NOU 2001: 3

Velgere, valgordning, valgte

Til innholdsfortegnelse

4 Hovedtyper av valgordninger1

Mandatet understreker at utvalget, i sin gjennomgang av den norske valgordningen, bør innhente internasjonale erfaringer. Dette kapitlet gjør rede for den variasjonen som finnes med hensyn til ulike typer valgordninger. Det fokuseres på tre forhold; Først, gis det en generell oversikt over ulike hovedtyper av valgordninger, deretter gjøres det spesielt rede for hvordan valgordninger basert på forholdstallsvalg løser sentrale prinsipielle spørsmål, og endelig drøftes forholdet mellom valgsystemer og de politiske styringsforholdene. 1

Valgsystemet har stått på dagsorden i en rekke land på 1990-tallet. Omfattende endringer er gjennomførte i etablerte demokratier som Japan, Italia, og New Zealand. Samtidig pågår det en sterk debatt i England. Gjennomgangen er således spesielt interessant.

Demokrati, i vid forstand, kan ikke knyttes til spesifikke valgsystemer. Tverrnasjonalt er det store variasjoner når det gjelder detaljene i det enkelte valgsystem. Ingen land har helt identiske valgordninger. En grunn til dette er at valgsystemets utforming gjerne er et resultat av en nasjonal politisk kamp. Valgordninger skal gjerne ivareta målsettinger som ofte kan sies å stå i motsetning til hverandre. Ulike valgsystemer legger videre ulik vekt på hva som oppfattes som rettferdig eller ikke. Følgende prinsipper kan i varierende grad sies å ligge til grunn for enhver valgordning (Urwin 1977, Valen 1985, Laver 1996);

  • Prinsippet om at valgordningen skal produsere et parlament som avspeiler folkemeningen på en likeverdig måte. Få vil argumentere mot at det viktigste en valgordning skal gjøre er å representere velgernes ønsker. Den normative debatten handler om hva som egentlig er velgernes ønsker, en sterk regjering eller proporsjonal representasjon.

  • Prinsippet om at valgordningen skal produsere sterke regjeringer som samsvarer med velgernes dom. Valgresultatet skal ikke bare legge fundamentet for hvilken regjering en ender opp med, den skal, i tillegg, produsere sterke og stabile regjeringer.

  • Prinsippet om at valgordningen skal bidra til at det velges representanter som har de personlige egenskapene som skal til for å utforme lovverk og styre det politiske systemet.

Hvor stor tyngde legger så ulike valgsystemer på slike prinsipper? Før slike effekter og prinsipper drøftes, er det behov for en oversikt over hvordan ulike valgsystemer rent faktisk er utformet.

4.1 Hovedtyper av valgsystemer

Det er vanlig å skille mellom to grove kategorier av valgsystemer; de som søker å oppnå proporsjonal representasjon, og de som ikke gjør det. Det går således et skarpt skille mellom flertallsvalg og forholdstallsvalg (Valen 1985, Urwin 1977, Gallagher 1996, Zimmerman 1994). Innenfor hver av disse hovedkategoriene finner en igjen ulike varianter.

Flertallsvalg betyr som regel at ett mandatet fordeles fra hver enkelt valgkrets. Mandatet går til det partiet, eller den kandidaten, som får flest stemmer. Forholdstallsvalg innebærer at flere mandater fordeles fra en og samme valgkrets. Mandatene fordeles på partiene i forhold til deres andel av stemmene. Det er tre typer av forholdstallsvalg; listevalg, preferansevalg og «Single Transferable Vote» (overførbare stemmer). Nedenfor gis det en oversikt over ulike variantar av de to hovedtypene.

4.2 Flertallsvalg: Simpelt flertall

Den mest kjente varianten av flertallsvalg er den britiske. Ordningen er svært enkel; Den kandidaten som får flest stemmer blir valgt uavhengig av hvor mange kandidater/partier som deltar i valget ( simpelt flertall ). En kandidat kan således vinne med alt fra 20 til 90 prosent av stemmene. Ordningen blir, foruten i Storbritannia, benyttet i USA, Canada og New Zealand (til 1994). Kritikken mot ordningen er at den ikke ivaretar prinsippet om at en valgordning skal være representativ. Flertallsvalg kan dermed vanskelig fungere i land med mer enn to store partier. Det er således ikke overraskende at det har vært, og er, en sterk debatt om valgsystemet i britisk politikk.

I en offentlig utredning om valgsystemet, publisert i oktober 1998, pekes det på tre forhold som spesielt kritiske (Jenkins Report 1998);

  • Valgsystemet gjør det svært vanskelig for et eventuelt tredje parti å uttrykke seg. Ordningen har over tid, i stadig større grad, virket diskriminerende for det tredje største partiet, Liberal Demokratene. I februar 1974 fikk for eksempel de Liberale 2,2 prosent av mandatene, men hele 19,3 prosent av stemmene. I 1983 fikk en allianse av liberale og sosialdemokrater 25,4 prosent av stemmene, men bare 3,5 prosent av mandatene.

  • Valgsystemet kan videre gi det paradoksale resultat at det partiet som får minst stemmer, får flertall i parlamentet. Dette har skjedd to ganger; I 1951 da de konservative fikk 250 000 stemmer mindre enn Labour, men et flertall på 17 mandater i parlament. I 1974 fikk de konservative 226 000 stemmer mer enn Labour, men færre mandater i parlamentet. I tillegg er det vanlig at relativt store parlamentariske flertall sikres med bakgrunn i svært marginale valgresultat. I 1987 fikk, for eksempel, de konservative et stort flertall i parlamentet med 42,3 prosent av stemmene. I 1997 fikk Labour det samme med 43,2 prosent av stemmene.

  • Valgsystemet har videre utviklet seg i retning av et «flertalls-» heller enn et «majoritetssystem». I de fire valgene på 1950-tallet ble i snitt 13,5 prosent (eller 86) av parlamentsmedlemmene valgt uten støtte fra majoriteten av velgerne i de enkelte valgkretsene (altså med mindre enn 50 prosent av stemmene). I de to valgene på 1990-tallet var tilsvarende tall hele 44 prosent (eller 286). Fenomenet henger sammen med den økende oppslutning om det tredje største partiet.

Hovedkonklusjonen er at den britiske varianten av flertallsvalg kan fungere relativt proporsjonalt i et topartisystem. Ordningen er derimot svært sårbar ovenfor en fragmentering i mindre partier. Dette var også hovedgrunnen til at New Zealand gikk bort fra ordningen i 1994.

4.3 Majoritetsvalg: Absolutt flertall

En rekke varianter av flertallsvalg prøver, i motsetning til den britiske, å sikre at den kandidaten som velges har et absolutt flertall av velgerne bak seg (majoritetsvalg). Dette innebærer at en kandidat må ha mer enn halvparten av stemmene for å vinne, 50 prosent er dermed en form for sperregrense. For å få dette til benyttes en rekke ulike metoder:

Alternativ stemmegivning innebærer at velgerne kan rangere alle kandidater i den rekkefølgen de ønsker at kandidatene skal velges. Opptellingen skjer som følger; Først telles bare de kandidatene som er velgernes førstepreferanser. Får en kandidat et absolutt flertall av stemmene i første opptelling er han valgt. Hvis så ikke skjer blir den kandidaten som har minst førstepreferanser eliminert. Disse stemmene fordeles så på de andre kandidatene i forhold til andrepreferansene. En ny runde med opptelling starter, den som nå får 50 prosent av stemmene er valgt (førstepreferansene pluss de refordelte andrepreferansene). Prosessen repeteres helt til en kandidat oppnår absolutt flertall. En effekt av metoden kan være at mandatet ikke nødvendigvis går til den kandidaten som hadde flest stemmer i første opptelling. Fordelen med metoden, sammenliknet med den britiske, er at den gir mer informasjon om velgernes preferanser (gitt at de kan rangere alle kandidatene). Alternativ stemmegivning benyttes i Australia, og i irske presidentvalg.

Supplerende stemmegivning er ytterligere en metode for å oppnå absolutte flertall. Forskjellen fra alternativ stemmegivning er at velgerne bare får indikere en førstepreferanse og en andrepreferanse. Får en kandidat mer enn halvparten av førstepreferansene er han valgt. Andrepreferansen benyttes bare om så ikke skjer. I så fall blir alle, med unntak av de to toppkandidatene, eliminert. Disse kandidatenes andrestemmer fordeles så på de to kandidatene som står igjen. Den kandidaten som nå får flest stemmer, velges. Som regel, men ikke alltid, vil dette være med mer enn halvparten av stemmene. Supplerende stemmegivning ble benyttet for å velge den første direkte valgte ordføreren i London i mai 2000. Resultatet og prosedyren er vist i tabell 4.1. Ken Livingstone ble valgt med 51,6 prosent av stemmene (39 prosent av førstestemmene).

