3 Utvalgets innledende bemerkninger

3.1 Utvalgets mandat: Ny statsborgerlov og forholdet til annen lovgivning som tillegger statsborgerskap betydning

Lov om norsk riksborgarrett inneholder utelukkende bestemmelser om erverv og tap av statsborgerskap. Rettsvirkningene av å være norsk statsborger er regulert av Grunnloven, av vanlige lover, forskrifter og andre offentligrettslige vedtak, samt av private avtaler m.m., herunder selskaps-, forenings- og legatvedtekter. En utvidelse av adgangen til å erverve norsk statsborgerskap - eventuelt en innstramming av reglene - har med andre ord en virkningsside som i sin helhet ligger utenfor statsborgerloven.

Utvalget har i avsnitt 2.2 foran redegjort for bestemmelser i lovverket som regulerer virkningen av norsk statsborgerskap. Om eksistensen av private avtaler m.m. som knytter rettsvirkninger til statsborgerskap foreligger det ingen oversikt. De kan nok forekomme blant annet i selskaps- og foreningsvedtekter. Antagelig er slike bestemmelser sjeldne.

Som vist i avsnitt 2.1 foran om norsk statsborgerlovgivning, hadde den første lov om norsk statsborgerskap et annet opplegg enn den gjeldende ved at den også inneholdt bestemmelser om statsborgerskapets betydning. De fleste av disse bestemmelser i 1888-loven ble avløst av lov 9. juni 1903 nr. 4 om Adgang for andre end norske Statsborgere til at erhverve fast Eiendom eller Brugsret over Grund her i Riget. De øvrige ble ikke tatt med i loven av 1924. Loven fikk derved den ramme som den har i dag. Loven er slik avgrenset også i de andre nordiske land.

Norsk statsborgerskap har etter dette et rettslig innhold som er lik summen av de rettsvirkninger som den øvrige lovgivning m.m. knytter til denne status. Dersom man ønsker at rettigheter som krever statsborgerskap skal gis til nye grupper, kan man enten lempe vilkårene for å få norsk statsborgerskap eller man kan fjerne fra det øvrige lovverk bestemmelser som krever statsborgerskap. Vil man f.eks. utvide innvandrernes muligheter for å få ansettelse i staten, kan man endre politiloven § 18 og fengselsloven § 6 for så vidt paragrafene gjør norsk statsborgerskap til et ansettelsesvilkår. Muligheten for å få ansettelse i staten kan også utvides ved å redusere antallet embeter. Vernepliktsloven § 3 annet ledd gir Kongen hjemmel til å utvide den militære verneplikten - og derved også retten til å avtjene verneplikt - til å gjelde personer som ikke er norske statsborgere. Dette vil kunne gi norske statsborgere og visse grupper utlendinger samme rettsstilling for så vidt gjelder verneplikt, og ta bort den særstatus norske borgere har etter vernepliktsloven.

Spørsmålet om å endre den lovgivning som gjelder statsborgerskapets virkninger hører ikke under utvalgets mandat. Utvalget må derfor ha som utgangspunkt for sitt arbeid at de gjeldende lovbestemmelser vil bli opprettholdt.

Uansett de overveielser som vil ligge til grunn for en ny lov om statsborgerrett, mener utvalget at det er grunn til å foreta en systematisk gjennomgang av de rettsregler som knytter rettsvirkninger til statsborgerskapet, med sikte på å vurdere om reglene er hensiktsmessige og rimelige. I Sverige er en slik utredning allerede iverksatt, se SOU 1999:34 s. 129 om nedsettelsen av et nytt utredningsutvalg.

Problemstillingen foran har betydning også for forholdet til utlendingsloven. En innvandrer med bosettingstillatelse vil miste tillatelsen når han eller hun har hatt bopel utenfor riket i mer enn to år, se lovens § 12 fjerde ledd. Om man ønsker å gi sterkere rettsbeskyttelse til innvandrere med lang botid eller med annen tilknytning til Norge, kan det i prinsippet gjøres ved en utvidelse av muligheten for å få norsk statsborgerskap. Men man får en mer konkret og enklere tilnærming til problemene ved eventuelt å endre utlendingsloven slik at visse innvandrergrupper og norske statsborgere blir likestilt, eller mer likestilt enn de er i dag. Det hører imidlertid ikke under utvalgets mandat å ta opp rettssikkerhetsspørsmål knyttet til utlendingsloven.

Det som her er sagt om forholdet til utlendingsloven trenger imidlertid et supplement: Utlendingsloven legger på mange måter premissene for statsborgerloven og for de avgjørelser som skal tas i medhold av denne. En generell presentasjon av utlendingsloven og dens system av tillatelser er gitt i avsnitt 2.5.1. Utvalget vil nedenfor komme inn på enkelte generelle problemstillinger som gjelder forholdet mellom utlendingsloven og statsborgerloven.

3.2 Enkelte hovedspørsmål ved utformingen av en ny lov om statsborgerskap

3.2.1 Statsborgerloven - enkelte sentrale problemstillinger om erverv og tap av statsborgerskap

Etter mandatet skal utvalget bygge på «gjeldende prinsipper innen norsk statsborgerrettslovgivning». Samtidig er det forutsatt at endringene i forhold til disse prinsipper kan bli betydelige. Utvalget skal blant annet utrede spørsmålet om dobbelt statsborgerskap. Det ligger utvilsomt i dette at utvalget kan fjerne alle bestemmelser som bygger på at dobbelt statsborgerskap er uheldig. Dette vil utvilsomt bety et brudd på de prinsipper loven bygger på.

Det er også på det rene at det ved anvendelse av loven har utviklet seg en praksis som til dels bryter med de forutsetninger loven bygger på. Dette må tas som et uttrykk for at loven ikke lenger kan og heller ikke bør anvendes slik det var tenkt. Utvalget må også legge vekt på den erfaring som ligger i denne praksis. I utsagnet om at utvalget skal bygge på «gjeldende prinsipper innen norsk statsborgerrettslovgivning» kan det ikke ligge noe annet eller mer enn at utvalget skal legge vekt på den tradisjon og erfaring som gjeldende lov og praksis er et uttrykk for.

Den norske lov om statsborgerrett bygger på nedstamningsprinsippet (ius sanguinis) - et prinsipp som innebærer at barna automatisk får samme statsborgerskap som sine foreldre. Nedstamningsprinsippet ligger til grunn for lovgivningen i de fleste vestlige land, og det er ingen tvil om at de løsninger vi har i dag må videreføres. Spørsmålet om det skal etableres full likestilling mellom barn født i og utenfor ekteskap står sentralt.

Etter territorialprinsippet (ius soli) får et barn statsborgerskap i det land hvor det er født. Spørsmålet om mer bruk av territorialprinsippet er i enkelte internasjonale fora tatt opp i forhold til statsløse barn og innvandrerbarn som er født i vedkommende land (annengenerasjons innvandrere). Hvor dette er fulgt opp er fødsel i landet ofte ikke tilstrekkelig - det kreves botid i tillegg.

Etter utvalgets mening er fødsel i riket ikke noe godt kriterium for statsborgerskap - man får mer inkluderende løsninger også for disse grupper ved å bygge på botid, se avsnittene 8.2.4 og 8.3.6.2 hvor utvalget særskilt tar opp de spørsmål som gjelder barns erverv av statsborgerskap.

Statsborgerskap kan også erverves ved bevilling eller melding.

Det er i denne forbindelse man møter de bestemmelser i loven som bygger på prinsippet om at dobbelt statsborgerskap bør unngås, se § 6 tredje ledd og tapsregelen i § 7 som er en konsekvens av dette utgangspunkt. Det prinsipp det her er tale om står langt svakere internasjonalt i dag enn det gjorde da loven var ny, og betydningen av det må etterprøves, se avsnitt 4.

Bestemmelsen om statsborgerbevilling i § 6 bygger på den oppfatning at vilkårene i første ledd nr. 1-4 bare er minimumsvilkår - spørsmålet om statsborgerskapet skal avgjøres etter et skjønn, hvor det kan stilles strengere krav til blant annet botid, og hvor også andre momenter kan trekkes inn enn de bestemmelsen direkte nevner.

Forutsetningen om at bevillingsspørsmålet ga anledning til å utøve et skjønn, er imidlertid ikke fulgt opp i praksis: Når vedkommende har den nødvendige botid og det ikke er noe å bemerke med hensyn til vandel og betjening av eventuelle bidragsforpliktelser, vil vedkommende i dag få statsborgerskap.

Denne praksis - utviklingen her er nærmere beskrevet i avsnitt 7.1.4 - betyr også en vesentlig rasjonalisering av saksbehandlingen. Den har som konsekvens at et avvik fra retningslinjene kan bli bedømt som et brudd på likhetsprinsippet. Man har for så vidt nærmet seg en situasjon hvor søkeren kan ha et rettskrav på bevilling. En slik utvikling er positiv ut fra rettssikkerhetshensyn.

Rettssikkerhetshensyn er avgjørende når utvalget går inn for at søkeren skal ha rett til å bli statsborger når de nærmere fastsatte vilkår foreligger, se avsnitt 7.2. Dette standpunkt innebærer for øvrig også at det ikke blir noe poeng av betydning å opprettholde sondringen mellom statsborgerskap ved melding og statsborgerskap ved bevilling, se avsnitt 3.5.2 hvor utvalget utdyper dette.

Dette standpunkt sier ikke noe om de kriterier som må legges til grunn for en rett til å få statsborgerbevilling. Det er selvsagt at det må foreligge en tilknytning mellom vårt land og den innvandrer som skal bli statsborger. Et sentralt tilknytningsmoment er oppholdstiden. For innvandrere flest vil den omstendighet at de har oppholdt seg her i flere år, innebære at de har nådd et visst integrasjonsnivå. De vil dessuten ha bidratt til den virksomhet som bærer det norske samfunn og hensynet til likebehandling tilsier at de bør få statsborgerskap. Det er også mulig at statsborgerskapet kan bidra til ytterligere integrasjon.

Når det gjelder vekten av disse momenter vil utvalget tilføye:

Gjennom de senere tiår er betydningen av statsborgerskap blitt sterkt redusert. Både Norge og andre vestlige land har fjernet bestemmelser i lovverket som begrenset utenlandske statsborgeres rett til erverv av eiendom og til økonomisk virksomhet. I trygde- og sosiallovgivningen er bestemmelser om statsborgerskap erstattet av bestemmelser som gir rettigheter allerede på grunn av bopel eller opphold i riket. Tilbake står at statsborgerskap gir rettigheter av offentligrettslig karakter, blant annet rett til å delta i riksvalg og til å bli valgt. Av viktighet er det også at den som er norsk statsborger også har rettigheter som gir ham en ubetinget rett til å bo i riket og til norsk pass.

Denne utviklingen finner man i alle vestlige land og den er bekreftet gjennom EØS-avtalen. Det er også en utvikling som er støttet av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMRK) og praksis ved Menneskerettighetsdomstolen. Konvensjonen fastsetter de rettigheter som skal tilkomme enhver, dvs. at statsborgerskapet er uten betydning. Praksis ved menneskerettighetsdomstolen medfører blant annet at en innvandrer uten statsborgerskap ikke uten videre kan utvises, se ellers avsnitt 2.3.4 foran om betydningen av EMRK. Retten til å bli i riket er derfor ikke lenger en eksklusiv rett for norske statsborgere, se også utlendingsloven § 30 om at den som er født i riket, og som senere uavbrutt har hatt fast bopel her, ikke kan utvises.

Et annet trekk ved utviklingen finner man i de endringer som har funnet sted med hensyn til bevillingssøkernes bakgrunn. Tidligere kom praktisk talt alle søkere fra vestlige land. I dag kommer en stor del av dem fra Øst-Europa, Asia, Afrika eller Sør-Amerika, se statistikk i avsnitt 2.5.3. EMRK vil gjelde også disse grupper. Om de får statsborgerskap i et EØS-land vil de ha samme rettigheter som alle EØS-borgere.

Den reduserte betydning av statsborgerskapet og den mobilitet som preger samfunnet, kan tale for at vilkårene for å få statsborgerskap bør gjøres mindre strenge enn de har vært. På den annen side reiser innvandringens sammensetning enkelte nye utfordringer. Blant annet har en del innvandrere lav grunnutdannelse. Dette gjør at de har vanskeligheter med å tilegne seg norsk og derved begrenses deres muligheter for å bli integrert. For så vidt muligheten for politisk deltakelse blir vektlagt som et sentralt kriterium for statsborgerskap, har innvandringens sammensetning aktualisert spørsmålet om å oppstille språkkrav, et spørsmål som utvalget drøfter i avsnitt 7.5.

3.2.2 Særmerknad fra Alf-Inge Jansen: Momenter vedrørende statsborgerskapets betydning i den norske styringsordning

3.2.2.1 Innledning

For bedre å kunne se og vurdere de vidtrekkende valg en står overfor når det gjelder endringer i den nåværende statsborgerlov, bør norsk statsborgerrett og norsk statsborgerskap settes inn i den prinsipielle sammenheng som de inngår i som en kjerne, dvs. som deler av og som betingelser for utviklingen av en demokratisk styringsordning i Norge. Mindretallet, Alf-Inge Jansen, legger derfor fram sitt syn som en særuttalelse. Dette medlem legger her også til grunn at teksten i den kgl. resolusjon vedrørende oppnevningen av utvalget viser at det var meningen å gi rom for prinsipielle synspunkter, også fra den statsvitenskapelige kunnskapstradisjon.

Dette medlem forsøker i følgende merknad å belyse hva som ligger i det å ha status som statsborger og i det å utøve rollen som statsborger, og søker herunder også å reise prinsipielle spørsmål i tilknytning til statsborgerskapets betydning generelt og i Norge spesielt. Dette forsøkes gjort ved å vise hvordan innholdet i statusen og rollen som statsborger inngår i en større helhet - som deler i en stats styringsordning og som avgjørende kjennetegn ved forholdet stat og samfunn i ulike land. Særlig legges det her vekt på å belyse utviklingen i Norge og hvordan utviklingen av status og rolle som statsborger inngår som konstituerende deler av den norske styringsordningen. I denne merknaden søker mindretallet også å få fram hvordan lovgivningen, som statsborgerlovgivningen inngår som en viktig del av, gir rammer for og formelt bestemmer innholdet av statsborgernes status og rolle. Mindretallet søker også å få fram hvordan statsborgerlovgivningen slik bevisst har vært brukt for å påvirke og utvikle landets styringsordning. Utformingen av denne lovgivningen inngår i striden om utviklingen av demokratiet i Norge.

Det finnes ingen «objektiv» analyse av de spørsmål og de sammenhenger som her søkes belyst. Alle som skal gjøre rede for slike sammenhenger må legge til grunn antakelser og forutsetninger, foreta utvalg av kilder og gjøre bruk av tolkninger. Det er umulig å gi en fullstendig beskrivelse, for ikke å si uttømmende belyse alle de sammenhenger vi her retter oppmerksomheten mot. Siktemålet er å få fram sider ved disse sammenhenger som øker bevisstheten om hvilke mål og verdier en ønsker å fremme og om konsekvensene av å velge bestemte mål og verdier framfor andre. Det vil her i siste omgang si å bidra til å øke synligheten av og bevisstheten om de valg en står overfor når en skal ta stilling til videreføring eller endring av den eksisterende statsborgerlov.

3.2.2.2 Om statusen som statsborger

3.2.2.2.1 Innledning

Overfor staten er borgerne likestilte og likeverdige - de teller likt. Slik skiller statusen som statsborger seg ut fra andre statuser. For eksempel står statsborger på denne måte i diametral motsetning til klasse og andre kategorier som impliserer hierarki.

I en demokratisk styrt stat er det en kjerne ved styringsordningen at borgerne både blir styrt og styrer dem som styrer. På den ene side blir de styrt gjennom lover og gjennom den øvrige statlige politikken vedtatt av dem som styrer, og staten har om nødvendig rett til å bruke tvang for å sørge for at lovene holdes og andre politiske vedtak gjennomføres. På den annen side styrer borgerne dem som styrer. Dette skjer ved at borgerne offentlig debatterer og kritiserer dem som styrer, ved at de stiller krav og gjennom det påvirker utformingen av den offentlige politikken og ikke minst ved at de på forhånd fastsatte tidspunkter velger de representanter som styrer dem. Gjennom den offentlige debatt og gjennom valgene stilles de som styrer til ansvar overfor dem som blir styrt. De styrte velger dem som skal styre.

I et demokrati er det derfor karakteristisk at statusen som borger er grunnleggende i fordelingen av makten på to måter:

1. For maktfordelingen borgerne imellom - ved det prinsipp at alle borgere overfor staten er likestilte og skal telle likt, og

2. For maktfordelingen mellom dem som styrer og dem som blir styrt - ved det prinsipp at de som styrer kan kritiseres og må stå til ansvar overfor og velges av dem som blir styrt.

Et kjennetegn ved innholdet i statusen som statsborger er derfor at det har vært omstridt. Den politiske strid mellom klasser, sosiale grupper og organisasjoner har ofte dreiet seg om fastleggelsen av innholdet i statusen som borger, og dette innholdet har karakteristisk nok endret seg med og vært en del av den dyptgripende politiske utvikling som særlig i løpet av de siste to hundre år har skjedd i Vest-Europa og Nord-Amerika.

