9 Utvalgets forslag

9.1 Innledning

I dette kapitlet omtales utvalgets tilrådinger og forslag. Forslagene bygger på drøftingen i tidligere kapitler, spesielt kapittel 3 om FoU, økonomisk vekst og myndighetenes rolle, kapittel 7 om lover, regler og innovasjon og kapittel 8 om prinsipper for tiltaksutforming.

Kapitlet er bygd opp på følgende måte:

I avsnitt 9.2 omtaler vi en del forhold utvalget mener er særlig viktige for utforming av en FoU-politikk i Norge. Omtalen i dette avsnittet fører ikke fram til spesifikke forslag, men gir et grunnlag for de tilrådingene som kommer i senere avsnitt. Tilrådingene er konsentrert omkring tiltak som er direkte rettet mot å styrke forskning i næringslivet. I tillegg omtaler utvalget en del forhold som mer indirekte kan ha stor betydning for forskning i næringslivet, spesielt på lengre sikt.

I de første avsnittene omtales de forslagene fra utvalget som er direkte rettet mot forskning i næringslivet. Forslagene inneholder en omtale av tiltak rettet mot bedrifter (avsnitt 9.3) og næringsrettet, strategisk forskning (avsnitt 9.4).

Forskningen i universiteter og høgskoler og i instituttsektoren omtales i avsnitt 9.5. Omfanget av og kvaliteten på denne forskningen har stor direkte og indirekte betydning for den samlede forskningen i næringslivet. Samtidig er organiseringen av disse områdene et stort og omfattende tema som også drøftes av andre utvalg, jf. særlig den pågående utredningen til Mjøs-utvalget. Vi peker på en del tiltak som kan ha stor betydning for forskning i næringslivet.

I avsnitt 9.6 omtales de delene av det generelle skattesystemet som over tid kan ha betydning for FoU i næringslivet, spesielt gjennom vilkårene for å lokalisere kunnskapsintensiv virksomhet i Norge. Lokalisering og internasjonal mobilitet av kapital og arbeidskraft er et komplisert og omfattende område. Utvalget har ikke sett det som innenfor sitt mandat å gå inn på en bred vurdering av det generelle skattesystemet i Norge. Dette avsnittet inneholder derfor ingen konkrete forslag, men viser til en del forhold som etter utvalgets forslag bør utredes nærmere.

Til slutt i kapitlet drøftes offentlige innkjøpsordninger (avsnitt 9.7) og lover og regler vedrørende FoU og innovasjon (avsnitt 9.8).

I avsnitt 9.9 oppsummeres utvalgets forslag.

9.2 Prinsipielle betraktninger

Økonomisk vekst er et resultat av en hel rekke faktorer som kan virke sammen på ulike måter og til ulike tider. I en del nyere økonomisk forskning er teknologisk framgang som følge av FoU-investeringer og innovasjon den sentrale drivkraften for den økonomiske veksten, jf. omtalen i kapittel 3. Forskning og utvikling, innovasjon og utprøving av nye løsninger fører til mer effektive produksjonsmåter, nye og bedre produkter eller en utvidelse av produktspekteret, og dermed til økonomisk vekst. Forskning og utvikling fører også til at det samlede kunnskapsnivået i økonomien øker, og et slikt økt kunnskapsnivå gjør det i sin tur enklere å frembringe nye forskningsresultater. Forskning og utvikling kan dermed være en selvforsterkende mekanisme for økonomisk vekst.

Det foreligger flere empiriske studier som omhandler sammenhengen mellom FoU, innovasjon og økonomisk vekst. Resultatene er ikke entydige, og gir verken et nøyaktig grunnlag for å fastslå hvor mye FoU-investeringer betyr for den økonomiske veksten i ulike land, eller den relative betydningen av FoU-investeringer i forhold til andre faktorer som f.eks. utdanning. Flere studier antyder likevel at FoU-investeringer har stor betydning for økonomisk vekst. I en åpen internasjonal økonomi med raskere teknologisk utvikling enn noen gang, må vi kunne fastslå at FoU er avgjørende for utvikling av et konkurransedyktig næringsliv med opprettholdt og helst økt verdiskaping som mål. I tillegg tilsier flere empiriske undersøkelser på bedriftsnivå at forskjellen mellom den samfunnsøkonomiske og den bedriftsøkonomiske avkastningen av investeringer i FoU ofte er stor.

Det er også naturlig å se behovet for FoU-investeringer i forhold til utviklingen i norsk økonomi framover. Inntektene fra oljevirksomheten har redusert behovet for annen konkurranseutsatt verdiskaping i Norge. Dette gjenspeiles i at verdiskapingen i internasjonale næringer utenom olje har utviklet seg svakere enn hos handelspartnerne. En slik svekkelse av konkurranseutsatt sektor kan ikke fortsette etterhvert som petroleumsvirksomheten avtar. Desto mer vi bruker av oljeinntektene i de nærmeste årene, desto sterkere blir behovet senere for høyere vekst i verdiskapingen i internasjonale næringer. Denne oppgaven kan bli særlig utfordrende fordi vi i utgangspunktet har et mer spesialisert næringsliv enn i andre land. I tillegg kan sterkere globalisering medføre at avstanden til det økonomiske tyngdepunktet i Europa etterhvert blir et mer alvorlig handikap.

Behovet for å opprettholde og styrke konkurranseutsatt sektor gjør at omstillingsbehovet i norsk næringsliv vil bli betydelig i årene framover. Vi vet imidlertid ikke om vekst og fornyelse i første rekke vil skje i næringer som allerede i dag er relativt store, eller om den vil komme på nye områder, f.eks. konkurranseutsatt tjenesteproduksjon (som igjen er avhengig av et industrimiljø, jf. f.eks. engineeringvirksomhet). Dette trekker i retning av at myndighetene bør benytte et bredt sett av virkemidler for å styrke den økonomiske veksten. Næringspolitikken bør legge til rette for bedrifter med høyt lønnsomhetspotensial uavhengig av hvor bedriftene er lokalisert eller hvilke næringer de tilhører. En slik politikk er ikke til hinder for at Norges forskningsråd, SND eller andre institusjoner bør kunne spisse bruken av sine midler til forskning, teknologier eller bransjer som det ut fra en vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet antas å være særlig viktig å stimulere.

Virkemidler knyttet til forskning og utvikling kan rettes mot et bredt spekter av næringer. Ved å konsentrere mye innsats omkring nyskaping er det også mulig å legge til rette for nye næringer. Til tross for at den økonomiske avkastningen er vanskelig å fastslå presist, fremstår derfor økt satsing på FoU som et velegnet virkemiddel for en økonomi som står overfor store utfordringer med hensyn til omstilling i næringslivet. Utvalget vil i den forbindelse vise til at en stor del av næringsstøtten i dag er rettet mot å opprettholde nåværende næringsstruktur, jf. omtale i kapittel 4. Utvalget mener at den næringsrettede støtten bør legges om, slik at hoveddelen av støtten rettes inn mot innovasjon og kunnskapsbasert næringsutvikling. Tilskudd til FoU og innovasjon i alle næringer bør dermed økes vesentlig.

Tiltak bør rettes mot å styrke forskning og utvikling og mot å styrke innovasjon i bred forstand (inklusiv tidlig kommersialisering), jf. omtale av definisjoner i avsnitt 4.1 og 4.2. Utvalget vil i den sammenheng vise til at det er en rekke viktige næringer i Norge som har relativt begrensede FoU-investeringer, men som likevel kan være meget innovative, jf. omtale i avsnitt 4.6. For flere av disse næringene kan en heller ikke utelukke at det foreligger et betydelig vekstpotensial i årene framover. Utvalget mener derfor at tiltak ikke bare bør rettes mot FoU i begrenset forstand, men så langt som mulig også mot innovasjon. Dette vil særlig gjelde tiltak rettet mot nyskaping og entreprenørskap. Tiltak for å stimulere til FoU får ulik virkning avhengig av hvilken utviklingsfase bedriftene befinner seg i. Nyskaping og entreprenørskap har vanskeligere for å tiltrekke seg risikokapital, har spesielt stort behov for langsiktighet og har behov for at stimuleringstiltakene inkluderer tidlig kommersialisering.

