Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2000: 21

En strategi for sysselsetting og verdiskaping

Til innholdsfortegnelse

5 Utfordringer og reformer i offentlig sektor

Jørn Rattsø, NTNU og Rune J. Sørensen, Handelshøyskolen BI 1

Sammendrag

Det er sterke krefter som bidrar til offentlig sektors vekst: Offentlige tjenester er arbeidsintensive og preges av liten produktivitetsvekst; etterspørselen etter offentlige tjenester er lite prisfølsom samtidig som høyere velstand bidrar til å øke etterspørselen etter offentlige tjenester; fellesfinansiering av individuelle tjenester driver opp etterspørselen etter helse-, omsorgs- og utdanningstjenester. Velferdsstaten ble bygd opp som svar på markedssvikt, men har også skapt ny styringssvikt. Intern organisering er blant offentlig sektors største styringsutfordringer, som illustrert gjennom offentlig debatt om sykehusene. Den omfattende fordelingspolitikken setter press på det politiske systems beslutningsevne gjennom sterke eksterne interessegrupper. Samtidig står offentlig sektor overfor nye utfordringer, spesielt knyttet til eldrebølgen, individualiseringen og globaliseringen. Den internasjonale integrasjonen, med økt geografisk mobilitet setter grenser for myndighetenes handlingsrom i skattepolitikk, fordelingspolitikk og produksjon av velferdstjenester.

Utfordringene tilsier at reformer i organiseringen av den offentlige tjenesteproduksjon diskuteres. Tradisjonelt har tjenesteproduksjonen vært organisert som del av forvaltningen og med monopol i tilbudet. Denne modellen har brakt politikk og tjenesteproduksjon sammen, mens brukerne har stått i en svak posisjon. Det er ønskelig å øke effektiviteten i ressursbruken i dette systemet og styrke brukerinteressene. Internasjonale undersøkelser viser at økonomiske incentiver og konkurranse har betydning for sammenhengen mellom ressursbruk og resultater. Høyere effektivitet kan oppnås ved fristilling av tjenesteproduksjonen fra forvaltning, ved å etablere sterkere incentiver for virksomheter og ansatte, og ved å etablere systemer for anbudskonkurranse og konkurranse om brukere/kunder. For enkelte tjenester kan brukerbetaling øke effektiviteten i ressursbruken. Styringen av kommuner og fylkeskommuner er grunnleggende for offentlig tjenesteyting siden en stor del av velferdsstaten er desentralisert. Ut fra et effektivitetshensyn er det ønskelig å konsentrere finansieringen om rammefinansiering med faste rammer, gi bedre kobling mellom skattegrunnlag og skatteinntekter, og konsolidere dagens fragmenterte struktur til større kommuner og fylkeskommuner. Omorganisering av tjenesteproduksjonen kan tilsi større endringer i lokalforvaltningen.

5.1 Innledning

Velferdsstaten er først og fremst begrunnet ut fra fordelingspolitiske hensyn, men den bidrar også til samfunnsøkonomisk effektivitet. Grunnleggende økonomisk trygghet kan sees som en forutsetning for velfungerende markeder og konkurranse. En omfattende helse- og omsorgssektor som fanger opp alle, sikrer arbeidskraftens produktivitet. Et offentlig utdanningssystem som gir alle mulighet bidrar til å utnytte samfunnets talent og til å bygge opp landets kunnskapskapital. Økt kvinnelig yrkesdeltakelse har bidratt til høyere økonomisk vekst, men også redusert verdiskapning i husholdningene. Neppe noe land har høyere samlet yrkesdeltakelse enn Norge, og få har en bedre utdannet arbeidsstyrke. Videre er god infrastruktur en nødvendig forutsetning for et framgangsrikt næringsliv.

Imidlertid kan en stor offentlig sektor også svekke mulighetene for økonomisk vekst, og dermed på lang sikt undergrave mulighetene til å løse viktige fellesoppgaver. En stor offentlig sektor krever høyt skattenivå, som kan gi næringslivet konkurranseulempe i forhold til utlandet og som kan svekke incentivene til arbeidsinnsats, sparing og produktive investeringer. Til tross for den høye generelle yrkesdeltakelsen, kan enkelte velferdsordninger være innrettet slik at incitamentene til arbeid og yrkesaktivitet svekkes. Offentlige støtteordninger kan gi mange husholdninger og bedrifter større utbytte av politisk virksomhet rettet mot offentlig støtte enn av produktiv virksomhet.

Balanse i offentlige finanser er vesentlig for økonomiens funksjonsmåte. En stor offentlig sektor kan gjøre landet sårbart for økonomiske sjokk. Ubalanser i de offentlige finanser kan i slike situasjoner ha langvarige konsekvenser for evnen til å sikre full sysselsetting og økonomisk vekst. Erfaringene fra Sverige antyder at omfattende utbygging av velferdsstaten kan skape strukturelle rigiditeter i samfunnsøkonomien som hemmer omstillingsevnen. Den økende internasjonale økonomiske integrasjon gjør at slike konkurranseulemper får større konsekvenser. Den norske økonomiske situasjonen er imidlertid spesielt gunstig på grunn av høye inntekter fra oljevirksomheten, og store forventninger til framtidige inntekter. Ulempene ved en omfattende offentlig sektor framstår mindre akutte når man samtidig bygger opp utenlandsformue. Det gjelder selv om man har tatt på seg en offentlig pensjonsforpliktelse som vil kreve store utlegg i framtiden. Behovet for effektivitet og nye organisasjonsformer i offentlig sektor oppfattes i offentligheten å være lite, og hovedproblemet defineres i første rekke som ressursmangel. Dette er i samsvar med internasjonale erfaringer hvor reformer først tvinges fram når det er økonomisk nødvendig. Land med store inntekter fra naturressurser viser imidlertid betydelige omstillingsproblemer når ressursinntektene stagnerer. I dette ligger en fare for sterkere vekst i offentlig sektor enn hva som er samfunnsøkonomisk forsvarlig på lang sikt.

Utredningen konsentreres om offentlig tjenesteproduksjon. Innledningsvis, i avsnittene 2 og 3, diskuteres forklaringsmodeller for offentlig sektors vekst og allmenne styrings- og effektivitetsproblemer. Kostnadsproblemet står sentralt, og henger sammen med høy arbeidsintensitet og lav produktivitetsvekst i velferdstjenestene og komplekse mål for velferdsproduksjonen. Andre del, avsnittene 4–6, behandler styringsutfordringene knyttet til globalisering/ mobilitet, konsentrerte fordeler/ spredte kostnader, og forholdet monopolprodusent/ brukere. Styringsutfordringer i forholdet mellom stat og kommunesektor og i offentlige arbeidsmarkeder tas opp i avsnittene 7 og 8. Mulige reformstrategier for offentlig sektor drøftes til slutt i avsnittene 9–11. Diskusjonen omfatter organiseringen av den offentlige tjenesteproduksjonen, konkurranse og brukerbetaling, og forholdet stat-kommunesektor.

5.2 Offentlig sektors vekst

Offentlig sektor har i mange tiår hatt sterk vekst i alle industrialiserte land. Spesielt i perioden 1950–1980 økte offentlig sektors andel av nasjonalproduktet. Senere har offentlig sektor vokst om lag som nasjonalproduktet i de fleste OECD-land. Som en bakgrunn for diskusjonen om offentlig sektor er det nyttig å forstå drivkreftene i denne veksten. Vi skal konsentrere oss om to ’lovmessigheter’ som er identifisert i litteraturen.

5.2.1 Kostnadsforhold/Baumols sykdom

Offentlig tjenesteproduksjon omfatter kollektive goder (forsvar, rettsvesen, infrastruktur m.v.) og velferdstjenester (utdanning, helsevesen, eldreomsorg m.v.). Velferdstjenestene utgjør størsteparten av offentlige utgifter til tjenesteproduksjon. Tjenestene retter seg mot enkeltpersoner (skoleelever, syke, eldre) og er svært arbeidsintensive. De er også kjennetegnet ved lav produktivitetsvekst. Det er vanskelig å redusere arbeidsinnsatsen i en tjeneste (gitt antall klienter) uten å redusere kvaliteten på tjenesten. Når arbeidstakerne har samme reallønnsutvikling som resten av økonomien, men arbeidsproduktiviteten utvikler seg svakere, vil relativ pris for disse tjenestene øke over tid. Det blir stadig relativt dyrere å produsere velferdstjenester i forhold til andre goder.

Baumol (1967) har utviklet forståelsen for vekstprosessen i en økonomi med en tung arbeidsintensiv sektor med lav produktivitetsvekst. Fenomenet kalles nå ’Baumols sykdom’. Analysen impliserer at arbeidsintensive velferdstjenester vil utgjøre en stadig større del av økonomien hvis ikke disse tjenestene velges bort når de blir dyre, dvs. de er pris-elastiske. Både undersøkelser av innbyggernes etterspørsel og faktisk tilbud av slike tjenester viser at de er pris-uelastiske, dvs. at tjenestenes omfang reagerer lite på endring i pris. Siden tjenestene ikke omsettes på et marked, er slike analyser basert på intervjuer av innbyggere og studier av sammenhengen mellom kostnadsforhold og offentlige tilbud. I den siste typen analyser antas at politiske organer ivaretar innbyggernes ønsker og etterspørselsreaksjon. Brukerne stilles i liten grad overfor noen pris (brukerbetaling), og lav pris-elastisitet betyr at brukerbetaling ikke vil virke særlig etterspørselsdempende. Hvis det finnes nære private alternativer til de offentlige tilbud, kan likevel brukerbetaling dempe etterspørselen etter offentlige løsninger. Økende relativ pris på pris-uelastiske velferdstjenester er en sterk drivkraft bak offentlig sektors vekst og virker til at offentlig sektors andel av økonomien øker (for diskusjon av Baumols modell, se Sørensen 1997). Holsey og Borcherding (1997) gir en oversikt over empirisk litteratur og konkluderer med sterk støtte til Baumol-effekten.

Det er vanskelig å omgå Baumols sykdom. Nøkkelen til problemet ligger i den lave produktivitetsveksten i velferdssektoren og medfølgende stort behov for arbeidskraft. Det kan være vanskelig å redusere personellinnsatsen fordi den er nært knyttet til tjenestenes kvalitet. Produktivitetseffekten har sammenheng med tjenestenes karakter, og uansett hvordan tjenesteproduksjonen organiseres.

Teknologi og kapitalinnsats synes imidlertid å spille en økende rolle også innenfor offentlig tjenesteproduksjon, og på flere områder kan teknologi og kapitalutstyr øke arbeidsproduktiviteten. Trafikkontroll er et godt eksempel. Også i helsetjenesten har teknologi økt produktiviteten i diagnostikk og behandling. Undersøkelser foretas langt mer effektivt med digitalt røntgen, ultralyd, mini tv-kamera enn med tradisjonelle metoder, mens operasjoner gjøres mer effektivt ved laserteknologi og ’kikkehullsoperasjoner’. Slik teknologi har bidratt til langt større bruk av dagkirurgi og poliklinisk behandling, samt kortere liggetider ved sykehusene. Sykehusene utnytter medisinsk spisskompetanse bedre ved hjelp av telemedisin, mens oppfølging etter operasjoner kan skje ved automatisk og kontinuerlig overvåking av kroppens funksjoner. Men teknologi gir ikke effektivitetsgevinster uten at man gjør nødvendige organisatoriske endringer – noe blant annet erfaringene fra bankvesenet på 1980- og 1990-tallet viser.