Når vi nå skal vurdere den eksisterende lovgivningen og dagens situasjon, bør vi derfor erkjenne at vi ikke starter med tabula rasa - med rent bord. Den eksisterende lovgivningen er blitt til i og er et resultat av en historisk utvikling. For å forstå denne lovgivningen, og realistisk kunne vurdere den, bør vi derfor ha klart for oss hovedtrekkene i utviklingen, hvilke hensyn og interesser som har vunnet fram og hvilke sammenhenger som i det vesentlige har gjort seg gjeldende.

3.2.2.2.2 Generelle trekk i den historiske utviklingen av statusen som statsborger

Fra sen-middelalderens føydale samfunn vokste nasjonalstatene fram i Vest-Europa. I en rekke land ble først den situasjon skapt at kongen fikk suverenitet over hele territoriet - som en personlig eiendel som gikk i arv. Denne suvereniteten utøvde han gjennom det sivile og militære apparat han bygde opp. Det kom i bruk et klarere skille mellom det offentlige og det private - mellom stat og samfunn. Staten ble slik forstått som å stå for fellesskapet og dets interesser, mens menneskenes virke for egne private interesser - for å skaffe seg levemåte og et godt liv for seg selv og familien - ble forstått som samfunnet. Kongen og hans menn utgjorde staten og gav lovene, befalingene og forordningene som alle andre i samfunnet måtte adlyde. De var undersåtter. Staten var først og fremst en territoriell organisasjon som hadde suverenitet innen territoriet og over dem som oppholdt seg der.

Utviklingsmønsteret innen de enkelte stater fikk sitt særegne forløp og preg, men i løpet av 1700-tallet ble det i de fleste av disse statene langt på vei etablert et knippe av legale rettigheter for undersåttene. Det gjaldt rettigheter som ble oppfattet som nødvendige for individets frihet. De inkluderte trygghet mot vold, tanke-, tros- og ytringsfrihet, retten til egen eiendom og til å inngå kontrakter og retten til likebehandling overfor loven herunder retten til å få sin sak rettslig prøvet (Marshall, 1964:71). Disse rettighetene er blitt sett som en spesiell type rettigheter og som oftest kalt de sivile rettigheter (på norsk også omtalt som de borgerlige friheter). En kjerne i disse rettighetene var at de sikret undersåttene mot statens - øvrighetens - bruk av makt. De skulle bidra til å binde statens bruk av makt overfor undersåttene.

Viktig i og for denne utviklingen var den franske revolusjonen (Fontana, 1992:115-116). Med den kom også for alvor oppfatningen av at folket ( la nation) er suverenitetens kilde. Revolusjonen var et opprør mot status, og dens ideal gikk ut på å erstatte all status unntatt den ene som statsborger. Den ville ikke være urettferdig fordi den var universell - den gjorde alle franskmenn like i forhold til staten. Det skjedde en grunnleggende endring i representasjonsoppfatningen: Den fundamentale enhet var ikke lenger husholdningen, eiendommen eller korporasjonen, men den enkelte borger (Bendix og Rokkan, 1984:114-115). Enkeltpersoner var etter konstitusjonen av 1791 ikke lenger bare undersåtter, men borgere ( citoyens) som kunne påvirke staten og dens virksomhet - gjennom offentlig debatt, gjennom valg av representanter til nasjonalforsamlingen og gjennom selv å la seg velge til offentlige ombud ( citoyens actifs). 1793-forfatningen gav sågar stemmerett til alle menn over 21 år født og med domisil i Frankrike (Godechot, 1970:83-85, Duverger, 1965:424). Status som statsborger hadde dermed fått ny betydning: Fra å være undersått i det absolutte monarki fikk borgeren en status som heretter ble forstått som deltaker og medaktør i utformingen og vedtakelsen av de lover og den politikk han skulle etterleve. 1

I Frankrike var det stor strid om stemmeretten: Innsnevringer ble gjort i 1795 og fremfor alt med restaurasjonen i 1814. Den ble utvidet i 1830 og det ble i 1848 igjen innført alminnelig stemmerett for menn. Den ble innsnevret i 1852, men gjeninnført i 1875. Kvinnene fikk full stemmerett i Frankrike først i 1945. I de andre landene i Europa stod det tilsvarende strid om stemmeretten, men skrittvis og stykkevis ble det gjennom 1800-tallet innført utvidet stemmerett for menn i de fleste europeiske statene. Valgbarhetsreglene ble også gradvis utvidet. Representasjonen i nasjonalforsamlingene og i andre folkevalgte forsamlinger fikk allment en gradvis bredere sosial basis. I de fleste europeiske land vokste nasjonalismen fram i løpet av annen halvdel av 1800-tallet. Nasjonalismen kunne ha flere ansikter og representere ulike politiske verdier, men i de fleste land gjaldt det at for det store flertall av beboerne virket nasjonalismen som en integrasjonsideologi som også legitimerte krav om rettslig og politisk likestilling (Rerup, 1992:351). Stemmeretten ble utvidet samtidig som flerpartisystemet vokste fram og forsterket presset for alminnelig stemmerett. Den ble innført i de fleste land i årene etter den første verdenskrig. Dermed var hovedelementene i det vi forstår som statsborgernes politiske rettigheter innført.

Fra da av gir det mening å forstå staten som et demokratisk politisk fellesskap. Staten var blitt en medlemskaps-organisasjon av borgere. Slik var den blitt noe annet og mer enn en territorielt forankret organisasjon med herredømme over det aggregat av mennesker som legalt tilhørte vedkommende stat. De viktigste elementene i dette politiske fellesskap var den felles og jevnbyrdige status som innbyggerne hadde i forhold til staten, den offentlige debatt om og etableringen av regler for utøvelsen av makten og om hvilke mål og verdier som burde være fellesskapets og om de midler som burde brukes for å nå og realisere disse mål og verdier. Dette politiske fellesskapet var ikke minst et resultat av det som de store sosiale grupper i befolkningen oppfattet som politiske gjennombrudd og særlig av de erfaringer de selv fikk med hensyn til å forsvare, vedlikeholde og selv bruke sine politiske rettigheter. Utviklingen fulgte ulike mønstre innen de vest-europeiske landene. Et gjennomgående trekk var imidlertid at folk flest opplevde at de var kommet med i et politisk fellesskap - gjennom selv å bli inkludert som deltaker i og gjennom sine erfaringer med formelt like muligheter til sammen med andre å påvirke statens politikk i det de så som riktig retning.

Med innføringen av alminnelig stemmerett og fremveksten av flere partier som konkurrerer om statsborgernes støtte som velgere, ble for alvor folk flest inkludert i staten som borgere som likeverdig kunne fremme politiske krav og delta i styringen av dem som styrte. På dette grunnlag ble det i de fleste land fremmet krav om etablering av en ny type rettigheter. Industrikapitalismens voksende herredømme i samfunnet skapte store ulikheter med hensyn til inntekt og leveforhold. Et økende antall opplevde grunnleggende ulikhet på de fleste områder i livet. Dette var en viktig del av bakgrunnen for den økende oppslutning om likhetskravet som fra de første tiår på 1900-tallet gjorde seg gjeldende. Med basis i den utvidete stemmerett og flerpartisystemets konkurranseforhold ble alle borgere, i flere land særlig etter press og under ledelse av arbeiderbevegelsen, gitt rettigheter som sikret dem et minimum av velferd og kår som kunne gi dem mulighet for å leve sitt liv på høyde med de vanlige standarder i vedkommende samfunn (Marshall, 1964:72, Held, 1989:192).

Sentralt er at disse rettighetene ikke har noen av markedsmodellens trekk, de står for en anti-markedsmodell og for kontroll med markedet, for trygghet uten konkurranse, for redistribusjon gjennom kollektive goder, for minimumsstandarder uavhengig av markedsverdien av arbeidskraften. De står for «the normal needs of all» og yter til alle etter ens prinsipper (A. L. Seip, 1981:26-27). Denne type rettigheter - som retten til trygt arbeidsmiljø, retten til helse- og omsorgstjenester og til trygdeytelser ved sykdom, alderdom og arbeidsledighet så vel som retten til utdanning - er det som etter T. H. Marshalls arbeider blir omtalt som sosiale rettigheter. 2

På samme måte som ved innføringen av de sivile og de politiske rettigheter var det i de fleste land politisk strid om innføringen av de sosiale og de økonomiske rettigheter - som særlig er knyttet til arbeidstakernes kontroll av arbeid og arbeidsplass (Held, 1989:198).

Statsborgernes rettigheter kan benevnes på ulike måter, men inndelingen i sivile, politiske, sosiale og økonomiske rettigheter er meget brukt, og den får klart fram både rekkefølgen i utviklingen av disses ulike typer statsborgerrettigheter og at de alle tre har gitt bidrag til innholdet i statusen som statsborger og de inngår i de betingelser som sammen har gitt denne status dens innhold, og som er blitt forstått både som en konstituerende del av og som en nødvendig forutsetning for en demokratisk styringsordning i de vest-europeiske land. Disse tre ulike typer rettigheter gir også en mulighet til klart å få fram de siste tiårs utvikling i innholdet av statusen som statsborger og hva som i dag utgjør kjernen - det karakteristiske - ved denne status.

3.2.2.2.3 Om utviklingen av statusen som statsborger i Norge

I Norge skjøt utviklingen av statsborgerens status og rolle fart med 1814-grunnloven. Norske historikere har for lengst påvist at de som vedtok Grunnloven i vesentlig grad bygde på nord-atlantisk fellesgods om den liberale konstitusjonelle stat. I sin politiske radikalisme var de i flere henseende påvirket av de franske revolusjonsforfatninger - fremfor alt ved prinsippet om at folket ble tillagt å være suverenitetens kilde. I forhold til de veldige politiske og sosiale omveltninger i Frankrike i revolusjonsperioden var det som skjedde i Norge i 1814 bagatellmessig. Som norske historikere har formulert det: Før 1814 styrte embetsmennene i kongens navn. Etter 1814 styrte de i folkets navn.

Embetsmannsregimet forsvarte med hell Grunnloven mot Carl Johan og den personlige kongemakt. Likeledes gjennomførte regimet reduksjoner av statens funksjoner, slik at den norske stat langt på vei ble redusert til en rammestat (Sejersted, 1984:108), noe som var på linje med den utvikling som skjedde i de fleste europeiske stater. Regimet fremmet den klassisk-liberale rettsstaten, og dermed også borgernes sivile rettigheter.

For å forstå framveksten og betydningen av etableringen av de politiske rettigheter i Norge er utviklingen på 1800-tallet grunnleggende. Et viktig utgangspunkt er her embetsmannsregimets karakter. Den fremgår blant annet, ifølge historikeren Francis Sejersted, av den oppfatning som dets fremste utøvere representerte med hensyn til «rutinepolitikken» som et ideal «... mens den skapende virksomhet . . . var lagt til den private sfære». (Sejersted, 1984:18 flg.) Slik stod regimet for «politikkens opphevelse» - i betydningen av «en avskrivelse av den skapende politikk og etablering av rutinepolitikk.» ( Ibid) Ifølge Sejersteds utlegning av teorien om rettsstaten og «politikkens opphevelse» og «abdikasjon» var embetsmannsstaten ikke først og fremst «... karakterisert ved at embetsmennene ble politikere, men snarere med at embetsmannsfunksjonen ble opphøyet til å bli den høyeste funksjon i staten, ... .» (Sejersted, 1984:38ff) Sejersteds utlegning må delvis forstås som en konkurrent til den forståelse av embetsmannsstaten som gjennom en rekke arbeider var lansert av Jens Arup Seip. Han og andre historikere har påvist at landets politiske elite etter 1814 gjennom nærmere 70 år var så godt som identisk med byråkratiets toppsjikt og at den byråkratiske rolle ikke bare var utformet « . . . i den tanke at det var en embetsrolle, men også i den tanke at det var en politikerrolle.» (Seip, 1983:171) De høyere embetsmenn var og er ofte «permanente politikere» (Seip, 1974:67). I tillegg til de administrative posisjoner de hadde gitt seg selv, tok de over de nyskapte politiske - i Stortinget, i valgte forsamlinger i kommuner og amt så vel som i stillingene som statsråder. Sejersted og Seip har ulike perspektiver på og tolkninger av viktige kjennetegn ved den norske embetsmannsstaten fra 1814 til 1884, men begge gir grunner for hvorfor embetsmannsregimet og dets fremste menn ble motstandere av at flere kategorier norske borgere skulle oppnå en utvidelse av sine politiske rettigheter.

Da Frederik Stang i 1833 gav ut sin fremstilling av Norges statsrett, utla han statsborgernes politiske rettigheter slik de kom til uttrykk i 1814-grunnloven på følgende måte:

«Den active Borgerret, eller Ret til i Egenskab af Statsborger at deeltage middelbart eller umiddelbart i den lovgivende Magts Udøvelse, kan efter Grundloven inddeles i den simple active Borgerret, der nemlig tilkommer Enhver, som har Adgang til at afgive Stemme ved Valget af den lovgivende Forsamlings (Storthingets) Medlemmer, og den høiere active Borgerret, der blot tilkommer dem, som selv kunne vælges til Medlemmer af Storthinget. Den sidse forudsætter alle de samme Betingelser som hiin, og desuden Besiddelsen af visse særdeles Egenskaber.» (Stang, 1833:132)

Her knyttes borgernes politiske rettigheter nettopp til den lovgivende makt. Stemmerett ved stortingsvalget hadde de menn som var norske statsborgere som hadde fylt 25 år, hadde vært bosatt i landet i minst fem år og oppholdt seg der og som på tinget hadde avlagt troskapsed til konstitusjonen, og i tillegg måtte de alternativt være embetsmenn, eie eller bygsle (for mer enn fem år) matrikulert jord eller ha borgerskap i by eller eie hus eller grunn i kjøpsted eller ladested verdt minst 300 riksbankdaler. Med hensyn til hvem som var stemmerettskvalifisert var dette, på denne tid, en radikal ordning. Historikerne er ikke enige om det helt nøyaktige tallet, men trolig var over 45 prosent av alle menn over 25 år stemmekvalifiserte eller ti prosent av hele befolkningen (Pryser, 1999:205). Stemmeberettiget var imidlertid bare de som av de stemmerettskvalifiserte var innført i valgmanntalet og som på tinget hadde avlagt ed til konstitusjonen. De radikale stemmekvalifiseringsreglene ble ytterligere i stor grad begrenset gjennom vedtaket av egne valgbarhetsregler og av valgordningen. Til Stortinget kunne bare velges de statsborgere som hadde stemmerett og som i tillegg var over 30 år og hadde bodd minst ti år i landet, eller de som ifølge Stang hadde den «høiere active Borgerret». Ifølge valgordningen stemte velgerne på valgmenn som igjen møttes til distriktsforsamling på fylkesnivå og valgte et bestemt antall stortingsrepresentanter fra vedkommende distrikt. I praksis stemte, blant annet på grunn av valgordningen, bare i overkant av en fjerdedel av dem som var berettiget (Pryser, 1999:233). Stemmeretts- og representasjonsreglene så vel som valgordningens utforming og praktisering favoriserte sterkt embetsmennene og bidro til at de lenge beholdt også sin tallmessige styrke, mellom halvdelen og tredjedelen av representantene.

Flere gjorde seg offentlig til talsmenn for utvidet stemmerett. Særlig kom dette til uttrykk etter februar-revolusjonen i 1848. Da ble det blant annet stiftet en Demokratisk forening i Kristiania, trolig det første forsøket på partistiftelse i Norge, som sitt første punkt på programmet hadde «stemmerettens og valgbarhetens utvidelse». Foreningens møter ble overvåket og stattholder Løvenskiold rapporterte til kongen at foreningen til og med gikk inn for allmenn stemmerett (Pryser, 1999:244-245). Mest kjent er thranitt-bevegelsen. Den krevde blant annet alminnelig stemmerett for menn. Det var et radikalt, men ikke revolusjonært krav, for til og med deler av regjeringspressen hadde i 1848 vært positiv til utvidet stemmerett. Etter hvert kom klassekamp-perspektivet sterkere fram og utover høsten 1851 slo regimet ned thranitt-bevegelsen ved hjelp av militæret, politiet og domstolene.

Utover på 1860-tallet gikk fremstående representanter for embetsmannsregimet inn for harmoni og integrasjon mellom samfunnsklassene, og de så for seg at de lavere samfunnslag ville gjøre «fornuftig» bruk av en eventuell stemmerett (Nærbøvik, 1999:133). Som ung stortingsmann hadde Johan Sverdrup allerede i 1851 tatt opp spørsmålet om å utvide stemmeretten. 3

Spørsmålet ble på ny tatt opp av noen bondetingmenn i 1863, men disse initiativene ble stanset av regimets representanter i Stortinget. I 1868 ble det fremmet forslag om utvidelse av den kommunale stemmerett, som noe utvannet fikk støtte fra Stortingets konstitusjonsnevnd. Førstestatsråd Frederik Stang var sterkt mot forslaget, særlig fordi « . . . den communale Stemmeret, som staar i altfor nær Forbindelse med den statsborgerlige til ikke at drage Følger ogsaa for den, ...». 4

Etter at Stortinget, til tross for at regimets folk hadde mobilisert imot, hadde vedtatt en endring av den kommunale stemmerett, rådet regjeringen som her fulgte Stang, kongen til å nekte sanksjon.