Det er et politisk mål at Norge bør ha minst like høye FoU-investeringer som gjennomsnittet av OECD-land målt som andel av BNP, jf. St.meld. nr. 39 (1998–99) og Innst. S. nr.110 (1999–2000). Det er en rekke forhold som påvirker den økonomiske utviklingen. Ut fra en økonomisk synsvinkel er FoU ikke et mål, men et virkemiddel for å få til økonomisk vekst. Hva som er et samfunnsøkonomisk optimalt FoU-nivå på kort og lengre sikt, er ikke opplagt. Det er likevel sannsynlig at Norge over tid ikke vil kunne opprettholde sin stilling som et av de rikeste land i verden uten en betydelig økt satsing på FoU. Ved å investere i FoU vil en kunne øke lønnsomheten i eksisterende næringer, og samtidig gi grunnlag for å dreie næringsstrukturen mot et større innslag av kunnskapsintensive bedrifter med høy lønnsomhet og stort vekstpotensial. Offentlige tiltak rettet mot å øke FoU-innsatsen skal sørge for at prosjekter som ikke blir funnet privatøkonomisk lønnsomme, likevel blir iverksatt dersom den samfunnsøkonomiske avkastningen tilsier det. Utvalget har ikke lagt avgjørende vekt på om summen av tiltak etter et slikt prinsipp vil føre til at Norges investeringer i FoU blir høyere eller lavere enn OECD-gjennomsnittet. Siden det er mange kilder til gap mellom samfunns- og privatøkonomisk avkastning, bør tiltaksapparatet virke bredt. En hensiktsmessig referanse synes å være at vi ikke velger tiltak som virker dårligere enn de best fungerende i andre land.

Norge er en liten, åpen økonomi som importerer mye av den kunnskapen som benyttes i næringslivet. Universitets- og høgskolesystemet og instituttsektoren har viktige roller i forbindelse med slik kunnskapsimport. Hensynet til kunnskapsimport tilsier at disse FoU-institusjonene har en sterk internasjonal forankring og et tett samspill med næringslivet. For å kunne trekke nytte av internasjonal forskning er det også viktig at kvaliteten på norsk forskning er høy.

Handel og direkte investeringer er også viktige kilder for import av kunnskap. Det er derfor viktig at Norge har generelle rammebetingelser som oppmuntrer til internasjonal handel og direkte investeringer fra utlandet. Slike rammebetingelser ble drøftet inngående av Bergo-utvalget i NOU 1996: 17. Vi tar opp enkelte av disse forholdene i forbindelse med omtalen av skattesystemet.

Utvalget vil til slutt i dette avsnittet understreke betydningen av å vurdere tiltaksapparatet for innovasjon og FoU som en helhet. Det er derfor viktig f.eks. å se tiltak rettet direkte mot bedriftene i sammenheng med tiltak rettet mot universitets- og høgskolesektoren. En slik systemtankegang er forsøkt ivaretatt i de videre vurderingene i dette kapitlet. Utvalget har derfor lagt vekt på å tilrå et bredt sett av virkemidler som til sammen vil bidra til å fornye og styrke mye av det samlede tiltaksapparatet.

9.3 Bedriftsrettede tiltak

I dette avsnittet omtales tiltak som er direkte rettet mot bedrifter. Det kan være hensiktsmessig å gruppere tiltakene etter hvilke problemer de rettes mot. I punkt 9.3.1 drøfter vi tiltak som skal motvirke at investeringene i FoU blir for lave fordi bedriftene i sine kalkyler ikke tar hensyn til positive virkninger for resten av samfunnet (korreksjon av eksterne virkninger). I punkt 9.3.2 drøfter vi tiltak rettet mot bedrifter som har problemer med å oppnå tilstrekkelig finansiering i ulike faser for samfunnsøkonomisk potensielt lønnsomme prosjekter (korreksjon av markedet for risikokapital).

9.3.1 Tiltak for å ivareta den samfunnsøkonomiske verdien av investeringer i forskning og utvikling

For større og mer langsiktige forskningsprosjekter mener utvalget at det er ønskelig at Norges forskningsråd slik som i dag vurderer hvilke prosjekter som er fornuftige å gjennomføre med offentlig finansiering, jf. omtale i neste avsnitt. For mindre prosjekter kan imidlertid gevinsten ved en slik vurdering ha mindre betydning. Samtidig vil et tiltak basert på objektive kriterier som gir bedriftene rett til tilskudd, gjøre det enklere for hver enkelt bedrift å planlegge sin forskningsinnsats. En rekke land har derfor gjennomført slike tiltak basert på objektive kriterier, i hovedsak i form av indirekte tiltak gjennom skattesystemet, jf. omtale i avsnitt 6.3 1 . Utvalget vil under dette punktet skissere og foreslå et tiltak der bedriftene er garantert et nærmere angitt beløp til finansiering av FoU-utgifter gitt at visse objektive kriterier er tilfredsstilt. Utvalget vil understreke at tiltaket skal utfylle de direkte ordningene under Norges forskningsråd, og ikke komme i stedet for disse. (På prosjektnivå vil både NFR og SND måtte vurdere samlet tilskudd, men bruk av den objektive ordningen kan likevel forenes med bruk av andre tilskuddsordninger.) Utvalget vil i den forbindelse igjen vise til behovet for å styrke alle ledd i tiltaksapparatet, jf. bl.a. omtalen i avsnitt 9.2.

Ulike kriterier for å vurdere tiltak er vurdert i kapittel 8. For indirekte stimuleringstiltak er det et viktig skille mellom tiltak som gir tilskudd til de totale FoU-investeringer i en bedrift (ev. alle investeringer under et visst minste beløp), og ordninger der tilskudd kun er knyttet til økninger i FoU-investeringene. Ulempen ved å knytte tilskudd til alle FoU-investeringer er at en vil støtte en del investeringer som likevel ville blitt gjennomført. På den annen side kan tilskudd knyttet til økningen i FoU-investeringene åpne for ulike tilpasninger fra bedriftens side, jf. omtale i kapittel 8. Utvalget mener at mulighetene for slike tilpasninger er såvidt alvorlige at det ikke ønsker å tilrå tiltak knyttet til en økning i FoU-investeringene.

Utvalget foreslår et objektivt og lovfestet tiltak rettet mot alle prosjekter under et visst beløp. Formålet med ordningen er å øke næringslivets forsknings- og utviklingsinnsats og fremme innovasjon. Ordningen tar særlig sikte på å styrke samarbeidet mellom bedrifter, og mellom bedrifter på den ene siden og universiteter, høgskoler og forskningsinstitutter på den andre siden. Etter utvalgets vurdering er det viktig å legge til rette for og oppmuntre til samarbeid for å fange opp kunnskapsoverføringer mellom ulike aktører i det samlede innovasjonssystemet. Utvalget har også lagt stor vekt på at ordningen skal være virksom også for nyetableringer som ennå ikke har generert et bedriftsøkonomisk overskudd.

Tiltaket innebærer at det gis offentlig finansiering til FoU-prosjekter. Med forskning og utvikling menes i denne sammenheng systematisk arbeid med sikte på å fremskaffe ny kunnskap, informasjon eller erfaring som antas å være til nytte for bedriften i forbindelse med utvikling av nye eller bedre produkter eller tjenester eller produksjonsmåter. I utkast til forskrift er det gitt en oversikt over hvilke prosjekter som faller utenfor fradragsordningen, og hvilke kostnader det skal tas hensyn til.

Som omtalt ovenfor skal tiltaket primært treffe relativt små prosjekter, mens større prosjekter i hovedsak håndteres gjennom de ordinære direkte virkemidlene i Norges forskningsråd. Utvalget foreslår en kostnadsdekning på 25   pst. av de kostnadene i prosjektet som gir rett til tilskudd, begrenset til 1 mill. kroner pr. år for hver bedrift. Samlede kostnader som gir rett til tilskudd, er dermed begrenset til 4 mill. kroner pr. år for hver bedrift. For å oppmuntre til samarbeid med godkjente forskningsinstitusjoner, foreslår utvalget likevel at rammen for kostnader som gir rett til tilskudd, settes til 8 mill. kroner hvert år for prosjekter som utføres i samarbeid med godkjent forskningsinstitusjon.

Det legges opp til at ordningen også kan ta form av tilskudd til en godkjent sammenslutning av næringsdrivende som skal drive forskning og utvikling (tilskudd til bransjeforskning). Forskningsrådet kan i vilkårene for sammenslutningen bl.a. stille nærmere krav om hvilke typer prosjekter sammenslutningen kan finansiere.

Den foreslåtte ordningen skal være basert på objektive kriterier. Utformingen av slike kriterier er ikke enkel. Bestemmelsene kan utformes slik at de passer best for forskning og det utviklingsarbeidet som ligger nær til forskning, eller slik at de på en mer romslig måte også dekker innovasjonsarbeid i næringslivet som ligger et stykke fra forskning. Utvalget har i forskriftsutkastet lagt seg på en linje som har mer tyngde på forskning enn på annen innovasjonsvirksomhet. Dette tyngdepunktet, og den konkrete utformingen av forskriftene, er noe det bør arbeides videre med i samspill med næringslivet etter at utvalget har avgitt sin innstiling.

