NOU 2001: 3

Velgere, valgordning, valgte

Til innholdsfortegnelse

5 Det representative demokrati: Utfordringer og utviklingstrekk

Med kampen for allmenn stemmerett og demokrati på slutten av 1800-tallet gjorde de sterke og disiplinerte partiorganisasjonene sin entre i politikken. Det norske folkestyret har siden vært kjennetegnet av sterke politiske partier og brede folkelige bevegelser. Dagens norske representative demokrati er et partidemokrati. Det er partiene, som gjennom sine politiske programmer, konkurrerer om borgernes gunst (Holmberg 1999). Partidemokratiet har vunnet fotfeste overalt. Antallet demokratiske stater øker stadig, og har aldri omfattet så mange land som i dag. Av 192 internasjonalt godkjente stater, oppfyller 120 i dag kravet om frie valg (Petersson m.fl. 2000). Det er således et paradoks at den offentlige debatten om demokratiet er preget av dystre perspektiv, som at partidemokratiet skal være i krise.

Temaet i dette kapitlet er hva empirisk forskning kan fortelle oss om det representative partidemokratiets helsetilstand. To tema er sentrale: 1) Først spørsmålet om hvorvidt det er riktig at borgerne har snudd det representative demokratiet ryggen. Hvor sterk er legitimiteten? Hvordan velger borgerne å uttrykke seg politisk? Hvilke holdninger har borgerne til det politiske systemet, og til ulike politiske institusjoner? 2) Deretter, hvilken rolle spiller partiene i et moderne politisk system? Er det riktig, som noen hevder, at partiene står så svakt at de ikke lenger er i stand til å ivareta sentrale demokratiske funksjoner?

5.1 Velgerne og det representative demokratiet

Internasjonal forskning har de to siste tiårene ikke bare vært opptatt av borgernes holdninger til det politiske systemet, men også av å kartlegge det politiske atferdsmønsteret. Noen resultater fra denne forskningen skal oppsummeres her.

5.1.1 Generell oppslutning om det politiske systemet

Hvor sterk er så støtten til det politiske systemet? Spørsmålet er målt gjennom de såkalte «World Values Surveys», som er gjennomført tre ganger (1981–84, 1990–93 og 1995–97). Undersøkelsen inkluderer to påstander som fanger opp slike holdninger. Spørsmål 1 er hvorvidt man er enig i påstanden om at «demokratiet er den beste styreformen», og spørsmål 2 er i hvor stor grad borgerne slutter opp om påstanden om at «demokrati er en god måte å styre på». Det fremgår at i de fleste land er mer enn 80 prosent enig i disse påstandene. Sverige topper listen med 93 prosent, mens Russland, som eneste land, har et snitt på under 70 prosent (51). Prinsippet om demokratiet som den beste styreformen har altså sterk støtte i opinionen i alle land. Oppslutningen er klart størst i land med lange demokratiske tradisjoner.

Mer konkret er spørsmålet om hvorvidt borgerne er fornøyd med måten demokratiet fungerer på. Svar finner en i de såkalte Eurobarometer, gjennomført i EU regi siden 1970-tallet. Snittet for EU-landene samlet ligger på 55 prosent, men tallene varierer sterkt på tvers av land. Det går frem av figur 1 at Norge og Danmark toppet listen i 1995. I overkant av 80 prosent var fornøyd med måten demokratiet fungerte på. Italia ligger nederst med 20 prosent, Hellas har 30 prosent. Sverige og Finland plasserer seg rundt EU-snittet på 55 prosent. Til sammenlikning var snittet i Øst Europa 34 prosent i 1996, særlig Russland og Polen kom dårlig ut (6–8 prosent) (Holmberg 1999). Igjen ser det ut til at borgere i land med lange demokratiske tradisjoner er mer fornøyde enn tilfelle er i nye demokratier. Den motsatte konklusjonen ville vært urovekkende.

Figur 5.1 Andelen fornøyde med demokratiet (prosent). (Eurobarometer
 1995)

Figur 5.1 Andelen fornøyde med demokratiet (prosent). (Eurobarometer 1995)

Kilde: Aardal 1999 s. 117

Når en ser på velgernes holdninger til demokratiske kjerneinstitusjoner, blir bildet mer uklart. Tverrnasjonale studier av tillit til forsvar, rettsvesen, politi, parlament og offentlig forvaltning, viser en negativ utvikling for perioden 1981–1991. Dette gjelder Norge og Sverige, men ikke Danmark (Holmberg 1999). På 1990 tallet har utviklingen vært negativ for de aller fleste land. I Sverige uttrykker, for eksempel, 45 prosent svært stor, eller ganske stor, tillit til riksdagen. Norge har hatt en positiv utvikling på 1990-tallet. 69 prosent har svært stor, eller ganske stor, tillit til Stortinget. Dette plasserer Norge på toppen av listen, med en positiv trend over tid (+10 prosent). I 1997 mente 80 prosent av norske velgere at valgene spilte en avgjørende rolle, og 89 prosent hadde et positivt syn på de politiske partiene (Aardal 1999 s. 173–174). De fleste samfunnsinstitusjoner ser dermed ut til å ha stor tillit i den norske befolkningen.

5.1.2 Velgerne og partiene

I norsk politikk har de politiske partiene fungert som svært sterke bindeledd mellom folk og stat. Borgernes forhold til partiene har derimot endret seg radikalt over tid. Konklusjonen er entydig; partiene har et langt svakere grep om velgerne i dag enn for bare to tiår siden. Tre forhold underbygger denne konklusjonen:

For det første registrerer de fleste land en økende velgervandring. Velgerne skifter parti langt oftere enn de gjorde før. Norske data viser at andelen som skiftet parti mellom valgene var lavt i perioden 1965–69 (24 prosent), men økte så markant i 1973-valget (Aardal 1999, kap 2). Kurven flatet så ut, for igjen å stige kraftig i de tre siste valgene. I stortingsvalget i 1993 svarte 44 prosent av velgerne at de hadde skiftet standpunkt i forhold til siste valg. Det kan se ut som om velgervandringene har stabilisert seg på dette høye nivået.

For det andre bestemmer velgerne seg stadig senere for hvilket parti de skal stemme på (Aardal og Valen 1995, Aardal 1999 s. 16–17). Konkurranseelementet i politikken ser ut til å ha fått større innvirkning. Før 1989 bestemte omtrent 20 prosent av velgerne seg for partivalget under selve valgkampen, eller like før valgdagen. I 1989 og 1993 bestemte i overkant av 40 prosent seg under valgkampen. Tilsvarende tall i 1997 var hele 51 prosent. Mens valgene frem til 1989 handlet om omtrent 20 prosent av velgerne, utgjør så mye som halvparten av velgerne i dag potensielt nye stemmer for partiene. Det kan dermed se ut som om selve valgkampen har fått større innvirkning for velgernes partivalg.

For det tredje er det stadig færre som ser på seg selv som sterke tilhengere av et politisk parti. Fenomenet er internasjonalt, men mest markant har nedgangen vært i Sverige. Antallet overbeviste partitilhengere har her blitt redusert fra 65 prosent i 1968 til 42 prosent i 1998. I Norge har partiidentifikasjonen svinget over tid, men den langsiktige trenden er negativ (Berglund 1999 kap7). Holmberg (1999 s. 23) mener en forklaring kan være at partidemokratiet fungerer best i de land der partiene presenterer klare alternativ for velgerne. I tillegg finner en et klart syklisk mønster, slik at partiidentifikasjonen er klart større i valgår enn mellom valgene. Et valg utløser dermed positive følelser hos velgerne. Norske studier viser at årsakene til svingninger i partiidentifikasjonen ser ut til å være av politisk art. Partiidentifikasjonen er rettet mot et partis politikk, ikke partiet som sådan (Berglund 1999).

At velgerne skifter parti ofte, skaper et bilde av en velgermasse som lett lar seg lede, og som på valgdagen lar seg styre av mer eller mindre tilfeldige stemninger. Den danske statsviteren Jørgen Goul Andersen (1999) mener dette er en myte. Han finner at velgernes politiske holdninger på de fleste områder er forbløffende stabile. I norsk politikk er velgernes syn på velferdsstaten (Hatland m.fl. 1994), og ikke minst holdningene til norsk EU-medlemskap gode eksempler på dette. Goul Andersen slår fast at en ikke kan si det samme om det danske Folketinget, der et flertall stemte mot det indre marked i 1986, mens den langt mer vidtgående Maastricht-traktaten, om den Europeiske Union, samlet nesten 5/6 flertall seks år senere. Det er verd å merke seg at selv om velgerne er blitt mer usikre på sitt partivalg, er ikke dette ensbetydende med at deres politiske holdninger følger samme mønster.

De klassestrukturer som dagens partivesen bygger på, og som satte rammene for sentrale konfliktlinjer i norsk politikk, er langt mer diffuse i dag. Når borgerne identifiserer seg mindre med bestemte sosiale klasser, oppstår det en større avstand mellom borgerne og partiene. Den klasse- eller gruppeorienterte velgeren ser ut til å ha blitt erstattet av «partiskifteren» (Karvonen 1999). Partienes svekkede sosiale og ideologiske forankring kan bety at politikkens taktiske momenter kan komme til å overskygge det saklige innholdet. I konkurransemekanismen ligger det en drift i retning av «galluppolitikk», en fare for at dyder som oppriktighet og troverdighet svekkes (Loftager 1999). Dette kan øke faren for at meningsdannelsen på elite- og masseplan beveger seg i hver sin retning.

Hva har så erstattet de tradisjonelle motsetningene i politikken? Spiller de konkrete politiske sakene en større rolle, eller, er gamle konflikter blitt erstattet av nye? Forskningen har særlig rettet fokus mot det siste spørsmålet.

I faglitteraturen har den såkalte «postmaterialisme – tesen», eller tesen om den «nye politikken» fått særlig stor oppmerksomhet (Inglehart 1988). Merkelappen «ny politikk» oppfattes som en fundamental ny måte å tilnærme seg politikken på; et nytt politisk atferdsmønster basert på en ny politisk dagsorden, nye former for politisk deltakelse og nye typer politiske organisasjoner. Industrisamfunnets materielle verdier skal stå for fall. Partier, interesseorganisasjoner og det representative systemet taper terreng til aksjonsgrupper og demonstrasjoner. Her er det ikke det representative demokratiet som sådan som er i krise, men de gamle etablerte institusjonene. Nye partier og nye sosiale bevegelser er på frammarsj. De tradisjonelle partiene er for svake, og er ikke i stand til å fange opp og kanalisere nye krav inn i politikken. Resultatet er at velgerne går til enkeltorganisasjoner, og gir seg ut på en ørkenvandring mellom partiene. Tesen om den «nye politikken» er likevel empirisk problematisk. Det er ikke snakk om nye stabile motsetninger, tvert imot svinger de sterkt i intensitet (Aardal 1993, Knutsen 1997). Det etablerte partisystemet har, i overraskende stor grad, maktet å fange opp nye krav og trender.

