Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2001: 3

Velgere, valgordning, valgte

Til innholdsfortegnelse

2 Sentrale problemstillinger og enkelte konklusjoner

Utvalgets mandat kan tematisk sett deles inn i tre hoveddeler: 1) Spørsmål knyttet til valg, demokrati og deltakelse, 2) en lovteknisk gjennomgang, og 3) en vurdering av praktiseringen av valgloven. I dette kapitlet oppsummeres utvalgets forslag til endringer med bakgrunn i disse tre punktene. I innstillingen gjennomgås valgloven i detalj i kapitlene 7 og 10, mens de mer prinsipielle sidene knyttet til temaet valg, demokrati og deltakelse, drøftes i kapitlene 4, 5, 6, 7, 8 og 9.

2.1 Valg og demokrati

Det norske politiske systemet gjennomgikk, som i mange andre land, dramatiske endringer på slutten av 1800-tallet, og på begynnelsen av 1900-tallet. Tre forhold var særlig viktig for utviklingen av det norske demokratiet; parlamentarismens gjennombrudd, den allmenne stemmeretten for både kvinner og menn, og fremveksten av stabile og sterke politiske partier. Viktige demokratiske rettigheter ble etter hvert knesatt, som at folkets representanter skulle utpekes gjennom allmenne, direkte, hemmelige og proporsjonale valg. I vår valgordning kombineres disse grunnleggende rettighetene med et pliktelement. Prinsippet om ombudsplikten innebærer at borgerne ikke bare har en plikt til å stille til valg, men også at de som velges plikter å utføre de oppgaver vervet som folkevalgt medfører.

Utvalgets mandat berører en rekke sider som kan plasseres under overskriften valg, deltakelse og demokrati. Utvalget skal blant annet vurdere om valgloven gir (kgl. Res. 3 oktober 1997);

«ei teneleg og rettferdig valordning – om valordninga kan leggjast betre til rette for å sikre ein demokratisk prosess med brei og høg deltaking – om korleis og kor mykje innverknad veljarane skal ha på personvalet gjennom retting på listene – om årsaker til den låge valdeltakinga og vurdere om det kan etablerast tiltak i valordninga som kan motverke denne tendensen – reglar for nasjonale og lokal folkeavrøystingar – og tidspunkta for dei ulike vala»

I utvalgets mandat uttrykkes det en viss bekymring for det representative demokratiets situasjon og framtid. Problemstillingen drøftes utførlig i innstillingens kapittel 5. I den offentlige debatten er oppmerksomheten særlig blitt rettet mot to klare utviklingstrekk: 1) Valgdeltakelsen ved de to siste lokalvalgene har ved begge anledninger satt rekorder i negativ retning. 2) De politiske partiene er svekket som medlemsorganisasjoner, og har ikke den samme folkelige forankringen som før. Denne utviklingen har ført til en til dels omfattende debatt om vilkårene for et velfungerende folkestyre. Det stilles spørsmål både ved om demokratiet er godt nok, og om hvordan det kan utbygges. Det er satt i gang en utstrakt forsøksvirksomhet lokalt og nasjonalt, og en egen maktutredning er under arbeid.

Valglovutvalget er i mandatet blitt bedt om å finne mulige tiltak for å styrke demokratiet. Utvalgets diskusjoner har knyttet seg til å finne fram til en del grunnleggende utfordringer, men også tiltak som kan være svar på en del av disse utfordringene. Samtidig er det viktig å være klar over at det i mange tilfelle er snakk om komplekse sammenhenger (eksempelvis spørsmålet om valgdeltakelse) hvor enkeltstående institusjonelle endringer kan ha bare begrenset eller ingen effekt. Det er også viktig først å spørre seg om det egentlig står så dårlig til med demokratiet som enkelte vil ha det til.

Viktige kjerneinstitusjoner i det norske representative demokratiet har utvilsomt en svakere folkelig forankring enn før. Det reises spørsmål som gir grunn til bekymring. Hvor lav må, for eksempel, valgdeltakelsen bli før en kan si at det ikke lenger er snakk om en bred folkelig mobilisering? På samme måte: Hvor mye må partienes medlemstall synke før de mister sin karakter av å være noenlunde bredt sammensatte medlemsorganisasjoner? Hvis idealet er å ha partier og folkebevegelser med en bred sosial forankring gir utviklingstendensene grunn til uro. Det norske folkestyret virkeliggjøres nettopp gjennom valg og politiske partier der helhet og kontinuitet fremstår som særlige viktige prinsipper.

Ett forsøk på å fortolke utviklingen er at folk generelt sett er passive, uengasjerte og egoistiske, og ikke ønsker å engasjere seg. Den lave valgdeltakelsen betraktes da som et uttrykk for en økende likegyldighet og mistillit. Tiltroen til det politiske systemet har avtatt, og det skal ha oppstått en større kløft mellom velgerne og de valgte. Forklaringer som dette ender gjerne opp med å foreslå relativt enkle virkemidler, som forventes å ha en positiv effekt på valgdeltakelsen. En variant er å straffe de som ikke stemmer ved å innføre stemmeplikt. En annen er å ha samtlige valg på en og samme dag. Enkelte har sågar tatt til orde for et særskilt skattefradrag for de som stemmer. Utvalget slutter seg verken til diagnosen, eller virkemidlene (se kapitlene 5,7, og 9). Et levende demokrati skapes ikke ved påbud eller lokkemidler, men gjennom den politiske debatten og gjennom velfungerende politiske institusjoner. Samtidig ser vi at det folkelig engasjementet finner andre kanaler enn gjennom den tradisjonelle valgkanalen. Både sentralt og lokalt kan enkeltsaker utløse et betydelig engasjement, slik som oppslutningen om EU-avstemningen i 1994, og fremveksten av (enkelt)saksbaserte lokale lister ved valget i 1999.

En måte å nærme seg problemstillingen på er å spørre hva en lav deltakelse er uttrykk for. Høy valgdeltakelse betraktes gjerne som synonymt med et godt fungerende (lokal)demokrati og tegn på at det eksisterer en større samhørighet og delaktighet i befolkningen. En lav – og spesielt fallende – valgdeltakelse oppfattes som et tegn på synkende tillit til og en svekkelse av det demokratiske styresettet.

Bjørklund og Saglie (2000 kap. 5) diskuterer denne problemstillingen med bakgrunn i lokalvalget i 1999. Analysen viser at høy/lav valgdeltakelse ikke nødvendigvis er avgjørende for hvordan lokaldemokratiet fungerer på kommunenivå. Deres hovedkonklusjon er at det er problematisk å betrakte en økning i valgdeltakelsen som et uttrykk for et mer vitalt lokaldemokrati. Disse forskerne viser at det gjennomgående er svært stor tilfredshet i befolkningen både med måten lokaldemokratiet fungerer på, og med det samlede tjenestetilbudet. Valgdeltakelsen alene er altså nødvendigvis ikke en tilstrekkelig indikator på et godt fungerende lokaldemokrati. Kanskje er det mer fruktbart å fokusere på tiltak som styrker demokratiets legitimitet og vitalitet generelt, og ikke nødvendigvis valgdeltakelsen spesielt.