Utformingen av regelverket reiser også en annen type avgrensingsspørsmål. På den ene siden må forskriftene utformes slik at de gir en rimelig avgrensing mot løpende drift, som ikke angår det offentlige. På den annen side er det ønskelig med bestemmelser som er så enkle som mulig å forholde seg til. I arbeidet med å utforme regelverket, har utvalget kommet til at det med nødvendighet må bli relativt detaljert, og må benytte seg av begreper som ikke har et helt presist innhold. For å sikre at den nye ordningen blir oppfattet som troverdig i forhold til målsettingen, og for å redusere næringslivets usikkerhet med hensyn til hvilke prosjekter som faktisk faller inn under det nye virkemidlet, har utvalget kommet til at prosjektene må godkjennes på forhånd av Norges forskningsråd, og at revisor skal bekrefte i etterhånd at prosjektet er gjennomført i samsvar med godkjenningen og regelverket. Hvis søknad om godkjenning ikke er behandlet i løpet av tre uker, anses det som godkjent. Dette vil sikre rask saksbehandling for bedriften.

Godkjenningsordningen gjelder for bedriftenes enkeltprosjekter, enten de utfører dem alene eller i samarbeid med andre bedrifter. Men det legges opp til at tilskudd til bransjeforskning e.l., eller kjøp av FoU-tjenester fra godkjent universitet eller høgskole, ikke må godkjennes på forhånd. Derimot må institusjonene det er tale om godkjennes av Norges forskningsråd. I slik godkjenning vil det bli satt nærmere vilkår for innholdet i de FoU-prosjektene de kan inngå etter den nye ordningen. Denne godkjenningen, sammen med tilsyn, vil motvirke faren for at godkjente forskningsinstitusjoner tilbyr konsulenttjenester i stedet for FoU-arbeid. Hvis det ved tilsyn mot formodning skulle vise seg at vilkårene ikke blir overholdt, vil godkjenningen kunne bli kalt tilbake.

Utvalget ser problemer med å forene oppgaven som godkjenningsinstans med NFRs rolle som et forskningspolitisk organ. Spesielt ser utvalget det som uheldig dersom godkjenningsordningen fører til at NFR får mindre rom for å konsentrere seg om sine forskningspolitiske hovedoppgaver. Utvalget ser imidlertid ingen gode alternativer til å legge en slik godkjenningsordning til NFR. Utvalget vil i den forbindelse vise til at det kan oppstå en rekke tolkningsproblemer knyttet til avgrensing av ordningen, og anser at disse problemene bør løses av det organet som har best kompetanse til å foreta avveininger av om forsknings- og utviklingsrelaterte kriterier er oppfylt. Utvalget legger i den forbindelse særlig vekt på at en sikker praktisering av kriteriene er viktig for små og nystartede bedrifter som ofte vil ha få alternative forsknings- og utviklingsprosjekter. Utvalget understreker at hvis NFR blir tillagt denne oppgaven, må den legges til administrasjonen, og ikke til tillitsmannsapparatet i områdestyrene og programstyrene. NFR må også få økt sitt administrasjonsbudsjett for å ta seg av den nye ordningen.

For at fradraget skal utløse en økt forskningsinnsats, må næringslivet ha full tillit til at ordningen vil være stabil over tid, selv om evalueringer fører til justeringer av detaljer i opplegget. For å sikre dette, mener utvalget at ordningen må lovfestes . Utvalget har vurdert to alternative måter å gjøre dette på, og begge løsninger er skissert i vedlegg 1. Utkastene til lov- og forskriftstekstene har ikke vært gjennom en juridisk kvalitetssikring, og må primært oppfattes som en illustrasjon på hvordan tekstene kan se ut.

Etter den første modellen lages det en egen lov om forskning og utvikling i næringslivet, med forskrifter. Når en bedrift har fått godkjent et FoU-prosjekt, kan 25   pst. av utgiftene fortløpende trekkes fra de beløp bedriften sender kemneren annen hver måned som skyldig arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk hos de ansatte. Ved slutten av året foretas det en endelig avregning på bakgrunn av revisorattestert prosjektregnskap. Denne ordningen antas å bli vurdert som en tilskuddsordning som det må budsjetteres for årlig, og da som en overslagsbevilgning.

Etter den andre modellen blir ordningen lovfestet i skatteloven som et system med fradrag i betalbar skatt. Bedriftene vil da få oppgjør i forbindelse med ligningen. Bedrifter som ikke er i skatteposisjon, forutsettes å få tilbakebetalt 25   pst. av FoU-utgiftene. Dette kunne teknisk ordnes ved en endring i skattebetalingsloven. Denne ordningen krever ikke en særskilt bevilgning.

Modell 1 vil gi bedriftene noe bedre likviditet enn modell 2, men vil samtidig medføre flere transaksjoner mellom bedriftene og myndighetene, og slik sett være noe mer byrdefull rent administrativt enn modell 2. Mot modell 2 kan det innvendes at det ikke er ønskelig å røre ved skattesystemet.

Utvalgets flertall , medlemmene Fæhn, Hambro, Planke, Refsholt, Smith og Sohlberg mener at en ved å utforme ordningen som fradrag i betalbar skatt, ikke rokker ved skattelovens prinsipper om hva som skal regnes som skattepliktig inntekt. Utvalgets flertall mener derfor at modell 2 ikke strider mot grunnprinsippene i skattereformen av 1992, og derfor bør kunne vurderes på fritt grunnlag.

Utvalgets flertall mener at når det offentlige ønsker å støtte næringslivet med 25   pst. av FoU-kostnadene, er det fordi en økt FoU-innsats er noe samfunnet ønsker. Man kan se på tilskuddet som et bidrag fra det offentlige for en øktytelse fra næringslivets side. En fradragsordning i betalbar skatt markerer dette best. En tilskuddsordning vil nemlig kunne bli oppfattet som noe staten gir bedriftene fordi de ikke klarer seg på egenhånd. Den økte FoU-innsatsen staten stimulerer til, er å betrakte som en investering, som etter hvert vil føre til høyere inntekter i næringslivet og økt skatteinngang. Dette vil ikke fremgå direkte av statsbudsjettet. En tilskuddsordning som fremgår av statsbudsjettet som en utgiftspost, uten en tilhørende inntektsside, vil i praksis etter flertallets syn lett kunne bli mindre stabil enn en ordning med fradrag i betalbar skatt. Skal ordningen få den ønskede utløsende effekt, er det viktig at næringslivet har full tillit til at regelverket vil være stabilt over tid. Ut fra en samlet vurdering, og hensynet til å lage en ordning som næringslivet har tillit til vil være stabil over tid, har utvalgets flertall kommet til at ordningen bør utformes som et fradrag i betalbar skatt.

Utvalgets mindretall , medlemmene Hervik, Klette og Knarvik, vil vise til at statlige utgifter normalt budsjetteres på statsbudsjettets utgiftsside, selv om de kan føre til økt verdiskaping og økte skatteinntekter. Disse medlemmene mener at den beste fremgangsmåten for å sikre tilliten til den foreslåtte ordningen er at myndighetene aktivt velger å prioritere den. Disse medlemmene ser det som viktig at statsbudsjettets utgiftsside gir en samlet oversikt over statens utgifter til ulike tiltak, og at skattesystemet beholdes så enkelt som mulig. Disse medlemmene vil derfor gå inn for at det foreslåtte tiltaket etableres som en lovfestet tilskuddsordning.

I tabell 9.1 er det gitt en oversikt over anslått omfang av offentlig finansiert FoU og utløsning av privat FoU. Tabellen viser forventet omfang av forskning som utøves i bedriftene og i samarbeid med universiteter, høyskoler og instituttsektoren, inklusive bransjeforskning.