En annen tilnærming er også ideologisk, men med motsatt fortegn. Her er partisystemets krise mer et uttrykk for velferdsstatens krise. Det er ikke en «ny politikk» som skal avløse det gamle, men det «nye høyre». Effektivisering av velferdsstaten, mer marked og privatisering er virkemiddelet. Fremskrittspartiets fremgang blir, for eksempel, nettopp knyttet til mistillit til politikere og byråkrater. Tesen er at partiene er blitt for sterke for demokratiet. Begrepet «politikerstyre» gir et bilde av at partiene har trengt seg inn over alt, og at krisen er en reaksjon mot overstyring. Partivesenets krise kan altså bli drøftet enten som et resultat av en postmateriell ny politikk, eller den nye høyresidens fokus på overstyring.

5.1.3 Politisk tillit

Et annet sentralt tema i den internasjonale debatten har vært borgernes tillit til politikerne. Denne typen studier er utført i Norge og Sverige så langt tilbake som til 1960, mens de fleste andre land startet med målinger først på 1970-tallet. Den langsiktige trenden er negativ for de aller fleste land. Den er entydig negativ i land som Tyskland og Sverige, men mindre tydelig i Norge, Danmark og Nederland (Holmberg 1999 s. 25, Aardal 1999). Nederland har hatt en positiv utvikling; tilliten til politikerne økte på 1970- og 80-tallet. Markert negativ er utviklingen i Sverige, hvor 47 prosent i 1968 var enig i påstanden om at «de som sitter i riksdagen tar ikke mye hensyn til hva vanlige folk tenker og mener». Tilsvarende tall i 1998 var hele 75 prosent (71 prosent i 1994). Figur 5.2 viser at utviklingen ikke har vært den samme i Norge. Tilliten ligger i dag litt over nivået på slutten av 1960-tallet. Holmberg har, med bakgrunn i svenske data, konkludert relativt dramatisk (1999 s. 26); «resultaten tyder på att politiker har blivit ett nedsättande ord, ett slags skällsord, i svensk debatt. En gång i tiden var det hedrande att vara förtroendevald».

Figur 5.2 Andel som uttrykker mistillit til partier og folkevalgte i
 Sverige og Norge. 1968–1994

Figur 5.2 Andel som uttrykker mistillit til partier og folkevalgte i Sverige og Norge. 1968–1994

Kilde: Aardal 1999 s. 176

Hva er så denne mistilliten uttrykk for? Før en ser på mulige forklaringer, bør det understrekes at det knytter seg visse metodiske problemer til slike målinger. Tillit er vanskelig og komplisert å måle (Möller 1999). Det er grunn til å tro at det er lett å få folk til å uttrykke seg negativt om politikere. Et moderne samfunn ønsker seg kritiske borgere, og det eksisterer nærmest en norm om at borgerne skal forholde seg skeptisk til politikerne. Kritikk oppfattes som politisk korrekt, stor tillit som naivt. At borgerne markerer en viss avstand til politikerne kan således ikke tas til inntekt for at politisk håpløshet og apati har tatt over. Borgerne er interessert i politikk, og deltar mer enn noen gang før. Utdanningsnivået er høyt, og velgerne har større tro på egen kompetanse. Skepsisen er ikke grunnet i manglende kunnskap, tolkingen er snarere at borgerne stiller langt strengere krav til politikk og politikere. Mistillit og kritikk kan dermed bli sett på som naturtilstanden i et moderne demokrati.

Hvilke forklaringer har så vært sentrale i analyser av politisk tillit/mistillit?

En forklaring tar utgangspunkt i begrepet sosial kapital (Putnam 1993). Tesen er at det har gått for seg en utvikling i retning av manglende generell sosial tillit i samfunnet, noe som så har gitt seg utslag i økende mistillit mot politikk og politikere. Tesen om et svakere sivilsamfunn ser ikke ut til å få særlig støtte i empirisk forskning. I de fleste land har den generelle mellommenneskelige tilliten enten vært stabil eller økt over tid (Holmberg 1999). Generell sosial tillit ser altså ikke ut til å være en faktor som kan forklare variasjoner i politisk tillit.

En annen forklaring legger vekt på det politiske systemets kapasitet til å svare på de stadig stigende forventninger fra velgernes side. Politikerne makter ikke å levere det velgerne krever. Heller ikke denne tesen får særlig støtte i internasjonal forskning. Det eksisterer derimot studier som dokumenterer en viss sammenheng mellom økonomiske indikatorer og tillit. Holmberg (1999) viser at det er en sammenheng mellom velgernes syn på utviklingen i svensk økonomi og tilliten til riksdagen. Aardal (1999) finner at arbeidsledigheten på begynnelsen på 1990-tallet førte til økende politisk mistillit i Norge. Holmbergs (1999 s. 28) konklusjon er at «ekonomien spelar nog en roll, om än inte så viktig som många ekonomer tror».

En tredje type forklaring relaterer politisk tillit til rene politiske årsaksforhold. En variant er at mistillit til eget parti smitter over på den generelle tilliten til politikerne. Økt individualisering fører så til at flere blir misfornøyd med partienes samlede innsats. En annen variant er studier som viser at de som er tilhengere av regjeringspartiene har større tillit til politikere generelt, enn tilhengere av opposisjonspartiene. Tilliten kan se ut til å stige når velgerne får det som de vil, og minske når det går imot. Svenske studier viser at sosialdemokratiske velgere har større tillit til politikere enn borgerlige velgere. Regjeringsfaktoren kan likevel ikke forklare at tilliten generelt har dalt kontinuerlig i Sverige fra 1960-tallet. Norske studier finner en sammenheng mellom holdninger til konkrete politiske saker og politisk tillit. Tilliten gikk, for eksempel, ned under EF-debatten i 1972, men steg igjen på 1980-tallet. Aardal og Valen (1995) konkluderer med at manglende tillit er et uttrykk for politisk uenighet. Analysen av data fra 1997-valget viser, for eksempel, at det er en sammenheng mellom tillit og skepsis til innvandring. Det ser dermed ut til at misnøye, eller mistillit, først og fremst har politiske årsaker. Holmberg (1999 s. 29–30) har vist at i den perioden da mistilliten økte mest i Sverige (1968–1973), gikk samtidig andelen som mente politikken var til egen fordel, ned fra 63 prosent til 48 prosent. Mistillit til den en hver tid førte politikken, går altså hånd i hånd med økende politisk mistillit.

En fjerde type analyser relaterer politisk tillit/mistillit til spillereglene i det politiske systemet. Tverrnasjonale studier har vist at mistillit til politikerne har en tendens til å være noe høyere i land med flertallsvalg enn i land med forholdstallsvalg. Tilliten er videre større i land med få partier enn i land med enten ett dominerende parti, eller mange ulike partier. Hva som ligger bak denne typen sammenhenger er vanskelig å få tak på, men en felles faktor ser ut til å være oversikt og politisk ansvar. Land med noe større gjennomsnittlig tillit til politikerne, ser ut til å være land med politiske systemer som gjør det lettere å kreve ansvar fra makthaverne. Dette er åpenbart lettere i land med topartisystem med ett regjeringsparti, enn i flerpartisystem med ulike, og brede, koalisjoner. Det er få studier å ta av her, samtidig som det er analyser som viser det motsatte, altså at i land med proporsjonale valgsystem, og mange partier, er velgerne mer fornøyd med demokratiet enn i land med flertallsvalg (Holmberg 1999).

Hovedkonklusjonen er at det er bred støtte til demokratiet som ideal og prinsipp. Flytter en fokus fra prinsippene over til mer konkrete politiske institusjoner, reduseres oppslutningen, samtidig som det er store variasjoner på tvers av land. Internasjonalt kommer Norge godt ut. Det er ingen tvil om at de politiske partiene, over tid, har fått en svakere posisjon blant borgerne. Den sterke solidariteten som tidligere var basert på klasse- og gruppetilknytning er blitt erstattet av en kritisk individualisme. Partiene og politikerne står dermed fremfor velgere som vanskelig lar seg innordne i de klasse- og gruppemønstrene som norsk politikk har sine historiske røtter i. Det er videre en myte at velgerne er egoistiske, og kun opptatt av sin egen lommebok. Forskningen dokumenterer at det er de store sakene, som arbeidsledighet og sosial trygghet, som mobiliserer.

Borgerne er ikke bare usikre på hvilket parti de skal stemme på, de stiller også i stigende grad spørsmål ved om de skal delta i det hele tatt. Samtidig har borgernes politiske atferdsmønster endret seg.

5.1.4 Politisk deltakelse

Valgdeltakelsen er et nøkkelspørsmål i enhver normativ debatt om demokratiet. Demokratiets helsetilstand relateres nettopp til om velgerne slutter opp på valgdagen. En lav – og spesielt fallende – valgdeltakelse blir ofte oppfattet som et tegn på en svekkelse av det demokratiske styresettet (Elklit m.fl. 2000).

Aardal og Valen (1995, 1997) har studert valgdeltakelsen i Norge over tid. Figur 5.3 viser fremmøte i både stortings-, fylkestings- og kommunestyrevalg. Det går frem at oppslutningen om stortingsvalgene har vært relativ stabil, men med en liten nedgang på 1990-tallet. Deltakelsen i kommunevalgene ligger konsekvent på et lavere nivå. En foreløpig bunnotering ble nådd ved kommunestyrevalget i 1999 da deltakelsen ble 60,4 prosent, og fire av ti var hjemmesittere (Bjørklund og Saglie 2000). Trenden ved lokalvalg er altså synkende deltakelse.

Figur 5.3 Valgdeltakelsen i Norge 1967–1995

Figur 5.3 Valgdeltakelsen i Norge 1967–1995

Kilde: Aardal og Valen 1997, Bjørklund og Saglie 2000.

Det er verd å merke seg at det er en internasjonal trend i retning av lavere valgdeltakelse, i snitt har fremmøte i Vest Europa gått ned fra omtrent 85 prosent i 1960/65 til noe under 80 prosent på 1990-tallet. Figur 5.3 reiser to spørsmål; 1) Hva forklarer variasjoner i valgdeltakelsen generelt? Og, 2) hva forklarer variasjoner i deltakelsen mellom ulike typer valg (mellom stortings- og lokalvalg)?

I en forskningsrapport har Dag Arne Christensen og Tor Mitdbø drøftet fenomenet teoretisk og empirisk (se vedlegg 4). Rapporten fokuserer på tre kategorier av faktorer som kan fremme eller hemme valgdeltakelsen; 1) Faktorer som det er lite å gjøre med, 2) faktorer som en kan, men nødig vil, gjøre noe med, og 3) faktorer det er mulig å gjøre noe med.

