.

Utvalget går inn for at den videreføres.

b) Pris

Forskriftenes § 7 inneholder en begrensning i støtte som slår inn dersom støtten økes vesentlig fra dagens nivå:

"Tilskuddet per netto opplagseksemplar til en avis skal ikke overstige avisens gjennomsnittlige abonnementspris året før tilskudd ytes."

Dette betyr at staten ikke skal støtte en avis med mer enn det abonnenten betaler.

Utvalget finner ingen grunn til å avvikle denne ordningen.

7.5.3.2 Overgangsordninger (§ 8)

Aviser som har mottatt produksjonstilskudd og som mister retten til dette, skal i en overgangsperiode ytes tilskudd. Tilskuddet reduseres over en periode på tre år, til 2/3 første år, 1/2 andre år og 1/3 tredje år.

Aviser som går ut av ordningen etter § 8 (overskudd/utbytte-begrensningen), mister retten til støtten i kommende tre år.

Utvalget foreslår på dette punkt ingen endring.

7.5.3.3 Tilskudd til samiske og kvenske aviser

Tilskuddet gis i form av et grunntilskudd som er som er like stort for alle avisene i ordningen, og et variabelt tilskudd som beregnes i forhold til antall sider på henholdsvis samisk eller norsk. Tre aviser er med i ordningen. I tillegg får det kristne bladet Nuorttanaste støtte. Tilskuddet til samiske aviser var på 8 millioner i 1999.

Støtten gikk til:

Sagat

2,6 millioner kroner

Min Aigi

2,5

Assu

2,5

Nourttanaste 0,2

De samiske avisene har ønsket støtten økt.

Utvalget foreslår at den kvenske avisen Ruijan Kaiku legges inn under samme kapittel (får i dag 250 000 kroner i støtte), og at støtten til de fem avisene som blir liggende i denne posten, økes til ni millioner kroner.

7.5.3.4 Dobbel sats i Nord Norge

Støtteberettigede aleneaviser og nummer en-aviser i Nordland, Troms og Finnmark får støtte etter dobbel sats.

Utvalget mener begrunnelsen for et slikt tillegg er noe svekket. Imidlertid har de aktuelle avisene fortsatt en viss økonomisk belastning i kraft av sin lokalisering. Utvalget foreslår derfor at den ekstra satsen reduseres fra 100 prosent ekstra til 50 prosent.

7.5.3.5 Distribusjonstilskudd til avisene i Finnmark

Avisene i Finnmark mottar et særskilt distribusjonstilskudd. Begrunnelsen er de høye frakt- og distribusjonskostnadene disse avisene er belastet med. Bevilgningen er på 1,5 millioner i 1999.

Utvalget finner ikke dokumentert at kostnadene i Finnmark er så mye høyere enn landet for øvrig at dette utløser et behov for eget tilskudd. Det foreslås derfor å avvikle ordningen.

7.5.3.6 Tilskudd til forskjellige publikasjoner

Det ytes støtte til en del publikasjoner som ikke fyller de ordinære kravene til opplag og utgivelseshyppighet. Dette gjelder publikasjoner for innvandrere, informasjonsvirksomhet i de politiske partiene, politiske spesialpublikasjoner og en del enkeltpublikasjoner.

  • For innvandrerpublikasjoner er støtten i 2000 begrenset oppad til 1,05 millioner kroner.

  • Det gis støtte til de politiske partiers informasjonsvirksomhet på til sammen 16,8 millioner kroner i 2000.

  • Støtte etter "Retningslinjer for tilskudd til visse publikasjoner" gis i 2000 til Morgenbladet (2,1 millioner kroner) Folket (1,7 millioner kroner), Ny Tid (1,8 millioner kroner), Nytt fra Norge (1,7 millioner kroner), Dag og Tid (2,4 millioner kroner).

  • Det gis også støtte etter "særskilt omtale i St. prp.nr.1". Det gjelder Blikk (0,8 millioner kroner), Samora (0,3 millioner kroner), Friheten (0,6 millioner kroner), Klar Tale (5,6 millioner kroner) og Ruijan Kaiku (0,25 millioner kroner).

Utvalget går i prinsippet inn for at denne typen spesiell støtte videreføres. Men på samme måte som øvrige støtteaviser underlegges en diskusjon om rammer, må dette også gjelde de som får støtte under denne posten.

Utvalget mener støtten til de politiske partiers informasjonsvirksomhet bør flyttes fra kapitlet for pressestøtte til kapitlet for partistøtte.

Totalt utgjorde tilskuddet på post 76 vel 35 millioner i 1999.

7.5.3.7 Forskning og etterutdanning

Bevilgningen til anvendt medieforskning og etterutdanning var i 1999 på vel 12 millioner kroner.

Om lag 60 prosent av midlene går til etterutdanning ved Institutt for Journalistikk. Tilskuddet til anvendt medieforskning fordeles av Statens medieforvaltning etter innstilling fra Rådet for anvendt medieforskning.

Utvalget bemerker:

I Norge har det i løpet av det siste tiåret vokst frem en rekke nye medier, både lokalt og på riksbasis. Det er større kompleksitet i mediebildet, mer konkurranse og mer kommersialisering. I deler av disse mediene er det mange nye, uerfarne og uskolerte medarbeidere. Bevissthet om roller, presseetikk og faglig kompetanse har blitt enda viktigere. Samtidig er det viktig å holde fast ved kravene om redaksjonell kvalitet.

Et viktig element for å møte kravene til redaksjonell kvalitet er utdanning. Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere grunnutdanningen innenfor det journalistiske felt. Derimot er etterutdanningen knyttet til kapitlet om pressestøtte. Den sentrale etterutdanningsinstitusjonen er Institutt for Journalistikk (IJ). Norske Avisers Landsforening og Landslaget for Lokalaviser driver også etterutdanning, NAL først og fremst for merkantile medarbeidere og ledere.

Da IJ ble etablert ble det anslått at det var om lag 2500 journalister og redaktører, som hadde behov for journalistisk etterutdanning. Siden den gang har medievirksomheten økt, og i dag går IJs tilbud ut til mer enn 10 000 redaksjonelle medarbeidere. Fortsatt er det imidlertid slik at de aller fleste i yrket ikke har formell journalistutdanning. Det anslås at omtrent en tredel av de som kommer inn i yrket i dag har journalist- eller medieutdanning fra høyskole. Det er med andre ord fortsatt slik at flertallet ikke har formell journalistutdanning når de begynner i yrket. Dette skaper selvsagt et spesielt behov for etterutdanning.

Selv om antallet journalister med høyere utdanning øker, øker også kompleksiteten i samfunnet som mediene skal referere fra og formidle til. Dette understreker også behovet for en kontinuerlig etterutdanning og at de økonomiske rammer på dette området står i forhold til dagens utfordringer.

En undersøkelse som Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening gjennomførte i 1999, viser at bransjen står foran nye utfordringer i etterutdanningsvirksomheten. To tredeler av de redaksjonelle medarbeidere i mediebransjen ønsker økt satsing på lengre utdanningstilbud, kompetansegivende tilbud og fjernundervisning. Det skaper behov for nyutvikling, som igjen øker behovet for støtte.

I større grad enn tidligere skjer mer av etterutdanningen i dag innenfor konsernene. Dessuten er det et faktum at flere aviser ikke har midler til å gjennomføre den etterutdanning som i utgangspunktet defineres som nødvendig. Dermed kan det se ut som kompetanseforskjellene i Avis-Norge øker. Det er derfor viktig at også de økonomisk svake avisene får rimelige og gode tilbud om etterutdanning. For å redusere noe av denne forskjellen mellom rike og fattige aviser foreslår utvalget at det innenfor etterutdanningskapitlet gjøres en øremerket avsetning på en million kroner, rettet mot å skape rimeligere tilbud, herunder reise- og vikarstøtte, for medarbeidere i mindre/økonomisk utsatte aviser.