De fleste land arbeider med å mobilisere sosiale nettverk og frivillige organisasjoner for å redusere presset fra klienter på offentlige institusjoner. Også omorganisering av offentlig tjenesteproduksjon, f.eks. overgang fra institusjonsplasser til hjemmehjelp i eldreomsorgen, begrenser kostnadene ved å behandle klientene. I bredere forstand har kostnadspresset bidratt til en diskusjon om begrensning av kostnadsveksten i offentlig sektor gjennom f.eks. konkurranseutsetting.

5.2.2 Etterspørselsforhold/Wagners lov

Grovt sett har land med høyere inntektsnivå større offentlig sektor som andel av nasjonalinntekten. Det tyder på at etterspørselen etter de tjenester offentlig sektor tilbyr øker sterkere enn inntektsveksten. Slike tjenester er kjennetegnet ved at etterspørselen øker mer enn økningen i privat inntekt (høy inntektselastisitet). Offentlig sektors vekst henger sammen med økende inntektsnivå og ønsket om økende andel av velferdstjenester i samlet forbruk. Wagner (1883) observerte denne lovmessigheten allerede på 1800-tallet og fenomenet kalles ’Wagners lov’. Han studerte spesielt økningen i utgifter til utdanningssystemet, og fant at land la større vekt på utdanning desto rikere de var. Borcherding (1985) systematiserte undersøkelsene av Wagners lov og offentlig sektors vekst i en etterspørselsmodell.

Inntektselastisiteten vil variere mellom ulike typer av offentlige tjenester. Tjenester innenfor helsevesen, eldreomsorg, barneomsorg, utdanning og kultur synes å ha høy inntektselastisitet. Urbaniseringsprosessen, som henger sammen med inntektsveksten, skaper også nye krav til offentlige tjenester, særlig innen infrastruktur. Bakgrunnen for veksten i etterspørselen etter offentlige tjenester er imidlertid ofte kompleks, og henger sammen med større sosiale endringer. Mange omsorgsoppgaver (for barn og eldre) er overført fra familien til offentlig sektor, noe som både har åpnet for høyere kvinnelig yrkesdeltakelse og har gjort det nødvendig med en høyere offentlig sysselsetting. Betydelige endringer i alderssammensetningen i befolkningen, eldrebølgen, skaper økende behov for eldreomsorg (og krav på sosiale trygder).

Det foreligger en rekke analyser av hvordan befolkningens størrelse og alderssammensetning påvirker etterspørselen etter tjenester som barnehager, utdanning, helsetjenester og eldreomsorg. Hovedkonklusjonen er at kommuner og fylkeskommuner tilpasser ressursinnsatsen etter demografiske forhold. Borge og Rattsø (1995) finner imidlertid at omstillinger til demografiske skift går tregt, og at aldersgrupper i nedgang relativt sett styrker sitt velferdstilbud i forhold til aldersgrupper i vekst. Beregninger foretatt av Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (basert på modellen MAKKO i Statistisk sentralbyrå) viser at en større andel eldre og høyere forventet levealder vil øke arbeidskraftbehovet i kommunal sektor de neste 30 årene. For å opprettholde standarden i 1997 på det offentlige tjenestetilbudet, må antall årsverk i kommunal sektor økes med 110 000 årsverk fram mot 2030 (når det antas konstant produktivitet). Innføring av planlagte reformer og handlingsplaner, i kombinasjon med demografiske endringer, krever en økning i kommunal sysselsetting på 155 000 årsverk. Dette illustrerer betydningen av demografiske forhold.

Endringer i holdningsmessige forhold kan også ha betydning for etterspørselen, og enkelte undersøkelser tyder på en gjennomgående mer pågående og individualistisk holdning til offentlig sektor. Dagens unge og middelaldrende representerer en generasjon som er orientert mot høyt privat konsum og en stor individuell frihet. Disse generasjonene har vokst opp i en tid der folk har blitt oppdratt til å kreve rettigheter, både som arbeidstakere og som mottakere av velferdsstatens ytelser (Hellevik, 1996). Dette forsterkes av beskrivelsen av velferdsstaten i massemedia. Medias virkelighetsbilde er preget av at offentlig sektor er utilstrekkelig eller ikke-fungerende. Videre synes media å gi en overdreven og spissformulert elendighetsbeskrivelse, eksempelvis om de eldres levekår. Undersøkelser av synet på eldres levekår viser at folk oppfatter at eldre generelt har dårlige forhold. Den enkelte eldre selv mener at de har god økonomi og en god livssituasjon. Folk flest har også et mer dystert bilde av eldres levekår enn objektive indikatorer gir grunnlag for. Desto vanskeligere en oppfatter de eldres situasjon, jo sterkere er ønsket om offentlig satsing på eldreomsorg (Bay, 1998, kap. 10). Medieskapte misoppfatninger kan derfor komme til å prege eldrepolitikken.

Etterspørselsøkningen etter offentlige tjenester har bidratt til ny diskusjon om grenselinjen mellom offentlige og private oppgaver og om hvilke tjenester det offentlige skal tilby.

5.3 Offentlig styring og effektivitet

Styringsmessige utfordringer internt i offentlig sektor henger sammen med særtrekk ved virksomheten i forhold til markedsløsninger. For det første forfølger offentlig sektor meget kompliserte mål, bestemt av politiske organer. Effektivitet i offentlige velferdstjenester omfatter kvaliteten på tjenestene, tilgjengelighet for brukerne, trygghet for tilbudet, tillit til det tilbudet som gis osv. Samtidig som at målene er komplekse, er de ofte uklare. Det er ikke alltid klart hvordan målkonflikter skal avklares. Spørsmålet om prioriteringer i sykehusbehandling illustrerer både de vanskelige valg og de uklare retningslinjer. Målene er uklare dels på grunn av kompleksiteten og dels på grunn av virkemåten til de politiske organer som setter målene. For det andre står offentlig sektor overfor et betydelig informasjonsproblem i tjenesteproduksjonen. Det er vanskelig å evaluere resultatene i forhold til ressursinnsatsen og dermed effektiviteten i ressursbruken, eksempelvis innenfor grunnskolen og sykehusene. For det tredje kan det være vanskelig for politisk valgte organer å etablere troverdige budsjettrammer og avtaler med underlagte etater. Etatene kan sette de folkevalgte organene under press, og få tilleggsbevilgninger eller større bevilgninger. Situasjonen karakteriseres ved ’myke budsjettrammer’.

Styringsproblemene kan manifestere seg ved lav eller fallende kostnadseffektivitet. Mye av forskningen i Norge har vært analyser av tverrsnittsvariasjoner i effektivitet, eller de utnytter data for et kort tidsrom. Oversikt over tilnærminger og analyser er gitt av Askildsen et al. (1999) og Sørensen, Borge og Hagen (1999). Sørensen et al. trekker fram to hovedresultater fra denne forskningen: Det ene er at det er store effektivitetsforskjeller mellom offentlige etater, også når det tas hensyn til forskjeller i etatenes rammebetingelser, egenskaper ved klienter og skalafordeler. Det eksisterer typisk et effektivitetspotensiale på 15–25 prosent. Det andre hovedresultat er at høye budsjettrammer bare delvis slår ut i høyere tjenesteproduksjon. Analyser fra somatiske sykehus indikerer at en økning i budsjettrammen på 1 prosent typisk slår ut i en økt tjenesteproduksjon på 0,6 prosent. Noe av forklaringen på dette kan være at en budsjettøkning fører til at pasientbehandling prioriteres noe lavere til fordel for langsiktige oppgaver i sykehusene (forskning, utdanning av studenter m.v.).

Det sentrale effektivitetsproblemet skyldes ikke tverrsnittsvariasjoner i kostnadseffektivitet, men den langsiktige endringen i produktivitet. Selv om det ikke eksisterer omfattende studier av produktivitetsutviklingen i offentlig tjenesteyting over tid, tyder grove beregninger på liten eller negativ produktivitetsvekst i offentlig tjenesteyting. 2 Det er betydelige måleproblemer for å anslå slik produktivitetsvekst, særlig fordi tjenestenes kvalitet forbedres over tid og fordi nye tjenester utvikles. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU, 1996, kap.5) gir oversikt over ressursinnsats per produsert enhet for en del kommunale sektorer. I grunnskolen ligger f.eks. utgifter per elev 41 prosent høyere i 1994 enn i 1980, målt i faste kroner, mens utgifter per klasse ligger 31 prosent høyere i 1994. Årsverksinnsatsen i grunnskolen har økt i samme takt som driftsutgiftene. Tilsvarende har utgiftene og antall årsverk per elev i allmennfaglig studieretning på videregående skole økt, årsverk per barn i barnehager har økt, og det brukes flere årsverk per plass innenfor kommunale omsorgsinstitusjoner. Mye tyder også på redusert pasientbehandling i forhold til ressursinnsatsen ved de somatiske sykehusene. Materiale fra Statistisk sentralbyrå og Den norske lægeforening viser at antallet legestillinger ved norske sykehus har økt med 170 prosent fra 1970 til 1997. Antallet spesialiststillinger har økt enda mer. Samtidig har antallet innleggelser bare økt med 7 prosent. Dette er ikke kompensert ved flere polikliniske behandlinger eller legebesøk. Materiale fra perioden 1991–98 bearbeidet ved SINTEF bekrefter dette mønsteret.

Mønsteret med fallende offentlig produktivitet samsvarer med mer omfattende svenske analyser. Basert på et høyt antall indikatorer på produksjon finner ’Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi’ (ESO, 1996) at det brukes større ressurser på å produsere et gitt tjenestevolum i dag enn tidligere. Basert på beregninger for omtrent 70 prosent av offentlig sektor anslås at produktiviteten er blitt redusert med 1,5 prosent per år på 1970-tallet. I en oppfølgingsstudie for perioden 1980–1992 er det gjort beregninger for drøyt 60 prosent av svensk offentlig sektor. Her viser ESO et fortsatt fall i produktiviteten. Produktivitetsreduksjonen er anslått til 0,4 prosent per år. I kommunesektoren finner ESO et fall i produktiviteten på 0,6 prosent per år, mens statlig sektor viser en produktivitetsforbedring på 0,7 prosent per år. Analyser av produktivitet over noe lengre tidsperioder tyder dermed på et større effektiviseringspotensiale enn analyser basert på sammenlikninger på et gitt tidspunkt. Denne tolkningen underbygges i noen grad av mer sofistikerte analyser foretatt over lengre tidsperioder. Disse tar blant annet hensyn til at produksjonen er flerdimensjonal, det vil si den ivaretar mange mål.

En mulig forklaring på dette mønsteret er at offentlige tjenester har endret karakter, og at kvaliteten på tilbudet er forbedret. En god del av effektivitetsstudiene fanger opp dette aspektet, eksempelvis gjennom klassifikasjonssystemer for pasienttyngde (DRG-klassifisering). Effektivitetsmålingene tar således høyde for at sykehusene behandler stadig tyngre pasienter, ofte med flere sykdommer samtidig. For mange tjenester indikerer også forskning i offentlig og privat sektor at ansattes holdninger, motivasjon og serviceinnstilling er avgjørende for resultatoppnåelse. For eksempel viser mye utdanningsforskning at lærerens kvalifikasjoner og motivasjon er viktig for oppnådde elevprestasjoner (hensyn tatt til andre forhold som elevenes bakgrunn og forutsetninger).