  1. Enkelte faktorer ligger åpenbart utenfor politisk kontroll. En rekke individuelle sosiale bakgrunnsvariabler lar seg ikke utsette for politisk påvirkning – i alle fall ikke på kort sikt. I tillegg viser internasjonale studier at effekten av denne typen faktorer på valgdeltakelsen er redusert over tid. Paradoksalt nok viser det seg at forestillingen om at en høy deltakelse fører til at den sosiale fordelingen blant de aktive blir mer lik, ikke nødvendigvis holder stikk. Bjørklund (1999) finner avtakende sosiale forskjeller i forbindelse med de senere års fallende valgdeltakelse i Norge. I den offentlige debatt knytter det seg likevel bekymring til den lave valgdeltakelsen blant de unge. Forskningen viser derimot at de nye generasjonene dras gradvis inn i det politiske fellesskapet. For de fleste skjer den sosiale integrasjonen gjennom ungdomsårene ved at man får en utdannelse, og et arbeid, at man stifter familie og anskaffer seg bolig, at man blir medlem av foreninger og organisasjoner som ivaretar ens interesser (Elklit m.fl. 2000). Den kommunale stemmeretten ser derimot ikke ut til å ha nådd sin målsetting om å integrere utenlandske statsborgere bedre i det norske samfunnet. Valgdeltakelsen er klart mindre i gruppen generelt, samtidig som det er stor variasjon mellom ulike etniske minoriteter 1 . De politiske partiene har en nøkkelrolle her. Den politiske integrasjonen av innvandrergruppene bør settes på den interne partipolitiske dagsorden på samme måte som partiene tradisjonelt har fokusert på alders- og kjønnsperspektivet. Svenske studier viser, for eksempel, at kandidater med innvandringsbakgrunn har problemer med å vinne frem i de politiske partiene (SOU 1992: 92). En dansk studie har vist at det sterke innslaget av personvalg i dansk politikk har medvirket både til å øke valgdeltakelsen, og til å trekke flere innvandrere med i partipolitisk arbeid (Togeby 1999, se også kapittel 8).

  2. Det er flere faktorer som kan ha en heldig effekt på valgdeltakelsen, men som samtidig har uheldige bi-effekter. For eksempel vil det å gjøre det å stemme obligatorisk, åpenbart fremme deltakelsen, men det er klare argumenter som taler imot å tvinge folk til å delta. Belgia, Luxembourg, Hellas, Australia og visse delstater i Østerrike praktiserer stemmeplikt. Alternativet til å straffe de som ikke stemmer, er å premiere de som rent faktisk møter opp på valgdagen. Dette kan gjøres ved at en, som for fagforeningskontingenter, får et skattefradrag for å utføre sin borgerplikt. På samme måte vil nok en felles valgdag for alle typer valg øke valgdeltakelsen i lokalvalgene, men sideeffekten kan være at lokalpolitiske prioriteringer drukner i nasjonale stridsspørsmål. Tilsvarende er det argumentert med at geografisk mobilitet kan ha medvirket til å svekke deltakelsen (se Pettersen 1988), men slik mobilitet kan likevel være politisk ønskelig sett ut fra hensynet til et fleksibelt arbeidsmarked.

  3. Rapporten viser framfor alt at politikk har størst innvirkning for valgdeltakelsen. Det gjelder både direkte i form av organisering og institusjonelle endringer, men også indirekte som følge av konkurransen mellom partiene på nasjonalt plan. Den indirekte effekten ser ut til å være viktigere enn den direkte. At det blir konkurrert er altså viktigere enn hvordan det konkurreres. Analysen peker i tillegg på at større proporsjonalitet vil ha en viss, om enn ikke spesielt stor, positiv effekt på valgdeltakelsen. Det er også mulig at poststemmereformen har hatt en positiv effekt. Det å øke andelen valglokaler, eller å innføre stemmegivning på søndager, ser derimot ikke ut til å ha noen positiv effekt. Det å opprette flere valglokaler kan likevel ha en positiv effekt i Nord-Norge.

Internasjonale studier viser at tilgjengelighet er viktig. Norge legger, sammenliknet med andre land, i så måte forholdene godt til rette. Det er ikke vanskelig å få avgitt sin stemme slik den norske valgordningen er utformet i dag. Det er likevel grunn til både å se på mulighetene til å myke opp reglene for ambulerende stemmemottaking, og å ta i bruk ny teknologi (se kapittel 7). Det er særlig blitt diskutert hvorvidt datateknologien kan medvirke til, bedre enn i dag, å mobilisere de unge velgergruppene. De unge har vokst opp med den nye teknologien, og har ikke de samme tradisjonelle holdningene til hvordan valglokalene bør utformes og til hvordan selve valghandlingen bør skje (SOU 2000: 1).

Internasjonalt er det fokus på databaserte løsninger for valg. Det første internett-baserte valget ble gjennomført den 12 mars 2000 i den amerikanske delstaten Arizona, da det demokratiske partiet nominerte sin presidentkandidat. Valgdeltakelsen ble tredoblet, men kritikken mot forsøket var sterk. For det første ble det konstatert at tilgangen til teknologien var svært ulikt fordelt mellom svarte og hvite. For det andre ble det fokusert på den teknologiske sårbarheten ved forsøket. Så langt er det ikke utviklet løsninger som teknisk sett garanterer at et valg over internett kan gjennomføres på en demokratisk forsvarlig måte. I kritikken av forsøket i Arizona pekes det på en rekke slike tekniske forhold (Phillips og Jefferson 2000): Valget var sårbart ovenfor nettverkssammenbrudd og virusangrep – velgeridentifikasjonen var minimal (noe som lett kunne ha medført valgfusk) – og prinsippet om hemmelig valg ble ikke ivaretatt (et datafirma laget PIN-kodene og hadde således tilgang til stemmesedlene).

Etter utvalgets oppfatning er det i dag utenkelig, og heller ikke politisk ønskelig, å gjennomføre hele valg over internett alene (se kapittel 9). Teknologien er ennå sårbar, samtidig som en risikerer at den tid som kreves for å søke kunnskap, diskusjon, og ettertanke går tapt. Skal det utvikles trygge løsninger må teknologien prøves. Utvalget mener at følgende hensyn bør utredes nøye før valgloven formelt åpner for dette: 1) Hvordan skal den som stemmer kunne legitimere seg slik at en unngår valgfusk? 2) Hvordan skal prinsippet om hemmelige valg ivaretas på en demokratisk forsvarlig måte, og 3) hvilke konsekvenser kan større bruk av databaserte løsninger ha for den politiske debatten? Utvalget mener at teknologien på sikt bør tas i bruk for å nå spesifikke grupper. Det er bare konkrete forsøk som kan gi sikker kunnskap om disse problemstillingene, og bidra til at det utvikles trygge løsninger. Utvalget mener at det bør gjennomføres forsøk med siktemål å øke kunnskapen om effekten av databaserte løsninger for valg. Teknikken kan utvikles i skolevalgene, eller prøves ut med terminal-baserte løsninger i valglokalene i en, eller flere, kommuner. Databaserte løsninger kan også tas i bruk for å lette tilgjengeligheten for nordmenn som er bosatt i utlandet.

Når det gjelder valgdeltakelsen er lokalvalgene det mest utfordrende å ta tak i. Kommunestyrevalgene i Norges 435 kommuner er normalt svært så forskjellige. I en dansk studie pekes det nettopp på at kommunevalgene er (Elklit m.fl . 2000 s. 12); «Fredelige og rolige noen steder – grensende til det kedelige – mer spænende og dramatisk andre steder, ikke minst i forbindelse med konstitueringsdrøftelserne, som nogle steder endog går i gang, før stemmerne er talt op».

Det at stadig flere verken identifiserer seg med de politiske partiene, eller ser det som en borgerplikt å stemme, ser ut til å ha større effekt lokalt enn nasjonalt. Normen om å delta er altså ikke sterkere enn at deltakelsen varierer etter typen av valg. Christensen og Midtbø viser at det ikke er en enkeltfaktor som kan forklare mye av deltakelsen, men heller mange faktorer som forklarer litt. Det er interessant at analysen viser at det er en sterk positiv sammenheng mellom retting på listene og valgdeltakelsen ved de siste kommunestyrevalgene. Det kan se ut som om konkurransen mellom partiene mobiliserer på nasjonalt nivå, og konkurransen mellom kandidatene lokalt. Det er likevel ingen tvil om at nasjonale saker og politiske aktører medvirker til å mobilisere velgerne også i lokalvalgene. Større autonomi til kommunene gir dermed ikke nødvendigvis høyere deltakelse; mange velgere stemmer lokalt, men tenker nasjonalt. Det klassiske eksempelet i så måte er den rekordhøye valgdeltakelsen ved kommunestyrevalget i 1963, der velgerne ble mobilisert av et nasjonalt stridsspørsmål, Kings Bay saken. Den sterke mobiliseringen i folkeavstemmingen om EU-medlemskap i 1994 understreker ytterligere politikkens betydning.

Kommunene som politiske institusjoner er under press fra flere sider. Kommuneinstitusjonen har et viktig særtrekk; den er både et forvaltningsorgan og en politisk institusjon (Skare 1998). Kommunen som politisk arena ser ut til i økende grad å konkurrere med kommunen som forvaltningsorgan. Fremveksten av velferdsstaten har gjort at det kommunale forbruket i dag representerer to tredeler av det samlede offentlige forbruket (Hagen og Sørensen 1997). I 1962 utgjorde sysselsettingen i kommunal virksomhet 93 200 årsverk, i 1995 hele 380 000 årsverk, altså en firedobling. Det er i første rekke kommunenes helse- og sosialtjenester som har ekspandert. Baldersheim (m.fl. 1997) argumenterer sterkt for at det politiske handlingsrommet til kommunene er svekket. Lokaldemokratiet skal nærmest ha blitt en illusjon, og det å stemme en ren symbolsk handling. Staten skal sakte, men sikkert, ha tatt «kvelertak» på lokaldemokratiet. Det er verd å merke seg at den norske velferdsstaten fokuserer på desentraliserte løsninger. Kommunene har et relativt stort formelt handlingsrom til å finne lokale tilpasninger i den nasjonale velferdspolitikken. Kommunene må selv ta tilbake det politiske handlingsrommet. Relasjonen mellom stat og kommune har alltid vært spenningsfylt, men debatten er blitt intensivert på 1990-tallet.

Den norske formannskapsmodellen legger videre sterk vekt på enighet, og å få til de brede politiske løsningene. Kommunene fremstilles gjerne som kollegiale styringsorganer som minimaliserer intern konflikt. Konfliktene blir tilslørt, velgerne ser ikke de lokale motsetningene. Larsen (1995–1996) finner at nettopp denne «konsensus – orienteringen» er det som best kjennetegner måten ordførerne definerer sin egen rolle. Argumentet understrekes ved at den partipolitiske sammensettingen av kommunestyrene ser ut til å ha liten effekt på måten utgiftene prioriteres (Sørensen 1989). Aardal og Valen (1997 s. 68) hevder at den lave valgdeltakelsen i lokalvalgene kan relateres nettopp til det lave konfliktnivået.