Tabell 4.1 Ordførervalget i London mai 2000

Kandidat Parti Førstestemmer Andrestemmer Total
Ken Livingstone Uavhengig 667 877 178 809 776 427
Steve Norris Konservativ 464 434 188 041 564 137
Frank Dobson Labour 223 884 228 095
Susan Kramer Liberal 203 452 404 815
Ram Gidoomal Kristelig Allianse 42 060 56 489
Darren Johnson Grønne 38 121 192 764
Michael Newland Nasjonale Partiet 33 569 45 337
Damian Hockney Uavhengige Partiet 16 234 43 672
Geoffrey NenNathan Pro- Motorister 9 956 23 021
Ashwin Kumar Tanna Uavhengig 9 015 41 766
Geoffrey Clements Naturlov Partiet 5 470 18 185

Valg i flere omganger er en tredje metode for å oppnå absolutte flertall. Til forskjell fra metodene ovenfor har velgerne her bare en stemme. Får ingen 50 prosent av stemmene i første valgomgang holdes det omvalg. Prosedyrene for andre valgomgang varierer mellom ulike land (Urwin 1977): En variant er at bare de to kandidatene som leder etter første valgomgang får stille opp (franske presidentvalg) – En andre er at kandidater fra første valgomgang kan trekke seg ut, eller alle kan stille på nytt – En tredje er at kandidater som ikke oppnår en viss andel av stemmene elimineres i andre valgomgang (i franske parlamentsvalg kan kun kandidater med minst 12,5 prosent oppslutning i første valgomgang konkurrere i andre runde) – En fjerde er at alle, til og med nykommere, kan stille i andre valgomgang. En ordning med to valgomganger i enmannskretser ble benyttet i Norge i perioden 1906–1918 (Rasch 1997). Den ble også benyttet av to kommuner i forsøket med direktevalg av ordfører i 1999 (se vedlegg 4). Argumentet for metoden er at velgerne gis anledning til å sammenlikne mer «seriøst» de to, eller tre, kandidatene som står igjen i andre valgomgang. Metoden benyttes vanligvis i presidentvalg og blir, foruten i Frankrike, benyttet i Østerrike, Portugal, og fra 1994 i Colombia og Finland.

4.4 Forholdstallsvalg

Forholdstallsvalg har proporsjonal representasjon som sentralt hovedprinsipp. Formålet er å sikre et vist samsvar mellom et partis stemmetall og det samme partiets andel av mandatene. Hovedregelen er at et parti skal representeres i parlamentet i forhold til den eksakte (eller nesten eksakte) andelen stemmer som partiet har fått. De fleste land i Europa benytter seg av proporsjonale valgordninger, unntakene er Storbritannia og Frankrike. Dette betyr ikke at en har å gjøre med identiske valgsystemer, variasjonen er stor.

Proporsjonale valgsystemer varierer først og fremst langs to dimensjoner; Først i måten en prøver å finne et best mulig samsvar mellom stemmetall og mandattall, og deretter med hensyn til om velgerne, i tillegg til å velge mellom ulike partier eller lister, kan velge mellom individuelle kandidatar. Det siste danner grunnlaget for to undergrupper av valgordninger: listevalg og preferansevalg . De fleste land prioriterer det første, listesystemet (Urwin 1977 s. 19–20). I et rent listesystem er det partiet, og ikke velgerne som har kontroll med rangeringen av kandidatene. Nedenfor gis det en bred oversikt over ulike proporsjonale valgsystemer.

4.5 Blandede systemer: Den tyske ordningen

Den tyske ordningen kombinerer flertallsvalg i enmannskretser med forholdstallsvalg og partilister. Spørsmålet om i hvilken grad slike blandingsformer oppnår proporsjonale valgresultater, er avhengig av hvordan de to komponentene ses i forhold til hverandre. Den tyske ordningen gir, som vi skal se, et svært proporsjonalt resultat.

Et felles kjennetegn ved blandede systemer er at velgerne har to stemmer: En stemme benyttes for å velge et parlamentsmedlem fra en enkeltkrets (kretsmandat), og en stemme benyttes for å velge parti (listemandat) (Farrell 1997). Velgerne kan dermed stemme både på en distriktsrepresentant og en partirepresentant, samtidig som de kan splitte sine to stemmer.

11 land (inkludert Tyskland, Japan, Italia og Russland) benytter ulike blandingsformer. Den enkleste kombinasjonen er å benytte forholdstallsvalg i noen deler av landet, og enten flertallsvalg, eller den absolutte flertallsmetoden, alle andre steder. En annen blandingsform er å velge to sett av medlemmer for det samme nasjonale territoriet, Japan har, etter valgreformen i 1994, et slikt system.

Blandede valgsystemer skiller seg fra hverandre langs fire dimensjoner:

  1. For det første med hensyn til hvor mange mandater som velges med forholdstallsvalg. Til den tyske Forbundsdagen velges halvparten av representantene med forholdstallsvalg og partilister i en nasjonal valgkrets, den andre halvparten med flertallsvalg i enmannskretser (altså 328+328). Det samme er tilfelle på New Zealand og i Venezuela. I Italia velges tre fjerdedeler med flertallsvalg, de resterende med forholdstallsvalg.

  2. For det andre hvorvidt listemandatene fungerer som utjevningsmandater eller ikke. Noen land, som Tyskland, fordeler listemandatene som rene nasjonale utjevningsmandater, andre gjør det ikke. I det siste tilfelle vil valgresultatet bli betydelig mindre proporsjonalt. Et eksempel; Som i England, er det i Tyskland en klar topartitendens i enmannskretsene. Forskjellen er at en i Tyskland lar partistemmene danne grunnlaget for sammensettingen av Forbundsdagen, de 328 listemandatene fordeles altså som rene utjevningsmandater. Hvert enkelt parti vil få like mange mandater som det har krav på utfra oppslutningen på landsbasis. Får et parti 10 prosent av stemmene nasjonalt, men ingen distriktsmandater, vil partiet få 10 prosent av de 328 utjevningsmandatene. Den tyske ordningen er således en ren proporsjonal valgordning (Elklit 1994). Motsatsen er Russland der de to komponentene ikke sees i sammenheng, i realiteten er det snakk om to adskilte valg. Mandatene som de største partiene vinner i enmannskretsene, trekkes ikke fra de mandatene som de samme partiene vinner nasjonalt. En kan således ikke si at Tyskland og Russland har like valgordninger. Resultatet i Russland blir betydelig mindre proporsjonalt. New Zealand og Italia ligger nærmere den tyske varianten, mens Japan ligger nærmere den russiske 2 .

  3. En tredje forskjell går på om listemandatene fordeles fra en nasjonal valgkrets, eller fra flere kretser. Tyskland fordeler mandatene, som vist, fra en nasjonal valgkrets, mens en i England tenker seg å fordele listemandatene fra i alt 80 ulike valgkretser. Resultatet i England vil dermed bli mindre proporsjonalt enn i Tyskland.

  4. En fjerde, og mindre viktig, forskjell går på hvilken metode som benyttes for å velge kretsmandatene. Tyskland og New Zealand bruker den britiske varianten med simpelt flertall, mens det engelske forslaget går på å bruke alternativ stemmegivning (absolutt flertall).

Den tyske ordningen har fungert som en inspirasjonskilde for de land som har justert sine valgordninger på 1990-tallet. Omfattende reformer som dette er sjeldne, og årsakene til at land som Italia, og New Zealand, har gjennomført denne typen reformer er spesielle. På New Zealand, og i den britiske debatten, er det disproporsjonale valgresultater som presser frem krav om reformer. I Italia var det politisk korrupsjon, omfattende skandaler og hyppige regjeringsskifter som lå bak overgangen fra forholdstallsvalg til en variant av den tyske ordningen i 1993.

4.6 Preferansevalg: Det irske systemet

Den irske valgordningen er en spesiell variant av forholdstallsvalg som benyttes i kretser der det fordeles flere mandater. Forskjellen fra den typen forholdstallsvalg som brukes i de fleste land, er at velgerne stemmer på individuelle kandidatar, ikke partilister. Stemmesedlene er tilnærmet identisk med de som brukes ved flertallsvalg/alternativ stemmegivning; de inneholder navnene på de enkelte kandidatene, og velgernes oppgave er å rangere disse.