For en rekke omsorgstjenester er kvalitet et spørsmål om opplevd tjenestekvalitet. Det foreligger en del forskning om forholdet mellom ressursinnsats (eks. driftsutgifter per klient, ansatte per bruker), dekningsgrad (eks. andel barn i barnehage) og brukertilfredshet (eks. målt ved intervjuer). Bidrar høyere bemanning og lettere tilgjengelighet til at brukerne av tjenestene opplever høyere kvalitet? Studier foretatt i regi av TBU (1998) kaster lys over dette spørsmålet. Det viser seg at offentlige tjenesters dekningsgrad (unntak for hjemmetjenestene) har en positiv effekt på brukertilfredshet. I kommuner der det er høy ressursinnsats per bruker har dette meget små eller ingen effekter på brukertilfredshet. 3 Faktisk synes brukerens holdninger til tjenesten å ha langt større betydning, og mye tyder på at høyere inntekt og utdanning fører til større forventninger og økte krav til offentlige tjenester. Studier viser at generelt positiv innstilling fører til høyere tilfredshet med kommunale tjenester, uavhengig av faktisk dekningsgrad eller ressursinnsats per bruker. Opplevd kvalitet er først og fremst et resultat av møtet mellom den individuelle tjenesteprodusent og konsument, mens kvantitativ ressursinnsats spiller mye mindre rolle.

5.4 Styringsutfordring I: Globalisering og mobilitet

De skandinaviske velferdsstatene har hatt et høyt ambisjonsnivå i fordelingspolitikken. Spesielt er det utviklet et omfattende offentlig velferdstilbud innen helse, omsorg og utdanning, i tillegg til overføringene gjennom trygdesystem m.v. Det blir nå reist spørsmål om muligheten til å videreføre denne velferdsmodellen. De svenske erfaringer antyder at utbygging av velferdsstaten kan skape dyptgripende strukturelle problemer i samfunnsøkonomien (Lindbeck, 1997). Offentlige reguleringer, overføringer og skattefinansiering har konsekvenser for næringslivets virkemåte og incentivene til investeringer, innovasjoner og produktivitet. Fordelingspolitikken påvirker også arbeidsmarkedets fleksibilitet, allmenn omstillingsevne og individuelle tilpasninger (i utdanningssystem, trygdesystem mv.). Nye problemstillinger for finansiering av tjenester og pensjoner er kommet til. Økende mobilitet tillater ’taktiske valg’ hvor man kan studere i regioner/land med god studiefinansiering, arbeide i regioner/land med høyt lønnsnivå, og bli pensjonist i regioner/land med godt omsorgstilbud og helsetilbud.

Den økende internasjonale økonomiske integrasjon har synliggjort svakheter ved velferdsstaten. Spesielt er små, åpne økonomier sårbare for internasjonal konkurranse og internasjonale økonomiske svingninger. Norge er i en særstilling på grunn av oljen. Oljeinntektene sikrer offentlige inntekter og handlingsrom til å finansiere velferdsstaten. Mindre dynamikk og fleksibilitet i næringsliv og arbeidsmarked har da mindre synlige konsekvenser. Dels fører oljen til en nedbygging av andre konkurranseutsatte virksomheter (’hollandsk syke’), og dels bidrar oljeinntektene til en utvidelse av offentlig sektor. De generelle erfaringer fra land som har oljeinntekter er til dels betydelige strukturproblemer (se Gelb, 1988). Store midlertidige valutainntekter gjør at landet skyver omstillingsbehov i næringsliv og offentlig sektor foran seg.

Globalisering karakteriseres ved økt internasjonal mobilitet av kapital, bedrifter og arbeidskraft. Arbeidsmarkeder og kapitalmarkeder er stadig mer integrert over landegrensene. Den økte mobilitet har endret betingelsene for offentlig virksomhet og styring. Offentlige myndigheter må vurdere skatteregime, reguleringer og velferdstilbud i forhold til politikken i andre land. Det er konkurranse mellom land om kapital, bedrifter og kompetanse. Konkurranse virker generelt disiplinerende både i privat og offentlig sektor. Geografisk mobilitet skaper en spesiell type konkurranse mellom offentlige enheter. Høyt skatte- og avgiftsnivå, dårlig tjenestetilbud og sterke reguleringer kan motivere til utflytting og dermed svekke regionens økonomiske fundament. Geografisk mobilitet er i litteraturen tillagt stor vekt for det incentiv kommuner og fylkeskommuner har for å gi et godt tjenestetilbud og holde lavt avgifts- og skattenivå. Denne type konkurranse er diskutert av Borge og Rattsø (1997), og blir nå stadig mer relevant for forholdet mellom land.

Geografisk mobilitet har stått sentralt i analysen av oppgavefordeling mellom offentlige forvaltningsnivåer. Hvilke oppgaver skal organiseres lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt? Musgrave (1959) formulerte den grunnleggende forståelsen: Fordelingspolitikk bør sentraliseres til nasjonalstaten. Argumentet er at mobilitet mellom lokale og regionale enheter vil hindre dem i å kunne drive en effektiv fordelingspolitikk. Et område som driver omfattende fordelingspolitikk vil oppleve at fattige som har glede av omfordelingen vil flytte inn, mens rike som skal finansiere omfordelingen flytter ut. Derved vil lokale og regionale enheter tvinges til å drive ’for liten’ omfordeling. Nå er diskusjonen flyttet opp til nasjonalstaten. Kan nasjonalstaten drive omfordeling når skattebetalere og bedrifter som skal finansiere fordelingspolitikken kan flytte til andre land? Det er stor interesse for dette spørsmålet, og det har skapt artikler med titler av typen ’er velferdsstaten i fare?’ (Schjeldrup, 1994).

Fiskal konkurranse mellom kommuner, regioner og land berører både finansieringen av offentlig virksomhet, skattekonkurranse, tilbudet av offentlige tjenester, utgiftskonkurranse, og regulering av økonomisk virksomhet, reguleringskonkurranse. Økt konkurranse på grunn av økt mobilitet påvirker utformingen av offentlig politikk på disse områdene. Det har vært størst oppmerksomhet rundt vridninger i skattesystemet. Hvis et land eller en region skattlegger mobile skatteobjekter sterkere enn omgivelsene, vil skatteobjektet kunne flytte ut. Det har særlig betydning for bedriftsbeskatningen og progressiviteten i personlig inntektsbeskatning. Konsekvensen er at beskatningen av mobile skatteobjekter harmoniseres mellom land. Mobiliteten setter begrensninger på myndighetenes evne til å finansiere en stor offentlig sektor. Dels søker myndighetene å finne nye beskatningsmåter, som f.eks. økt anvendelse av brukerbetaling/ egenbetaling. Generelt er dette en jakt på ikke-mobile skattebaser, og gir fornyet interesse for skattebaser som i dag utnyttes lite, f.eks. eiendomsskatten. Dels må myndighetene begrense utgiftsnivået, noe som særlig kan gå ut over fordelingspolitikken.

Fiskal konkurranse setter ikke bare grenser for velferdsstatens finansiering, den påvirker også velferdsstatens innhold. Offentlig utgiftsside må ta hensyn til den økte mobiliteten. Offentlig tjenestetilbud må være med på å gjøre regionen attraktiv for gode skattebetalere og gode bedrifter. Dette kan gi en vridning i offentlige tjenester til fordel for bedrifter og særlig mobile husholdninger. Bedrifter vil kreve infrastruktur og andre offentlige tjenester som bidrar til privatøkonomisk lønnsomhet. Mobile husholdninger, ofte med høy utdanning, vil kreve at offentlige tjenester rettes mot deres behov. Det vil ha konsekvenser for muligheten til å drive fordelingspolitikk gjennom tjenestetilbudet. Samtidig vil mobiliteten øke kravet til effektiv anvendelse av offentlige ressurser. Kommuner eller land som får ’lite ut av’ skattepengene vil tape i konkurranse med andre som kan tilby mye med lite skatteinntekter. Det er rimelig å anta at økt motivasjon for effektivisering vil føre til økt konkurranseutsetting og privatisering.

Endelig vil fiskal konkurranse påvirke myndighetenes evne til å regulere næringslivet. Dette er særlig tydeliggjort i miljøpolitikken, hvor det er vanskelig å sette andre standarder i Norge enn i andre land. Dette fører også til harmonisering av miljøpolitikken internasjonalt gjennom avtaler. Også andre typer regulering, f.eks. av arbeidsmiljø, vil påvirkes av konkurransen.

Globaliseringen, spesielt av finansmarkedene, har konsekvenser for de makroøkonomiske rammer for offentlig sektor. Integreringen av kapitalmarkedene gjør at finanspolitikken kan ha sterkere virkning på kapitalbevegelser, valutamarkeder og rentedannelse. I behandlingen av de siste års statsbudsjett har virkningen av budsjettbalansen på det innenlandske rentenivå vært en sentral faktor. Det har vært et viktig politisk mål å få det norske rentenivået ned til europeisk nivå. Finansmarkedenes reaksjoner på budsjettpolitikken har disiplinert og satt begrensninger på finanspolitikken.

Økt geografisk mobilitet setter nye utfordringer og begrensninger i offentlig sektor. Andre land, spesielt landene i EU, vil påvirke våre handlingsmuligheter i fordelingspolitikk, skattepolitikk, offentlig ressursanvendelse, og organisering av offentlig virksomhet. Reaksjoner på offentlig politikk i internasjonale markeder setter begrensinger på offentlige handlingsmuligheter, og har særlig hatt betydning for budsjettbalanse og finanspolitikk. Oljeinntektene reduserer presset fra globaliseringen, men bare for en tid. En offensiv takling av utfordringene fra globaliseringen nå vil redusere trusselen om mer betydelige omstillingsproblemer i framtiden.

5.5 Styringsutfordring II: Felles- finansiering og beslutningssystem

Befolkningens ønsker om omfang og innhold i offentlig tjenesteproduksjon skal aggregeres opp til en kollektiv beslutning. Dette aggregeringsproblemet er ikke trivielt. Den sentrale utfordring for beslutningssystemet kalles ’fellesfinansierings-problemet’ (’common pool-problemet’): Offentlige tjenester preges av at gevinstene er konsentrert til bestemte samfunnsgrupper, mens finansieringen er spredt på samfunnet som helhet gjennom allmenn beskatning. Velferdsstatens fordelingspolitikk er basert på slike konsentrerte fordeler og spredte kostnader. Tjenestene konsentreres til bestemte klientgrupper (skoleelever, syke, eldre), mens skattefinansieringen spres på de mange skatteytere. Det er en asymmetri mellom de avgrensede grupper som har nytte av tjenestene og de mange som skal betale. Beslutninger om slike omfordelinger er en stor utfordring for det politiske systemet (Weingast et al., 1981). Inman (1987) gjennomgår de bredere beslutningsproblemer i offentlig politikk. Det er vanskelig å få til en avveining mellom nytte og kostnader for de enkelte tjenester. Kostnadene internaliseres ikke av dem som bruker tjenestene. Det er et hovedpoeng at bruken av tjenestene kan bli for stor (f.eks. unødvendige, hyppige legekonsultasjoner) og at kravet til kvalitet på tjenesten lett blir svært høyt og kostbart. Brukerne har liten grunn til å begrense sin etterspørsel og moderere sine krav til offentlige myndigheter. Det skaper kraftig press for høyere offentlige utgifter.