Slik stemmerettssaken hadde utviklet seg utover nyåret 1869 førte kongens sanksjonsnektelse til at denne saken ble satt i sammenheng med den mest omstridte saken det året: Vedtaket om årlige storting. Denne saken klargjorde frontene og skapte ny dynamikk i den politiske striden. Fram til 1869 møtte Stortinget til sesjon bare noen måneder hvert tredje år. Spørsmålet om årlige storting gjaldt en utvidelse av de folkevalgtes makt. Med dette vedtaket skjedde det en sterk «repolitisering» som sammen med framveksten av organisasjonssamfunnet gjorde at 1870-årene innleder en ny fase i landets politiske utvikling: I den nye og sterkt voksende norske offentlighet vokste det fram en økende bevissthet om forskjellen mellom det å være undersått og det å være borger med politiske rettigheter, og det ble økende strid om hvem som skulle inkluderes i og rekrutteres til de offentlige posisjoner, hvem som skulle ha herredømmet over staten og hvem sine interesser den offentlige politikken skulle tjene.

Resultatene av denne «repolitiseringen» kan avleses på mange vis. I vår sammenheng er særlig følgende sentralt: Opposisjonens organiserte mobilisering og økende makt ledet i 1884 til det gamle embetsmannsregimets fall.

Den første stemmerettsendringen skjedde i 1884. Da ble census-prinsippet innført som tilleggskriterium: Alle menn som betalte skatt etter en minsteinntekt på 500 kr. på landet og 800 kr. i byene fikk nå i prinsippet stemmerett foruten at manntallsføringen gikk over til folkevalgte organer. Det nye inntektskriteriet førte til at antall stemmeberettigede ble fordoblet i byene, mens økningen på landet var langt mindre (Nærbøvik, 1999:134). Striden om stemmeretten og de politiske rettigheter var imidlertid langt fra forbi. Høyres valgprogram i 1888 hadde som post 1: «Ingen stemmerettsutvidelse» (Seip, 1987:73). I 1891 programfestet Venstre alminnelig stemmerett for menn. I 1898 vedtok Stortinget at alle menn som hadde norsk statsborgerskap, var minst 25 år og hadde fem års opphold i landet, hadde stemmerett.

Stemmerettsutvidelsen gav vilkår for at flere partier realistisk kunne konkurrere om stortings-representasjon. Ved valget i 1903 fikk Arbeiderpartiet fire representanter på Stortinget. Før valget i 1906 var det blitt vedtatt en ny valgordning: Landet ble inndelt i 123 kretser som hver skulle velge én representant og én vararepresentant. Det ble innført direkte valg med flertallsvalg i enmannskretser. Hvis ingen fikk flertall over 50 prosent, skulle det holdes omvalg og det var da tilstrekkelig med vanlig flertall. Endringen i stemmerettsreglene og valgordningen samt fremveksten av flerpartisystemet økte konkurransen om velgerne. Dette skjedde samtidig som kvinnene fortsatt stod uten politiske rettigheter. Norsk Kvindesags-Forening ble stiftet i 1884, Kvinnestemmeretsforeningen ble stiftet i 1885 og oversendte til Stortinget lister med 4533 underskrifter som foreningen i årene 1888-89 hadde samlet inn til støtte for kvinnelig stemmerett. Med synkende marginer ble flere forslag om kvinnelig stemmerett nedstemt i Stortinget utover i 1890-årene. Den ble innført gradvis: Først ved at kvinner som betalte skatt eller var gift med menn som betalte skatt fikk statsborgerlig stemmerett i 1907, og deretter alminnelig stemmerett også for kvinner i 1913. 5

Med alminnelig stemmerett både for kvinner og menn var det som vanligvis blir referert til som fulle politiske rettigheter for statsborgere innført i Norge. Dermed hadde de oppnådd rettigheter til å være fullverdige medlemmer av staten som politisk fellesskap. I hvilken grad de i praksis ble aktive medlemmer i dette fellesskapet foreligger det begrenset kunnskap om. Vi kan imidlertid slå fast at fra det første valget etter at ny valgordning var vedtatt - valget i 1906 - har valgdeltakelsen alltid vært over 60 prosent av de stemmeberettigede. Ved det første valget med alminnelig stemmerett, valget i 1915, var valgdeltakelsen 61,8 prosent. Ved valgene etter 1930 har deltakelsen vært over 75 prosent. Den høyeste deltakelsen var ved 1965-valget som hadde en deltakelsesprosent på 85,4 (Aardal og Valen, 1995:51 og Heidar, 1983:128-129). Valgdeltakelsen ved kommunevalg var under 40 prosent i 1901, overskred 60 prosent ved midten av 1920-tallet og nådde toppen ved 1963-valget da den var 81 prosent. Senere har valgdeltakelsen ved kommunevalg ligget på 70- og 60-tallet. Etter internasjonal målestokk er denne deltakelsesprosenten - både for stortingsvalg og kommunevalg - høy. Videre vil vi peke på at den norske kommunestyre-ordningen skiller seg ut internasjonalt ved at så mange av borgerne er valgte medlemmer i kommunestyrene eller i lokale nemnder og utvalg. Knapt i noe land deltar, forholdsvis, så mange av landets borgere i valgte ombud (se bl.a. Knudsen og Offerdal, 1994:69-72). Legger vi disse to indikatorene til grunn, ser vi at norske borgere er mer aktive medlemmer i det politiske fellesskap enn borgerne i de fleste andre land er det.

Med innføringen av de politiske rettighetene kom de sosiale spørsmål også høyere på den politiske dagsorden. Allerede i 1890-årene ble staten brukt til å dempe og regulere konsekvensene av industrikapitalismens fremvekst i Norge. Det ble vedtatt forbud mot barnearbeid og regulering av eldre barns arbeid, det ble vedtatt bestemmelser om arbeidervern og statlige fabrikksinspektører skulle føre tilsyn med at lovene ble etterlevd. Den første trygdeloven, ulykkestrygden, ble vedtatt i 1894. Offentlig syketrygd ble vedtatt som lov i 1909. En rekke planer og utredninger for utbygging av «sosialhjelpstaten» med lovfestede ytelser ved flere inntektsbortfall ble lagt fram, men den økonomiske krisen lammet den praktiske reformviljen (Furre, 1991:159). Lov om alderstrygd kom i 1936, ny lov om arbeidervern kom samme året og syketrygden ble bygget ut med lovgivning i 1935 og 1936. Lov om arbeidsledighet kom i 1938.

Samlet sett representerte siste halvpart av 1930-årene den praktiske begynnelse på utbyggingen av velferdsstaten. Denne utbyggingen skjøt imidlertid fart i tiårene etter den andre verdenskrig. Da var den økonomiske veksten sikret og da var det også skjedd en redefinering av sosialpolitikkens rationale: Sosialpolitikken var ikke lenger bare et produkt av den økonomiske vekst, men også et redskap til å fremme den (A. L. Seip, 1981:51). Med inspirasjon delvis fra hva som fant sted i Storbritannia ble målene om å bygge ut og samordne all trygd til et heldekkende system som bygget på universalitet og minimumsstandarder i generelle formuleringer tatt inn allerede i de politiske partienes Fellesprogram av 1945 (A. L. Seip, 1981:52). I 1956-57 ble det vedtatt syketrygd for alle og oppheving av behovsprøvingen for alderstrygden, og i 1964 fulgte vedtaket om lov om sosial omsorg. I 1966 ble loven om folketrygd vedtatt. Parallelt skjedde det en utbygging av arbeidstakernes rettigheter vedrørende arbeid og arbeidsplass og av rettighetene til utdanning. Norske borgere hadde fått rett til et sosialt sikkerhetsnett når arbeidsinntekt falt bort på grunn av alder, sykdom, invaliditet, midlertidig arbeidsledighet o.l. - på samme måte som de også hadde fått rett til og tilbud om gratis grunn- og videregående utdanning. Borgernes sosiale og økonomiske rettigheter var bygget ut og blitt en del av staten - den norske velferdsstaten.

Dette riss av den historiske utvikling med hensyn til etableringen av borgernes sivile, politiske og sosiale og økonomiske rettigheter i Norge viser at dette var en politisk - ofte meget konfliktfylt - prosess, og utformingen av lovgivningen vedrørende disse rettighetene inngikk som et viktig element i utformingen av landets styringsordning - i utviklingen av demokratiet i Norge.

3.2.2.2.4 Om statsborgerlovgivningen som instrument i utformingen av den norske styringsordning

Statsborgerlovgivningen regulerer først og fremst adgangen til og bortfallet av status som statsborger. Som den lovgivningen som har fastsatt borgernes rettigheter og plikter er også statsborgerlovgivningen blitt bevisst brukt som instrument for å påvirke innholdet i statusen som statsborger, og slik også i utformingen av den norske styringsordningen. Et kort historisk riss over viktige endringer i statsborgerlovgivningen viser dette klart.

Et viktig utgangspunkt for å forstå utviklingen av norsk statsborgerrett er at Norge før 1814 var en del av det danske enevoldsriket. I tiårene rundt midten av 1700-tallet var det i de fleste land i Europa vanlig at menneskene levde som lojale undersåtter uansett hvor de var født og hvilke språk de snakket. Staten skilte ikke systematisk mellom utlendinger og undersåtter. Det gjaldt for de fleste stater at de behandlet utlendinger som bodde i landet som subditus temporarius, midlertidige undersåtter, og slik forsøkte å assimilere dem som undersåtter (se f.eks. Brubaker, 1992:67). Mot denne bakgrunn var det derfor enestående at den aristokratiske og borgerlige elite under ledelse av Ove Høegh-Guldberg som fra 1772 de facto styrte det danske enevoldsriket utformet forordning 15. januar 1776 om innfødsretten. Forordningen fastslo at «Adgang til Embeder i Hans Majestæts Riger og Lande forbeholdes aleene de infødte Undersaatter». Den danske historiker Ole Feldbæk skriver:

«Det kan påvises eksempler på, at afgrænsede samfundsgrupper har opnået en nationalt betinget første- eller eneret til bestemte embeder, rettigheder eller erhvervsudøvelse. Men det er det eneste eksempel på, at eneret til samtlige embeder gives dem, der er født i vedkommende stat - og fordi de er født der.» (Feldbæk, 1991:197)

Ole Feldbæk viser at forordningen blant annet var en reaksjon på den tyske innflytelsen som så sterkt hadde gjort seg gjeldende i statsapparatet (f.eks. under det som ble oppfattet som Johann Friedrich Struensees kortvarige diktatur 1770-1772), og at loven tok sikte på å fremme en overnasjonal patriotisme blant innbyggerne i den flerspråklige, multinasjonale og geografisk uensartede helstaten (som foruten Danmark bestod av Norge, Slesvig, Holstein og Atlanterhavsøyene) som var sentrert om enevoldskongen og helstatsfedrelandet.

Det kan ikke gis noe klart svar på hvor utbredt helstatspatriotismen var i Norge, men vi ser at prinsippet om innfødsretten ble tatt med i 1814-grunnloven som kvalifikasjonskriterium for å inneha embeter (§ 93 første ledd i 17. mai-grunnloven).

Den første norske statsborgerloven, loven av 1888, er et produkt av et nytt politisk program - av nasjonsbyggingen og den politiske mobiliseringen i siste kvartal av 1800-tallet. Loven inngår i konsolideringen av den norske nasjonalstaten. Denne loven bygger delvis på innfødsretten, men har et videre perspektiv. Den bygget på den tanke at foreldrenes land normalt vil føles som fedrelandet. Blodets bånd ble satt i forgrunnen. Oppfatningen var at gjennom foreldrene fikk en også nærhet til og tilhørighet i norsk kultur og språk. Som tilsvarende lover i andre land slås det i loven fast at en som er borger i en annen stat kan søke om norsk statsborgerskap, men det heter i § 3 at innvilgelse av slik søknad om norsk statsborgerskap krever erklæring om at vedkommende « . . . udtræder af alt undersaatligt Forhold til denne Stat.», og at eventuelt nødvendig samtykke fra dens regjering må godtgjøres av søkeren før søknaden innvilges. Lovens karakter av nasjonsbyggende instrument kom også til uttrykk i § 9 som fastsatte at fremmed makts undersåtter ikke kunne erverve fast eiendom eller bruksrett over grunn uten tillatelse meddelt av Kongen eller den han har bemyndiget. Det nasjonale program ble her ført inn på spørsmålet om råderetten over naturressursene. Konstitusjonskomiteens formann, amtmann Michelet, slo fast at denne paragraf hadde sin bakgrunn i « . . . Trang til at faa begrændset eller kontrolleret Udlændigers Adgang til at erhverve fast Eiendom eller Brugsret over samme her i Landet.» (O.tid. (1888) s. 63). Denne paragraf førte til en omfattende debatt i Odelstinget og blant andre statsminister Johan Sverdrup og justisminister Hans G. J. Stang talte i debatten flere ganger for det ønskelige i å sette inn en slik paragraf i loven.

Statsborgerloven av 1924 bygget også først og fremst på avstamningsprinsippet. Uttrykk for nye politiske prioriteringer var endringer i kvinnenes statsborgerrettslige forhold i retning av mer likestilling med mannens. Med vedtaket av statsborgerloven av 1950 ble det også klart tatt parti for bestemte verdier: Likestilling mellom menn og kvinner i statsborgerrettslige forhold var en hovedsak for de endringer som da ble innført. Andre viktige endringer som kom med loven av 1950 var innføringen av lettelser i adgangen for de nordiske lands borgere til å erverve statsborgerskap i et annet nordisk land, for eksempel ved kortere botid for de nordiske lands borgere enn for andre når det gjaldt bevilling. Dette hadde blant annet sammenheng med den nærhet og likhet som det ble oppfattet å være mellom de nordiske land når det gjaldt politisk kultur, språk og kultur allment. Kravet om botid som vilkår for bevilling ble ellers generelt hevet fra fem til sju år. Loven av 1950 er blitt endret flere ganger. Blant annet har det skjedd en styrking av barns stilling i forhold til erverv av norsk statsborgerrett.

Det kan imidlertid argumenteres for at den viktigste endringen som har skjedd med hensyn til betydningen av norsk statsborgerskap og av den norske statsborgerlovgivning etter ikrafttredelsen av statsborgerloven av 1950 ikke skyldes endringer av denne lovgivningen. Viktigere er de endringer som følger av folkerettslige forpliktelser som Norge har tatt på seg gjennom tiltredelse av internasjonale konvensjoner. Særlig gjelder dette de forpliktelser som følger av tiltredelse av

1. Europarådets konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter med etterpå vedtatte endringer og tilleggsprotokoller,

2. FNs konvensjon 16. desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og

3. FNs konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter, foruten senere protokoller til begge konvensjoner.

Her bør fremheves universalitetsprinsippet i Europarådkonvensjonen om at fremmede, uansett opprinnelse, har full likestilling med hensyn til rettigheter med konvensjonspartenes egne borgere. Norske myndigheter er således forpliktet ved lov, jf. menneskerettsloven 21. mai 1999, å sikre utlendingers rett til livet, til å beskytte ham/henne mot tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, slaveri eller tvangsarbeid, mot en rettergang som ikke oppfyller bestemte krav, mot straffedom uten etter lov, krav på respekt for sitt privat- og familieliv, for religions-, tanke-, ytrings-, forsamlings- og organisasjonsfrihet. Norske myndigheter er videre forpliktet til å sørge for at alle kan nyte godt av disse rettigheter - uten diskriminering etter kjønn, rase, språk, religion etc. Det følger av ovennevnte at opphold i riket nå også kvalifiserer til disse rettighetene. Foruten de rettighetene som er nevnt ovenfor bør nevnes retten til trygdeytelser (folketrygdloven 28. februar 1997), andre sosiale ytelser (lov om sosiale tjenester 13. desember 1991 og kontantstøtteloven 26. juni 1998) og retten til utdanning (opplæringsloven 17. juli 1998).

Det er viktige rettigheter som slik er blitt tilnærmet like mellom utlendinger som oppholder seg lovlig i Norge og norske statsborgere. De rettigheter det her gjelder er slike som inngår blant de rettigheter som vi i samsvar med T. H. Marshalls klassifisering har kalt sivile og sosiale rettigheter. Vi kan derfor slå fast at statusen som norsk borger har fått redusert betydning når det gjelder sivile og ikke minst sosiale og økonomiske rettigheter - i den forstand at disse nå ikke innehas eksklusivt av norske statsborgere.

Det karakteristiske ved dagens situasjon er derfor at det - med unntak som statsborgernes ubetingede rett til opphold i riket, retten til norsk pass og eneretten til å inneha norske embeter - er de rettighetene som vi har omtalt som de politiske rettigheter som i dag utgjør den kjernen som eksklusivt kjennetegner statusen som norsk statsborger. Framfor noen er det også denne type rettigheter som inngår som et konstituerende element og som en betingelse for landets demokratiske styringsordning.

