NOU 2000: 32

Lov om erverv og tap av norsk statsborgerskap— (Statsborgerloven)

Til innholdsfortegnelse

1 Oppnevning, mandat og sammendrag

1.1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

Statsborgerlovutvalget ble oppnevnt ved kgl. res. 12. februar 1999 og fikk følgende sammensetning:

Høyesterettsdommer Jan Skåre (leder), Bærum

Professor Alf-Inge Jansen, Bergen

Advokat Bente Holmvang, Bærum

Daglig leder Manuela Ramin-Osmundsen, Oslo

Førsteamanuensis Kjersti Larsen, Oslo

Utreder i Høyesterett Harald Venger har vært sekretær for utvalget. Utvalget har dessuten hatt sekretærbistand fra Justisdepartementet. Rådgiver Ingun Marie Halle var sekretær fra oppnevnelsen til januar 2000 da hun ble avløst av rådgiver Åge Knudsen.

I den kongelige resolusjon er mandatet angitt slik:

«Utvalget gis i oppdrag å utrede og utarbeide utkast til ny lov om norsk statsborgerrett. Det følger av mandatet at utvalgets utkast skal bygge på gjeldende prinsipper innen norsk statsborgerrettslovgivning, og at utvalget i sitt arbeid bør ta utgangspunkt i de erfaringer man har med gjeldende statsborgerrettslovgivning. Utvalget er videre bedt om å vurdere nærmere angitte problemstillinger, blant annet hvordan erverv av norsk statsborgerskap kan bidra til integrering og samfunnsdeltakelse.

Utvalget skal i sitt arbeid legge vekt på forholdet til de nordiske lands lovgivning på statsborgerrettens område og ivareta de lange tradisjoner for samarbeid på dette feltet, samt se hen til relevante konvensjoner på området».

I vedlegg til resolusjonen er forslaget til mandat angitt slik:

«Gjeldende statsborgerrettslov av 1950 gir liten oversikt over rettstilstanden på statsborgerrettens område, idet sentrale regler følger av diverse rundskriv, interne retningslinjer og omfattende forvaltningspraksis. Det er behov for et mer tjenlig lovverk både med hensyn til innhold og struktur.

Utvalget gis i oppdrag å utrede og utarbeide utkast til ny lov om norsk statsborgerrett. Lovutkastet bør i størst mulig utstrekning inneholde de materielle regler som anses nødvendige på området, samt hjemmel for departementet til å gi utfyllende bestemmelser i form av forskrift.

Utvalgets utkast skal bygge på gjeldende prinsipper innen norsk statsborgerettslovgivning, og utvalget bør i sitt arbeid ta utgangspunkt i de erfaringer man har med gjeldende statsborgerrettslovgivning.

Utvalget bør videre bl.a. utrede og vurdere

  • hvordan erverv av norsk statsborgerskap kan bidra til integrering og samfunnsdeltakelse, herunder om det bør innføres språk- eller andre ferdighetskrav,

  • hvilket krav som bør settes til botid i Norge og beregningen av denne,

  • hvorvidt barn født i Norge bør få norsk statsborgerskap dersom foreldrene har varig oppholdstillatelse i Norge,

  • spørsmålet om dobbelt statsborgerskap,

  • behovet for en regel om tilbakekall av statsborgerskap,

  • krav til dokumentasjon for utlendingens oppgitte identitet,

  • hvorvidt statsborgerrettsloven bør samordnes med deler av regelverket i utlendingsloven (f.eks. reglene om bosettingstillatelse),

  • hvilke instanser som skal ha avgjørelsesmyndighet.

<. . .>

Utvalget skal avgi sin utredning senest 1. januar 2001.»