De offentlige velferdstjenestene er del av en offentlig fordelingspolitikk. Offentlig organisering og skattefinansiering av tjenestene skal bidra til utjevning av levevilkår og likhet i tjenestetilbud. Norske undersøkelser (Andersen og Sannernes, 1998) tyder på at velferdstjenestene først og fremst gir omfordeling over livsløpet. Vi mottar hovedtyngden av offentlige tjenester i barndom og skolealder og når vi som eldre behøver helsetjenester og omsorg, mens vi bidrar til skattefinansieringen når vi er aktive i arbeidslivet i voksen alder. Fordelingseffekten mellom inntektsgrupper er imidlertid begrenset, fordi det er de store befolkningsgrupper som nyter godt av velferdsstaten. Denne forståelsen er i samsvar med ’Directors lov’ (Stigler, 1970), som bygger på en forståelse av de politiske beslutninger rundt fordelingspolitikken. ’Loven’ sier at offentlige tjenester vil drives til beste for de store velgergrupper politikerne må tilfredsstille for å vinne valg. Man venter da en fordelingspolitikk hvor den brede middelklasse finansierer tjenester til den brede middelklasse.

Fellesfinansieringsproblemet kan forsterkes ved mangel på langsiktighet i den økonomiske politikken. Et forbedret tjenestetilbud gir umiddelbare politiske gevinster, mens ulempene ved en omfattende offentlig sektor først blir synlige over tid. Velgerne belønner politikere som kan sikre dem velferd i dag. Ytterligere mangel på langsiktighet skyldes at framtidens velgere ikke har innflytelse i dag. Dagens politikere har derfor et motiv til å finansiere dagens tilbud med gjeldsoppbygging – eller ved å forbruke lagerressurser i rask takt. Selv om kostnadene ved en for stor offentlig virksomhet er allment erkjent, vil det være konflikt om hvem som skal bære kostnadene.

Det foreligger en stor litteratur med analyser av hvordan politiske og institusjonelle faktorer påvirker veksten i offentlig sektor og ubalanser i offentlige finanser. Roubini og Sachs (1989) ga en banebrytende analyse av OECD-området. Slike analyser gir grunnlag for å påstå at organiseringen av det politiske system er av betydning for offentlig sektors virkemåte. For det første virker det som at offentlig sektors vekst, underskudd og gjeld øker med økende partifragmentering av nasjonalforsamlingen. For det andre blir offentlig sektors vekst, underskudd og gjeld høyere med koalisjoner og mindretallsregjeringer sammenliknet med ettparti-regjeringer og flertallsregjeringer. Den vanlige tolkningen av dette er at det politiske system står overfor sterke pressgrupper og at partifragmentering og regjeringstype påvirker evnen til å motstå utgiftspress. I tråd med dette viser Alesina og Perotti (1995) at kortvarige forbedringer i budsjettbalansen oppnås ved skatteøkninger, mens langvarige forbedringer krever nedskjæringer i overføringer og lønnsutgifter. Persson og Tabellini (1999) sammenlikner valgordninger basert på flertallsprinsippet versus proporsjonal representasjon, og regimer organisert som presidentstyre versus parlamentarisme. Ut fra teoretiske vurderinger forventes at proporsjonal representasjon og parlamentarisme vil gi en større offentlig sektor enn flertallsprinsipp og presidentstyre. Forskerne finner en viss empirisk støtte for dette basert på tverrsnittsdata fra 1990, spesielt ved at presidentstyrte land har en mindre offentlig sektor. Sørensen (1988) viser at partifragmentering i Stortinget øker veksttakten i offentlige utgifter. Tilsvarende påviser Borge og Rattsø (1999) at veksttakten i norsk kommunesektor øker med graden av partifragmentering i Stortinget og forekomst av koalisjons- og mindretallsregjeringer.

I tillegg til «fellesfinansieringsproblemet» legger vi vekt på internasjonale erfaringer om forutsetningene for gjennomføring av reformer generelt. Siden reformer innebærer omstillinger vil de alltid skape konflikt. ’Status quo bias’ gjør at motstanden mot reformer står relativt sterkt i beslutningssystemet. Større reformprogrammer blir sjelden gjennomført hvis de ikke framstår som økonomisk nødvendige, som dokumentert for norske kommuner av Hagen et al. (1999). Mange land har hatt fiskale ubalanser som har motivert reformer i offentlig sektor. På grunn av oljeinntektene er vi ikke i en slik situasjon. Betydningen av dette forsterkes hvis de strukturelle ulempene ved en omfattende offentlig sektor først viser seg over lang tid. Et godt fungerende beslutningssystem er vesentlig for å takle disse utfordringer.

5.6 Styringsutfordring III: Forvaltning versus bruker

Offentlig virksomhet begrunnes i økonomisk teori med markedssvikt. På de områdene hvor private markeder ikke ivaretar gode samfunnsøkonomiske løsninger, må det offentlige gripe inn. Offentlig tjenesteproduksjon kan spesielt begrunnes med at den ivaretar kollektive goder, indirekte virkninger og informasjonsproblemer. Utdannelsesnivået kan bli for lavt, bl.a. fordi studentene ikke tar hensyn til de indirekte virkninger kunnskapsoppbyggingen gir for samfunnet ellers. Et privat sykehusmarked kan fungere dårlig fordi syke har mangelfull informasjon om både sykdom og behandling. Offentlige institusjoner for å drive tjenesteproduksjon er således virkemidler for å løse problemer som markedet ikke ivaretar.

Offentlig sektor som løsning på markedssvikt baseres på et optimistisk syn på offentlig sektor.

For det første må ikke markedssvikt føre til offentlig overtakelse av oppgaven. Markedssvikt håndteres ofte gjennom offentlig finansiering og regulering, slik at tjenesteproduksjonen kan overlates til private virksomheter eller selvstendige selskaper. Det finnes mange eksempler på at tjenester som normalt leveres av offentlige etater i Norge, produseres utenfor offentlig sektor i andre land. For det andre er markedssvikt bare en nødvendig begrunnelse for offentlig intervensjon, ikke en tilstrekkelig betingelse. Man kan ikke bare anta at offentlig sektor løser problemet, den imperfekte offentlige løsningen må sammenliknes med den imperfekte markedsløsningen. Offentlige institusjoner framstår ikke bare som virkemidler, men som aktører med egne interesser. Sykehus er et godt eksempel. Sykehus er ikke bare et virkemiddel for å løse helseproblemer, de er også en av offentlig sektors største styringsutfordringer. Offentlig administrasjon, profesjoner og andre ansatte fremmer egne interesser og bidrar til større offentlig sektor. Problemet med å håndtere de interne styringsproblemer har generert diskusjonen om en overbelastet stat.

Det interne styringsproblemet i det offentlige kan beskrives som agent-problemet. Offentlige institusjoner er ’agenter’ for velgerne som ’prinsipal’. De offentlige institusjoner kan ha motstridende interesser til prinsipalen (egeninteresser) og velgerne/ politikerne kan ha manglende informasjon eller styringsmidler for å få institusjonene til å arbeide for sin sak. Det generelle agent-problemet er aktuelt i alle organisasjoner, private som offentlige. Det spesielle med offentlig sektor er at politiske organer er motparten til de underliggende offentlige institusjoner. Politiske organer har vanligvis ’myke budsjettskranker’ fordi politikerne må tilpasse seg offentlige krav og offentlig debatt for å beholde velgernes støtte. Myke budsjettskranker gir grunnlag for strategiske spill hvor offentlige institusjoner søker å påvirke egne økonomiske betingelser. Carlsen (1995) dokumenterer hvordan spillet fungerer i en studie av hvordan et regionsykehus og en fylkeskommune har skaffet seg ekstra midler fra staten.

Offentlig sektor har i stor grad hatt monopol på de velferdstjenester som tilbys. Under monopol vil generelt produsentinteressene stå sterkt i forhold til forbrukerinteressene, fordi forbrukerne ikke enkelt kan velge andre alternativer. I offentlig sektor vil profesjoner (lærere, leger, sykepleiere osv.) i stor grad definere tilbudet, og brukerne (elever, syke, eldre osv.) må akseptere det tilbudet som gis. Denne monopolmodellen kommer under press når brukerne kan dekke sine behov utenfor offentlig sektor. Slike private og andre løsninger er voksende, også innen velferdsstatens kjerneområder helse og skole. Befolkningens økende bruk av private helsetilbud i inn- og utland og økende interesse for private og ideelle skoler, tvinger fram bedre tilbud og bedre organisering i det offentlige.

Hvis brukere av offentlige tjenester ikke er fornøyd med tilbudet og det ikke foreligger andre alternativer, må de enten flytte eller forsøke å påvirke tjenesteprodusenten. Det er mest nærliggende at en bruker henvender seg til angjeldende offentlige institusjon (skole, sykehus, aldershjem osv.). Velgerkanalen for innflytelse er lang og indirekte, men brukeren kan henvende seg til en politiker eller et parti for å fremme sine ønsker. Antakelig fordi responsen er begrenset ved direkte kontakt eller politikerkontakt, oppleves stadig oftere at brukere benytter media for å fremme sine interesser. Den økende rettighetslovgivningen kan sees som en følge av at politikerne selv ser at brukeres interesser ikke ivaretas av offentlige institusjoner. Rettighetslovgivningen anvendes for å styrke brukerne overfor offentlige institusjoner.

Brukersiden er ikke bare svak. På grunn av fellesfinansieringen diskutert foran, finnes mange godt organiserte brukerinteresser som krever tjenester betalt av fellesskapet. Det er et stort antall interesseorganisasjoner knyttet til brukere av offentlige tjenester, spesielt for ulike pasientgrupper ved sykehusene.

Undersøkelse av brukertilfredshet er en bransje i vekst. En rekke intervjuorganisasjoner samler inn data om brukernes vurdering av ulike offentlige tjenester. Politiske myndigheter bruker selv slike undersøkelser for å skaffe seg kunnskap om hvordan egne tjenestetilbud fungerer. Intervjuundersøkelser viser at folk først og fremst er opptatt av kommunen som tjenesteyter. En studie av Pettersen og Rose (1997) viser at folk først og fremst identifiserer seg med rollen som bruker av de kommunale tjenestene, mens rollen som skattebetaler og som samfunnsborger/velger har underordnet betydning. Disse resultatene støttes av en nyere undersøkelse av Bay, Hagen, Riis og Sørensen (1999).

Med økende inntektsnivå øker kravene til individualisering av tjenestetilbudet og valgmuligheter. Den offentlige monopolmodellen er under press. Privat helsebehandling er i vekst, og folk reiser om nødvendig til utlandet for å få et godt tilbud. Private skoler dukker opp som alternativ til den offentlige. Reformer som styrker brukernes valgfrihet og stilling overfor tjenesteprodusentene må ventes.

5.7 Forholdet mellom stat og kommuner og fylkeskommuner

Desentralisering av oppgaver til lokalforvaltningen kan betraktes som et svar på styringsutfordringene på nasjonalt nivå. Desentralisering skal gi en velferdsgevinst ved at tjenestetilbudet bedre knyttes til befolkningens preferanser. I tillegg kan lokaldemokrati og konkurranse mellom kommuner bidra til effektivitet. I idealmodellen for desentralisering (se Oates, 1972) forutsettes at kommunene produserer lokale kollektive goder finansiert av de innbyggerne som har nytte av tjenestene (nyttebeskatning). Det er oppgaver som krever kollektiv løsning lokalt som bør desentraliseres. Kommuner og fylkeskommuner skal da ha ansvar for kollektive oppgaver med forskjellig geografisk rekkevidde. Lokal finansiering sikrer at de som har glede av godene også betaler for dem, og gir ’riktig’ avveining mellom nytte og kostnader ved oppgavene.