I dette historiske riss er det vist hvordan innholdet i status som norsk borger har vært omstridt og hvordan norsk lovgivning herunder den norske statsborgerlovgivningen har vært brukt til å påvirke og utforme denne status og derigjennom den norske styringsordning. Innholdet i status som statsborger har i denne politiske prosess endret seg mye som følge av hvilke verdier som har vunnet oppslutning og hvilke interesser som det har stått mest makt bak. Det gjelder for vurderinger av statsborgerskapets betydning både historisk og i dagens situasjon at det er nyttig å kunne differensiere mellom utviklingen på ulike områder, eller - som det her er gjort - mellom ulike typer rettigheter som kjennetegner statusen som statsborger. En generell domsavsigelse om at statsborgerskapet har fått redusert betydning (se avsnitt 1.2 i denne innstillingen) er i beste fall upresis og fungerer lite opplysende og kan i verste fall fungere tilslørende, eventuelt villedende. Er en opptatt av betingelsene for en demokratisk stat og en demokratisk styringsordning i Norge, blir betydningen av statsborgerskapets politiske rettigheter - slik de kommer til uttrykk som innholdet i statusen som borger, og også i rollen som borger - avgjørende.

3.2.2.3 Om rollen som statsborger

For å gripe det karakteristiske ved det å være statsborger i et demokrati som det norske skal vi her sammenligne rollen som statsborger med andre roller som vi kjenner godt, og som de fleste av oss har. Roller er kjennetegnet av at det er spesifikke forventninger som stilles til innehaverne når det gjelder handlingsorientering og handling. Den handlingsorientering og det handlingsmønster som rollen foreskriver er for hver av slike roller kjennetegnet av at de inngår i visse begreps-systemer og oppfatninger om sammenhenger så vel som av bestemte normative regler som blir brukt til å kategorisere handlingene og gi dem mening og verdi. Sentrale roller i vårt samfunn tilhører som regel omfattende institusjonelle domener: Statsborgerrollen i Norge tilhører det representative demokrati, rollene som kjøper og selger tilhører markedsinstitusjonen, rollene som dommer og advokat tilhører den institusjonelle domene som rettssystemet utgjør og rollene som mor og far tilhører familie-institusjonen. Det er karakteristisk for disse rollene så vel som for de institusjonelle domenene som de tilhører at de alle har sine distinkte begrepssystemer, sine oppfatninger om sammenhenger og sine normer og verdier som rolleinnehaverne tar for gitt og bruker når de handler.

For eksempel gjelder det når en skal kjøpe eller selge på et marked at en har begrep for hva en kjøper og selger er, for pris og kontrakt, og at en i rollen som kjøper eller selger kan kalkulere og handle i samsvar med sine preferanser. Økonomisk teori og markedets institusjonelle logikk foreskriver at det både er korrekt og riktig å kalkulere og handle i samsvar med egne lønnsomhetsinteresser - profittinteresser, fordi det er på den måten en får den mest rasjonelle allokering av knappe ressurser. Når kjøpere begrunner sine handlinger offentlig, ser vi derfor begrunnelser som: «Der gjorde jeg en god handel», «det var et godt kjøp» og «det kjøpet var lønnsomt», osv.

Tar vi for oss rollen som statsborger, ser vi at han/hun ved deltakelse ved valg i et demokrati må ha begreper for det å være borger, for valg, partier og partisystemer, for nasjonalforsamling og regjering, for forfatningen, lover og politiske mål og verdier. Når han/hun som borger skal påvirke politikken og andre velgere for å fremme interesser og verdier, må vedkommende argumentere, og det er da et kjennetegn at han/hun forventes å argumentere for hva som tjener fellesskapet, for hva som bør være mål og retning for fellesskapet. I rollen som borger forventes det at vi offentlig argumenterer ut fra hva som er i fellesskapets interesse, ikke først og fremst ut fra hva som lønner seg best for våre private interesser.

Vi står her ved et institusjonelt kjennetegn ved statsborgerrollen og det springer ut av følgende forhold: Borgerne er ikke bare i prinsippet likeverdige - de teller alle en og slik likt - i sin relasjon til staten, men de teller likt også i den forstand at de har lik rett til å hevde sin mening og benytte sin stemme for å påvirke fellesskapet (både mht. dets innhold og grenser) og hvordan det skal styres. Denne likhet er i demokratiet begrunnet i at de alle er moralske fornuftsvesener som både kan skille rett fra urett og det rimelige fra det urimelige og fordi de alle har samme interesse i fellesskapets framtid i den forstand at de alle må leve under fellesskapets tvingende regler, dvs. de lover og andre autoritative beslutninger som binder dem alle. I denne sistnevnte forstand består likheten dem imellom at de er «i samme båt».

Som borger forventes det at vi kan begrunne våre standpunkter og argumentere for dem, og at vi kan gjøre det i ordskifte med andre. Og slik det representative demokratis institusjonelle logikk foreskriver er det i offentlig debatt borgernes begrunnelser og standpunkter slipes og legitimeres så vel som deres motiver blir gjort anstendige, sosialt akseptable eller blir avvist. Offentlighet, åpenhet og debatt er avgjørende kriterier for demokratiet - for det er ikke først og fremst selve flertallet, men måten flertall dannes på som er avgjørende for tilstedeværelsen eller graden av demokrati. Det er gjennom offentlig debatt man «tvinger» fram begrunnelser som er så rimelige at de ikke kan «motstås». Slik dannes også mest rasjonelt enighet mellom mennesker og flertallsløsninger, foruten at løsningene på dette grunnlag fremstår som akseptable - iallfall midlertidig - for dem som opplever at de går ut over deres egne interesser.

Demokrati og myndige borgere impliserer pr. definisjon uenighet og konflikt om hvilke interesser fellesskapet skal tjene, dvs. om hvilke mål og verdier fellesskapet skal søke realisert og om hvilke midler som bør brukes. Det er et kjennetegn i et demokrati at flertalls- og mindretallsoppfatninger kan brytes mot hverandre og at de gjennom argumentasjon kan bekreftes og avkreftes og slik vinne oppslutning eller ikke. I et demokrati kan den offentlige politikken ikke tas for gitt fordi den hele tiden kan utfordres og krever begrunnelser som også andre borgere finner rimelige. Det er nettopp gjennom offentlighet og debatt at uenighet og konflikt kan gis den karakter at den kan leves med og at den også kan omgjøres til enighet og fellesskap, inkludert det fellesskap som består i å akseptere uenighet i visshet om at mindretallet har muligheten til å bli flertall.

Slik sett stilles det i et demokrati helt andre forventninger til statsborgeren enn kjøperen på markedet, og vi ser også at de forskjellige institusjoner er kjennetegnet av sin bestemte logikk. Kjøperens handlinger så vel som de andre elementer som inngår i markedet er underlagt og kjennetegnet av en helt annen institusjonell logikk enn den som kjennetegner og konstituerer borgeren og andre elementer (som offentlig debatt, begreper om rettferdighet og fellesskap) som inngår i det vi forstår som det representative demokrati. Typisk for statsborgerrollen er forventninger om at han/hun handler som medlem i et politisk fellesskap og at samhandlingen og forpliktelsesforholdet derfor ikke er midlertidig og sterkt tidsavgrenset slik forventningene er til kjøper og selger på markedet. Karakteristisk for det politiske fellesskap som borgeren inngår i er oppfatningen av likeverd - at medlemmene teller likt og at de alle er bundet av fellesskapets lover og autoritative regler og slik er «i samme båt».

Dette er et institusjonelt kjennetegn ved borgerrollen, og særegent for denne rollen, og dette medlem legger til grunn for sine vurderinger og standpunkter vedrørende ny statsborgerrettslov at nettopp dette institusjonelle kjennetegn er og vil være en nødvendig betingelse både for borgernes politiske fellesskap og for en demokratisk styringsorden i Norge.

3.2.2.4 Om Statsborgere, Fellesskap, Identitet og Nasjon

Statsborgernes fellesskap forstås først og fremst som å være et politisk fellesskap. Det er imidlertid meget vanskelig å skille mellom politisk fellesskap og kulturelt fellesskap. I demokratier som de nordiske land kan en i praksis se at disse to fellesskap har utfylt og gått over i hverandre foruten at de gjensidig har påvirket og ofte betinget hverandre. I Norge er det først og fremst samene som etnisk og kulturell minoritet som representerer avviket og unntaket fra dette bildet. Innen enkelte andre stater har det også på 1900-tallet vært store spenninger og åpne konflikter mellom politiske og kulturelle fellesskap. Fraværet av en demokratisk styringsordning har bidratt til slike konflikter.

Det er videre karakteristisk at statsborgerskapet kan ha ulik betydning for den enkelte. Dets dybde - i hvilken grad det blir en viktig del av et individs selvoppfatning og identitet (Krasner, 1988:74-75) - varierer fra land til land så vel som innen det enkelte land.

Som kilde både til fellesskap og til identitet virker statsborgerskapet sammen med nasjon og etnisitet. Nasjonen, som oftest forstås som å ha både en kulturell og politisk komponent, har hatt vesentlig betydning for type og grad av fellesskap i Norge. Nasjonsbyggende tiltak og prosjekter på 1800-tallet (Fra Grunnloven og Stortingets fremvekst som folkets og den øverste statsmakt til så vel utformingen av det norske flagg til etableringen av barnetoget på 17. mai i Kristiania) som oppbyggingen av sentrale identitetsdannende institusjoner som skole- og utdanningsvesenet og nasjonale riksmedier samt utbyggingen av velferdsstaten gjennom store deler av 1900-tallet, har uten tvil vært fellesskapsbyggende både politisk og kulturelt i Norge.

Som urbefolkning i deler av landets territorium står samene som etnisk og kulturell minoritet i en enestående stilling innen landets befolkning. Denne etniske minoritet har vært utsatt for en rekke fornorskningsbestrebelser fra midt på 1800-tallet. Den etnopolitiske mobilisering fra samenes side særlig fra ca. 1917 og utover var først og fremst en reaksjon på den statlige fornorskningspolitikken. Identitetsbestrebelsen og kulturfellesskap ble søkt fremmet og et viktig grunnlag for slikt fellesskap var etnisitet (Minde, 1994:113-138). Denne linjen gjelder fortsatt, men søkes nå i hovedsak fremmet innen rammene av den norske nasjonalstaten og statsborgerskapet.

Som vi innledningsvis understreket er statsborgerens status og rolle omstridt. Det dreier seg om maktfordelingen mellom dem som styrer og dem som blir styrt så vel som det særegne ved statsborgerens status som tilordner jevnbyrdighet og likhet mellom samfunnets medlemmer i forhold til staten. Med nødvendighet blir statsborgerskapets bestemmelse derfor omstridt. Det foregår som ventet derfor også en omfattende internasjonal debatt om statsborgerskapet. Viktig spørsmål her er blant annet hvilken type og grad av fellesskap - og likhet - som statsborgerskapet bør bygge på.

Når det gjelder Norge, vil mindretallet - i tillegg til det som tidligere er referert til som den norske veien til etableringen av de politiske rettighetene - peke på følgende som karakteristiske sider ved det politiske fellesskapet: Sammenlignet med de fleste andre samfunn er det norske samfunn i stor grad preget av fellesinnsats og tillit mellom statsborgere fra ulike sosiale grupper, også på tvers av landsdeler. Det er et samfunn preget av mindre sosial ulikhet enn de fleste andre samfunn, og det er et kjennetegn ved norsk politisk kultur at borgerne i landet finner dette rett og rimelig (Lafferty, 1981 og Martinussen, 1988). Tilsvarende finner en i få land en så stor oppslutning om den demokratiske styringsordning. Det politiske fellesskap som konstitueres gjennom nettopp disse kjennetegn går utover det mer trange politiske fellesskap som forfatningspatriotisme kan referere seg til, og disse forhold og dette politiske fellesskap kan best forstås som utfallet av en lang historisk prosess der politiske erfaringer - ofte gjennom politisk strid - er blitt formidlet fra generasjon til generasjon. Likeledes må erfaringene med og den etterfølgende tolkningen av fem års krig og okkupasjon fra 1940 til 1945 tillegges vesentlig vekt. Framveksten og vedlikeholdet av det politiske fellesskapet i Norge har ikke bare vært betinget av samtale og offentlig debatt. Avgjørende har også vært utviklingen av institusjoner som har fremmet den offentlige debatt, men også av at makt er blitt stilt bak - og anvendt - for å sikre bestemte mål og verdier.

Når en skal vurdere og ta standpunkt til en vesentlig del av den norske styringsordningen som statsborgerlovgivningen, kan en ikke bare ta utgangspunkt i de sammenhenger som har virket historisk og som en i dag har omfattende kunnskap om. Styringsordningen, likeså dens betingelser, må vurderes i forhold til den historiske situasjon den skal fungere i. En realistisk oppfatning vil da være at en demokratisk styringsordning har andre betingelser i en langt mer internasjonal økonomi der samhandling og kontakt mennesker imellom skjer på måter og i en grad som er dramatisk annerledes enn for bare femti år siden, og der nasjonalstatenes suverenitet har andre betingelser og begrensninger enn for bare tjue år siden.

Blant de prinsipielle spørsmål en vil måtte ta standpunkt til er: Hvilken type politisk fellesskap ønsker en at statsborgerne i Norge skal være en del av, og hvilke konsekvenser vil det ha for utformingen av rollen som statsborger? Bør statsborgerlovgivningen tilpasses behov som springer ut av kravene for konkurranseevne i en global økonomi og blant annet derfor gi rom for større frihet for den enkelte, for eksempel når det gjelder å bosette seg der arbeidet fører en og også kunne oppnå politiske rettigheter der en bor til enhver tid? Bør statsborgerlovgivningen først og fremst utformes slik at vi mest mulig effektivt skal kunne fylle rollen som arbeidstaker og som kjøper og selger? Eller bør statsborgerskapslovgivningen utformes for nettopp å bidra til at vi skal kunne fungere som «effektive» borgere - og slik søke å vedlikeholde et politisk fellesskap bestående av borgere som teller likt og som - fordi vi over tid bor i samme land og må sammen forholde oss til og lojalt følge de lover og vedtak vi sammen er bundet av - er «i samme båt»? (jf. avsnitt 3.2.2.3 ovenfor) Utformingen av statsborgerlovgivningen dreier seg derfor ikke bare om praktiske tilpasninger til endrede omstendigheter, men også - noe enda viktigere - om standpunkter som inngår som deler av de valg som bestemmer hva slags styringsordning og hva slags politisk fellesskap vi ønsker.

De valg som må gjøres er vanskelige, og de er trolig særlig vanskelige fordi vi tvinges til å gjøre valg som koster i den forstand at vi må ta parti til fordel for noen verdier og mot andre verdier (som vi kanskje også gjerne skulle gå inn for). Våre valg vil altså medføre kostnader. Vi kan imidlertid ikke unngå disse kostnadene ved å ta standpunkt og gå inn for løsninger uten å synliggjøre at det dreier seg om valg og la være å si hva valgene består i. Dersom vi i praksis tar standpunkt og handler uten å si at det dreier seg om valg, tar vi også parti for noen verdier og mot andre. Det bør forventes at vi synliggjør våre valg og begrunner dem. Det er videre grunn til å fremheve at det ikke er slik at vi nå er inne i en situasjon der omstendigheter i Norge eller utviklingen utenfor Norge tvinger fram bestemte løsninger eller valg. Vi kan velge.

Slik er vi en del av den lange historiske tradisjonen som har lagt til grunn at vi ikke bare kan utforme bestemte lovparagrafer - vi kan forme institusjoner og slik borgernes politiske fellesskap og samfunnets styringsorden. Denne oppfatningen hadde gjennom hundreårene så ulike advokater som Perikles, Machiavelli og Madison. En annen var John Stuart Mill, og han gav et godt råd om hva som burde komme først: «The first question in respect to any political institution is, how far they tend to foster in the members of the community the various desirable qualities, ... moral, intellectual, and active.» (Mill, 1861, her sitert fra 1958:25) I dag har vi mer kunnskap om denne sammenhengen - om å forme våre institusjoner, slik at vi kan påvirke hvordan de påvirker oss.

3.2.2.5 Litteratur

Aaardal, Bernt og Henry Valen Konflikt og opinion. Oslo: NKS-forlaget, 1995.

Andenæs, Johs. Statsforfatningen i Norge. Oslo: Johan Grundt Tanum, 1948.

-- Statsforfatningen i Norge. Oslo: Tano Aschehoug, 1998.

Bendix. Reinhard og Stein Rokkan «Utvidelsen av borgerrettigheter til de lavere klasser», bl.a. trykt i Bernt Hagtvet og William Lafferty (red.), Demokrati og Demokratisering. Oslo: Aschehoug, 1984, ss. 109-123.

Brubaker, Rogers Citizenship ad Nationhood in France and Germany. London: Harvard University Press, 1992.

Duverger, Maurice Institutions Politiques. Paris: Presses Universitaires de France, 1965.

Eriksen, Erik Oddvar «Om statsmaktens legitimitet», Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 3 (1987), nr. 2, ss. 25-49.

Feldbæk, Ole «Fædreland og Infødsret. 1700-tallets danske identitet» i Ole Feldbæk (red.), Dansk Identitetshistorie I. Fædreland og Modersmaal 1536 -1789. Kbhn: C. A. Reitzels Forlag, 1991 ss. 111-230.