Det irske systemet trekkes gjerne frem som et eksempel på en valgordning som gir velgerne stor handlingsfrihet (Urwin 1977). Gitt at velgerne stemmer på individuelle kandidater, kjennetegnes metoden ved at partienes rolle ikke er like fremtredende. Den irske ordningen har tre spesifikke kjennetegn; 1) Den britiske tradisjonen med sterk territorial representasjon understrekes. Ordningen skal sikre at det knyttes sterke bånd mellom den folkevalgte og valgkretsen. 2) Den individuelle velgeren skal ha stor handlingsfrihet, noe som sikres ved muligheten for å rangere kandidatene. 3) I motsetning til den britiske varianten av flertallsvalg, skal den irske ordningen minimalisere problemet med såkalte «bortkastede» stemmer. Velgernes andre, og tredjepreferanser skal få reell innvirkning.

Den enkelte velger rangerer kandidatene i den rekkefølgen han ønsker at de skal velges. Både velgerens første-, andre og tredjepreferanse kan spille en rolle i den endelige mandatfordelingen. Preferansene forblir personlige: dvs. stemmer blir ikke gitt eller overført til et parti, men til en individuell kandidat. Det innebærer at uavhengige kandidater kan stille til valg og ha en reell sjanse til å bli valgt. Opptellingen er komplisert, overføringen av stemmer skjer på to måter; 1) overflødige stemmer, stemmer som kandidater som når kvoten ikke trenger for å bli valgt, overføres til andrepreferansen på den aktuelle stemmeseddelen, 2) den svakeste kandidaten elimineres og hans/hennes stemmesedler overføres på samme måte. Om nødvending blir disse etappene utført helt til alle ledige mandater er besatt.

Den irske ordningen stiller partiene ovenfor spesielle utfordringer. Det å nominere for mange kandidater kan medvirke til å splitte opp stemmene til et parti, noe som kan resultere i tap av mandater. På den andre siden, kan det å nominere for få kandidater også føre til et unødvendig tap av mandater.

Det kan være problematisk å overføre den irske ordningen til systemer der det skal velges mange mandater fra hver enkelt valgkrets. Dette vil i høy grad være tilfelle i norske lokalvalg (se kapittel 8). Stemmesedlene vil bli svært lange, rekkevidden og handlingsfriheten til velgerne kan bli så stor at en mister oversikten. Irland har nylig gjennomført en evaluering av valgordningen, uten å foreslå justeringer (Constitution Review Group 1996). Foruten Irland, som er alene om benytte ordningen til valg i Underhuset (Dail Eireann), benyttes ordningen på Malta og i australske senatsvalg (Urwin 1977, Zimmerman 1994) 3 .

4.7 Forholdstallsvalg: Alternative metoder og veivalg

Temaet i dette avsnittet er variasjonen mellom ulike proporsjonale valgsystemer. Hensikten er å sortere ut alternative veivalg, og eventuelle konsekvenser av slike valg. Spørsmålet er på hvilken måte den norske valgordningen kan sies å skille seg fra andre systemer basert på forholdstallsvalg.

Forskjellene mellom ulike proporsjonale valgsystemer fås effektivt frem ved å ta utgangspunkt i fem komponenter, som ethvert valgsystem må finne en løsning på. Disse komponentene reiser viktige, og ulike, prinsipielle spørsmål (Blais og Massicotte 1996):

  1. Valgkrets og mandatfordeling

  2. Utjevningsmandater

  3. Fordelingsmetoder

  4. Sperregrenser

  5. Personvalg.

Hvilke prinsipielle hensyn tas så når en valgordning skal utformes med bakgrunn i disse fem komponentene?

4.7.1 Valgkrets og mandatfordeling

To spørsmål skiller seg ut; 1) Hvor mange valgkretser skal det være? 2) Hvor mange mandater skal det fordeles fra hver enkelt valgkrets, og hvordan skal dette skje?

Antallet valgkretser

Antallet valgkretser varierer mellom land. Det er to grunner til at valgkretsene er viktige: For det første er velgerne ikke bare opptatt av å velge en ny regjering, men også av å peke ut representanter som skal ivareta lokale interesser. For det andre har antallet valgkretser innvirkning på hvor politisk proporsjonalt valgresultatet blir. Øker antallet representanter som skal velges i en gitt valgkrets, minsker antallet stemmer som et parti trenger for å bli representert. Det er lettere å fordele mandatene på partiene «rettferdig» når valgkretsene er få og store (Rasch 1997). Det er ikke overraskende at det beste samsvaret mellom stemmer og mandater finner en i de land der hele landet er en valgkrets. Israel og Nederland er eksempler på dette. I Israel velges de 120 medlemmene av Knesset (parlamentet) fra en nasjonal valgkrets. Teoretisk må en kandidat ha 1/120 del av stemmene, eller 0,83 prosent for å bli valgt (Farrell 1997). Reelt er kravet høyere fordi det er introdusert en formell sperregrense på 1,5 prosent av stemmene nasjonalt for å kvalifisere for ett mandat. Nederland kommer nærmere et eksakt politisk proporsjonalt resultat. Her må en kandidat ha 1/150 del av stemmene, eller 0,67 prosent, for å oppnå representasjon (i Norge ville resultatet blitt 1/165, altså 0,60 prosent). Ulempen med bare å ha en nasjonal valgkrets er at ethvert element av geografisk representasjon forsvinner. Israel og Nederland er også ekstreme eksempler 4 . Det vanlige er, til tross for et mindre proporsjonalt resultat, at landet deles inn i regioner eller valgkretser. De fleste land med forholdstallsvalg benytter seg av mindre valgkretser der grensene vanligvis går mellom ulike administrative nivåer. Danmark har for eksempel 17 valgkretser, Finland 15, Sverige 29 og Norge altså 19.

Antallet mandater fra hver valgkrets

Hvor mange mandater skal en så velge fra hver enkelt valgkrets, og hvordan skal de fordeles på kretsene? Spørsmålet er prinsipielt, og handler om hvor geografisk proporsjonal valgordningen skal være. Altså, skal en stemme telle det samme uavhengig av hvor den er avgitt rent geografisk?

Sammenliknet med andre proporsjonale valgsystemer skiller den norske valgordningen seg ut i så måte. Et sentralt prinsipp i norsk valglovgivning har vært, at utkantstrøkene skal være forholdsvis sterkere representert enn sentrale deler av landet (Valen 1985). En stemme skal altså telle mer i utkantene enn i sentrale deler av landet. Valen (1994) mener dette har virket som en bremse mot nødvendige justeringer som følge av et mer konsentrert bosettingsmønster. Overrepresentasjonen av utkantstrøkene har vært betydelig, og gjennomgående politisk akseptert 5 . Noen justeringer er gjort; en grunnlovsendring i 1972 økte antallet representanter i Stortinget fra 150 til 155, og plasserte de 5 nye mandatene i distrikter som på bakgrunn av befolkningsveksten var blitt sterkt underrepresentert (Akershus og Oslo) (Valen 1985). Likevel er stemmetallet bak hvert mandat dobbelt så stort i Oslo, Østfold og Buskerud som i Finmark. I Akershus er det mer enn dobbelt så stort. Det er argumentert med at dette står i sterk konflikt med prinsippet om at stemmene skal telle likt uavhengig av hvor de avgis (se kapittel 6). Det spesielle med Norge er ikke først og fremst at utkantstrøkene tilgodeses i fordelingen av distriktsmandatene, men at fordelingen av fylkesmandatene på de enkelte valgkretsene er spesifisert i grunnloven. Dette gjør det vanskelig, om ikke umulig, å foreta nødvendige justeringer. Andre nordiske land benytter seg av andre, og mer fleksible, metoder for å fordele distriktsmandatene.

Sverige

Sverige tar ikke spesielle hensyn til distriktene når mandatene fordeles på valgkretsene. Utgangspunktet for fordelingen er antallet stemmeberettigede i hver enkelt valgkrets. Det gjennomføres en utregning før hvert valg som så legges til grunn for hvor mange mandater som skal velges fra den enkelte valgkrets.

Finland

Finland legger innbyggertallet til grunn, ikke bare de stemmeberettigede teller med, også barn. Også her fattes det et særlig vedtak før hvert valg med hensyn til hvor mange mandater den enkelte valgkrets skal ha.

Danmark

Den danske ordningen er interessant med hensyn til det sterke innslaget av lokal representasjon som en har i Norge. I fordelingen av de 135 distriktsmandatene tas det i Danmark hensyn til tre faktorer: folketall, antallet stemmeberettigede, og befolkningstettheten i valgkretsene (Elklit og Pade 1996). Mandatfordelingen fastsettes og offentliggjøres etter at folketallene blir offentlige den 1 januar 1985, 1990, 1995 osv., fordelingen gjelder så for de følgende valg. Den danske ordningen tar altså hensyn til utkantstrøkene når mandatene fordeles på de enkelte kretsene. En spesiell ordning finner en for Bornholm som er garantert 2 mandater selv om øya bare har krav på ett mandat på grunnlag av utrekningene.

