Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2001: 3

Velgere, valgordning, valgte

Til innholdsfortegnelse

9 Demokrati mellom valg

Den norske grunnloven har helt fra 1814 slått fast at; «Folket udøver den lovgivende Magt ved Storthinget» (Rasch 2000). Det er bred enighet om dette prinsippet, men svært ulike syn på hvilke institusjonelle løsninger som best kan bidra til å fange opp det folkelige engasjementet. Den moderne debatten om demokratiet i Norge, og ellers i Europa, handler nettopp om hvordan det klassiske representative partidemokratiet skal videreutvikles.

Utvalget har fått som mandat å; «drøfte og vurdere reglar for nasjonale og lokale folkeavstemningar» (kgl. res. 3 oktober 1997). I tillegg åpnes det for at utvalget kan gå inn i andre spørsmål som berører temaet valg og demokrati. Dette kapitlet drøfter således hvilke alternative institusjonelle løsninger, som bedre enn i dag, kan legge forholdene til rette for at borgerne kan utøve politisk innflytelse også i periodene mellom valg. Det er sentralt for utvalget å fokusere på løsninger som sikrer at dette skjer i dialog med, og ikke på bekostning av, klassiske representative politiske institusjoner.

Kapitlet har fem hovedoverskrifter: 1) Første del gjør kort rede for den teoretiske, og normative debatten, om demokratiet. 2) Andre del vurderer folkeavstemninger, folkeinitiativ og innbyggerinitiativ som demokratiske virkemidler. 3) Tredje del diskuterer hvilke utfordringer, og muligheter, IT teknologien skaper for demokratiet. 4) Fjerde del diskuterer hvorvidt en mer brukerstyrt offentlig sektor er veien å gå. 5) Mens femte del fokuserer på lokale forsøk rettet mot å øke medborgernes innvirkning i den lokaldemokratiske beslutningsprosessen.

9.1 Syn på demokratiet

Demokrati defineres som folkestyre. Ulike teorier om demokratiet legger likevel svært ulik vekt på hvor stor plass den politiske deltakelsen skal, og bør, ha (Strømsnes 1993). Det er altså ulike syn på hvordan folkestyre rent praktisk skal komme til uttrykk.

Et grovt skille går mellom direkte og indirekte demokrati (Montin 1998). Talsmenn for det direkte demokratiet ønsker ordninger som gir velgerne direkte innflytelse på konkrete politiske utfall. Et statsstyre oppfattes gjerne som mer demokratisk desto klarere den direkte folkeviljen kommer til uttrykk (Rasch 2000). Hyppigere bruk av folkeavstemninger sees gjerne som ett sentralt virkemiddel. Likevel vil svært få argumentere for at det direkte demokrati er den eneste legitime måten å ta politiske beslutninger på. Talsmenn for det representative, indirekte, demokratiet argumenterer med at erfaringene, så langt, viser at det representative demokratiet er den eneste effektive måten å organisere demokratiet på. Likevel vil en ikke hevde at alle former for direkte innvirkning er negative. I utgangspunktet er det ikke nødvendigvis et valg mellom «mye demokrati og mye folk», men heller et spørsmål om fornuftige blandingsformer.

I diskusjonen av konkrete institusjonelle løsninger står gjerne tre varianter av demokrati mot hverandre; deltakerdemokratiet, diskusjons- eller diskursdemokratiet og konkurransedemokratiet. Deltakerdemokratiets tese er at politisk engasjement og deltakelse har en positiv verdi i seg selv, at borgerne deltar skaper forståelse og demokratisk forstring. Beslutningene blir mer legitime, og bedre, når individene utvikles som demokratiske borgere. Supplement til det representative demokratiet hilses velkommen innenfor denne tradisjonen. Konkurransedemokratiet fokuserer på forholdet mellom velger og representant. Demokrati defineres kort og godt som konkurranse om sentrale politiske posisjoner i frie periodiske valg (Rasch 2000). Det er selve konkurransen som er demokratiets kjerneelement. De fleste Vest- Europeiske demokratier ligger svært nær denne tradisjonen med hensyn til konkret demokratisk organisering. I nyere litteratur om demokratiet fokuserer en sterkt på ulike former for kollektivt orientert demokrati (Eriksen 1995, Rasch 2000). Ett slikt eksempel er tesen om samtale-, diskurs-, eller diskusjonsdemokratiet. Budskapet er at borgerne bør bli mer aktive, både i den politiske debatten, og i det å fatte politiske beslutninger. Det fokuseres på at det bør legges til det rette for en levende politisk debatt der borgerne gir et direkte bidrag til utviklingen av demokratiet. Bare beslutninger som fattes etter at ulike alternativer er konfrontert mot hverandre i en åpen fri dialog, bør aksepteres som demokratisk fullverdige. Diskusjonsdemokratiet fokuserer således på institusjonelle løsninger som utvikler den enkeltes evner til å lytte og argumentere, uten at det på forhånd er definert hva som er det rette standpunkt.

Teoretisk stiller selvsagt samtlige tre varianter seg åpne for kritikk (Petersson m.fl. 1998). Deltakerdemokratiet ser for mye bort fra at det er behov for politisk lederskap, at det er viktig å ha institusjoner som stiller de politiske aktørene til ansvar. Diskusjonsdemokratiet ser bort fra demokratiets krav på handling, at det er behov for effektive metoder for å ta, og gjennomføre, politiske beslutninger. Konkurransedemokratiet ser på sin side for mye bort fra folkestyrets krav om engasjerte og politisk ansvarsfulle medborgere.

En mer praktisk tilnærming til debatten om demokratiet er skillet mellom individuelle og kollektive syn på demokratiet. Et individualistisk syn vil argumentere med at individet har større behov for selv å bestemme, at en ikke bør presses inn i felles løsninger. I den offentlige politikken er det flere eksempler på at dette synet har fått gjennomslag. Tendensen i retning av større valgfrihet for det enkelte individ når det gjelder bruk av offentlige tjenestetilbud, er en god illustrasjon i så måte. Budskapet er at borgerne ikke lenger skal tvinges til å gå veien via det politiske systemet for å få til endringer i den offentlige politikken. Offentlige tjenester, som service og omsorg, skal i størst mulig utstrekning produseres i konkurranse. Å gi borgerne friheten til å velge mellom ulike skoler, barnehager, leger osv. skal medvirke til å videreutvikle det offentlige tjenestetilbudet. Mot dette står gjerne synet om at viktige samfunnsmessige spørsmål først og fremst må løses kollektivt, ikke individuelt. Preferanser og interesser endres fort, mennesket blir mindre egoistisk når de deltar i en felles politisk dialog (Montin 1998 s. 18). Svaret her er gjerne en mer kollektivt brukerstyrt offentlig sektor.

I praktisk politikk kommer gjerne det kollektive og individualistiske synet til uttrykk i ulike blandingsformer. Nyere utvikling i norsk politikk viser at begge er viktige drivkrefter. Kommunale reformer retter seg ofte mot borgeren som konsument, heller enn politisk individ. Verdier som deltakelse, og ansvar ser ut til å bety mindre enn tilgjengelighet, kvalitet og valgfrihet når de offentlige tjenestene utformes. Det er viktig å være klar over at måten politikken utformes på har klare konsekvenser for hvordan den enkelte borger definerer sin egen rolle. Er det slik at det individualistiske synet på demokratiet både har blitt det mest dominerende og det mest realistiske? Parallelt med denne tendensen er det også sterk fokus på ulike former for kollektiv demokratisk organisering. Det finnes kommunalpolitiske strategier rettet mot å få til en dialog mellom kommunene og innbyggerne. Et felles trekk ved moderne former for kollektiv politisk organisering er at de bygger på en mer «saks-, eller sektororientert ideologi», heller enn det tradisjonelt partiorienterte synet på demokratiet.

Til tross for at det individualistiske synet på demokratiet gjerne er mest synlig i utformingen av offentlig politikk fremstår ofte ønskemålet som det motsatte. Et eksempel på dette finner en i en nylig publisert svenske utredning om demokratiet, der en konkluderer med at (SOU 2000: 1, s 23); «Det är en deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter som vi kommer att argumentera för i det följande». Utredningen viser at det ikke uten videre er enkelt å konkretisere hvordan dette ønskemålet skal komme til uttrykk i praktisk politikk. Å samles om at politiske beslutninger bør bygge på en samtale mellom frie- og likeverdige deltakere er enkelt. Men problemet er større når en skal si noe om hvor langt i en slik retning det rent praktisk er mulig å komme (Rasch 2000). Formålet med dette kapitlet er nettopp å drøfte hvilke institusjonelle løsninger som kan gi gode vilkår for å utvikle den demokratiske samtalen.

9.2 Folkeavstemninger, folkeinitiativ og innbyggerinitiativ

Hyppigere bruk av folkeavstemninger, folkeinitiativ og innbyggerinitiativ i det norske styringssystemet vil representere en utvikling i retning av mer direkte deltakelse fra velgerne mellom valgene. Argumentene for dette har sine røtter i det individualistiske synet på demokratiet. Folkeavstemninger kan bidra til å stimulere til politisk aktivitet og debatt.

Dette avsnittet diskuterer både hvorvidt det er behov for å lovregulere bruken av folkeavstemninger i Norge, og i hvilken grad en bør åpne for et større innslag av folkeavstemninger, folkeinitiativ eller innbyggerinitiativ. Spørsmålet som stilles er om bestemte former for direkte demokrati kan bidra til å utvikle den kollektive biten av det norske demokratiet, til å få fart på den politiske samtalen?

Innslag av direkte demokrati, i form av ordninger som gir velgerne direkte innflytelse på politiske beslutninger, er ikke fraværende hverken i norsk, nordisk, eller internasjonal politikk (Svensson 1996, Rasch 1997). Slike innslag har derimot svært så ulik utforming. Ulike typer folkeavstemninger kan sorteres med utgangspunkt i to dimensjoner; 1) etter hvilke utfall de har, og 2) hvordan de kommer i stand.

9.2.1 Utfall

Folkeavstemninger kan enten være rådgivende (såkalte konsultative folkeavstemninger), eller de kan være bindende (desisive folkeavstemninger). Det prinsipielle spørsmålet er altså om utfallet skal være et råd som det er opp til politikerne å vurdere, eller om utfallet skal gi det endelige svaret på en bestemt sak, altså bindende.

9.2.2 Initiativ 1

Folkeavstemninger kan videre være initierte innenfor rammene av det etablerte politiske miljøet ( referendum ), eller direkte av velgerne ( folkeinitiativ ). Obligatoriske folkeavstemninger tilhører den første kategorien. Det er vanlig i flere land at forfatningen krever avstemming i bestemte saker. Obligatoriske folkeavstemninger innebærer at politikerne på et konstitusjonelt grunnlag er underlagt tvang (Bjørklund 1997). Danmark, Sveits, Irland, og Australia er eksempler på land med sperrer mot at politikerne kan foreta konstitusjonelle endringer uten å legge dem frem for folket. Fakultativ folkeavstemning representerer en frivillig variant av folkeavstemning. Vanligvis handler slike folkeavstemninger om å ratifisere ordinær lovgivning, og regelverket er gjerne utformet slik at et bestemt mindretall i nasjonalforsamlingen kan kreve folkeavstemning om en lov som er vedtatt. Danmark er igjen et eksempel på et land med slik lovgivning. Ytterligere et eksempel på folkeavstemninger initiert av politikerne selv, er frivillige folkeavstemninger. Dette er folkeavstemninger som gjelder beslutninger, eller forslag til beslutninger, som de folkevalgte legger frem for folket. Folkeinitiativ derimot er folkeavstemninger initiert av velgerne – en viss andel av befolkningen kan her drive gjennom et forslag til folkeavstemning. Folkeinitiativ er vanlig i Sveits og i visse delstater i USA, og kan ta to former; direkte og indirekte initiativ. Direkte initiativ innebærer at velgerne selv utformer temaet for en eventuell folkeavstemning. Indirekte initiativ innebærer at velgerne kan kreve folkeavstemning i en sak som allerede er behandlet i et politisk organ. Formålet kan være å få endret, eller hindret, at en lov som er blitt vedtatt i en folkevalgt forsamling, settes ut i livet. Innbyggerinitiativ, på den andre siden, er frikoplet fra selve folkeavstemningen. Her kan en viss andel av velgerne kreve at et representativt organ setter en bestemt sak på dagsorden, uten at dette nødvendigvis utløser en folkeavstemning.

Det er således et viktig skille mellom «kontrollerte» og «ikke–kontrollerte» folkeavstemninger (Lijhphart 1984). En folkeavstemning er kontrollert når en regjering, et parlament eller et kommunestyre, alene bestemmer om den skal holdes eller ikke. Folkeinitiativ/innbyggerinitiativ er ikke kontrollert. Det er velgerne som setter dagsorden, i det første tilfelle kan det resultere i en folkeavstemning, i det andre ikke.

Med dette som utgangspunkt kan en dermed klassifisere ulike politiske systemer etter hvor sterkt innslag det er av direkte demokrati. En svak form for direkte demokrati er således fakultativ, konsultativt referendum, der en folkevalgt forsamling vedtar å høre folkets mening uten at en kjenner seg forpliktet til å følge utfallet (Petersson 1995 s 141). Et sterkt innslag vil være tilfeller der en har å gjøre med direkte folkeinitiativ, og bindende folkeavstemninger. Norge, og Norden ellers, har relativt svake innslag av direkte demokrati.

9.2.3 Direkte og representativt demokrati: Argumenter/erfaringer

I den offentlige debatten skapes det gjerne et inntrykk av at folkeavstemninger/folkeinitiativ bidrar til å utvide demokratiet, det skal representere et skritt i retning av det «virkelige» demokratiet (Siune m.fl.1994). Ettersom demokrati er synonymt med folkestyre, argumenteres det med at ingenting burde være mer demokratisk enn slike direkte demokratiske innslag (Gilljam m.fl.1998, Flem 1975). Det er likevel svært så ulike syn på hvor demokratisk folkeavstemninger/folkeinitiativ rent faktisk er.

Tradisjonelt har fire argument vært sentrale i argumentasjonen imot folkeavstemninger/folkeinitiativ (Budge 1996): 1) Spørsmålet om velgernes politiske kompetanse, 2) valgdeltakelsen, 3) særinteressenes fortrinn fremfor allmenninteressene, og 4) mulige negative effekter for den politiske styringen av samfunnet.

Det første argumentet er at borgerne ikke har den kompetansen som skal til for å ta viktige politiske beslutninger på en direkte måte. Fornuftige og «gode» politiske beslutninger bør fattes av de folkevalgte, bare de har trening i, og tid til, å ta standpunkt i en kompleks verden. Motargumentet er at det aldri har vært meningen at politikk skal være en profesjon. Det skal ikke være et krav at en skal være spesialist for å delta i utformingen av politikken. «Kvaliteten» på beslutningene trenger ikke bli dårligere gitt visse innslag av direkte demokrati. De nordiske folkeavstemninger om EU-medlemskap/Maastricht fremstår i så fall som paradoksale. Kriteriet for valg av tema kan ikke ha vært at problemstillingen var enkel. Få vil i tillegg påstå at folkets nei til EU-medlemskap i 1994 var en «dårlig» beslutning. Objektivt sett er det åpenbart vanskelig å skille mellom «dårlige» og «gode» beslutninger. Budge (1996) finner, i en analyse av lovgivning basert på folkeinitiativ og lovgivning med utgangspunkt i det representative systemet, at påstanden om en inkompetent velgermasse ikke kan bekreftes. Data fra USA og Sveits viser at folket generelt sett handler opplyst. Argumentet om at folket mangler potensiale for å engasjere seg er, i tillegg, prinsipielt problematisk. Mener en at folket er lite informert, ikke i stand til å ta viktige beslutninger, er det naturlig å spørre hvorfor de så sees på som kompetente nok til å velge en regjering. Det er lett for at denne typen argumentasjon ikke bare ender opp med en kritikk mot direkte demokrati, men i en kritikk mot demokrati som sådan.