Hva så med det folkelige engasjementet? Analysene av de to siste lokalvalgene viser at det ikke bare settes negative rekorder. Den direkte politiske deltakelsen har i begge valgene vært rekordhøy. Aldri har så mange vært engasjert i politisk virksomhet (Bjørklund 1999, Bjørklund og Saglie 2000). Borgernes samfunnsengasjement er altså ikke blitt mindre, snarere tvert imot. Den politiske aktiviteten utover det å stemme har økt påtakelig siden 1950-tallet. Det gjelder aktiviteter som deltakelse i demonstrasjoner, boikotter, underskriftskampanjer, og direkte henvendelser til folkevalgte representanter og offentlig forvaltning. Flere tar direkte kontakt med politikere og administrasjon, isteden for å gå veien via de politiske partiene. Deltakelsen utenfor partidemokratiet er økende, og det samme gjelder aktivitet som krever mindre kontinuerlig arbeidsinnsats. Deltakelse som krever et mer langsiktig engasjement minsker. I en studie av den svenske utviklingen konkluderes det nettopp med at det går bra med demokratiet, men dårligere med partiene (Petersson m.fl. 2000).

De politiske partiers utvikling henger nært sammen med oppløsningen av de sosiale klassestrukturene. Partiene, fagbevegelsen og ulike frivillige organisasjoner er ikke lenger de eneste kanalene for befolkningens innflytelse på samfunnets beslutninger. Befolkningens krav kanaliseres gjennom et bredt sammensatt organisasjonssamfunn, og ad hoc grupper, samtidig som massemediene har fått en sentral rolle med å formidle krav til de politiske beslutningstakere. Et viktig trekk er at den tidligere sosiale gruppetilhørigheten erstattes med sakstilhørighet på tvers av sosiale lag og grupper. Det har skjedd en individualisering av politikken, som innebærer at velgerne selv vil ta standpunkt fra sak til sak. Demokratiet har selv bidratt til å gjøre borgerne mer kunnskapsrike, selvstendige og kritiske til politiske budskap og tradisjoner. Dette kan utvilsomt forklare de store svingninger vi ser i partivalg både i meningsmålinger og ved valg. Samtidig har mediene endret vilkårene for partiarbeidet. Massemediene er blitt en ny kanal for mer eller mindre aktive partimedlemmer. Partiene har fått flere konkurrenter i utformingen av de politiske beslutningene, og oppgaven med å koordinere de ulike interesser har blitt vanskeligere. Det krympende antallet partimedlemmer representerer utvilsomt et problem. Nyheten er imidlertid ikke at partiene taper medlemmer, men at nyrekrutteringen har stoppet opp. Medlemspartiet svinner hen, og færre engasjerer seg i lokalt partiarbeid.

Partienes utvikling bedømmes utvilsomt utfra bestemte forventinger om hvordan partiene skal fungere. Oppfatningene om at de politiske partiene er i krise sier nok mer om forventningene enn om virkeligheten. I debatten presenteres det ofte et glansbilde av fortidens partier der alle deltok og øvde innflytelse over beslutningene. Dagens partier skal derimot være preget av toppstyring, og ha en uryddig politisk profil. Det er imidlertid all grunn til å tro at et slikt bilde ikke er dekkende for de faktiske forhold, og at det like gjerne kan hevdes at mange parti preges av større åpenhet og medlemsinnflytelse nå enn tidligere. Dette skyldes også at partiene selv utvilsomt har tatt tak i de utfordringene som skisseres ovenfor. Det er en sterk diskusjon i partiene om hvordan en kan få tak på det saksorienterte engasjementet, og en rekke forsøk rettes mot å øke medlemmens innflytelse.

De politiske partier spiller en nøkkelrolle i ethvert representativt demokrati (se kapittel 5). Selv om de politiske partiene først ble eksplisitt nevnt i den norske Grunnloven i 1985, danner de utvilsomt et grunnlag for mange av bestemmelsene. Gjennom å formulere, og formidle de krav og holdninger som finnes i samfunnet, fungerer partiene som bindeledd mellom folket og de styrende. Partiene, i motsetning til andre sammenslutninger, forventes å ta ansvar for samfunnet som helhet. Partiene må, i motsetning til eksempelvis en interesseorganisasjon, prioritere mellom ulike mål og interesser. Partiene har således fundamentale, og vanskelige oppgaver, i det politiske systemet. Hvilke mål skal settes for samfunnsutviklingen? Hvordan skal de ulike gruppeinteressene veies mot hverandre? Det representative demokratiet må utvilsomt bygge på de politiske partier.

Et samfunn uten politiske partier vil etterlate seg et ikke ubetydelig demokratisk underskudd (Petersson m.fl. 2000). Partienes virksomhet kan ikke erstattes av andre, siden ingen andre er i stand til å ta ansvar for helheten og kontinuiteten i politikken. Parlamentariske organer vil knapt kunne fungere uten stabile politiske partier. Likevel er det behov for en kritisk debatt om partienes fremtidige rolle; ikke bare i partiene selv, men også i det offentlige rom. Det er klare tegn på at partiene har endret karakter fra å påvirke og representere en stor og bred medlemsmasse («grunnfjell»), til å bli mer rene valgkampmaskiner. Antallet medlemmer har også over tid fått stadig mindre å bety for partienes økonomi og prioriteringer. Det er også et viktig trekk at direkte lobbyvirksomhet og press mot folkevalgte forsamlinger kan gi raskere resultater i enkeltsaker, enn om de ble behandlet i partiorganisasjonene.

Brede folkelige bevegelser og en sterk kollektiv mobilisering har vært sentrale kjennetegn i den klassiske beskrivelsen av det norske folkestyret. Beskrivelsen er ikke lenger like dekkende for de faktiske forhold. Foreningslivet gjennom partier og andre organisasjoner sikret nok at den politiske eliten hadde en bred kontaktflate til befolkningen. Avstanden var mindre, enigheten mellom folk og elite muligvis større, og relasjonene mer tillitsfulle, selv om dette bildet naturligvis også er tilsatt visse mytiske forestillinger. Det kan likevel argumenteres for at dagens kunnskapssamfunn kjennetegnes av en mer kritisk velgerskare, og at velgerne i økende grad tar standpunkt på selvstendig grunnlag uavhengig av tidligere lojalitetsforhold. Politiske sympatier skifter i tid og rom, og borgerne identifiserer seg i mindre grad med de politiske partier. Det er grunn til å tro at de interessene som skal formidles gjennom det politiske systemet er blitt mer heterogene og mindre stabile. Fremveksten av kunnskapssamfunnet, og den økende individualiseringen, har gjort at velgerne har større forutsetninger til selv å ta stilling i politikken. Men selv om velgerne ikke alltid lenger reagerer som forventet, er kanskje forutsetningene for at demokratiet skal fungere større i dag.