4.7.2 Utjevningsmandater

Hvorfor er utjevningsmandatene viktige? Hvor mange skal en eventuelt ha, og hvordan skal de fordeles?

Hensikten med utjevningsmandatene er å skape et bedre samsvar mellom mandatfordelingen og stemmefordelingen. Utjevningsmandatene skal altså bidra til å utjevne mandatene på de politiske partier. Måten utjevningsmandatene fordeles på har, i tillegg, en viss effekt på den geografiske mandatfordelingen.

De fleste land nøyer seg med å fordele mandatene i en omgang. Noen gjør det i flere omganger, med den begrunnelsen at en ønsker å korrigere for skjeve fordelinger som oppstår i første valgomgang. Dette gjøres på ulike måter; En variant er å fordele mandatene på ulike «distriktsnivåer» 6 – en annen, som brukes i Norge, er å benytte seg av et nasjonalt korrektiv. Norge reserverer 8 mandater for å rette opp de politiske skjevheter som oppstår etter at distriktsmandatene er fordelt på de politiske partiene. I våre naboland har en også her valgt ulike løsninger, primært gjelder dette antallet utjevningsmandater.

Sverige

Sverige velger 310 medlemmer av Riksdagen fra 29 valgkretser. I tillegg kommer 39 utjevningsmandater som fordeles nasjonalt. Utjevningsmandatene utgjør 11 prosent av det totale antallet riksdagsrepresentanter. Det totale mandattallet 349 (310 + 39) fordeles på partiene som om hele Sverige var en valgkrets. Mandatfordelingen sammenliknes så med den faktiske fordelingen av de 310 distriktsmandatene. Når det så viser seg at et parti får færre mandater i distriktene enn det har rett på i det nasjonale overslaget, får partiet differansen som nasjonale mandater. Manglende balanse på distriktsnivå korrigeres altså på nasjonalt nivå 7 . Ordningen har, i tillegg, en geografisk effekt, i og med at utjevningsmandatene, som i Norge, går til de valgkretsene der partiene har flest «ubrukte» stemmer igjen, altså de mest folkerike områdene.

Danmark

Danmark reserverer 23 prosent av mandatene i Folketinget, som nasjonale utjevningsmandater. Hensikten er igjen å sikre en best mulig politisk proporsjonal fordeling på landsplan. 40 av 175 mandat fordeles som nasjonale korrektiver. Danmark benytter seg av en relativt kompleks metode for å fordele utjevningsmandatene geografisk (se kapittel. 6). Hensikten er å sikre en viss geografisk spredning av mandatene.

Norge reserverer 5 prosent av stortingsmandatene som nasjonale korrektiver, Danmark 23 prosent, og Sverige 11 prosent. I Norge, og Sverige, fordeles utjevningsmandatene på partiene fra de mest folkerike valgkretsene. Finland har ingen utjevningsmandater.

4.7.3 Fordelingsmetoder: Fra stemmer til mandater

Hvordan skal en så gjøre de enkelte partienes stemmer om til konkrete mandater? I enhver valgordning er det et minimumskrav med hensyn til hvor mange stemmer et parti må ha for å bli representert. Det er således innebygget uformelle sperregrenser i de metoder som benyttes for å regne stemmer om til mandater. Spørsmålet er hvilke fordelingsmetoder som gir et mer, eller mindre, politisk proporsjonalt resultat.

Det er vanlig å skille mellom to fordelingsmetoder: forholdstallsmetoder og deletallsmetoder .

Forholdstallsmetoder

Den største brøks metode (Hare) hører hjemme her . Det første steget består i å finne ut hvor mange mandater hver liste minst skal ha, en såkalt valgkvote . Er fordelingsprinsippet Hares kvote, blir det totale stemmetallet i en valgkrets dividert på antallet mandater som skal velges i vedkommende krets. Dette utgjør «prisen» i antallet stemmer som hver enkelt liste må betale for ett mandat (Rasch 1997). Er det avgitt 30 000 stemmer i en valgkrets der det skal velges 6 mandater, vil 1 mandat med Hares forholdstall «koste»:

30 000/6 = 5 000 stemmer

En liste med 14 000 stemmer får 2 mandater, og «bruker» dermed 10 000 av de 14 000 stemmene. Listen står igjen med en ubrukt rest på 4 000 stemmer. Som regel fordeles ikke samtlige mandater direkte utfra Hares forholdstall. De gjenstående mandatene tildeles de listene som har flest ubrukte stemmer igjen (reststemmene). Foruten Hare eksisterer det en rekke forholdstall metoder. Det typiske er at man, sammenliknet med Hare, benytter større nevner. Dette innebærer at flere mandater fordeles direkte, altså før de ubrukte stemmene får effekt. LR-Hare benyttes i Colombia, Danmark, Costa Rica og Madagaskar, og LR-Droop i Sør-Afrika, Tjekkia og Hellas. De viktigste forholdstallmetodene er vist i tabell 4.2.

Tabell 4.2 Forholdstallmetoder

Metode Formel
Hares forholdstsall V / M
Droops forholdstall ( V /( M +1))+1
Imperiali forholdstall V /( M +2)

V = totalt avgitte stemmer, M = Antallet mandater til fordeling i kretsen.

Kilde: Basert på Rasch 1997.

Deletallsmetoder

Benyttes det en deletallsmetode er det i prinsippet bare fremgangsmåten som er annerledes. Her legges en serie deletall til grunn, for eksempel rekken 1, 2, 3, 4, … osv. Stemmetallene for hvert parti-, eller kandidatliste, divideres med de aktuelle deletallene så langt i rekken av delingstall en må gå. Dette gir så en rekke kvoter (hvert partis stemmetall dividert med første delingstall, andre delingstall, osv) (Rasch 1997). I neste omgang fordeles mandatene suksessivt etter størrelsen på kvotientene (første mandat går til partiet med den største kvotienten, andre mandat til partiet med den neste kvotienten (kan være samme parti), osv). Det finnes flere varianter av deletallsmetoder, de mest vanlige er vist i tabell 4.3.

Tabell 4.3 Deletallsmetoder

Metode Deletall
Oddetallsmetoden (Sainte-Laguë) 1 - 3 - 5 - 7 - 9 - …
Modifisert Sainte-Laguë 1,4 - 3 - 5 - 7 - 9 - …
Imperiali 1 - 1,5 - 2 - 2,5 - 3 - …
Heletallsmetoden (d’Hondt) 1 - 2 - 3 - 4 - 5 - …

Kilde: Rasch 1997, Urwin 1977.

«D’Hondt er den mest brukte deletallsmetoden. I en oversikt over 22 land med forholdstallsvalg benyttes d’Hondt i 15 land (Blais og Massicotte 1996). Ren Sainte-laguë, med delingstallene 1,3,5,7 osv, brukes lite, og gir en svært proporsjonal fordeling av mandatene. Dette var også flertallets argument for å innføre en modifisert utgave av Sainte-Laguë i den norske valgloven i 1953 (Sverige i 1952). Den er modifisert ved at 1,4 benyttes som første delingstall, ikke 1,0. I praksis er dette en form for sperregrense, metoden er fordelaktig for store og mellomstore partier (Valen 1985).

Tabell 4.4 viser effekten av d’Hondt, Sainte-Laguë, og modifisert Sainte-Laguë i en valgkrets der tre partilister konkurrerer om 2 mandater. De tre partiene har fått henholdsvis 60 000, 22 000 og 18 000 stemmer. Det går frem at med d’Hondt og modifisert Sainte-Laguë vil begge mandatene gå til det største partiet (parti A), mens ren Sainte-Laguë gir de to største partiene ett mandat hver (parti A og B).

Tabell 4.4 Effekten av tre fordelingsmetoder i en valgkrets med 2 mandater til fordeling

Parti D’Hondt Ren Sainte-Laguë Modifisert Sainte-Laguë
Parti A 60 000 : 1 = 60 000 60 000 : 2 = 30 000 60 000 : 1 = 60 000 60 000 : 3 = 20 000 60 000 : 1,4 = 42 858 60 000 : 3   = 20 000
Parti B 22 000 : 1 = 22 000 22 000 : 1 = 22 000 22 000 : 1,4 = 14 286
Parti C 18 000 : 1 = 18 000 18 000 : 1 = 18 000 18 000 : 1,4 = 12 857

Valg av fordelingsmetode har altså betydning for hvor matematisk rettferdig, eller politisk proporsjonalt, valgresultatet blir. I litteraturen rangeres de ulike metodene etter grad av proporsjonalitet slik (Lijphart 1986, Farrell 1997); 1) Største brøk Hare, 2) Den irske valgordningen 3) Sainte-Laguë, 4) Største brøk Imperiali, 5) d’Hondt, og 6) Imperiali høgste gjennomsnitt. Eksempelet ovenfor viser at d’Hondt gir et mindre proporsjonalt resultat fordi de ubrukte stemmene utgjør en liten del av de store partienes stemmer, men en større del av de små partienes stemmer. Større partier vil dermed få systematisk flere mandater enn det deres andel av stemmene skulle tilsi – små partier får systematisk færre mandater. Hare’s metode gir et nærmest eksakt proporsjonalt resultat, små og store partier konkurrerer altså om mandatene på et likt grunnlag.