Det andre argumentet tar utgangspunkt i valgdeltakelsen. Valgdeltakelsen er generelt lavere i folkeavstemninger enn i ordinære parlamentsvalg. I snitt ligger deltakelsen i folkeavstemninger i Vest Europa stort sett 10 til 20 prosentpoeng lavere enn i ordinære valg. I tillegg er det lite som tyder på at folkeavstemninger har en politisk mobiliserende effekt, altså at aktivitet i folkeavstemninger stimulerer til politisk engasjement utover dette (Bjørklund 1997, Butler og Ranney 1994). I nordisk sammenheng er unntaket fra regelen EU saken. I Danmark stemte hele 90,1 prosent i folkeavstemningen om EF medlemskap i 1972, i Norge 89 prosent i EU avstemmingen i 1994. Det andre ytterpunktet er representert ved de lokale folkeavstemninger som er avholdt i Norge. Rinnan (1996) har sett på 22 lokale folkeavstemninger i perioden etter 1988, og finner at fremmøtet har lagt jevnt under 50 prosent i halvparten av kommunene. De laveste tallene er 12 og 26 prosent, det høyeste 73 prosent. I Sveits ligger snittet på 40 prosent, 20 prosent stemmer aldri på enkeltsaker (Budge 1996 s. 95–96). Internasjonal forskning viser da også at en høy frekvens av folkeavstemninger resulterer i lavere valgdeltakelse (Gilljam m.fl. 1998, Franklin 1996). Hensynet til valgdeltakelsen trenger likevel ikke være et hinder for å innføre en ordning med folkeavstemninger/folkeinitiativ. Men, det er et argument for at regelverket bør si noe om på hvilke nivå deltakelsen bør ligge for at resultatet skal bli praktisk politikk. Innbyggerinitiativet er ikke koplet til folkeavstemninger som sådan, problemstillingen er således ikke like relevant.

Det tredje argument tar utgangspunkt i hensynet til de brede allmenninteressene. Det representative demokratiets styrke er at mange, eller alle, interesser blir ivaretatt i utformingen av politikken. Det er en frykt for at en hyppigere bruk av folkeavstemninger, vil føre til at bare de som har stor interesse, og engasjement, i en sak vil engasjere seg. Sterke aktører, for eksempel i næringslivet, kan såldes få et for stort spillerom. Bakgrunnen for denne frykten ligger i den såkalte «initiativ–industrien» som har vokst frem i Sveits og USA. Profesjonelle byråer samler inn underskrifter, gir råd om hvordan forslagene skal utformes, og driver aktive kampanjer. Til tross for dette ser det ikke ut til at det er fritt frem for de resurssterke. I flere amerikanske delstater har en for eksempel fått gjennomslag for å begrense våpenbruk, selv om sterke finansielle aktører har kjempet mot. Budge (1996) konkluderer med at sterke næringslivsaktører nok spiller en større rolle i kampen mot visse initiativ, enn de gjør i få gjennomslag for nye. I og med at velgerne har en tendens til å støtte etablerte og kjente løsninger, kan de altså ha en form for vetorett. Med bakgrunn i erfaringer fra Sveits argumenteres det med folkeinitiativene har flyttet den politiske dagsorden i favør av saker som er viktig for de som ikke er sterkt organisert. Dette gjelder særlig miljøbevegelsen, og ulike kvinnegrupper. Hovedkonklusjonen er likevel at folkeinitiativene i Sveits har utviklet en ny forhandlingsarena mellom regjering og interessegrupper, heller enn å fungere som en ukontrollert mekanisme for borgerne til å sette dagsorden (Setäla 1999). Debatten om de sterke gruppers innflytelse er på ingen måte et ukjent fenomen i norsk politikk. Et eksempel er debatten om de såkalte «infobyråene» sin rolle i politikken. En rekke studier har også vist at sterke interesseorganisasjoner kan prege utformingen av offentlig politikk. Det er likevel ingen tvil om at deltakelse i valg fremstår som den mest representative formen for politisk deltakelse. Langt de fleste bruker stemmeretten sin.

Spørsmålet om hvorvidt et direkte demokrati utvider det politiske handlingsrommet for de resurssterke gruppene, på bekostning av de svake, er et prinsipielt viktig spørsmål. Lar folket seg lettere styre enn politikere med lang erfaring? Folkeavstemninger deler nødvendigvis folket i to leirer, en part vil uvilkårlig seire over en annen. Folkeavstemninger kan pulverisere det politiske ansvaret, når alle er ansvarlig, blir ingen ansvarlig. Mindretallet kan stå uten noen til å forsvare sine interesser. Uavhengig av hvordan demokratiet organiseres vil en alltid ende opp med et mindretall, det ligger i politikkens natur. Dette er først alvorlig når det oppstår såkalte permanente mindretall, mindretall som har felles kjennetegn som rase, hudfarge og religion (Budge 1996 s. 159). I Sveits er det fremmet flere initiativer om å begrense antallet fremmende i landet, alle er blitt avvist, men har samlet opptil 30–40 prosent av stemmene. I perioden 1977–1992 ble det i Sverige fremmet 8 forslag om folkeavstemninger i spørsmålet om mottak av flyktninger, alle ble aktualisert innenfor det etablerte politiske apparatet, ingen som folkeinitiativ (Walin 2000). I nyere tid har debatten, særlig i USA, fokusert på homofile og lesbiske gruppers rettigheter. Forslag om inngrep overfor disse gruppene har kommet fra sterkt religiøse kretser. Ekstreme eksempler på overtramp finner en selvsagt også innenfor rammene av det representative demokratiet. I Nord Irland har for eksempel det protestantiske flertallet i parlamentet benyttet sin sterke posisjon til å diskriminere det katolske mindretallet (f.eks. i boligpolitikken). Norge er blitt et flerkulturelt samfunn, og det er rimelig å forvente et økende trykk på spesielle løsninger for spesielle grupper. De ulike etniske gruppenes rett til å utøve sin kultur og religion har knapt noen store konsekvenser for flertallet av befolkningen, men har gjerne stor innvirkning for disse gruppenes kollektive følelser. Utvalget mener dette er et argument for å trå varsomt på dette området.

Det fjerde, og siste, argumentet tar utgangspunkt i hvilke konsekvenser en hyppigere bruk av folkeavstemninger kan ha for den politiske styringen av samfunnet. At en regjering til enhver tid er avhengig av tillit i parlamentet, og ikke direkte til velgerne, sikrer ansvar og totalperspektiv på politikken. Det er en frykt for at større innslag av direkte demokrati vil bidra til å fragmentere politikken. Når beslutninger tas fra sak til sak, vil totalperspektivet og den langsiktige styringen, tape terreng. Hyppige valg medvirker til ineffektiv problemløsing. Problemet ser ikke ut til å være avhengig av antallet folkeavstemninger, men heller av sakenes viktighet (Gilljam 2000). Jo større og viktigere spørsmål som tas ut av den representative helheten, jo vanskeligere blir det å utforme en helhetlig politikk. I litteraturen om offentlig politikk, utformet innenfor rammene av et tradisjonelt representativt systemet, er det lett å finne argumenter for at en også her behandler sakene etter hvert som de oppstår. Offentlig politikk er ofte preget av uklare mål, uklare milder og tilfeldige utfall (Olsen 1978). Det moderne demokrati er nettopp organisert rundt det å løse enkeltsaker. Større innslag av direkte demokrati innebærer nødvendigvis ikke en fundamental ny måte å løse politiske saker på. Det argumenteres gjerne med at folkeavstemninger bør benyttes i saker av prinsipiell karakter, saker som kan bidra til å mobilisere befolkningen. Paradokset er at dette nettopp er saker som kan ha størst konsekvenser for totalstyringen av samfunnet, og således er minst egnet for folkeavstemninger. Dilemmaet er altså at en hyppigere bruk av folkeavstemninger kan bidra til å «tappe» det representative demokratiet for de prinsipielle politiske spørsmålene. Dette er, i høy grad, avhengig av hvordan de etablerte politiske institusjonene, særlig de politiske partiene, håndterer en slik utfordring. Innbyggerinitiativet representerer i så måte en motsats til den tradisjonelle folkeavstemningen. Her er formålet snarere å gi velgerne en anledning til å sette saker direkte på den representative politiske dagsorden, ikke å trekke dem ut.

Internasjonalt er det en tendens til en økende bruk av folkeavstemninger. Halvparten av verdens folkeavstemninger har funnet sted i perioden etter 1970. Frem til 1993 hadde det på verdensbasis blitt avholdt omtrent 800 landsomfattende folkeavstemninger (Bjørklund 1997). I overkant av halvparten av disse (414 av 799) ble gjennomført i Sveits. I den amerikanske valgkampen i 1998 ble det for eksempel avholdt folkeavstemninger i totalt 61 saker fordelt på 17 delstater (Olsson 1999 s. 53) 2 . Antallet folkeavstemninger i amerikanske delstater økte fra 190 på 1980-tallet til omtrent 350 på 1990-tallet. Det bør understrekes at det er land som aldri har gjennomført folkeavstemninger på nasjonalt nivå (Nederland og USA), og land som er svært tilbakeholdne på dette området (Tyskland, Storbritannia og Belgia) (Rasch 2000).

Før det blir gjort rede for regelverket i de ulike land er det verd å merke seg at de to land som har avholdt flest folkeavstemninger, nemlig Sveits og USA, samtidig er blant de land som i sine grunnleggende konstitusjonelle prinsipper avviker sterkt fra den norske stortingsparlamentarismen. I Sveits fremstår en regjering nærmest som en fast komite, valgresultatene fører generelt sett ikke til et skifte av politisk makt. USA har en politisk dobbelkommando i form av maktdeling mellom president og parlament. Folkeavstemninger har viktige demokratiske funksjoner i denne typen politiske systemer. Norge, på den annen side, har et parlamentarisk system med en regjering og en opposisjon, noe som innebærer at det eksisterer institusjoner med et klart ansvar for helheten.

9.2.4 Gjeldende norsk rett

Norge har ingen generelle regler for nasjonale folkeavstemninger. Det er, isteden, blitt utformet en særlov for hver enkelt avstemming. Spørsmålet om å grunnlovsfeste en eller annen form for folkeavstemning har vært en føljetong i debatten i Stortinget. Fra 1897 til 1993 har Stortinget drøftet grunnlovsfesting av folkeavstemninger hele 25 ganger (Bjørklund 1997 s. 43–44).

Kommuneloven/fylkeskommuneloven har heller ingen regler om folkeavstemninger, verken når det gjelder spørsmålet om slike avstemminger kan, eller skal, holdes (NOU 1990: 13, s. 100–101). Bindende folkeavstemninger i kommunale/fylkeskommunale saker kan bare skje dersom det ligger en særskilt lovhjemmel til grunn. Dette er ikke et hinder for at kommunene/fylkeskommunene kan ha rådgivende folkeavstemninger før beslutninger fattes i representative politiske organer. Kommunene/ fylkeskommunene gjennomfører ofte ulike typer opinionsundersøkinger. Disse er til en viss grad er formalisert i Plan- og bygningsloven. Det legges her stort vekt på informasjon, at innbyggerne skal få anledning til å uttale seg om eventuelle planforslag. I lovgivningen har en hatt eksempler på regulære folkeavstemninger i kommunene. For det første kunne kommunestyret, eller skolestyret, bestemme at de stemmeberettigede i en gitt skolekrets skulle få si sin mening før kommunestyret tok beslutninger om endringer i det geografiske virkeområdet for vedkommende skolekrets. For det andre skulle det, ved endring i skriftlig målform – og hvis skolestyret eller minst av de stemmeberettigede i vedkommende skolekrets krevde det, – kunne holdes avstemming blant de stemmeberettigede i kretsen, eller i det område som soknet til vedkommende skole. I tillegg hadde Alkoholloven regler om bindende folkeavstemninger når det gjelder salg av alkohol, reglene ble ikke tatt med i den nye Alkoholloven av 2. Juni 1989.

9.2.5 Regelverket internasjonalt: Nasjonale folkeavstemninger/folkeinitiativ

Sverige har siden 1922 hatt en generell paragraf om rådgivende folkeavstemninger i regeringsformen (8:4§):

«Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom lag».

Regelen ble benyttet samme år i spørsmålet om alkoholforbud. Siden har Sverige hatt fire nasjonale rådgivende folkeavstemninger (se appendiks tabell 9.2).

I 1980 innførte Sverige en regel om folkeavstemninger i grunnlovsspørsmål (8:15§):

«Folkomröstning om vilande grundlagsförslag skall anordnas, om yrkande därom framställes av minst en tiondel av riksdagsledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för bifall till yrkandet. Sådant yrkande skall framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Yrkandet skall ej beredas i utskott. Folkomröstningen skall hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses i första stycket. Vid omröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara huruvida de godtar det vilande grundlagsförslaget eller ej. Förslaget är förkastat, om de flesta av dem dom deltagar i omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är flere än hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall upptager riksdagen förslaget till slutlig prövning».

Regelen har ikke blitt benyttet så langt. Avstemmingen er ikke obligatorisk, men kan tvinges frem av en tredel av riksdagsrepresentantene. Riksdagen trenger ikke gjennomføre en grunnlovsendring selv om et flertall av velgerne skulle stemme for. Et flertall av de som deltar kan derimot stoppe et endringsforslag ved å stemme nei. Regelen er således negativt rettet.

Danmark er et av de land som i moderne tid har avholdt flest folkeavstemninger. Siden 1915 er det gjennomført 19 nasjonale folkeavstemninger – tre om endring av Grunnloven (1920, 1939, 1953) – 5 om nedsettelse av alderen for stemmerett (1953, 1961, 1969, 1971, 1978) – 6 om tilslutning og utbygging av EF/EU (1972, 1986, 1992, 1993, 1998, 2000) – 4 om jordloven (1963) – og en avstemming om salg av de Vestindiske Øyer (1916) (Koch og Togeby 1999, Svensson 1996, se appendiks tabell 9.2). I Europa er det kun Sveits, Italia og Frankrike som har avholdt flere folkeavstemninger enn Danmark. Frekvensen er i tillegg økende, 16 av 19 nasjonale folkeavstemninger er holdt i perioden etter 1953. Det er fem innfallsporter til folkeavstemning i Damark, fire er eksplisitt nevnt i grunnloven. I hvert enkelt tilfelle er resultatet bindende.

Danmark introduserte i 1951 en regel om obligatoriske folkeavstemninger i grunnlovsspørsmål (§ 88):

«Vedtager Folketinget et forslag til en ny grundlovsbestemmelse og regeringen vil fremme sagen, udskrives nyvalg til Folketinget. Vedtages forslaget i uændret skikkelse af det efter valget følgende Folketing, bliver det inden et halvt år efter den endelige vedtagelse at forelægge folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse ved direkte afstemning. De nærmere regler for denne afstemning fastsættes ved lov. Har et flertall af de i afstemningen deltagende og mindst 40 pct. af samtlige stemmeberettigede afgivet deres stemme for Folketingets beslutning, og stadfæstes denne af kongen, er den grundlov».

Få grunnlover er så vanskelige å endre som den danske. Endringsforslag krever to like beslutninger i folketinget med et mellomliggende valg, en godkjenning fra regjeringen, og en folkeavstemning der flertallet av de som stemmer godkjenner forslaget. Dette flertallet må utgjøre minst 40 prosent av de stemmeberettigede. Kravet om kvalifisert flertall er ikke vanlig i andre land (Bogdanor 1994). De største partiene har dermed «vetorett» i konstitusjonelle spørsmål, opptrer de passivt, kan de effektivt sette slike forslag til side. Det er blitt reist spørsmål om ikke § 88 fungerer som en blokkering for folkeviljen (Koch og Togeby 1999). Særlig er det blitt diskutert om en skal senke kravet til størrelsen på det flertall som kreves for å vedta en grunnlovsendring ved folkeavstemning (ibid). Bakgrunnen for dette er at velgerne har vist liten interesse for konstitusjonelle spørsmål, det har vært vanskelig å få tilstrekkelig mange til å stemme ja selv om forslagene har samlet et stort flertall i Folketinget.

Fakultativ folkeavstemning ble introdusert i Danmark i 1953. 11 europeiske land har tilsvarende folkeavstemninger, der temaet er ratifisering av ordinær lovgivning (Bogdanor 1994). Den danske regelen er utformet slik (§ 42):

«Stk. 1 Når et lovforslag er vedtaget af Folketinget, kan en tredjedel af Folketingets medlemmer inden for en frist af tre søgnedage fra forslagets endelige vedtagelse over for formanden begære folkeafstemning om lovforslaget. Begæringen skal være skriftlig og underskrevet af de deltagende medlemmer.

Stk. 2. Et lovforslag, som kan undergives folkeafstemning, jf. stk. 6, kan kun i det i stk. 7 omhandlede tilfælde stadfæstes af kongen inden udløbet af den i stk. 1 nævnte frist, eller inden begæret folkeafstemning har fundet sted.

Stk. 3. Når der er begæret folkeafstemning om et lovforslag, kan Folketinget inden for en frist af fem søgnedage fra forslagets endelige vedtagelse beslutte, at forslaget skal bortfalde.

Stk. 4. Træffer Folketinget ikke beslutning i henhold til stk. 3, skal meddelelse om, at lovforslaget skal prøves ved folkeafstemning, snarest tilstilles statsministeren, der derefter lader lovforslaget bekendtgøre med meddelelse om, at folkeafstemning vil finde sted. Folkeafstemningen iværksættes efter statsministerens nærmere bestemmelse tidligst tolv og senest atten søgnedage efter bekendtgørelsen.