Diskusjonen reiser spørsmålet om nedgangen i den lokale valgdeltakelsen er en konsekvens av at lokalpolitikerne har fått mindre å si når de store linjene i politikken skal utformes? Bjørklund (1999) viser, med data fra 1971 og 1991, at velgerne ser ut til å mene det motsatte; kommunene spiller i dag en mye viktigere rolle for den enkeltes hverdag. Spørsmålet er hva kommunene er blitt viktigere i forhold til? Velferdsstatens utvikling har forsterket kommunenes rolle som tjenesteleverandør, noe som igjen skaper bestemte oppfatninger av hva lokaldemokrati er – hvilken borgerrolle som dominerer – og, hvilke type politikere som etterspørres (se også kapittel 9). Dagens norske demokrati er ikke bare representativt, det er i høy grad et «servicedemokrati». Servicekommunen, der kommunene tar seg av brorparten av produksjonen av tjenester i samfunnet, er blitt et sentralt begrep. Den offentlige politikken har, uten tvil, medvirket til å endre borgerrollen. Store, og omfattende, politiske reformer har lagt til rette for en borgerrolle der det enkelte individ fremstår som bruker, klient, eller kunde i det kommunale velferdssystemet (Rose og Pettersen 1998). Konsekvensen er at den tradisjonelle politiske borgerrollen svekkes. Bjørklund (1999) viser da også at velgerne nettopp ser på produksjonen av tjenester som kommunenes viktigste oppgave. «Servicekommunen» fokuserer sterkt på den enkeltes rettigheter, offentlige håndbøker gir velgerne retning for hvordan de skal finne frem i skogen av rettigheter, lover og forskrifter. Det kan reises spørsmål ved om det blir lagt for mye vekt på hva samfunnet kan gjøre for individet, og for lite vekt på hvilke plikter den enkelte har i forhold til samfunnet (Petersson m.fl. 1998). Servicekommunen har også endret politikernes rolle. Den tradisjonelle lokalpolitikeren representerte sitt parti og den enkelte velger, mens fokus i dag er rettet mot det strategiske politiske lederskap. Dette strategiske lederskaps rolle er å motta og mekle mellom ulike interesser i lokalsamfunnet (Montin m.fl. 1999).

På samme måte som termometeret forteller noe om pasientens helsetilstand, er det vanlig å se på valgdeltakelsen som en indikasjon på demokratiets legitimitet. Valgdeltakelsen er derimot ikke det eneste kriteriet på om demokratiet fungerer eller ikke. Å stemme er en type politisk aktivitet som, fordi den involverer mange, krever lite. Andre mer direkte former for politisk deltakelse krever sterkere initiativ og større ressursbruk fra den enkelte, og involverer dermed færre. Til tross for redusert valgdeltakelse i norske lokalvalg, er det politiske engasjementet ikke forsvunnet. Undersøkelsene av de to siste lokalvalgene viser da også at samtidig som valgdeltakelsen var rekordlav, var aktiviteten ellers rekordhøy (Bjørklund 1999, Bjørklund og Saglie 2000). Borgernes politiske engasjement utover det å stemme har økt påtakelig siden 1950-tallet. Det gjelder aktiviteter som deltakelse i demonstrasjoner, boikotter, underskriftskampanjer, og direkte henvendelse til folkevalgte representanter. De som ikke stemmer er her like aktive, som de som stemmer (Bjørklund og Saglie 2000). Flere deltar direkte i forbrukeraksjoner, gjerne i en bred allianse med partier og fagbevegelse, med brodd mot store internasjonale næringsinteresser. Flere tar direkte kontakt med politikerne og offentlig forvaltning, i stedet for å gå veien via de politiske partiene. Deltakelsen utenfor partidemokratiet er på opptur. Aktivitet som krever mindre kontinuerlig arbeidsinnsats øker, mens deltakelse som krever et mer langsiktig engasjement minsker. Totalt deltar langt flere i politikken i dag enn det som var tilfelle på 1960- og 70-tallet. Forskjellen er at deltakelsen i valg suppleres med andre former for politisk deltakelse.

Lav nasjonal valgdeltakelse kan like gjerne reflektere at folk flest er tilfreds med demokratiet, snarere enn misfornøyd. De fleste internasjonale studier er heller ikke i stand til å påvise signifikante forskjeller mellom de politiske holdningene til de som stemmer og de som ikke gjør det (Leighley 1995 s. 196). Dette er i tråd med funn fra den norske valgundersøkelsen i 1997 (Aardal 1999). Uansett er det mulig å argumentere for at det å avstå fra å stemme ikke bare er å se på som en rett på lik linje med det å stemme, men at hjemmesitterne alltid vil fungere som en viktig varsellampe i et demokrati. Svingninger i deltakelsen medvirker til en kontinuerlig debatt om demokratiets helsetilstand. Christensen og Midtbø konkluderer slik (se vedlegg 4): «Hvis termometeret viser urovekkende høy feber vil legene behandle pasienten, ikke termometeret. På samme måte kan det kanskje være mer fruktbart å fokusere på tiltak som styrker demokratiets legitimitet og vitalitet generelt, ikke nødvendigvis valgdeltakelsen spesielt».

5.2 Et partidemokrati i krise?

De politiske partier er bærebjelken i demokratiet. Deres oppgave er å virkeliggjøre demokratiet som styreform. Det er således alvorlig at en gjennom den offentlige debatten får et inntrykk av at partiene står så svakt at de ikke lenger er i stand til å ivareta viktige roller i samfunnet. Partiene skal mobilisere, legge forholdene til rette for en offentlig debatt om sentrale samfunnsspørsmål, utføre kontroll med den utøvende makten, og stilles til politisk ansvar gjennom valg. Ingen landsomfattende organisasjoner kan erstatte partiene som en kanal for å samle interesser og kanalisere opinionen. Nettopp fordi partiene sees på som slike idealistiske organisasjoner er debatten ikke bare vanskelig, men spriker i ulike retninger.

Norsk, og internasjonal, partiforskning har i de to siste tiårene vært opptatt av hvorvidt partiene kan sies å være i krise (Strøm og Svåsand 1997). Debatten har særlig lagt vekt på ulike sider ved partiene som organisasjoner.

«Partikrisen», som et internasjonalt fenomen, har først og fremst funnet støtte i svekkelsen av partiene som medlemsorganisasjoner. Særlig fikk dette næring som følge av dramatiske valgresultat på 1970-tallet. Det danske 1973-valget er det klassiske eksempelet, hvor seks nye partier ble representert i Folketinget, samtidig som det gikk med et ras av partimedlemmer. I dag har de danske partiene samlet sett like mange medlemmer som det sosialdemokratene hadde alene like etter krigen. Mens 25 prosent av danskene var partimedlemmer i 1945, er andelen i dag redusert til omtrent 5 prosent (Bille 1994, 1997). I Sverige kom nedgangen først på 1990-tallet, etter at sosialdemokratene i 1990 gjorde slutt på det kollektive medlemskapet for LO-medlemmer. Totalt har de svenske partiene mistet 1 million medlemmer på 1990-tallet. Ser en bort fra det kollektive medlemsskapet, mistet partiene en kvart million medlemmer i perioden 1992–1997 (Gidlund og Möller 1999). Den norske utviklingen minner om den svenske. Nedturen kom på 1990-tallet, og var i første omgang knyttet til de store partiene (se tabell 5.1). Arbeiderpartiet avviklet, som i Sverige, gradvis det kollektive LO-medlemskapet frem mot 1997. I perioden 1985–1992 mistet Arbeiderpartiet og Høyre 120 000 medlemmer, mens Kristelig Folkeparti hadde en medlemsvekst i deler av denne perioden. I 1980 hadde de norske partiene totalt 461 000 registrerte medlemmer, i 1990 418 000 og endelig i 1999 237 000 (Heidar 2000). Selv om datateknologien har gjort det lettere å registrere antallet partimedlemmer er det uten tvil snakk om en reell nedgang. Antallet partimedlemmer kan ha blitt så mye som halvert de siste 20 årene. På 1990-tallet representerer Fremskrittspartiet unntaket, partiet har særlig hatt en tilvekst av medlemmer i de senere år. Utviklingen gjenspeiler den allmenne samfunnsutviklingen, partiene konkurrerer med mange om borgernes frivillige engasjement.

Tabell 5.1 Antallet partimedlemmer 1970–2000.*

Parti 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000*
DNA 155254 137954 153507 174143 128106 72557 63000
H 110241 99745 152185 170400 146308 75923 55000
Sp 70000 56542 53517 51376 47117 46627 34000
KrF 52605 69697 59275 56176 54071 49000
V 6547 12007 10157 11300 7100 6700
SV 2437 9500 11000 13072 11487 8300
FrP 10932 13907**

* Tallene ble publisert i Nationen onsdag 2. Februar 2000. Fremskrittspartiet førte ikke sentral medlemskapsstatstikk før i 1994, tallene for siste halvdel av 1990-tallet er som følger: 10117 i 1996, 12018 i 1997, 9841 i 1998 (registrerte medlemmer).

**1999.

Ikke bare er det færre partimedlemmer, men når en måler etter antallet møtedeltakere ser aktivitetsnivået også ut til å ha blitt lavere (Sundberg 1999). En studie av svenske lokale partiorganisasjoner viser at andelen møtedeltakere er redusert med hele 28 prosent i perioden 1979–1998 (Gidlund og Möller 1999). En studie av norske partimedlemmer fra begynnelsen av 1990-tallet dokumenterer det samme. Mer enn halvparten hadde ikke deltatt på noe partiarrangement det siste året (Heidar 2000). Partiene har tatt i bruk den nye teknologien for å skape bredere og grundigere diskusjoner om politikken.

Vil så trenden snu? Rekrutteringen til partienes ungdomsorganisasjoner kan tyde på at nedgangen kan fortsette. Mens de norske politiske ungdomsorganisasjoner samlet hadde omtrent 44 000 medlemmer i 1977, var antallet redusert til 23 192 i 1995 (Sundberg 1999 s. 115). I den svenske debatten er det presentert prognoser som tilsier at om utviklingen fortsetter i samme tempo som i dag vil partiene være uten medlemmer i 2012–2013 (Petersson m.fl. 2000). Scenariet er ikke realistisk, men gir grunn til ettertanke. Det mest sannsynlige er at mønsteret vil følge den danske utviklingen, med en rask nedgang og en senere stabilisering. Norge nærmer seg det danske nivået, noe som innebærer at omtrent 5 prosent av de stemmeberettigede er partimedlemmer.