I Norge framstår kommunesektoren som et styringsproblem i seg selv, og den norske kommunemodellen avviker også betydelig fra idealmodellen. Først og fremst har den norske kommunesektoren flere oppgaver og en større aktivitet. Kommunene driver lokale kollektive oppgaver som infrastruktur og planlegging, men de driver først og fremst nasjonale velferdstjenester som helse, omsorg og utdanning. Disse velferdstjenestene er ikke bare en sentral del av den nasjonale velferdsstaten, de er også del av fordelingspolitikken. Som diskutert i avsnitt 4 har kommunene begrenset mulighet for å drive fordelingspolitikk. Dette er løst ved nasjonal regulering og nasjonal finansiering, som skal begrense lokale handlingsmuligheter og forskjeller i velferdstilbud. Norsk kommunesektor framstår mer som administrativ delegering av statlige oppgaver enn som et selvstendig beslutningssystem. Styringsproblemene i dette opplegget er diskutert bl.a. av Rattsø og Sørensen (1997) og Rattsø (2000).

Det viser seg vanskelig å organisere desentralisering av offentlig sektor slik at effektiv ressursbruk fremmes. Internasjonalt preges styringen av kommunesektoren av tiltak for å kontrollere utgiftsveksten. Det gjelder også land med sterk lokal finansiering av kommunale tjenester. Dels skyldes dette innslaget av velferdstjenester og manglende brukerbetaling, og dermed fordelingspolitikk. Når brukerne i liten grad betaler for tjenestene vil presset for økt tilbud og bedre kvalitet være stort, selv om de lokale innbyggere skal finansiere de medfølgende utgiftene. Som en reaksjon på problemet er det i mange land etablert skattetak (’tax limits’, ’rate capping’) og utgiftsbegrensninger. Dels er staten involvert i kommunefinansieringen gjennom overføringer, først og fremst for å utjevne velferdstilbudet. Staten blir derved medansvarlig for de lokale økonomiske rammer, og kommunene vil utøve press for at staten skal utvide sin økonomiske innsats.

Når kommunene har sentrale oppgaver i velferdsstaten, blir ansvaret for de nasjonale velferdstjenester mellom kommunene og staten uklart. Både stat og kommune involveres i styring av sykehus, eldreomsorg, skoler m.v. Kombinasjonen av statlige styringsmidler og lokal utførelse vanskeliggjør effektiv styring og ressursbruk. Lokal styringsevne for kostnadseffektivitet svekkes, og spillet med staten kan hemme allokeringseffektivitet (f.eks. sykehustilbud og eldreomsorg). Kommunesektoren er blitt den kanskje viktigste pressgruppe for økte offentlige utgifter. Fellesfinansieringsproblemet diskutert i avsnitt 5 forklarer dette som et resultat av ubalansen mellom konsentrerte fordeler (i den enkelte kommune) og spredte kostnader (gjennom statlige overføringer). Det gir lett ’myke budsjettskranker’ som oppfordrer til strategisk atferd i kommunesektoren for å fremme krav om mer bevilgninger. Den sentraliserte finansieringen av de desentraliserte utgifter forsterker presset mot staten for økte ressurser.

Det er et paradoks at det sentraliserte styringsopplegget overfor kommunene begrunnes med hensynet til likhet i velferdstilbud. Den sterke statlige styringen for likhet går hånd i hånd med store forskjeller i velferdstilbud. Det skyldes først og framst at statens design av skattefinansiering og overføringer skaper store økonomiske forskjeller mellom kommuner og fylkeskommuner. Vinnerne i dette finansieringssystemet er kraftkommuner og små utkantkommuner, særlig i Nord-Norge. Disse kan gi et betydelig bedre tjenestetilbud til innbyggerne enn andre, f.eks. når det gjelder grunnskole, eldreomsorg og barnehagedekning. Disse forskjellene motiverer ytterlige statlige tiltak for å sikre likeverdig tjenestetilbud, særlig på områder hvor likhet står sterkt, som i grunnskolen. Den sterke statlige reguleringen framstår dermed som et svar på de inntektsforskjeller staten selv har skapt.

De store folkeflyttinger de siste tiår og nye kommunikasjoner har endret forutsetningene for kommunestrukturen. Mange kommuner i utkanten er svekket av fraflytting, samtidig som kommunegrensene i byområdene ikke samsvarer med dagens bosettingsmønster. Veksten i tjenesteproduksjonen øker ulempene ved den fragmenterte kommunestrukturen. De økende krav til spesialisert kompetanse i kommunale tjenester (f.eks. HVPU, barnevern) er vanskelig å takle i små kommuneenheter. Det fragmenterte kommunemønsteret bidrar i seg selv til fraflyttingen fordi lokal kompetanse og kapasitet for å fremme regional næringsutvikling er svekket (se NOU 1992:15).

Mellomnivået i forvaltningen, hos oss fylkesnivået, er problematisk i de fleste land. Det er vanskelig å forankre fylkeskommunene i et aktivt lokaldemokrati og et selvstendig finansieringsgrunnlag (skattebase). Innføringen av innsatsstyrt finansiering og etableringen av regionale organer for å samordne spesialisthelsetjenesten (investeringer, personale) har ytterligere svekket fylkeskommunens innflytelse over sykehussektoren. Sammen med nødvendigheten av sterkere regional samordning av offentlig politikk for næringsutvikling har disse forholdene satt fylkeskommunen under press (se Baldersheim, 1998).

Styringsproblemene overfor kommunesektoren har satt på dagsorden både organisering av velferdstjenestene, strukturen og oppgavefordelingen i kommuneforvaltningen, og dagens opplegg for finansiering og styring.

5.8 Offentlige arbeidsmarkeder

Offentlig sektor har omfattende behov for spesialisert arbeidskraft og kompetanse, spesielt i helsesektoren og utdanningssektoren. Myndighetene har særlig stor innflytelse på arbeidsmarkedet for disse gruppene gjennom styring av kapasiteten for utdanningen, utbygging av tjenestene og dermed behovet for arbeidskraft, samt gjennom lønnsforhandlinger. Den sterke styringen er samtidig en betydelig planleggingsutfordring for å sikre balanse i utdanningskapasitet, tjenestetilbud, arbeidskraftbehov og lønnsutvikling. I tillegg til hensynet til tjenestetilbudet, berører disse arbeidsmarkedene viktige fordelingspolitiske spørsmål knyttet til kvinnelønninger (bl.a. sykepleiere) og belønning av utdanning (også lærerne). Lønnskonflikten blir særlig hard fordi disse gruppene har begrensede alternativer i det private arbeidsmarkedet. Utviklingen av private alternativer innen helse og utdanning endrer på dette forholdet. Profesjonene i helseinstitusjoner og skoler har tradisjonelt hatt en meget sterk innflytelse på utformingen av tjenestetilbudet. Hvis det offentlige monopol på disse tjenestene svekkes, er det rimelig å anta at denne profesjonsinnflytelsen blir redusert.

Lønnskostnader utgjør størsteparten av de offentlige utgifter til tjenesteproduksjonen. Forståelse av offentlige utgifters vekst krever således forståelse av offentlig lønnsdanning. Det er vanlig å anta at privat lønnsutvikling er den viktigste bestemmende faktor for offentlig sektors lønnsutvikling. Offentlig sektor må betale det som er nødvendig for å rekruttere den kompetanse som ønskes, og alternativet for den enkelte arbeidstaker vil vanligvis være det private arbeidsmarkedet. Det betyr at stramheten i private arbeidsmarkeder har konsekvenser for lønnskostnadene i offentlig sektor. Makroøkonomisk politikk for å påvirke arbeidsledighet og inflasjon påvirker lønnsutviklingen også for offentlig ansatte. Lønnsforhandlinger i privat sektor har virkning for offentlige budsjetter, f.eks. ved at lavtlønnsorienterte oppgjør har særlig store konsekvenser for store lavtlønnsgrupper i offentlig sektor. Offentlig lønnsvekst er imidlertid ikke bare bestemt av den private. Dels har vi ovenfor nevnt profesjoner som i hovedsak har sin sysselsetting i offentlig sektor, og som i liten grad har private alternativer. Dels er offentlig sektor lønnsledende i lavtlønnsgrupper, f.eks. for kontorpersonale, mens det motsatte er tilfelle for høytlønnsgrupper. Myndighetene har ledet an i å bruke lønn som virkemiddel i utjevningspolitikken.

Det er vanskelig å bedømme om offentlig sektor generelt rekrutterer tilfredsstillende kompetanse. En undersøkelse fra FAFO viser svært varierende kvalitet på mellomledere i kommunenes eldreomsorg. Det omfattende offentlige system, og spesielt den desentraliserte kommunesektoren, krever store ressurser i administrasjon. Med den sterke vekst vi har hatt i administrative oppgaver de siste tiår, er det ikke overraskende om det mangler kompetanse innen administrativ ledelse.

Internasjonal forskning på incentiver i tjenesteproduserende virksomheter tyder på at slike kan bidra til å øke arbeidstilbudet og tidseffektiviteten (Prendergast 1999). Mye av den empiriske forskningen er foretatt på relativt enkle arbeidsprosesser. Men også innenfor komplekse og kunnskapsintensive bransjer er det økende bruk av incentivsystemer som et motivasjonsfremmende virkemiddel. Incentivlønn kan designes på ulike måter (individuelle incentiver og gruppelønnsincentiver) og kriteriene forutsetter en subjektiv ledelsesevaluering eller kvantitative indikatorer på resultatoppnåelse. Det vil her føre for langt å drøfte fordeler og ulemper ved ulike systemer. En studie av norsk allmennlegetjeneste kan være illustrerende (Grytten, Skau, Sørensen og Aasland 1999). Allmennlegetjenesten omfatter en rekke tjenester (kurativ pasientbehandling, legevakttjeneste, forebyggende helsetjeneste, tilsynsfunksjoner og administrativt arbeid). Studien fokuserer på legenes kurative virksomhet (antall konsultasjoner og andre pasientkontakter), og hvordan kontraktsutforming påvirker omfanget av pasientrettet virksomhet. En vil forvente at stykkprisfinansierte leger har et høyere arbeidstilbud (målt i timeverk) enn fast ansatte leger, og at disse har en høyere tidseffektivitet i pasientbehandlingen enn fast ansatte leger.

Driftsavtalelegene har betydelig flere konsultasjoner og pasientkontakter per år sammenliknet med fastlønnslegene. Omtrent to tredeler av forskjellen i tjenesteproduksjonen skyldes forskjeller i arbeidstid, og en tredel skyldes forskjeller i tidseffektivitet. Det er verd å merke seg at avtalesystemet for privatpraktiserende allmennleger kompenserer for særlig langvarige konsultasjoner (s.k. ’tidstakst’), og at dette motvirker faren for at tidseffektiviteten svekker kvaliteten i tilbudet. Noe av forskjellen mellom kontraktene skyldes at leger har forskjellig produktivitet og ulike preferanser for inntekt versus fritid, og at de derfor søker til ulike kontraktsformer. En slik seleksjonseffekt reduserer forskjellen med knapt 40 prosent, og det resterende er en ren incentiveffekt. At prestasjonsorienterte kontrakter øker tjenesteproduksjonen gir derfor grunnlag for positive forventninger til effekten av den vedtatt fastlegeordningen. Erfaringene kan ha betydning for kontraktutforming i andre deler av offentlig sektor.