Stk. 5. Ved folkeafstemning stemmes for og imod lovforslaget. Til lovforslagets bortfald kræves, at et flertall af de i afstemningen deltagende folketingsvælgere, dog mindst 30 procent af samtlige stemmeberettigede, har stemt imod lovforslaget.

Stk. 6. Forslag til finanslove, tillægsbevillingslove, midlertidige bevillingslove, statslånslove, normeringslove, lønnings- og pensionslove, love om meddelelse af indfødsret, love om ekspropriation, love om direkte og indirekte skatter samt love til gennemførelse af bestående traktatmæssige forpligtelser kan ikke undergives folkeafstemning. Det samme gælder forslag til de i §§ 8, 9, 10 og 11 omhandlede love såvel som de i § 19 nævnte beslutninger, der måtte være i lovsform, medmindre det for disse sidste ved særlig lov bestemmes, at sådan afstemning skal finde sted. For grundlovsændringer gælder reglerne i § 88.

Stk. 7. I særdeles påtrængende tilfælde kan et lovforslag, som kan undergives folkeafstemning, stadfæstes af kongen straks efter dets vedtagelse, når forslaget indeholder bestemmelse herom. Såfremt en tredjedel af Folketingets medlemmer efter de i stk. 1 omhandlede regler begærer folkeafstemning om lovforslaget eller den stadfæstede lov, afholdes sådan folkeafstemning efter foranstående regler. Forkastes loven ved folkeafstemningen, kundgøres dette af statsministeren uden unødigt ophold og senest fjorten dage efter folkeafstemningens afholdelse. Fra kundgørelsesdagen er loven bortfaldet.

Stk. 8. Nærmere regler om folkeafstemning, herunder i hvilket omfang folkeafstemning skal finde sted på Færøerne og i Grønland, fastsættes ved lov.»

60 representanter i Folketinget kan altså presse frem at et lovforslag legges ut til velgerne. En rekke lover er, som det fremgår, unntatt. Hensikten med ordningen er at opposisjonen i Folketinget skal gis anledning til å hindre at en vedtatt lov iverksettes. Tolkingen av utfallet er entydig og bindende. Regelen er kun benyttet en gang, i 1963, da den borgerlige opposisjonen lyktes i å samle tilstrekkelig mange velgere til å hindre regjeringens forslag til ny jordlov. En grunn til at regelen sjelden brukes, er at et stort parlamentariske mindretall må slutte opp om kravet for å utløse en folkeavstemning. Det er blitt foreslått å fjerne de begrensninger som ligger i paragrafens stk. 6 (Koch og Togeby 1999). Argumentet er at det ikke er sterke prinsipielle argumenter for å unndra finans- og skattelover. Det henvises i debatten til at det i mange amerikanske delstater, på grunnlag av folkeinitiativ, er blitt gjennomført folkeavstemninger om å senke skattene. I USA er disse forslagene noen ganger blitt vedtatt, andre ganger forkastet, men det hevdes at avstemmingene har bidratt til en større økonomisk ansvarlighet (ibid). Varianter av den danske regelen er foreslått fire ganger i Norge (1956, 1959, 1964, 1968). Samtlige forslag har gått på at en tredel av stortingsrepresentantene skulle få anledning til å kreve at et stortingsvedtak kunne ankes til folket. Et likende forslag ble drøftet i 1983, men fikk liten oppslutning 3 .

Den danske grunnloven har også en regel om folkeavstemning når det gjelder endring av alderen for stemmeretten (§ 29):

«Stk. 1. Valgret til Folketinget har enhver, som har dansk indfødsret, fast bopæl i riget og har nået den i stk. 2 omhandlede valgretsalder, medmindre vedkommende er umyndiggjort. Det bestemmes ved lov, i hvilket omfang straf og understøttelse, der i lovgivningen betragtes som fattighjælp, medfører tab af valgret.

Stk. 2. Valgretsalderen er den, som har opnået flertall ved folkeafstemning i overensstemmelse med lov af 25. marts 1953. Ændring af den til enhver tid gældende valgretsalder kan ske ved lov. Et af Folketinget vedtaget forslag til en sådan lov kan først stadfæstes af kongen, når bestemmelsen om ændring af valgretsalderen i overensstemmelse med § 42, stk. 5, har været undergivet en folkeafstemning, der ikke har medført bestemmelsens bortfald.»

Regelen har utløst fem folkeavstemninger. Valgdeltakelsen har vært svært lav (se appendiks tabell 9.A).

Den siste regelen om folkeavstemninger i den danske grunnloven går på overføring av makt til internasjonale samarbeidsorganer (§ 20):

«Stk. 1. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertall på fem sjettedele af Folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertall ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertall, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler.»

Hvis et forslag om å overføre myndighet til et mellomstatlig organ ikke samler et kvalifisert flertall bestående av fem sjettedeler i Folketinget, kan dette utløse en folkeavstemning. Det sentrale temaet for folkeavstemninger i nyere tid har vært europaspørsmålet 4 . Av totalt 6 EF/EU avstemninger kommer tre inn under § 20 (EF medlemskap i 1972, Maastricht i 1992, og medlemskap i den Økonomiske og Monetære Union i 2000). Formelt var ikke avstemningen i 1972 nødvendig, tilslutningen til EF hadde 5/6 flertall i folketinget. Avstemningen om Enhetsakten i 1986 var en frivillig, rådgivende folkeavstemning, det samme var avstemningene om Edinburgh – avtalen 1993, og Amsterdam – traktaten 1998. Formelt har disse en rådgivende status, men i realiteten er de politisk bindende. Det såkalte «nasjonale kompromiss», som ble forhandlet frem mellom de danske politiske partiene etter at velgerne stemte nei til Maastricht-traktaten i 1992, slår klart fast at eventuelle fremtidige endringer i Danmarks forhold til EU skal avgjøres ved folkeavstemning.

Finland har også en paragraf om rådgivende folkeavstemninger i sin forfatning, men slike folkeavstemninger er sjeldne. På Island krever forfatningen folkeavstemning i tre tilfeller: om lovforslag som presidenten vegrer seg for å sanksjonere – om beslutninger der Alltinget vedtar å avsette presidenten – og om eventuell endring av statsreligion. Ingen av disse tre reglene er benyttet så langt.

Nasjonale folkeinitiativ

Ingen nordiske land har regler som åpner for at velgerne kan initiere folkeavstemninger på nasjonalt nivå. Finland har drøftet et forslag om å introdusere en ordning med nasjonale folkeinitiativ der 100 000 innbyggere skulle kunne kreve en folkeavstemning. Et tilsvarande forslag er utformet, men ikke vedtatt, i Tyskland. I Danmark har en diskutert en mulighet for at en parallelt med regelen om at 60 medlemmer av folketinget kan kreve et vedtatt lovforslag til folkeavstemning, skal en viss andel av innbyggerne – 50 000, 100 000 eller 200 000 – kunne stille krav om at en allerede vedtatt lov skal gjøres gjeldende for folkeavstemning (Koch og Togeby 1999). En må til Sveits og Italia for å finne regler om direkte og indirekte nasjonale folkeinitiativ.

Formålet med direkte initiativ er å få initiert ny lovgivning, mens et indirekte initiativ er rettet mot å etterprøve de folkevalgtes utforming av politikken. Direkte initiativ på nasjonalt nivå finner en utelukkende i Sveits. Av en befolkning på 6,5 millioner er underskriftskravet satt til 100 000 (Setäla 1999). Det er videre en tidsfrist på 18 måneder fra et initiativ innleveres til underskriftene skal være på plass (Kobach 1994). For indirekte initiativ er kravet lavere. Sveits krever 50 000 underskrifter, kombinert med en frist på 90 dager til å samle inn et tilstrekkelig antall underskrifter. I praksis resulterer ordningen sjelden i konkrete folkeavstemninger. Et initiativ benyttes ofte som et strategisk virkemiddel for å provosere frem lovgivning på et bestemt område.

Skal nye saker først bli gjenstand for en folkeavstemning gjennom et initiativ, for så å bli gjenstand for lovgivning i Stortinget, krever det nok at et organ, for eksempel Høyesterett, må avgjøre om et slikt krav er i strid med Grunnloven eller internasjonale konvensjoner.

9.2.6 Lokale folkeavstemninger/ folkeinitiativ/innbyggerinitiativ

Tverrnasjonalt er folkeavstemninger/folkeinitiativ langt mer vanlig på det lokale styringsnivået. Årsaken til dette er at en gjerne mener at forutsetningene for at slike direkte demokratiske innslag skal fungere er bedre på det lokale styringsnivået (Walin 1997, 2000). Små enheter gjør det lettere for den enkelte å ha oversikt over innholdet i politikken, og dermed også de relevante sammenhengene. Motargumentet er selvsagt at nærhet og oversikt gjør de folkevalgte bedre i stand til å være lydhøre ovenfor folkeviljen. Folkeavstemninger bør således være overflødige.

Grovt sett kan ulike land plasseres i to kategorier når det gjelder regler om lokale folkeavstemninger/folkeinitiativ (St.meld. nr. 32, 1994–1995):

  • Land med kontrollerte avstemminger. Her er det utelukkende de lokale styringsorganer som kan vedta om det skal holdes en lokal folkeavstemning, eller ikke. Norge tilhører denne kategorien. Inndeling er et tilbakevendende tema i norske lokale folkeavstemninger. 22 kommuner har gjennomført slike folkeavstemninger siden 1988. Med unntak av i ett tilfelle, endte spørsmålet om kommunesammenslåing med et nei (Rinnan 1996).

  • Land med både kontrollerte og ukontrollerte avstemminger. Her er det to innfallsporter til folkeavstemninger; Gjennom lokale styringsorganer, og direkte fra velgerne. Noen land har utformet reglene slik at det er kommunestyret som tar den endelige beslutningen om folkeavstemning, til tross for at underskriftskravet er nådd. I andre land er kommunestyret automatisk forpliktet til å holde en lokal folkeavstemning gitt at det nødvendige antall underskrifter er samlet inn.

Det er verd å legge merke til at det også er eksempler på land med lovgivning som bestemmer at visse saker skal avgjøres ved lokal folkeavstemning. Det vanlige temaet er inndelingsspørsmål. I tillegg kommer regler om innbyggerinitiativ, der en viss del av velgerne kan sette en sak på dagsorden uten at dette representerer det første skritt på veien mot en folkeavstemning.

Sverige og Finland har regler om lokale rådgivende folkeavstemninger, mens Danmark, som Norge, ikke har slike regler. I Sverige er det to innfallsporter til folkeavstemninger; kontrollerte avstemminger gjennom det etablerte lokale representative systemet, og, til en viss grad, ukontrollerte, gjennom folkeinitiativ 5 .

Regler om kontrollerte lokale folkeavstemninger ble innført i Sverige i 1977, justert i den nye kommuneloven i 1991, og i lokaldemokratikomiteens innstilling i 1992 (Rinnan 1996). Utgangspunktet er at et flertall i kommunestyret, i forberedelsen av en sak, kan bestemme å hente inn innbyggernes synspunkter. I perioden 1977–1999 er det avholdt 52 avstemminger etter denne regelen, 46 folkeavstemninger og 6 opinionsundersøkinger (Walin 2000). 24 av disse er gjennomført etter 1994. I perioden 1977–1992 er det reist krav om totalt 100 folkeavstemninger innenfor rammene av det representative systemet. En fjerdedel av disse har resultert i konkrete avstemminger. Flest forslag er kommet i Stockholm der dels nye, og små, partier har benyttet seg av muligheten for å utfordre de større og mer etablerte partiene. Inndelingsspørsmålet har vært det dominerende temaet også i Sverige. Fire avstemminger har handlet om etablering av vinmonopol. 60 prosent av samtlige lokale folkeavstemninger er blitt gjennomført på samme tidspunkt som enten ordinære valg, eller nasjonale folkeavstemninger. Dette har utvilsomt bidratt til å dra valgdeltakelse opp.

I 1994 åpnet Sverige, med Finland som forbilde, for ukontrollerte folkeavstemninger gjennom innbyggerinitiativ. I realiteten har en derimot å gjøre med kontrollerte avstemminger, regelen har et visst preg av «skinndemokrati». Underskriftskravet er satt til 5 prosent av de stemmeberettigede i kommunen, eller landstinget. Initiativet skal videre være skriftlig – angi det aktuelle spørsmålet – og inneholde underskriftene og adressene til initiativtakerne (Walin 2000). 2/3 av representantene i kommunestyret/landstinget må så stemme for kravet for å utløse en folkeavstemning. Resultatet av en eventuell folkeavstemning er rådgivende. Totalt er 70 saker aktualisert som folkeinitiativ, bare ett har resultert i en folkeavstemning. Det gjaldt spørsmålet om utbygging av et grøntområde i Uddevalla (Ljungberg 2000) 6 . Kommunestyrene har således fungert som en effektiv propp mot innslaget av folkeinitiativ (Walin Ibid s. 26). Eksempler på avslåtte folkeinitiativ vises i tabell 9.1. Som grunn for avslag har kommunestyrene primært benyttet seg av økonomiske argument. Kommunestyrenes nærmest kategoriske avslag har bidratt til å sette fart i debatten om lokale folkeavstemninger. Høsten 1996 foreslo den såkalte «demokratiutvecklingskomiteen» at det burde holde at en tredel av representantene i kommunestyrene sluttet seg til et initiativ for å utløse en folkeavstemning (Walin 2000). Forslaget ville hatt liten effekt, fremdeles ville 40 av 70 initiativ blitt avvist. I 1999 gav Riksdagen uttrykk for at kommunestyrene ikke burde ha anledning til å avvise et initiativ, gitt at for eksempel 10 prosent av befolkningen stod bak kravet om en folkeavstemning.

Tabell 9.1 Sverige: Avslåtte folkeinitiativ etter kommune og tema

Allingås Bevara bryggeri Kramfors Bevara gelsbyggdsskolor Säter Sälja elverk
Arboga Motorvägsanslutning Kristinehamn Borgen till bostadsstifelse Drift av stadshotell Tidaholm Bygga ut en skola
Bollnäs Placering ac campingplats Kungsör Ny gumnasieskola Tranås Dragning av järnväg
Eda Bygge av informationscentral Kävlinge Stängning Barsebäck Trosa Sälja energibolag
Eksjö Detaljplan bostäder Linköping Sälja bostäder Täby Sälja energibolag
Emmaboda Bidrag till Folkets hus Ludvika Vägdragning Ulricehamn Vägradgning
Eslöv Räddningstjänstens organisation Brandstation Lund Kommundelsnämnder Umeå Vägdragning
Falkenberg Placering av järnvägstation Malmö Stadsdelsnämnder Uppsala Sälja bostäder
Gnesta Sälja energibolag Markaryd Sälja energiverksamhet Vara Skolans organisation
Gällivare Kärnbränsle Mjölby Dragning av järnväg Varberg Järnvägstunnel
Helsingborg Detaljplan Mora Bostäder vägdragning Vineln Nytt hotell
Hjo Bygga konstmuseum Nacka Sälja bostäder Vårgårda Ny gymnasieskola
Huddinge Vägdragning Norrtälje Räddningstjänst Åmål Länsfrågan
Hällefors Skolans organisation Nyköping Sälja energibolag Älvdalen Vägdragning
Hässleholm Nytt kulturhus Pajala Kärnavfall Ângelholm Dragning av järnväg
Hörby Sälja hotell Rättvik Vägsaltning Karlsborg Räddningstjänsten
Sala Vägdragning Kalix Skolans organisation Sjöbo Utbyggnad skola
Karlskrona Parkeringsmätare Stockholm Vägdragning Stadsgårdshamnen Karlstad Placering av flygplats
Stängnäs Sälja bostäder

Kilde: Ljungberg 2000 s. 8–9.

Finland har regler både for kontrollerte og ukontrollerte folkeavstemninger, samt innbyggerinitiativ. Velgerne kan altså sette saker på den politiske dagsorden både med bakgrunn i folkeinitiativ og innbyggerinitiativ. Regler om rådgivende folkeavstemninger ble tatt inn i den finske kommuneloven i 1990, og videreutviklet i den nye kommuneloven i 1995.

Som i Sverige kan finske kommuner bestemme om de vil legge en sak ut til folkeavstemning, samtidig som 5 prosent av de stemmeberettigede kan ta initiativ til det samme. I det siste tilfellet er kravet at det må være flertall i kommunestyret for å utløse en folkeavstemning. I perioden 1991–1998 er det gjennomført 24 kommunale folkeavstemninger i Finland. Med unntak av i tre tilfeller har temaet vært kommunesammenslåing. De tre unntakene var alle folkeavstemninger som kom i stand med bakgrunn i et folkeinitiativ. To handlet om planlagte veiprosjekter, den siste om hvilke län kommunen skulle tilhøre. Valgdeltakelsen har variert fra 39 prosent til 80 prosent.