Forskning dokumenterer entydig at borgerne har stor tillit til det representative demokratiets aktører og funksjonsmåte (se kapittel 5). Det er en myte at befolkningens tillit til politiske ledere er avtagende. Dette betyr at det ikke er behov for dramatiske endringer. Utviklingen bør likevel ha noen konsekvenser for hvordan spillereglene i politikken skal utformes.

Demokratiet vil aldri bli et fullt ut ferdig prosjekt, det må hele tiden vedlikeholdes. Når det gjelder velgernes rolle i norsk politikk, har så vel den politiske som den faglige diskusjonen handlet om å styrke velgernes innflytelse. Særlig oppmerksomhet har det knyttet seg til forslag om å utvide velgerens innflytelse på beslutningene i form av utvidet personvalg; videre kravet om en mer likeverdig velgerinnflytelse i valgordningen ved stortingsvalg, flere folkeavstemminger, og opprettelsen av nye demokratiske møteplasser.

Utvalget har også diskutert om stemmerettsalderen ved lokalvalg bør senkes fra 18 til 16 år. Et flertall i utvalget går inn for at dagens stemmerettsalder beholdes. De legger særlig vekt på hensynet til ensartede regler ved alle valg, og at stemmerettsalderen bør følge myndighetsalderen, som er 18 år. Mindretallet går inn for at stemmerettsalderen bør settes til 16 år ved lokalvalg. Disse medlemmene legger avgjørende vekt på at dette kan bidra til et økt engasjement blant ungdom.

Det har ved en rekke anledninger vært utredninger og forslag om å endre valgordningen. Det har også blitt foretatt endringer, men mere helhetlige løsninger har hatt vanskelig for å få gjennomslag utfra partitaktiske vurderinger. En side ved dette har også vært det såkalte styringstillegget til de største (det største) partiene(et). Partiene har også hatt ulik styrke i henholdsvis byområder og distriktene, noe som har gjort det vanskelig med endringer i retning av en mer befolkningsmessig proporsjonal valgordning. Siden valget i 1973 har velgerne blitt mer partimessig ustabile ved stortingsvalgene. De velgermessige svingninger har gradvis blitt større utover på 90-tallet og partivalget utsettes til tidspunkter nært opp til selve valget for store grupper (se kapittel 5). Det er også en tendens i retning av at enkeltsaker får større betydning for det endelige partivalget.

Utvalgets forslag til en mer helhetlig valgordning oppsummeres her med bakgrunn i innstillingens enkeltkapitler. Særlig vises det til kapittel 6, Stortingsvalg , kapittel 8, Personvalg til stortings-, fylkestings-, og kommunestyrevalg , og kapittel 9, Demokrati mellom valg.

2.2 Stortingsvalg

Utvalget har sett det som sterkt ønskelig å kunne samles om et forslag om en helhetlig valgordning, som kan stå seg gjennom skiftende politiske tider. Utvalget foreslår således å øke kretsen av valgbare. Det er et viktig prinsipp at så få som mulig skal utelukkes fra å kunne velges til Stortinget. Videre har det vært et sentralt mål å komme frem til en mer proporsjonal valgordning, både rent geografisk og partimessig. Utvalget foreslår en ordning med fordeling av representantene på det enkelte valgdistrikt som mer gjenspeiler befolkningsutviklingen. Samtidig beholdes en fordel for distriktene som beregningsmessig fremkommer gjennom en arealfaktor. Utvalget foreslår videre en regelmessig justering av fordelingen av representanter på det enkelte valgdistrikt. Større partimessig proporsjonalitet oppnås ved å utvide antall utjamningsmandater og en viss økning av det totale antallet stortingsrepresentanter. Utvalget ønsker også å gi velgerne en reell mulighet til å påvirke personvalget ved fylkestings- og stortingsvalg. Dette vil etter utvalgets syn gi en mer tidsmessig valgordning

Valgbarhet

Grunnlovens § 62 utelukker i dag alle ansatte i departementene fra å kunne velges til Stortinget. Utvalget foreslår å myke opp disse reglene. Det er urimelig at dagens regler plasserer rengjøringsassistenter, sjåfører og ekspedisjonssjefer i samme bås.

Utvalget foreslår at forbudet mot valgbarhet for ansatte i departementene begrenses til å gjelde bare de som er embetsmenn i Grunnlovens forstand. Disse utnevnes av Kongen i statsråd. Statssekretærene er også embetsmenn i Grunnlovens forstand, men unntaket som gjør dem valgbare bør likevel opprettholdes. Når det gjelder politiske rådgivere i departementene oppnevnes disse av statsråden i vedkommende departement, så de er altså ikke embetsmenn i Grunnlovens betydning. Utvalget foreslår også at regelen om at «Hoffets Betjente og dets Pensionister» ikke kan velges tas ut, siden regelen fremstår som foreldet. Utvalget foreslår videre at høyesterettsdommerne inkluderes blant de ikke valgbare. Det er prinsipielt viktig å opprettholde klare skiller mellom den utøvende, lovgivende og dømmende makt. Utvalget vil anbefale at Stortinget følger dette opp med bakgrunn i de grunnlovsforslag som foreligger.

Geografisk og politisk proporsjonalitet

Grunnloven fastsetter i dag mandatfordelingen på de enkelte valgkretsene. Det gjelder både navnet på kretsene, og antallet mandater som skal velges fra hver enkelt krets. Valglovgivningen mangler dermed den fleksibilitet som finnes i andre land, der mandatfordelingen justeres periodevis, avhengig av befolkningsutviklingen i de enkelte valgdistrikt. Utvalget har derfor tatt opp spørsmålet om hvorvidt Grunnloven på dette punkt fordeler politiske ressurser på en måte som oppfattes som rett og rimelig. Det gjelder både i forhold til hvilket parti det stemmes på, og hvor i landet stemmen avlegges.

Utvalget har hatt medlemmer fra de ulike partiene, som er representert på Stortinget, fra forskningsmiljøet, og fra kommunesektoren. For å få frem bredden i argumentasjonen og medlemmenes prinsipale syn, har utvalget valgt en form der disse syn kommer frem i det følgende;

Medlemmet KariAakerholt mener at fjerntliggende distrikter fortsatt bør sikres en overrepresentasjon i Stortinget, og at ingen fylker bør fratas distriktsmandater. Dette motvirker de fordelene sentrale strøk har i form av kort avstand til maktsentra, klar overrepresentasjon blant departementsansatte, økonomiske beslutningstagere, mediefolk, utredere osv. Dette medlem har dermed gått inn for å øke det totale antallet mandater, samt å knytte utjevningsmandatene til hvert enkelt fylke (se tabell 2.1). Prinsippet om overrepresentasjon for utkantene er således ikke til hinder for at det foretas en påkrevet justering av mandatfordelingen fylkene imellom, slik at urimelige utslag som følge av befolkningsutviklingen kan motvirkes.