Fontana, Biancamaria «Democracy and the French revolution» i John Dunn (ed.), Democracy. The Unfinished Journey 508 BC to AD 1993. Oxford: Oxford University Press, 1992, ss. 107-124.

Godechot, Jaques (présentation), Les Constitutions de la France depuis 1789. Paris: Garnier-Flammarion, 1970.

Grawart, Rolf Staat und Staatsangehörigkeit. Berlin: Duncker & Humblot, 1973.

Heidar, Knut Norske politiske fakta 1884-1982. Oslo: Universitetsforlaget, 1983.

Held, David Political Theory and the Modern State. Oxford: Blackwell, 1989.

Kaartvedt, Alf «Fra Riksforsamlingen til 1869» i Alf Kaartvedt, Det Norske Storting gjennom 150 år. Bind I. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag, 1964, ss. 63-68.

Krasner, Stephen D. «Sovereignty. An Institutional Perspective», Comparative Political Studies, Vol. 21 No 1, April, 1988, ss. 66-94.

Lafferty, William Participation and Democracy in Norway. Oslo: Universitetsforlaget, 1981.

Larsen, Helge O. og Audun Offerdal Demokrati og deltakelse i kommunene. Norsk lokalpolitikk i nordisk lys. Oslo: Kommuneforelaget, 1994.

Marshall, T. H. Class,Citizenship and Social Development. Garden City, N.Y.: Doubleday & Co., Inc., 1964.

Martinussen Willy Solidaritetens grenser. Oslo: Universitetsforlaget, 1988.

Mill, John Stuart Considerations on Representative Government. (1861) Her sitert fra utgaven redigert av Currin V. Shield. New York: The Liberal Arts Press, 1958.

Minde, Henry «Den samepolitiske mobiliserings vekst og fall, ca. 1900-1940», i Øystein Sørensen (red.), Nasjonal identitet - et kunstprodukt? KULTs skriftserie nr. 30. Oslo: Norges forskningsråd, 1994, ss. 113-138.

Nærbøvik, Jostein Norsk Historie 1860-1914. Eit bondesamfunn i oppbrot. Oslo: Det Norske Samlaget, 1999.

Pryser, Tore Norsk historie 1814-1860. Frå standssamfunn mot klassesamfunn. Oslo: Det Norske Samlaget, 1999.

Rerup, Lorenz «Folkestyre og danskhed. Massenationalisme og politik 1848-1866» i Ole Feldbæk (red.), Dansk identitetshistorie, 3. Folkets Danmark, 1848-1940, København: C. A. Reitzels Forlag, 1992, ss. 337-442.

Riedel, Manfred «Bürger, Staatsbürger, Bürgertum» i Otto Brunner et al. (eds), Geschichtliche Grundbegriffe, Vol. I. Stuttgart: E. Klett, 1972, ss. 672-725.

Seip, Anne-Lise, Om velferdsstatens framvekst. Oslo: Universitetsforlaget, 1981.

Seip, Jens Arup «Stortinget som statsmakt», i Jens Arup Seip, Tanke og handling i norsk historie. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag, 1968.

-- Utsikt over Norges histore. Første del. Oslo: Universitetsforlaget, 1974.

-- Problemer og metode i historieforskningen. Oslo: 1983.

-- To linjer i norsk historie. Fra embetsmannsstat til ettpartistat. Høyre gjennom hundre år. Oslo: Universitetsforlaget, 1987.

Sejersted, Francis Demokrati og rettsstat. Oslo: Universitetsforlaget, 1984.

Stang, Frederik Systematisk Fremstilling af Kongeriget Norges constitutionelle eller grundlovbestemte Ret. Kristiania, 1833.

Svare, Bjarne Frederik Stang. Andre bolken 1856 -1884. Oslo: Aschehoug & Co., 1950.

3.2.3 Merknader til Alf-Inge Jansens særmerknad, avsnitt 3.2.2

Det har vært kjent fra møtene i utvalget at Alf-Inge Jansen har hatt særstandpunkter med hensyn til statsborgerskapets innhold og at han ville dissentere med hensyn til dobbelt statsborgerskap og ferdigheter i norsk som bevillingsvilkår. Noe skriftlig fra ham forelå ikke før til utvalgets møte 28. september 2000. Det som da ble fremlagt var et notat som han til møtet 30. oktober 2000 utarbeidet som en særuttalelse, inntatt i innstillingen som avsnitt 3.2.2.

For så vidt gjelder Jansens særuttalelse vedrørende statsborgerskapets betydning i den norske styringsordning er utvalgets flertall ikke enige i Jansens synspunkter på borgerbegrepet og de konsekvenser han trekker av dette. Flertallets grunnleggende synspunkter på spørsmålet om vilkårene for statsborgerbevilling og de synspunkter som bør ha vekt ved valg av løsning fremgår av avsnitt 7.2. Temaet har vært gjenstand for diskusjon og drøftelser på en rekke av utvalgets møter. Det faktum at Alf-Inge Jansens særuttalelse forelå på et meget sent tidspunkt i forhold til utvalgets plan for arbeidet, gjør at flertallet ikke finner å kunne foreta en ytterligere imøtegåelse av Alf-Inge Jansens synspunkter.

3.2.4 Likestillingsprinsippet i Europarådskonvensjonen av 1997 artikkel 5 nr. 2

Traktatretten er gjennomgått i avsnitt 2.3.2.2 foran. For utvalgets arbeid har særlig Europarådets konvensjon av 1997 hatt betydning. De konvensjonsbestemmelser som påvirker utvalgets valg av løsning er behandlet i den sammenheng de hører hjemme. Utvalget vil knytte noen bemerkninger til likebehandlingsprinsippet i artikkel 5 nr. 2.

Her bestemmes at hver part skal rette seg etter prinsippet om likebehandling mellom sine statsborgere enten de er født statsborgere eller har ervervet partens statsborgerskap senere.

Særbestemmelse for den som er født norsk statsborger har man i § 4 i statsborgerloven, men denne bestemmelse blir ikke videreført av utvalget. Etter § 10 B gjelder retten for borgere i andre nordiske land til å bli norsk statsborger ved melding ikke den som har fått statsborgerskap ved bevilling i det annet land. Slik § 8 har vært praktisert, er det også lettere å få bibeholdsbevilling dersom foreldrene er født norske.

Som nevnt gir artikkel 5 nr. 2 uttrykk for et prinsipp - avvik fra prinsippet er ikke i strid med konvensjonen - i hvert fall ikke uten videre. Under forhandlingen om konvensjonen synes ikke noen av de nordiske land å ha lagt til grunn at det var nødvendig å endre noe i de eksisterende lovene eller i praksis. Utvalget vil imidlertid nevne problemstillingen igjen i avsnitt 11.4 som handler om de fellesnordiske særregler.

En grunn for å nevne artikkel 5 nr. 2 ligger i at spørsmålet om forskjellsbehandling kan oppstå i enkelte sammenhenger hvor spørsmålet til nå ikke har vært reist, se f.eks. avsnitt 10.7.1 om særlige tapsregler når statsborgerskapet er ervervet ved bevilling.

3.2.5 Lov, forskrift, retningslinjer

I utvalgets mandat er det pekt på at loven av 1950 gir liten veiledning om de praktiske spørsmål og at man må søke svaret i retningslinjer og praksis. Det er for så vidt behov for et mer tjenlig lovverk «både med hensyn til innhold og struktur». «Lovutkastet bør i størst mulig utstrekning inneholde de materielle regler som er nødvendige på området, samt hjemmel for departementet til å gi utfyllende bestemmelser i form av forskrift.»

At de grunnleggende regler skal fremgå av loven tilsies av alminnelige demokratiske prinsipper, men også av hensyn til den enkeltes rettssikkerhet. Dessuten er det ønskelig at loven - og eventuelle forskrifter - bygger på kriterier som er enkle og ikke overlater for meget til forvaltningens skjønn. Særlig er det i forbindelse med en lov som dette, viktig å unngå skjønnstemaer som kan gi mulighet for forskjellsbehandling på grunnlag av religion eller etnisk opprinnelse, eller for mistanke om slik forskjellsbehandling. Enkle og rimelig objektive kriterier vil også begrense forvaltningsorganenes arbeid med statsborgersaker.

De problemer som har oppstått ved anvendelse av 1950-loven, har i betydelig grad gitt grunnlag for utvikling av retningslinjer for hvordan loven skulle anvendes. Det er karakteristisk for slike retningslinjer at de er et arbeidsverktøy for forvaltningen selv - de blir ikke kjent for lovens brukere, og retningslinjenes innhold blir bestemt uten noen høringsbehandling som gir brukerne anledning til å påvirke deres innhold. På den annen side skaper dette fleksibilitet. Det finnes er rekke eksempler på at retningslinjene er blitt endret og har fått et helt annet innhold, se som eksempel avsnitt 7.6.2 jf. 7.6.6.3 om overgangen fra «karenstid» til «tilleggstid» når det gjelder vektleggingen av straffbare forhold ved behandlingen av en bevillingssak.

I forhold til den situasjon som her er beskrevet, representerte Justisdepartementets rundskriv G-28/99 noe nytt. Ved dette rundskrivet ble praksis kjent for brukerne. En slik kunngjøring må også ha betydning for måten man bør gå frem på ved etablering av ny praksis. Rundskrivet er inntatt som vedlegg til utredningen.

Ut fra rettssikkerhetshensyn bør retningslinjer i størst mulig grad erstattes av lov og forskrifter. Forskrifter er et lovteknisk begrep, se definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c. Forskrifter skal gis etter de saksbehandlingsregler som finnes i forvaltningsloven kapittel VII. Av særlig betydning her er kravet til høringsbehandling i § 37 annet ledd og bestemmelsen i § 38 om kunngjøring. Viktig er også § 40 om at en forskrift ikke kan fravikes med mindre hjemmelsloven eller forskriften selv gir hjemmel for det.

Som påpekt forutsetter mandatet at det også vil være behov for å supplere loven med forskrifter. Et slikt behov vil kunne være til stede når det er spørsmål om å regulere detaljspørsmål eller presisere innholdet av uklare begreper. Som eksempler kan nevnes det presiseringsbehov som utvilsomt er til stede når det gjelder å klargjøre og forklare enkelte av de spørsmål som oppstår ved beregning av oppholdstid, se § 3 annet ledd annet punktum i lovutkastet. Et annet eksempel er de regler om karenstidens lengde som man bør ha hvor bevillingssøkeren er straffet, se § 6 annet ledd i lovutkastet.

Utvalget har for øvrig ikke oppfattet mandatet slik at utvalget skal legge frem utkast til forskrifter. Utvalget har imidlertid flere steder gitt uttrykk for sine synspunkter på hva forskriftene bør inneholde.

Lov om norsk riksborgarrett inneholder bestemmelser som gir anledning til å gjøre unntak fra de generelle krav i den enkelte sak, og etter en konkret vurdering som gir spillerom for skjønn, se § 6 annet og tredje ledd.

Fordelen ved unntaksregler som dette ligger i den muligheten man da får til å tilpasse loven til nye og uforutsette eller mer spesielle situasjoner. I en del sammenhenger vil dette behov være til stede. For ordens skyld tilføyes at det utelukkende vil bli spørsmål om skjønnsavgjørelser som lemper på de lovbestemte vilkår. Utvalget har foreslått en slik bestemmelse inntatt i § 7, som vil gi anledning til å fravike de alminnelige vilkår for bevilling i det enkelte tilfelle.

Det er for øvrig karakteristisk for praksis etter gjeldende lov at adgangen til å gjøre unntak av særlige grunner er brukt i særdeles stor utstrekning og at det derigjennom har skjedd en regeldannelse for viktige saker. I den utstrekning en slik regeldannelse har funnet sted og regelen anses tjenlig, må den overføres til lov eller forskrift. Den dispensasjonsbestemmelse som er foreslått av utvalget er forutsatt benyttet i meget begrenset utstrekning.

3.2.6 Saksbehandling og overprøving

For saksbehandlingen i saker om statsborgerskap gjelder bestemmelsene i forvaltningsloven, se avsnitt 13.2 hvor utvalget gjennomgår enkelte spørsmål som oppstår i denne sammenheng.

Blir det truffet vedtak etter statsborgerloven som den private part mener er ugyldig, kan han eller hun få gyldighetsspørsmålet prøvet av de vanlige domstoler. Det må da reises søksmål hvor det nedlegges påstand om at avgjørelsen er ugyldig. Gyldighetsspørsmålet kan også komme opp som en innsigelse, f.eks. i en sak om utvisning. Domstolene vil kunne prøve forvaltningens rettsanvendelse, og om det foreligger saksbehandlingsfeil eller feil ved det faktum avgjørelsen ble bygget på. Forvaltningens skjønnsutøvelse vil domstolene i utgangspunktet ikke kunne overprøve, men likevel slik at domstolene kan avsi dom for ugyldighet når det påvises usaklig forskjellsbehandling eller at vedtaket er sterkt urimelig.

Det er meget sjelden at avgjørelser truffet etter lov om riksborgarrett bringes inn for domstolene for direkte prøving, men det har forekommet at domstolene har tatt standpunkt til statsborgerskapet ved prøving av andre spørsmål. Når det ikke foreligger rettspraksis av interesse kan det ha sammenheng med at domstolsprøvingen er ressurskrevende.

Også Sivilombudsmannen har hatt få saker. Det kan neppe skyldes at sivilombudsmannsordningen ikke er kjent eller er vanskelig å benytte. Sivilombudsmannen har således behandlet et stort antall saker som gjelder utlendingsloven.

Utvalget ser ingen grunn til å foreslå egne regler om overprøving av vedtak etter en ny lov om statsborgerrett.

3.2.7 Spørsmål om nordisk rettsenhet

Utvalget skal etter mandatet legge vekt på de nordiske lands lovgivning på statsborgerrettens område, og «ivareta de lange tradisjoner for samarbeid på dette feltet».

Om samarbeidet mellom Danmark, Sverige og Norge om statsborgerlover - det gjelder både den gjeldende lov og tidligere lover - viser utvalget til fremstillingen i avsnitt 2.1 foran. Som det fremgår der, ble det lagt vekt på å finne ensartede løsninger. Helt ut kunne dette mål ikke nås. Det har særlig sammenheng med at spørsmålet om statsborgerbevillinger etter dansk rett avgjøres av Folketinget.

I de senere år har de enkelte land endret sine lover uten formalisert samarbeid. Det har vært kontakt mellom landene om flere av disse endringer, men hensynet til å få like eller likeartede løsninger synes etter hvert å ha mistet det meste av sin betydning. Den seneste svenske utredning - SOU 1999:34 - som gjelder en helt ny lov om statsborgerrett, ble iverksatt uten konsultasjoner med de øvrige land. I mandatet ble det sagt at statsborgerlovgivningen skulle analyseres i et europeisk og nordisk perspektiv: «Med hänsyn till det nordiska samarbete som hittills har kännetecknat området skall kommittén inrikta sitt arbete på att även i fortsättningen en i stort sett gemensam nordisk utgångspunkt för medborgarskapslagstiftningen skall upprätthållas» (s. 364). Noen egentlige bindinger lå det neppe i dette, og både det svenske lovutkast og den islandske lov viser at det ikke lenger kan sies å foreligge grunnlag for den type samarbeide som karakteriserte de tidligere lover. Utveksling av synspunkter og erfaringer kan imidlertid bidra til at ulikhetene begrenses.

Det foreligger for øvrig nå proposisjon i Sverige om ny lov om statsborgerskap. Endringene i forhold til tidligere lov - som er omtalt dels i avsnitt 2.4.2 og dels i de avsnitt hvor emnet saklig hører hjemme - innebærer meget vesentlige avvik fra de tidligere fellesnordiske lover.

Et møte med representanter fra de øvrige nordiske land ble holdt i Oslo 14. januar 2000. Utvalgets formann og sekretærer hadde dessuten møter 30. august 2000 og 31. august 2000 med de ansvarlige departementer i hhv. Danmark og Sverige.

3.3 Forholdet mellom statsborgerloven og lover m.m. som utgjør en del av «bakgrunnsretten»

3.3.1 Innledning

Statsborgerloven må ses i sammenheng med en rekke andre lover. Utlendingsloven står helt sentralt. Dessuten bygger statsborgerloven på begreper og vedtak som har sitt grunnlag i andre lover - sentrale lover er her ekteskapsloven, barneloven og adopsjonsloven.

Forholdet til disse lovene - som vi kan si utgjør «bakgrunnsretten» - behandles nedenfor. Forholdet til forvaltningsloven behandles i avsnitt 13.2 om saksbehandlingen generelt.

3.3.2 Særlig om forholdet til utlendingsloven

Som påpekt i avsnitt 3.1 foran er det ikke utvalgets oppgave å vurdere om hensynet til utlendingers rettigheter og rettssikkerhet best ivaretas ved endringer i utlendingsloven og andre lover, eller gjennom en ny lov om statsborgerrett - utvalgets overveielser og forslag skal gjelde statsborgerloven. Utlendingsloven har imidlertid en helt spesiell betydning for utvalgets arbeid ved at den legger premissene for flere av de problemstillinger man står overfor i spørsmål som gjelder statsborgerskap.