I tillegg til dette kommer den finske ordningen med innbyggerinitiativ. Den finske kommuneloven slår fast at (365/1995 28) 7 :

«Kommuninvånarna har rätt att komma med initiativ till kommunen i frågor som gäller kommunens verksamhet. Initiativtagarna skall informeras om de åtgärder som vidtagits med anledning av ett initiativ. Fullmäktige skall minst en gång om året underrättas om de initiativ som har tagits i frågor som hör till fullmäktiges befogenhet och om de åtgärder som har vidtagits med anledning av initiativen. Om antalet initiativtagare i en fråga som hör till fullmäktiges befogenhet motsvarar minst 2 procent av kommunens röstberättigade invånare, skall frågan tas upp i behandling i fullmäktige inom 6 månader efter att den väcktes.»

Altså, 2 prosent av de stemmeberettigede i en kommune kan bidra til at en sak settes på dagsorden. Kommunestyret har en frist på 6 måneder til å behandle det aktuelle spørsmålet. Karvonen (2000) mener ordningen har hatt en positiv effekt, og fremstår som en mer naturlig kanal enn den tungrodde folkeavstemningen. Sjöblom (1988) viser i en studie av Åbo kommune, at de fleste innbyggerinitiativ har hatt liten effekt, men noen gir resultat. Fremdeles dominerer de tradisjonelle representative institusjonene. Karvonen (ibid) argumenterer for at ordningen slik fungerer som en positiv tilleggskanal for politisk innflytelse og aktivitet. En studie av 47 kommuner i 1996 viste at 6 prosent av befolkningen hadde benyttet seg av ordningen, 28 prosent mente det var en god, eller svært god, påvirkningsform. Finske erfaringer viser at det ikke er nødvendig å kople innbyggerinitiativet til folkeavstemninger for å oppnå en positiv effekt. I Sverige er det blitt diskutert, som en erstatning for ordningen med folkeinitiativ, å innføre innbyggerinitiativ etter finsk modell (Montin 1998).

I Tyskland er det en utvikling i retning av mer direkte demokrati på delstatsnivå. Folkeinitiativ ble introdusert i samtlige kommuner i den tyske delstaten Bayern i 1995. Bayern er det første tyske delstaten med slike regler. Underskriftskravet er relativt høyt, det varierer mellom 10–20 prosent av de stemmeberettigede. Det doble må til for å utløse en folkeavstemning (Kommunal Rapport 15. Oktober 1999). Så langt har saker som byggeprosjekt, samferdsel, offentlig infrastruktur og miljøsaker stått sentralt på dagsorden.

9.2.7 Utvalgets konklusjoner

Diskusjonen om folkeavstemninger/folkeinitiativ/innbyggerinitiativ reiser to spørsmål: 1) Er det behov for å innføre regler for nasjonale og lokale folkeavstemninger i dagens lovverk? Og, 2) Bør det innføres et element av folkeinitiativ/innbyggerinitiativ i det norske styringssystemet.

9.2.8 Nasjonale/lokale folkeavstemninger

Forskning dokumenterer at det i større grad er enkeltsakene som mobiliserer velgerne. Folkeavstemninger kan utvilsomt ha en positiv effekt ved at det skapes muligheter for å sette nye spørsmål på den politiske dagsorden. Utvalget ser derimot ikke en hyppigere bruk av folkeavstemninger/folkeinitiativ, verken lokalt eller nasjonalt, som et egnet virkemiddel for å fange opp det folkelige engasjementet. Det hevdes gjerne at dette kan minske Stortingets, kommunestyrenes, og regjeringens styringsevne. Utvalget ønsker å understreke at de representative organer må være fundamentet for folkestyret. De gir mulighet for samtale, kompromiss, og kontinuitet. Det hevdes, og erfaringer fra andre land kan tyde på, at hyppige folkeavstemninger kan redusere interessen for å delta i folkeavstemninger (og valg til representative forsamlinger). Dette kan innebære at et aktivt mindretall får en uforholdsmessig stor innflytelse på spørsmål som normalt skal avgjøres av Stortinget, kommunestyrene eller fylkestingene. Likevel ser de negative effektene ut til å være avhengig av om hvorvidt partiene aktivt går inn i debatten opp mot en folkeavstemning. Erfaringene fra Italia, der partiene gjennomgående har involvert seg sterkt i folkeavstemninger, ser ut til å være mer positive enn fra Sveits og USA (Koch og Togeby 1999). Utvalget er av den oppfatning at det er grunn til å se nærmere på spørsmålet om lovregulering, vedrørende folkeavstemninger, og fremmer forslag til konkrete lovregler i kommuneloven.

Nasjonale folkeavstemninger

Konstitusjonelt er styreformen i Norge bygget rundt to grunnleggende prinsipper; folkesuvereniteten, der statsmakten har sitt grunnlag i folkets vilje, og det representative prinsipp, der makt legitimeres med henvisning til folkeviljen, men i praksis vedtas av organer, som er valgt eller kontrollert av folket (Koch og Togeby 1999). Disse prinsipper danner grunnlaget for bestemmelsene i grunnloven. En grunnlovsendring vil, ved at folkesuvereniteten kommer klarere til uttrykk, endre balansen i Grunnloven mellom disse to prinsipper. Stortinget kan altså i dag kun gjennomføre en frivillig og rådgivende folkeavstemning med bakgrunn i en særlig lovhjemmel. Det vil dermed være opp til Stortinget om det vil følge resultatet fra folkeavstemningen. Velger Stortinget dette, vil resultatet fra den rådgivende folkeavstemningen bli det endelige resultat. Det har ikke vært gjennomført noen rådgivende folkeavstemning på nasjonalt nivå hvor ikke resultatet har blitt fulgt opp av Stortinget.

Utvalget har drøftet å lovregulere en rekke varianter av nasjonale folkeavstemninger, og samlet seg om følgende konklusjoner:

  • Utvalget ser ingen grunn til å introdusere obligatoriske folkeavstemninger i grunnlovsspørsmål. Forslag til grunnlovsendringer fremlegges og kunngjøres i løpet av de tre første årene av en stortingsperiode. Det neste Storting skal så i løpet av de tre første årene av valgperioden, ta stilling til forslaget i en avstemming. Velgerne er således allerede trukket inn (mellomliggende valg). I tillegg kreves det kvalifisert flertall i avstemmingen. Regelverket er strengt, og ser ut til å ha fungert godt.

  • Utvalget går ikke inn for å innføre en ordning med fakultativ folkeavstemning i konkrete lovsaker. Utvalget har særlig diskutert den danske varianten der en tredel av representantene kan stille krav om at en allerede vedtatt lov, skal gjøres gjeldende for folkeavstemning. Det har, en rekke ganger, blitt drøftet å introdusere en tilsvarende ordning i Norge. Stortinget har generelt sett styrket sin posisjon i nyere tid. I tillegg har Norge, i stor deler av perioden etter krigen, vært styrt av mindretallsregjeringer. Utvalget er av den oppfatning at det ikke er behov for ordninger der siktemålet er å styrke stortingets mindretall.

  • Utvalget har drøftet spørsmålet om det bør grunnlovsfestes bindende nasjonale folkeavstemninger. Det er ikke tvil om at det kan fremføres en rekke vektige argumenter for at når Stortinget ført har tatt en beslutning om å legge en sak ut til folkeavstemning, bør resultatet være bindende. Dette vil: 1) gi et klart signal om at velgernes holdninger skal respekteres, 2) bidra til at en unngår spekulasjoner om eventuelle taktiske motiv fra partienes side, og, 3) sikre at stortinget nøye vurderer konsekvensene av å legge en sak ut til folkeavstemning. Men det er viktig å være klar over at bindende folkeavstemninger vil reise en rekke prinsipielle forfatningsmessige problemstillinger, som blant annet må drøftes i lys av Grunnlovens § 93 og § 112.

Grunnlovens § 93 krever tre fjerdedeles flertall i Stortinget for å avgi suverenitet på et saklig begrenset område, mens Grunnlovens § 112 krever to tredjedel flertall for å endre grunnloven. I 1992 ble § 112 blant annet lagt til grunn for søknaden om norsk EU medlemskap. Formelt var det to veier til medlemskap; Via § 93 med et flertallskrav på tre fjerdedeler, og via § 112 med et flertallskrav på to tredjedeler. Diskusjonen om EU medlemskap opp mot folkeavstemningen i 1994 illustrerer godt hvordan spillereglene i seg selv kan bli et tema i debatten. Dilemmaet handlet om hvorvidt folkeavstemningen skulle oppfattes som formelt rådgivende eller reelt bindende. Nå kan det argumenteres med at det har utviklet seg en sedvane i at norske folkeavstemninger reelt, og politisk, oppfattes som bindende. Men konstitusjonelt er reglene klare, det er Stortinget som skal beslutte. I 1994 forsvarte både SV og Senterpartiet avstemmingens rådgivende karakter (Bjørklund 1997 s. 29–33). SV endte opp med et flertallskrav som tilsa at resultatet kun var gyldig hvis det var et flertall både i antall fylker og i landet sett under ett, mens Senterpartiet ville vurdere resultatet i lys av flere ulike forhold (flertallets størrelse, valgdeltakelsen, den regionale fordelingen av stemmene, medias dekning og hvorvidt kampanjen hadde vært preget av fair play).

Kravet om kvalifisert flertall er et viktig mindretallsvern. En folkeavstemning med dagens regler tilsier at den kun kan være bindende såfremt et forslag forkastes, mens representantene står fritt dersom det vedtas. Den debatt som offentlig har vært ført om spørsmålet om bindende folkeavstemninger har i stor grad vært preget av erfaringer knyttet til spørsmålet om norsk EU-medlemskap. Dette har enkelte ulemper, fordi spørsmålet i relasjon til Grunnlovens § 93 reiser særskilte problemstillinger, slik at debatten ikke uten videre har tatt for seg alle mer prinsipielle problemstillinger knyttet til folkeavstemninger mer generelt.

Mindretallsvernet er et vanskelig spørsmål, som kan ivaretas på ulike måter. En løsning kan være å stille strenge krav til hvor mange som må ha deltatt i en folkeavstemning for at resultatet skal gjøres bindende. Et problem med å stille for høye krav til valgdeltakelsen er at det åpner for at et aktivt mindretall kan blokkere et resultat gjennom å oppfordre velgerne til å holde seg hjemme. En annen løsning er å introdusere høye barrierer for at Stortinget skal kunne legge en sak ut til folkeavstemning. En løsning er at minst 2/3 av stortingsrepresentantene må stemme for et slikt forslag for å utløse en bindende folkeavstemning. Hinderet som må passeres vil i så fall være høyt, og det er således ingen grunn til å forvente at dette vil øke bruken av folkeavstemninger.

Et annet vanskelig spørsmål er hvorvidt en bindende folkeavstemning skal gjelde et ja eller nei til et stortingsvedtak. Det kan argumenteres for at Stortinget ikke bør tilkjennegi sitt syn på forhånd. Dette kan utvilsomt legge uheldige føringer på selve avstemningen. På den annen side kan det oppfattes som forfatningsmessig problematisk at Stortinget i så fall reduseres til en ren voteringsmaskin. Det kan også argumenteres med at det er rimelig at partiene klargjør sine standpunkter for velgerne i forkant av en eventuell folkeavstemning. Fordelen med å la et folkeavstemningsspørsmål knytte seg til ja eller nei til et truffet stortingsvedtak, vil være at det innebærer et tydelig voteringstema, og at resultatet fra folkeavstemningen dermed uten videre vil bli det endelige resultat. Det er prinsipielt vanskelig å knytte bindende virkning til et folkeavstemningsresultat med et voteringstema som kan gi tolkningsmuligheter, eller at man vil tvinge stortingsrepresentanter til å stemme i strid med sin overbevisning for å virkeliggjøre resultatet fra folkeavstemningen.

Et annet dilemma er hvorvidt en skal knytte eventuelle bindende avstemninger til bestemte saker eller prosedyrer (for eksempel grunnlovsendringer, tilslutning til internasjonale traktater osv.), eller om det skal være opp til Stortinget selv å bestemme om det ønsker at folket skal avgjøre en bestemt sak. Det er bred enighet i utvalget om at det bør være opp til Stortinget selv å avgjøre dette.

Forfatningsmessig handler dette om hvordan forholdet mellom det direkte og indirekte demokrati skal lovreguleres. Skal en stille ulike flertallskrav alt etter om det er Stortinget eller folket som skal ha beslutningsmakten? Utvalget mener mindretallsvernet er viktig, og at dette kan ivaretas på ulike måter. En kan knytte bindende folkeavstemninger til bestemte saker – en kan stille strenge krav til hvor mange som må ha deltatt for at resultatet skal være bindende – en kan formulere høye barrierer for at Stortinget skal kunne legge en sak ut til folkeavstemning (en kombinasjon av disse elementene er også mulig). EU saken har bidratt til at det direkte demokrati er blitt en viktig del av den norske styreformen, og det er bred enighet i utvalget om at spillereglene for dette bør klargjøres i Grunnloven. Det foreligger en rekke grunnlovsforslag om bindende nasjonale folkeavstemninger i Stortinget (se vedlegg 2). Forslagene berører de ulike hensyn som utvalget har tatt opp her.

Utvalget vil understreke at også rådgivende folkeavstemninger kan være et nyttig redskap i den politiske beslutningsprosessen. Erfaringene med rådgivende folkeavstemninger både fra 1905 og i tilknytning til EU-spørsmålet viser at rådgivende folkeavstemninger har vært nyttige og hatt stor betydning for utviklingen i viktige nasjonale spørsmål. Det kan blant annet tenkes at det oppstår spørsmål som Stortinget, av mange grunner, har betenkeligheter med å avgjøre. Stortinget kan selv være i tvil, og dermed ha betenkeligheter ved å påta seg ansvaret. Det kan typisk gjelde saker som går på tvers av de politiske motsetninger, og hvor de politiske partiene selv er splittet. I slike situasjoner er det rimelig at Stortinget gjennom en appell til folket kan skaffe seg det nødvendige beslutningsgrunnlaget.

Lokale folkeavstemninger

Muligheten for å holde lokale folkeavstemninger ligger allerede i dag i lovens system. Med bakgrunn i samme argumentasjon som ovenfor går utvalget inn for at det skal lovreguleres at kommunestyrene/fylkestingene kan, om de ønsker det, vedta å utløse både rådgivende og bindende folkeavstemninger i saker som hører inn under kommunens/fylkeskommunens kompetanseområde. Utvalget forutsetter at reglene utformes slik at en lokal folkeavstemning ikke binder statsorganenes handlefrihet på en slik måte at hensynet til nasjonal styring ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. En folkeavstemning kan kun gjøres bindende hvis et kvalifisert flertall i kommunestyret/fylkestinget ønsker det. Utvalget går i tillegg inn for at minst 50 prosent av de stemmeberettigede må ha deltatt for at en folkeavstemning skal få en bindende karakter. Utvalget forventer ikke at dette vil føre til en hyppigere bruk at folkeavstemninger som sådan, men det vil sende et signal om at kommunene/fylkeskommunene også kan ta i bruk direkte demokratiske virkemidler.

9.2.9 Folkeinitiativ/innbyggerinitiativ

Det er et viktig skille mellom folkeavstemninger og innbyggerinitiativ. Hensikten med folkeavstemninger er at politiske beslutninger skal fattes utenfor den representative demokratiske prosessen. Innbyggerinitiativets formål er det motsatte, å få satt saker som opptar lokalsamfunnet på den representative politiske dagsorden. Innbyggerinitiativet kan således bidra til at saker som engasjerer lokalsamfunnet kanaliseres inn i den representative prosessen på en formell og ordnet måte.

Et innbyggerinitiativ, eller en lokal forslagsrett, kan bidra til å bedre dialogen mellom de politiske partiene og velgerne i periodene mellom valg. I dag oppgir 86 prosent at den viktigste årsaken til at de ikke er partimedlemmer, er at de selv ønsker å ta stilling fra sak til sak (Rømming 1999). Videre er de politiske partiene i periodene mellom valgene sterkt orientert mot arbeidet i kommunestyrer og formannskap. Et innbyggerinitiativ kan bidra til at partiene, i større grad enn i dag, fokuserer på den velgerorienterte aktiviteten også mellom valgene. Ordningen kan fange opp det saksorienterte engasjementet, og slik bidra til også å mobilisere de passive partimedlemmene.