Et annet viktig element for å opprettholde den journalistiske kvalitet er forskning og utviklingsarbeidet i mediefagene. Det å fremskaffe ny viten er et viktig supplement til den direkte etterutdanningen. I dag er det Rådet for anvendt medieforskning (RAM) som foreslår fordelingen av det statlige tilskudd til forskningen i bransjen, endelig vedtak gjøres av Statens medieforvaltning. Dette tilskuddet har i de siste årene blitt betydelig redusert og er i 2000 på ca. tre millioner kroner.

I forhold til de store utfordringer som ligger innen medieforskning, mener utvalget det er rimelig å øke tilskuddet til forskning med to millioner kroner utover dagens nivå.

Journalistikkfaget er i en fase hvor både forutsetninger for det, innholdet i det og metodene endres. Viktigst her er den teknologiske utviklingen, som både skaper nye typer medier og gir nye muligheter for å skaffe frem og kontrollere informasjon. En praktisk anvendelse av disse nye mulighetene med ivaretakelse av de tradisjonelle presseetiske verdiene fra dagspresse og kringkasting er en stor utfordring. Det betyr økt behov både for forskning innen journalistikken og opplæring, ikke minst av nye aktører. Å være à jour i forhold til den teknologiske utviklingen, å innhente ny kunnskap, å omgjøre den nye kunnskapen til praktisk nytte for mediene og å kunne påvirke utviklingen av journalistikken i tråd med gode journalistiske tradisjoner, er noen av oppgavene som ligger her.

Utvalget mener det er spesielt viktig å styrke den anvendte journalistiske forskningen og knytte den opp mot etterutdanningen. Det innebærer at forskningsresultatene man får, brukes aktivt i undervisningen, enten som egne kurstilbud eller som del av andre undervisningsopplegg. En viktig del av denne virksomheten er også å analysere den praktiske utøvelsen av journalistikken og å sette spørsmålstegn ved utviklingen av den.

Ved Institutt for Journalistikk er forskning og undervisning knyttet opp mot hverandre. Det er imidlertid et behov for å bygge ut denne virksomheten for å svare på de mange nye utfordringer som dagens raske medieutvikling innebærer. Utvalget vil derfor foreslå en årlig avsetning på fem millioner kroner øremerket til en utviklings- og forskningsavdeling ved IJ i tråd med instituttets planer.

Utvalget ønsker å understreke det kvalitative element som må ligge i et slikt forsknings- og utviklingsarbeid.

Med de tiltak som her er foreslått, på til sammen åtte millioner kroner, mener utvalget de statlige myndigheter gir et bidrag til å øke den journalistiske kvalitet i avisene. Samtidig ønsker utvalget å understreke det selvstendige ansvar bransjen har for å opprettholde og utvikle sin egen kompetanse.

7.5.3.8 Støtte til etablering av aviser/ekstraordinære tilskudd

Det er en innvending mot produksjonsstøtten at den virker konserverende i den forstand at den bygger opp under det etablerte avismønster. Utvalget viser til Sigurd Høsts utredning "Avisnedleggelse og nyetableringer" (vedlegg 4), der det påvises at det har vært startet en rekke mindre aviser de senere årene, men samtidig dokumenteres at det har vært vanskelig å starte aviser i byene.

Utvalget legger til grunn at det kreves betydelige investeringer for å starte en avis i byene. Samtidig er det et faktum at den etablererstøtte som har vært gjeldende, har hatt betydning for oppstart av aviser i mindre lokalsamfunn.

Etter utvalgets vurderinger er det et selvstendig poeng ved produksjonsstøtten at ordningen også rommer dynamiske elementer slik at det, riktignok i mindre skala, legges til rette for å etablere nye aviser gjennom "såkornsmidler".

I dag er situasjonen at det ytes et tilskudd på 155 000 kroner (dobbel sats for ukeavis) ved etablering av nye aviser. Starter du en ukeavis, er normaltilskuddet 155 000 kroner, det første året får du 310 000 kroner. Men om du starter en flerdagersavis – helt opp til sju dagers avis – er etableringstilskuddet det samme: 155 000 kroner.

Utvalget foreslår å avvikle dagens ordning med dobbel sats til nye aviser. I stedet foreslås en egen avsetning til etablering av nye aviser og at denne legges på siden av den ordinære støttemodellen. Det foreslås avsatt 2,5 millioner kroner årlig, dog uten at avsetningen er overførbar.

I dag kan ikke aviser søke SND om tilskudd, fordi bransjen har en egen ordning. Det kan tenkes at den foreslåtte ordning kan administreres av SND, men da kommer distriktspolitiske og sysselsettingsmessige vurderinger inn. Det er rimelig at grunnlaget for tildelingene har en mediepolitisk basis.

Det vil derfor være naturlig at ordningen administreres av Statens medieforvaltning, og at det utarbeides detaljerte regler for tilskuddsordningen. For å få støtte må det dokumenteres holdbare økonomiske planer og driftskonsept, samt sannsynliggjøre at det er et markedspotensial i det aktuelle nedslagsfeltet.

Utvalget peker også på at enkelte aviser, som resultat av uforutsette hendelser, kan komme i akutte økonomiske vanskeligheter. Det foreslås derfor at det avsettes 2,5 millioner kroner årlig til ekstraordinære produksjonstilskudd. Også tidligere har det vært en slik ordning, og utvalget mener den forverrede økonomiske situasjonen for deler av bransjen gjør det nødvendig å ha en mulighet for å støtte aviser som får spesielle problemer.

Utvalget understreker at en slik støtte skal gis på helt spesielle, strenge vilkår, etter særskilt vurdering. Det foreslås at Statens medieforvaltning utarbeider nærmere regler.

Det foreslås videre at de to ordningene som det er her er fremmet spesielt forslag om, samordnes i den forstand at rammen på til sammen fem millioner kroner kan være overførbar mellom de to ordningene, basert på de aktuelle behov.

7.5.3.9 Tiltak rettet mot yngre avislesere

Utvalget konstaterer at det er tendenser til sviktende avislesing blant yngre aldersgrupper. Dette påvises av Sigurd Høst (se vedlegg 5). Han viser til leserundersøkelser som forteller at det har vært "en nedgang i andelen som leste avis på hverdager fra 1994 til 1998", blant personer under 30 år. Både i gruppen 15–19 år og de under 30 år har nedgangen vært markert.

Andelen som leste avis på vanlige hverdager i gruppen 15–19 år, var i 1991 88 prosent, i 1994 81 prosent og i 1998 76 prosent. Høst viser til at norsk avisfolk lenge har ventet en nedgang i avislesingen blant de yngste på bakgrunn av utviklingen i andre land.

Høst skriver: "Hva de har sett for seg er det som i metodelitteraturen kalles en generasjons- eller kohorteffekt. Første trinn i en slik utvikling er at de unge får en svakere interesse for avislesing enn kullet før dem. Neste trinn er at de beholder den svekkede interessen etter hvert som de blir eldre. Det langsiktige resultatet blir en svekkelse av avisvanene i befolkningen som helhet, etter hvert som nye generasjoner erstatter de gamle."

Utvalget mener denne utviklingen gir grunn til bekymring, ikke minst i forhold til det langsiktige perspektiv som Høst trekker opp. Dette er utviklingstrekk som avisbransjen må ta alvorlig. Et viktig bransjetiltak er "Avis i skolen" som har de yngste leserne som målgruppe.