Det er umulig å få frem en parlamentarisk forsamling der forholdet mellom stemmer og mandater er eksakt det samme. Noen valgsystemer klarer likevel dette bedre enn andre. Enhver metode vil produserer en eller annen form for skjev fordeling som har sammenheng med partienes størrelse (Urwin 1977 s. 28). D’Hondt favoriserer, som vist, større partier. Den rene Sainte-Laguë’s metode, og Hare’s kvote gjør det ikke. Det er verd å merke seg at fordelingsmetodene ikke fungerer isolert fra naturlige politiske endringer. Gitt samme valgordning er spørsmålet om hvor proporsjonalt valgresultatet blir, sterkt påvirket av oppslutningen om de politiske partiene. Fremgang og tilbakegang i valg har utvilsomt effekt på den politiske utjevningen av mandatene (se kapittel 6 for en analyse av norske valg).

4.7.4 Sperregrenser

Bør det være sperregrenser for representasjon eller ikke? Formålet med sperregrenser er at partier som ikke får en viss prosentandel av stemmene, enten på distriktsnivå eller nasjonalt, ikke skal oppnå representasjon i parlamentet. Prinsipielt sett er dette en måte å premiere større partier på bekostning av de mindre.

På tvers av land opereres det med to ulike former for sperregrenser; 1) sperregrenser som avgjør om et parti blir representert i parlamentet, og 2) sperregrenser som bestemmer om et parti får delta i kampen om utjevningsmandatene. Internasjonalt er slike sperrer vanlige, i en oversikt av 22 land med forholdstallsvalg mangler 9 land slike formelle sperregrenser (Blais og Massicotte 1996) 8 . I en nordisk kontekst har en også her valgt ulike løsninger (Finland har ingen sperregrenser).

Sverige

Sverige har størst barriere for representasjon i Riksdagen. Sperregrensen nasjonalt ligger på 4 prosent, men med ett unntak: Partier som får minst 12 prosent av stemmene i en valgkrets, men ikke 4 prosent av stemmene nasjonalt, har krav på å bli representert. Skjer dette vil partiet få de mandatene det har vunnet i valgkretsene, men får ikke delta i kampen om de 39 utjevningsmandatene. Til tross for relativt høye formelle sperregrenser, er Sverige et eksempel på at slike krav ikke nødvendigvis fungerer som en effektiv sperre mot småpartier. Både Ny Demokrati, Miljöpartiet de Gröna og Kristdemokraterna har oppnådd å bli representert i Riksdagen på 1980-tallet.

Danmark

I Danmark legges tre kriterier til grunn (Lov om valg til Folketinget nr. 488, 1997 s. 14): «1. Opnået midst et kretsmandat, eller 2. Inden for hver af de to af tre landsdele, har opnået mindst lige så mange stemmer som det gennemsnitlige antal gyldige stemmer, der i landsdelen er afgivet pr. kredsmandat, eller 3. I hele landet har opnået mindst 2 pct. Af de afgivne gyldige stemmer». Erfaringene viser at 2 prosents regelen er den klart viktigste (Elklit 1994).

Diskusjonen om formelle sperregrenser er uløselig knyttet til spørsmålet om valgkretsenes størrelse (Lijphart 1999). Hvis det velges få mandater fra en valgkrets, samtidig som det er mange partier som konkurrerer om disse mandatene, vil det være vanskelig å vinne ett mandat. I slike tilfeller vil de uformelle sperrene gjerne være relativt høye. Før en diskuterer å introdusere formelle sperregrenser for distriktsmandatene, må en altså ta hensyn til de «uformelle» sperrene som finnes i de enkelte valgkretsene. Disse er relativt høye i Norge (se kapittel 6).

4.7.5 Personvalg

Skal så velgerne, i tillegg til å kunne stemme på et politisk parti, få anledning til å stemme på individuelle kandidater?

Innslaget av personvalg står sentralt i utvalgets mandat, og drøftes derfor grundig i kapittel 8. Internasjonalt er det et skille mellom systemer der listene er åpne, delvis åpne, eller lukkede.

Er listene lukket kan velgerne bare stemme på listen som sådan, og ikke uttrykke preferanser for konkrete kandidater. Kandidatene velges i den rekkefølgen som partiet har nominert dem. Eksempel på land som bruker denne typen lister er Costa Rica, Israel og Spania.

Delvis åpne lister finner en i Nederland, Belgia, Sverige og Norge. Her kan velgerne uttrykke preferanser for individuelle kandidater, men rangordningen på listene bestemmer generelt valget av kandidater.

I komplett åpne systemer stemmer velgerne på individuelle kandidater. Kandidatvalget bestemmes av den enkelte kandidats andel av de personlige stemmene. Finland er det beste eksempelet på et åpent system, men visse typer av danske lister har tilnærmet samme effekt.

Med hensyn til personvalget er det viktig å skille mellom parti-baserte og kandidat-baserte valgordninger. I kandidat-baserte systemer stemmer en på et parti ved å stemme på en eller flere av partiets kandidatar. Å avgi en stemme for en kandidat er en nødvendig forutsetning for å få stemt. Handlingsrommet for velgerne, med hensyn til personvalget, kan dermed ikke sies å være større med den britiske varianten av flertallsvalg enn med forholdstallsvalg og lukkede lister. I begge tilfellene har velgerne bare en mulighet, å stemme på en enkelt kandidat (flertallsvalg), eller et parti (forholdstallsvalg med lukkede lister). I England må velgere som støtter et parti enten akseptere den personen som partiet har pekt ut, eller stemme på et annet parti. Det samme gjelder med forholdstallsvalg basert på lukkede lister. Velgerne må enten akseptere partiets rangering av kandidatene, eller stemme på et annet parti. Begge systemene er derimot enkle, en stemmer enten på en kandidat eller et parti. Det unike med systemer basert på et større innslag av personvalg er, som det fremgår av kapittel 8, at de legger forholdene til rette for at velgerne kan få gitt uttrykk for mer komplekse, og nyanserte, preferanser.

4.8 Proporsjonal representasjon og politisk styring

Dette kapitlet innledet med å slå fast at et viktig prinsipp med en valgordning er at den skal produsere sterke og stabile regjeringer. Dette temaet har stått sentralt i den normative debatten om ulike typer valgordninger. Frontene går mellom talsmenn for flertallsvalg på den ene siden, og talsmenn for proporsjonale ordninger på den annen. Et vanlig argument er at svært proporsjonale valgordninger gir svakere politisk styring, kort sagt et mindre effektivt politisk system. Utgangspunktet er gjerne formulert i tre påstander:

  1. Den første påstanden er at en svært proporsjonal valgordning medvirker til fragmentering i mindre partier, noe som sin tur resulterer i et mindre effektivt politisk system.

  2. Den andre påstanden er at flertallsvalg sikrer et bedre grep om den økonomiske politikken enn tilfelle er med forholdstallsvalg. Forholdstallsvalg produserer koalisjonsregjeringer, som har problemer med å håndtere viktige utfordringer i den økonomiske politikken.

  3. Den tredje påstanden er at forholdstallsvalg ikke bare produserer koalisjonsregjeringer, men svake mindretallsregjeringer. Resultatet er politisk kaos og lite effektiv politisk styring.

4.9 Proporsjonal representasjon og antallet partier

Tabell 4.5 skal dokumentere to forhold; 1) de ulike valgsystemers grad av (dis)proporsjonalitet, og 2) antallet partier i de respektive lands parlament. For å måle proporsjonaliteten benyttes Gallaghers indeks eller minste kvadraters indeks (se kapittel 6 for en bred diskusjon). Jo lavere verdi på denne indeksen, jo mer partipolitisk proporsjonal (mindre disproporsjonal) er valgordningen. «Det effektive antallet partier» brukes som mål på hvor fragmentert partisystemene er i de respektive lands parlament 9 . Dette er et uttrykk for hvor konsentrert en gruppering er, dvs. hvor mange partier det er, og hvor store de er. Gitt en fordeling av partier med ulike størrelse er det hensiktsmessig å finne et uttrykk for grad av oppsplitting (eller konsentrasjon), som kjennetegner gruppen av partier. Antallet partier er sjelden et tilstrekkelig mål, en må i tillegg ta hensyn til partienes relative størrelse for å få et nyttig uttrykk for fordelingens indre struktur (Elklit 1998). At samme land går igjen flere ganger i tabellen viser effekten av de justeringer som er blitt gjort i de respektive lands valgordninger. Norge plasseres på plass nr. 29, 24 og 19, utviklingen har således gått i retning av en mer politisk proporsjonal valgordning.