Utvalget mener at forutsetningene for at ordningen med innbyggerinitiativ skal fungere er bedre i lokalsamfunnene. De aktuelle sakene, sammenhengene, og konsekvensene bør være langt bedre kjente for borgerne lokalt. Politikken er mer konkret for den enkelte, det dreier seg om spørsmål knyttet til lokalsamfunnets utvikling.

Utvalget har vurdert om innbyggerinitiativ skal kobles til folkeavstemninger. Skal et initiativ kunne utløse en folkeavstemning som så skal binde opp kommunestyret? Utvalget mener en bør unngå de konsekvensene en har sett i Sverige, der kommunestyrene har fungert som en effektiv «propp» mot de lokale folkeinitiativene som er fremmet. Utvalget har diskutert to konkrete modeller;

Modell 1

Innbyggerinitiativ frikoplet fra folkeavstemningen. Modellen krever en lovregulering av at to forhold; a) et underskriftskrav, og b) en tidsfrist for kommunestyret til å sette den angitte saken på dagsorden.

Modell 2

Her åpnes det for at et innbyggerinitiativ kan tas videre til en folkeavstemning. Dette vil kun skje hvis kommunestyrets konklusjon ikke skulle tilfredsstille initiativtakerne. Underskriftskravet for å utløse en folkeavstemning bør settes høyere, samtidig som det vil kreve at en lovregulerer flere forhold.

Utvalget tenker seg at regelverket kan utformes som følger 8 :

  1. Innbyggerne i en kommune/fylke har rett til å ta initiativ i saker som gjelder kommunens/fylkeskommunens virksomhet. Kommunestyret/fylkestinget er forpliktet til å ta stilling i en sak som berører kommunestyrets/fylkestingets kompetanseområdet om for eksempel minst 2 prosent av de stemmeberettigede krever det.

  2. Kommunestyret/fylkestinget skal ta det angitte spørsmålet opp til behandling innen 6 måneder etter at initiativet ble tatt.

Modell 1 er en kopi av den finske regelen, og stanser her. Hvis så kommunestyret/fylkestinget tar en beslutning som er i tråd med initiativtakerne sine preferanser, stanser også modell 2 her. Hvis så ikke er tilfelle, kan initiativtakerne gå videre etter følgende prosess;

  1. For å utløse en lokal folkeavstemning må 5 prosent av de stemmeberettigede i kommunen/fylkeskommunen skrive under. Tidsfristen for å samle inn underskriftene er 6 måneder etter at kommunestyret/fylkestinget har behandlet saken. Kommunestyret bør ha plikt til å utløse en folkeavstemning.

Klarer initiativtakerne å samle inn et tilstrekkelig antall underskrifter bør dette etterfølges av en debattpause på tre måneder. En folkeavstemningen avholdes senest 3 måneder etter denne pausen. Resultatet av avstemmingen bør være bindende.

Modell 2 vil kreve lovregulering på følgende områder:

  • For det første må initiativet inneholde hvilke alternativer velgerne skal ta stilling til. Det må i tillegg inneholde navn og adresse på de som har skrevet under.

  • For det andre bør bruken av folkeavstemninger begrenses i bestemte saker. Det gjelder saker som faller utenfor kommunestyret/fylkestingets ansvarsområde, i personalsaker, i saker som gjelder borgernes lovfestede rettigheter, eller i saker som rører ved spørsmål om rase eller religion/livssyn.

  • For det tredje bør valgstyret ha ansvaret for gjennomføringen av en eventuell folkeavstemning.

Utvalget går inn for å introdusere en kommunal forslagsrett/innbyggerinitiativ etter modell 1. Modell 1 kan, på en annen måte enn en folkeavstemning, bidra til at det skapes rom for en dialog mellom velgerne og de folkevalgte. Innbyggerne får en mulighet til å sette de sakene som engasjerer dem på den representative politiske dagsorden, ikke til å ta dem ut. Det er stor mobilisering rundt enkeltsaker lokalt, en lokal forslagsrett kan bidra til å kanalisere dette engasjementet inn i det representative systemet. Modell 2 innebærer mer omfattende lovgivning, og utløser en mer tungrodd prosess. I tillegg peker erfaringene fra andre land i retning av at lokale folkeavstemninger i seg selv ikke medvirker til å øke det politiske engasjementet.

9.3 IKT og demokrati 9

Utviklingen innenfor data- og telekommunikasjon har ekspandert i et stort tempo fra 1970-tallet og frem til i dag. Utvalget mener det er en viktig oppgave å drøfte hvordan den nye teknologien kan påvirke forutsetningene for det representative demokratiet.

En radikal visjon er at informasjonsteknologien vil medvirke til at de direkte formene for demokrati utvikler seg på bekostning av klassiske representative institusjoner. Ross Perot er et eksempel på en representant for denne visjonen. I den amerikanske valgkampen i 1992, lanserte han ideen om elektroniske stormøter, møtesteder der befolkningen både kunne diskutere og fatte konkrete beslutninger. Han ville i tillegg gå av som president om tilstrekkelig mange skulle kreve det via telefon, faks eller e-post. En mer dyster visjon er at datateknologien utgjør en trussel mot demokratiet. Resultatet vil bli nye former for demokratisk ulikhet, de kunnskapsrike vil utgjøre fremtidens politiske eliter.

Debatten fokuserer således sterkt på hvilke konsekvenser den nye teknologien kan ha for det representative demokratiet. Merkelapper som «digitalt demokrati», «virtuelt demokrati», «elektronisk demokrati», «cyber demokrati», «tele – demokrati», og «trykk knapp – demokrati» er benyttet for å beskrive fremtidens folkestyre (Åström 1999). All informasjon blir tilgjengelig for alle, avstanden mellom borgerne og politikerne reduseres. Den store interessen for temaet demokrati og teknologi betyr ikke at kunnskapen om hvordan teknologien kan påvirke måten demokratiet fungerer på er like omfattende. Det er få konkrete empiriske studier av slike effekter, men rikelig med litteratur, som spekulerer i ulike argumenter for og imot digitalt demokrati, eller om mulige politiske effekter (Åström Ibid).

Datateknologien er blitt en viktigere del av hverdagen for den enkelte nordmann. Norsk Gallup har studert innbyggernes IT vaner så langt tilbake som 1996, tendensen er rask vekst på alle fronter. Mens 822 000 nordmenn hadde tilgang til nettet i 1996, er tilsvarende tall i dag 2,2 millioner. Økningen har vært størst i de private husholdningene. Mens 200 000 nordmenn hadde tilgang hjemme i 1996, oppgir 1,5 millioner det samme i dag. 798 000 husstander er i dag koplet til internett (58 000 i 1996). Med hensyn til bruk oppgir hele 1,7 millioner personer over 13 år at de har vært på nettet de siste 30 dagene. 900 000 oppgir at de surfer på nettet daglig. Unge menn med høy utdanning utgjør den største brukergruppen, men kjønnsforskjellene ser ut til å jevne seg ut (44 prosent kvinner og 56 prosent menn i dag). Det hører med at av trafikken på internett går til sider med pornografisk innhold, samtidig som en stor del av trafikken ellers er ren kommersiell virksomhet (Barber 1999).

Begrepet elektronisk demokrati har ingen entydig definisjon (Olsson 1999). Det dreier seg om hvordan ulike IT – baserte løsninger kan benyttes til å styrke borgernes innvirkning i den demokratiske prosessen. Debatten går på hvordan dette rent praktisk skal organiseres. En variant er altså at datateknologien, på en annen måte enn før, åpner for at borgerne mer direkte kan delta i å fatte politiske beslutninger. Det representative demokratiet sees gjerne på som en praktisk nødløsning, teknologien åpner for en videreutvikling. Dette er tesen om «det raske demokratiet» der individuelle holdninger kan registreres på nettet på en rask og effektiv måte. Perspektivet er ekstremt individorientert, det er den selvstendige «cyberborger» som skal erstatte de tradisjonelle, kollektive, representative institusjonene. Elektroniske opinionsmålinger, daglige eller tette avstemminger på nettet, utgjør hovedkomponentene i fremtidens demokrati. Mot dette synet står talsmenn for det «sterke demokratiet», eller «diskusjonsdemokratiet». Her er budskapet det motsatte, det handler om å få tempoet ned, om å rydde plass for den gode diskusjonen, og den offentlige politiske samtalen.

Den radikale visjonen om IT og demokrati, undervurderer den betydningen som diskusjon og politisk lederskap har for politikken. Politisk lederskap handler ikke om å passivt registrere den til enhver tid rådende folkemeningen, men om å gå foran, og aktivt bidra til meningsdannelsen i samfunnet. Det er en risiko for at den tid som kreves for å søke kunnskap, diskusjon og ettertanke går tapt i det raske demokratiet. At det er mulig å gjøre ting raskt, er ikke et argument for at det bør skje raskt. Demokratiet krever diskusjon og tålmodighet (Barber 1999). Det å stemme direkte via datamaskinen fører til at folket slipper unna den politiske prosessen, slipper å ta ansvar for egne standpunkter i møte med andre. Barber beskriver det slik (1999 s. 21);

«Från att ena stunden välja mellan musikspår på en MTV-webbsida – tittar du på Madonna eller Garth Brooks? – och i nästa besluta om vi ska bomba Serbien tillbaka till stenåldern – eller inte!». Att flytta runt mellan val och dagordningar som ibland saknar betydelse och är helt privata och andra gånger har enorma konsekvenser och är offentliga, kan inte vara ett lämpligt sätt att söka få till stånd demokratisk beslutsfattande».

«Trykk–knapp-demokratiet» er modellen for den som ønsker seg mer direkte demokrati og større tempo i politikken. Perspektivet representerer en katastrofe for den som vil dra tempoet ned. Å starte diskusjonen om «elektronisk demokrati» med tekniske modeller er å begynne i feil ende. Utgangspunktet bør være å konkretisere hva en vil med demokratiet før en eventuelt gjør det elektronisk. Åström (1999 s. 322) understreker at svaret på spørsmålet om informasjonsteknologien kan bidra til å utvikle demokratiet, ikke er «ja» eller «nei», men «hvilket demokrati»? Et mer edruelig ut-gangspunkt er spørsmålet om hvorvidt datateknologien kan bidra til at borgere som ikke engasjerer seg i politiske spørsmål deltar i diskusjoner, og gir uttrykk for sine holdninger.

Folkestyre handler om å utvikle metoder som borgerne kan ta i bruk for å diskutere og fatte politiske beslutninger. Den nye teknologien kan utvilsomt være et positivt bidrag i så måte. Tilgangen på politisk informasjon øker, det samme gjør innsynet, samtidig som teknikken kan benyttes som en ny arena for diskusjon og debatt. Teknologien kan skape nye møtearenaer, danne grunnlaget for elektroniske stormøter og diskusjoner som ellers ikke ville vært mulige. For de politiske partiene, som i dag får sine budskap filtrert via media, åpner teknologien for mer direkte kommunikasjon. Partiene kan, via nettet, danne nye arenaer for debatt, fange opp nye trender og prøve ut ideer og programmer. Teknologien kan videre gi effektivitetsgevinster i offentlig sektor. Borgerne kan få anledning til å formulere spørsmål og kommunisere med det offentlige 24 timer i døgnet. Datateknologien kan gi en forvaltning som både fungerer bedre og koster mindre. På den andre siden kan et økt innsyn også redusere tjenestemennenes handlingsrom, og øke arbeidsbyrden.

Et mer negativt perspektiv for folkestyre er at mer informasjon ikke nødvendigvis fører til mer kunnskap. Tesen om informasjonsoverflod beskriver nettopp situasjoner der økte mengder informasjon rent faktisk hindrer kunnskapsutviklingen, heller enn å understøtte den. Den elektroniske kommunikasjonen kan bidra til å fragmentere, og anonymisere politikken. Debatten kan splittes opp på ulike arenaer, helheten og sammenhengene går tapt. På en anonym politisk arena trenger en ikke forsvare egne holdninger og standpunkter. Svært mye av den virtuelle dialogen på nettet går mellom mennesker som allerede har felles holdninger. Det er kommunikasjon mellom spesielle mennesker, med spesiell kunnskap og spesielle interesser. Endelig risikerer en at det kan bli vanskelig å ivareta demokratiets ideal om at alle skal ha lik rett til å delta i det politiske fellesskapet. Det elektroniske demokratiet kan bli de unge og sosialt velfødde sitt demokrati.

Politisk kultur er en viktig faktor når en vil kategorisere ulike syn på IT og demokrati (Ilshammar 1999). Det konvensjonelle synet, at IT er et redskap som kan bidra til å videreutvikle det klassiske parlamentariske systemet, dominerer i den europeiske debatten. Den radikale visjonen er toneangivende i den amerikanske debatten. De konkrete forsøkene som utføres internasjonalt ligger svært nært det europeiske perspektivet. Datateknologien benyttes primært for å spre informasjon, gi service og legge rammer for å diskutere ulike samfunnsspørsmål. I fronten ligger amerikanske kommuner som Santa Monica, Glendale og Pasadena, mens europeiske kommuner som Amsterdam og Bologna også aktive. Norske kommuner er, som det vendes tilbake til, også i gang med forsøk. La oss se på noen trender.

9.3.1 IKT og informasjon

De fleste prosjekter med stempelet «elektronisk demokrati» er primært rettet mot å fore borgerne med samfunnsinformasjon. I Norge er slike forsøk initiert innenfor rammene av det tradisjonelle representative demokratiet. Samtlige partier som er representert på Stortinget har for eksempel egne hjemmesider, og aktiviteten på sidene er økende. Arbeiderpartiets stortingsgruppe rapporterer at langt flere tar direkte kontakt via e-post i dag, enn for bare få år siden 10 . Et annet eksempel er Kommunal- og regionaldepartementets valgside, som ble introdusert i 1999. Her finner en informasjon om alt fra hvordan velgerne kan rette på listene, til navn på registrerte politiske partier (se www.valg.dep.no ) 11 . I kommunene har utviklingen gått noe senere, 230 av landets 435 kommuner har så langt etablert egne hjemmesider på internett (Aftenposten 12. august 2000) 12 . Av fylkeskommunene er det bare Finmark fylkeskommune som mangler egne hjemmesider. I tillegg til dette har de fleste offentlige etater utviklet hjemmesider med sikte på å informere borgerne. Kommunenes Sentralforbund har også hatt temaet IT og «teledemokrati» som et satsingsområde på 1990-tallet. Modalen kommune, i Hordaland fylke, har fått unike muligheter til å ta i bruk IT løsninger. Alle innbyggerne i kommunen har fått internett gratis installert på sine TV- apparat, satsingen er et pionerprosjekt levert og betalt av et privat firma (Bergens Tidende 31.05.00). I følge kommunens rådmannen skal dette øke kunnskapsnivået, kommunen skal bruke fjernundervisning aktivt, målstyre informasjonen samtidig som innbyggerne får en direkte toveis kommunikasjon med kommunen. I Norge finner en, i motsetning til for eksempel i USA, ingen offentlig uavhengige informasjonsbaser for velgerne. Mest kjent er «Vote Smart Web», som tilbyr omfattende informasjon om politikernes bakgrunn, merittliste, og politiske holdninger ( www.vote-smart.org ). En annen nettbasert organisasjon med fokus på velgerinformasjon er «The Democracy Network» i Los Angeles ( www.dnet.org ).

9.3.2 IKT og politisk debatt

Nettsider der borgerne oppmuntres til å lufte sine holdninger i konkrete politiske saker er ikke like vanlig. De fleste norske partier legger derimot til rette for en programdebatt på internett. Formelt medlemskap er ikke lenger et krav for å delta i interne partipolitiske debatter. Arbeiderpartiet understreker at borgernes synspunkt systematiseres, det gis tilbakemelding på de synspunkter som kommer til uttrykk. For partiene kan teknologien utvilsomt legge grunnlag for bredere og grundigere diskusjoner. Andre eksempler på IT-baserte debattfora finner en i KS sitt satsingsprosjekt. Troms Fylkeskommune har satt i gang et forsøk der nettet tas i bruk for å få til en dialog mellom fylkeskommunen og befolkningen. Internett er tilgjengelig via de lokale bibliotekene i tre kommuner – Berg, Skjervøy og Kvæfjord (http://nettaktor-troms-f.kommune.no). Borgerne får, via nettet, anledning til å stille spørsmål og kommentere ulike fylkeskommunale saker. Kongsberg kommune har utviklet Kongsberg- Web’ns debattforum ( www.konsberg.net/debatt/ ). Her oppmuntres innbyggerne til å delta i direkte politiske diskusjoner på nettet. Internasjonalt er Usenet News verdens største diskusjons- og konferansesystem på nettet. Usenet News rommer tusenvis av diskusjonsgrupper med de mest tenkelige (og utenkelige) tema. Få har politisk relevans, men noen legger til rette for en diskusjon om sentrale samfunnsspørsmål. Minnesota E-Democracy har fått størst internasjonal oppmerksomhet. Prosjektet ble startet i 1994 av Steven Clift, en 24 år gammel student i statsvitskap fra Minneapolis ( www.e-democracy.org/ ). Hans utgangspunkt var å etablere en nettside der velgerne kunne finne informasjon om kandidatene i forkant av valgene. Teknisk støttes prosjektet av byens lokale nettverk, Twin Cities Freenet (TCFN). I dag inneholder nettsiden en e-post basert diskusjonsliste, de som skriver innlegg får disse distribuert til samtlige abonnenter. Det skrives omtrent 450 innlegg i måneden, og listen har reell politisk innflytelse. Mange av de 400 abonnentene tilhører den politiske eliten i Minnesota, samtidig som både journalister og politikere er registrert som aktive brukere.