Tabell 2.1 Mandatfordeling med antall distriktsmandater pluss 19 utjevningsmandater. Gjennomsnittlig antall innbyggere pr. mandat

  Dagens ordning Alternativ
  157 Snitt 150 + 19 Snitt
Akershus 12 38380 15 30704
Aust-Agder 4 25372 4 25372
Buskerud 7 33574 8 29377
Finnmark 4 18515 4 25372
Hedmark 8 23290 8 23290
Hordaland 15 28792 15 28792
Møre og Romsdal 10 24254 10 24254
Nordland 12 19879 12 19879
Nord-Trøndelag 6 21133 6 21133
Oppland 7 26034 7 26034
Oslo 15 33524 16 31429
Rogaland 10 36906 13 28389
Sogn og Fjordane 5 21530 5 21530
Sør-Trøndelag 10 26086 10 26086
Telemark 6 27421 6 27421
Troms 6 25033 7 21457
Vest-Agder 5 30800 6 25666
Vestfold 7 30101 8 26338
Østfold 8 30752 9 27335
Sum 157 169

Utvalgets medlemmer Ingrid I. Willoch og Inger-Marie Ytterhorn viser til at valgene bør gi alle velgere lik innflytelse uavhengig av bosted. Antall representanter fra hvert valgdistrikt burde derfor ideelt beregnes ut fra antall stemmeberettigede alene. En faktor som legger stor vekt på areal vil for eksempel kunne føre til at Finnmark fikk representanter uten å ha innbyggere, og at det å tilhøre et arealmessig stort fylke gir mer makt til hver velger enn tilhørighet til mindre fylker. Disse medlemmer ser at det samlende resultat, med betydelig bedre proporsjonalitet, med mer likeverdighet for hver enkelt avgitt stemme og innføring av personvalg ved stortingsvalg, vil gi et bedre og mer rettferdig valgsystem enn i dag.

Disse medlemmer vil derfor, ut fra ønsket om å finne frem til et samlende forslag, akseptere at areal legges inn som en del av beregningsgrunnlaget. Disse medlemmer viser også til at tallet 1,8 som arealfaktor har bakgrunn i reformen i 1953. Kommunikasjon, inkludert telefoni, telefaks og e-post, har siden blitt forbedret og forenklet og gjort problemene med kontakt med de sentrale deler av landet ukomplisert og eventuelle ulemper ved store avstander er betydelig redusert. En arealfaktor på 1,6 ville derfor gi en bedre sammenheng mellom innbyggertall og antall mandater.

Medlemmene Harald Hove , Inger Helene Venås, Kari Aakerholt, Turid Leirvoll og Geir Helljesen slutter seg også til utvalgets samlende forslag, idet dette representerer en betydelig forbedring i forhold til dagens regler med hensyn til geografisk og partimessig proporsjonalitet. Disse medlemmer vil likevel peke på at i forhold til den partimessige proporsjonalitet, gjelder dette alene for partier som passerer sperregrensen på 4   % for å ta del i utjamningsmandatene. Disse medlemmer mener det ville vært riktig å gå lengre i også å ivareta den partimessige proporsjonalitet ved å senke sperregrensen til 3   %. Prinsipielt gjelder dette spørsmålet hvor mange velgere man mener skal kunne bli uten noen som representerer dem på Stortinget. Ved siste valg var det i gjennomsnitt en representant pr. 20 068 velgere. Det er da svært mange velgere som kan bli uten en representant når 4   % utgjør 103 747 velgere.

Disse medlemmer vil også peke på at det etter utvalgets forslag blir færre rene distriktsmandat, noe som vil føre til at det i prinsippet blir vanskeligere å oppnå direkte mandat. Dette kunne tilsi en senking av første delingstall til f.eks. 1,2. Dette vil gi økt proposjonalitet mellom de partiene som oppnår representasjon. En annen måte ville være å øke antall utjevningsmandater ytterligere, for eksempel opp til 25. Den beste løsningen for å oppnå bedre partimessig proporsjonalitet mellom alle partier ville likevel være å senke sperregrensen. Med det forholdsvis lave mandattallet det er for en rekke valgkretser, kan det være vanskelig for et lite parti å få direkte mandat. Det er også prosentvis vesentlig lettere å ta mandat i Oslo og Akershus enn f.eks. i Finnmark, Aust-Agder og Sogn og Fjordane. For et parti med jevn tilslutning i hele landet kan det forholdsmessig også være vesentlig vanskeligere å få distriktsmandat, enn for et parti som har sin tilslutning konsentrert til ett, eller et par fylker, og da særlig dersom disse er av de fylkene med flest mandat. Medlemmene vil for øvrig vise til at slike synspunkter som her er fremført, har vært foreslått i Stortinget en rekke ganger.

Medlemmet Harald B. Haram slutter seg ikke til flertallets forslag. Dette medlem fremstiller følgende særforslag: Det totale antallet stortingsrepresentanter økes til 175, samtlige velges som rene distriktsmandater. Hvert distrikt skal være sikret minimum fire representanter, mandattallet i den enkelte valgkrets justeres i samsvar med folkeforskyvningene foran annenhvert valg. Regler for dette fastsettes i Grunnloven. For å få til en bedre politisk utjevning av mandatene på de politiske partiene ønsker dette medlem å justere første delingstall i Sainte Laguës metode fra 1,4 til 1,0 (se tabell 2.2).

Tabell 2.2 Særforslag fra Harald B. Haram benyttet ved Stortingsvalget 1997*

  RV TVF SV A V KrF SP H Frp Andre Sum
Akershus 0 0 1 6 1 2 1 4 3 0 18
Aust-Agder 0 0 0 1 0 1 0 1 1 0 4
Buskerud 0 0 0 4 0 1 1 1 2 0 9
Finnmark 0 0 1 2 0 1 0 0 0 0 4
Hedmark 0 0 0 3 0 1 1 1 1 0 7
Hordaland 1 0 1 5 1 3 1 2 3 0 17
Møre og Romsdal 0 0 0 3 1 2 1 1 2 0 10
Nordland 0 1 1 3 0 1 1 1 1 0 9
Nord-Trøndelag 0 0 0 2 0 1 1 0 1 0 5
Oppland 0 0 0 3 0 1 1 1 1 0 7
Oslo 1 0 2 7 1 1 0 4 4 0 20
Rogaland 0 0 1 4 1 3 1 2 3 0 15
Sogn og Fjordane 0 0 0 2 0 1 1 0 0 0 4
Sør Trøndelag 0 0 1 4 0 1 1 2 1 0 10
Telemark 0 0 0 2 0 1 1 1 1 0 6
Troms 0 0 0 2 0 1 1 1 1 0 6
Vest Agder 0 0 0 2 0 2 0 1 1 0 6
Vestfold 0 0 0 3 0 1 0 2 2 0 8
Østfold 0 0 1 4 0 1 1 1 2 0 10
Sum 2 1 9 62 5 26 14 26 30 0 175

* Sainte Laguës metode med første divisor 1,0. Distriktsmandater = 175. Utjevningsmandater = 0.