Utvalget mener, i første rekke ut fra en vurdering av avisenes viktighet i en språklig og kulturell sammenheng, at samfunnet er tjent med så høy avislesing som mulig blant barn og ungdom. Det foreslås derfor en øremerket avsetning på ti millioner kroner årlig til tiltak som stimulerer til avislesing blant barn og unge.

Eksempler på tiltak kan være:

  1. Engasjere yngre til å skrive

  2. Utforme en design som har de unges språk

  3. Bedre leseligheten

  4. Øke sidetallet og målrette sider for barn og unge

  5. Lage egne bilag

  6. Ha møteserier med ungdom og andre tiltak som involverer yngre i produktutviklingen

  7. Avsette et årsverk eller deler av dette for å jobbe med barn- og ungdomsstoff

  8. Stimulere barn og ungdom til å delta i samfunnsdebatten

Alle aviser skal kunne søke om midler fra denne avsetningen. Det må utarbeides nærmere retningslinjer for bruken av midlene, men utvalget vil peke på noen elementer som bør ligge til grunn:

  • Prosjektene kan være rettet inn både mot selve produktet og mot tiltak som gir økt kontakt med de yngste lesergruppene.

  • Resultatene skal synliggjøres i den forstand at det for hvert prosjekt skal utarbeides rapporter som er tilgjengelige for alle slik at gode tiltak i én avis kan overføres til andre aviser.

  • Det kan gjerne lages samarbeidsprosjekter mellom flere aviser. På samme måte kan tiltak også være felles bransjetiltak.

  • Det forutsettes at aviser som får tilskudd, også bidrar med egenfinansiering.

  • For ordningen utarbeides egne regler. Ordningen kan for eksempel administreres av Statens medieforvaltning, men siden ordningens karakter tilsier at det må gjøres vurderinger av redaksjonell art, bør ikke Statens medieforvaltning, som statlig organ, stå for selve tildelingen. Det bør derfor vurderes opprettet en egen tildelingsnemnd hvor instanser som Norske Avisers Landsforening, Landslaget for lokalaviser, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Institutt for Journalistikk og andre kan medvirke.

7.6 Andre vilkår for støtte

7.6.1 Forbud mot å betale utbytte

Etter gjeldende ordning kan ikke en avis ha betalt utbytte til aksjonærene i tilskuddsåret. Denne bestemmelsen gjør det vanskelig for aviser som mottar produksjonsstøtte, å skaffe seg ny egenkapital. Derimot kan avisene betale renter på lånt kapital. Aviser som nyter godt av momsfritaket, har ingen slik begrensning. Utvalget foreslår derfor at denne bestemmelsen opphører.

7.6.2 Begrensning av overskudd

Etter gjeldende ordning kan ingen avis motta støtte som har et årsoverskudd på over kr 2 mill eksklusive produksjonsstøtte, eller mer enn seks millioner kr i løpet av de siste tre regnskapsår. Med samme begrunnelse som for utbytte foreslås denne bestemmelsen opphevet. Hensikten med denne og foregående bestemmelse er å hindre at utbetalt produksjonsstøtte går til eierne og ikke til driften av avisen. Som påpekt foran gjelder det ikke noen slik begrensning for momsfritak, som samlet utgjør et vesentlig større beløp. Utvalget anser heller ikke risikoen for at aviser som mottar produksjonsstøtte, skal gå med store overskudd særlig stor og anser det viktigere å stimulere til at avisene kan skaffe seg kapital og drive rasjonelt.

Problemet i de senere årene ville ha oppstått i forbindelse med Dagens Næringsliv og Finansavisen. Siden hensikten med produksjonsstøtten er å sikre utgivelse av aviser som ellers ville hatt store økonomiske vansker, vil det neppe oppfattes som riktig å betale store beløp i direkte støtte til nisjeaviser som henvender seg til et kjøpesterkt publikum, etter at de er kommet over i en situasjon med god økonomi.

Forskriftene bør åpne for at Statens medieforvaltning kan stanse tilskudd, etter å ha innhentet en vurdering fra Støtteutvalget, dersom den mener at en avis på varig basis har oppnådd et driftsresultat som tilsier at den ikke lenger er avhengig av støtte. På samme måte bør tilskudd kunne stanses hvis en avis åpenbart utnytter ordningen i strid med det som har vært forutsetningene. I begge tilfeller bør det være adgang til å påklage til Kulturdepartementet. Dette åpner for et visst skjønn som kan sies å være i strid med prinsippet om en mest mulig objektiv tildeling. Utvalget anser likevel at det bare sjelden vil bli aktuelt å bruke bestemmelsen, og at den er en nødvendig sikkerhetsventil for at ordningen ellers skal kunne gjøres mer fleksibel og rasjonell.

7.6.3 Andre bestemmelser

Utvalget foreslår ellers ingen andre endringer i forskriftene for tildeling av produksjonstilskudd.

7.7 Utvalgets forslag om produksjonsstøttens nivå

Utvalget viser til omtale av mål og virkemidler foran og foreslår ut fra dette at produksjonstilskuddet økes til 240 millioner kroner per år. Dette vil bringe rammen opp på et nivå som omtrent tilsvarer tilskuddets størrelse i 1993 når det tas hensyn til prisstigningen.

Økningen gjøres gjeldende for alle de støtteberettigede avisene, med et likt prosentvis tillegg.

De spesielle tiltak som er foreslått under forskning og etterutdanning, etablering/ekstra produksjonstilskudd og tiltak rettet mot yngre lesere, på til sammen 23 millioner kroner, forutsettes å komme å tillegg til de 240 millioner kroner i produksjonstilskudd. Dessuten kommer en videreføring av tiltak i budsjett postene 73–76, kap. 335 som tillegg.

Utvalget viser også til kapitel 4 om statens annonseregelverk, hvor det forutsettes at det inntektsbortfall av statsannonser som endringen medfører, skal kompenseres særskilt og utover de rammer som foran er foreslått.

7.8 Indirekte støtte

I Norge har det siden 1970, da merverdiavgiftssystemet ble innført, vært fritak for moms gjennom nullsats for aviser som kommer ut med minst ett nummer ukentlig, og for bøker og noen tidsskrift.

Bakgrunnen for fritaket var ønsket om å opprettholde en differensiert dagspresse og med dette skape grunnlag for en mangesidig og fri opinionsdannelse (Ot. prp.nr.17, 1968–69) Fritaket for trykt skrift generelt var videre begrunnet i at kulturelle hensyn ville kunne bli skadelidende ved full avgiftsbelastning på det trykte ord. Det ble også vist til det gjeldende fritaket for sisteleddsavgiften, som var begrunnet med at det i et lite språksamfunn som det norske er sterke grunner for at det trykte ord skal være fritatt for den omkostningsbelastning en avgift vil bety for den trykte publikasjonen.

Årsaken til at dagspressen har vært satt i en særstilling i forhold til for eksempel ukepressen, som har full moms, er vurderingen av dagspressens spesielle funksjon, som formidler av nyheter, politikk, debatt og kommentarer i et demokratisk samfunn.

Det forrige Dagspresseutvalget (NOU 92:14: Mål og midler i pressepolitikken) så momsfritaket som en viktig del av pressens økonomiske rammevilkår og statens pressepolitikk. Utvalget pekte på at av det samlede norske momsfritaket på 650 millioner kroner i 1990 sto to aviser for nær tredjeparten, om lag 220 millioner kroner. Utvalget ville likevel ikke momsbelegge løssalgsinntektene, men presiserte at fremtidige forhold i Europa kunne få innvirkning på spørsmålet om moms på aviser. Det samme synet ble nedfelt i den neste stortingsmeldingen om mediepolitikk, Media i tida.