Datateknologien har, uten tvil, skapt en ny arena for politisk debatt. Norsk politisk debatt vil nok i fremtiden i økende grad gå for seg elektronisk. Borgerne kan, allerede i dag, enten organisert eller på individuelt grunnlag, gi direkte uttrykk for hva de mener om konkrete politiske forslag og reformer. Utviklingen er ikke uproblematisk. Det bør legges til rette for at flest mulig har anledning til å delta. Det er viktig å hindre at teknologien skaper demokratisk ulikhet. Politisk innflytelse er ikke nødvendigvis avhengig av at en får anledning til å uttrykke seg, men heller av å få andre til å lytte. Åpner en for IT baserte offentlige diskusjonsfora, må noen ta ansvar for at diskusjonen systematiseres, og at det gis tilbakemelding. Får folket anledning til å kommentere forslag til ny politikk uten å få tilbakemelding, kan slike elektroniske møteplasser fremstå som ren symbolpolitikk. Videre er de fleste såkalte virtuelle samfunn er svært så avgrensede interessefellesskap, det er spesielle grupper med felles identiteter og holdninger som kommuniserer med hverandre. Barber (1999) mener at ett viktig kjennetegn ved den nye teknikken er tendensen til segmentering og splitting. Informasjonen blir ikke mer generell, men mer spesialisert. Demokratiet blir aldri avhengig av teknikken, men av den kvalitet som ligger i de politiske institusjonene og hos den enkelte borger.

Diskusjonen om forholdet mellom teknologi og demokrati handler om hvilken type demokrati en ønsker at informasjonsteknikken skal fremme (SOU 2000: 1). Den teknologiske utviklingen innebærer at det er teknisk mulig for eksempel å gjennomføre langt flere folkeavstemninger. Dette kan gjøres rakst og enkelt over internett med ja/nei knapper og med bakgrunn i et materiale som borgerne har fått tilsendt på forhånd. Det har til og med blitt foreslått å helt avskaffe representative organer og innføre elektronisk demokrati. Slike forslag overser at lovgivning er et resultat av kompliserte politiske forhandlinger, debatter og kompromisser, som gir rom for å innarbeide hensynet til mindretallet (Koch og Togeby 1999). Teknologien har i seg selv ingen egen dynamikk, demokratiet blir ikke elektronisk av seg selv. En vet foreløpig lite om hvordan demokratiet påvirkes av den nye teknologien. For de politiske partier har teknologien hatt en positiv effekt. Det interne partidemokratiet styrkes ved at det er åpnes for bredere og grundigere diskusjoner. Teknologien benyttes videre for å øke informasjonen fra politiske og offentlige institusjoner, offentlig sektor er utvilsomt blitt mer tilgjengelig for befolkningen. Datateknologien representerer i så måte et viktig supplement til det representative demokratiet. Det bør, og blir, i større grad lagt til rette for elektronisk saksbehandling. Borgerne bør også, i større grad enn i dag, kunne kommunisere med det offentlige 24 timer i døgnet. Denne utviklingen innebærer at en må ha et bevisst fokus på tilgjengeligheten også for de grupper som ikke behersker teknikken. Utviklingen av kommunale servicekontor er et viktig i så måte. Offentlig innsyn er videre et viktig demokratisk prinsipp, og må være et sentralt mål for offentlig sektor. Den nye teknologien gjør det enklere å legge til rette for et så omfattende innsyn som overhode mulig.

Utvalget går videre inn for at det bør gjennomføres forsøk med siktemål å øke kunnskapen om effekten av databaserte løsninger for valg (se kapittel 5 avsnitt 5.1.4). Teknikken bør kunne utvikles i skolevalgene, eller prøves ut med terminal baserte løsninger i valglokalene i en, eller flere, kommuner. Databaserte løsninger kan også tas i bruk for å lette tilgjengeligheten for nordmenn som er bosatt i utlandet.

9.4 Brukermedvirkning 13

Brukerstyring har sitt utspring i tanken om «servicedemokratiet». En bruker defineres som en person som kommunal og offentlig virksomhet retter seg mot, og som benytter seg av slike tjenester over en relativt lang periode. Brukeren skal altså ha et nært og personlig forhold til en offentlig institusjon, tilfeldige og kortvarige kontakter utelukkes fra definisjonen. Typiske brukere finner en i skolen, i barneomsorgen, i helsesektoren, og i kultur- og fritidssektoren. Det er foreldre til skolebarn, eldre som benytter seg av det offentliges helsetjenester, eller ungdom som brukere av offentlige fritidstilbud. Skolen og eldreomsorgen er nettopp eksempler på offentlige tjenester som den enkelte har et nært og langvarig forhold til, samtidig som måten disse institusjonene drives på kan ha stor betydning for den enkeltes livssituasjon. Dette avsnittet reiser spørsmålet om hvorvidt en mer brukerstyrt offentlig sektor kan være veien å gå.

Fordelene med brukermedvirkning er åpenbare. Det sikrer at offentlige tjenester utformes etter brukernes ønsker og behov. Det gir borgerne et medansvar i det å løse konkrete oppgaver som er viktig for fellesskapet. Dette fellesansvaret gir den som deltar økt innsikt i andres behov og interesser. Tesen er at brukerstyring kan bedre kvaliteten på offentlige tjenester, øke solidariteten og dermed være en berikelse for demokratiet. Brukerstyring er demokratisk forstring i praksis. Det å delta gir økt kunnskap og økt interesse for politikk, noe som i sin tur kan smitte over i et bredere politisk engasjement. Det å ta ansvar øker troen på egen politisk kompetanse, og en bedre forståelse for at det eksisterer ulike ønskemål og preferanser. Ideen med brukerdemokratiet er altså at desentralisering av beslutninger fører til større ansvar, økende deltakelse og et bedre fundament for etiske og moralske standarder i politikken.

Brukerstyring er ikke uproblematisk. Et motargumentet er at det bryter med idealet om at alle borgere skal ha lik rett til å delta. Skal de som benytter seg av offentlige tjenester ha særskilte rettigheter? Er skolepolitikken av interesse bare for de elever og foreldre som berøres av aktiviteten? Eller skal alle borgerne, som gjennom skatteseddelen finansierer skolen, og som i fremtiden vil få sine barn i skolen, også få anledning til å påvirke? Hva blir konsekvensen for de som ikke deltar? Kan brukerstyringen bidra til å fragmentere lokalsamfunnet? Vil sterke brukergrupper tilrive seg makt på bekostning av andre? (Montin m.fl. 1999). Utvikler brukerstyringen en form for institusjonell egoisme? Forskning har dokumentert at det ikke er slik at alle såkalte «berørte interesser» har samme utgangspunktet med hensyn til det å påvirke politikken. Det er en myte at organisasjonssamfunnet er altomfattende og representativt for hele samfunnet.

Et annet dilemma er om brukerdemokratiet virkelig utløser solidariske følelser. Gir nærhet til politiske beslutningsprosesser i seg selv en mer solidarisk fordelingspolitikk? Bergens Tidende (BT) rapporterer, i en artikkel, at hver tredje kommune i Sogn og Fjordane har så sterke interne konflikter at konsulenthjelp hentes inn for å løse problemene. Problemet er størst i de minste kommunene (BT Tirsdag 23. Mai 2000). Fylkesmann Oddvar Flæte sier at

«faren er openberr for at kommunane er så små at folkevalde og tilsette ikkje klarar å skilje mellom privatliv, folkevald styring og administrasjon. Når forholda vert små kan det verte vanskeleg å skilje mellom politikk og naboskap» (Ibid).

Brukerdemokratiet stiller store krav til den enkeltes kunnskaper om egne behov og rettigheter i utformingen av offentlig politikk. Selvforvaltning, eller brukerstyring, kan føre til at ansvaret for egen velferd privatiseres, samtidig som det politiske ansvaret pulveriseres. Forsking har videre vist hvordan evnen til å tilegne seg informasjon henger nært sammen med sosiale forhold. Fornuftige sosialpolitiske tiltak når ikke alltid ut til de brukerne som tiltakene rettes mot. Fører brukerstyringen til pulverisering av det politiske ansvaret? Blir velgerne usikre på hvor beslutningene i fordelingspolitikken tas, og på hvem som skal stilles til ansvar for de samme beslutningene?

Et annet motargumentet stiller spørsmål ved om brukerstyring i det hele tatt har noe med demokrati å gjøre. Er ikke brukerstyring reelt sett bare en type kunde- eller konsument innflytelse? I så fall vil en mer brukerstyrt offentlig sektor medvirke til ytterligere å bygge opp under synet på kommunene, som i første rekke, rene statlige serviceorganer. Spørsmålet er således om tillit og engasjement i den politiske prosessen, i enda større grad enn i dag, vil knyttes til den profesjonelle virksomheten? Brukerstyring kan altså ses på som en utvikling i retning av et plassorientert, snarere enn et partiorientert, demokrati (Montin 1998).

Det bør understrekes at kritikken mot økt brukerstyring tar utgangspunkt i idealet om den parlamentariske styringskjede. I denne styringskjeden er utgangspunktet for politikken alltid borgernes krav og ønsker. Dette er neppe en realistisk beskrivelse av virkeligheten. Politiske reformer har sjelden sitt utgangspunkt i krav og ønsker fra borgerne, men typisk i det politiske systemet selv (Goul Andersen 1999). Byråkratiet, interessegrupper og sterke profesjoner har blitt politikk-eksperter, og legger, kanskje i stadig større grad, premissene for innholdet i politikken Alternativet til brukerstyring trenger altså ikke være en partistyrt offentlig sektor, men en profesjonsdominert offentlig sektor. I et slikt perspektiv er større fokus både på brukernes rettigheter, og deres innflytelse, langt mer attraktivt.

Hva er så brukerstyring, hvordan kommer det til uttrykk, og hvilke form og innhold kan det ha?

9.4.1 Brukerstyring: Form og innhold

Brukermedvirkning i offentlig sektor har en lang tradisjon i norsk politikk. Dette har skjedd ved at ulike lag og organisasjoner har utviklet faste kontaktnettverk med kommunene, eller at kommunene selv har opprettet rådgivende organer med brukerrepresentasjon (Rømming 1999). Brukermedvirkningen kommer til uttrykk både gjennom offentlige regler og initiativer, altså ovenfra, og nedenfra, gjennom aktivt engasjement fra brukerne selv.

Formålsparagrafene til den nye kommuneloven slår fast at en rasjonell og effektiv forvaltning har som siktemål å optimalisere tjenesteproduksjonen til beste for innbyggerne. Brukerhensynet er mer konkret utformet i de enkelte særlovene, spesielt gjennom lovfesting av rettigheter og standardkrav. Hele det kommunale og statlige klage- og ankesystemet er utformet på en slik måte at den enkeltes rettigheter som bruker av offentlige tjenester står sentralt. Ordningen med særskilte ombudsmenn er nettopp basert på tanken om at bestemte grupper har behov for egne talsmenn i møte med det offentlige, eller med markedet. Videre ble samtlige norske kommuner i 1991 pålagt å oppnevne egne eldreråd. I andre kommuner finner en frivillige råd for funksjonshemmede. Høringer, borgermøter og plasser i styrer og utvalg er vanlig i de fleste offentlige institusjoner. Et eksempel på det siste er pasientpanelet som ble opprettet på Haukeland sykehus i 1997 14 . Trefjerdedeler av alle norske kommuner rapporterer at de har gjennomført ulike former for brukerundersøkelser de siste årene (Aars 2000). Nedenfra kommer brukermakt til uttrykk gjennom alternative former for rådgivning/opplysning, selvorganisering, gressrotbevegelser, interessekamp og demonstrasjoner.

Brukermedvirkning tar ikke bare ulike former, men har også ulikt innehold. Det kan begrense seg til at borgerne får anledning til å si ja – eller nei til et nytt kommunalt tjenestetilbud. Det kan være at brukerne i tillegg får innflytelse på hvordan et slikt tilbud skal utformes. Det kan være at brukerne, i tillegg, får delta i produksjonen av offentlige tjenester gjennom aktiv deltakelse i den daglige driften i kollektive brukerstyrer. Brukermakten kan også individualiseres. Eksempler på det er reformer som tar sikte på at det skal være opp til det enkelte individ å velge hvilke tjenestetilbud han/hun vil benytte seg av. Brukermakt kan således delegeres fra demokratisk valgte organer til kollektive brukerstyrer, markedet eller den enkelte borger. La oss se på noen konkrete eksempler på kollektive og individuelle former for brukerstyring.

Danmark er et foregangsland når det gjelder kollektiv brukerstyring. Fra slutten av 1980-tallet har Danmark hatt lovgivning som slår fast at kommunale institusjoner som barnehager, skoler og eldreinstitusjoner skal ledes av styrer der brukerne har flertall. Spesielt langt er utviklingen kommet i grunnskolen.

Grunnskolen er et område der det er naturlig med et brett engasjement fra foreldrenes side. Historisk er dette samtidig et felt som har vært preget av sterk statlig styring og detaljregulering. I Norge er det, i lov og forskrifter, slått fast at hver enkelt skole skal ha klassekontakter, og et fellesorgan for alle foreldre på skolen (FAU). I tillegg kommer et statlig rådgivende foreldreutvalg på nasjonalt nivå (FUG) (St.meld. Nr. 14 1997–98). Skolens samarbeidsutvalg er sammensatt av en rekke grupper; lærere, andre ansatte, elever, foreldre, rektor, og en kommunal representant. Samarbeidsutvalget er utelukkende et rådgivende, kontaktskapende og samordnende ledd for partene i skolesamfunnet. Det kan uttale seg i de fleste saker som gjelder skolen, men har ikke formell beslutningsmyndighet. Danmark har altså tatt et skritt videre, og introdusert skolestyrer med foreldreflertall, og formell beslutningsmyndighet.

Den danske Folkeskoleloven av 1989 bestemmer at alle skoler skal ha en skolebestyrelse. Kommunen delegerer så kommunal beslutningsrett til skolebestyrelsen. Skolebestyrelsen velges for fire år av alle foreldre med barn på den konkrete skolen. Danske foreldre får gjennom dette stor innflytelse på det daglige livet i skolen, men innflytelsen reduseres jo nærmere en kommer den konkrete undervisningen. Skolebestyrelsen avgjør sentrale prinsipper for aktiviteten i skolen. Det gjelder; a) organiseringen av undervisningen (timetallet på hvert klassetrinn, tilbudet av valgfag, spesialundervisning, plassering av elever og klasser), b) samarbeidet mellom hjem og skole, c) forhold knyttet til elevens utbytte av undervisningen, og d) fordelingen av arbeidet mellom lærerne.

Danske skolestyrer vedtar budsjettet innenfor rammer gitt av kommunen, de godkjenner undervisningsmidler og fastsetter ordensregler. I tillegg skal de uttale seg om ansettelser av lederer og lærere på den enkelte skole. Rektor har det daglige administrative og pedagogiske ansvaret på skolen, men er ansvarlig for aktiviteten både ovenfor skolebestyrelsen og kommuneledelsen. Skolebestyrelsen fører altså et bredt tilsyn med aktiviteten på skolen, et tilsyn som omfatter alle sidene ved skolen, også det som er rektors kompetanseområde. Rektor er sekretær, og har ikke stemmerett i skolebestyrelsen.

I Sverige er det en bevegelse i dansk retning. Fra 1. Juli 1994 fikk svenske foreldre rett til å velge grunnskole innenfor egen kommune, samtidig fikk de rett til å avgjøre hvorvidt deres barn skulle begynne på skolen som 6- eller 7-åring. I 1996 ble det så, gjennom en forsøkslov, åpnet for å etablere skolestyrer etter dansk modell. Forsøksloven har ingen detaljerte forskrifter om hvordan skolestyrene skal sammensettes, eller velges. Den enkelte skole må selv ta initiativ til å delta. Kommunen avgjør så både om skolen kan være med, og hvilke oppgaver og ansvar skolestyret eventuelt skal ha.