Samtlige utvalgsmedlemmer – med unntak av medlemmet Haram – viser til ovennevnte, og vil som en del av en helhetsløsning slutte seg til følgende samlende forslag på disse punktene; Det skal velges 150 distriktsmandater og 19 utjevningsmandater. Antallet utjevningsmandater økes fra 8 til 19 for å få til en ytterlige politisk proporsjonal valgordning. Det fordeles 1 utjevningsmandat fra hver enkelt valgkrets. Sperregrensen for utjevningsmandatene blir, som i dag, 4 prosents oppslutning på landsbasis. Det totale antallet stortingsrepresentanter blir 169. Fordelingen av distriktsmandatene på valgkretsene skjer ved at det introduseres en fordelingsmetode som gir 1 poeng pr. innbygger og 1,8 poeng pr. km2 . Den fylkesvise fordelingen av distriktsmandatene skal justeres i forkant av annenhvert valg. Dette betyr at det fremdeles skal tas distriktspolitiske hensyn i mandatfordelingen. Utvalgets forslag tar hensyn til at denne tradisjonen går helt tilbake til Grunnlovens opprinnelse, og at dette er en viktig geografisk motsetning som fortsatt gjør seg gjeldende i norsk politikk. For en grundig analyse av utvalgets forslag når det gjelder den geografiske og politiske proporsjonaliteten se kapittel 6 avsnitt 6.10–6.10.2 (særlig tabell 6.12).

Utvalgets forslag betyr at deler av valglovgivningen dekonstitusjonaliseres. Dette innebærer at en del bestemmelser som i dag finnes i Grunnloven foreslås overflyttet til valgloven, noe som er et ledd i prosessen fram mot en mer fleksibel og framtidsrettet valgordning.

Utvalget har lagt opp til en bred diskusjon av de parlamentariske styringsforholdene, spesielt gjelder dette muligheten for å oppløse Stortinget og skrive ut nyvalg. Det er bred enighet i utvalget om at det ikke er mulig å skape grunnlag for koalisjonsregjeringer med flertall i Stortinget ved utelukkende å endre de politiske spillereglene. Utvalget er samlet sett skeptisk til en oppløsningsrett der initiativet legges til regjeringen alene. Det er, som det fremgår av kapittel 6, ulike oppfatninger i utvalget om hvorvidt muligheten for å kunne skrive ut nyvalg bør tas inn i Grunnloven.

2.3 Personvalg til stortings-, fylkestings-, og kommunestyrevalg

Samtlige utvalgsmedlemmer foreslår en ordning med personvalg hvor velgerne gis reell innflytelse på personvalget innen visse grenser. Det gjelder både ved stortings- og kommunevalgene. Det er flere argumenter for dette. For det første vil det å introdusere, og å utvide personvalget, tilpasse den norske valgordningen til den faktiske utviklingen på velgernivå. Kunnskapssamfunnet har gitt det norske samfunnet et kvalifisert velgerkorps, der medbestemmelse oppfattes som en stadig viktigere verdi. For det andre må reformen ses på bakgrunn av at en stadig mindre andel av befolkningen er partimedlemmer. Dette kan bety at stadig færre er med på å bestemme hvilke kandidater velgerne har å velge mellom. For det tredje er personvalget viktig for velgerne, og spesielt gjelder dette for kommunestyrevalgene. I kommunene har personvalget lange tradisjoner. Forutsetningene for at velgerne skal ha kunnskap om de kandidatene som stiller på listene er gode. Ikke minst har spørsmålet om hvem en vil la seg representere av stor innflytelse på velgernes partivalg. For det fjerde er vervet som folkevalgt formelt sett et personlig verv, og ikke et partiverv. Dette innebærer at selv om en representant forlater sitt parti i løpet av valgperioden, så består vervet som folkevalgt. Et større innslag av personvalg vil ytterligere bidra til å formalisere dette forholdet. For det femte er det en tendens til at konfliktene i en rekke prinsipielle politiske spørsmål like mye går gjennom de politiske partiene som mellom dem. Personvalget vil dermed gi velgerne større muligheter for å stemme på kandidater innen sitt parti som har samme oppfatning som de selv i aktuelle politiske stridsspørsmål.

Utvalget har lagt opp til en bred diskusjon om mulige positive og negative effekter av å øke innslaget av personvalg. Utvalgets gjennomgang av internasjonal forskning på feltet viser at effektene sannsynligvis vil være små. Det er ikke mulig å dokumentere klare effekter av personvalget på sentrale forhold som politisk engasjement, politisk interesse, partimedlemskap og valgdeltakelse. Personvalget bidrar likevel utvilsomt til at velgerne får gitt uttrykk for mer komplekse og nyanserte preferanser og holdninger. Danske studier viser videre at de lave tersklene for personvalget har bidratt til å mobilisere flere velgere med utenlandsk statsborgerskap i kommunevalgene.

Utvalgets har lagt tre prinsipper til grunn for sitt reformforslag: 1) Reglene bør bygge på elementer som er kjente for velgerne. Rammene for personvalget bør i tillegg være mest mulig likt i de ulike typer valg. 2) Velgerinnflytelsen bør økes betydelig. Tersklene for at personvalget skal slå igjennom bør ikke være for høye, og særlig gjelder dette kommunestyrevalgene. 3) Gjennom personvalget skal velgernes positive preferanser stå i fokus.

Utvalgets forslag bygger på den valgordning som eksisterer ved norske kommunestyrevalg i dag. Tre hovedelementer legges til grunn for personvalget ved stortings, fylkestings- og kommunestyrevalg: 1) Personvalget baserer seg på at velgerne gis anledning til å gi de kandidater de måtte ønske det tilleggsstemmer, 2) velgerne kan maksimalt gi en tilleggsstemme til hver enkelt kandidat, og 3) velgerne bestemmer selv hvor mange kandidater de ønsker å gi en tilleggsstemme.

Reglene for kandidatoppgjøret vil være noe forskjellig mellom de ulike typer valg. Utvalgets forslag til stortings- og fylkestingsvalg bygger på en flat 5 prosents sperregrense for at personstemmene skal få effekt. Utvalget mener dette balanserer parti- og velgerinteressene på en god måte. For kommunestyrevalg foreslår utvalget en ordning uten formelle sperregrenser. Utvalget går her inn for at partienes rett til å forhåndskumulere kandidater begrenses, men vil samtidig beholde noe av den fleksibiliteten som finnes i dagens ordning. Med bakgrunn i blant annet kravet om kjønnskvotering på listene, og partienes interesse i å sikre sine toppkandidater, går utvalget inn for at partiene maksimalt kan, om de ønsker det, forhåndskumulere 2 kandidater. De partier som ønsker å overlate personvalget fullt og helt til velgerne kan – som i dag – gjøre det. Forhåndskumulerte kandidater skal stå med uthevet skrift på stemmeseddelen, og ikke føres opp to ganger som i dag. Forhåndskumulerte kandidater gis i dag et stemmetillegg på 100 prosent. Utvalget går inn for at dette tillegget reduseres til 20 prosent. Det å forhåndskumulere gir et kraftig signal til velgerne om at partiene sterkt ønsker at nettopp disse(denne) kandidaten(e) skal velges. Har et parti først valgt å forhåndskumulere bør stemmetillegget være relativt høyt, men det bør ikke innebære en garanti for at vedkommende kandidat(er) velges.