Påstand 1 er at et svært proporsjonal valgsystem gir et fragmentert partisystem. Det går frem av tabell 4.5 at det er et klart skille mellom land med flertallsvalg og land med forholdstallsvalg. Land med forholdstallsvalg har utvilsomt flere partier enn land med flertallsvalg. Det kan derimot diskuteres hvorvidt et flerpartisystem er en konsekvens av, eller en årsak til, proporsjonaliteten. Det er en rekke historiske eksempler på at flerpartisystem kom før overgangen til proporsjonale valgordninger. Både Belgia, Danmark, Tyskland og Norge er klassiske eksempler på dette.

Konsentreres analysen utelukkende om land med forholdstallsvalg finner en ingen klar sammenheng mellom grad av proporsjonalitet og antallet partier. Østerrike er et eksempel: I perioden 1971–1990 plasseres Østerrike som det fjerde mest proporsjonale systemet, mens det effektive antallet partier i parlamentet er 2,42. Likevel bør det understrekes at potensiale for en fragmentering i mindre partier selvsagt er større gitt en svært proporsjonal valgordning. Det er ikke overraskende at det er de konkrete politiske motsetningene som spiller den avgjørende rollen. Valgordningen legger derimot, i større eller mindre grad, forholdene til rette for at slike motsetninger får komme til uttrykk.

Tabell 4.5 Valgsystemer etter grad av proporsjonalitet og antallet parlamentariske partier

Land Metode Periode Antallet valg Gallaghers indeks Effektive antallet partier
1. Tyskland LR-Hare 1987 1 0,67 3,47
2. Israel LR-Hare 1951–69 6 0,86 4,92
3. Nederland d’Hondt 1946–89 14 1,31 4,59
4. Østerrike LR-Hare 1971–90 6 1,43 2,42
5. Italia LR-Droop/Imperiali 1946 1 1,56 4,39
6. Sverige Modifisert St.Laguë 1970–88 7 1.67 3,40
7. Danmark LR-Hare 1945–88 19 1,80 4,52
8. Sverige Modifisert St.Laguë 1952–1968 6 2,36 3,11
8. Sveits d’Hondt 1947–1987 11 2,36 5,10
9. Tyskland d’Hondt 1949–1983 10 2,50 3,19
10. Israel d’Hondt 1949, 1973–1988 6 2,59 3,97
11. Italia LR-Imperiali 1958–1987 8 2,71 3,62
12. Finland d’Hondt 1945–1987 13 2,86 5,03
13. Luxemburg d’Hondt 1945–1989 10 3,11 3,30
14. Belgia d’Hondt 1946–1987 15 3,23 4,63
15. Irland STV 1948–1992 15 3,43 3,52
16. Sverige d’Hondt 1948 1 3,51 3,06
17. Østerrike LR-Droop 1945–70 8 3,61 2,25
18. Italia LR-Imperiali 1948–1953 2 3,64 3,06
19. Norge Modifisert St.Laguë 1989 1 3,65 4,23
20. Malta STV 1947–1981 10 3,76 2,47
21. Hellas LR-Droop 1989–1990 3 4,06 2,36
22. Costa Rika LR-Hare 1953–1990 10 4,07 2,43
23. Portugal d’Hondt 1975–1987 7 4,25 3,05
24. Norge Modifisert St.Laguë 1953–1985 9 4,38 3,26
25. Island d’Hondt 1946–1987 14 4,52 3,70
26. USA FPTP 1946–1990 23 5,41 1,92
28. Frankrike d’Hondt 1986 1 7,23 3,90
29. Norge d’Hondt 1945–1949 2 8,53 2,93
30. Australia Flertallsvalg 1946–1993 20 8,84 2,49
31. Spania d’Hondt 1977–1989 5 8,95 2,72
32. Storbritannia FPTP 1945–1992 14 10,76 2,51
33. New Zealand FPTP 1946–1993 17 11,11 1,96
34. Hellas d’Hondt 1974–1985 4 11,21 2,08
35. Canada FPTP 1945–1988 15 11,33 2,37
36. Frankrike Flertallsvalg 1958–1981, 1988 8 13,86 3,45
37. India FPTP 1952–1984 8 17,76 2,15

Kilde: Farrel 1997 s. 146.

4.10 Proporsjonal representasjon og økonomisk styring

Påstand 2 inneholder argumentet om at flertallsvalg sikrer et bedre grep om den økonomiske politikken enn forholdstallsvalg. Flertallsvalg legger utvilsomt et grunnlag for at regjeringer faktisk kan styre, og dermed også for endringer i den offentlige politikken. Ikke minst de gjennomgripende reformene i britisk politikk under Thatcher perioden på 1980-tallet dokumenterer dette (Steinmo og Thelen 1992). Men påstanden om at land med flertallsvalg skal ha større suksess i den økonomiske politikken er mer problematisk. Statsviteren Arend Lijphart (1994) argumenterer, i en komparativ studie av ulike valgsystemer, for det motsatte; land med forholdstallsvalg har bedre resultater med hensyn til makro-økonomisk styring enn land med flertallsvalg. Hans konklusjon er at forholdstallsvalg er å foretrekke fordi det gir bedre representasjon, og minst like effektive rammer for å utforme den offentlige politikken (Ibid s. 8). Han viser til at de sterkeste og mest stabile politiske systemene i Europa i etterkrigstiden har blitt styrt av koalisjoner valgt med forholdstallsvalg og partilister. Argumentet om at flertallsvalg gir bedre makro-økonomisk styring slår altså ikke til. Midtbø (1995) viser derimot, i en studie av 18 OECD land, at både veksten i arbeidsledighet, inflasjon og pengetilbud ser ut til å være en positiv funksjon av antallet regjeringspartier. Styringen kan altså ha en tendens til å bli svekket med antallet partier som styrer (Ibid s. 236).

En videreføring av dette argumentet er at et svært proporsjonalt system gir større politisk ustabilitet. Det går frem av tabell 4.6 at Storbritannia, uten tvil, ligger i den stabile enden av spekteret. Samtidig er både Østerrike, Island, Irland, Nederland, Tyskland, Sverige og Luxemburg, – alle proporsjonale systemer – kjennetegnet av å ha stabile regjeringer. Konklusjonen er at flertallsvalg gjerne gir regjeringer som sitter lenge, men det er fullt mulig å nå samme resultat med forholdstallsvalg. Igjen, de faktiske politiske motsetningene kommer til uttrykk uavhengig av valgordningen. Italia eksemplifiserer at det å gå fra en svært proporsjonal valgordning til en mindre proporsjonal ikke nødvendigvis gir større politisk stabilitet.

Tabell 4.6 Antallet regjeringer/Ett partiregjeringer/Ett partiregjeringer med flertall i nasjonal-forsamlingen i europeiske demokratier 1945–2000

Land Regjeringer totalt Ett parti regjeringer (%) Ett parti regjeringer utgått fra et flertall i nasjonalforsamlingen (%)
Italia 58 18,9 0,0
Frankrike 57 5,3 1,7
Finland 47 8,5 0,0
Belgia 38 13,2 7,9
Danmark 31 45,2 0,0
Norge 27 70,3 22,2
Tyskland 27 3,7 0,0
Sverige 26 73,1 15,4
Island 23 8,7 0,0
Nederland 23 0,0 0,0
Østerrike 23 17,4 13,1
Irland 20 55,0 35,0
Storbritannia 20 100 95,0
Luxemburg 17 0,0 0,0

Det regnes som ny regjering hvis partisammensetningen endres, hvis det kommer en ny statsminister eller den parlamentariske basis endres (for eksempel som følge av et valg).

Kilde: Farrell 1997 s. 155, Woldendorp et al 1993, Katz and Koole 1998, Heidar og Berntzen 1998, Keesing’s Record of World Events.

4.11 Proporsjonal representasjon og mindretallsparlamentarisme

Et kjennetegn ved parlamentarismen er at en regjering skal ha tillit i parlamentet. En snever tolking av parlamentarismen er således at flertallet i parlamentet til enhver tid skal vise at det støtter regjeringen (Petersson 1995 s. 85). Dette kalles positiv parlamentarisme. Dette synet betyr at bare flertallsregjeringer oppfattes som parlamentariske. Denne positive parlamentarismen er åpenbart ikke den varianten som kjennetegner norsk, og nordisk, politikk. Her dominerer snarere en negativ parlamentarisme: dvs. at en regjering blir sittende så lenge parlamentet ikke uttrykkelig viser at regjeringen ikke har støtte for sin politikk. I et nordisk perspektiv er det dermed relevant å spørre hvem som til enhver tid styrer, parlamentet eller regjeringen? (Damgaard og Svensson 1989).