Svekkelsen av partiene som medlemsorganisasjoner gjør det åpenbart vanskelig for partiene å ivareta rollen som rekrutteringskanal til det politiske lederskapet. Allerede i dag rapporterer partiene at de har problemer med å rekruttere folk til lokalpolitiske verv, samtidig som flere hopper av etter kort tid i politikken. Det er verd å merke seg at det ikke er et nytt fenomen i Norge at nærmere 2/3 av kommunestyrerepresentantene takker av etter en periode (Aars 1998). Norge har en tradisjon for at lokalpolitiske verv roterer, noe som gjør at stadig flere får lokalpolitisk erfaring. Manglende utskifting ville i et slikt perspektiv representert et større problem. Likevel er det nytt at det er færre å ta av når de lokalpolitiske vervene skal fylles. Samtidig er derimot tilbudet av lokalpolitiske verv nedadgående. Kommunenes overgang til hovedutvalg har redusert antallet verv betydelig. Svenske studier viser likevel at sammenhengen mellom partimedlemskap og tillitsverv øker (Petersson m.fl. 2000). I 1987 hadde 27 prosent av svenske partimedlemmer et tillitsverv i sin kommune, landsting eller riksdag, i 1997 var antallet steget til 38 prosent. Det ser således ut til at stadig flere innenfor den minskende gruppen partimedlemmer har, eller har hatt, et politisk tillitsverv. På sikt kan dette øke rekrutteringsproblemet. Selv om spørreundersøkelser nok har en tendens til å overvurdere interessen for å påta seg lokalpolitiske verv, er viljen til å la seg nominere sterk, og stabil, i den norske befolkningen (Bjørklund og Saglie 2000). Andelen partimedlemmer er videre dobbelt så stor i de minste kommunene som i de største. Det kan dermed se ut til at de mange vervene som finnes i de små kommunene nettopp kan være en årsak til det høye medlemstallet (ibid).

En tredje indikator i debatten om partinedgang er framveksten av nye former for politisk mobilisering. Økende deltakelse i utenomparlamentarisk aktivitet, i politiske aksjoner, blir gjerne sett på som et tegn på at borgerne snur ryggen til de etablerte institusjonene. Det kan argumenteres med at nye kanaler for politisk deltakelse ikke er et uttrykk for manglende tillit til partiene, men tvert imot et viktig supplement til partiarbeidet. Den norske maktutredningen viste på 1970-tallet at deltakelsen i ulike kanaler overlappet hverandre. Aktivitet i en kanal førte til aktivitet i en annen. Nyere danske studier dokumenterer at dette mønsteret har endret seg (Goul Andersen og Hof 1995). Når det politiske atferdsmønsteret på 1990-tallet studeres opp mot data fra 1970-tallet finner en at det har utviklet seg et relativt spesialisert mønster, der borgerne prioriterer visse former for politisk deltakelse fremfor andre. Analysen viser også at etterhvert som antallet partimedlemmer reduseres, fremstår de direkte formene for politisk deltakelse som vel så representative som de tradisjonelle. Også norske studier viser at det har skjedd en sosial utjevning i den direkte deltakelsen. Konsentrasjonen av aktive blant unge, høyt utdannede og menn er blitt mindre entydig (Bjørklund og Saglie 2000). Den pågående maktutredningen vil forhåpentligvis gi ytterligere svar på hvordan forholdet mellom ulike politiske uttrykksformer har endret seg. Det er altså ingenting som tyder på at borgernes samfunnsengasjement er blitt mindre i de senere år, men det er belegg for at de mer tradisjonelle formene for politisk deltakelse går tilbake. Utviklingen kan ikke tas til inntekt for at det politiske systemet som sådan er i krise.

Den fjerde indikatoren på partinedgang er fragmenteringen av partisystemet. Dannelsen av nye partier kan altså bli sett på som tegn på krise. Motargumentet er at endringene i partisystemene de siste tiårene; I Norge SV og FrP, i Sverige Kristdemokraterna, Miljöpartiet de Gröna og Ny Demokrati – ikke er tilstrekkelig for å snakke om partinedgang. Nye partier er ikke et tegn på krise, men heller på at det er vitalitet og dynamikk i politikken. En europeisk oversikt viser at det i 16 etablerte demokratier er blitt dannet 176 nye partier siden 1960 (Petersson m.fl. 2000 s. 15). Gjennom 1990-tallet stemte i snitt 22 prosent av velgerne i disse landene på nye partier 2 . Politiske partier som redskap for å realisere politiske mål, er like populære som tidligere.

Hvordan en bedømmer partienes utvikling er avhengig av hvilken rolle en mener partiene bør ha. Forventningene spiller således en ikke ubetydelig rolle. Den politiske debatten er full av normative oppfatninger om hvordan et fungerende politisk parti bør se ut. Oppfatningen av at partiene skal være i krise sier kanskje mer om våre forventninger enn om virkeligheten (Petersson m.fl. 2000 s. 14–15). Det er heller ingen tvil om at tesen om partinedgang tar utgangspunkt i massepartiet som prototype, en partitype som i henhold til idealet skal ivareta helt bestemte funksjoner i det politiske systemet. Før ulike partityper diskuteres, er det nyttig å se på hvilke funksjoner partiene kan tenkes å ha i et moderne demokrati.

De omfattende samfunnsendringene en har vært vitne til i etterkrigstiden har utvilsomt påvirket måten partiene fungerer på i politiske system. Partienes funksjoner har således endret seg over tid, de mest sentrale er listet i tabell 5.2. Partiene skal integrere befolkningen i det politiske systemet – de skal formidle krav fra velgerne til det politiske systemet – de skal rekruttere politiske ledere – de skal balansere ulike interesser og samle disse til en helhetlig politikk. Partiene er bindeledd mellom folk og stat, de er kanaler oppover og nedover i det politiske systemet. Oppover formidler de velgernes ønsker til beslutningstakerne, nedover legitimerer de beslutninger som blir fattet.

Tabell 5.2 Partienes funksjoner

I Politisk mobilisering og sosialisering
– Vekke oppmerksomhet
– Sette fart i folk politisk
– Skape interesse for medlemskap, aktivitet og eventuelle tillitsverv
 
II Utvelging og trening av politiske ledere
– Finne og trene politiske ledere
– Peke ut ledere
 
III Ivareta interesser
– Identifisere og søke målgrupper
– Holde kontakt og konsultere
– Veie og koordinere interesser.
 
IV Politisk målformulering
– Utarbeide prinsipp- og kortidsprogram
– Følge med, kontrollere og «tenke»
– Kommunisere budskapet

Kilde: Pedersen 1989.

Forutsetningene for at partiene skal fylle disse rollene er ikke lenger de samme. Partienes rammevilkår har endret seg radikalt på en rekke områder.

For det første har det skjedd en individualisering av politikken. Velgerne er ikke lenger avhengig av partiene som informasjonskanal, de foretar egne vurderinger i politikken, og vil i større grad bestemme selv fra sak til sak. Borgerne er blitt mer selvstendige, uavhengige og kritiske. Den enkeltes vurderinger har ikke lenger det samme sterke grunnlaget i kollektive lojalitetsforhold. Det er utvilsomt demokratiet selv som har gjort borgerne mer kunnskapsrike, mer frigjorte og kritiske til politiske budskap og tradisjoner.

For det andre har utviklingen innenfor mediene endret forutsetningene for å drive politisk arbeid. Den politiske kommunikasjonen er mer upersonlig. Den politiske debatten har flyttet seg fra partienes organisasjoner og inn i fjernsynet. Partiene havner langt nede på listen over de informasjonskanalene som velgerne ser på som viktige når de skal ta sine standpunkt (Christensen og Svåsand 1993). Partiene kommuniserer i økende grad med velgerne gjennom massemediene, og møtet med partilederne skjer gjennom fjernsynet (Bjørklund 1991). Tidligere partilder i SV, Erik Solheim, har spissformulert det slik (1999 s. 10); «Den partileder som ikke er på TV er død. Han drar dessuten partiet med seg i graven».

Et representativt demokrati forutsetter en kritisk presse. Det er således positivt at pressen har frigjort seg fra partiene. Likevel er det behov for en kritisk debatt om forholdet mellom politikk og media. Massemedienes rolle i demokratiet kan sies å ha utviklet seg gjennom tre faser: På 1960-tallet erstattet mediene partiene som den dominerende kommunikasjonskanalen i det politiske systemet – på 1970-tallet begynte mediene å opptre som selvstendige politiske aktører – og, på 1980-tallet tilpasset de politiske aktørene seg mediene i stadig større grad (SOU 1996 s. 126). Det er grunn til å rette et kritisk blikk, ikke bare på pressens rolle i demokratiet, men også på måten de politiske aktørene bruker mediene. Pressen nøyer seg ikke med å gi politiske referater, de er mer kritiske til politikk og politikere. I utgangspunktet er dette en form for sunn skepsis, men deler av det en kan kalle for «folket mot makten» journalistikken har problematiske sider. Når «VG hjelper deg», inntar journalistene helterollen mens politikere og byråkrater inntar skurkerollen. Pressefriheten krever ansvar, og en svensk demokratiutredning uttrykker det slik (SOU 2000: 1 s. 82);

«Bortom en sund skepsis till maktutövning och makthavare, som är en vital del av mediernas granskningsroll, slår den över i cynismens förakt».

Da Torbjørn Jagland trakk seg som statsministerkandidat for Arbeiderpartiet i februar 2000 skapte det nettopp en debatt om medienes rolle i politikken. Det er ingen tvil om at debatten bidro til å forsterke viktige oppfatninger om mediene, velgerne og politikerne.

For det tredje har det skjedd en segmentering av politikken. Politikk er blitt en profesjon. Arbeidsdelingen som følger med komitearbeidet i parlament og kommunestyrer, har gjort politikerne til «fageksperter». De er mer interessert i spesialkunnskap og har, over tid, fått sterkere bånd til egen sektor. Det å forme en helhetlig politikk for å møte de brede samfunnsinteressene ivaretas ikke på samme måte som før. Denne kritikken er fremført både i norsk og svensk politikk. Arbeiderpartiets Tom Thoresen skriver i en artikkel om Stortinget som institusjon at (Aftenposten Lørdag 12. September 1998); «komitearbeidet fyller svært mye av en representants hverdag. Ja i den grad at de fleste oppfattes som sosial-, kultur-, utenrikspolitiker osv.»

Samme bekymring understrekes i en nylig publisert svensk utredning om demokratiet (SOU 2000: 1). Kunnskapssamfunnet krever utvilsomt spesialkunnskap, men helhetsperspektivet, kjernen i det representative demokratiet, risikerer å tape.

Et fjerde forsøk på å forklare hvorfor partiene står svakere tar utgangspunkt i partiene selv, de skal operere annerledes enn før. Svaret på spørsmålet om partinedgang henger altså nært sammen med hvilke forventninger en har både til hva partiene skal gjøre, og hvordan de skal organiseres. Utviklingen av ulike typer partier kan ses gjennom fire tidsperioder:

  1. Elitepartiet dominerte som organisasjonsform i perioden før 1920, før massedemokratiet fikk fotfeste i Europa. De politiske partiene baserte seg på valgene alene, politikken var forbeholdt en relativt snever politisk elite. Permanente partiorganisasjoner i tradisjonell mening eksisterte ikke. Partienes parlamentsgrupper var drivkraften i utformingen av politikken, mellom valgene var aktiviteten minimal (Duverger 1967). Partidannelsene i denne perioden fremsto som rene parlamentsklubber uten noen utbygd organisasjon.