Mindretallet i Eierstrukturutvalget (NOU 1988:36: Om eierforhold i dagspressen) gikk inn for å fjerne momsfritak på løssalgsaviser fordi disse kommer godt økonomisk ut av avgiftsfritaket. Mindretallet mente pressestøtten, som momsfritaket etter deres mening var en del, av måtte gå dit støttebehovene var størst. Flertallet mente momsfritaket først og fremst var et fritak for avgifter på det trykte ord, og at ordningen ikke kunne betraktes som pressestøtte. Dagspressens funksjon for demokratiet tilsa at samfunnet var tjent med at momsfritaket ble opprettholdt.

7.8.1 Gjeldende regler

Ifølge merverdiavgiftsloven av 1969 er aviser som kommer ut minst en gang i uken, holdt utenfor avgiftsplikten, mens andre periodiske publikasjoner (tidsskrift og ukeblad) bare i begrenset grad er unntatt.

Det er Finansdepartementet som etter søknad fastsetter hvilke tidsskrift som er unntatt fra merverdiavgift. Det gis unntak på grunn av innhold når tidsskriftet "overveiende" har politisk, religiøst eller litterært innhold. Videre gis det unntak for tidsskrift når minst 80 prosent av netto opplag omsettes til betalende abonnenter. Ukeblad og tidsskrift som omsetter mer enn 20 prosent i løssalg, faller utenfor momsfritaket, og er belagt med 23 prosent moms.

7.8.2 Bransjens syn

Ukepressen har ment at momsfritaket for dagspressen, spesielt løssalgspressen, innebærer stor forskjellsbehandling. Ukepressen har blant annet ment at forskjellene mellom ukepressen og løssalgsavisene utjevner seg både når det gjelder stoffområder og innhold. Både ukepressen og dagspressen har utredet momsfritaket i flere omganger.

En gjennomgang av bakgrunnen for momsfritaket utført av advokat Bjørn Stordrange for Norske Avisers Landsforening i mars 1999 konkluderer blant annet med:

"....:avgiftsfritaket står sterkt både hos lovgiveren, i sakkyndige utredninger og i ulike regjeringers vurderinger slik disse er fremkommet overfor Stortinget. Avgiftsfritaket har vært og er begrunnet med grunnleggende demokratiske hensyn. Dagspressen har en særskilt funksjon som formidler av politikk og nyheter og som arena for samfunnsdebatt. Lovgiveren har angitt gode grunner for å forskjellsbehandle dagspressen i forhold til ukepressen..."

7.8.3 Ukepressens syn

Foreningen Norsk Ukepresse består av seks forlag som omsetter ukeblad og tidsskrift for 1,6 milliarder kroner, av en totalomsetning på 1,8 milliarder kroner for denne typen publikasjoner (kilde: Foreningen Norsk Ukepresse ).

Ukepressen viser til at merverdiavgiftsfritaket for dagspressen representerer en årlig indirekte støtte på over 1 milliard kroner, mens den direkte pressestøtten beløper seg til 250 millioner. Foreningen anfører at forskjellen i avgiftsplikt er dramatisk, fordi det etter foreningens mening dreier seg om bedrifter som opererer i samme bransje og henvender seg til samme publikum.

Ukepressen mener altså at forskjellsbehandlingen vrir konkurransen mellom aviser og ukepresse til fordel for avisene, og vil ha den norske praksis vurdert i forhold til EØS-avtalen. På vegne av Foreningen Norsk Ukepresse har advokatfirmaet Steenstrup i september 1999 klaget forskjellsbehandlingen inn for Eftas overvåkingsorgan ESA med påstand om at gjeldende avgiftspolitikk er i strid med EØS-avtalens forbud mot statsstøtte, og at forskjeller i avgiftsnivå for forskjellige typer publikasjoner skaper konkurransevridninger som strider imot EØS-avtalen.

I klagen til ESA støtter foreningen seg blant annet på EFTA-domstolens avgjørelse av 20. mai 1999, om den norske differensierte arbeidsgiveravgiften. I dommen slås det fast at offentlige avgifter som fører til konkurransevridninger, er i strid med EØS-avtalens forbud mot statsstøtte. Ukepressen mener derfor det norske momssystemet må vurderes i lys av EFTA-dommen. Det er ikke ventet noen avgjørelse fra ESAs side før tidligst sommeren 2000.

Ukepressen er også av den oppfatning at den har en viktig kulturell og samfunnsmessig betydning. Foreningen mener forholdet har fått lite oppmerksomhet, og at dette igjen har ført til at ukepressen har blitt negativt diskriminert i myndighetenes utforming av rammebetingelsene. Professor Jostein Gripsrud ved Institutt for medievitenskap i Bergen har på oppdrag utredet ukepressens samfunnsmessige og og kulturelle betydning og sier blant annet dette:

"Ukepressen har siden sin begynnelse formidlet opplysning i bred forstand i underholdende form til deler av befolkningen som av sosiale og utdanningsmessige grunner har større begrensninger i sin informasjonstilgang enn de høyest utdannede. Slik har den på ulike måter bidratt til å inkludere alle grupper i demokratiske prosesser, skriftbasert kultur og andre fellesgoder....

Ukebladene antas å ha vesentlig betydning for opprettholdelse og utvikling av skriftspråkferdigheter i en tid hvor audiovisuelle medier dominerer....

Ukepressen har med sin nasjonale og brede distribusjon bidratt vesentlig til dannelsen av en nasjonal bevissthet og identitet."

(Kilde: Jostein Gripsrud: Ukepressens kulturelle og samfunnsmessige betydning, 1999)

7.8.4 Konkurransetilsynets vurderinger

I november 1996 oppfordret Ukepressens Informasjonskontor Konkurransetilsynet til å vurdere om dagspressens momsfritak kunne sees på som et statsinngrep som begrenser ukepressens konkurransevilkår og hindrer oppstart av nye ukeblad. Ukepressen hevdet at spesielt ett aviskonsern (Schibsted) hadde urimelige fortjenester og viste til at det svenske konkurrensverket hadde foreslått at et tilsvarende unntak for svenske dagsaviser skulle oppheves. Det svenske konkurrensverket hadde konstatert at det fantes et konkurranseforhold mellom dagsaviser og ukepresse, og angitt dette som grunnlag for forslaget sitt.

I en uttalelse av 4. juli 1997 ga Konkurransetilsynet ukepressen medhold. Tilsynet konkluderer med at ukeblad og løssalgsaviser konkurrerer med hverandre om annonsører og lesere, og at de to publikasjonstypene derfor bør stilles likt når det gjelder avgiftsplikt. I Konkurransetilsynets uttalelse inngår også en innholdsvurdering. Tilsynet mener å finne innholdsmessig likhet og konkluderer med at begge typer publikasjoner er substituerbare.

Planleggings- og administrasjonsdepartementet sa seg enig i Konkurransetilsynets konklusjoner og sendte i november 1997 saken over til Finansdepartementet med ønske om at momsreglene for trykte medier omprøves.

Senter for Medieøkonomi har på oppdrag av Ukepressens Informasjonskontor utført en grundig vurdering av spørsmålet (Rolf Høyer (red.) : Det trykte ord – likhet for loven? Om konkurransesituasjonen mellom aviser og ukeblader). Utredningen tok spesielt for seg konkurranseforholdet mellom Se og Hør, VG og Dagbladet, og analyserte blant annet annonsemarked og innhold. Utredningen slutter seg i hovedsak til Konkurransetilsynets konklusjoner. Til spørsmålet om Konkurransetilsynet har rett i at avgiftsfritaket for aviser virker utilbørlig konkurransevridende, heter det :

"En tradisjonell, prisfokusert analyse av konkurransesituasjonen mellom aviser og ukeblader, gir ikke en tilstrekkelig belysning av spørsmålet om de to produktene konkurrerer på det samme marked. Men selv med utgangspunkt i en tradisjonell analyse basert på konkurransemyndighetens begrepsdannelser og analyseform, kan det gis god argumentasjon for at de to mediene opererer i det samme produktmarked.