Første kolonne er basert på FoU-statistikken for 1997. Den FoU-aktiviteten næringslivet da hadde, tilsier en samlet offentlig innsats etter den foreslåtte ordningen på om lag 0,9 mrd. kroner, hvorav 0,3 mrd. kroner gjennom samarbeidsprosjekter. Innføringen av ordningen vil medføre to effekter, som utgjør grunnlaget for beregningene i kolonne 2. For det første vil noen bedrifter som allerede driver FoU, forske mer. For det andre vil en del bedrifter som ikke har FoU, komme i gang å forske. Tallene i kolonne 2 er langt mer usikre enn i kolonne 1, men bygger på at om lag 650 flere bedrifter starter med FoU, slik at antall bedrifter med FoU i Norge kommer opp i om lag 2 100. (Til sammenlikning er det med om lag 10 000 bedrifter i den nederlandske incentiv-ordningen i en økonomi som er om lag fire ganger så stor som den norske.) Utvalget anslår at et slikt tilfang av nye bedrifter utløser om lag 0,5 mrd. kroner i økt offentlig finansiering av rene bedriftsprosjekter. Ordningen er særlig gunstig for samarbeidsprosjekter, og utvalget anslår grovt at offentlig finansiering av utvidet aktivitet for disse vil være av samme størrelsesorden som aktiviteten i 1997, altså en fordobling. Utvalget anslår på dette grunnlaget at samlet offentlig finansiering av utvidet aktivitet og nye FoU-bedrifter vil kunne komme opp i om lag 0,8 mrd. kroner etter hvert som ordningen innarbeides, for eksempel over en femårsperiode. Samlet anslag for den offentlige finansieringen i den nye ordningen blir dermed om lag 1,7 mrd. kroner, jf. kolonne tre, og utløsningen av ny og utvidet FoU-innsats i næringslivet vil være 2.4 mrd. kroner (med en offentlig finansieringsandel på 25   pst.), jf. kolonne fire. Grunnlaget for beregningen av størrelsene i kolonne fire er tallene i kolonne to, og størrelsene er derfor beheftet med like stor usikkerhet som tallene der. Til sammen vil økningen i Norges FoU-innsats kunne bli 4,1 mrd. kroner, jf. kolonne fem.

Parallelt med denne nye generelle ordningen foreslår utvalget at midlene til brukerstyrt og strategisk FoU gjennom Norges forskingsråd gradvis økes med til sammen i størrelsesorden 500 mill. kroner for å ivareta større, mer risikofylte og mer langsiktige FoU-prosjekter i samarbeid med næringslivet, jf. omtale i avsnitt 9.5. En slik opptrapping kan forventes å utløse noe mellom 0,3 og 0,7 mrd. kroner i ytterligere privat FoU-innsats. Med dette talleksemplet vil den pakken som fremmes, kunne ha en virkning på norsk FoU-innsats på i underkant av 5 mrd. kroner. Utvalget vil understreke at dette tallet er beheftet med betydelig usikkerhet.

Utvalget vil understreke at de direkte merkostnadene for staten ikke sier noe om den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av den foreslåtte ordningen. Utvalget har ikke tilstrekkelig informasjon til å fastslå hvor lønnsom ordningen kan være, men vil peke på at lønnsomheten av brede tiltak rettet mot forskning og utvikling ofte har vært vurdert som høy, jf. omtale i kapittel 3. Vi vil i den forbindelse også peke på at lønnsomme prosjekter genererer skatteinntekter. Kostnadsberegningsutvalget (NOU 1997: 27) anbefaler å regne med at 45   pst. av økt verdiskapning i næringslivet tilfaller offentlig sektor i form av økte skatteinntekter.

I figur 9.1 har vi vist nivået på offentlig støtteandel i land som har volumbaserte incentivordninger, sammenliknet med utvalgets forslag. Figuren viser at for prosjekter med en kostnadsramme opp til 4 mill. kroner (8 mill. kroner for samarbeidsprosjekter), blir støtteandelen høyere enn i de fleste andre land. Utvalget mener derfor at den foreslåtte ordningen må vurderes som et kraftfullt tiltak for å øke omfanget av forskning og utvikling, særlig i små og mellomstore bedrifter.

9.3.2 Risiko

FoU-investeringer er vanligvis risikable, og inntjeningen kommer ofte lang tid etter at investeringen er gjennomført. Det kan derfor være et problem dersom den enkelte entreprenør er lite diversifisert og dermed må kreve en tilsvarende høy avkastning for å kompensere for en høy risikoeksponering. I tillegg kan en entreprenør ofte ha problemer med å få lån eller hente inn mer egenkapital fordi aktuelle investorer kan ha andre forventninger om utviklingen i det aktuelle prosjektet, jf. nærmere omtale i kapittel 8.

Kilde: OECD/Finansdepartementet

Delingsmodellen kan i utgangspunktet gi motiver til å ta risiko som følge av risikotillegget i kapitalavkastningsraten, jf. omtale i kapittel 8. På den annen side gjør progresjonen i skattesystemet at risikodelingen mellom entreprenøren og staten ikke er symmetrisk. Manglende rente på framføring av underskudd vil også svekke motivet til å ta risiko. Den samlede virkningen av disse forholdene er uklar, og utvalget kjenner ikke til noen empiriske undersøkelser som har belyst dette spørsmålet. Utvalget vil likevel tilrå at en vurderer å innføre rente på framføring av underskudd kombinert med tilbakebetaling dersom bedriften aldri får utnyttet underskuddene. En slik renteframføring vil også, i motsetning til risikotillegget i kapitalavkastningsraten, gi en symmetrisk behandling av bedrifter med aktive og passive eiere.

Utvalget mener også at de nåværende reglene for skattlegging av opsjoner i arbeidsforhold kan være et hinder for å videreutvikle nystartede bedrifter. Slike regler kan være særlig problematiske dersom bedriften mangler likvide midler eller av andre grunner ser det som særlig ønskelig å benytte opsjoner. Utvalget er kjent med at beskatningen av opsjoner for tiden er under vurdering, og anbefaler at opsjoner beskattes på realiseringstidspunktet i stedet for ved tildeling.

Den samfunnsøkonomiske begrunnelsen for subsidier gjennom låne- eller egenkapitalmarkedet i tilfeller med asymmetrisk informasjon er også uklar, jf. omtale i kapittel 8. I mange tilfeller er ikke det offentlige i stand til å forbedre den situasjonen en privat finansieringsinstitusjon kan oppnå ved en fornuftig bruk av låne- og egenkapitalinstrumenter. I de tilfellene der det offentlige i prinsippet kan forbedre situasjonen, er det heller ikke enkelt å identifisere hvilken kombinasjon av instrumenter som faktisk bør benyttes.

Etter utvalgets syn tilsier drøftingen i kapittel 8 at mangel på kompetente, risikovillige og langsiktige investorer kan være det største problemet for mange nystartede bedrifter. Finansiering knyttet til nyskapingstiltak og etableringer, fra idéfasen til de første leveår, kan være hemmet av imperfeksjoner i de private kapitalmarkedene. Utvalget mener at den begrensede størrelsen på det norske markedet for langsiktig risikokapital tilsier at SND fortsatt bør ha en sentral rolle når det gjelder oppstart og utvikling av nye bedrifter.

Utvalget mener at det er et særlig behov for å utvide ordningen med risikolån under SND, og foreslår derfor på kort sikt å øke rammene for landsdekkende risikolån. Utvalget har ikke foretatt en grundig vurdering av hvor stor en slik økning bør være, men vil antyde et beløp i størrelsesorden 200 mill. kroner. Utvalget viser i den forbindelse til at etterspørselen etter risikolån er høy, samt at rammene for ordningen er blitt vesentlig redusert de siste årene. En utvidelse av lånerammene bør følges opp med en forholdsvis større økning i bevilgningene til tapsfond, slik at SND kan ta mer risiko ved å benytte de mest risikoutsatte låneordningene (gjeldsbrevlån, ansvarlige lån og produktutviklingslån) helt inn i bedriftens tidlige kommersialiseringsfase. Over tid bør en etter utvalgets oppfatning vurdere ytterligere å trappe opp rammene for risikolån. Utvalget vil i den forbindelse vise til at det er stor etterspørsel etter de landsdekkende risikolånene, og at disse lånene tidligere hadde et langt større omfang.

Muligheten for tilgang til langsiktig egenkapital fra kompetente investorer er også viktig for nyetablerte bedrifter. Såkornfondene er etablert for å gå inn i risikoprosjekter med et stort verdiskapingspotensial. Prosjektene skal være i en tidlig fase hvor det ofte vil være vanskelig å oppnå finansiering i egenkapitalmarkedet. Målet er å tilføre prosjektene en kombinasjon av tålmodig kapital og relevant kompetanse. Utvalget mener dette er en viktig oppgave, og ser et behov for å evaluere utformingen og omfanget av fondene.

For kunnskapsbaserte nyetableringer kan det ofte være grunn til å anta at det vil foreligge positive eksterne virkninger dersom virksomheten lykkes. Det kan derfor være grunn til særlig å støtte slik virksomhet i en tidlig fase. Tilskuddene vil imidlertid måtte følges opp med forholdsvis store administrative ressurser i virkemiddelapparatet dersom den skal virke etter hensikten. Prosjektbedømmelsen vil være krevende og ofte fordre omfattende bruk av ekstern ekspertise. Oppfølgingen må også være hyppigere enn for etablerte bedrifter.