Utvalgets forslag innebærer at; a) velgerinnflytelsen økes, b) at regelverket blir enklere, og c) at velgernes positive preferanser kommer i fokus. Det helhetlige forslag utvalget legger frem, innebærer at strykeadgangen og mulighetene til å gi «slengere» faller bort. Utvalget er klar over at det å ta bort slike innarbeidede rettigheter fra velgerne kan oppfattes som et inngrep. Utvalget vil i så måte understreke at det forslag som presenteres her, sammenliknet med dagens ordning, i betydelig grad vil øke velgernes innflytelse over personvalget. Utvalget mener videre at dette totalt sett vil bidra til at flere velgere enn i dag vil benytte seg av mulighetene til å gi tilleggsstemmer. Forskning har entydig dokumentert at dagens ordning er vanskelig å forstå, og ordningen har da også i stor grad fungert som en tilleggsarena for den kommunalpolitiske eliten. Kravet til enkelhet er et viktig virkemiddel for å få til et bredere sosialt engasjement rundt personvalget

Medlemmet Harald B. Haram deler ikke flertallets syn når det gjelder valg av modell for personvalget. Dette medlem går inn for at rangeringsmetoden vil være den mest velgervennlige ordningen og at den benyttes ved alle typer valg. Alle lister skal være uten nummer. Kandidatene kan listes opp i alfabetisk rekkefølge, eller uten å stå alfabetisk. Det er ikke adgang til å forhåndskumulere på noe nivå. Hvis velgerne ønsker det, kan de stryke navn på kandidater og overføre navn fra andre lister til «sin» liste. Denne retten bør være lik for alle tre valgnivåer. Tekniske sperregrenser ved valg skal ikke forekomme. I hovedsak betyr ordningen at velgerne fritt skal kunne rangere de ulike kandidater ved selv å nummerere dem i den rekkefølge de ønsker dem valgt. Velgerne bestemmer selv hvor mange kandidater de vil nummerere. Dette medlem mener ordningen gir velgerne et stort demokratisk handlingsrom og at den med fordel kan anvendes ved alle valg i fremtiden.

Etter utvalgets mening er valgordningen en av hovedpilarene i demokratiet. Det må ikke være noen tvil om at valgordningen og selve gjennomføringen av valget sikrer folks demokratiske rettigheter, samt at fordelingen og valget av representanter gjenspeiler folkemeningen slik den kommer til uttrykk ved valgresultatet. Det er derfor viktig at valgordningen fremmer en slik helhet og ikke bygger på mer partitaktiske avveininger. Bare et slikt opplegg kan sikre valget legitimitet i befolkningen. Politikk og politisk virksomhet er avhengig av bred folkelig tillit. Dette er først og fremst et ansvar for partiene og de til enhver tid rådende flertall i Stortinget og andre politiske forsamlinger. Politikken utsettes i dag for et stadig mer kritisk blikk fra befolkningen og mediene. Folk flest har i dag tilgang til stadig mer bakgrunnsinformasjon for de ulike politiske beslutninger enn noen gang tidligere. Samtidig er det en særlig krevende utfordring for partiene og politikere å sette saker og vedtak inn i en helhet som er tydelig for folk.

Tilliten til det politiske system er derfor først og fremst et resultat av hvordan politikken utøves. I det representative folkestyret vil imidlertid også en bred tillit til selve valgordningen være avgjørende. Det er på denne bakgrunnen at de enkelte medlemmer av utvalget, selv om det i utgangspunktet er forskjeller i prinsippale synspunkter på enkelte områder, har samlet seg om en bred og helhetlig løsning.

Det er ulikt syn på enkelte saker i utvalget og dette fremkommer på de respektive områder senere i innstillingen. Denne uenigheten har altså ikke hindret at utvalget har kunnet samle seg om helhetsløsninger på mer overordnede områder i innstillingen.

2.4 Demokrati mellom valg

Det finnes ingen generelle regler om nasjonale folkeavstemninger i Grunnloven. Isteden er det blitt utformet en særlov for hver av de siste folkeavstemninger. Stortinget kan altså i dag kun gjennomføre en frivillig og rådgivende folkeavstemning med bakgrunn i en særlig lovhjemmel. Det vil dermed være opp til Stortinget om det vil følge resultatet fra folkeavstemningen. Velger Stortinget dette, vil resultatet fra den rådgivende folkeavstemning bli det endelige resultat. Så langt har det ikke vært gjennomført noen rådgivende folkeavstemning på nasjonalt nivå hvor ikke resultatet har blitt fulgt av Stortinget.

Når det gjelder lokale folkeavstemninger, har Norge etter gjeldende rett heller ingen regler. Kommuneloven bygger på prinsippet om at innbyggerne blir representert ved kommunestyret og andre folkevalgte organer. Det betyr at kommunestyret ikke kan vedta at en sak skal bli bindende avgjort i en folkeavstemning uten hjemmel i lov. Dette er likevel ikke et hinder for at kommunene kan legge saker ut til rådgivende folkeavstemninger.

Utvalget har fått som mandat å vurdere behovet for, og eventuelt foreslå, regler for å regulere nasjonale og lokale folkeavstemninger. Utvalget ser ikke at en hyppigere bruk av folkeavstemninger/folkeinitiativ, verken lokalt eller nasjonalt, er mere egnet enn andre virkemidler for å fange opp det folkelige engasjementet. Det hevdes gjerne at dette kan minske Stortingets, kommunestyrenes, og regjeringens styringsevne. Representative organer utgjør fundamentet for folkestyret, og gir mulighet for samtale, kompromiss og kontinuitet. Folkeavstemninger fører heller ikke nødvendigvis til en mer demokratisk beslutningsprosess. Det hevdes, og erfaringer fra andre land kan tyde på, at hyppige folkeavstemninger kan redusere interessen for å delta i folkeavstemninger (og i valg til representative forsamlinger). Dette kan innebære at et aktivt mindretall får en uforholdsmessig stor innflytelse på spørsmål som normalt skal avgjøres av Stortinget, kommunestyrene eller fylkestingene. Utvalget er av den oppfatning at det er grunn til å se nærmere på spørsmålet om lovregulering vedrørende folkeavstemninger, og fremmer forslag til konkrete lovregler i kommuneloven.

Nasjonale folkeavstemninger

Utvalget har drøftet spørsmålet om det bør grunnlovsfestes bindende nasjonale folkeavstemninger. Det er ikke tvil om at det kan fremføres en rekke vektige argumenter for at når Stortinget først har tatt en beslutning om å legge en sak ut til folkeavstemning, bør resultatet være bindende. Men det er viktig å være klar over at bindende folkeavstemninger vil reise en rekke prinsipielle forfatningsmessige problemstillinger, som blant annet må drøftes i lys av Grunnlovens § 93 og § 112. Grunnlovens § 93 krever tre fjerdedeler flertall i Stortinget for å avgi suverenitet på et saklig begrenset område, mens § 112 krever to tredjedel flertall for å endre Grunnloven. Kravet om kvalifisert flertall er et viktig mindretallsvern. En folkeavstemning med dagens regler tilsier at den kun kan være bindende såfremt et forslag forkastes, mens representantene står fritt dersom det vedtas. Den debatt som offentlig har vært ført om spørsmålet om bindende folkeavstemninger har i stor grad vært preget av erfaringer knyttet til spørsmålet om norsk EU-medlemskap. Dette har enkelte ulemper, fordi spørsmålet i relasjon til Grunnlovens § 93 reiser særskilte problemstillinger, slik at debatten ikke uten videre har tatt for seg alle mer prinsipielle problemstillinger knyttet til folkeavstemninger mer generelt.