Det ville være riktig å legge en mer "moderne" økonomisk oppfatning av konkurransesituasjonen i et marked til grunn, spesielt fordi blader og aviser i økende grad framstår som såkalte merkevarer. En slik tenkemåte preger i dag både amerikansk og europeisk rettsoppfatning og regulatorisk praksis......

På et slikt grunnlag mener vi at mange aviser og ukeblader i regulatorisk forstand må sies å konkurrere på det samme marked. Siden merverdiavgiften utgjør en betydelig andel av brutto utsalgspris for varer og tjenester, vil ulike regler for avgiftsplikt for produkter innen det samme marked prinsipielt representere en påvirkning av konkurransesituasjonen. Ulikheten i avgiftsplikt innebærer derfor en konkurransevridning. Denne konklusjonen sammenfaller med Konkurransetilsynets beslutning i saken, jfr. Brev til Planleggings – og administrasjonsdepartementet av 4. Juli 1997."

Etter at Norske Avisers Landsforening i juni 1998 reagerte overfor Departementet med motsatte vurderinger av konkurranseforholdet, ble Konkurransetilsynet bedt om å gi en ny uttalelse, eventuelt si om det sto ved sin gamle. Tilsynet bekreftet i september 1998 at det sto ved sitt standpunkt.

7.8.5 Norske Avisers Landsforenings syn

NALs holdning til momsfritaket og argumentasjon overfor ukepresse og Konkurransetilsyn er i tillegg til egne uttalelser (brev til Arbeids- og administrasjonsdepartementet 10. juni 1998 og 16.november 1998) presentert i utredningen "Merverdiavgift på aviser? En konkurranserettslig vurdering av advokat dr. juris Bjørn Stordrange av 5. mars 1999". Professor Karl Erik Gustafsson ved Göteborgs universitet ble i tillegg bedt om å gjennomgå rapporten fra Senter for medieøkonomi.

Utredningen fra Stordrange konkluderte i fire punkter, se punkt 1 ovenfor om avgiftsfritak for dagsaviser i forhold til lovgiver og skiftende regjeringer.

Andre hovedkonklusjon er at det ikke er noen konkurranserettslige vurderinger som tilsier at ukepresse og aviser må likebehandles. Ukepressen kan ikke erstatte avisene, fordi avisene fyller helt andre funksjoner enn ukepressen. Ukepressen har ikke den dagsaktuelle funksjonen avisene har.

For det tredje, konkluderer Stordrange, er Konkurransetilsynets uttalelser i spørsmålet basert på en ren rettspolitisk analyse. Uttalelsene er ikke rettslig bindende, eller uttrykk for et politisk avveiet syn. Konkurransetilsynet bygger videre sine uttalelser på utilstrekkelig saksbehandling. Vurderingene fremstår som faktisk overfladiske og omtrentlige.

Fjerde hovedkonklusjon er at Konkurransetilsynets uttalelser bygger på en utilstrekkelig analyse av konkurranse- og markedsbegrepet, der det sentrale spørsmålet om et ukeblad kan erstatte en dagsavis sine funksjoner i samfunnet ikke er vurdert.

Både denne utredningen og NALs brev til Departementet utdyper hovedsynet fra organisasjonen om at løssalgsaviser og ukeblad ikke konkurrerer på samme marked, verken når det gjelder innhold lesere eller annonser.

NAL sier videre i brev av 16. november 1998:

"Det er verdt å huske at merverdiavgift er en sluttbrukeravgift. Aviser som ikke vil tape opplag på det vil legge på prisene for å kompensere inntektsbortfall ved innføring av merverdiavgift. Det er de avisene som ikke har en markedsmessig posisjon som gjør at de kan legge hele belastningen over på leserne som vil tape mest på innføring av merverdiavgift, og det er disse avisene man har pressestøtte for å hjelpe. Angrepet på merverdiavgiftsfritaket er derfor først og fremst et angrep på avismønsteret i Norge.

Merverdiavgiftsfritaket er et virkemiddel i den offentlige pressepolitikken fordi avisenes samfunnsrolle er av vital betydning for demokratiprosessene og kulturen, og fordi ingen andre medier kan fylle denne rollen."

Professor Gustafsson ved Handelshögskolan, Göteborgs Universitet, understreket blant annet at når man gjør sammenstillinger av merverdisatsene i ulike land, bør man spørre seg om forskjellene kan forklares med forskjeller i de ulike landenes mediestruktur. Han mener man ikke behøver å gå spesielt langt i slike sammenlikninger for å se at det finnes strukturelle forklaringer til at merverdisatsene er ulike: I utlandet finnes det flere ukepublikasjoner som er nyhetsmagasin, og som dermed står dagsavisen nærmere. (Economist og New Statesman i Storbritannia, Der Spiegel og Focus i Tyskland og i Frankrike langs hele den politiske skalaen fra Le Nouvel Observateur til venstre og til Le Point til høyre). I Norden finnes bare ett slikt magasin, Finlands Suomen Kouvalehti.

Selv den tradisjonelle ukepressen ser annerledes ut andre steder i Europa enn i Norden. Ukeavisene har ofte mye større opplag enn dagsavisene, og de har tyngre innhold. Ukepressen oppviser et bredere spekter i andre land.

7.8.6 Uttalelser

Bare noen av uttalelsene som Dagspresseutvalget har mottatt, har kommentert merverdiavgiften. De konkrete forslagene er også få, med Konkurransetilsynet, NALs og Foreningen Norsk Ukepresse som de vesentligste. Konkurransetilsynet sier i sin uttalelse følgende:

"Tilsynet mener at Dagspresseutvalget bør se nærmere på de konkurransemessige problemstillinger som fritaket for merverdiavgift medfører med sikte på å endre ordningen slik at den ikke bidrar til å begrense konkurransen mellom markedsaktørene.

Utviklingen vil medføre at det er behov for å vurdere mediemarkedet i en større helhet både med hensyn til konkurransebetingelsene mellom aktørene, og i forhold til virkemidler for å sikre ytringsfrihet og mediemangfold. Etter tilsynets mening bør derfor Dagspresseutvalget ikke bare fokusere på rammebetingelsene til pressen, men også vurdere hvilke virkninger disse rammebetingelsene kan få for andre medier og markedsaktører som helt eller delvis opererer i de samme markedene."

7.8.7 Merverdiavgift som pressestøtte

På oppdrag av utvalget har førsteamanuensis dr. oceon. Guttorm Schjelderup ved Norges Handelshøyskole utført en analyse av hvordan indirekte skatter kan benyttes for å oppnå målene for pressestøtten (vedlegg 1). Schjelderup påpeker prinsipielt at det er et sentralt spørsmål om pressestøtten kan sees isolert fra næringspolitikken i andre markeder, og at ulik bruk av merverdiavgifter i avissektoren i forhold til resten av økonomien kan tenkes å ha uheldige virkninger på andre næringer. Schjelderup forutsetter i analysen videre at pressestøtten kan diskuteres isolert fra andre markeder.