Utvalget har hatt 14 møter. Ti av disse har gått over to dager. Ett møte ble reservert for høring av representanter for innvandrerorganisasjoner. Utvalget hadde dessuten i januar 2000 et møte med representanter for samtlige nordiske land. Utvalgets leder og de to sekretærer hadde i august 2000 møter i Danmark og Sverige med representanter for de ansvarlige departementer der. Det er innhentet opplysninger fra bl.a. Utlendingsdirektoratet og Utenriksdepartementet, og gjennom de utenrikske stasjoner er det innhentet opplysninger om lovgivningen i andre land.

Om dissenser i utvalget vises det til sammendraget i neste avsnitt.

Utvalget avsluttet redaksjonen fredag 10. november 2000. Med mindre annet går frem av teksten tar utredningen sikte på å være oppdatert pr. dette tidspunktet. Senere endringer er ikke innarbeidet.

1.2 Sammendrag av utredningen

Utvalget legger frem forslag til lov om erverv og tap av norsk statsborgerskap. Loven skal avløse lov 8. desember 1950 nr. 3 om norsk riksborgarrett.

Statsborgerlovgivningen har de senere år vært under endring i mange land. En rekke av endringene har sammenheng med nye signaler gitt av Europarådet, senest ved Den europeiske konvensjon om statsborgerskap datert 6. november 1997. Mange av disse har sammenheng med endringer i innvandringssituasjonen. Et annet generelt trekk er at statsborgerskapet har fått redusert betydning ved at rettigheter i de vestlige land i stadig større utstrekning er blitt knyttet til bopel i landet. Særlig gjelder dette økonomiske rettigheter.

De lovendringer det er vist til foran og signalene fra Europarådet, gjelder blant annet dobbelt statsborgerskap. Tidligere har man ansett dobbelt statsborgerskap for å være uheldig av praktiske og prinsipielle grunner. En konvensjon vedtatt av Europarådet i 1963 bygger på dette grunnsyn og det samme gjelder statsborgerlovgivningen i mange land. Også de nordiske land har hatt som utgangspunkt at dobbelt statsborgerskap bør unngås.

Prinsippet har aldri vært gjennomført fullstendig konsekvent og unntakene er etter hvert blitt supplert. I slutten av 1970-årene ble de nordiske lands lover endret slik at barn født i ekteskap skulle få norsk statsborgerskap også etter norsk mor - at dette ville øke antallet barn med dobbelt statsborgerskap ble ikke ansett avgjørende. Ved lov 21. mai 1999 nr. 32 ble det gitt bestemmelser om barns erverv av statsborgerskap ved adopsjon. Heller ikke i denne forbindelse ble det ansett å ha betydning at barnet kunne beholde et fremmed statsborgerskap.

Disse endringene og endringer som har funnet sted i andre land, må man se i sammenheng med at Europarådet trinnvis har redusert betydningen av 1963-konvensjonen, og i den nye konvensjon av 6. november 1997 er forutsetningen om at dobbelt statsborgerskap er uheldig blitt forlatt - partene stilles nå fritt i dette spørsmål. Italia og Sveits har endret sin lovgivning slik at det ikke er noe til hinder for erverv av statsborgerskap i disse landene at vedkommende beholder sitt opprinnelige. I Sverige er det fremlagt proposisjon om ny lov om statsborgerskap som også bygger på at dobbelt statsborgerskap ikke skal hindres.

Spørsmålet om dobbelt statsborgerskap er inngående vurdert av utvalget. Utvalgets flertall er kommet til at dobbelt statsborgerskap ikke skal hindres. Et mindretall, Alf-Inge Jansen, mener at dobbelt statsborgerskap ikke er ønskelig og at den gjeldende lovs bestemmelser i hovedtrekk bør videreføres.

Det har også skjedd endringer i synet på ekteskap som en forutsetning for å stifte familie. Det har lenge vært et ønske om at barn født i og utenfor ekteskap mest mulig skal være likestilt, og den omstendighet at stadig flere barn blir født av ugifte foreldre gir et nytt grunnlag for å se over de gjeldende regler. Også hensynet til at adoptivbarn skal være mest mulig likestilt med biologiske barn gjør seg sterkt gjeldende.