Eksempelet fra den danske grunnskolen viser altså hvordan kollektiv brukerstyring kan organiseres. Parallelt med dette skjer det en utvikling i retning av en individualisering av brukermakten. Her er valgfrihet nøkkelbegrepet.

Valgfrihet er individualisert brukerstyring. Eksemplet her er hentet fra Nacka kommune i Sverige (Montin 1998). Organiseringen av kommunens tjenestetilbud er basert på valgfrihet som hovedprinsipp. Småbarnsforeldre, og omsorgstrengende kan bytte både barnehage, skole og helseinstitusjon på individuelt grunnlag. Tjenestene er organisert med hjelp av såkalte servicesjekker på en rekke områder: barneomsorg (fra 1994), skoler (fra 1994), og hjemmehjelp (fra 1992). Innbyggerne trenger ikke å gå veien via det politiske systemet for å få til endringer i tjenestetilbudet. Kommunen har altså overlatt kjøpekraften til den som har behovet for det være seg omsorg eller utdanning. Valgfrihet og konkurranse er rettledende for kommunens aktiviteter. Kommunale, og frittstående, skoler presenteres i en katalog der foreldre fritt kan velge. De eldre kan velge mellom privat og offentlig hjemmehjelp, i prinsippet skal det konkurreres på like vilkår. Nacka kommune representerer kundemodellen i praksis, og illustrerer at det er et prinsipielt skille mellom kollektiv og individuell brukerstyring. I Norge er retten til å velge sykehus et eksempel på en individualisering av brukerinnflytelsen. Debatten om konkurranseutsetting av offentlige tjenester kan også ses i lys av dette perspektivet.

Brukerinnflytelsen kan videre organiseres på mer uformelle, og mindre forpliktende, måter. Et eksempel er brukerundersøkelser, som er blitt svært vanlige i norske kommuner (Aars 2000). Formålet med slike undersøkelser er nettopp å hente inn informasjon, og synspunkter fra de som benytter seg av kommunale tjenestetilbud. Det handler altså om å registrere innbyggernes behov. Aars (Ibid) stiller spørsmålet om ikke det å definere borgerne som brukere eller kunder fører til at folkets holdninger til kommuneinstitusjonen også endres. Gitt at det er den politiske kommunen som har problemer med legitimiteten, ikke tjenestekommunen, kan dette oppfattes som problematisk. Aars (ibid) understreker at det er vel så viktig å skaffe seg informasjon om innbyggernes syn på hvordan kommunen fungerer som demokratisk styringsorgan. Hyppige brukerundersøkelser kan bidra til at servicedemokratiet får en sterkere posisjon i befolkningen.

9.4.2 Brukerstyring: Noen erfaringer

Dansk forsking på brukermedvirkning viser at det bidrar til å øke den enkeltes politiske kompetanse. Deltakelse i danske skolestyrer gir altså foreldrene større demokratisk kompetanse. Spørsmålet er om innflytelsen er reell? Å delta som brukerrepresentant på en skole er ikke det samme som å få innflytelse over skolens innhold og mål. En større dansk nasjonal studie av brukermedvirkning viser at brukerne generelt sett er aktive og opplever at de har større rom til å påvirke enn andre borgere (Montin 1998). Studier på skolesektoren viser at profesjonenes holdninger spiller en avgjørende rolle, de kan utgjøre en sperre for foreldrenes innflytelse. Andre studier viser derimot at foreldrene ikke opplever slike hindre, lærerne og skoleledelsen skal over tid ha blitt mer lydhøre ovenfor foreldrenes synspunkter. Montin (ibid) dokumenterer videre at det blant svenske lærere er ulike holdninger til brukerstyring i skolen. Noen ser på foreldrene som en trussel, andre er positive, og ser de som en viktig resurs i den daglige driften av skolen.

Resulterer så brukerengasjement i et bredere politisk engasjement? Danske studier dokumenterer at brukerstyringen i grunnskolen ikke har ført til en tettere kontakt mellom foreldre og politikere. Skolestyrene og de representative institusjoner lever sine egne liv, til dels uavhengig av hverandre. Det er således ikke belegg for påstanden om at økt demokratisk kompetanse resulterer i et bredere politiske engasjement. Andersen og Hof konkluderer, i en større studie av dansk politisk deltakelse, med at (1995):

«der er ikke grundlag for «deltagelsesdemokraternes» optimistiske forestilling om en «spill-over» effekt mellem «det lille» og «det store» demokrati, således at deltagelse i nærdemokrati i offentlige institutioner m.v. tilvejebragte motivation, indsigt og deltagelseserfaring for større deltagelse i «det store demokrati». Bortset fra en viss sammenhæng mellem brugerdeltagelse og græsrodsdeltagelse synes deltagelsesdemokraternes optimistiske antagelser om brugerdeltagelse som en slags «classroom in democracy» med andre ord ikke at holde. Der er relativt vandtætte skodder mellem brugerdeltagelsen og deltagelsen i «det store demokrati», så vel som mellem brugerdeltagelsen på de enkelte forvaltningsområder».

Den samme konklusjonen finner en i norsk forsking på kommunal brukermedvirkning (Rømming 1999). Konklusjonen er ikke overraskende. Det å utvide det politiske handlingsrommet resulterer gjerne i at den enkelte i større grad må prioritere hva en ønsker å bruke tid på. De fleste har en hektisk hverdag, det er optimistisk å forvente at deltakelse i f.eks. skolestyrer skal resultere i et bredere aktivt politisk arbeid. På den andre siden er det, uten tvil, en utfordring for de politiske partiene å fornye sine organisasjoner slik at de blir i stand til å fange opp det engasjementet som utøves på institusjonsnivå.

Når det gjelder brukerorganenes representativitet er det få studier å ta av. En generell konklusjon er at danske brukerorganer ikke ser ut til å være representative for hele befolkningen. Forskjellene er ikke dramatiske, de med høy utdanning deltar mer enn andre, men sammenhengen er svak (Andersen og Hof 1995).

9.4.3 Brukerstyring: Oppsummering og konklusjoner

Brukerstyring kan forstås som en generell modell for organisering av offentlig sektor, der formelle brukerorgan gis makt og ansvar på institusjonsnivå. To perspektiv har stått mot hverandre i dette avsnittet; Den ene er at brukerstyring kan øke det direkte engasjementet og resultere i større ansvar for det lokalpolitiske fellesskapet. Den andre er at brukerstyringen kan bidra til en ytterligere fragmentering av politikken, pulverisering av ansvaret i det politiske systemet, og en forsterking av brukerrollen.

Norsk forskning dokumenterer en viss frykt for at brukerstyringen kan føre til en oppsplitting av det kommunale fellesskapet i en rekke brukergrupper der hver og en slåss for sine særinteresser (Rømming 1999). Motsatsen er at brukerstyringen nettopp kan motvirke den posisjonen som særinteressene, og sektorinteressene, rent faktisk har fått i lokalpolitikken. Det bør understrekes at alternativet til brukerstyring ikke trenger å være mer politisk styring, men snarere en offentlig sektor der de sterke profesjonene fritt får legge premissene. Utvalget vil understreke at brukerinnflytelsen allerede er sterk i norsk politikk. Det er en lang tradisjoner for at brukerne trekkes inn i utformingen av politikken. Problemet er ikke at en mangler muligheten, men heller at få deltar.

Forskning viser at så godt som 80 prosent av den norske befolkningen vurderer kommunens generelle serviceinnsats som tilfredsstillende, eller svært tilfredsstillende (Aars 2000). Innbyggerne er mest fornøyde med skolen og de tekniske tjenestene, mens de er mindre fornøyd med eldreomsorgen og tiltak for barn og unge. Innbyggerne i småkommuner er mer fornøyd enn innbyggere i storkommunene. Brukerne bør, og blir, involvert i produksjonen av offentlige tjenester. Produksjonen av sosiale tjenester og utdanning skjer vanligvis samtidig med at tjenestene benyttes, og gjerne i samarbeid mellom «produsent» og «konsument». Kvaliteten på disse tjenestene vil til enhver tid være avhengig av at det er et samspill mellom de to.

Brukerstyring kan videre oppfattes som en målrettet strategi rettet mot å fange opp grupper som har vanskeligheter med å nå frem på institusjonsnivå, eller som har problemer med å nå frem i den tradisjonelle representative prosessen. Et eksempel på det første; Til tross for at norsk forsking viser at foreldre generelt sett er svært fornøyd med samarbeidet med skolen, opplever foreldre med funksjonshemmede barn samarbeidsforholdet som langt mer problematisk (Moseng 1999). De vil ha bedre kontakt med skolen, og større innflytelse på barnas skolesituasjon.

Eldreomsorgen er et eksempel på et felt der det vil presse seg frem krav om større brukermedvirkning. De eldre utgjør en stadig stigende andel av befolkningen – de forlater den yrkesaktive tilværelsen i begynnelsen av 60-årene – de har god helse, – og den nye generasjonen eldre vil ha et høyt utdanningsnivå. Den kommende eldregenerasjonen vil ha utsikt til 20–30 år som aktive pensjonister, de vil være resurssterke, og vant til å være med å bestemme og til å sette spørsmålstegn ved egne levekår. Det er viktig for kommunene å satse bevisst på å legge forholdene til rette for at de eldre skal kunne delta aktivt i samfunnet. Samtidig er det viktig å være klar over at den kommende eldregenerasjonen vil være en svært politisk resurssterk gruppe. Helsevesenet vil i fremtiden være den sektoren der presset i retning av brukerstyring vil være størst. Det vokser stadig frem nye interesseorganisasjoner for ulike pasientgrupper, samtidig som det er grunn til å tro at etableringen av private alternativer til det offentlige helsestellet vil resultere i at det offentlige i større grad enn i dag vil bli avhengig av brukernes tillit.

Utvalget mener den kollektive brukerstyringen i offentlig sektor bør formaliseres. Særlig gjelder det de områder der forutsetningene for et brett engasjement er til stede, for eksempel i skolen. Brukerstyringen skal ikke skje på bekostning av representative organer, men i et samspill med disse. Det er staten, kommunestyrene, og fylkestingene som skal gi rammene, mens brukerne bør få en formalisert innflytelse på institusjonsnivå. Utvalget mener det viktig at en i den løpende gjennomgangen av kommuneloven, og de enkelte særlovene, vurderer disse hensynene nøye.

9.5 Lokale forsøk og demokrati

Den politiske kommunen er under press. Fornyelsen av lokaldemokratiet settes i dag på dagsorden i de fleste kommuner. Til tross for at 1990-tallet har vært preget av dystre perspektiv med hensyn til lokaldemokratiets fremtid, er det en voksende interesse for forsøk rettet mot å mobilisere innbyggerne. Dette vitner om at lokaldemokratiets ve og vel står svært sterkt i den norske politiske tradisjonen (Aars 2000).

To utviklingstrekk har stått sentralt i kommuneforskingen fra 1980-tallet (Rømming 1999): På den ene siden en utvikling mot at kommunene i større grad fristilles organisatorisk. På den andre siden tegn til en sterkere statlig styring av den kommunale tjenesteproduksjonen gjennom rettslige virkemidler, blant annet med fastsettelsen av individuelle rettigheter, kontroll og rapportering av oppnådde resultat fra kommunene.

Forsøksvirksomheten i kommunene på 1980-tallet var rettet mot å effektivisere tjenesteproduksjonen. Kommunene fikk større administrativt handlingsrom, formålet var å få mer ut av hver enkelt krone. Prosessen startet med frikommune forsøkene i perioden 1986–1992. Et begrenset utvalg av kommuner, og fylkeskommuner, ble gjennom Frikommuneloven fristilt fra statlige regler om oppgaveløsning. Forsøket ga viktige innspill til utredningen om ny lov om kommuner og fylkeskommuner (NOU 1990: 13). Den nye kommuneloven legger stor vekt på kommunenes frihet til å organisere virksomheten utfra lokale behov og forutsetninger. Frikommune forsøkene resulterte i en permanent forsøkslov for all offentlig forvaltning i 1993. Mens fokus på 1980-tallet altså kan sies å ha vært kommunen som «politisk bedrift», har oppmerksomheten på 1990-tallet knyttet seg til kommunen som politisk institusjon. Overskriftene for 1990-tallets forsøksvirksomhet er demokrati og deltakelse.

Et omfattende demokrati forsøk er innføringen av kommunal parlamentarisme i de største byene. Det er innført kommunal parlamentarisme supplert med direkte valgte bydelsutvalg i Oslo (Hagen m.fl. 1998), under iverksetting i Bergen, og vurdert, men lagt på is, i Trondheim. Formålet med den kommunale parlamentarismen i Oslo var å synliggjøre det politiske ansvaret, samt å få til en bedre økonomistyring gjennom et sterkere politisk lederskap. Gjennom at den utøvende makt gjøres avhengig av bystyrets aktive eller passive støtte, er tanken at dette skal bidra til å klargjøre ansvarsforholdene, og sikre en mer effektiv politisk styring. Evalueringen av Oslo-modellen viser at en ikke ser ut til å ha nådd målet om bedre økonomistyring, samtidig som opposisjonens muligheter for innsyn og informasjon er redusert. Det er likevel blitt et ryddigere ansvarsforhold mellom politikk og administrasjon, den folkevalgte innflytelsen over administrasjonen har økt.

Et annet eksempel på forsøk med fokus på lokaldemokratiet er det direkte ordførervalget i 20 kommuner i lokalvalget 1999 (se kapittel.8, og vedlegg 6). Videre har KS hatt temaet «Deltaking, demokrati og styring» som sitt satsingsområde på 1990-tallet (Aars 2000). Et felles trekk med slike forsøk er at en setter seg høye mål; det direkte ordførervalget skulle øke valgdeltakelsen, mens KS hadde som overordnet målsetting å få til en bedre dialog mellom kommunene og innbyggerne. Det er et problem at reaksjonene på denne typen forsøk gjerne blir negative når velgerne ikke slutter opp i det omfang en skulle ønske. Det direkte ordførervalget er eksempel på dette. Forsøkene resulterte ikke i økt valgdeltakelse, men bidro derimot til å sette fokus på uheldige sider ved fordelingen av kommunale posisjoner i forbindelse med lokalvalgene (se vedlegg 6). Det er verd å understreke at tidsdimensjonens har stor betydning for denne forsøksvirksomheten, mulige positive effekter viser seg først etter en tid, sjeldent umiddelbart.

KS sitt prosjekt er et godt eksempel på at det er svært ulike problemstillinger som settes på dagsorden lokalt. Forsøkene har handlet om alt fra «teledemokrati» i Kongsberg og Jevnaker, via folkehøringer i Nordland Fylkeskommune, til prosjekter rettet mot spesielle grupper i lokalsamfunnet. Det en oppfatter som demokratiske dilemmaer varierer sterkt på tvers av kommunene. Fellesnevneren for prosjektene er at de handler om å få borgerne engasjert, å få de til å holde engasjementet ved like, og om forholdet mellom ulike grupper og kommuneinstitusjonen.

De utvidede folkehøringene i Nordland fylkeskommune, og i kommunene Kongsberg og Stord er interessante. Et representativt utvalg av deltakere ble samlet for å diskutere konkrete politiske spørsmål. Deltakerne møttes ansikt til ansikt, det ble organisert paneldebatter, gruppearbeider og avsluttende plenumsdiskusjoner. Høringen i Nordland hadde 83 deltakere. Samlingen gikk over en hel helg, noe som ga rom for samtale og diskusjon.

En annen, og liknende, tilnærming er bruken av såkalte borgerjuryer. Metoden benyttes i USA, og er under utprøving i Storbritannia. Tanken er å få en vurdering, og råd, i en sak fra en tilfeldig utvalgt gruppe av enkeltpersoner i lokalmiljøet. En sak diskuteres gjerne over flere dager, og nødvendig ekspertise kalles inn før juryen tar sin endelige beslutning. De såkalte borgerpanelene har samme oppbygging som borgerjuryen, men har en mer permanent karakter, og fungerer gjerne som konsultasjons organer for lokale myndigheter.

Et annet av KS sine paraplyprosjekt har fokusert på «økt deltakelse i lokalpolitikken fra barn, unge, innvandrere og kvinner» (Guldvik 2000). Kommunene Drammen, Orkdal, Skjervøy og Vennesla har engasjert seg aktivt på dette området. I tillegg har omtrent 50 kommuner prøvd ut ett, eller flere, tiltak rettet mot deltakelsen fra barn og unge. I kommuner med en høy andel innvandrere har det vært naturlig å rette disse prosjektene mot barn og unge med innvandrerbakgrunn. Dette er grupper som tradisjonelt engasjerer seg mindre i organisasjonslivet enn etniske nordmenn. Typiske prosjekter i denne kategorien er elevdemokrati, ungdomsråd, ungdomskonferanser og barnas- og ungdommens kommunestyre.