For det første er det utlendingsloven og de politiske vedtak som ligger til grunn for anvendelsen av denne loven, som blir bestemmende for hvem som vil kunne søke statsborgerskap og for gruppens sammensetning. Den som har fått bosettingstillatelse har i utgangspunktet rett til å bo i riket og kan opparbeide den botid som er nødvendig for å få statsborgerbevilling. Blir vedkommende ikke statsborger, får man en økende gruppe personer i riket som ikke har fulle statsborgerlige rettigheter.

Det system av tillatelser som utlendingsloven har bestemmelser om, kan også ha betydning for utforming av bestemmelser om botid. Denne mulighet er nevnt i utvalgets mandat hvoretter utvalget skal vurdere om «statsborgerrettsloven bør samordnes med deler av regelverket i utlendingsloven (f.eks. reglene om bosettingstillatelse)». Dette spørsmål vil utvalget behandle i avsnitt 7.4.4.3.

Under behandlingen av en sak etter utlendingsloven kan det også oppstå problemer som i prinsippet har betydning også for statsborgersaken, men som i praksis kan løses i saken etter utlendingsloven. Det gjelder blant annet spørsmålet om hvordan man skal stille seg når det er usikkerhet om utlendingens identitet, eller det er spørsmål om vedkommende er en sikkerhetsrisiko. Denne type spørsmål bør etter utvalgets mening få sin endelige vurdering i utlendingssaken, se avsnitt 7.8 og avsnitt 7.9 om dette.

Har vedkommende begått straffbare handlinger kan dette få betydning om han eller hun søker statsborgerskap, men forholdet kan også være relevant i forhold til utlendingslovens bestemmelser om utvisning.

I lys av disse eksempler kan man reise spørsmål om et saksforhold som er relevant i sak etter utlendingsloven kan behandles etter denne loven også etter at det er søkt om statsborgerbevilling. Spørsmålet må besvares med et ja: Utlendingsloven kommer til anvendelse så lenge vedkommende er utlending og altså ikke er blitt norsk statsborger. En annen sak er at et forhold som er relevant etter utlendingsloven bør tas opp så snart det er mulig. Er det ikke truffet vedtak før det kommer søknad om statsborgerskap, og vedtaket etter utlendingsloven kan være avgjørende for søknaden om statsborgerskap, vil det være anledning til å stille sistnevnte sak i bero. Det samme må gjelde dersom saken etter utlendingsloven kommer opp etter at saken om statsborgerskap er tatt under behandling. Denne problemstilling kan komme opp blant annet dersom det er aktuelt å utvise vedkommende.

For så vidt man opprettholder en ordning der statsborgerskap oppstår ved at melding er kommet frem til rett myndighet, blir problemstillingen en annen. Selve den omstendighet at vedkommende er blitt statsborger innebærer at utlendingsloven etter sitt eget innhold ikke kan anvendes. Utvalget vil imidlertid foreslå å sløyfe meldingsreglene i gjeldende lov og vil heller ikke foreslå nye, se avsnittene 3.5.2 og 6.7.2.

Det anses å høre under utvalgets mandat å foreslå de endringer eller presiseringer i utlendingsloven som gir et nødvendig grunnlag for hensiktsmessige løsninger av spørsmål som gjelder statsborgerrett. Utvalget har ikke selv funnet grunn til å foreslå slike lovendringer. Utvalget har imidlertid til dels bygget på bestemte forutsetninger om hvordan problemer løses og kan løses etter utlendingsloven. For så vidt det viser seg at disse forutsetninger er usikre bør utlendingsloven endres.

En oversikt over sentrale deler av loven er gitt i avsnitt 2.5.1.

3.3.3 Forholdet mellom ekteskapsloven og statsborgerloven, særlig om bigame ekteskap

Flere bestemmelser i statsborgerloven bygger på en forutsetning om at det foreligger et ekteskap. Det gjelder blant annet § 1 bokstav b og c hvor ekteskap er gjort til en forutsetning for at et barn får statsborgerskap etter norsk far. Dessuten gjelder det etter praksis særlige krav til botid ved erverv av statsborgerskap ved bevilling for den som er gift med norsk statsborger.

Forutsetningen for at et ekteskap skal ha rettsvirkning i forhold til statsborgerloven er at det er gyldig og at det ikke er oppløst. For norsk retts vedkommende finnes bestemmelsene om ugyldighet og oppløsning i ekteskapsloven 4. juli 1991 nr. 47 §§ 16 og 24.

Ekteskap inngått i utlandet og som er gyldig etter formreglene der, vil i utgangspunktet bli regnet som gyldig her i landet. Om dette og spørsmålet om vi vil regne som gyldig også et ekteskap som er ugyldig i vigselslandet på grunn av brudd på de materielle ekteskapsvilkår der, vises til Holmøy og Lødrup: Ekteskapsloven (1994) s. 47-48. Om et ekteskap som er gyldig etter fremmed rett kan bli ansett ugyldig eller oppløselig etter norsk rett fordi det er i strid med norsk rettsfølelse - ordre public - vises til de samme forfattere s. 48-52. Det er antatt at ekteskap inngått i utlandet kan bli å anse som gyldig i visse sammenhenger, f.eks. i forhold til spørsmålet om arv, men at det i andre sammenhenger kan bli ansett som ugyldig. Spørsmålet vil kunne bli avgjort prejudisielt, f.eks. ved at et norsk forvaltningsorgan tar standpunkt til om det foreligger et ekteskap som har rettsvirkninger i forhold til et konkret forvaltningsrettslig spørsmål.

I norsk praksis har denne type problemer oppstått i forhold til land som godkjenner flergifte. Det som er den praktiske variant er at en mann kan ha flere hustruer - betegnelsen bigami er brukt nedenfor selv om den bare omfatter tvegifte.

Er et bigamt ekteskap inngått i en stat som godkjenner slike ekteskap og av parter som da var bosatt der, vil det også i Norge bli lagt til grunn at det foreligger et gyldig ekteskap. Dette gjelder også i forhold til utlendingsloven og statsborgerloven.

Selv om utgangspunktet er at et bigamt ekteskap kan bli ansett som gyldig i Norge, er rettsvirkningene i forhold til utlendingsloven ikke helt ut de samme som for andre ekteskap. Reglene for gjenforening med utenlandsk ektefelle fremgår av utlendingsloven § 9, jf. utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav a som også regulerer bigami. Bestemmelsene om dette er gitt for å hindre at bigame ekteskap skal etableres i Norge. Den som får opphold i riket etter å ha inngått lovlig ekteskap med flere, kan bare regne én som ektefelle. Det innebærer at det ikke blir innvilget tillatelse til andre ektefeller enn den det først blir gitt tillatelse til.

Det fremgår også av forskriftsbestemmelsen at den som har inngått ekteskap i utlandet med en som er gift, ikke kan regne vedkommende som ektefelle i forhold til spørsmålet om oppholdstillatelse. Det vil således ikke bli innvilget familiegjenforening i Norge.

Selv om det ikke gis tillatelse til familiegjenforening for utenlandsk ektefelle i bigamitilfeller, kan det søkes om at ett eller flere av barna skal kunne komme til Norge for å gjenforenes med den av foreldrene som bor her i landet. Dersom en av foreldrene er norsk statsborger, vil barna også kunne være norske borgere og de kan følgelig fritt reise hit uten noen tillatelse etter utlendingsloven. Dersom barnet er utlending, er det nødvendig med tillatelse etter utlendingsloven. I medhold av utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav e, gis det i disse tilfellene opphold til mer enn ett barn bare når de er helsøsken. Det innebærer at dersom vedkommende har barn med flere ektefeller i utlandet, gis det bare gjenforening for de barna vedkommende har med én av ektefellene.

Fremstillingen foran bygger på at også ekteskap nr. 2 regnes som gyldig her i landet, jf. forutsetningen om at vedkommende var bosatt i det landet hvor ekteskapet ble inngått. Man får en annen situasjon hvor vedkommende mann er bosatt i Norge og gifter seg med ektefelle nr. 2 i opprinnelseslandet hvor slike ekteskap er lovlige. Meget taler for at ekteskap nr. 2 i slike tilfeller må anses ugyldige i Norge. Det samme gjelder hvor kvinnen er bosatt i Norge.

I tilfeller som nevnt vil spørsmålet om ugyldighet også kunne bedømmes av Utlendingsdirektoratet, som vil kunne trekke den konklusjon at det ikke foreligger noe ekteskap som gir grunnlag for familiegjenforening med ektefelle nr. 2. At opphold/bopel i Norge på ekteskapstidspunktet har betydning for spørsmålet om familiegjenforening, er under enhver omstendighet lagt til grunn i utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav a. Her fremgår det at hvis det bigame ekteskap blir inngått av noen som oppholder seg i riket, vil ikke ektefelle nr. 2 få oppholdstillatelse etter gjenforeningsreglene. Den som inngår et bigamt ekteskap i utlandet under lovlig opphold i Norge, vil ikke få lagt til grunn at den han eller hun gifter seg med skal regnes som ektefelle.

Utvalget vil bemerke:

Som påpekt foran, vil norske interlegale regler avgjøre om bigame ekteskap er gyldige i Norge. Dersom ekteskapet er gyldig etter disse bestemmelsene, må dette legges til grunn i de tilfeller der statsborgerloven tillegger ekteskap rettsvirkning.

Etter någjeldende lov gjelder dette først og fremst i forhold til rekkevidden av nedstamningsprinsippet, siden barns erverv av farens statsborgerskap ved fødsel avhenger av om foreldrene var gift på fødselstidspunktet, jf. § 1 bokstav b og c, jf § 2a. Se også § 2 for så vidt gjelder etterfølgende inngåelse av ekteskap.

Utvalget foreslår å likestille barn født i og utenfor ekteskap (se avsnitt 5.6) slik at problemstillinger knyttet til bigami faller bort i forhold til disse reglene. I hvilken grad familien kan samles i Norge ved at mødrene søker familiegjenforening med barna (som er norske etter faren), er et spørsmål som må vurderes etter utlendingsloven. Utvalget nøyer seg i denne sammenheng med å vise til utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav i.

Utvalget foreslår å lovfeste en regel om redusert krav til opphold i riket for søkere av bevilling som er gift med norsk statsborger se avsnitt 7.4.5.5. Heller ikke i denne sammenheng er ekteskapet av avgjørende betydning, siden det er et vilkår at ektefellene bor sammen, samtidig som samboerskap likestilles med ekteskap. Uansett vil det følge av utlendingslovens regler som er gjennomgått ovenfor, at man i praksis har små muligheter for å leve i bigamt samliv i Norge.

Utvalget vil også bemerke at bigami kan få betydning for erverv av statsborgerskap i en annen sammenheng. Etter straffeloven § 220, er det på visse vilkår straffbart å inngå bigame ekteskap. Dersom søkeren er straffet for dette, vil dette innebære at det beregnes en karenstid etter lovforslagets § 6. Straffebestemmelsen omfatter bare inngåelse av ekteskap, slik at det ikke vil være straffbart å leve i et bigamt samliv i Norge dersom begge ekteskap er gyldig inngått etter norske interlegale regler.

3.3.4 Forholdet mellom barnelovens bestemmelser om farskap og statsborgerloven

Når statsborgerloven i § 1 bruker uttrykket «foreldra er gifte», jf. § 5 «foreldra var gifte» beskrives en situasjon hvor mannen presumeres å være far til barnet inntil annet blir bestemt ved søksmål etter barneloven § 6 eller erkjennelse etter § 7. Farskapspresumsjonen er uttrykt i barneloven § 3:

«Som far til barnet skal reknast den mannen som mora er gift med ved fødselen. Dette gjeld likevel ikkje dersom ektefellene ved fødselen var separerte ved løyve eller dom.

Er mora enkje, skal ektemannen reknast som far dersom ho kan ha blitt med barn før han døydde.»

Første ledd annet punktum ble tilføyet ved lov 13. juni 1997 nr. 39. Barneloven har ingen bestemmelse om betydningen av faktisk samlivsbrudd. Dette betyr at farskapspresumsjonen gjelder også i et slikt tilfelle.

Når farskapspresumsjonen ikke gjelder må farskapet erkjennes eller fastsettes ved dom, jf. barneloven §§ 4 og 5.

Barneloven kapittel 8 gjelder lovens anvendelse når noen av partene bor i utlandet. Etter § 63 kan spørsmålet om farskap til barn født av ugifte foreldre avgjøres i Norge bare dersom moren var bosatt her da barnet ble født, eller barnet etter fødselen har bosatt seg i Norge og moren eller barnets verge ønsker farskapet fastsatt her, eller den oppgitte far er bosatt i Norge. Etter § 63 annet ledd kan endringssak reises i Norge dersom noen av de som kan reise søksmål er bosatt her eller farskap er fastsatt etter norske regler.

Om godkjenning av farskap bestemt etter fremmed rett sier § 67 første ledd at følger «farskapen til eit barn beinveges av utanlandsk lov som skal nyttast etter rettsreglane i vedkomande land, skal dette leggjast til grunn i Noreg, så lenge anna ikkje er fastsett etter §§ 6-7». De sistnevnte bestemmelser er barnelovens regler om endring av det farskap som følger av presumsjonen i § 3 eller av erkjennelse etter § 4. Etter § 67 annet ledd kan Kongen (departementet) i forskrift eller ved enkeltvedtak avgjøre at farskap som på annen måte er fastsatt etter utenlandsk lov, skal legges til grunn i Norge. Det samme kan fastsettes i internasjonal avtale.

Farskap fastsatt i eller i medhold av barneloven skal legges til grunn i alle sammenhenger hvor spørsmålet kommer opp. Dette kommer til uttrykk i § 8. Etter denne bestemmelse kan domstol eller forvaltningsorgan ikke prøve farskapet i andre saker enn etter lovens egne bestemmelser - dvs. §§ 6 og 7 - og det kan ikke i andre saker legges til grunn at mannen ikke er far, uten at det er fastsatt etter barneloven. Backer: Barneloven (1982) antar s. 412 at § 8 også gjelder når farskapet godkjennes etter § 67.

Når ikke annet er eller blir bestemt, skal barnelovens bestemmelser anvendes også når farskapsspørsmålet har betydning i sak etter statsborgerloven. Blir farskapet endret i medhold av §§ 6 eller 7, skal den nye erkjennelse eller dom legges til grunn. Hvis loven ikke gir noe svar fordi farskapsspørsmålet hevdes å være avgjort etter fremmede rettsregler som Norge ikke godkjenner generelt eller i sin konkrete anvendelse, må farskapsspørsmålet avgjøres etter en vanlig bevisbedømmelse. Det vil ofte være mulig å få en etterfølgende erkjennelse etter barneloven § 4, jf. kompetansebestemmelsen i § 63 første ledd.

Inntil statsborgerloven ble endret ved lov 21. mai 1999 nr. 32, inneholdt loven ingen bestemmelse om hvem som skulle anses å være far til et barn - man la til grunn barneloven § 8 og derved også farskapspresumsjonen i § 3. Ved nevnte lovendring ble det blant annet tilføyet en ny § 2a som gjelder statsborgerskap etter ugift norsk far. Etter den nye bestemmelse skal farskap være erkjent etter barneloven § 4 eller fastsatt ved dom - og det må bety norsk dom. Bestemmelsen skal gjelde også barn født i utlandet av foreldre som begge bor der, og farskap vil da som regel ikke kunne erkjennes etter § 4 sammenholdt med § 63. Den nye § 2a begrenser derfor betydningen av utenlandske avgjørelser og av barneloven § 8. Dette forhold er ikke kommentert i lovforarbeidene.

Utvalget vil bemerke:

Det er et selvsagt utgangspunkt at statsborgerloven skal bygge på barneloven § 8 - det må under enhver omstendighet vurderes konkret om det skal gjøres noe unntak fra det prinsipp som her er lovfestet. Utvalget kan i denne forbindelse ikke finne noen grunn til å begrense rekkevidden av barneloven § 67 og de internasjonale forpliktelser den kan bygge på. Man bør med andre ord ikke følge opp den endring i forhold til tidligere lovgivningspraksis som ligger i § 2a.

Utvalget vil tilføye:

Barneloven bygger ikke på noen forutsetning om at den som er å regne som far etter § 3 eller erkjenner farskap etter § 4 virkelig er faren. I NOU 1977:35 s. 20 påpekes det at etter den dagjeldende lov skulle farskap fastsettes under en viss offentlig kontroll. «Målet er at den juridiske far også skal være den biologiske far», og det fortsettes:

«Utvalget mener likevel at dette ikke er avgjørende motargumenter mot erkjennelse som egen fastsettingsmåte. Blant de tilfelle hvor farskapet i dag følger direkte av loven - nemlig hvor foreldrene er gift - er det uten tvil en god del hvor barnet ikke får sin biologiske far som rettslig far. Dette viser bl.a. at hensynet til barnet ikke alltid krever at det juridiske og biologiske farskap faller sammen. Utvalget vil peke på at en erkjennelse av farskap har vidtgående rettslige konsekvenser, bl.a. når det gjelder underholdsplikt og arverett. Det er derfor liten grunn til å tro at en mann erkjenner farskapet hvis han ikke mener at han biologisk er faren og heller ikke har noe ønske om å ta seg av barnet og oppfylle sin del av foreldreansvaret.