Utvalget foreslår at økt tilskudd til kunnskapsbaserte nyetableringer finansieres ved å øke rammene til utviklingstilskudd over SNDs budsjett. Det er viktig å utvikle gode systemer for å evaluere disse ordningene, på samme måte som for ordningene under NFR. Utforming og omfang av ordningene bør også vurderes i forhold til den planlagte evalueringen av SND.

Utvalget ser det som viktig å styrke kommersialisering av forskning fra universiteter og vitenskapelige høgskoler. Utvalget foreslår derfor å øke tilskuddet til FORNY-programmet, jf. omtale av dette tiltaket i kapittel 5. En slik økning vil også bidra til å styrke forskningsparkene.

Det har vært et mål for utformingen av skattesystemet å unngå at kapitalen låses fast i bestemte bedrifter eller næringer. Samtidig kan det argumenteres for at nystartede virksomheter har et særskilt behov for sikrere og mer langsiktig kapitaltilgang enn det markedet normalt tilbyr. I en del land har dette ført til at myndighetene har rettet særskilte skattetiltak på investorsiden mot nystartede virksomheter, jf. bl.a. omtalen i kapittel 6 om systemene i England og Frankrike. Utvalget vil tilrå at en over tid vurderer de erfaringene andre land har med skattetiltak rettet mot investorsiden.

9.4 Næringsrettet strategisk forskning og brukerstyrt forskning

Norges forskningsråd finansierte i 1999 næringsrettet strategisk forskning for i alt 604 mill. kroner, hvorav 268 mill. kroner i form av strategiske institutt- og universitetsprogrammer. I tillegg kommer 241 mill. kroner i grunnbevilgninger og andre infrastrukturtiltak overfor næringsrettede forskningsinstitutter. De strategiske midlene vil normalt ha et tidsperspektiv på 5 – 10 år, og må ses i sammenheng med brukerstyrt forskning. NFR finansierte i 1999 brukerstyrt forskning for i alt 658 mill. kroner, i hovedsak i form av brukerstyrte programmer med et tidsperspektiv på 3 – 5 år. For en nærmere omtale av strategiske og brukerstyrte programmer vises det til kapittel 5.

I løpet av 2000 vil samtlige teknisk-industrielle institutter være evaluert. Evalueringene konkluderer foreløpig bl.a. med at forskningsrådet bør vurdere å øke sin finansiering av den strategiske forskningen ved instituttene for å støtte deres behov for kontinuerlig fornyelse og informasjon. Utvalget er enig i en slik konklusjon, jf. også forslaget i St.meld. nr. 39 (1998–99) om å øke basisbevilgningene til de teknisk-industrielle instituttene slik at de kan få finansiert langsiktig forskning og kompetanseoppbygging.

Den brukerstyrte forskningen ble evaluert i 1996 av Handelshøyskolen BI og NTNU Trondheim. I evalueringen konkluderes det med at ordningen trolig gir god samfunnsøkonomisk avkastning selv om usikkerheten er stor. Det pekes likevel på at addisjonaliteten og risikoprofilen i ordningen er for lav. Norges forskningsråd har derfor iverksatt tiltak for å rette på dette.

Utvalget mener at ordningen med brukerstyrt forskning bør konsentreres om langsiktige prosjekter der forskjellen mellom samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk avkastning kan tenkes å være særlig stor. Utvalget ser det videre som ønskelig å utvide det samlede tilskuddet til strategisk og brukerstyrt forskning. Utvalget mener at tilskuddene til brukerstyrt og strategisk forskning bør økes gjennom en opptrappingsplan på til sammen i størrelsesorden 500 mill. kroner. Tilskuddene bør trappes opp over tid for å sikre at det er nok forskere til å gjennomføre de aktuelle prosjektene. Størrelsen på beløpet bør vurderes etterhvert som den aktuelle forskningen blir evaluert.

Utvalget ser det som viktig at økt satsing på næringsrettet forskning ved universiteter og høgskoler ikke resulterer i at grunnforskningen blir svekket. Utvalget vil i den forbindelse gå inn for en vesentlig økning av tilskuddene til strategiske universitetsprogrammer. Disse programmene skal bl.a. styrke grunnforskningen gjennom å bygge opp forskergrupper rundt særlig kvalifiserte forskningsledere for å videreutvikle forskningsmiljøer som ligger i forskningsfronten.

Utvalget ser det som viktig at den brukerstyrte forskningen er åpen for et størst mulig antall bedrifter. Samtidig er det en viktig begrunnelse for slike direkte tiltak at Norges forskningsråd i samarbeid med brukerne kan benytte sin kompetanse til å vurdere hvor den samfunnsøkonomiske avkastningen av ulike typer forskning er størst. En må derfor forvente at den faktiske fordelingen av forskningsmidler kan variere betydelig mellom ulike næringer. Det er imidlertid viktig at fordelingen av midler skjer på grunnlag av klare kriterier som senere kan etterprøves. Utvalget tilrår at det arbeides videre med å utvikle etterprøvbare kriterier for å vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved bruk av forskningsmidler på ulike områder. Klare og gode kriterier kan også bidra til hurtig søknadsbehandling, og dermed til å øke effektiviteten av tiltakene.

9.5 Grunnforskning, forskerutdanning og rekruttering

Universitets- og høgskolesektoren har stor betydning for norske innovasjonssystemer. Det er et viktig og gjensidig avhengighetsforhold mellom forskningen i denne sektoren og innovasjon i næringslivet. Sektoren må også ses i nær sammenheng med instituttsektoren. Til sammen utfører disse to sektorene om lag 94   pst. av grunnforskningen og 73   pst. av den anvendte forskningen som utføres i Norge, jf. omtale i kapittel 4. Mye av denne forskningen kan ses på som et fellesgode som det offentlige har ansvar for å produsere.

Utvalget har ikke sett det som mulig å gå grundig inn på en vurdering av utdanningen og forskningen i universitets- og høgskolesektoren i Norge innenfor den tidsrammen som har vært til disposisjon. Vi vil også vise til at viktige sider av disse spørsmålene utredes av Mjøs-utvalget som skal avgi sin hovedutredning innen 1. april 2000. Kommersialisering av forskningsresultater ved universitetene utredes av Bernt-utvalget som skal avgi rapport innen 1. august 2000. Vi vil likevel peke på en del sammenhenger mellom forskning i næringslivet og forskning i universitets- og høgskolesektoren.

Forskningspolitikken er behandlet i St.meld. nr. 39 (1998–99) forskning ved et tidsskille og Innst. S. nr.110 (1999–2000). Det legges vekt på at den langsiktige og grunnleggende forskningen skal bidra til fornyelse i norsk næringsliv. For universitetene og høyskolene legges det opp til en vesentlig vekst i bevilgningene til grunnforskning. Institusjonenes rolle som hovedansvarlige for grunnforskningen skal styrkes. Økte grunnbevilgninger vil sikre flere stipendiat og post-doc stillinger. Innen instituttsektoren skal gode miljøer gis muligheter til langsiktig kompetanseutvikling bl.a. ved kvalitetssikring gjennom evalueringer og endringer i grunnfinansieringen. Det legges opp til å øke antallet rekrutteringsstillinger med 150 til 200 pr. år over en femårsperiode. Det er bekymringsfullt at den generelt vanskelige budsjettsituasjonen ved universiteter og høyskoler gjør en vitenskapelig karriere mindre attraktiv gjennom både usikkerhet om framtidige arbeidsmuligheter og det offentliges manglende evne til å konkurrere når det gjelder lønns- og arbeidsforhold.

Utvalget vil i tillegg til dette peke på en del sammenhenger mellom forskning i næringslivet og forskning i universitets- og høgskolesektoren.

Næringslivet utfører mest utviklingsarbeid og anvendt forskning, jf. omtale i kapittel 4. Bare en liten del av den forskningen som finner sted i universitets- og høgskolesektoren, finansieres fra næringslivet. En slik betraktningsmåte undervurderer likevel trolig sammenhengen mellom forskning i næringslivet og forskning i universitets- og høgskolesektoren. Dette har sammenheng med flere forhold. Kvaliteten på universitetene og deres forskningsvirksomhet har stor betydning for utdanning av høyt kvalifisert personell som næringslivet er avhengig av, og den holdningen som næringslivet har til forskning. Dernest er mye av forskningen i universitets- og høgskolesektoren en viktig forutsetning for anvendt forskning og utviklingsarbeid som utføres internt i næringslivet (samtidig som innovasjon i næringslivet har betydning for forskningen i universitets- og høgskolesektoren).