Barnas- og ungdommens kommunestyre er utviklet i halvparten av landets kommuner, men med svært ulike formål og utforming. Det finnes ingen generelle regler for hvordan dette skal organiseres. Orkdal kommune er en av de få kommunene som har gjennomført ordinære valg til ungdommens kommunestyre. Kommunestyret har 23 medlemmer, og velges for en periode på to år. Alle innbyggerne i kommunen, fra de fyller 13 år i løpet av kalenderåret til de som har fylt, eller fyller, 17 år innen utgangen av året, har stemmerett. Kommunestyret i Orkdal bevilget i 1998 20 000 kr, i 1999 30 000 kr som ungdommen kunne disponere etter egne vedtak.

Utvalget mener at når kommunene inviterer til slik deltakelse, skapes det forventninger om at de unge skal få reell politisk innflytelse. Guldvik (2000) konkluderer med at deltakelsen stimuleres nettopp med at ungdommen får ansvar, for eksempel for en gitt sum penger. Det er nødvendig med et klart politisk mandat. Må ungdommen arbeide med saker som ikke oppfattes som sentrale for deres livssituasjon, eller ser at de ikke har reell innflytelse, kan slike tiltak gi en motreaksjon, altså en avsmak mot det å drive politisk arbeid. Ungdommens kommunestyre bør således få sette sin egen dagsorden, for eksempel bør de gis anledning til å behandle kommuneplanen. Hvis kommunen på forhånd bestemmer hvilke spørsmål som er viktig, har ungdommen liten innflytelse og totalresultatet kan bli at de unge vender seg bort fra politikken.

Drammen kommune er spesiell. Hele 10 prosent av kommunens innbyggere er innvandrere, den høyeste andelen i noen norsk kommune. Kommunen har prøvd å gripe fatt i dette ved å fokusere på å øke innvandrernes deltakelse og engasjement i lokalpolitikken. Forsøk er blant annet rettet mot å styrke innvandrernes kunnskaper om det norske politiske systemet. Samtidig har en forsøkt å integrere dem i det lokale organisasjonslivet, iberegnet de politiske partiene. Elevdemokrati har vært et viktig satsingsområde.

Utvalget mener at skolen, og de politiske partiene, har et spesielt ansvar for opplæring i demokratiske verdier og handlemåter. Når det dokumenteres motstand mot demokratisering i skolen er det problematisk. Guldvik (2000) mener at slik «motstand ikke trenger å være aktiv, men kan like gjerne ligge i at skoleledelsen viser liten interesse for denne typen tiltak». Utvalget mener dette er en sentral utfordring. Det er viktig å bygge opp under skolens rolle i den demokratiske fostringen. Guldvik ( 2000 ) konkluderer, i en artikkel om KS- prosjektet «økt deltakelse i lokalpolitikken fra barn, unge, innvandrere og kvinner», slik;

«oppsummeringsvis kan en si at skoler og partier har vært sentrale arenaer for å gjennomføre deler av prosjektet. Det har vist seg tungt å få innpass i skolene, og seigt å få bevegelse i partiene … Er oppmerksomheten om for eksempel ungdom og kvinner er uttrykk for mer symbolpolitikk enn realpolitikk?».

Hvis denne konklusjonen er riktig, så mener utvalget at den representerer et kraftig signal om at sentrale samfunnsinstitusjoner ikke tar grunnleggende demokratiske funksjoner på alvor.

9.6 Oppsummering og konklusjoner

Utvalget har i dette kapitlet drøftet hvorvidt det finnes institusjonelle løsninger som bedre enn i dag kan fange opp det politiske engasjementet som eksisterer blant borgerne. Utvalget har fokusert på ordninger som kan medvirke til å utvikle dialogen mellom det representative demokratiets kjerneinstitusjoner og borgerne. Det faktum at det reises krav om å introdusere nye former for deltakelse, er et tegn på at det har skjedd endringer i synet på hvordan demokratiet skal organiseres. Borgerne velger i større grad den direkte veien. Turen går ikke, i like stor grad som før, via det tradisjonelle partidemokratiet.

Utvalget har drøftet spørsmålet om det bør grunnlovsfestes bindende nasjonale folkeavstemninger. Det er ikke tvil om at det kan fremføres en rekke vektige argumenter for at når Stortinget først har tatt en beslutning om å legge en sak ut til folkeavstemning, bør resultatet være bindende. Men det er viktig å være klar over at bindende folkeavstemninger vil reise en rekke prinsipielle forfatningsmessige problemstillinger, som blant annet må drøftes i lys av Grunnlovens § 93 og § 112. Forfatningsmessig handler dette om hvordan forholdet mellom det direkte og indirekte demokrati skal lovreguleres. Skal det stilles ulike flertallskrav alt etter om det Stortinget eller folket som skal ha beslutningsmakten? Utvalget mener mindretallsvernet er viktig, og at dette kan ivaretas på ulike måter. En kan knytte bindende folkeavstemninger til bestemte saker – en kan stille strenge krav til hvor mange som må ha deltatt for at resultatet skal være bindende – en kan formulere høye barrierer for at Stortinget skal kunne legge en sak ut til folkeavstemning (en kombinasjon av disse elementene er også mulig). EU saken har bidratt til at det direkte demokrati er blitt en viktig del av den norske styreformen, og det er bred enighet i utvalget om at spillereglene for dette bør klargjøres i grunnloven. Det foreligger en rekke grunnlovsforslag om bindende nasjonale folkeavstemninger (se vedlegg 2). Forslagene berører de ulike hensyn som utvalget har drøftet i dette kapitlet.

Med bakgrunn i samme argumentasjon som ovenfor går utvalget inn for at det skal lovreguleres at kommunestyrene/fylkestingene kan, om de ønsker det, vedta å utløse både rådgivende og bindende folkeavstemninger i saker som hører inn under kommunens/fylkeskommunens kompetanseområde. Utvalget forutsetter at reglene utformes slik an lokal folkeavstemning ikke binder statsorganenes handlefrihet på en slik måte at hensynet til nasjonal styring ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. En folkeavstemning kan kun gjøres bindende hvis et kvalifisert flertall i kommunestyret/fylkestinget ønsker det. Utvalget går i tillegg inn for at minst 50 prosent av de stemmeberettigede må ha deltatt for at en folkeavstemning skal få en bindende karakter. Utvalget forventer ikke at dette vil føre til en hyppigere bruk at folkeavstemninger som sådan, men det vil sende et signal om at kommunene/fylkeskommunene også kan ta i bruk direkte demokratiske virkemidler.

Utvalget vil understreke at også rådgivende folkeavstemninger kan være et nyttig redskap i den politiske beslutningsprosessen. Erfaringene med rådgivende folkeavstemninger både fra 1905 og i tilknytning til EU-spørsmålet viser at rådgivende folkeavstemninger har vært nyttige og hatt stor betydning for utviklingen i viktige nasjonale spørsmål. Det kan blant annet tenker at det oppstår spørsmål som Stortinget, av mange grunner, vil ha betenkeligheter med å avgjøre. Stortinget kan selv være i tvil, og dermed ha betenkeligheter ved å påta seg ansvaret. Det kan typisk gjelde saker som går på tvers av de politiske motsetninger, og hvor de politiske partiene selv er splittet. I slike situasjoner er det rimelig at Stortinget gjennom en appell til folket kan skaffe seg det nødvendige beslutningsgrunnlaget.

Utvalget mener et innbyggerinitiativ lokalt kan bidra til å bedre dialogen mellom partiene og borgerne. En slik lokal forslagsrett kan bidra til å fange opp det saksorienterte engasjementet og føre det inn i den representative prosessen på en ordnet og formell måte. Innbyggerinitiativet gir borgerne anledning til, på en direkte måte, å sette de sakene som mobiliserer på den politiske dagsorden. Partiene er, i perioder mellom valgene, sterkt orientert mot det daglige arbeidet i kommunestyrer og fylkesting. Innbyggerinitiativet kan bidra til at partiene i større grad fokuserer på den velgerorienterte aktiviteten også i perioder mellom valg.

Utvalget observerer at det er et sterkt fokus på brukerne i offentlig sektor, samtidig som debatten om konsekvensene av en slik utvikling er sterk. En tese er at brukerstyringen kan bidra til å fragmentere politikken, til å gjøre ansvarsforholdene enda mer uklare for velgerne. En annen er at et økt innslag av brukerstyring er demokratisk fostring i praksis, og at det kan være en viktig sperre mot en sterkt profesjonsdominert offentlig sektor. Utvalget mener den kollektive brukerstyringen i offentlig sektor bør formaliseres. Brukerstyringen skal ikke skje på bekostning av representative organer, men i et samspill med disse. Det er staten, kommunestyrene, og fylkestingene som skal gi rammene. Brukerne bør gis en formalisert innflytelse på institusjonsnivå. Hensynet til brukerne bør vurderes nøye i den løpende gjennomgangen av kommuneloven, og av de enkelte særlovene.

Utvalget vil understreke at det er et stort handlingsrom lokalt med hensyn til det å utvikle organisatoriske løsninger for å fange opp det politiske engasjementet. Den politiske kommunen er satt under press, men problemdefinisjonene og løsningene vil variere sterkt på tvers av landets 435 kommuner. De forsøkene som er gjort, eller som er under utvikling, viser dette. Det skjer svært mye i kommunene som kan plasseres under overskriften «demokrati og deltakelse», dette er en bekreftelse på at engasjement for lokaldemokratiet er stort.

Medlemmet Harald B. Haram foreslår følgende særforslag når det gjelder folkeavstemninger/folkeinitiativ; Dette medlem ønsker en ordning med direkte folkeinitiativ både nasjonalt og lokalt i det norske styringssystemet. Han foreslår følgende underskriftskrav for de respektive styringsnivåer; nasjonalt 75 000, fylkeskommunalt 3 prosent, og kommunalt 5 prosent. Dette medlem foreslår videre at en tredel av stortingsrepresentantene skal kunne kreve folkeavstemning både om lovsaker og andre saker. Han ønsker å grunnlovsfeste bindende nasjonale folkeavstemninger, med et hertil hørende krav om at minst 45 prosent av de stemmeberettigede må ha deltatt hvis resultatet skal være bindende.

Appendiks

Tabell 9.2 Folkeavstemninger i Norden

  Land/Tema for folkeavstemning Ja-prosent Deltakelse
Danmark 1916 Salg av de vestindiske øyene 1920 Grunnlovsendring: Nordslesvig 1939 Grunnlovsendring: Senket alder for stemmerett,      avskaffe landstinget. 1953 a. Ny Grunnlov, b. Stemmerett fra 25 til 21 eller 23 år. 1961 Stemmerett fra 23 til 21 år 1963 a. Godkjenning av jordlov      b. Godkjenning av småbrukslov      c. Godkjenning av lov om kommunal forkjøpsrett.      d. Godkjenning av lov om naturvern 1969 Stemmerett fra 21 til 18 år 1971 Stemmerett fra 21 til 20 år 1972 Medlemskap i EF 1978 Stemmerett fra 20 til 18 år 1986 Godkjenning av EF-avtale (SEA) 1992 Godkjenning av Maastricht traktaten 1993 Godkjenning av modifisert Maastricht 1998 Godkjenning av Amsterdam traktaten 2000 Medlemskap i ØMU 64,2 96,9 91,9 54,6 55,0 38,4 38,6 39,6 42,6 21,4 56,5 63,3 53,8 56,2 49,3 57,0 55,1 46,9 37,4 49,6 48,9 57,1 37,3 73,0 73,0 73,0 73,0 63,6 86,2 90,1 63,2 75,4 82,9 85,5 75,0 87,5
Finland 1931 Oppheve forbud mot alkohol1994 Medlemskap i EU 70,556,9 44,470,8
Island 1908 Innføre forbud mot alkohol1916 Utføring av siviltjeneste1918 Union med Danmark1933 Oppheve forbudet mot alkohol1944 a. Selvstendighet fra Danmark     b. Innføre republikk 60,17,292,657,799,598,5 69,249,243,845,398,498,4
Norge 1905 Gå ut av unionen med Sverige1905 Godkjenne konge1919 Holde på forbudet mot alkohol1926 Oppheve forbudet mot alkohol1972 Medlemskap i EF1994 Medlemskap i EU 99,978,961,655,846,547,8 84,875,366,564,877,688,8
Sverige 1922 Innføre forbud mot alkohol 1955 Høyre trafikk 1957 Tilleggspensjon      Linje 1      Linje 2      Linje 3 1980 Kjernekraft      Linje 1      Linje 2      Linje 3 1994 Medlemskap i EU 49,0 15,5 45,8 15,0 35,3 18,9 39,1 38,7 52,3 55,1 53,2 72,4 75,6 83,3

Kilde: Petersson 1995 s. 205.

Fotnoter

1.

Folkeavstemninger omtales også som plebisitter (Bjørklund 1997 s. 26–27). En folkeavstemning er gjerne plebisitær når en beslutning reelt sett er tatt før velgerne sier sitt. Begrepet har derimot flere betydninger; det kan benyttes for å beskrive avstemminger der temaet det voteres over er koplet til et annet tema, eller som benevnelse på rene territorielle folkeavstemninger.

2.

Velgerne i Oregon skulle ta stilling i 11 saker, i Colorado 9, i Arizona og California 7. Temaene dekket alt fra miljøspørsmål (8 avstemminger), skattenivået (6), og finansiering av valgkamper (5). I tillegg til dette kom en lang rekke lokale folkeavstemninger.

3.

I de fire første tilfellene stemte Arbeiderpartiet mot, mens de borgerlige partiene (Høyre, KrF, Sp, og Venstre), samt partiene til venstre for Arbeiderpartiet stemte for.

4.

Danskene stemte først nei til Maastricht-avtalen i 1992 – så ja til en revidert utgave av den samme traktaten i 1993, – ja til Amsterdam-traktaten i mai 1998 – og endelig nei til medlemskap i den økonomiske og Monetære Union i 2000.

5.

Sverige har, i tillegg, drøftet å introdusere obligatoriske folkeavstemninger hvis et kommunestyre skulle velge å foreslå høyere kommuneskatt.

6.

En aksjonsgruppe, «Rädda Skeppsviken», krevde, med bakgrunn i 6015 underskrifter, en kommunal folkeavstemning. Aksjonsgruppen foreslo at folkeavstemningen skulle holdes samtidig med valget i 1998. 70,5 prosent stemte for grøntområde, 27 prosent for å bygge boliger. 70,8 prosent stemte i kommunevalget, 74,2 prosent deltok i folkeavstemningen.

7.

Takk til prosjektchef Marianne Pekola-Sjöblom i Finlands Kommunförbund for opplysninger om innbyggerinitiativet.

8.

Forslaget baserer seg på følgende: finsk lovgivning, et notat skrevet av organisasjonen «Mer demokrati i Trondheim», samt et notat fra KS med tittelen, «Veiledende retningslinjer for lokale rådgivende folkeavstemninger».

9.

Avsnittet baserer seg delvis på to svenske offentlige utredninger; SOU 1999: 12, «Elektronisk Demokrati» og SOU 1999: 117, «IT i Demokratins tjänst». For en diskusjon av IT- teknologiens relevans for gjennomføring og administrering av valg se kapittel. 5 og 11.

10.

Arbeiderpartiets stortingsgruppe fikk i løpet av en uke (7–14/4.2000) i snitt 10 e-mail for dagen, partikontoret fikk 15–20. I forbindelse med gasskraftsaken og Bondevik regjeringens avgang i mars fikk partiet omtrent 30 henvendelser via mail hver dag. Takk til Anne Odden, pressesekretær for Arbeiderpartiets stortingsgruppe, for denne informasjonen.

11.

Tilbudet er populært, i september 1999 var det hele 77 893 eksterne treff på valgsiden.

12.

Det er Vest-Agder som prosentvis har flest kommuner på nettet, over 70 prosent av kommunene i fylket har egne hjemmesider (Aftenposten Lørdag 12. august 2000).

13.

Dette avsnittet er dels basert på en gjennomgang av litteratur på feltet, samt et besøk utvalget har hatt på Amternes og Kommunernes forskningsinstitut i København.

14.

Einar Eriksen, Aftenposten Lørdag 13. mai 2000. Pasientpanelet har 9 medlemmer, 7 fra pasientgruppen og pårørende, og 2 fra sykehusets kvalitetsavdeling. Panelet er ikke valgt, men utpekes. Panelet ser ut til å ha fungert godt, et tilsvarande organ er nylig etablert ved Sentralsykehuset i Rogaland.

Til toppen
Til dokumentets forside