<. . .>

Utvalget er derfor kommet til at erkjennelse bør være en egen fastsettingsmåte for farskap, og at det ikke bør føres noen særskilt offentlig kontroll med de erkjennelser som gis.»

Utredningsutvalget forutsatte at erkjennelse også skulle være nødvendig for barn født i ekteskap. Slik ble det ikke. Det er imidlertid på det rene at det verken i forhold til § 3 eller § 4 skjer noen kontroll med hensyn til om farskapet er «riktig». Det synes ikke mulig å begrense betydningen av dette forhold ved anvendelse av proforma eller rettsmisbrukssynspunkter.

Etter det utvalget kjenner til er det ikke i norsk praksis registrert problemer knyttet til at barnelovens farskapsbestemmelser skal legges til grunn også i utlendingsloven og statsborgerloven. Problemstillingen synes ikke frem til i dag å ha påkalt noen oppmerksomhet i Danmark og Sverige. Dersom det er ønskelig å kunne fravike barneloven § 8 i statsborgersaker, må det i tilfelle sørges for særlig hjemmel for det.

3.3.5 Forholdet mellom adopsjonsloven og statsborgerloven

Betydningen av adopsjonsloven for spørsmålet om norsk statsborgerskap, oppstår på to ulike måter. Man må i forhold til de bestemmelser som gjelder barns erverv og tap av norsk statsborgerskap som bipersoner, avgjøre om adoptivbarn skal behandles like med søkerens biologiske barn. Bipersonsbestemmelsene er karakterisert ved at barna tas med når foreldrene får norsk statsborgerskap, se § 5 og § 6 fjerde ledd. Det annet spørsmål er om adopsjon skal gi norsk statsborgerskap for barnet dersom adoptivforeldrene eller en av dem er norsk statsborger. Her er det altså tale om at adopsjonen vil endre barnets statsborgerlige status.

Om den første av disse problemstillinger bemerkes:

Etter adopsjonsloven § 13 skal adoptivbarn generelt være likestilt med andre barn. Skal noe annet gjelde må det være fastsatt ved lov. Etter sammenhengen gjelder bestemmelsen også i forhold til offentligrettslige rettigheter og plikter, sml. nedenfor om den tidligere § 14.

Om utenlandsk adopsjon og gyldigheten av den her i riket gjelder §§ 19, 20 og 22. For utenlandske adopsjoner er barnets rettsforhold i familie- og arverettslig sammenheng regulert i § 21. Etter første ledd skal adoptivbarnet med hensyn til vergemål, foreldreansvar og underholdsplikt anses som adoptantens eget barn. Med hensyn til arv gjelder den lov som får anvendelse for retten til arv etter avdøde. Disse bestemmelser har sammenheng med at de familie- og arverettslige virkninger av adopsjon er noe ulikt regulert i andre land. I noen land er det også anledning til å gradere adopsjonens virkninger. Man taler i disse forbindelser om sterke og svake adopsjoner.

Etter utvalgets mening bør utenlandsk adopsjon som godkjennes her i riket være likestilt med norsk adopsjon i forhold til bipersonsbestemmelsene i statsborgerloven. Det er neppe grunn til å reservere seg i forhold til adopsjoner som har mer begrensede privatrettslige virkninger enn vanlig etter norsk rett. Det sentrale vil være at adoptivforeldrene vil ha foreldreansvaret.

Utvalgets oppfatning her stemmer antagelig med praksis etter statsborgerloven. Antagelig stemmer det også med praksis etter utlendingsloven. Den spesielle regel i utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav d gir neppe grunnlag for slutninger i annen retning.

Utvalgets standpunkt er i samsvar med adopsjonsloven § 13 og det er unødvendig å si at denne bestemmelse skal gjelde. Den svenske lov og lovproposisjon bygger på samme oppfatning - også i Sverige gir de generelle adopsjonsregler svaret. I den danske lov ble det i 1998 ved endringer av § 5 og det som i den norske lov er § 6 fjerde ledd, presisert at adoptivbarn er likestilt med andre barn. På bakgrunn av den danske adopsjonslov var dette en nødvendig endring.

Adopsjonsloven § 14 første ledd bestemte tidligere at barnets statsborgerskap ikke endres ved adopsjon. Bestemmelsen ble opphevet ved lov 21. mai 1999 nr. 32. Ved den samme lov ble det i statsborgerloven tilføyd en ny § 1a om adoptivbarns erverv av norsk statsborgerskap dersom en av adoptivforeldrene er norsk, og adopsjonen er skjedd etter adopsjonsloven § 1, eller ved utenlandsk adopsjon der departementet har gitt forhåndssamtykke etter lovens § 16e. Statsborgerloven § 1a vil utvalget foreslå endret, se avsnitt 6 hvor denne problemstillingen blir behandlet og hvor utvalget også kommer inn på de konvensjoner som har betydning for adopsjoner i utlandet.

3.3.6 Betydningen for et barns statsborgerskap av etterfølgende avgjørelse om farskap m.m.

Statsborgerloven § 1 første ledd bestemmer barnets statsborgerskap ved fødselen. Blir det senere avsagt dom som innebærer at ektemannen ikke er far, kan dette medføre tap av norsk statsborgerskap med mindre mor eller den «nye» far også er norsk, jf. uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling jnr. 2317/84 E. Dette er også svensk oppfatning, jf. SOU 1999:34 s. 41. Det samme må gjelde ved endring av farskapserkjennelse, eller når det viser seg at et ekteskap eller en adopsjon man har forutsatt skulle foreligge, er ikke-eksisterende eller ugyldig.

Europarådets konvensjon av 1997 artikkel 7 nr. 1 bokstav f tillater at avtalepartene har bestemmelser om tap av statsborgerskap når «de vilkår som er fastsatt i den nasjonale lovgivning og som førte til ervervet av partenes statsborgerskap ex lege, ikke lenger er oppfylt». Dette forutsetter imidlertid at forholdet konstateres før barnet er myndig. Statsborgerloven § 1 om statsborgerskap ved fødsel og § 1a første ledd om adopsjon før fylte tolv år er eksempler på erverv ex lege. Utvalgets lovforslag bringer ingen endringer for så vidt.

Verken etter statsborgerloven, barneloven eller adopsjonsloven gjelder det noen foreldelsesregel for adgangen til å treffe avgjørelse om ugyldighet eller endring, men tidsforløpet vil få betydning i praksis. Det bør uansett fastsettes en skjønnsmessig adgang til å bestemme at ugyldighet eller endring ikke skal få virkning for erverv av norsk statsborgerskap ut fra den opprinnelige forutsetning. Det er neppe noe større praktisk behov for en fristregel som nevnt i konvensjonen, men utvalget fremmer likevel forslag om dette, se § 15.

3.4 Særlig om barns rettstilling

3.4.1 De gjeldende bestemmelser i statsborgerloven

I de første lover om statsborgerrett var spørsmålet om barns erverv av norsk statsborgerskap knyttet til foreldrenes erverv - når foreldrene fikk statsborgerskap kunne barnet få statsborgerskap som biperson. I 1950-loven - og da var myndighetsalderen fremdeles 21 år - ble barn gitt selvstendig handledyktighet i to sammenhenger: Den som var fylt atten år kunne søke statsborgerbevilling, og han eller hun kunne også bli statsborger ved melding, jf. lovens § 3.

Et sentralt spørsmål for utvalget er om barns rett til statsborgerskap på selvstendig grunnlag bør utvides. Om tilsvarende problemstilling når det gjelder barns tap av statsborgerskap etter løsningsregelen, se avsnitt 10.5.4.2. Bestemmelsene om barns rett til statsborgerskap som bipersoner skal beholdes, men reglene må samordnes, se avsnitt 8.4.

En utvidelse av barnets rett til å få statsborgerrett på eget grunnlag betyr ikke at barnet skal kunne opptre på egen hånd - den som ikke er fylt atten er umyndig og må representeres av foreldrene om ikke statsborgerloven også får egne bestemmelser om at barnet kan handle selvstendig.

Nedenfor vil utvalget ta standpunkt til om barn bør gis selvstendig handleevne i saker om eget statsborgerskap før det har fylt atten år, dvs. før det har nådd den vanlige myndighetsalder. For så vidt det ikke gis selvstendig handleevne, må det tas standpunkt til barnets rett til å bli hørt og om barnet bør ha medbestemmelsesrett ved at det kreves samtykke fra barnet for visse vedtak. Når det gjelder denne type spørsmål bør man ha regler som gjelder for statsborgersaker generelt. Det utvalget kommer til nedenfor har derfor betydning også når det gjelder tap av statsborgerskap.

3.4.2 Barns rettsstilling etter en del nyere lover

Etter enkelte lover har barn selvstendig kompetanse på et lavere alderstrinn enn atten år, det kan ha medbestemmelsesrett eller i hvert fall en rett til å bli hørt.

Etter barneloven § 31 annet ledd skal barn som har fylt tolv år få si sin mening før det blir tatt avgjørelser som gjelder barnets personlige forhold, herunder i sak om hvem av foreldrene barnet skal bo hos. Det skal legges stor vekt på hva barnet mener. Dette er en bestemmelse som i første rekke retter seg til foreldrene, men den må anvendes også av offentlige myndigheter som skal treffe avgjørelse i saker etter barneloven når foreldrene ikke er enige, se Backer: Barneloven (1982) s. 198. Barneloven § 32 gir barn som er fylt femten år rett til selv å avgjøre spørsmål om valg av utdanning eller om medlemskap i foreninger. Etter § 33 skal foreldrene gi barnet stadig større selvbestemmelsesrett til det er myndig.

Barnets rett til å velge utdannelse impliserer en rett til å flytte hjemmefra når dette er nødvendig, jf. Backer op. cit. s. 206. For øvrig antas det at mindreårige må bo hjemme når foreldrene krever det.

Etter lov 13. juni 1975 nr. 50 om svangerskapsavbrudd bestemmer kvinnen selv dersom hun er fylt seksten år. Er hun yngre har foreldrene rett til å uttale seg. Den som er fylt seksten år tar dessuten selv avgjørelsen når det gjelder prevensjon, se Backer op. cit. s. 208-209 med videre henvisninger.

Slike og beslektede bestemmelser finner man i en rekke andre lover. Dessuten finner man bestemmelser om barns partsrettigheter. Som eksempler kan nevnes:

Lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) § 6-3 første ledd annet punktum har reelt sett samme innhold som barneloven § 31 annet ledd. Etter § 6-3 annet ledd har barn som er fylt femten år partsrettigheter i sak etter loven. Lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. (sosialtjenesteloven) har i § 8-3 første ledd bestemmelse om at barn under atten år skal tas med på råd når barnets utvikling og modning og sakens art tilsier det (første ledd). Etter annet ledd har barnet partsrettigheter når det er fylt tolv år. Etter adopsjonsloven § 6 kan et barn som har fylt tolv år ikke adopteres uten eget samtykke. Kirkeloven - lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kirke - gir den som er fylt femten år selvstendig rett til å melde seg ut eller inn av Den norske kirke, jf. § 3 nr. 6. Samme aldersgrense finner man i lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna § 3. Lov 29. mai 1964 nr. 1 om personnavn (navneloven) gir den som er fylt tolv år rett til å motsette seg navneendringer, se §§ 18 og 10 tredje ledd. Etter forvaltningsloven § 16 første ledd annet punktum har den som er fylt fjorten år og som er part i saken, men representert av foreldrene, en selvstendig rett til å uttale seg.

3.4.3 Utvalgets standpunkter

Utvalget er kommet til at den gjeldende aldersgrense på atten år for å kunne opptre selvstendig i statsborgersaker bør beholdes. Som nevnt finnes det eksempler på at barn kan handle selvstendig på lavere alderstrinn. Det vanlige er imidlertid fremdeles at handleevnen inntrer når barnet fyller atten. Spørsmålet om valg av statsborgerskap krever uansett en viss innsikt, og det gjelder et spørsmål som kan være kontroversielt og splittende innenfor en familie. Også Barnekonvensjonen og Europarådets konvensjon av 1997 bygger på en aldersgrense på atten år. I den nye svenske lov vil atten-års grensen bli opprettholdt.

Når det gjelder spørsmålet om barns medbestemmelsesrett viser utvalget til at § 1a og § 2a - som er helt nye - har bestemmelser om at den som har fylt tolv år kan motsette seg å bli norsk statsborger. En slik bestemmelse er særlig naturlig i § 1a fordi barnet etter adopsjonsloven § 6 kan motsette seg selve adopsjonen, se foran. Det er imidlertid gjort et valg også for saker etter § 2a. Dette valg har gode grunner for seg, og utvalget ser ikke noen grunn til å gå bort fra den. Utvalget mener imidlertid at tolv års-regelen er like meget på sin plass i andre bestemmelser i loven som gjelder barnets erverv av norsk statsborgerskap - det gjelder både når foreldrene søker statsborgerskap for barnet alene, eller barnet tas med som biperson. Det kan argumenteres med at familien bør være en enhet i statsborgerlig sammenheng, og dette har vekt når familien - inklusive de noe eldre barn - ønsker å opptre samlet. Synspunktet kan ikke ha noen vekt hvor slik enighet ikke foreligger, sml. her at § 1a gir adoptivbarnet rett til å beholde sitt opprinnelige statsborgerskap.

Et annet argument mot medbestemmelsesrett er at det kan være vanskelig å skape grunnlag for en overveiet avgjørelse fra barnets side - trykket fra de som har foreldreansvaret kan bli avgjørende. Dette er imidlertid innvendinger av generell karakter som også gjør seg gjeldende i forhold til § 1a og § 2a.

Bestemmelser om medbestemmelsesrett for barnet når det har fylt tolv år, vil komme inn også i den svenske lov. Her vil det også bli bestemt at samtykke ikke kreves når vedkommende er forhindret fra å gi det på grunn av psykiske forhold eller lignende. Tilsvarende reservasjon må gjelde etter den norske lov.

Utvalgets synspunkter her kommer til uttrykk i § 14, som også skal gjelde ved spørsmål om tap av statsborgerskap.

3.4.4 Foreldreansvaret

For den som er under atten år blir utvalgets utgangspunkt at den eller de som har foreldreansvaret handler på barnets vegne. Er foreldrene gift har de foreldreansvaret sammen. Blir de skilt kan det bestemmes at de fremdeles skal ha felles foreldreansvar, alternativet er at én av dem skal ha det, jf. barneloven § 34. For barn av ugifte foreldre er utgangspunktet at moren har foreldreansvaret, men det kan avtales at mor og far skal ha felles foreldreansvar, eller at far skal ha det alene, jf. § 35.

Har barnet ikke foreldre eller foreldrene er fratatt foreldreansvaret, må det representeres av den eller dem som har overtatt foreldreansvaret, eventuelt av oppnevnt verge, se barnevernloven § 4-20 første ledd og barneloven § 36.

Dersom foreldrene har felles foreldreansvar etter disse reglene, må de være enige i saker som gjelder valg av statsborgerskap for barnet. Dette innebærer at begge foreldre må søke om statsborgerskap for barnet. Dersom én av foreldrene har foreldreansvaret alene, vil på den annen side den som ikke har del i foreldreansvaret ikke kunne søke om statsborgerskap for barnet, selv om den som har foreldreansvaret skulle samtykke. Tilsvarende vil gjelde ved søknad om løsning fra det norske statsborgerskapet.

Dersom bare én av foreldrene har søkt om statsborgerskap eller om løsning for barnet uten samtykke fra den annen, eller uten å ha del i foreldreansvaret for barnet, kan vedtaket bli å anse som ugyldig. Det kan imidlertid tenkes unntak. I Lovavdelingens uttalelse jnr. 3218/77 E ble en statsborgerbevilling ansett gyldig selv om bare moren hadde søkt om statsborgerskap for barnet. Saksforholdet var spesielt, se Backer: Barneloven (1982) s. 149 om tilfellet.

Hvis foreldrene er eller har vært bosatt i utlandet kan spørsmålet om foreldreansvar bli å avgjøre etter lovgivningen i bopelslandet. Om anerkjennelse i Norge av slike avgjørelser, vises det til Backer op. cit. s. 384-386. Spørsmålet om hva som gjelder etter utenlandsk rett og etter en konkret avgjørelse kan det være vanskelig å få klarhet i. Etter barneloven § 64 vil imidlertid norske myndigheter kunne få avgjørelseskompetanse blant annet ved flytting til Norge.

3.5 Enkelte sentrale begreper m.m.

3.5.1 Bopel og botid

3.5.1.1 Bopelens betydning for erverv og tap av norsk statsborgerskap

Statsborgerskapet betegner en tilknytning mellom det enkelte individ og staten. Et sentralt tilknytningsmoment er at man er bosatt på statens territorium. Før den første statsborgerloven av 1888, var således norske borgere de som var bosatt i Norge.