5.9 Styring gjennom incentiver til produksjon og effektivitet

De utfordringer som følger av globalisering, økt mobilitet og internasjonal konkurranse, og interne styringsproblemer i offentlig sektor, tilsier en ny vurdering av organiseringen av offentlig tjenesteproduksjon. I prinsippet har offentlige myndigheter fem styringsroller (Poterba, 1996; Savas, 2000: kapittel 4):

  • Som lovgiver og regulator definerer offentlige myndigheter de rettslige rammebetingelser for offentlig tjenesteproduksjon. Myndighetene etablerer rettigheter og plikter for borgerne/tjenestemottakerne, og den etablerer institusjoner som skal føre tilsyn.

  • Som bevilgende myndighet fastsetter offentlige organer hvordan offentlige tjenester skal finansieres , eksempelvis ved alminnelige skatter, avgifter eller ved egenbetaling fra brukerne.

  • Som forvalter av de tjenesteproduserende institusjonene som tradisjonelt inngår i den offentlige forvaltningen og er underordnet departementer og direktorater.

  • Som bestiller av offentlige tjenester fastsetter offentlige myndigheter krav til omfang av tjenestetilbudet og kvaliteten på dette. Myndighetenes rolle som bestiller og finansierende myndighet kan kobles sammen ved at krav til resultatoppnåelse eller tjenesteproduksjon knyttes til størrelsen på bevilgningen til virksomheten.

  • Som eier av offentlige etater og bedrifter utøver myndighetene i større eller mindre grad eierstyring, enten direkte gjennom instrukser og pålegg til etats- eller bedriftsledelsen, eller indirekte gjennom fastsettelse av vedtekter eller ved styringsmessige pålegg i generalforsamling, i selskaps- eller foretaksmøte.

Offentlig tjenesteproduksjon har i hovedsak vært finansiert ved alminnelige skatter og organisert i forvaltningsorganer knyttet til staten, kommunene og fylkeskommunene. Forvaltningsorganer er en fleksibel organisasjonsform, men er primært utformet for myndighetsutøvelse. Forvaltningsmodellen har gitt folkevalgte organer detaljert og løpende styring med underlagte virksomheter gjennom instrukser og retningslinjer for institusjonenes aktiviteter. Dette styringsalternativet gir rik anledning til politisk styring, og markerer at folkevalgte myndigheter har ansvaret for hele virksomheten. Det er to hovedsvakheter ved denne styringsmodellen:

  • Forvaltningsorganisering gir ikke grunnlag for rettslig bindende kontrakter, og de uformelle avtalene innebærer ofte myke budsjettrammer. Organiseringen gir derfor svake incentiver til kostnadseffektiviserende innovasjoner og kostnadseffektiv drift.

  • Forvaltningsorganisering betyr at statens og kommunenes roller som lovgiver/regulator, finansierende myndighet, oppdragsgiver og institusjonseier glir over i hverandre. Institusjonsledelsen gis ofte beskjedne fullmakter og utydelig ledelsesmandat, noe som er et særlig problem i store komplekse organisasjoner hvor det skjer raske endringer. Sykehus og universiteter er gode eksempler på dette.

Derfor er det behov for å institusjonalisere et skarpere skille mellom overordnede styringsorganer, de finansierende og bestillende myndigheter, og tjenesteprodusenter. Ved å organisere offentlige institusjoner som egne selskaper oppnås en større grad av delegasjon. En framtvinger rettslig forpliktende kontrakter, og politiske inngrep i institusjonenes daglige virksomhet forutsetter at en i større grad etterlever formelle formkrav. Institusjonsledelsen får større intern troverdighet i forhold til de ansatte. Dessuten vil selskapsdannelse aksentuere en overgang fra det tradisjonelle kontantprinsippet til regnskapsprinsippet. Kontantprinsippet gir ikke en periodisering av inntekter og utgifter i forhold til inntjening eller ressursforbruk, og gir lite informasjon om kapitalinnsats i tjenesteproduksjonen. Etablering av selskaper kan være et middel til høyere kostnadseffektivitet i offentlig tjenesteproduksjon. Dette er mer inngående drøftet i NOU 1999:15 (’Hvor nært skal det være? Tilknytningsformer for offentlige sykehus’) og i Bay et al. (1999:kap 5).

Et aktuelt alternativ til etats- og eierstyring gjennom forvaltningsorganer er organisering som uavhengige institusjoner eller selskaper, kombinert med kontraktsfestede incentiver.

I litteraturen skilles det mellom fastpriskontrakter og kostnadsdekningskontrakter (’kostnad-pluss-kontrakter’, se eks. Sørgard 1992: 166–68). Offentlig sektor har normalt vært finansert ved det siste alternativet. Myndighetene dekker utgifter til innsatsfaktorene, gjerne kombinert med krav om et visst aktivitetsnivå. Et slikt styringsopplegg begrunnes med at offentlige tjenester skal ivareta en rekke mål og hensyn, og at graden av resultatoppnåelse vanskelig lar seg måle på alle de relevante dimensjoner. Hensynet til kvalitet i tjenesteproduksjonen kan også tilsi et element av kostnadsdekning. Hovedsvakheten ved denne modellen er at den gir svake incentiver til kostnadseffektiv drift. Gjennom fastpriskontrakter får virksomhetene et sterkere økonomisk incentiv til høyere produksjon og økt kostnadseffektivitet.

Når offentlige bedrifter eller etater stilles overfor fastpriskontrakter blir størrelsen på bevilgningen betinget av omfanget av tjenesteproduksjonen, altså av de ’absolutte prestasjoner’. For eksempel bestemmes allerede bevilgningene til somatiske sykehus av antall behandlede pasienter (50 prosent av inntektene kommer gjennom innsatsstyrt finansiering). Det er også mulig å la antall uteksaminerte kandidater og antall avlagte vekttall bestemme bevilgningene til institusjonene innenfor høyere utdanning.

Fastpriskontrakter kan også utformes slik at stykkpriser bestemmes av de ’relative prestasjoner’. For eksempel kan stykkprisene for behandling av pasienter og utdanning av kandidater fastsettes ut fra hvor kostnadseffektive de mest effektive institusjonene er (korrigert for relevante egenskaper ved pasientene og kandidatene). Dette er en form for konkurranse i et marked der den enkelte bedrifts lønnsomhet avhenger av de øvrige bedriftenes eller etatenes effektivitet. Gevinstene ved konkurranse i markedet er størst når det eksisterer incentivproblemer ved driften av virksomheten, samtidig som denne i hovedsak bygger på en standardisert metode eller teknologi. Såkalt ’målestokk-konkurranse’ gir selskapene incentiver til effektiv drift fordi gevinster ved forbedret drift beholdes i selskapet (Milgrom og Roberts 1992: kap. 7). Samtidig opprettholder det enkelte selskap sin markedsandel. Et eksempel på dette i Norge er elektrisitetsdistribusjon. NVE har etablert et system hvor tiltatt overføringspris for det enkelte distribusjonsverk avhenger av kostnadsnivået for de mest effektive verkene (hensyn tatt til bosettingstetthet etc.).

Økonomiske incentiver kan brukes internt i de offentlige organisasjonene for å stimulere de ansatte til høyere innsats. Også her kan det skilles mellom absolutte og relative prestasjoner. Konkurranse om opprykk til en høyere og bedre betalt stilling er en form for «turnering» der de relative prestasjoner er avgjørende. Lønn kan både knyttes til absolutte prestasjoner (eksempelvis til mål på samlet produksjon) og til relative prestasjoner (eksempelvis i form av bonusordninger). Offentlig virksomhet har tradisjonelt hatt en hierarkisk organisering der opprykk har vært den sentrale incentivordningen. Sentralforvaltningen er et godt eksempel på dette. Utviklingen i privat sektor og mange deler av offentlig virksomhet går i retning av kunnskapsintensiv virksomhet med ’flatere’ organisasjonsstruktur. Nettopp fordi opprykk er en mindre aktuell motivasjonsfaktor er det nødvendig å benytte prestasjonsorienterte incentiver (se eksempelvis Lazear, 1998; Prendergast, 1999).

Bruk av incentiver kan både gjøres overfor toppledelsen i virksomheten, overfor den enkelte ansatte og overfor grupper av ansatte. Såkalte ’gruppelønnsincentiver’ kan eksempelvis være aktuelt i sykehus der operasjonsteam betales med en fastsatt pris for ulike typer av operasjoner. Resultatmålingen kan gjøres ved hjelp av objektive indikatorer og ved en skjønnsmessig evaluering av oppnådde resultater. Svakheten ved bruk av objektive indikatorer er at disse sjelden fanger opp alle aktuelle sider ved tjenesteproduksjonen. Erfaringen med subjektive ledelsesvurderinger er at disse ofte gir liten spredning i lønnsfastsettelse.

Mye forskning indikerer at økonomiske incentiver øker effektivitet og tjenesteproduksjon. Eksempelet fra allmennlegetjenesten foran underbygger dette. Ved siden av problemer ved komplekse mål, måleproblemer og faren for forringelse av ikke-målt kvalitet, innvendes ofte at incentivordninger leder til en ’taksameterkultur’. Med dette menes at ansattes identifikasjon ledes bort fra organisasjonens overordnede mål, at arbeidets innebygde motivasjon svekkes og at pekuniære hensyn gradvis dominerer organisasjonskulturen. Motsatt hevdes det at profesjonsnormer, kompetent institusjonsledelse og uavhengige tilsynsorganer er forhold som vil svekke disse tendensene, og nettopp gjøre det mulig å bruke incentivsystemer uten vesentlige sidevirkninger for tjenestekvalitet.

5.10 Styring gjennom konkurranse

Konkurranse kan ta to hovedformer. Enten kan offentlige myndigheter etablere konkurranse om offentlige oppdrag (anbudskonkurranse, auksjonsordninger) eller etablere konkurranse om brukere/kunder. Det er til en viss grad mulig å kombinere disse konkurranseformene. Det essensielle er at offentlige myndigheter eller brukere/kunder finner fram til de rette tilbyderne, enten kriteriet er tjenestekvalitet, kostnadsminimering eller begge deler (Sørensen, Borge og Hagen, 1999).

Fritt forbrukervalg betyr at konsumentene velger tjenesteprodusent ut fra egne preferanser. Slikt fritt forbrukervalg kan organiseres gjennom offentlig fullfinansiering eller delfinansiering. Fritt forbrukervalg kan betraktes som et gode ved at brukerne gis valgfrihet – bare muligheten til å velge og valgprosessen kan være av verdi. Men fritt forbrukervalg har trolig sterkest betydning for tjenesteprodusentenes motivasjon når tjenestene finansieres gjennom aktivitetsorienterte offentlige tilskudd og når det samtidig er tilstrekkelig produksjonskapasitet i forhold til brukernes etterspørsel. Først da etableres et økonomisk incentiv for virksomhetene til å trekke til seg kunder/brukere.

Introduksjon av konkurranse betyr at private og/eller offentlige bedrifter konkurrerer om markedsandeler, slik at de mest effektive bedriftene identifiseres. Slike gevinster må vurderes mot kostnadene ved risiko. Usikkerhet om framtidige oppdrag og tilgangen på brukere påfører bedriftene en ekstern risiko, og de vil kreve en risikopremie for å påta seg oppdraget. Dette kan bli kostbart for oppdragsgiver. Dessuten kan etablering av tilsynsorganer, kontraktsprosessen og oppfølgingen av kontraktene innebære betydelige administrative kostnader. Konkurranse om markedet kan også skape kvalitetsproblemer, noe som drøftes nedenfor.