I Norden er det få eksempler på regjeringer der ett parti har hatt flertall alene. Det har bare skjedd i Sverige og Norge etter at parlamentarismen vokste frem. Regjeringsforholdene i Norden kan heller ikke forklares med bakgrunn i valgordningen alene. En dansk modell, med lave sperregrenser og svært proporsjonale valgresultater, peker i retning av svake og ustabile regjeringer. En svensk modell, med en 4 prosents sperregrense, burde resultere i det motsatte, stabile og sterke regjeringer. Den norske modellen, med en valgordning som har favorisert det største partiet, burde også gi stabile regjeringsforhold. En finsk modell, med d’Hondt som fordelingsmetode og uten utjevningsmandater, burde også gi et visst styringstillegg. Et kort blikk på situasjonen i Sverige, Danmark, Norge og Finland på 1990-tallet, viser at det er for enkelt å bruke valgordningen som forklaringsfaktor på regjeringsforholdene. Tre av fire land har mindretallsregjeringer. Unntaket er Finland med en bred sammensatt flertallsregjering.

Påstand 3 sier altså at mindretallsregjeringer i seg selv er problematiske? Kaare Strøm (1990, 1997) er den som først og fremst har vært opptatt av dette fenomenet. En mindretalsregjering defineres som en regjering som er sammensatt av representanter for parti(er) som samlet sett kontrollerer mindre enn halvparten av mandatene i nasjonalforsamlingen (Strøm 1997 s. 132). Mindretallsregjeringer har gjerne blitt sett i sammenheng med politiske kriser, manglende stabilitet, fragmenterte partisystemer og sosiale konflikter. Strøm (1990, 1997 s. 132) er kritisk til dette bildet. I en studie av 15 parlamentariske land i perioden 1945–1987, viser han at mindretallsregjeringer er alt annet enn unntakene, 125 av 356 regjeringer hadde ikke flertall i nasjonalforsamlingene. I åtte land utgjorde mindretallsregjeringer mer enn 40 prosent av alle regjeringer, i fire land var de i flertall. Konsentrerer en seg om Norden, viser tabell 4.7 at Danmark skiller seg ut – 87 prosent av alle regjeringer i perioden 1945–2000 har utgått fra et mindretall i Folketinget. Norge har ikke hatt en flertallsregjering siden 1985. Strøm (1997 s. 133) slår fast at dette knapt kan sies å ha påført det norske politiske systemet alvorlige skader. Hovedkonklusjonen er at mindretallsregjeringer ikke er nødløsninger som kommer til etter uendelig lange forhandlingsrunder, men er relativt stabile ett partiregjeringer som søker støtte fra sak til sak.

Tabell 4.7 Typer regjeringer i Danmark, Finland, Norge og Sverige 1945–2000

Land Regjeringer Mindretall Mindretall (%) Parlamentarisk basis (snitt %)
Finland 47 11 23,4   % 56,9   %
Danmark 31 27 87,1   % 40,3   %
Norge 27 17 62,9   % 44,8   %
Sverige 26 17 65,4   % 47,0   %

Det regnes som ny regjering hvis partisammensetningen endres, hvis det kommer en ny statsminister eller den parlamentariske basis endres (for eksempel som følge av et valg).

Kilde: Strøm 1997 s. 133, Woldendorp et al 1993, Heidar og Berntzen 1998, Keesing’s Record of World Events.

Danmark har altså vært kjennetegnet av mindretallsregjeringer helt fra 1970-tallet. Sammenliknet med Norge, og Sverige er Danmark preget av større ustabilitet. Danske sosialdemokrater har aldri, som sine svenske og norske søsterpartier, oppnådd flertall i Folketinget. I Norge ble stabile sosialdemokratiske regjeringer erstattet med mindretallsregjeringer på begynnelsen av 1960-tallet. Fra stortingsvalget i 1961 og frem til høsten 1985 hadde Norge 14 regjeringer, ikke mindre enn 11 var mindretallsregjeringer. Den typiske svenske regjering er en sterk mindretallsregjering (Lewin 1996 s. 116).

To blokkpolitikken har dominert både i norsk og svensk politikk i store deler av etterkrigstiden. Danmark derimot, har tradisjoner for koalisjoner på tvers av grensene mellom sosialistiske og borgerlige partier. Venstresiden i dansk politikk har ikke vært i flertallsposisjon siden 1966. Det har således vært nødvendig for de danske sosialdemokratene å inkludere borgerlige partier som samarbeidspartier i regjering. Norge har ikke hatt tilsvarande koalisjoner etter 1945, mens det bare har skjedd en gang i Sverige, da Sosialdemokratene regjerte sammen med Bondeförbundet (Centerpartiet) fra 1951 til 1957. Mattson (1996 s. 176) mener derfor at koalisjonsmønsteret er mindre fleksibelt i Sverige enn i Danmark, de svenske partialliansene har en fastere struktur. Norge plasserer seg nærmere det svenske mønsteret (Strøm og Leiphart 1992). Det norske Arbeiderpartiets parlamentariske strategi har vært preget av en selvpålagt norm om ikke å gå inn i et regjeringssamarbeid med andre partier (Strøm m.fl. 1994, Narud 1996). En annen holdning til dette ville selvsagt lagt grunnlaget for sterkere regjeringer i norsk politikk. Både norske og svenske sosialdemokrater har tradisjonelt vært sterke nok til å kunne skifte allianser fra sak til sak i sine respektive parlament. Arbeiderpartiet har utformet sin politikk i regjering med å stole på SV i velferdspolitikken, sentrumspartiene har samarbeidet om budsjettene, mens Høyre har sluttet opp i utenrikspolitikken (Strøm 1990 s. 225–226). Norske og svenske sosialdemokrater har dermed hatt en mindre kompleks parlamentarisk arena å forholde seg til, sammenliknet med sitt danske søsterparti. I Finland er regjeringssamarbeid mellom sosialistiske og borgerlige partier snarere blitt regelen enn unntaket (Petersson 1995).

Nordisk parlamentarisme har endret seg over tid. Det er en klar tendens til en overgang fra flertallsparlamentarisme til mindretallsparlamentarisme. Det er ingen entydige sammenhenger mellom selve valgsystemet og regjeringsforholdene. Mindretallsregjeringer representerer ikke det samme som politisk kaos og ineffektiv politisk styring. Partiene har et overordnet ansvar med hensyn til det å sikre en effektiv politisk styring av samfunnet. Debatten om regjeringsmaktens styrke er gjerne preget av at en vil ha to ønsker oppfylt på en gang, sterke parlament og sterke regjeringer. Disse ønskene står i direkte motsetning til hverandre, nasjonalforsamlingens styrke er uløselig knyttet til regjeringsmaktens styrke. Nyere studier av nordisk parlamentarisme viser to klare tendenser, svakere regjeringer og sterkere parlament (Damgaard 1992).

4.12 Flertallsvalg/forholdstallsvalg: Noen konklusjoner

Et demokrati kan ikke defineres med utgangspunkt i bestemte valgsystemer, variasjonen er stor. Dette kapitlet har vist at debatten om valgordninger er preget av at det er konkurrerende verdier som skal ivaretas. Det handler om hva en mener tjener demokratiet best.

Den klassiske debatten har gått mellom de som argumenterer for flertallsvalg, og de som foretrekker forholdstallsvalg. Diskusjonen går på hvilke fordeler som kan knyttes til de respektive ordningene. En oppsummering av sentrale argumenter i denne debatten finnes i tabell 4.8.