Etter dagens lov er bopel i Norge det sentrale vilkår for erverv av norsk statsborgerskap, med mindre statsborgerskapet er ervervet etter foreldrene ved fødsel. Etter statsborgerloven § 6 første ledd nr. 2 er det et vilkår for erverv av statsborgerskap ved søknad at man «har hatt fast bustad i riket dei siste 7 åra». Etter lovens § 3 er det et vilkår for å kunne erverve statsborgerskap ved melding etter bestemmelsen at man «har budd / har hatt bustad» i Norge i et visst antall år. For å kunne gjenerverve det norske statsborgerskapet ved melding etter § 4, stilles det vilkår om at man «har budd» i Norge frem til atten år og senere i to år før man inngir melding. Etter § 5 vil barn av foreldre som erverver statsborgerskap ved melding etter § 3 og 4, bare bli norske statsborgere etter bestemmelsen dersom de «bur» i riket på meldingstidspunktet.

Tilsvarende vil manglende bopel i Norge føre til tap av norsk statsborgerskap. Etter lovens § 8 vil man tape statsborgerskapet ved fylte 22 år dersom man «før den tid aldri har budd i riket». Søknad om løsning fra det norske statsborgerskapet etter § 9, vil i praksis bare bli innvilget dersom søkeren er bosatt i utlandet, se nedenfor under avsnitt 10.5.1. Siden bopel normalt vil være et vilkår for frivillig erverv at statsborgerskap også i andre land, vil tapsregelen i § 7 i praksis få anvendelse for personer bosatt i utlandet.

Som det går frem ovenfor stilles det gjennomgående et krav om botid for erverv av norsk statsborgerskap. Botidskrav er generelt begrunnet i at man bør ha en tilknytning til Norge ut over det at man rent faktisk er bosatt i Norge, før man bør kunne bli norsk statsborger. Slik tilknytning kan bestå av mange ulike og til dels vanskelig målbare faktorer. Botidskrav innebærer en objektivisering av den tilknytning som anses for nødvendig for å erverve norsk statsborgerskap. Personer som har vært bosatt i Norge i en viss tid, forutsettes med andre ord å ha en slik tilknytning til Norge at det er naturlig at vedkommende kan bli norsk statsborger. Samme hensyn kan begrunne at det stilles krav om en viss botid i Norge for ikke å tape det norske statsborgerskapet dersom man er bosatt i utlandet.

3.5.1.2 Bopelsbegrepet

3.5.1.2.1 Bopelsbegrepet i statsborgerloven

Bopelsbegrepet er ikke definert i dagens lov. Ordbruken er som allerede vist også varierende. Noen steder benytter loven verbene «bur» og «har budd», jf. §§ 3, 4, 5, 8 og 9a. I andre sammenhenger stilles det vilkår om at vedkommende har hatt «bustad» eller «fast bustad» i riket, jf. f.eks. §§ 5, 6 og 9a. I § 9 heter det at løsning ikke kan nektes den som er «fast busett» i utlandet. Vilkår for gjenerverv etter § 9a annet ledd er at man «buset» seg i riket.

Loven av 1888 inneholdt en bestemmelse i § 17, som definerte fast bolig som et «saadant Ophold, som vidner om den Hensigt at forblive her for bestandigt». I Ot.prp. nr. 30 (1916) foreslo departementet en endring i definisjonen. I stedet for å oppstille et krav om positivt å ha til hensikt å forbli i landet, foreslo man å definere kravet om at man har til hensikt å forbli i landet negativt, som et opphold «som maa antages ikke at være beregnet paa kun at skulle ha begrænset varighet» (§ 13). Forslaget ble opprettholdt både i Ot.prp. nr. 24 (1919) og Ot.prp. nr. 34 (1922). I Ot.prp. nr. 7 (1924), som dannet det endelige grunnlaget for 1924-loven, ble bestemmelsen likevel foreslått fjernet. På side 12 i proposisjonen gis det følgende begrunnelse for å ikke ta med en slik definisjon i lovforslaget:

«I overensstemmelse med den delegertes forslag har departementet utelatt de tidligere proposisjoners § 13, som inneholdt en definisjon av uttrykket «fast bolig i riket», som for øvrig kun forekommer i § 4 og § 5 nr. 2, mens der ellers tales om å bo eller ha eller ta bolig her i riket (§ 2, § 5 nr. 2, § 6 og § 9) samt å flytte ut av riket (§ 8). Forskjellen mellom den någjeldende lovs definisjon i § 17 og de foregående proposisjoners § 13 ligger i at disse har anvendt en negativ uttrykksmåte, jfr. ot. prp. nr. 30 for 1916 s. 20-21. Vår lovgivning inneholder imidlertid ellers ingen definisjon av hvad der skal forståes ved bolig, men går ut fra, at dette må avgjøres efter et skjønn over vedkommendes livsforhold i det hele. Det samme blir tilfellet efter lovutkastet, og når dette ikke definerer uttrykket «bolig», synes der å være litet vunnet ved en definisjon av uttrykket «fast bolig», idet forskjellen kun kan bli den at der, når loven bruker det sistnevnte uttrykk, må sees hen til om bostedsforholdet har en virkelig varig karakter. Nogen definisjon er heller ikke optatt i det danske og svenske utkast.»

Det er noe uklart hva som menes med dette, men det kan synes som om departementet ikke finner grunn til å definere «fast bolig» når loven også benytter andre uttrykk for å beskrive et bopelsforhold, og det uansett uttrykksmåte må foretas en totalvurdering av «vedkommendes livsforhold i det hele».

3.5.1.2.2 Bopelsbegrepet i øvrig norsk lovgivning

Innenfor en rekke rettsområder er det nødvendig å ta stilling til når en person anses for å være bosatt i Norge. Som eksempler på rettsområder der bopelsbegrepet står sentralt, er norsk internasjonal privatrett som bygger på et domisilprinsipp for så vidt gjelder hvilket lands rettsregler som skal anvendes i rettsspørsmål av personlig art. Dette gjelder spesielt i ekteskapsrettslige, personrettslige og arverettslige spørsmål. Et annet eksempel er skatteretten, der man både etter norsk rett og etter skatteavtaler Norge har inngått med andre stater, som hovedregel plikter å skatte til det land der man er bosatt. Videre vil en domstols kompetanse i utgangspunktet være avhengig av hvor saksøkte er bosatt, både i spørsmål om domstolenes kompetanse internt i Norge og i forhold til utenlandske domstoler.

Selv om en ikke kan gå ut fra at bopelsbegrepet er det samme i alle relasjoner, må en anta at begrepet har en viss felles kjerne i de tilfeller det er blitt brukt. Den tradisjonelle oppfatningen er at bopelsbegrepet inneholder to grunnelementer. For det første må det dreie seg om et faktisk opphold. For det annet må det foreligge en subjektiv hensikt om at oppholdet skal være av en viss varighet. I dette ligger det at et midlertidig opphold verken kan begrunne ny bopel, like lite som det vil avbryte et etablert bopelsforhold. Normalt vil en person bare ha bosted på ett sted, men man kan prinsipielt ikke utelukke at man har bosted på flere steder.

3.5.1.2.3 Bopelsbegrepet i de øvrige nordiske lands statsborgerlovgivning

I Sverige benytter man begrepet «hemvist», blant annet i forbindelse med reglene for erverv av svensk statsborgerskap ved bevilling og melding. Det gis ingen definisjon av hemvistbegrepet i loven. Innholdet av begrepet er det redegjort for i SOU 1999:34 på s. 50-51. Det fremgår at hemvist i det store og hele samsvarer med det tradisjonelle norske bopelsbegrepet.

Også i den danske loven stilles det krav om «bopæl», «fast bopæl» el., uten at det gis noen definisjon av bopelsbegrepet i loven. Innholdet i begrepet samsvarer imidlertid i store trekk med bopelsbegrepet i norsk rett: Bopel etableres først når man har til hensikt å bli værende i Danmark. Kortere utenlandsopphold som er ment å vare midlertidig avbryter på den annen side ikke et etablert bopelsforhold.

I Danmark har man i tillegg bestemmelser der det bare stilles krav til opphold i Danmark. Ved naturalisasjon er det f.eks. tilstrekkelig å ha oppholdt seg i Danmark i syv år, se nærmere om oppholdskravet nedenfor under avsnitt 7.4.1.4.

Sondringen mellom bopel og opphold synes i praksis først og fremst å ha betydning for hvordan man vurderer opphold i utlandet. Et oppholdskrav innebærer i prinsippet at ethvert opphold i utlandet ikke regnes som opphold i Danmark, mens vanlige ferieopphold i utlandet mv. ikke vil innebære noen bopelsendring. Slik sett fremstår et krav om opphold som et strengere krav enn et krav om bopel.

3.5.1.3 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets syn er det til dels forskjellige hensyn som gjør seg gjeldende ved praktiseringen av de bestemmelsene hvor det stilles krav om bopel etter någjeldende lov. Dette medfører at utvalget i enkelte sammenhenger vil foreslå at man kun stiller krav om faktisk opphold, mens det i andre sammenhenger forsatt vil være behov for å kreve en subjektiv bosettingshensikt. I lovutkastet § 8 vil utvalget av bevismessige hensyn legge vekt på om man har vært registrert som bosatt i Norge i norsk folkeregister.

Utvalget finner det derfor hensiktsmessig å behandle reglene om bopel og botid eventuelt opphold særskilt i forhold til den enkelte bestemmelse. Den sentrale drøftelsen av kravet til bopel og botid ved erverv av norsk statsborgerskap, finnes nedenfor i forbindelse med reglene om erverv av statsborgerskap ved bevilling, se avsnitt 7.4. I forhold til tapsreglene vises det i første rekke til drøftelsene under avsnitt 10.4.5.3.

3.5.2 Statsborgerskap ved melding - statsborgerskap ved bevilling

Etter gjeldende lov kan statsborgerskap erverves automatisk etter nedstamningsprinsippet eller ved adopsjon som omfattes av § 1a første ledd, og ellers ved melding eller bevilling.

Sondringen mellom meldingssaker og bevillingssaker er i utgangspunktet klar. Etter meldereglene har vedkommende rett til statsborgerskap når han fyller de vilkår bestemmelsen setter. Disse vilkår er med andre ord uttømmende. Et av eksemplene på denne løsning finner man i § 3: Den som har bodd i riket i ti år kan melde seg som statsborger når han fyller atten år. Meldingen kan ikke avvises f.eks. med den begrunnelse at vedkommende ikke tilfredsstiller det vandelskrav som gjelder i en bevillingssak. Heller ikke i forbindelse med § 1a annet ledd, § 2a, § 4 eller § 5 gjelder det noe vandelskrav. Vandelskrav finnes derimot i § 10 B om melderett for borgere i et annet nordisk land.

Også i § 6 om bevilling settes det vilkår, men det har vært forutsetningen at dette skulle være minimumsvilkår, og at bevilling kunne nektes på skjønnsmessig grunnlag, se avsnitt 7.1 hvor utvalget gjennomgår lovforarbeidene og praksis i bevillingssaker.

Som påvist i avsnitt 7.1.4 har § 6 i praksis mistet sin karakter av skjønnsbestemmelse og utvalget går i avsnitt 7.2 inn for at bevillingsbestemmelsen i en ny lov uttømmende skal angi de vilkår som må være til stede. Det innebærer at vedkommende skal ha rett til bevilling når han eller hun fyller vilkårene.

På denne bakgrunn må det overveies om det er rasjonelt å opprettholde en sondring mellom statsborgerskap ved melding og statsborgerskap ved bevilling. Alternativet må være at det skal søkes bevilling i alle tilfeller, men slik at bevillingsvilkårene i noen tilfeller er forenklet. Dette spørsmål vil utvalget reise i forhold til meldereglene i §§ 3-5, samt § 10 B og C. Det som er felles for disse bestemmelser er at botiden - på samme måte som i bevillingssakene - er et sentralt element.

Den omstendighet at det uansett blir tale om rettighetsbestemmelser taler i seg selv for at det tidligere tosporede system ikke bør opprettholdes. Dessuten taler det for en slik endring at lovens tosporede system ikke gir rasjonelle resultater. En som er født norsk og bodde i Norge til han var atten år, kan etter to års botid i Norge få tilbake sitt norske statsborgerskap ved melding, jf. § 4. Etter praksis i bevillingssaker, jf. § 6, kan en tidligere norsk statsborger som flyttet ut etter at han fylte atten år, få statsborgerskapet tilbake når han har bodd i landet bare i ett år, og det gjelder uansett hvordan han først fikk norsk statsborgerskap. Etter § 5 vil foreldrenes erverv av statsborgerskap ved melding etter §§ 3 eller 4 uten videre få betydning også for barn under atten år som bor i riket. Om barnet flytter til riket senere blir det derimot en bevillingssak og da gjelder vandelskravet i § 6 første ledd nr. 3. Etter den annen av lovens bestemmelser om barn som bipersoner - § 6 fjerde ledd - er utgangspunktet at foreldrene søker bevilling. Det var neppe lovgiverens intensjon at barnet skulle bedømmes som søker, men slik synes det å ha vært bedømt i praksis. Denne ulikheten i praksis mellom bipersonsregelen i § 5 - om melding - og bipersonsregelen i § 6 fjerde ledd behandler utvalget i avsnitt 8.4. Det er lettere å harmonisere løsningene om man krever søknad og bevilling i alle tilfellene - vilkårene kan man uansett differensiere.

Det er en forskjell mellom meldingstilfellene og bevillingstilfellene som det er grunn til vurdere før man tar standpunkt.

I meldingstilfellene anses statsborgerskap å være ervervet i det øyeblikk melding er kommet inn til vedkommende myndighet - fylkesmannen. I bevillingstilfellene er ikke statsborgerskap ervervet før det er truffet vedtak om det.

Det som gjelder for meldingstilfellene innebærer blant annet at det etter innkommet melding ikke lenger kan iverksettes tiltak etter utlendingsloven - vedkommende er ikke lenger utlending og kan f.eks. ikke lenger utvises selv om utvisning allerede er besluttet. Som nevnt gjelder det dessuten for meldingstilfellene i §§ 3-5 at kravet til hederlig vandel i § 6 første ledd nr. 3 om bevillinger ikke gjelder. For så vidt er situasjonen noe annerledes etter § 10 B om rett for borgere i et annet nordisk land til å melde seg som norsk borger.

Utvalget har ikke funnet uttalelser i lovforarbeidene som viser at disse konsekvenser har vært særskilt overveiet, se likevel avsnitt 9.1 om gjenervervstilfellet i § 4: Man kan ha hatt den oppfatning at eks-nordmenn med kriminell bakgrunn ikke ville få adgang til riket. Under enhver omstendighet er det grunn til å overveie om de løsninger meldingsreglene her gir er hensiktsmessige i dag. Dersom de anses å være det, kan løsningene opprettholdes også under en ordning hvor det søkes statsborgerskap.

Utvalget har på grunnlag av disse overveielser kommet til at meldingsreglene i §§ 3-5 og § 10 B ikke bør opprettholdes, men erstattes av bestemmelser om statsborgerbevilling. Vilkårene for bevilling forutsettes nyansert slik at det tas rimelig hensyn til ulikheter som gjelder de forskjellige søkergrupper.

Det kan tilføyes at de melderegler det er tale om ikke spiller noen større rolle i praksis. Opplysninger innhentet fra fylkesmannen i Oslo og Akershus viser at det i 1999 ble registrert to meldinger etter § 3 og ingen etter § 4. Det ble registrert 27 meldinger etter § 10 B, men det må ganske sikkert legges til grunn at de aller fleste av melderne - kanskje alle - kunne ha fått statsborgerbevilling også etter § 6. Tallene for 1999 er for øvrig vesentlig lavere enn de man finner i NOU 1983:47, Ny fremmedlov, s. 87. For 1977 var antallet meldinger i Oslo og Akershus etter § 3, § 4 og § 10 B henholdsvis 50, 14 og 134. Nedgangen - som vises allerede for de derpå følgende år - kan antagelig bare forklares ved at det er like enkelt med bevilling.

I det svenske lovforslag er de foran nevnte bestemmelser - §§ 3-5 og § 10 B - videreført i den proposisjon som foreligger. I Danmark er loven nylig endret slik at det i § 3 oppstilles som forutsetning for rett til statsborgerskap ved melding, at vedkommende «er ustraffet og ikke er idømt foranstaltninger efter straffelovens kapitel 9». I § 4 er det tilføyd at den som er utvist ved dom ikke kan erverve dansk statsborgerskap ved melding, og det samme skal gjelde når det verserer sak mot vedkommende hvor det er lagt ned påstand om utvisning. Denne bestemmelse skal anvendes også i forhold til § 10 B og C om statsborgerskap for borgere i et annet nordisk land.

Utvalget vil tilføye:

I lovens §§ 3-5 og § 10 B og C er fylkesmannen utpekt som adressat for meldinger om statsborgerskap. Om fylkesmannen fortsatt bør være en instans i saker om statsborgerskap er imidlertid tvilsomt, se avsnitt 13.1 hvor utvalget kommer inn på de problemer som er ansett å foreligge for så vidt.

Det er for øvrig uklart hva som gjelder i dag dersom meldingen er ufullstendig og ikke gir grunnlag for å fastslå at meldingsvilkårene er til stede. Blir meldingen i et slik tilfelle avvist, må løsningen antagelig være at vedkommende er statsborger først fra det tidspunkt fullstendig melding forelå.

Om melding i adopsjonstilfeller, se avsnitt 6.7.2.