Mindretallsvernet er et vanskelig spørsmål, som kan ivaretas på ulike måter. En løsning kan være å stille strenge krav til hvor mange som må ha deltatt i en folkeavstemning for at resultatet skal gjøres bindende. Et problem med å stille for høye krav til valgdeltakelsen er at det åpner for at et aktivt mindretall kan blokkere et resultat gjennom å oppfordre velgerne til å holde seg hjemme. En annen løsning er å introdusere høye barrierer for at Stortinget skal kunne legge en sak ut til folkeavstemning. En løsning er at minst 2/3 av stortingsrepresentantene må stemme for et slikt forslag for å utløse en bindende folkeavstemning. Hinderet som må passeres vil i så falle være høyt, og det er således ingen grunn til å forvente at dette vil øke bruken av folkeavstemninger.

Et annet vanskelig spørsmål er hvorvidt en bindende folkeavstemning skal gjelde et ja eller nei til et stortingsvedtak. Det kan argumenteres for at Stortinget ikke bør tilkjennegi sitt syn på forhånd. Dette kan utvilsomt legge uheldige føringer på selve avstemningen. På den annen side kan det oppfattes som forfatningsmessig problematisk at Stortinget i så fall reduseres til en ren voteringsmaskin. Det kan også argumenteres med at det er rimelig at partiene klargjør sine standpunkter for velgerne i forkant av en eventuell folkeavstemning. Fordelen med å la et folkeavstemningsspørsmål knytte seg til ja eller nei til et truffet stortingsvedtak, vil være at det innebærer et tydelig voteringstema, og at resultatet fra folkeavstemningen dermed uten videre vil bli det endelige resultat. Det er prinsipielt vanskelig å knytte bindende virkning til et folkeavstemningsresultat med et voteringstema som kan gi tolkningsmuligheter, eller at man vil tvinge stortingsrepresentanter til å stemme i strid med sin overbevisning for å virkeliggjøre resultatet fra folkeavstemningen.

Et annet dilemma er hvorvidt en skal knytte eventuelle bindende avstemninger til bestemte saker eller prosedyrer (for eksempel grunnlovsendringer, tilslutning til internasjonale traktater osv.), eller om det skal være opp til Stortinget selv å bestemme om de ønsker at folket skal avgjøre en bestemt sak. Det er bred enighet i utvalget om at det bør være opp til Stortinget selv å avgjøre dette.

Forfatningsmessig handler dette om hvordan forholdet mellom det direkte og indirekte demokrati skal lovreguleres. Skal en stille ulike flertallskrav alt etter om det er Stortinget eller folket som skal ha beslutningsmakten? Utvalget mener mindretallsvernet er viktig, og at dette kan ivaretas på ulike måter. En kan knytte bindende folkeavstemninger til bestemte saker – en kan stille strenge krav til hvor mange som må ha deltatt for at resultatet skal være bindende – en kan formulere høye barrierer for at Stortinget skal kunne legge en sak ut til folkeavstemning (en kombinasjon av disse elementene er også mulig). EU saken har bidratt til at det direkte demokratiet er blitt en viktig del av den norske styreformen, og det er bred enighet i utvalget om at spillereglene for dette bør klargjøres i Grunnloven. Det foreligger en rekke grunnlovsforslag om bindende nasjonale folkeavstemninger i Stortinget (se vedlegg 9). Forslagene berører de ulike hensyn som utvalget har drøftet i denne innstillingen.

Utvalget vil understreke at også rådgivende folkeavstemninger kan være et nyttig redskap i den politiske beslutningsprosessen. Erfaringene med rådgivende folkeavstemninger både fra 1905 og i tilknytning til EU-spørsmålet viser at rådgivende folkeavstemninger har vært nyttige og hatt stor betydning for utviklingen i viktige nasjonale spørsmål. Det kan blant annet tenkes at det oppstår spørsmål som Stortinget, av mange grunner, har betenkeligheter med å avgjøre. Stortinget kan selv være i tvil, og dermed ha betenkeligheter ved å påta seg ansvaret. Det kan typisk gjelde saker som går på tvers av de politiske motsetninger, og hvor de politiske partiene selv er splittet. I slike situasjoner er det rimelig at Stortinget gjennom en appell til folket kan skaffe seg det nødvendige beslutningsgrunnlaget.

Lokale folkeavstemninger/innbyggerinitiativ

Muligheten for å holde lokale folkeavstemninger ligger allerede i dag i lovens system. Med bakgrunn i samme argumentasjon som ovenfor går utvalget inn for at det skal lovreguleres at kommunestyrene/fylkestingene kan, om de ønsker det, vedta å utløse både rådgivende og bindende folkeavstemninger i saker som hører inn under kommunens/fylkeskommunens kompetanseområde. Utvalget forutsetter at reglene utformes slik at lokale folkeavstemninger ikke binder statsorganenes handlefrihet på en slik måte at hensynet til nasjonal styring ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. En folkeavstemning kan kun gjøres bindende hvis et kvalifisert flertall i kommunestyret/fylkestinget ønsker det. Utvalget går i tillegg inn for at minst 50 prosent av de stemmeberettigede må ha deltatt for at en folkeavstemning skal få en bindende karakter. Utvalget forventer ikke at dette vil føre til en hyppigere bruk at folkeavstemninger som sådan, men det vil sende et signal om at kommunene/fylkeskommunene også kan ta i bruk direkte demokratiske virkemidler.

Utvalget går videre inn for å gi innbyggerne en forslagsrett til kommunestyrer og fylkesting. Folkeavstemninger er en beslutningsmetode som har til hensikt å ta politiske beslutninger på siden av det representative systemet. Formålet med innbyggerinitiativet, eller forslagsretten, er det motsatte, nemlig å få satt saker, som opptar lokalsamfunnet, på den representative politiske dagsorden. En lokal forslagsrett kan dermed bidra til at saker som engasjerer kanaliseres inn i den representative prosessen på en formell og ordnet måte. Utvalget mener at forutsetningene for at en slik forslagsrett skal kunne fungere er gode i lokalsamfunnene. De aktuelle sakene, sammenhengene, og konsekvensene bør være godt kjent blant innbyggerne. Utvalget foreslår dermed at innbyggerne i en kommune/fylkeskommune gis forslagsrett til kommunestyret/fylkestinget. Kommunestyret/fylkestinget bør forpliktes til å ta stilling i en sak som berører kommunestyrets/fylkestingets kompetanseområde dersom for eksempel minst 2 prosent av de stemmeberettigede krever det. Kommunestyret/fylkestinget skal ha tatt det angitt spørsmålet opp til behandling innenfor en tidsfrist på 6 måneder etter at initiativet ble tatt. Utvalget går inn for at disse reglene tas inn i kommuneloven.