Anbudskonkurranse er en auksjon der en offentlig myndighet utlyser konkurranse om et oppdrag, der tjenestetilbudet finansieres over offentlige budsjetter. Bedriftene konkurrerer om kontrakter med offentlige oppdragsgivere som gir bedriften enerett til leveranser over en avgrenset periode. Egenskaper ved tjenesteproduksjonen og tilgangen på informasjon er avgjørende for hvordan anbudskonkurranser bør designes (Vagstad, 1998; Bay, Hagen, Riis og Sørensen, 1999: kap.3). For eksempel vil det være tjenlig å benytte driftsanbud (der offentlig myndighet leier ut utstyr/bygninger) når virksomheten kjennetegnes av store og irreversible investeringer (’asset specificity’), og det er små valgmuligheter i produksjonsteknologi. Totalanbud vil være mer effektivt når det er store muligheter for innovasjoner knyttet til kapitalbruk og teknologi, samtidig som det er vanskelig å overvåke kapitalslitasje. Et annet eksempel er avveiningen mellom konkurranse for hele eller deler av et anbud. Hensynet til stordriftsfordeler tilsier at virksomhetene bør ha anledning til å legge inn anbud på hele oppgaven, mens hensynet til å etablere en effektiv konkurranse der flere anbydere kan delta, tilsier at store oppgaver bør splittes i mindre delanbud.

Et tredje eksempel er knyttet til vanskelighetene med å spesifisere kontraktsleveransen. Kontraktene vil være ufullstendige, og dette kan gi virksomheten et økonomisk incentiv til å underprioritere egenskaper ved tjenestene som ikke er beskrevet i avtalen (Milgrom og Roberts 1992: 129–140; Sørgard 1992). F.eks. vil kvaliteten på tjenestene stå i fare for å bli svekket dersom kvalitet ikke er definert i kontrakten. Ved prekvalifisering og prøveperioder kan myndighetene svekke interessen til kortsiktige og ’useriøse’ virksomheter. Disse søker å vinne anbudskonkurranser på lav pris. Problemet er at de også ønsker en kortsiktig gevinst (ikke interessert i gjenkjøp) ved å holde lav kvalitet på tjenestene.

Diskusjonen illustrerer at det kreves adskillig kompetanse hos oppdragsgiver for å bruke kontraktsstyring, og at uheldig kontraktsutforming kan ha alvorlige skadevirkninger. En politisk prosess knyttet til spesifikasjon av krav til leverandører kan i seg selv tydeliggjøre politiske prioriteringer, og klargjøre krav til kvalitet, tilgjengelighet, osv. Samtidig er kontraktsstyring såvidt krevende at det tilsier en viss forsiktighet. Offentlige virksomheter bør legge opp til kompetanseoppbygging og læring på tvers av institusjons- og sektorskillene.

Erfaringene fra bruk av anbudskonkurranser er hentet fra flere deler av offentlig sektor: Offentlige støttetjenester (vaskeri, kantine, rengjøring), transport (luftfart, buss) og infrastrukturtjenester (renovasjon). Flere studier indikerer at offentlig tjenesteproduksjon kan oppnå høyere kostnadseffektivitet gjennom anbud, ofte i størrelsesorden 15–25 prosent (for oversikt, se Domberger og Jensen 1997). Forskjellen i kostnadsnivå synes først og fremst å være et resultat av organisering. En mulig årsak til kostnadsulempene i offentlig sektor kan være manglende fleksibilitet på grunn av avtaleverket. Det er av stor interesse å få analysert nærmere bakgrunnen for det høye kostnadsnivået i offentlig sektor. I lys av Baumols modell er det dessuten ønskelig med studier som viser hvordan anbudskonkurranser påvirker produktivitetsutviklingen i et langsiktig perspektiv. Slik forskning eksisterer så vidt vi vet ikke.

Konkurranse om markedet etableres ved konkurranse om brukere/kunder . I et frikonkurransemarked gir prisene signaler til produsentene om kundenes betalingsvillighet for varer og tjenester. Som påpekt foran kan offentlig finansiering skape styringsproblemer knyttet til forvaltning av ’fellesressurser’. Brukerbetaling synliggjør at tjenesteproduksjonen har en kostnad. og gir en direkte kobling mellom betaling og bruk av offentlige tjenester. Dette kan gi flere typer gevinster (se Sørensen, Borge og Hagen 1999: kap.5):

  • Gratis offentlige tjenester gjør det vanskelig for folkevalgte å fastsette riktig omfang og kvalitet på tjenestene fordi en mangler opplysninger om brukerens betalingsvillighet. Høy etterspørsel fører til sterkt press for skattefinansierte utgiftsøkninger, og representerer dermed en fare for at utgiftsnivået blir for høyt. For en del tjenester, som akutte helsetjenester, er prisfølsomheten lav, slik at etterspørselen påvirkes lite av prisnivået.

  • De tjenesteproduserende institusjonene vil ikke få incentiver til å ta hensyn til brukernes ønsker og behov. At misfornøyde brukere slutter å benytte seg av tjenesten fører vanligvis ikke til lavere inntekter. Ventelistene gir fortsatt gode argumenter for offentlige bevilgninger.

  • I mye offentlig tjenesteproduksjon er resultatoppnåelse avhengig av brukerens innsats, eksempelvis studentenes egeninnsats i høyere utdanning. Brukerbetaling kan tenkes å stimulere studentene til høyere innsats for å få læringsutbytte av studieavgiftene.

  • Politisk og administrativ rasjonering av offentlige tjenester er begrunnet i hensynet til rettferdig fordeling. De med størst behov skal prioriteres fremfor andre brukere. Administrative fordelingsmekanismer er imidlertid sårbare for krav fra velinformerte brukere som har gode kunnskaper om egne rettigheter.

Et alternativ til brukerfinansiering er hel eller delvis offentlig stykkprisfinansiering kombinert med fritt forbrukervalg. Et slikt system har ikke de fordelingspolitiske sidevirkninger som et system med høy brukerbetaling kan ha. Samtidig oppnås en viss konkurranse om å tiltrekke seg brukere/kunder. Dersom lav eller ingen brukerbetaling fører til ventelister, køer og kapasitetsproblemer, blir konkurranseelementet svært lite. Slik konkurranseorganisering eksisterer eller er i ferd med å bli etablert for pasienter ved somatiske sykehus, allmennlege- og tannhelsetjenesten, og når det gjelder barnehageplass. Det er også et innslag av konkurranse om studenter i høyere utdanning, både mellom norske institusjoner og i forhold til utenlandske læresteder.

For at konkurransen skal bli effektiv forutsettes informerte brukere, noe som kan kreve offentlige informasjonssystemer som gir brukerne kunnskap om pris og/eller kvalitet hos ulike tjenesteytere. Trolig er kundenes incentiv til å søke etter informasjon avhengig av hvor store og hvor observerbare forskjellene mellom produsentene er. Forskjeller i priser/brukerbetaling er lett observerbart, og i tradisjonelle markeder motiverer prisforskjeller til å søke etter tilbydere med lav pris. Dereguleringen av elektrisitetsproduksjon og banktjenester ble fulgt av god tilgang på informasjon om priser, og den etterfølgende konkurransen illustrerer betydningen av dette. Når prisene er lave og standardiserte (som ofte er situasjonen i offentlig sektor), svekkes motivet til å søke etter informasjon og eventuelt bytte produsent. Det er derfor avgjørende at fritt forbrukervalg understøttes av god brukerinformasjon.

Konkurranse om markedet betyr at noen virksomheter kan vinne markedsandeler på bekostning av andre. En viktig forutsetning er at etatene/bedriftene virkelig tror og erfarer at dette skjer. Dersom politiske hensyn eller andre hensyn medfører at institusjons- eller bedriftsstrukturen opprettholdes gjennom ekstrabevilgninger, vil institusjonene ikke anspores til å konkurrere. Når det gjelder sykehustjenester er det eksempler på at folkevalgte politikere ofte endrer kontraktsforutsetningene, og gir etter for umiddelbare krav om å tilgodese hensynene til pasientene. Når sykehusene blir klar over at de står overfor myke budsjettrammer, blir kontraktsetterlevelse mindre viktig enn mediaeksponering og politisk press på oppdragsgiver. Et troverdig konkurranseregime og harde budsjettrammer representerer en viktig forutsetning for gjennomføring av effektiv konkurranse.

5.11 Reformer i forholdet stat – kommunesektor

Siden en stor del av den offentlige tjenesteproduksjonen foregår i kommuner og fylkeskommuner er reformer i forholdet stat-kommunesektor et viktig tema. Styringsmessig har vi allerede diskutert utgiftspress, uklare ansvarsforhold og svikt i effektivitet. Det er av interesse å finne fram til ny regulering og finansiering som bedrer styringsforholdene. Det er en særlig utfordring at nasjonale velferdstjenester er desentralisert til kommunesektoren. Nasjonalt politisk ansvar og fordelingspolitikk vil derfor måtte prege sektoren og det vil være en motsetning mellom lokaldemokrati og statsstyring.

Reformer for finansiering og regulering er diskutert i NOU 1997:8. Det legges vekt på at skattegrunnlag og overføringer designes slik at man oppnår jevnere inntektsfordeling mellom kommuner og fylkeskommuner. Det vil redusere behovet for reguleringer for å modifisere ulikhet i tilbud. Det er videre ønskelig at stat og kommunesektor oppnår en klarere oppgavefordeling og ansvarsdeling. De mange statlige sektorinteresser som er involvert i kommunesektoren og overlapp i oppgaver, spesielt på fylkesnivå, krever bedre samordning og opprydding. Staten må sikre at de reguleringer som gis på tvers av sektorer er konsistente og inngår i den økonomiske ramme. På den andre siden må kommuner og fylkeskommuner oppfylle de mål og rammebetingelser som settes. Avtaler eller samråd mellom stat og kommunesektor kan bidra til klarere arbeidsdeling i systemet.

Finansieringssystemet preges av en gradvis svekkelse av rammefinansiering og svekkelse av lokalt økonomisk ansvar. Kommunenes og fylkeskommunenes inntekter avhenger i stadig mindre grad av lokale skatteinntekter, samtidig som øremerkede tilskudd til mange formål øker. En økende grad av statlig kontroll over lokalforvaltningens inntekter har imidlertid ikke ført til at ulikheter mellom kommuner og fylkeskommuner reduseres. Reformene av inntektssystemet har hatt liten omfordelingseffekt, hovedsakelig som følge av at enkelte inntekter holdes utenfor inntektssystemet (inntekter fra kraftverk) og tilskudd som er begrunnet i distriktspolitiske hensyn. Spissformulert kan en si at finansieringssystemet verken fremmer likhet eller effektivitet. Dette peker i retning av reformer som vektlegger rammefinansiering med faste rammer, bedre kobling mellom skattegrunnlag og skatteinntekt, og større vekt på nyttebeskatning. En bred kommunal eiendomsskatt for alle kommuner med lokal beskatningsfrihet kan forsterke det lokale ansvar for ressursbruken.