  2. Massepartiet dominerte som organisasjonsmodell i perioden 1920–1960, da det moderne partivesenet vokste frem. Massepartiet vendte fokus bort fra parlamentet og til de brede kollektive bevegelsene. Massepartiet baserte seg på tette strukturerte sosiale forhold. De politiske motsetningene, enten det var klasse eller religion, var skarpt skilt fra hverandre. De sosialistiske partiene fremstod som selve prototypen på massepartiet. Den danske statsviteren Mogens Pedersen beskriver det slik (1989 s. 271):

    «Man voksede op med bevægelsen, som sørgede for det materielle såvel som for det åndelige. Man blev måske konfirmeret i arbejderbevægelsregi. Man kunne synge i arbejdersangkoret, blive klippet på arbejderkooperationens «Figaro»-frisørsaloner, nyde «Stjernens» øl, spise arbejderkooperationens brød og drikke mælk til, fyre i kakkelovnen med samme bevægelses kul og koks, bo i en arbejderboligforening og tage på ferie i Folkeferies sommerhusbyer».

    Massepartiet baserte seg på formelt medlemskap, på permanente og sterke organisasjoner. Medlemskapet var omfattende, homogent, og aktivt rekruttert. Partiene kommuniserte med velgerne gjennom en politisk kontrollert presse, og et nettverk av lokale partiorganisasjoner. Partiene gikk i ett med det sivile samfunn, de representerte ulike segmenter ovenfor staten.

  3. På 1960-tallet formulerte statsviteren Otto Kirchheimer (1966) tesen om «Catch-all partiet», eller folkepartiet. Store samfunnsendringer, kombinert med en friere og mer pågående presse, oppmuntret til nye former for politisk organisering. Den sosiale og økonomiske utviklingen i Europa i etterkrigstiden visket vekk det tradisjonelle skillet mellom de sosiale klassene. Grunnlaget for det ideologiske skillet mellom sosialistiske og borgerlige partier ble borte. Sekularisering, økende velstand, og en formidabel utdanningsvekst dannet grunnlaget for folkepartiet. De store ideologiske blokkene i politikken måtte se utover sitt tradisjonelle velgergrunnlag, bare slik kunne de vinne nye velgere. Partiene kom, i stadig større grad, til å konkurrere om de samme velgerne. I Norge er debatten om «mediepartiet» en variant av dette perspektivet (Vogt 1994).

  4. På 1970-tallet ble kartellpartiet introdusert som begrep (Katz og Mair 1995). Her er det ikke partienes forhold til det sivile samfunn som er i fokus, men forholdet mellom partiene og staten. Færre medlemmer, og mer kapitalintensive kampanjer, gjorde det nødvendig for partiene å søke økonomiske resurser fra staten. Partiene skal nærmest ha invadert staten, de henter sine inntekter derfra, og bruker staten for å fastsette regler for hvordan partistøtten skal fungere. Politikken er ikke et kall, men en profesjon og en karrierevei. Partiene bygger ikke lenger på medlemmenes aktive engasjement, men på et profesjonelt partiapparat.

Partiforskningen har altså vært opptatt av å kategorisere partiene, og å beskrive sentrale trekk i ulike faser av partiutviklingen. Analysene av årsakene til overgangen mellom ulike partityper tar utgangspunkt i at «utviklingen» skaper en type samfunnsstruktur som gjør bestemte organisatoriske løsninger mer effektive enn andre. Massepartiet var, med vekt på massiv integrering og mobilisering av medlemmer, som skapt for industrisamfunnets skarpe sosiale lagdeling. Dagens krisedebatt tar nettopp utgangspunkt i dette massepartiet. Det er verd å merke seg at partitypene beskriver generelle tendenser, ikke faktisk eksisterende partier. Hver og en fanger de likevel opp trekk som er viktige for en kritisk diskusjon av partienes rolle. I nyere tid har særlig den statlige partistøtten, og mediepartiet, stått sentralt i debatten.

5.2.1 Statlig finansiering av partipolitisk virksomhet

Det arbeidet som de politiske partiene utfører er en nødvendig forutsetning for at vårt demokratiske styresett skal kunne fungere. Det må derfor være en viktig offentlig oppgave å bidra til å finansiere partienes virksomhet. Partienes uavhengighet og legitimitet kan bare sikres gjennom en offentlig finansiert støtteordning. Uten slik støtte vil det være en fare for at partiene kan bli mer avhengig av rike og mektige interesser, og risikoen for politisk korrupsjon vil være større (Petersson m.fl. 2000). Det er således ikke partiene i seg selv som skal støttes, men den virksomheten partiene driver for demokratiet.

Den offentlige partistøtten er omdiskutert, ikke minst i faglitteraturen. Professor Lars Svåsand har, i en forskningsrapport for utvalget, dokumentert utviklingen av støtteordningene over tid, og drøftet ulike konsekvenser (se vedlegg 5).

Beregningsgrunnlaget for støtten til de norske partiene er deres andel av stemmene ved siste stortingsvalg. Partistøtten har hele tiden vært begrenset til nasjonalt registrerte partier, men for øvrig har reglene endret seg noe underveis. I 1975 ble det vedtatt at partier måtte ha minst 2,5 prosent av stemmene for å kunne søke om støtte. Samme år ble det innført egne støttebeløp til partienes organisasjoner på kommune- og fylkesplan, samt til partigruppene i kommunestyrer og fylkesting. Nok en utvidelse kom i 1978 da de politiske ungdomsorganisasjonene kunne søke om støtte. I en egen kategori kommer støtten til partigruppene på Stortinget. Denne støtten må betraktes som uavhengig av den generelle partistøtten fordi formålet ikke bare er å styrke partiene, men også parlamentets stilling.

Det er de nasjonale partiorganisasjonene som søker og mottar støtten (se Svåsand vedlegg 5). Fra og med 1998 oppfordres samtlige registrerte partier, enten de mottar støtte eller ei, til å redegjøre for visse sider av sine inntekter. Dette sikrer åpenhet om partienes økonomi. Partiene oppfordres til å i det følgende år levere rapport til Stortinget over inntektenes fordeling på; offentlig støtte – kontingentinntekter, tilskudd fra privatpersoner, lotterier, innsamlingsaksjoner, og likende – tilskudd fra institusjoner, organisasjoner, foreninger og sammenslutninger, samt fra stiftelser og fond – renteinntekter. Det oppfordres videre til å opplyse om partiet har mottatt tilskudd som overstiger 20 000 kr., enten som enkeltbidrag eller som sum, fra «samme navngitte tilskuddsytere». I så fall kan navnet på giveren oppgis. Partiene står ellers fritt med hensyn til hvordan statsstøtten brukes.

I den internasjonale debatten har en særlig vært opptatt av fire mulige negative virkninger av partistøtten (se Svåsand vedlegg 5): 1) partiene blir mindre interessert i å rekruttere medlemmer, 2) partimedlemmene passifiseres, 3) det sentrale nivå i partiene blir sterkere, og 4) innflytelsen til partibyråkratiet øker.

Svåsand viser i sin analyse at partistøtten utvilsomt har bidratt til at partienes inntekter samlet sett har økt markert. Partiene er bedre rustet organisatorisk til å stå imot presset fra andre sterke aktører i politikken. Den offentlige finansieringen har altså styrket partiene som uavhengige organisasjoner, og partienes utredningsmuligheter er blitt bedret. Selv om partistøtten skulle ha ført til økt sentralisering og byråkratisering, er det ikke dermed gitt at dette er negativt for partiene som institusjoner. Svåsand viser at det ikke er mulig å etterprøve partistøttens effekt på faktorer som nedgangen i antallet partimedlemmer, aktivitetsnivået i de politiske partier, valgdeltakelsen, og politisk tillit. De viktigste faktorene som påvirker partienes forhold til velgerne (og medlemmene), er lokalisert andre steder enn på partienes regnskapskontorer.

Svåsand stiller videre spørsmål ved hvorvidt den statlige partistøtten er moden for reformer (se vedlegg 5). Særlig pekes det på tre spørsmål: 1) Bør støtten være like uforpliktende som i dag, eller bør den rettes inn mot bestemte tiltak? 2) Bør det, i så fall, bli opprettet et kontrollorgan for å sikre at reglene følges? Og 3) ligger dagens 2,5 prosents terskel for støtte på et rimelig nivå?

Utvalget har diskutert både hvorvidt partistøtten bør reguleres, og om det i så fall bør etableres et kontrollapparat med særlig ansvar for partifinansieringen. Utvalget mener at det må være full åpenhet med hensyn til partienes økonomi. Partienes regnskaper bør være åpne for alle som måtte ønske innsyn. Et kontrollapparat er derimot unødvendig. Utvalget går heller ikke inn for at støtten aktivitetsrettes. Begrunnelsen for dette er at det kan virke konserverende på partidriften. Dette er nettopp begrunnelsen for at utvalget går inn for å fjerne dagens nominasjonsregler fra valgloven, og å innlemme bestemmelser om økonomisk støtte til nominasjon i partistøtten (se kapittel 10). Utvalget tar ikke stilling til spørsmålet om hvorvidt 2,5 prosents barrieren bør endres. Utvalget vil derimot understreke at det er viktig å hindre sterke næringsinteresser fra å «kjøpe» seg tjenester, eller innflytelse, i de politiske partier. Det er reist en debatt om dette i våre naboland, som bør følges nøye, og om nødvendig bør en gå videre med en lov om donasjoner fra andre aktører enn staten. På samme måte er det mulig at et økende innslag av personvalg, på sikt, kan reise spørsmålet om behovet for en regulering av enkeltkandidaters valgkamper. Det vil utvilsomt representere et demokratisk problem hvis det kan reises spørsmål ved partienes, og kandidatenes, uavhengighet. Formålet med den offentlige partistøtten er å sikre partienes og representantenes uavhengighet og integritet.

Partifinansieringen reiser problemstillinger som det er viktig å ha et kritisk søkelys på. Debatten som oppstod på 1990-tallet i forbindelse med triksingen med antallet medlemmer i de politiske ungdomsorganisasjonene er et eksempel på dette. Resultatet ble at støtten til det politiske ungdomsarbeidet ble gjort avhengig av oppslutningen om moderpartiet. Etter utvalgets oppfatning bør støtten til de politiske ungdomsorganisasjonene reflektere deres aktivitetsnivå, ikke moderpartiets oppslutning. Utvalget mener denne beslutningen bør reverseres.

Medlemmet Harald B. Haram mener at det ikke bør være en barriere for økonomisk støtte til de politiske partier. Dagens 2,5 prosents barriere gjør at småpartiene faller utenfor, selv om de samler titusenvis av stemmer. Dette medlem går inn for at det bør gis et bestemt beløp per avgitte stemme, for eksempel 20 kroner, som skal benyttes til partiarbeid.

Et annet sentralt tema i partiforskningen er om samfunnsutviklingen har dannet grunnlaget for såkalte mediepartier.