Hvis ikke konkrete tiltak settes inn, vil det bli knapphet på visse kategorier forskere i fremtiden. Dette må møtes ved å øke antall forskerrekrutter generelt (både med tanke på universitetsstillinger og arbeid i næringslivet), sørge for godt vitenskapelig utstyr og generelt sette universitets- og høgskolesektoren i stand til å konkurrere på arbeidsmarkedet. Utvalget vil i den forbindelse vise til at en økning i rekrutteringen til universitetene og høgskolene trolig er vanskelig å gjennomføre dersom den forventede økonomiske avkastningen av å arbeide innenfor disse virksomhetene er vesentlig lavere enn i andre sektorer som etterspør samme type arbeidskraft. Ambisjonen om å øke næringslivets FoU-innsats gjør det påkrevet å starte opprustingen av universitets- og høgskolesektoren så snart som mulig.

Utvalget vil vise til at høy forskningskvalitet blir stadig viktigere for universiteter og høgskoler, også for å kunne samarbeide med utenlandske forskningsinstitusjoner og dermed importere viktig kunnskap. Utvalget vil i den forbindelse peke på at det bør utarbeides incentivsystemer både for institusjonene og den enkelte forsker som belønner forskning av høy kvalitet. En mulighet er at lønninger i universitets- og høgskolesektoren i større grad differensieres etter den enkelte forskers produksjon og kvaliteten på forskningen. Tildelingen av budsjettmidler til universiteter og høgskoler kan også gjøres avhengig av samlet forskningsproduksjon. På samme måte kan det utarbeides belønningssystemer knyttet til omfang og kvalitet av undervisningstjenester. Det bør i den sammenheng også utredes hvordan forskerne kan motiveres til å patentere, samarbeide med næringslivet og formidle forskningsresultater.

Bruk av økonomiske motivasjonsfaktorer kan etter utvalgets oppfatning være et viktig virkemiddel for å øke effektiviteten i sektoren. Det er imidlertid naturlig å se bruken av slike virkemidler i sammenheng med en bredere vurdering av hvordan universitetene og høgskolene er organisert. En mulighet er f.eks. at universiteteter og høgskoler organiseres som selvstendige juridiske enheter med et profesjonelt styre og et klart resultatansvar. Samtidig bør universitetene og høgskolene få stor fleksibilitet med hensyn til hvordan virksomhetene drives og hvordan hver enkelt virksomhet vil samarbeide med næringslivet. Det er samtidig viktig å vurdere organiseringen av instituttsektoren, jf. Mjøs-utvalgets utredning NOU 1998: 19 Organisering av oppdragsvirksomhet. Utvalget tilrår at det arbeides videre med ulike organisatoriske tiltak for å sikre økt effektivitet og kvalitet innenfor universitets- og høgskolesektoren og instituttsektoren.

Problemstillingene ovenfor er allerede gjenstand for oppmerksomhet i forbindelse med oppfølgingen av St.meld. nr. 39 (1998–99) og Mjøs-utvalget. Utvalget vil i tillegg peke på at ansettelsesprosedyrer og regler for rekruttering av utenlandske forskere bør gjennomgås, slik at forholdene legges enda bedre til rette enn i dag for internasjonal mobilitet mellom utlandet og Norge. En bør i den forbindelse vurdere om den bilaterale avtalen mellom USA og Norge, som under nærmere angitte forhold innrømmer gjesteforskere skattefritak, bør danne mønster for tilsvarende avtaler med andre land.

9.6 Skattesystemet

Det er en rekke tiltak som kan tenkes å bedre effektiviteten i norsk økonomi og gjøre Norge til et attraktivt land å investere i. Vi vil i dette avsnittet konsentrere omtalen om de delene av skattesystemet som har særlig betydning for FoU og økonomisk vekst, ikke minst gjennom lokalisering av kunnskapsintensiv virksomhet. En mer omfattende analyse av tiltak som kan styrke verdiskapingen i Norge, inngår bl.a. i mandatet for sysselsettings- og verdiskapingsutvalget ledet av professor Steinar Holden. Dette utvalget skal avgi sin rapport innen 1. juli 2000.

Utformingen av bedrifts- og kapitalbeskatningen kan ha stor betydning for omfanget av direkte investeringer fra utlandet og kunnskapsimport. Skattereformen i 1992 innebar vesentlige endringer i skattereglene både for personer og bedrifter. Et hovedmål med skattereformen har vært å oppnå større skattemessig likebehandling av ulike selskapstyper og av ulike typer næringsvirksomhet. Dette medfører at realinvesteringene blir mindre påvirket av skattemessige forhold, og at midlene i større grad kanaliseres dit de gir størst avkastning for samfunnet. I forbindelse med skattereformen ble det konkludert med at skattemessig likebehandling av ulike næringer mv. best oppnås med et bredt skattegrunnlag kombinert med lave satser i en internasjonal målestokk. I tillegg ble det iverksatt tiltak for å styrke nøytraliteten ved bl.a. å hindre dobbeltbeskatning av utbytte og aksjegevinster (godtgjørelses- og RISK-reglene). Samtidig gav et bredere skattegrunnlag rom for å redusere de marginale skattesatsene for arbeidskraft, og dermed dempe de skattemessige vridningene i arbeidsmarkedet.

Beskatning av kapitalinntekter i en liten, åpen økonomi er som omtalt ovenfor grundig drøftet av Bergo-utvalget (NOU 1996: 17). Internasjonal mobilitet av kapital kan resultere i at skattegrunnlaget flyttes ut av landet for å unngå beskatning. Dette kan tale for at man burde skatte spesielt mobile næringer lettere. På den annen side vil dette sannsynligvis redusere effektiviteten i økonomien på grunn av de betydelige informasjonsproblemene som myndighetene da vil stå ovenfor. For det første vil særordninger åpne for tilpasninger fra ulike næringer for å framstå som mobile, slik at de kan oppnå særskilte skattefordeler. Det kan være vanskelig for myndighetene å avdekke i hvilken grad en næring er mobil. For det andre vil myndighetene sannsynligvis ha varierende grad av informasjon om forskjellige næringer, og dermed vil det oppstå uheldig forskjellsbehandling av ellers like næringer. På grunn av dette er det viktig å begrense bruken av særordninger. I Norge har en derfor lagt vekt på å ha relativt lave skattesatser på realkapital, men for øvrig næringsnøytrale skatteregler. Unntaket er rederinæringen som har særskilte regler. Disse reglene ble begrunnet med hensynet til internasjonal konkurranse gitt at denne næringen i liten grad skattlegges i mange andre land.

De formelle skattesatsene på overskudd i aksjeselskap varierer kraftig i OECD-området. Norge har etter skattereformen i 1992 hatt den laveste formelle skattesatsen på selskapsoverskudd (ved siden av Sverige og Finland fra 1997), selv om den effektive skattesatsen er relativt høy pga. det brede skattegrunnlaget. Internasjonalt er det flere land som har planer om å redusere satsene på selskapsoverskudd. Danmark og Storbritannia har nylig redusert sine satser, og Tyskland har varslet at selskapsskattesatsen skal senkes. Slike reduksjoner av den formelle skattesatsen blir ofte sett i sammenheng med en reduksjon av skattemessige særordninger på samme måte som i Norge i 1992.

Norge har valgt å bruke residensprinsippet som grunnlag for beskatningen av personer. Dette innebærer at skattytere bosatt i Norge er skattepliktige til Norge for all inntekt og formue uansett hvilket land denne har sin opprinnelse i. Dette vil i utgangspunktet føre til at allokeringen av investeringskapital blir effektiv fordi skattyterne vil bruke avkastningen før skatt som beslutningsgrunnlag for sine plasseringer siden de uansett betaler skatt til Norge. Norge har i likhet med de fleste andre land imidlertid valgt å bruke kildeprinsippet som grunnlag for beskatningen av bedrifter, dvs. at bedrifter etablert i Norge er skattepliktige til Norge. I tillegg er det kildeskatt på utlendingers utbytte fra norske bedrifter, dvs. at utenlandske eiere ikke skjermes fra dobbeltbeskatning av utbytte i motsetning til norske eiere.

Utvalget ser det som sannsynlig at internasjonal faktormobilitet og utviklingen i skattesystemene internasjonalt over tid vil legge enda klarere begrensninger enn i dag for hvor høy beskatningen av mobile innsatsfaktorer kan være. I lys av dette ser utvalget det som viktig å opprettholde en relativt lav skattesats for beskatning av selskapsoverskudd. Et system med for høye satser kan virke negativt på investeringer innenlands gjennom å heve avkastningskravet for investeringer i Norge. Dette kan igjen begrense veksten i økonomien gjennom å redusere utenlandske direkte investeringer og investeringer i nytt kapitalutstyr. Slike hensyn kan tilsi at utenlandske bedrifter ikke bør beskattes hardere enn innenlandske eiere ved investeringer i Norge, slik tilfellet ofte er i dag pga. dobbeltbeskatning av utbytte.