Tabell 4.8 Flertallsvalg/ forholdstallsvalg: Noen normative argumenter

Demokratiske kriterier Flertallsvalg Forholdstallsvalg
Fordeler for systemet – Lokalt ansvar – Mulig å «straffe» partier – Valgresultat gir klar effekt – Reelle valg – Proporsjonalt – Få «bortkastede» stemmer – Minoritetstilgang – En rekke valg
Ufordelaktig for systemet – Ikke proporsjonalt – «Bortkastede» stemmer – Hvem har ansvaret?
Politisk styring
Fordeler for systemet – Stabilitet – Ett partiregjeringer – Sperregrenser – Unngår store/raske skifter i politikken – Et flertall står bak politikken – Håndterer etniske konflikter – Sosial konsensus
Ufordelaktig for systemet – Håndtering av etniske konflikter

Et argument for flertallsvalg er at det lokale ansvaret maksimeres. Det gir en genuin nærhet mellom den folkevalgte og valgkretsen når hvert distrikt sender sin representant til parlamentet. Den enkelte folkevalgte oppfattes som en delegat for sitt avgrensete, geografiske område (Rasch 1997). Distriktsrepresentantene holdes gjerne personlig ansvarlig for å forsvare valgkretsens interesser. En mener dette ansvarsforholdet blir mer uklart når det skal velges mange representanter fra en og samme valgkrets. Spørsmålet er så om valget står mellom det å ha «ansvarlige» individuelle representanter, kontra et mer proporsjonalt («rettferdig») sammensatt parlament. Gallagher (1996) viser at valgordningen langt fra er den eneste faktoren som har innvirkning på forholdet mellom parlamentarikere og egen valgkrets. Ønsker folket assistanse fra sine folkevalgte, vil de kreve dette uavhengig av type valgsystem. På samme måte vil parlamentarikerne kjenne seg forpliktet til å assistere. I blandingssystem, som det tyske, der en har begge typene av parlamentarikere, kan en ikke dokumentere noen forskjeller med hensyn til hvordan de ulike parlamentarikerne definerer sine roller.

Forholdstallsvalg garanterer et proporsjonalt resultat, og gir få «bortkastede» stemmer. Samtidig tilbys velgerne en rekke alternativer. Det er derfor ikke overraskende at forholdstallsvalg kommer bedre ut når eventuelle minoritetsproblemer skal håndteres. Slike resonnementer er benyttet for å forklare utformingen av valgsystemene i de nye demokratiene i Øst-Europa (Rasch 1997, se også tabell 4.9)

Forholdstallsvalg innebærer videre at det alltid vil være en viss treghet i politikken. Valgordningen fungerer i seg selv som en sperre mot raske og omfattende endringer. Flere interesser ivaretas, det er en klar orientering mot de brede politiske løsningene. Flertallsvalg, på den annen side, tilbyr velgerne færre, men klarere alternativer. Her legges det vekt på at velgerne skal få anledning til å «straffe» partier som ikke ivaretar deres interesser.

Debatten handler om hvilket valgsystem som best sikrer at de folkevalgte virkelig representerer folkemeningen. Forholdstallsvalg gir en bredere representasjon, de faktiske politiske motsetningene i samfunnet «avspeiles» på en bedre måte. Den norske valgordningens formål er nettopp å sikre at Storting, fylkesting, og kommunestyrer får en sammensetting som gir et rimelig bilde av de konfliktene som rører seg i samfunnet. Dette kapitlet har vist at flertallsvalg i liten grad egner seg for et flerpartisystem som det norske. Forholdstallsvalg er også den valgordningen som dominerer i Europa (se tabell 4.9). En oversikt, av Le Duc m.fl. (1996), over valgordninger i 53 demokratiske land viser at 60 prosent benytter en variant av proporsjonal representasjon. Det er videre ikke belegg for at visse valgsystemer, over tid, kan sies å ha blitt mer «populære» enn andre. Likevel er det en viss tendens til at flere land velger å kombinere ulike valgordninger i ett og samme valg, altså den tyske varianten.

Tabell 4.9 Valgsystemer i ulike europeiske stater

Enmannskretser Blandede systemer Flermanns kretser
Frankrike, Storbritannia, Makedonia, Ukraina Italia, Tyskland, Albania, Kroatia, Litauen, Russland, Ungarn Belgia, Danmark, Finland, Hellas, Irland, Island, Kypros, Luxembourg, Portugal, Spania, Sveits, Sverige, Østerrike, Norge. Bulgaria, Estland, Latvia, Moldova, Polen, Romania, Slovakia, Tsjekkia

Kilde: Rasch 1997 s. 118.

Flertallsvalg gir utvilsomt en mer umiddelbar effekt på selve regjeringsdannelsen. Utvalget har, dels med bakgrunn i den offentlige debatten, lagt vekt på å diskutere sammenhengen mellom valgsystemets utforming og de politiske styringsforholdene. Utvalget har særlig vært opptatt av mindretallsparlamentarismen som fenomen. Mindretallsparlamentarismen har, over tid, fått et sterkere fotfeste i norsk politikk. Men det betyr ikke at det kan påvises entydige sammenhenger mellom valgsystemet og svake/sterke regjeringer. Ansvaret med hensyn til det å sikre en effektiv politisk styring av samfunnet, ligger først og fremst hos de politiske partiene. Utvalget finner det problematisk, både empirisk og prinsipielt, at grunnlovsendringer i seg selv skal «tvinge» de politiske partiene til å samarbeide. Utvalget vil understreke at norsk etterkrigshistorie ikke kan sies å ha vært preget av politisk kaos og ineffektiv politisk styring. Utvalget har lagt opp til en bred diskusjon rundt dette temaet, blant annet gjennom to forskningsrapporter utarbeider av professor Bjørn Erik Rasch. En oppsummering av disse forskningsrapportene er lagt ved denne innstillingen (se vedlegg 3). Både forskningsrapportene, og problemstillingen, drøftes videre i kapittel 6.

Hovedtemaet i dette kapitlet har vært å få frem på hvilken måte den norske valgordningen skiller seg fra andre proporsjonale valgsystemer. Den norske valglovgivningen er unik på ett sentralt område: Grunnloven navngir, og regulerer, den fylkesvise fordelingen av distriktsmandatene. Norsk valglovgivning har dermed ikke den fleksibilitet som kjennetegner de fleste andre land, der fordelingen av distriktsmandatene justeres periodevis i takt med endringer i samfunnsstrukturen. Kapittelet dokumenterer i tillegg at den norske valgordningen ikke hører til blant de mest politisk proporsjonale valgsystemer i Europa. Både den geografiske, og partipolitiske, fordelingen av mandatene behandles utførlig i kapittel 6.

Fotnoter

1.

Takk til Ellen Mette Finsveen, hovedfagsstudent ved Institutt for Statsvitenskap UIO, for hjelp med oppdatering av enkelte tabeller i dette kapitlet.

2.

I Storbritannia ønsker en ikke å gå like langt i proporsjonal retning som i Tyskland. Jenkins utvalgets forslag går ut på å velge omtrent 80–85 prosent av mandatene etter den tradisjonelle flertallsmetoden (men, med absolutt flertall), mens de resterende 15–20 prosent skal velges med forholdstallsvalg og således fungere som utjevningsmandater.

3.

STV benyttes også i USA, blant annet i valg til byråd og skolestyrer i Cambridge, Massaschusetts, og New York (Zimmermann 1994).

4.

Argumentet mot en slik ordning er at kontakten mellom de folkevalgte og velgerne svekkes (Farrell 1997, Lijphart 1986). Politikerne knyttes ikke til bestemte valgkretser, og det er således en fare for at representantene konsentreres til de folkerike områdene.

5.

Overrepresentasjonen av utkantstrøkene har, i tillegg, effekt på partirepresentasjonen. Et parti som står sterkt i slike fylker høster klare gevinster i mandatfordelingen (Valen 1994). Arbeiderpartiet har, siden 1927, fått flere mandater enn det antallet stemmer skulle tilsi. En forklaring på dette er partiets sterke stilling i Nord Norge.

6.

Hellas benytter seg, for eksempel, av en slik rekkevis fordeling av mandatene. Landet inndeles i 56 lokale valdistrikter, 13 regionale -, og ett nasjonalt.

7.

Ordningen har en klar politisk utjevnende effekt: Hadde ordningen ikke eksistert i 1994 ville Miljöpartiet de Gröna endt opp med 6 mandater, i steden for 18.

8.

Mest kjent er den tyske regelen, der partier som ikke får 5 prosent av stemmene nasjonalt, eller ikke får valgt tre medlemmer fra en valgkrets, utelukkes fra å bli representert i Forbundsdagen.

9.

Gallaghers indeks lar store avvik telle mer enn de små, noe som en oppnår ved å kvadrere avvikene mellom hvert partis andel av stemmene og deres andel av mandatene, for så å ta kvadratroten av summen (se også kapittel 6). «Det effektive antallet partier» (N) tar utgangspunkt i den såkalte Herfindahl-Hirschman indeksen, som er summen av de enkelte enheters relative størrelse, veiet mot sin egen størrelse (dvs. ganget med seg selv). Større enheter telles således mest, små enheter mindre. Et eksempel: Er to parti like store – dvs. begge partienes andel er 0,5 blir N lik 2 (N=1:NH=1:0,5), er fire partier like store er N lik 4 (altså N=1:0,25). Det effektive antallet partier kan reknes ut både på velgernivå og parlamentsnivå.

Til toppen
Til dokumentets forside