"Dersom det er slik at pressestøtten skal være selvfinansierende, kan dette gjøres ved at man innfører en uniform moms på dagspressen og at disse inntektene benyttes til å subsidiere de avisene man mener er støtteberettiget. Et selvfinansierende system kan skape vansker for oppnåelsen av de politiske mål ved pressestøtten, dersom det er slik at størrelsen på momsinntektene er for små i forhold til den støtte man ønsker å utbetale til utvalgte aviser. I tillegg kan det tenkes at øremerkede midler fra momsinntektene kan bli utsatt for press fra særinteressegrupper som ønsker å øke egne overføringer.

Et selvfinansieringssystem med øremerking av midler må derfor konstrueres slik at det i minst mulig grad lar seg omdisponere til andre politiske forhold."

Schjelderup understreker videre at selektiv støtte gjennom bruk av momsinntektene vil innebære konkurransemessige vridninger i favør av de avisene som mottar støtte, og slik sett kan være et egnet virkemiddel for å prioritere enkeltaviser. Dermed unngår man også en eventuell lovstridig differensiering av merverdiavgiften.

Rammebeløp

Et alternativ til et selvfinansierende system kan være at myndighetene gir et årlig rammebeløp, skriver Schjelderup videre. Men på samme måte som ved et selvfinansiseringssystem kan man risikere at et system med rammebeløp fører til lavere rammer enn hva som er ønskelig ut fra målene med pressestøtten. Slik sett er det vanskelig å argumentere for at det ene systemet er bedre enn det andre. Et selvfinansiseringssystem vil imidlertid ha den fordelen at skatteprovenyet til dels kan fastsettes gjennom momssatsens størrelse.

Konkurransesituasjonen

Schjelderup har også vurdert konkurransesituasjonen og sier her at det ikke er åpenbart at andre mediekanaler som ukepresse, riksradio TV og Internett-aviser er mindre berettiget til støtte enn dagspressen, fordi de alle til en viss grad konkurrerer om de samme kundene. Han påpeker også at dersom noen aviser også driver annen medievirksomhet, kan en risikere at pressestøtten medfører kryss-subsidiering av annen medievirksomhet. Slik kryss-subsidiering kan være vanskelig å oppdage, og for å forhindre slike transaksjoner kreves det ofte vanntette skott mellom de ulike bedriftene.

7.8.8 Oversikt over momsfritaket for norske aviser i 1998.

På oppdrag fra Dagspresseutvalget har Statens medieforvaltning beregnet hvordan innføring av moms vil slå ut på noen utvalgte aviser og for grupper av aviser. I tabell 7.7 viser beregninger hvordan en momssats på 6, 12 og 23 prosent vil slå ut.

Tabell 7.7 Beregninger for momssatser på 6, 12 og 23 prosent (1000 kroner)

Aviser/grupper   6 %     12 %     23 %  
Abon. Løssalg Totalt Abon. Løssalg Totalt Abon. Løssalg Totalt
Alle aviser 167 781 128 361 296142 335 562 256 722 592 284 643 161 492 050 1 135 211
Støtteberettigede aviser 32 699 6 918 39 617 65 398 13 836 79 234 125 345 26 519 151 864
Nummer to-aviser 21 849 5 277 27 126 43 699 10 553 54 252 83 756 20 227 103 982
Riksspr. meningsbærende 10 269 724 10 993 20 538 1 448 21 987 39 365 2 776 42 141
Ukeavisene 1 637 240 1 876 3 273 479 3 753 6 274 919 7 193
Løssalgsavisene 842 96 970 97 812 1 684 193 941 195 625 3 227 371 720 374 947
Eksempler:
Aftenposten 31 379 5 141 36 519 62 757 10 281 73 039 120 285 19 706 139 991
Dagens næringsliv 7 637 4 777 12 414 15 275 9 553 24 828 29 277 18 310 47 587
Bergensavisen 1 708 2 454 4 162 3 417 4 907 8 324 6 549 9 406 15 955
Rogalands Avis 1 045 441 1 485 2 090 881 2 971 4 005 1 689 5 694
Fremtiden 880 111 991 1 760 223 1 982 3 372 427 3 799
Tromsø 507 290 797 1 014 580 1 594 1 943 1 112 3 055
Dagsavisen 3 756 560 4 317 512 1 121 8 633 14 399 2 148 16 547
Nationen 1 800 8 1 808 3 601 16 3 616 6 902 30 6 931
Bladet Tysnes 48 5 53 96 9 105 184 18 202
Bladet Harstad 39 18 58 78 37 115 150 70 221
Dagbladet 427 34 866 35 294 855 69 733 70 588 1 638 133 655 135 293
VG 415 62 104 62 518 829 124 208 125 037 1 589 238 065 239 654

Tabell 7.8 viser utslagene for fire utvalgte aviser av en merverdiavgift på henholdsvis 6, 12 og 24 prosent på abonnement og løssalg for 1999. For Bergens Tidende er det brukt regnskapstall for 1998.

Tabell 7.8 Utslag for fire utvalgte aviser av merverdiavgift på henholdsvis 6, 12 og 24 prosent på abonnement og løssalg for 1999 (1000 kroner)

  6 % 6 % 12 % 12 % 23 % 23 %
Abon. Løs. Abon. Løs. Abon. Løs.
Adresseavisen 8340 1320 16680 2640 31970 5060
Bergens Tid.1) 8396 2597 16793 5194 32186 9956
Stavanger Aft. 6519 1035 13038 2070 24989 3967
Vårt Land 2964 121 5928 241 11361 462

1)For Bergens Tidende er det brukt regnskapstall for 1998

Kilde: (Statens medieforvaltning)

7.8.9 Finansdepartementets beregninger

Finansdepartementet, som har bebudet en momsreform i 2000, har i Nasjonalbudsjettet 2000 lagt følgende beregninger og vurderinger til grunn:

"Nullsatsen for aviser utgjør om lag 1 mrd. kroner. Anslaget baseres på at merverdiavgiftssatsen er 0 istedenfor 23 pst. av omsetningsverdi. Siden fritaket er i prosent av omsetningsverdi, vil denne formen for indirekte støtte avhenge av omsetningsverdien på avisene. Slik sett får store aviser med høy omsetningsverdi større støttebeløp enn aviser med lav omsetningsverdi.

Nullsatsen på aviser er en form for støtte til aviser som kommer ut minst én gang per uke. Denne støtten kommer både aviseierne og kundene som kjøper aviser til gode.

Det er i første rekke aviser med stor omsetning som nyter godt av merverdiavgiftsfritaket. De største eierne av de største avisene er medieselskaper som Schibsted og A-pressen. Løssalgsavisene mottar nesten 40 pst. av den samlede støtten fra merverdiavgiftsfritaket.

Avisene har inntekter særlig fra salg av aviser, men også fra annonsesalg. Annonsesalg er avgiftsbelagt med 23 pst. merverdiavgift. Avisene er merverdiavgiftspliktige for omsetning av annonser og har fradragsrett for anskaffelser til bruk i slik virksomhet. Generelt har abonnementsaviser større andel av inntektene fra salg av annonser enn løssalgsavisene. Sammenliknet med løssalgsaviser er dermed abonnementsavisene avgiftsbelagt for en betydelig høyere andel av inntektene under dagens regelverk. Belastningen for disse avisene vil dermed bli mindre enn for løssalgsavisene ved en eventuell fjerning av nullsatsen. De siste årene har det kommet stadig flere aviser som fullfinansieres gjennom annonsesalg og som distribueres gratis. Slike aviser har dermed en konkurranseulempe under dagens regelverk, bl.a. ved at alle inntektene er avgiftsbelagt.

Det oppstår også konkurransevridninger i dagens regelverk ved at ukeblader er merverdiavgiftspliktige, mens løssalgsaviser, som i noen grad kan hevdes å være konkurrerende, er null-satset. Ukebladbransjen har tatt opp dette spørsmålet, og har bl.a. hevdet at løssalgsavisene i stadig større grad kan betraktes som konkurrerende med ukebladene og at en på denne bakgrunn har ønsket en endring av regelverket.