I dag blir et barn født i ekteskap automatisk norsk statsborger hvis enten mor eller far er norsk. Er foreldrene ikke gift, får barnet norsk statsborgerskap etter faren først etter melding fra den eller de som har foreldreansvaret. Utvalget foreslår at barn født av foreldre som ikke er gift med hverandre skal bli fullstendig likestilt med barn født av gifte foreldre. Adoptivbarn skal etter forslaget stilles sterkere enn i dag med hensyn til norsk statsborgerskap, ved at statsborgerskap skal erverves ved alle adopsjoner som godkjennes av Norge og der en av foreldrene er norsk.

Erverv av statsborgerskap som ikke skjer ved fødsel eller adopsjon, kan etter gjeldende lov skje ved melding eller bevilling. Meldingsreglene er karakterisert ved at melderen har en rett til statsborgerskap under visse forutsetninger, og vedkommende blir statsborger ved å gi melding om at han eller hun ønsker å bruke retten. I andre tilfeller må det søkes bevilling. Det har vært forutsetningen at lovens vilkår skulle være minimumsvilkår og at spørsmålet om bevilling avgjøres skjønnsmessig.

Slik utvalget bedømmer det, er de vilkår loven setter for statsborgerskap etter hvert blitt praktisert som maksimumsvilkår, og vilkårenes innhold er blitt sterkt standardisert. Dette betyr at forutsetningene er til stede for å gi søkeren rett til statsborgerskap når vilkårene foreligger. Utvalget går ut fra rettssikkerhetshensyn inn for en slik løsning. Utvalget har på denne bakgrunn ikke funnet grunn til å skille mellom meldinger og bevillinger.

Det rettighetssynspunkt som her er nevnt innebærer at loven skal inneholde en fullstendig oppregning av de vilkår som skal stilles, og at vilkårene bør gjøres så entydige som mulig. De sentrale vilkår her gjelder botid, søkerens vandel og søkerens alder.

Når det gjelder kravet til botid, har nok oppfatningen i Norge tidligere vært at man skulle ta utgangspunkt i det tradisjonelle bopelsbegrep. Dette forutsatte både etablering av en fast bopel og en hensikt om at Norge skulle være bopelsland på ubestemt tid - det subjektive vilkår. I Sverige holder man fast ved dette utgangspunktet, mens utviklingen i Norge har gått i retning av å legge vekt på det faktiske opphold forutsatt at dette er lovlig. Etter omstendighetene er dette en beregningsmåte som er fordelaktig for innvandreren.

Utvalget har valgt å bygge på oppholdstiden som det sentrale. Oppholdstiden skal etter forslaget fortsatt være syv år, men disse årene kan ligge innenfor en periode på ti år. For enkelte grupper skal det - som i dag - være tilstrekkelig med kortere opphold.

I dag setter loven som vilkår i bevillingssaker at vedkommende har «fare sømelegt fram». Dette er et ubestemt kriterium. I praksis synes bare straffbare forhold å ha vært vektlagt. Utvalget mener at man bør trekke konsekvensen av dette ved at det utelukkende er straffbare forhold som skal ha betydning. Utvalget foreslår også at vektleggingen av straff skal skje etter et bestemt prinsipp - det såkalte karenstidsprinsippet.

Etter gjeldende lov er det også et vilkår at vedkommende ikke kan ha betydelig bidragsgjeld. På denne bakgrunn drøfter utvalget om gjeld generelt - eller visse gjeldstyper - bør føre til nektelse dersom søkeren har vist manglende betalingsvilje. Utvalget har imidlertid ikke funnet det ønskelig med en slik bestemmelse. Utvalget foreslår også at bestemmelsen om bidragsgjeld utelates.