Dagens kommunestruktur gir neppe effektiv ressursutnyttelse. For det første henter systemet ikke ut økonomiske stordriftsfordeler innenfor administrative funksjoner. Dette er godt dokumentert på kommunenivået. For det andre er en rekke kommuner og fylkeskommuner for små til å ha en profesjonell organisasjon som kan ivareta et godt eierskap til store institusjoner og selskaper, spesielt innen helse- og sosialsektoren, samferdsel og annen infrastruktur. For det tredje er kommunene og fylkeskommunene såvidt små at de mangler den nødvendige økonomiske robusthet, både til å møte lokale økonomiske sjokk (eks. nedleggelse av enkeltbedrifter), til å ivareta større investeringer (eks. somatiske sykehus), og til å utnytte økonomiske incentivordninger i egen tjenesteproduksjon. For det fjerde kan det være vanskelig å få til konkurranseutsetting av tjenesteproduksjonen i små enheter, dels fordi virksomheten er for liten til å være kommersielt interessant og dels fordi det er transaksjonskostnader knyttet til interkommunalt samarbeid.

Styringsproblemene i forholdet stat-kommune henger sammen med at staten har delegert produksjonen av sentrale velferdstjenester til kommunesektoren. Dette er ikke lokale kollektive goder, men velferdstjenester og dermed fordelingspolitikk som dominerer i budsjettene. Som diskutert foran forventes reformer som fristiller og konkurranseutsetter tjenesteproduksjonen og som innfører incentivorientert finansiering. Når tjenesteytende institusjoner får større selvstendig ansvar eller privatiseres, og staten utformer nye finansieringsordninger, vil forutsetningene for den kommunale styring endres. Innføring av innsatsstyrt finansiering og friere brukervalg i sykehusene har allerede fått store konsekvenser for fylkeskommunenes rolle. Hvis staten overtar større ansvar for finansiering og styring av velferdstjenestene kan vi få en kommunesektor som i større grad konsentreres om lokale kollektive oppgaver i framtida.

Referanser

Alesina, A. og R. Perotti (1995), Fiscal Expansions and Adjustments in OECD Countries, Economic Policy 21, 205–248.

Andersen, C. og J. Sannernes (1998), Inntekt, overføringer , skatter og tjenester i et livsløpsperspektiv: Simuleringer med modellen LIVSMOD, SNF-Rapport 30/98.

Askildsen, J. et al. (1999), Effektivitet, ressursbruk og konkurranseutsetting i kommunesektoren – en gjennomgang av empiriske studier, SNF-Rapport 4/99.

Baldersheim, H. (red.) (1998), Kan fylkeskommunen fornyast?, Oslo: Samlaget.

Baumol, W.J. (1967), Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crisis, American Economic Review 3, 415–426.

Bay, A.-H. (1998), Opinionen og eldrepolitikken, Dr.polit. avhandling, Institutt for statsvitenskap, Universitet i Oslo.

Bay, A.-H., Hagen, K., Riis, C. og Sørensen, R.J. (1999), Konkurranseutsetting av velferdsstaten. Konsekvenser av anbudskonkurranser og fritt forbrukervalg, BI-rapport 10/1999.

Borge, L-E og J. Rattsø (1995), Demographic Shift, Relative Costs and the Allocation of Local Public Consumption in Norway, Regional Science and Urban Economics, 25, 705–726, også i J. Rattsø (red.), Fiscal Federalism and State-Local Finance: The Scandinavian Perspective, Cheltenham: Edward Elgar, 1998.

Borge, L-E. og Rattsø, J. (1997), Konkurranse mellom kommuner: Effektivitet eller sløsing? I K.P. Hagen (red.), Deregulering og konkurranse. SNF årbok. Oslo: Fagbokforlaget.

Borge, L.-E. and J. Rattsø (1999), Spending Growth with Vertical Fiscal Imbalance: Decentralized Government Spending in Norway 1880–1990, mimeo, Department of Economics, Norwegian University of Science and Technology.

Borcherding, T. (1985), The Causes of Government Expenditure Growth: A Survey of the US Evidence, Journal of Public Economics, 359–382.

Carlsen, F. (1995), Hvorfor rammefinansieringssystemet sviktet, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 2, 133–149.

Domberger, S. og P. Jensen (1997), Contracting Out by the Public Sector: Theory, Evidence, Prospects, Oxford Review of Economic Policy 13, 67–77.

Dræge, M., K. Løgland og V. Ringstad (1998), Brukertilfredshet med kommunale tjenester. Rapport til Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO (1996) Productivity Trends in the Public Sector in Sweden, Stockholm: The Ministry of Finance.

Gelb, A. (1988), Oil Windfalls – Blessing or Curse, Washington: World Bank and Oxford University Press.

Grytten, J., I. Skau, R.J. Sørensen og O. Aasland (1999), Kontraktsvalg, tjenesteproduksjon og stabilitet i allmennlegetjenesten, BI-rapport nr. 10/1999.

Hagen, T., J. Rattsø og R. Sørensen (1999), Monopoly and Competition in Government Service Production: Economic and Political Determinants of Reform, mimeo, UiO, NTNU and BI.

Hellevik, O. (1996), Nordmenn og det gode liv, Norsk monitor 1985–1995, Oslo: Universitetsforlaget.

Holsey, C.M. og T.E. Borcherding (1997), Why Does Government’s Share of National Income Grow? An Assessment of Recent Literature on the U.S. experience, i Mueller, D.C., (ed.), Perspectives on Public Choice, Cambridge: Cambridge University Press.

Inman, R. (1987), Markets, Governments and the ‘New’ Political Economy, i A. Auerbach og M. Feldstein (red.), Handbook of Public Economics, vol. II, Amsterdam: North-Holland.

Lazear, E.P. (1998) Personnel Economics for Managers, John Wiley & Sons, Inc.

Lindbeck, A. (1997), The Swedish Experiment, Journal of Economic Literature 35, 1273–1391.

Milgrom, P. and Roberts, J. (1992) Economics, Organization and Management, Prentice-Hall International Editions.

Musgrave, R. (1959), The Theory of Public Finance, New York: McGraw Hill.

NOU 1992:15, Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring.

NOU 1997:8, Om finansiering av kommunesektoren.

NOU 1999:15, Hvor nært skal det være? Tilknytningsformer for offentlige sykehus.

Oates, W. (1972), Fiscal Federalism, New York: Harcourt, Brace and Jovanovic.

Pettersen, P.A. og L.E. Rose (1997), Den norske kommunen: Hva har politikerne ønsket, og hva ønsker folket, i Baldersheim, H., J.F. Bernt, T. Kleven og J. Rattsø (red.), Kommunalt selvstyre i velferdsstaten, Oslo: Tano – Aschehoug.

Persson, T. og G. Tabellini (1999) The Size and Scope of Government: Comparative Politics with Rational Politicians, European Economic Review 43, 699–735.

Poterba, J. (1996) «Government Intervention in the Markets for Education and Health Care: How and Why?», i Fuchs, V.R. (1996, ed.) Individual and Social Responsibility. Child Care, Education, Medical Care, and Long-Term Care in America, Chicago/London: The University of Chicago Press.

Prendergast, C. (1999), The Provision of Incentives in Firms, Journal of Economic Literature 37, 7–63.

Rattsø, J. (2000), Vertical fiscal imbalance in a welfare state: Norway, i J. Rodden et al. (red.), Soft Budget Constraints in Multi-Tiered Fiscal Systems, Washington: The World Bank, forthcoming.

Rattsø, J. og R. Sørensen (1997), Kommunen som serviceprodusent/ tjenesteyter: Hva forteller norsk kommuneforskning om kommunesektorens effektivitet? I H. Baldersheim et al. (red.), Kommunalt selvstyre i velferdsstaten, Oslo: Tano-Aschehoug.

Roubini, N. and J. Sachs (1989), Government Spending and Budget Deficits in the Industrial Countries, Economic Policy 8, 100–132.

Savas, E.S. (2000), Privatization and Public-Private Partnerships, New York: Chatham House Publishers.

Schjeldrup, G. (1994), Skattepolitikk og kapitalmoblitet: Er velferdssstaten i fare?, Norsk Økonomisk Tidsskrift 4, 108, 245–270.

Stigler, G. (1970), Director’s law of public income distribution, Journal of Law and Economics XIII, 1–10.

Sørensen, R.J. (1988), The Growth of Public Spending in Norway 1865–1985, i. J. Lybeck og M. Henrekson (red.), Explaining the Growth of Government, Amsterdam: North-Holland, pp. 265–298.

Sørensen, R.J. (1997), Baumols kostnadseffekt: Forståelser og misforståelser om produktivitet i offentlig tjenesteproduksjon, Praktisk Økonomi & Ledelse 13, 9–18.

Sørensen, R.J., L.-E. Borge og T.P. Hagen (1999), Effektivitet i offentlig tjenesteyting, Oslo: Fagbokforlaget.

Sørgard, L. (1992) «Anbudsprivatisering», i Sandmo, A. og Hagen, Kåre P. (1992) Offentlig politikk og private incitamenter, Oslo: Tano forlag.

Teknisk beregningsutvalg for kommunal økonomi (TBU), diverse rapporter, Kommunaldepartementet.

Vagstad, S. (1998) «Auksjonsteori og offentlig politikk», i Torsvik, G. (1998), red. Informasjonsproblem og økonomisk organisering, Bergen: Fagbokforlaget.

Wagner, A. (1883), Finanzwissenschaft, 3rd ed., Leipzig, partly reprinted in Classics in the theory of public finance (eds. R. Musgrave and A. Peacock). London: Macmillan, 1958.

Weingast, B., K. Shepsle and C. Johnsen (1981), The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics, Journal of Political Economy, 89, 642–664.

Fotnoter

1.

Takk til utvalgets leder og sekretariat for kommentarer underveis og til Finansdepartementet og Norges Forskningsråd for finansiering.

2.

I nasjonalregnskapet beregnes bruttoproduktet fra kostnadssiden (dvs. som summen av lønnskostnader og kapitalslit), slik at økt innsats av arbeidskraft i offentlig tjenesteyting per definisjon bidrar til et økt bruttoprodukt. I mange land forutsetter prisindeksene for offentlig konsum at produktivitetsutvikling er lik null. I Norge har en fra midt på 1980-tallet valgt å forutsette en årlig produktivitetsvekst for kommunal forvaltning og for statlig, sivil forvaltning på 0,5 prosent. Grunnlaget for dette er en antagelse om at når en større andel av offentlig ansatte har høyere utdanning, fører det til høyere produktivitet. Prisindeksene kan dermed korrigeres ved hjelp av anslag på økningen i utdanningsnivået.

3.

De kvantitative effektene er meget små. Norsk Gallups skala for måling av tilfredshet varierer fra 1 (svært misfornøyd) til 6 (svært fornøyd). Basert på studien til Dræge m fl (1998) vil en økning i dekningsgraden for barnehager på 10 prosentpoeng gi en gjennomsnittlig økning i tilfredshet på 0,15 poeng, og en tilsvarende økning i dekningsgraden for aldershjem gir en tilfredshetsøkning på 0,25 poeng. Disse meget svake effektene kan ha sammenheng med at befolkningen og brukerne ikke har tilstrekkelig informasjon om tilbudet i andre kommuner, og derfor ikke kan gi en kvalifisert vurdering av tilbudet. Bedre forbrukerinformasjon kan altså føre til en mer kritisk holdning til tjenestetilbudet, og muligens også en sterkere samvariasjon mellom ressursinnsats og tilfredshet. Merk også at egenskaper ved brukerne og brukernes forventninger har langt større betydning enn ressursinnsats.

Til toppen
Til dokumentets forside