En fjerning av nullsatsen for aviser vil langt på vei løse eventuelle konkurransevridningsproblemer i dagens regelverk, ved at det blir avgiftsplikt på 23 pst. for all omsetning av aviser og ukeblader.

Et offentlig utvalg vurderer for tiden pressens rammevilkår. Vurderinger av pressestøttens betydning for de mediepolitiske målene inngår i dette arbeidet. Utvalget har frist til 15. april 2000."

7.8.10 Situasjonen EU og andre land

I EU-landene skal den normale momssatsen være på minst 15 prosent. I tillegg kan man ha to lavere satser for varer og tjenester som tjener sosiale eller kulturelle forhold. Disse satsene må være på minst 5 prosent. Land som før 1992 hadde lavere sats enn 5 prosent, har midlertidig fått lov til å beholde denne satsen inntil videre.

Tabell 7.9 Utvalgte lands momssatser

Sverige: 25 12 6 (pluss nullsats)
Finland: 22 17 8 (pluss nullsats)
Østerrike: 20 12 10
Portugal: 17 12 5

Tabell 7.10 Momssatser i EU-land

Land Normal Dagsaviser Magasiner Bøker CD-rom On-line
Østerrike 20 10 10 10 20 20
Belgia 21 0 6 6 21 21
Danmark 25 0 25 25 25 25
Finland 22 0/22 0/22 12 22 22
Frankrike 20.6 2.1 2.1 2.1 20.6 20.6
Tyskland 15 7 7 7 15 15
Hellas 18 4 4 4 18 18
Irland 21 12.5 21 0 21 12.5
Italia 19 4 4 4 19(N) 19(N)
Luxemb. 15 3 3 3 15 15
Nederland 17.5 6 6 6 17.5 17.5
Norge 23 0 23 0 23 23
Portugal 17 5 5 5 17 17
Spania 16 4 4 4 16 16
Sverige 25 6 25 25 25(N) 25(N)
Sveits 6.5 2 2 2 6.5 6.5
Storbrit. 17.5, 0 0 0 17.5 17.5

(N) Noter:

Italia: Når en CD-rom blir solgt som et supplement til en avis, publikasjon eller bok, blir momsen redusert fra 19 til fire prosent. Nyhetsbyråenes onlinetjenester er ilagt fire prosent moms.

Sverige: Fritak for merverdiavgift ble endret i 1996 fra en nullsats til 6 prosent merverdiavgift i erkjennelsen av at graderte satser kommer i EU-området. Aviser er ilagt seks prosent moms for sine elektroniske produkter hvis disse har nyhetsavisinnhold.

Finland: Har forskjellige momssatser på løssalgs og abonnementsaviser. Abonnementsaviser har avgiftsfritak, mens løssalgsaviser er ilagt den vanlige avgiftssatsen på 22 prosent. Finland er det eneste nordiske landet som opererer med forskjellsbehandling mellom løssalgs- og abonnementsaviser. Avgiften på løssalget ble innført umiddelbart etter andre verdenskrig. Hensikten var å beskytte "seriøse" aviser mot den "gule presse" ifølge det finske Trafikministeriet. Begrunnelsen var også opprinnelig at det ikke var løssalgsaviser i Finland. Først fra 1969, 25 år etter innføringen av merverdiavgiften på løssalgsaviser gikk Ilta –Sanomat, Finlands største løssalgsavis over til løssalg.

Kilde: (European Newspaper Association)

Tabell 7.11 Tabellen viser momsbelastning i prosent på aviser i land utenfor EU-området

  Moms på aviser Generell momsats
Brasil 2 18
Bulgaria 20 20
Canada 7 7
Kroatia 22 22
Tsjekkia 5 22
Estland 0/18 18
Ungarn 12 12/25
Island 14 24,5
Japan 5 5
Mongolia 15
New Zealand 12,5 12,5
Slovakia 6 6/23
Sør-Afrika 14 14
Sør-Korea 10 10
Sri Lanka 18
Tyrkia 1 15
Uruguay 23 23

Kilde: (World Press Trends 1999)

7.8.11 Utvalgets vurdering

Utvalget mener en differensiert og variert presse med mulighet til å ivareta sine funksjoner er like viktig som tidligere, og at prinsippet om at det trykte ord ikke skal avgiftsbelegges, står like sterkt som før.

Den totale pressestøtten over statsbudsjettet utgjorde i 1999 217 millioner kroner. Momsfritaket beløp seg til 1019 millioner, etter å være korrigert for fradrag for inngående moms og antatt mindre opplag. Av den samlede pressestøtten på 1236 millioner (ikke inkludert portosubsidier og statlig annonsering) utgjorde dermed momsfritaket 82 prosent. I 1982 utgjorde den direkte pressestøtten 161 millioner kroner, mens momsfritaket var på "vel 200 millioner kroner" (NOU 1983:3). Basert på en beregnet merverdiavgift på 220 millioner kroner og med den samme korrigeringsfaktor på 10 prosent gir dette en fordeling med 45 prosent på direkte støtte og 55 prosent på momsfritaket i 1982.

Omregnet etter konsumprisindeksen utgjorde den direkte pressestøtten i 1982 324 millioner 1999-kroner, mens merverdiavgiftsfritaket utgjorde 403 millioner kroner. Sammenliknet med 1999 er den reelle verdien av den direkte pressestøtten redusert med 107 millioner kroner eller 33 prosent. Merverdiavgiftsfritaket er i den samme perioden økt med 616 millioner kroner eller 153 prosent. Det er derfor i denne perioden skjedd en sterk forskyvning av pressestøtten fra direkte pressestøtte til indirekte pressestøtte gjennom merverdiavgiftsfritaket. Grunnen til økningen i verdien av merverdiavgiftsfritaket er en kombinasjon av økt opplag, økte priser og økt momssats.

Fritaket må antas å ha en betydning for aviskonsumet, men utvalget bemerker at den direkte støtten som er helt sentral for å oppfylle målene for pressepolitikken er redusert både absolutt og relativt.

Utvalget har diskutert løssalgsavisene spesielt og ser at utslagene av momsfritak er svært store for løssalgsavisenes vedkommende. Utvalget ser også at det kan oppfattes som et element av konkurransevridning i momsfritaket i forhold til publikasjoner og medier som ikke har momsfritak.

Reklameskatt

I Sverige ble reklameskatten innført for å tilføre midler til den direkte pressestøtten. Avgiften har imidlertid vist seg å være både vanskelig å inndrive og å administrere. Den har dessuten virket ulikt og konkurransevridende, og er tenkt avviklet når det er funnet alternative måter å finansiere den direkte støtten på. Utvalget antar at man ville møte tilsvarende problemer ved å innføre reklameavgift i Norge, og foreslår derfor ikke avgift på reklame. Avgiften ville videre særlig ramme aviser med høye annonseinntekter og i mindre grad berører løssalgsaviser. Reklameavgift ville dessuten kunne forsterke tendensen til annonsenedgang.

Aviser og ukepresse

Ukepressen er ikke unntatt fra merverdiavgiften. Ukepressen mener, som utvalget tidligere har beskrevet, at dette er urimelig, ut fra konkurransesituasjonen. Ukepressen argumenterer derfor med primært at den også må bli fritatt for merverdiavgift, sekundært at dagsaviser og ukepresse blir ilagt samme momssats og da forutsetningsvis en lavere sats enn den ordinære på 23 prosent. I særlig grad mener ukepressen at konkurransehensyn kommer inn i forhold til løssalgsavisene, og at konkurransesituasjonen har tilspisset seg i den senere tid, og etter at løssalgsavisenes nye lørdagsmagasin/reportasjemagasin er etablert. Utvalget har også mottatt materiale som argumenter for ukepressens kulturelle betydning i forhold til lesning.