Spørsmålet om det skal stilles som vilkår at søkeren kan norsk, er tatt opp i utvalgets mandat og det er gjort til gjenstand for særskilt drøftelse i utvalget. Det som karakteriserer Norge og enkelte andre land, er at det er iverksatt omfattende språkkurs for innvandrere, og med språkprøve hvor resultatet bedømmes. Blant annet på denne bakgrunn er det etter flertallets oppfatning ikke grunn til å kreve en egen språkprøve i forbindelse med statsborgerskapssøknaden. Flertallet drøfter imidlertid om det på annen måte bør foretas en kobling mellom språkkursene og søknaden om statsborgerskap. Et mindretall - Alf-Inge Jansen - mener at det som utgangspunkt bør stilles som vilkår for erverv av norsk statsborgerskap ved bevilling, at søkeren har tilstrekkelig ferdighet i norsk og kjennskap til Norges demokratiske styringstradisjon. Mindretallet foreslår at det gjøres unntak for søkere som har vist vilje til å lære seg språket gjennom dokumentert deltakelse på språkkurs, og for søkere som av helsemessige grunner ikke kan tilegne seg ferdigheter og kunnskaper som nevnt.

I gjeldende lov er barn behandlet som bipersoner i forbindelse med at foreldrene blir norske statsborgere. Barn kan imidlertid behandles selvstendig ved at det dispenseres fra det alminnelige vilkår i loven om at den som søker statsborgerskap må være atten år. Utvalget foreslår at den som har fylt tolv år skal kunne søke statsborgerskap. De tidligere bestemmelser om barn som bipersoner blir videreført i generalisert form.

For statsløse innvandrere foreslås det særlige lempingsregler.

Flertallets standpunkt med hensyn til dobbelt statsborgerskap innebærer at bestemmelsen om automatisk tap av norsk statsborgerskap ved erverv av statsborgerskap i et annet land går ut. Bestemmelsen om at norsk statsborgerskap kan tapes ved at utenlandsboende ikke opprettholder kontakt med riket foreslås noe skjerpet. For øvrig blir tapsreglene i det vesentlige foreslått videreført. Spørsmålet om gjenerverv av norsk statsborgerskap er i dag dels et spørsmål om melding, dels om bevilling. Utvalget foreslår at gjenerverv skal skje ved bevilling.

Den gjeldende lov er resultatet av et samarbeid mellom Danmark, Sverige og Norge - et samarbeid som på dette området går tilbake til slutten av 1800-tallet. Finland og Island har senere sluttet seg til dette samarbeidet.

Det nordiske samarbeidet førte til at lovene i betydelig grad ble like. Dette dannet også forutsetningen for at lovene fikk bestemmelser om at bopel i et annet nordisk land i visse sammenhenger skulle regnes likt med bopel i landet selv, og det ble gitt bestemmelser om forenklet erverv av statsborgerskap og gjenerverv av statsborgerskap for borgere i de andre nordiske land.

I de senere år har det ikke vært etablert noe samarbeid mellom de nordiske land med sikte på at rettsenheten skal bevares, og forskjellene er i ferd med å bli store. Dette skaper en viss usikkerhet med hensyn til videreføringen av de foran nevnte bestemmelser i de gjeldende lover. Det må imidlertid forutsettes at det blir tatt initiativ til nordiske drøftelser om dette.

Det er lite litteratur om statsborgerlovgivningen, og praksis har vært lite kjent. Utvalget har derfor lagt vekt på å redegjøre forholdsvis bredt for blant annet lovhistorien og for praksis for så vidt den har latt seg etterspore. En annen grunn for å gjøre dette er at man i disse kilder finner synspunkter av betydning for å forstå utviklingen. Noe av dette materialet synes å ha vært glemt. F.eks. har spørsmålet om å kreve kunnskaper i norsk ikke vært holdt opp mot det som lovforarbeidene har sagt om dette, og mot behandlingen av dette vilkår i praksis.

For så vidt ikke annet er sagt foran, er det enighet i utvalget om de konklusjoner som kommer til uttrykk i lovforslaget.

Til toppen
Til dokumentets forside