Formuesskatten gjør at avkastning av sparing ofte beskattes relativt hardt. Det kan også argumenteres for at formuesskatten kan være uheldig for bedrifter i en oppstartfase der tilgangen til likvide midler kan være begrenset. Hensynet til nyskaping bør derfor inngå i en samlet vurdering av formuesskatten.

Arbeidskraft har tradisjonelt vært ansett som en lite mobil innsatsfaktor. Det er usikkert hvordan den internasjonale mobiliteten for norsk arbeidskraft har utviklet seg. Utvalget vil likevel peke på at en sterkt progressiv beskatning av arbeidskraft kan være et større hinder for økonomisk vekst enn en tradisjonelt har antatt. For det første kan det bli vanskeligere å få tak i utenlandsk nøkkelpersonell dersom skattebelastningen ved arbeid i Norge blir uforholdsmessig stor. For det andre kan økt omfang av utdannelse utenlands og et bedre fungerende internasjonalt arbeidsmarked for enkelte utdanningsgrupper, gjøre at innenlandsk arbeidskraft med høy utdanning lettere flytter utenlands. For det tredje kan progressiv beskatning påvirke yrkesvalg og viljen til å ta risiko på en uheldig måte. Det siste har sammenheng med at deltakerne i nystartet virksomhet ofte har inntekter som varierer sterkt over tid, og de rammes dermed av et progressivt skattesystem. Til sammen gjør disse forholdene at det kan være et negativt forhold mellom en sterkt progressiv beskatning av arbeidskraft og investeringer i FoU og innovasjon. Utvalget anbefaler at en eventuell slik sammenheng utredes nærmere.

Investeringsavgiften er i utgangspunktet en kildeskatt som reduserer lønnsomheten av realinvesteringer i Norge i forhold til utlandet. Den negative virkningen reduseres av at svært mange investeringer er fritatt for investeringsavgiften, men slike unntak vrir på den annen side allokeringen av realinvesteringer i Norge. Utvalget mener det foreligger sterke grunner til å fjerne investeringsavgiften i sin helhet. Utvalget viser i den forbindelse til at investeringsavgiften bl.a. kan ha betydning for om FoU-virksomhet lokaliseres i Norge eller i andre land. Dersom investeringsavgiften opprettholdes som ordning, mener utvalget en bør vurdere å fjerne den for investeringer i forskning og utvikling. Utvalget vil i den forbindelse vise til at det allerede foreligger omfattende fritaksordninger for investeringsavgift.

9.7 Lover og regler

Det har ikke vært mulig å ha en grundig gjennomgang av det samlede lovverket som berører FoU og innovasjon innenfor den tiden som har vært til disposisjon, jf. omtale i kapittel 7. Utvalget vil likevel peke på et par forhold som generelt har betydning i forhold til lover og regler:

• Referansetesting bør gis høy prioritet, innen ulike forvaltningsområder og i forhold til rammevilkårene for enkeltnæringer. Dette kan etter utvalgets oppfatning være en hensiktsmessig fremgangsmåte også for å finne områder der lover og regler gir dårligere rammevilkår for FoU og innovasjon enn i andre land. Et viktig område i den forbindelse er bioteknologi, jf. omtale i kapittel 7.

• Nye lover og forskrifter bør analyseres med hensyn til innvirkningen på næringslivets innovasjonsevne og motivasjonen til å gjennomføre innovasjoner. En slik analyse bør inngå som en del av en mest mulig fullstendig nytte-kostnadsanalyse av nye lover og regler, og således inngå i bestemmelsene i utredningsinstruksen.

Utvalget har i tillegg i kapittel 7 pekt på en del lover og bestemmelser som bør analyseres nærmere i forhold til den virkningen de har på FoU og innovasjon. Dette gjelder aksjeloven, regnskapsloven, loven om retten til oppfinnelser som er gjort av arbeidstakere, patentloven, lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler, oppdragsreglementet, arbeidsmiljøloven, utlendingsloven, lov om opphavsrett og lover på bioteknologi-området. Enkelte av disse lovene gjennomgås for tiden av andre utvalg (Mjøs-utvalget, Bernt-utvalget og Roland-utvalget). Utvalget vil også vise til sammenhengen mellom lover og regler og innovasjonsklima, jf. nærmere omtale i kapittel 7.

9.8 Innkjøpsordninger

Offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU-kontrakter) benyttes når en bedrift skal utvikle et produkt for en offentlig etat, jf. omtale i kapittel 5. Bedriften og etaten kan i samarbeid søke støtte til dette utviklingsarbeidet fra SND som kan gi tilskudd til en del av kostnadene. Tilskuddet fra SND er vanligvis én tredel av kostnadene, men kan være på inntil halvparten. Selve anskaffelsen skal skje på vanlig måte, men utviklingskontrakten sikrer ikke at bedriften får selve ordren. Poenget med ordningen er at den skal utvikle kompetansen både hos innkjøperne og i bedriften.

I statsbudsjettet for 2000 er det satt av 100 mill. kroner til OFU-kontrakter. Utvalget tilrår at omfanget av denne ordningen vurderes i forbindelse med den pågående evalueringen. Omfanget av industrielle forsknings- og utviklingskontrakter (IFU) bør også vurderes.

Det kan også reises spørsmål ved om offentlige etater har tilstrekkelige motiver til å foreta anskaffelser med et så høyt FoU-innhold som ønskelig. Dette kan i så fall være en del av et mer generelt problem knyttet til om offentlige etater faktisk har motiver til å få sine forventede kostnader så lave som mulig. Manglende motiver kan eventuelt knyttes til to forhold. For det første kan offentlige etater ha for kort tidsperspektiv og velge løsninger som legger for stor vekt på å redusere kostnader på kort sikt. Dette kan f.eks. skyldes at de som nå fatter beslutninger om innkjøp, ikke forventer å være ansvarlig for kostnadsutviklingen om noen år. For det andre kan offentlige etater ta for liten risiko i utviklingen av nye produkter. Dette kan være tilfelle dersom det er små belønninger knyttet til å redusere kostnader i forhold til tidligere nivå, men derimot sanksjoner knyttet til kostnadsøkninger dersom et risikofylt prosjekt går galt.

Problemer med manglende motiver til å holde kostnadene nede må løses ved å etablere bedre kontroll- og incentivmekanismer, f.eks. i form av klarere resultatansvar og mer bruk av «benchmarking» i forhold til sammenliknbare enheter. Utvalget har ikke hatt mulighet til å gå inn på slike vurderinger innenfor den tiden som har vært til disposisjon, men vil understreke betydningen av at det offentlige er en krevende og konstruktiv kunde. Utvalget mener også en bør utrede tiltak for eventuelt å styrke samspillet mellom offentlige innkjøpsordninger og innovasjon, jf. omtale i kapittel 7.

9.9 Oppsummering av utvalgets forslag

I dette avsnittet oppsummeres de forslagene utvalget vektlegger mest, jf. omtale i tidligere avsnitt i dette kapitlet.

Tiltak for direkte å styrke privatfinansiert forskning i næringslivet

Utvalget ser det som viktig å øke næringslivets forsknings- og utviklingsinnsats og fremme innovasjon.

• Utvalget foreslår derfor et nytt objektivt tiltak som er åpent for alle bedrifter. Ordningen innebærer at en bedrift er garantert en finansieringsandel på 25   pst. av kostnadene for nærmere definerte FoU-prosjekter innenfor en ramme på 4 mill. kroner pr. år (8 mill. kroner pr. år for samarbeidsprosjekter med universiteteter og høgskoler og godkjente forskningsinstitutter), jf. nærmere omtale i avsnitt 9.3. Forslaget er således særlig rettet mot å fremme samarbeid mellom ulike aktører i forskningssystemet. Ordningen kan også benyttes til tilskudd til bransjeforskning og til utvekslingsordninger mellom bedrifter og universiteter og høgskoler.

Utvalget mener det er av stor betydning at den skisserte ordningen er stabil over tid slik at virkningen av den blir størst mulig. Utvalgets flertall går derfor inn for å utforme ordningen som et fradrag i betalbar skatt, mens et mindretall foreslår at den utformes som en tilskuddsordning og lovfestes i en egen lov. Det nye tiltaket skal ikke komme i stedet for direkte finansiering gjennom Norges forskningsråd, men komplettere det eksisterende virkemiddelapparatet.

• Tiltaket gir rom for å vri en vesentlig del av de midlene som nå benyttes til brukerstyrt forskning, over mot enda mer langsiktige og strategiske prosjekter.