Merverdiavgift

Utvalget mener prinsipielt at den ideelle begrunnelsen som i sin tid ble gitt for å frita avisene for moms, nemlig avisenes funksjon som den å gi enkeltmenneskets tilgang til og mulighet for fri meningsdannelse og demokratisk deltakelse, ikke er svekket. Tvert imot vil man kunne hevde med styrke at ved et tusenårsskifte der mediemangfoldet er mye større enn før, der informasjonsstrømmen kan synes tilfeldig og målløs, er det mer enn noensinne behov for at avisene skal ha mulighet til å ha denne rollen og kunne påta seg et garantistansvar for at vesentlig informasjon og kunnskap når befolkningen. Dette er også i tråd med konklusjonene fra Ytringsfrihetskommisjonen. Kommisjonen foreslår, som utvalget tidligere har vært inne på, at retten til innsyn i offentlig forvaltning grunnlovfestes. Det samme gjelder statens plikt til å legge forholdene til rette slik at enkeltmennesket skal kunne delta i en opplyst samtale.

Fra et slikt ståsted er det ikke urimelig å hevde at behovet for en differensiert og variert presse med økonomisk mulighet for å ivareta sin posisjon til og med er sterkere enn tidligere, og at prinsippet om at det trykte ord ikke skal avgiftsbelegges, står like sterkt som før.

Utvalget har vurdert hvorvidt innføring av moms på aviser kan bidra til å oppfylle målene som er knyttet til pressestøtten. Etter utvalgets vurdering synes det for det første klart at en innføring av merverdiavgift for dagspressen vil bidra til å øke prisen på aviser og derved redusere det totale antall aviser solgt. Hvor sterk reduksjonen i omsatt mengde vil bli, avhenger av priselastisiteten i etterspørselen etter aviser, det vil si hvor stor prosentvis nedgang i avisomsetningen som vil følge av en gitt prosentvis endring i avisprisen. På kort sikt antas priselastisiteten å være forholdsvis lav, mens den på lengre sikt vil være høyere. En lav priselastisitet vil på den ene side si at en betydelig del av en pålagt momssats vil bli veltet over på avisprisen, mens utslaget i omsatt mengde på den annen side vil bli relativt begrenset på kort sikt. På lengre sikt vil imidlertid dette stille seg annerledes, ved at priselastisiteten da som nevnt vil være høyere.

Uten å ta stilling til priselastisitetens størrelse som et gjennomsnitt for alle aviser og på kort og lang sikt, legger utvalget til grunn at innføring av moms vil redusere aviskonsumet. Dernest mener utvalget at det er rimelig å anta at en eventuell innføring av moms vil ramme nummer to- og tre-aviser sterkere enn nummer en-aviser. Dette antas å ville være i strid med ønsket om aviskonkurranse på lokalt og riksdekkende plan.

Utvalget er som tidligere nevnt klar over at et momsfritaket kan gi dagspressen en konkurransefordel vis-à-vis ukepressen, som ikke er fritatt for moms under dagens ordning. Konkurransefordelen kan også gjøre seg gjeldende overfor radio, TV og nyhetsformidling via Internett. Konkurransesituasjonen er imidlertid ikke entydig klar. Lokalaviser er for eksempel neppe i konkurranse med ukepressen, men i konkurranse med andre typer medier som lokalradio. For andre deler av dagsavisene, og da spesielt noen av de riksdekkende, er konkurransen med ukepressen sterkere.

I en vurdering av mulige konkurransevridninger mener utvalget at man må ta hensyn til det samlede konkurransebildet. Det at noen aviser er i delvis konkurranse med ukepressen, som er pålagt moms, kan i alminnelighet ikke i seg selv være nok til å berettige innføring av moms for å korrigere for en slik konkurransevridning. I siste instans vil man i dette spørsmålet måtte vurdere målene for pressestøtten opp mot de konkurransevridninger som måtte finnes for enkelte deler av dagspressen. Et hovedprinsipp for bruk av virkemidler, hvis man ønsker å eliminere slike konkurransevridninger, er at dette gjøres best ved direkte tiltak overfor de berørte aviser, for eksempel i form av tilsvarende momspålegg for disse som for ukepressen, snarere enn å endre de totale rammevilkår for hele dagspressen.

Avisenes demokratifunksjon vil ikke i samme grad kunne gjøres gjeldende for ukepressen, selv om ukepressen kan ha betydning for å stimulere til lesning og ellers inneholde verdifullt stoff. Endelig vil utvalget anføre at mandatet er å vurdere dagspressens stilling. Utvalget har derfor ikke funnet det naturlig å ta stilling til hvorvidt ukepressen bør bli fritatt for moms, eller få en lavere momssats.

Videre tilsier en samlet vurdering av konkurransesituasjonen mellom ulike medier og dagspressen at offentlige støtteordninger til andre medier må tas med i betraktningen. Noen mediekanaler mottar for eksempel lisenspenger og grunnstøtte, og slik støtte kan i sum tenkes å ha tilsvarende samlede konkurransevirkninger som et momsfritak. Dernest driver noen aviser også annen type medievirksomhet, slik at et momsfritak indirekte kan medføre intern kryssubsidiering av annen medievirksomhet. Totaleffekten på konkurransen i slike tilfeller er ikke opplagt.

Utvalget mener at en totalvurdering av konkurransebildet som beskrevet over er viktig å foreta i relasjon til spørsmålet om moms, men finner at dette faller utenfor utvalgets mandat. På generelt grunnlag vil utvalget likevel fremheve at det ikke har holdepunkter for å mene at konkurransevridningene som følge av fritaket fra merverdi er betydelige når man ser hele dagspressen i sammenheng. Spørsmålet om konkurransevridning synes i første rekke å være knyttet til forholdet mellom ukepressen og deler av dagspressen. Utvalget legger til grunn at dette er et spørsmål som vil bli vurdert i forbindelse med momsreformen som regjeringen har bebudet.

Utvalget har vurdert muligheten for å benytte merverdiavgift som en integrert del av pressestøtten. I et slikt system kunne inntektene fra merverdiavgiften på avisomsetning bli reservert for pressestøtte og fordelt på enkelte aviser etter prioritet. Dette ville i tilfelle kunne dempe nedgangen i etterspørselen etter aviser som følge av en merverdiavgift. Totaleffekten av et slikt system ville likevel antas å innebære et visst redusert aviskonsum. Det er videre usikkert om et slikt system kan oppfylle de andre målene for pressestøtten. Dessuten er det er spørsmål om en slik "øremerking" av moms til direkte pressestøtte vil kunne gjennomføres som en del av den samlede momsordning. Utvalget har derfor kommet til at det ikke vil anbefale en ordning med merverdiavgift for dagspressen.

Selv innføringen av en lav momssats som kunne tenkes å dempe eventuelle konkurransevridninger, vil etter utvalgets mening redusere den samlede omsetning av aviser. Dessuten mener utvalget at selv en lav sats vil kunne slå uheldig ut for nummer to- og nummer tre-aviser. Dette vil kunne bidra til å svekke den interne konkurransen i avismarkedene både på det lokale og det riksdekkende plan. En slik innskrenkning av konkurransen vil etter utvalgets vurdering være uheldig, da det kan tenkes at de langsiktige konsekvenser blir færre aviser og dermed mindre mangfold i dagspressen.

Til toppen
Til dokumentets forside