2.5 Nærmere om lovutkastet og forholdet til forskrifter

Utvalget har lagt vekt på å legge fram et forslag til valglov som er mindre detaljert enn dagens lov. Dette vil gjøre det enklere å praktisere loven, og det vil også bli lettere å foreta endringer. Utvalget vil likevel understreke at det er viktig at regler i valglovgivningen er så presise som mulig, og dermed etterlater så lite rom for skjønnsmessige vurderinger som mulig. Det er viktig at etter at et valgresultat foreligger, kan det ikke reises tvil om at resultatet er det riktige basert på gjeldende valgregler. Utvalget foreslår at departementet på en del områder får hjemmel til å fastsette forskrifter. Disse forskriftene kan gjøres mer detaljert enn lovteksten, slik at mer veiledning til brukerne kan tas inn her. Det er også lettere å foreta endringer i forskrifter enn i lov. Utvalget vil likevel fremheve at det ikke bør gis hjemmel til å gi forskrifter som er knyttet til prinsipielle spørsmål for gjennomføringen av valget, samt spørsmål knyttet til stemmerett og valgbarhet.

Utvalget foreslår at departementet får hjemmel til å gi forskrifter om:

  • manntallet og manntallsføringen

  • listeforslagene og behandlingen av disse

  • trykking av stemmesedler

  • forhåndsstemmegivningen

  • fastsetting av stemmetiden på valgdagen, og kunngjøring/informasjon om dette

  • stemmegivningen på valgtinget

  • prøving av stemmegivninger og opptelling av stemmesedler

  • Riksvalgstyrets valgoppgjør ved stortingsvalg

2.6 Andre endringsforslag i loven

Utvalget vil foreslå at ansvaret for forhåndsstemmegivningen innenriks føres tilbake til kommunene fra Posten. Utvalget mener tre hovedprinsipper må legges til grunn når en skal vurdere organiseringen av forhåndsstemmegivningen

  • Avvikling av valg er et offentlig anliggende

  • Velgerne må sikres minst like god tilgjengelighet som det var forutsatt da poststemmegivningen ble introdusert

  • Velgerne må kunne føle seg trygge for at stemmegivningen foregår på en måte som sikrer prinsippene om frie og hemmelige valg

Utvalget mener at de nevnte prinsipper kan ivaretas på den beste måten ved at kommunene administrerer ordningen. Dette har særlig sammenheng med den nedbygging og endring av Postens organisasjon som skjer, og har skjedd.

En annen viktig endring utvalget foreslår er at fylkesmannen overtar behandlingen av klagesaker ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Valgstyrene/fylkesvalgstyrene foreslås gitt myndighet til å kunne treffe avgjørelse selv i klagesaker, dersom forvaltningslovens prinsipper for en slik avgjørelse foreligger, dvs. at valgstyret/fylkesvalgstyret finner at klagen skal tas til følge, eller at den åpenbart må avvises. Samtidig foreslås at fylkesmannen fritas fra oppgaven med obligatorisk kontroll av valgstyrenes møtebøker og valgoppgjør ved kommunestyrevalg. Det legges opp til en kommunal «egenkontroll» av valgoppgjøret, ved at valgstyret forelegger det for kommunestyret til godkjenning. Et mindretall i kommunestyret vil kunne bringe oppgjøret inn for fylkesmannen til lovlighetskontroll. Disse endringene vil samlet bidra til å dempe statlig kontroll med kommunene, samtidig som kommunene får sterkere avgjørelsesmyndighet når det gjelder valg.

Utvalget går inn for at bestemmelsene om at formannskapet/fylkesutvalget skal være obligatorisk valgstyre/fylkesvalgstyre oppheves. I stedet bør det overlates til den enkelte kommune/fylkeskommune å avgjøre hvilket organ som skal ha ansvaret for valgavviklingen. Dette kan være formannskapet/fylkesutvalget, et annet fast utvalg eller et særskilt oppnevnt organ.

Kravet til antall navn på valglistene ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg foreslås satt til minimum 5, maksimum det antall representanter som skal velges. Kravet til antall underskrifter på listeforslag som ikke representerer et registrert partis lokalorganisasjon ved kommunestyrevalg foreslås satt til 2 prosent av antall stemmeberettigede i kommunen ved siste kommunestyrevalg, maksimum 300, minimum et antall tilsvarende antall kommunestyremedlemmer.

Forslagsstillernes adgang til å forhåndskumulere kandidater ved kommunestyrevalg foreslås avviklet i den formen vi kjenner i dag. I stedet foreslås at ett eller to kandidatnavn kan føres opp med uthevet skrift først på listeforslaget. Dette innebærer at disse kandidatene skal ha et tillegg i sitt stemmetall som tilsvarer 20 prosent av listas stemmetall. Når det gjelder utvalgets forslag til regler om velgernes endringer på stemmesedlene vises til det som er sagt under pkt. 2.3 foran.

Den modifiserte Sainte-Laguës metode foreslås innført ved valgoppgjør for kommunestyrevalg. Dette innebærer at antall stemmesedler for den enkelte liste divideres med 1,4 – 3 – 5 – 7 – 9 osv., og representantplassene fordeles til listene på grunnlag av kvotientenes størrelse. Reglene om utjevningsmandater ved fylkestingsvalg foreslås opphevet.

Bruken av stemmeseddelkonvolutt ved stemmegivning på valgdagen foreslås opphevet. I stedet foreslås innført en ordning der stemmesedlene stemples før de legges i valgurnen. Manglende stempling vil føre til at stemmeseddelen blir forkastet.

Det foreslås at velgere som er blitt syke og uføre kort tid før valgdagen, og derfor ikke har kunnet forhåndsstemme, skal få anledning til å stemme der de oppholder seg på valgdagen.

Stemmeretten for norske borgere bosatt i utlandet foreslås begrenset ved lokalvalg, slik at den faller bort etter ti års sammenhengende registrert opphold i utlandet.

Det foreslås at personer som er under utdanning – ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg – skal gis adgang til å søke seg innført i manntallet i den kommunen der utdanningsinstitusjonen ligger, selv om de ifølge folkeregisterforskriftene skal være registrert som bosatt i en annen kommune. Dette for å imøtekomme ønskene fra en del studenter om å kunne delta i det politiske liv og stille til valg i den kommunen de føler sterkest tilknytning til.

Utvalget foreslår at valgloven får regler om gjennomføring av nasjonale og lokale folkeavstemninger. Det vil være opp til Stortinget (ved landsomfattende avstemninger) og kommunestyret/fylkestinget (ved lokale/regionale avstemninger) å definere tema for avstemningen.

Utvalget går inn for at det tas inn i loven en bestemmelse som generelt åpner for forsøk i forbindelse med valg, både når det gjelder gjennomføring av valg på andre måter enn det som er fastsatt i loven, og når det gjelder adgangen til å foreta valg av andre folkevalgte organer enn Storting, fylkesting og kommunestyrer.

Til toppen
Til dokumentets forside