• I tillegg foreslår utvalget gradvis å utvide de samlede tilskuddene til brukerstyrt forskning og strategisk forskning. Utvalget mener at tilskuddene til brukerstyrt og strategisk forskning bør økes gjennom en opptrappingsplan på til sammen i størrelsesorden 500 mill. kroner. Tilskuddene bør trappes opp over tid for å sikre at det er nok forskere til å gjennomføre de aktuelle prosjektene. Størrelsen på beløpet bør vurderes etterhvert som den aktuelle forskningen blir evaluert.

• Utvalget ser det som viktig at økt satsing på næringsrettet forskning ved universiteter og høgskoler ikke resulterer i at grunnforskningen blir svekket. Utvalget vil i den forbindelse gå inn for en vesentlig økning av tilskuddene til strategiske universitetsprogrammer.

Tiltak for direkte å styrke nyskaping og entreprenørskap

For å bidra til kunnskapsbaserte nyetableringer går utvalget inn for å styrke det samlede offentlige virkemiddelapparatet knyttet til nyskaping og entreprenørskap. Følgende tiltak foreslås:

• Utvide rammene for SNDs landsdekkende risikolån. Samtidig bør bevilgningene til tapsfond økes, slik at SND kan ta mer risiko ved å benytte de mest risikoutsatte låneordningene til nyskapende prosjekter der gevinstpotensialet er størst.

• Øke SNDs utviklingstilskudd

• Øke tilskuddet til FORNY-programmet. En slik økning vil også bidra til å styrke forskningsparkene.

Utvalget mener at rammen for SNDs landsdekkende risikolån på kort sikt bør økes med et beløp i størrelsesorden 200 mill. kroner. Omfanget på økningen i tilskudd til FORNY-programmet og SNDs utviklingstilskudd bør vurderes nærmere, bl.a. i lys av den pågående evalueringen av SND.

Utvalget ser det generelt som viktig at virkemiddelapparatet innrettes mot virksomheter som vanskelig kan finne finansiering i det private kapitalmarkedet. Utvalget legger også stor vekt på at virkemidlene skal støtte nyetableringer også inn i den tidligere kommersialiseringsfasen fram til de nystartede virksomhetene kan få tilgang til venturekapital.

• Utvalget mener hensynet til å styrke nyskaping og innovasjon tilsier at det bør innføres tilbakebetaling for den skattemessige virkningen av underskudd som ikke blir benyttet, kombinert med rente på fremføring av underskudd. Utvalget tilrår at det arbeides videre med en slik ordning, jf. også utredningen fra Aarbakke-utvalget (NOU 1989:14).

Det har vært et mål for utformingen av skattesystemet å unngå at kapitalen låses fast i bestemte bedrifter eller næringer. Samtidig kan det argumenteres for at nystartede virksomheter har et særskilt behov for sikrere og mer langsiktig kapitaltilgang enn det markedet normalt tilbyr. I en del land har dette ført til at myndighetene har rettet særskilte skattetiltak på investorsiden mot nystartede virksomheter. Utvalget vil tilrå at en over tid vurderer de erfaringene andre land har med skattetiltak rettet mot investorsiden.

Grunnforskning, forskerutdanning og rekruttering

Universitets- og høgskolesektoren er av avgjørende betydning for norske innovasjonssystemer. Det er et viktig og gjensidig avhengighetsforhold mellom forskningen i denne sektoren og innovasjon i næringslivet. Sektoren må også ses i nær sammenheng med instituttsektoren. Utvalget har ikke sett det som mulig å gå grundig inn på en vurdering av utdanningen og forskningen i universitets- og høgskolesektoren i Norge innenfor den tidsrammen som har vært til disposisjon.

Utvalget vil likevel peke på at forslagene i rapporten vil kunne føre til en økning i forskningsinnsatsen i størrelsesorden 5 mrd. kroner. Dette vil kreve flere forskerårsverk enn i dag. Utvalget mener derfor det er påtvunget med en umiddelbar og kraftig økning av antall rekrutteringsstillinger til forskning. Dette er nødvendig både for å dekke behovet for flere forskere i universitets- og høgskolesektoren og instituttsektoren, og for å dekke næringslivets behov for flere forskere. Rekruttering til forskningsområder av særlig betydning for næringslivet, bør prioriteres i en første fase.

Utvalget vil videre fremheve en del punkter:

• Utvalget mener det må legges stor vekt på å iverksette tiltak som kan heve kvalitetsnivået på universitetsforskningen. Konkurransedyktig lønnsnivå og bruk av økonomiske motivasjonsfaktorer er etter utvalgets oppfatning et viktig virkemiddel for å øke kvaliteten i sektoren.

• Utvalget ser det som viktig generelt å styrke universitets- og høgskolesektoren. Et viktig tiltak er å oppgradere det vitenskapelige utstyret.

• Utvalget tilrår at det umiddelbart settes iverk tiltak for å styrke forskerrekrutteringen, og sikre at forskningen der kan utøves på et høyt internasjonalt nivå.

• Utvalget mener at en økning i rekrutteringen trolig er vanskelig å gjennomføre dersom den forventede økonomiske avkastningen ved å arbeide innenfor universiteter og høgskoler er vesentlig lavere enn i andre sektorer som etterspør samme type arbeidskraft.

• Regler og ansettelsesprosedyrer av betydning for rekruttering av utenlandske forskere bør gjennomgås, slik at forholdene legges enda bedre til rette enn i dag for internasjonal mobilitet mellom utlandet og Norge.

De økonomiske motivasjonsfaktorene bør utformes slik at både institusjonene og den enkelte forsker belønnes for forskning av høy kvalitet. En mulighet er at lønninger i universitets- og høgskolesektoren i større grad differensieres etter den enkelte forskers produksjon og kvaliteten på forskningen. Tildelingen av budsjettmidler til universiteter og høgskoler kan også gjøres avhengig av samlet forskningsproduksjon. Det bør også utredes hvordan forskerne kan motiveres til å patentere, samarbeide med næringslivet og formidle forskningsresultater. Det er naturlig å se bruken av økonomiske motivasjonsfaktorer i sammenheng med en bredere vurdering av hvordan universitetene og høgskolene er organisert.

Skattesystemet

Skattesystemet har stor betydning for FoU og økonomisk vekst, ikke minst gjennom lokalisering av kunnskapsintensiv virksomhet. Utvalget har ikke sett det som innenfor sitt mandat å gå inn på en bred vurdering av det generelle skattesystemet i Norge. I avsnitt 9.6 har utvalget likevel pekt på en del sentrale forhold ved skattesystemet sett i forhold til forskning, utvikling og innovasjon. Utvalget vil i den forbindelse også vise til utredningen fra Bergo-utvalget (NOU 1996: 17), og foreslår at det arbeides videre med disse spørsmålene.

Lover og regler

Det har ikke vært mulig å ha en grundig gjennomgang av det samlede lovverket som berører FoU og innovasjon, innenfor den tiden som har vært til disposisjon. Utvalget vil likevel peke på et par forhold som generelt har betydning i forhold til lover og regler:

Utvalget er kjent med at Regjeringen er i ferd å sette ned et utvalg for å vurdere metoder for referansetesting. Utvalget mener at referansetesting bør gis høy prioritet, både innen ulike forvaltningsområder og i forhold til rammevilkårene for enkeltnæringer. Referansetesting gir generelt mulighet til å sammenlikne vilkårene for næringslivet i Norge med vilkårene i andre land. Et viktig område i den forbindelse er bioteknologi, der rammevilkårene på viktige områder er annerledes i Norge enn i sammenliknbare land, jf. omtale i kapittel 7.

Utvalget mener videre at nye lover og forskrifter bør analyseres med hensyn til innvirkningen på næringslivets innovasjonsevne og motivasjonen til å gjennomføre innovasjoner. Det er viktig å la kostnadene næringslivet har ved å etterleve ulike lover og forskrifter inngå i slike analyser.

I tillegg viser utvalget til en del lover og bestemmelser som bør analyseres nærmere i forhold til den virkningen de har på FoU og innovasjon, jf. omtale i avsnitt 9.7.

Innkjøpsordninger

Offentlige innkjøpsordninger er et område som kan ha stor betydning for innovasjon i næringslivet ved at det offentlige fremstår som en krevende og konstruktiv kunde. Utvalget viser i den forbindelse til ulike tiltak som bør utredes videre for eventuelt å styrke samspillet mellom offentlige innkjøpsordninger og innovasjon, jf. omtale i kapittel 7. Utvalget mener det også bør vurderes om ordningen med offentlige utviklingskontrakter (OFU) har et ønsket omfang, jf. den pågående evalueringen av dette tiltaket.