5.2.2 Utvikling i retning av mediepartier?

Tesen om folkepartiet /mediepartier tar utgangspunkt i overgangen fra opposisjon til konkurranse. Før 1945 var de politiske motsetningene i europeisk politikk altomfattende. Kommunikasjonen mellom folket og politikere gikk gjennom to partityper i sterk opposisjon til hverandre, det sosialistiske massepartiet og det borgerlige elitepartiet. Dette endret seg radikalt etter 1945, da det politiske markedet fikk gjennomslag. Grunnlaget for denne overgangen fra opposisjon til konkurranse lå i to forhold: 1) De sosialistiske partiene gikk, i flere europeiske land, fra å være opposisjonspartier til å bli regjeringspartier. For å holde på posisjonen måtte de rekruttere utenfor sitt tradisjonelle velgergrunnlag, og favne bredere. 2) De borgerlige partiene innså at sosialistenes inntog i regjeringskontorene ikke nødvendigvis førte til et annet politisk, eller økonomisk, system. Frykten for sosialismen hadde vært ubegrunnet.

Det politiske markedet stiller partiene ovenfor nye krav og utfordringer. Massepartiet, med et ensidig rekrutteringsmønster, er ikke lenger et nyttig redskap. Politikk blir et spørsmål om andre prinsipper og målsettinger. Målet er å favne bredest mulig, partiene mister sitt særpreg, velgermarkedet er for komplekst sammensatt. Tesen om «ideologienes død» settes i system, klassekamp og slagord skal ha blitt erstattet av pragmatisme og politiske kompromisser.

En kritisk diskusjon av perspektivet krever en klargjøring av tre forhold: 1) Først hvilke faktorer som inngår i tesen, 2) deretter en kritisk diskusjon av perspektivet i seg selv, og 3) endelig spørsmålet om hvorvidt norske partier kan sies å ha utviklet seg i retning av slike brede mediepartier/folkepartier.

Mediepartiet/Folkepartiet: Kjennetegn og kritikk

Fem, mer eller mindre presise, kjennetegn ved partiene slik de fremstod på 1960-tallet ligger til grunn for perspektivet (Kirchheimer 1966, Vogt 1994); 1) Ideologi erstattes med taktikk – kortsiktige utspill og strategier står i førersetet. 2) Makt sentraliseres – partienes toppledelse styrkes. 3) Partimedlemmenes makt reduseres – tette bånd til medlemmene er lite tjenlig for partier med en ny og uforpliktende stil. 4) Partienes klasseprofil tones ned – partiene identifiserer seg med hele befolkningen, ikke med bestemte grupper, eller klasser. 5) Forholdet mellom partiene og ulike interessegrupper endres – partiene søker aktivt innpass blant et vidt spekter av interesseorganisasjoner isteden for å markere spesifikke bånd. Perspektivet kan sies å beskrive en generell utvikling, og er dermed vanskelig å teste. Kritikken har først og fremst konsentrert seg om hvorvidt disse fem kjennetegnene gir et rimelig bilde av utviklingen.

For det første har påstanden om «ideologienes død» stått sentralt i debatten. Hele den såkalte «ny –politikk» litteraturen har som sitt hovedfundament at det har skjedd en utvikling i retning av nye konfliktlinjer, like ideologisk spesifikke som de gamle. Vekst versus vern er vår tids store ideologidebatt. Rent empirisk er argumentet om «ideologienes død» også problematisk (Kitschelt 1994). Blant annet er det vist at det å tone ned det ideologiske ikke bare er en prosess som går en vei. Budge og Farlie (1983) viser, for eksempel, at de tyske sosialdemokratenes program i 1980 var like venstreorientert som i 1949, og at CDU/CSU ble stadig mer høyreorientert mellom 1969 og 1983. Ikke minst den norske EU-debatten har vist at den ideologiske debatten langt fra kan karakteriseres som død.

For det andre er påstanden om medlemmenes svekkede innflytelse i partiene svært problematisk, og preget av myten om at alt var bedre før. Mye av det som foregår av reformvirksomhet i partiene peker i stikk motsatt retning. Bille (1997) viser at danske partimedlemmer har fått større innflytelse over valget av lederskap. Socialistisk Folkeparti, Socialdemokratiet og Venstre har alle valgt sine ledere gjennom kampvalg på 1990-tallet. Partiledelsen har også mindre kontroll over nominasjonsprosessen, og uravstemminger er vanlige både i Socialdemokratiet, i SF, i Centrum Demokraterne og i Venstre. Passive partimedlemmer likestilles altså i større grad med de aktive. Tendensen er den samme i norsk politikk. Kampvalg om lederverv er blitt vanlig både i lokale partiorganisasjoner og i organisasjonslivet generelt. Rådgivende medlemsavstemminger om konkrete politiske saker ble vedtatt på Arbeiderpartiets siste landsmøte. Utviklingen i mediene har også gitt partimedlemmene mer makt. Mediene fungerer i dag som en tilleggskanal for den mer eller mindre aktive medlemsmassen i partiene. Mediene kontakter gjerne partienes tillitsfolk før, og mellom, viktige partimøter for å få reaksjoner på saksspørsmål og personer (Petersson m.fl. 2000). Det svenske demokratirådet uttrykker det slik (Ibid s. 103); «Om det blivit færre som sitter nedanför talarstolen vid partiernas möten finns det numera desto flere talarstolar där medlemmar och sympatisörer kan komma till tals. Det är inte svårt för politiker och partipampar att få reda på hur landet ligger».

Argumentet om maktkonsentrasjon hos partiledelsen går videre ut fra at skaren av medlemmer faktisk ønsker deltakelse og innflytelse. Det er mye som taler for at problemstillingen snarere er den motsatte; problemet for partiledelsen er ikke å finne nye finurlige måter å manipulere medlemmene på, men snarere å få flere til å aktivt engasjere seg i partipolitisk arbeid ( Heidar og Sagli 1994). Det er likevel relevant å spørre seg hva en flytende velgermasse gjør med partiene. Fører det til at partiene stiller seg selv spørsmålet om hvem de skal være representative i forhold til; medlemmene, valgkretsen eller velgerne?

Det er vesentlig at partiene fungerer demokratisk. Partiene spiller, og er tildelt, en nøkkelrolle i det representative demokratiet. Dagens lovgivning, og utvalgets forslag til endringer i valglovgivningen, gir partiene en rekke rettigheter, herunder rett til økonomisk støtte og til å nominere kandidater til valg. Disse rettighetene for partiene innebærer etter utvalgets oppfatning at det også må stilles krav til innretningen av partienes virksomhet for å sikre bred tillit til det politiske arbeidet. Et sentralt forhold i så måte er nettopp partienes forhold til sine medlemmer. Det er utvalgets oppfatning at et levende internt partidemokrati generelt er en grunnleggende forutsetning. I forhold til nominasjonen må partiene særlig være opptatt av å sikre en så bred, og representativ, prosess som mulig. Det er særlig viktig når utvalgets forslag innebærer at det ikke stilles spesifikke krav til partienes innretting, og organisering av nominasjonen, bortsett fra lovens regler om listestilling, valgbarhet med videre.

Andre argumenterer for at det ikke er slik at partiene har endret seg fordi velgerne er blitt mindre forutsigbare, men snarere slik at velgerne vandrer fordi partiene har endret seg. Utgangspunktet er at partiene påvirker både de politiske konfliktene og hva velgerne gjør. Hvorfor skal partiene velge å bli rene folkepartier når konsekvensen av dette er tap av kjernevelgere og en usikker velgermasse? (Vogt 1994). Her er det partienes styringsbehov, den praktiske utformningen av politikken, som er nøkkelen til å forstå endringene. Argumentet er at de fleste vest-europeiske partier har vært i regjeringsposisjon. De har således tatt inn over seg de problemene som oppstår med det å inneha politisk ansvar. Regjeringsansvar krever ikke først og fremst en sterk medlemsorganisasjon, men en profesjonell organisasjon som kan forme politikken på tvers av ulike gruppeinteresser. Mens politikken tidligere ble utviklet gjennom en aktiv prosess blant medlemmene, har de profesjonelle partibyråkratier kommet til å spille en stadig større rolle. Partienes ambisjoner om regjeringsmakt påvirker dermed hvorledes de ter seg.

Mediepartiet gir et lite flatterende bilde av opportunistiske partier der stemmene teller mer enn politiske prinsipper. Kirchheimers konklusjon var dramatisk. Over tid vil partiene komme på defensiven ved at de fremstår som for kompromissorienterte i møte med de sterkt organiserte interessene. Utviklingen representerte således en trussel mot demokratiet. De politiske partiene har uten tvil endret seg i takt med at deres politiske og sosiale grunnlag har endret seg. Et overflatisk blikk kan tyde på at tesen om mediepartiet fanger opp sentrale trekk ved partiutviklingen. Men samtidig er det forhold som peker i motsatt retning. Det gjelder lederatferden, medlemmenes makt, velgeratferden, partiprogrammenes innretning, partienes målsettinger og deres kampanjestrategier.

Norske partier som mediepartier

Det er en tendens i litteraturen til at utviklingen i retning av mediepartier utelukkende studeres med bakgrunn i partienes velgerprofil. En bred velgerprofil tas til inntekt for at partiene bevisst har nedtonet egen klasseprofil. Gunnar Vogt (1994) har studert de norske partienes velgerprofiler på to tidspunkt, i 1957 og 1989. Tradisjonelt har yrkesplassering og klassebegrepet vært sentrale variabler for å forklare sterke bånd mellom bestemte partier og spesielle grupper i norsk politikk. Vogt viser at det har skjedd dramatiske endringer. Både Arbeiderpartiet og Høyre har gått tilbake i yrkesgrupper der de tradisjonelt har stått sterkt. Situasjonen er mest dramatisk for Arbeiderpartiet. Partiets andel av stemmene fra arbeiderklassen er redusert med 30 prosentpoeng i perioden 1957–1989. Partiet taper altså terreng blant kjernevelgerne. Tilsvarende har Høyre og FrP gått frem; de to partiene har samlet i overkant av 20 prosent oppslutning innenfor den klassiske fagbevegelsen i 1989. I 1989 var likevel DNA sine kjernevelgere ennå arbeidere, så bildet av massepartiet traff altså sider ved partiet. Vogt understreker et viktig hovedpoeng, nemlig nykommerne i partisystemet, FrP og SV. Begge hadde, i 1989, et relativt godt fotfeste i alle yrkesgrupper og passer dermed best inn i Kirchheimers perspektiv. Dette er nettopp partier som oppstod i en tid da klassemotsetningene ikke lenger var like sterke. Oppsummert viser analysen at samtlige partier har en langt mer differensiert velgermasse enn tidligere.

Symbolske endringer i partiene kan også tolkes som tegn på en utvikling i retning av mediepartier. Et navneskifte er for eksempel et alternativ når kjernevelgerne forsvinner som følge av endringer i samfunnsstrukturen. Da Bondepartiet endret navn til Senterpartiet i 1959, var dette et klart uttrykk for at partiet hadde ambisjoner om å gjøre seg attraktivt for et bredere lag av befolkningen (Christensen 1994). Et annet eksempel er Kristelig Folkeparti som i valgkampen i 1995 signaliserte at partiet hadde behov for å gjøre noe med et krympende velgergrunnlag. Partilederen ga uttrykk for at det var flere enn de personlig kristne, som hadde grunn til å stemme på partiet. Et trekk ved KrF som peker i motsatt retning, er paragraf 2 i partiets regelverk, som bestemmer at en må være personlig kristen for å ha tillitsverv i partiet. Et annet symbolsk tegn kan være partienes språkbruk. Arbeiderpartiet bruker ikke lenger begrepet arbeiderklassen, men «lønnsmottakere», samtidig som partiet ikke lenger definerer seg som et sosialistisk parti men et sosialdemokratisk parti. Dette illustrerer de argumenter som tesen om mediepartiet bygger på, altså partienes ønsker om å favne bredere. Men, å gå fra slike symbolske endringer til å hevde at partiene har utviklet seg til rene valgmaskiner, er et langt skritt.

Tesen om mediepartiet fremhever partienes karakter av å være opportunistiske og offensive aktører. Partiene flytter seg bort fra sitt opprinnelige klassegrunnlag for å konkurrere om hele velgermassen, og de flytter seg for godt. De er alltid på jakt etter nye stemmer, politikk er underordnet målet om å vinne nye velgere. Perspektivet er utvilsomt problematisk. En kan snarere forestille seg partiene som mer defensive aktører, der det strategiske snarere knytter seg til å sikre større stabilitet i oppslutningen. En ser ofte at partiene satser på å mobilisere egne kjernevelgere nettopp for å slippe unna konkurransen fra andre partier. Christensen og Svåsand (1993) viser dette i en studie av de norske partienes strategidokument fra stortingsvalgene i 1985 og 1989. Partienes valg mellom en offensiv og en defensiv strategi er avhengig av den gitte politiske situasjonen. Et eksempel: Høyres målgrupper både i 1985 og 1989 var frustrerte høyrevelgere som hadde gått til Fremskrittspartiet. Høyres ambisjon var altså å tette lekkasjen til FrP, en defensiv strategi. Generelt endrer partiene ofte strategi, noen ganger kan trekk fra tesen om mediepartiet kjennes igjen, andre ganger ikke. Det viktigste for partiene kan dermed være å sikre større stabilitet, å kontrollere premissene for valgkampen i større grad. Bruken av medier og reklame kan altså ses på som virkemidler for å redusere usikkerheten, heller enn som midler som benyttes i den evige jakten på nye velgere. Samtidig kan det ikke være tvil om at partiene må ha en offensiv mediestrategi. For å nå gjennom med sine budskap er partiene blitt vel så avhengige av mediene, som av medlemmene og deres aktivitet.

Heidar og Svåsand (1994) har oppsummert diskusjonen om partinedgang, og ser et klart internasjonalt mønster. Negative vurderinger av partiene kommer ofte fra forskere i land der statstradisjonen er sterk (f.eks. Tyskland og Italia), illustrert med uttrykk som «Parteienstaat» og «Partitocrazia», mens forskere fra mer pluralistiske land gjerne er mer positive. Vurderingene spriker i forhold til om partiene er for svakeeller for sterke for demokratiet (Heidar og Svåsand 1994 s. 5–6). I den danske debatten har det blitt fokusert på at de er for svake; at partiene ikke makter å fange opp og kanalisere den brede deltakelsen som faktisk eksisterer blant folk. Velgerne går til enkeltaksjoner eller gir seg ut på vandring mellom partiene. I den tyske debatten mener mange det motsatte, nemlig at partiene er for sterke. Den tidligere tyske presidenten, Richard von Weizsacker, har blant annet tatt et oppgjør med den tyske partistaten slik den vokste frem etter krigen. Han mener partiene har trengt seg inn på områder som skulle være «upolitiske» – organisasjonslivet, kultur og idrett, utnevninger av dommere i rettsvesenet, i kirken og på universitetene (Heidar og Svåsand ibid). Den ideologiske debatten handler således ikke bare om hvilken rolle partiene skal ha, men like mye om hvordan, og hva, de bør styre.

Er det så mulig å tenke seg et samfunn uten politiske partier? Tankeeksperimentet er gjort i det svenske demokratirådets rapport for år 2000. Konklusjonen er at en i så fall vil ende opp med et betydelig demokratisk underskudd. Demokratirådet peker på flere sider ved partienes virksomhet som vanskelig kan erstattes av andre (Petersson m.fl. 2000 s. 111–117);

For det første vil medienes makt øke. Uten partiene vil kampen om oppmerksomheten bli mer åpen og konkurransen hardere. Sterke interesseorganisasjoner og lobbyister vil få fritt spillerom. Fraværet av partier vil skape et stort vakuum i samfunnsdebatten.

For det andre eksisterer det ikke andre institusjoner som er i stand til å ta ansvar for helhetsperspektivet i politikken. Mediene kan holde noen baller i luften samtidig, men er ikke organisert for å ta et samlet ansvar for samfunnsutviklingen. Uten partier vil politikken bli preget av skiftende prioriteringer, og lite sammenhengende beslutninger. Uten partier blir veien åpen for ekspertmakt og teknokrati. En mulig konsekvens er en ytterligere segmentering, der de ulike sektorene i samfunnet styrer seg selv.

For det tredje vil parlamentariske organer knapt kunne fungere uten stabile politiske partier. En mulighet er en overgang til individuell representasjon. I så fall vil profesjonelle byråer erstatte de lokale partiorganisasjonenes rolle i utvelgingsprosessen. Individualismen får fritt spillerom, og den som får størst oppmerksomhet velges. Sosiale bakgrunnsforhold vil spille en betydelig mindre rolle.

Tankeeksperimentet ender opp med et samfunn der maktforhold og styreformer endres. Partienes sorti gir et maktvakuum som raskt vil fylles av økonomisk sterke aktører. De velorganiserte og resurssterke særinteressene vil øke sin innflytelse. Embetsverk, og spesialiserte næringslivsorganisasjoner får en mer sentral rolle i den politiske beslutningsprosessen. Partiene står for en viss treghet i samfunnslivet; uten partiene blir politikken mindre forutsigbar. Demokratirådets konklusjon er at:

«Den representativa demokratin bygger på principen att medborgarna som väljare kan ställa makthavarna till ansvar. De allmänna valen skall ge möjlighet att blicka tillbaka och fälla en dom över den sittande regeringen och tillfälle att ge ett mandat för den kommande valperioden. Utan politiska partier försvåras detta ansvarsutkrävande. Därmed minskar väljarnas makt. Demokrati utan partier skulle förr eller senare upphäva sig själv».

Kilde: Petersson m.fl. 2000;117

5.3 Oppsummering

To tema har stått sentralt i dette kapitlet: 1) Først borgernes holdninger til det representative demokratiet, og deres individuelle politiske atferdsmønster, og 2) diskusjonen om partienes rolle i et moderne demokrati. Dette kapitlet har vist at det står bra til med det norske representative demokrati, men at utviklingen stiller partiene overfor betydelige utfordringer.

Forskning viser at borgerne har stor allmenn tillit til det representative demokratiet. Men samtidig er det store, og delvis nye forventninger, som møter politikerne. Politiske sympatier skifter i tid og rom. Borgerne identifiserer seg i mindre grad med de politiske partier, og tilliten til politikerne varierer over tid. Norge har utviklet seg til et kunnskapssamfunn, der den kritiske borgeren i større grad tar standpunkt på selvstendig grunnlag uavhengig av organisatoriske bånd. I et slikt perspektiv kan mistillit og kritikk oppfattes som uttrykk for en sunn skepsis til politiske beslutningstakere. Det er videre en myte at det norske folk er passivt og uengasjert. Tvert imot deltar de mer enn noen sinne. De direkte formene for politisk deltakelse er på opptur, mens den tradisjonelle parti- og organisasjonsveien oppfattes som kronglete og tidkrevende.

Når velgernes tilhørighet til de politiske partiene svekkes, minsker lysten til å stemme. Velgerne er ikke bare usikre på hvilket parti de skal stemme på, men stiller seg i økende grad spørsmålet om hvorvidt de skal delta i det hele tatt. Dette er utvilsomt bekymringsfullt. Gammel vane ser ikke lenger ut til å være nok for å få velgerne til urnene på valgdagen. Det kan se ut som om den enkelte i større grad stiller seg spørsmålet om hvor meningsfullt valget er, og hva som står på spill. Ser velgerne ingen forskjeller på de politiske partiene, kan det å bli hjemme bli sett på som et bevisst valg, ikke som et uttrykk for manglende politisk interesse og engasjement. Normen om å delta må suppleres med borgernes vurdering av de valgte organers betydning, og deres interesse for, hva disse politiske organene foretar seg. Forskning viser at stortingsvalgene oppfattes som viktigere enn lokalvalgene, noe som ser ut til å gi stadig sterkere utslag over tid. Valgdeltakelsen er et komplekst sammensatt fenomen. Det er vanskelig å peke på forhold som kan øke deltakelsen substansielt, uten at det samtidig skapes grunnlag for negative effekter. Det gjelder forslag om påbud (stemmeplikt), premiering (skattefradrag) og en felles valgdag for alle typer valg. Det hører til det positive bildet at politikken i seg selv ser ut til å være den faktoren som har størst effekt på valgdeltakelsen. For de politiske partiene ligger dermed utfordringen i å utforme en politikk som svarer på dagens utfordringer. Det er ikke bare viktig at valgdeltakelsen er høy, men at den også er likelig fordelt i befolkningen (Elklit m.fl. 2000). Det er et klart demokratisk fremskritt at det, over tid, har skjedd en sosial utjevning av valgdeltakelsen. Valgdeltakelsen blant utenlandske statsborgere med kommunal stemmerett er ett unntak, og representerer således en sentral utfordring.

Når partienes krise settes på dagsorden, er det partiene som brede folkebevegelser som står i sentrum. Partiutviklingen bedømmes i høy grad ut fra bestemte forventninger om hvordan partiene skal fungere. Massepartiet fremstår som selve glansbildet. Debatten preges av fortidens idyll-pregede bilde, der alle var aktive, og utøvde innflytelse på politikken. Partiene har, uten tvil, fått svakere bånd til det sivile samfunn (organisasjoner, medier og velgere), men en sterkere kopling til offentlig sektor (kommuner, fylkeskommuner og statsadministrasjon) (Petersson m.fl. 2000). Denne utviklingen avspeiler en generell profesjonalisering av politikken. Partimedlemskap er ikke lenger like attraktivt, antallet partimedlemmer er redusert, det samme er aktivitetsnivået. Problemet er ikke unikt for de politiske partiene, men ser ut til å ramme flertallet av organisasjoner som fungerer på frivillig grunnlag. Partiene fungerer ikke like godt som bindeledd mellom folket og beslutningstakerne. Kommunikasjonen filtreres i økende grad via media og den offentlige debatt.

Partiene har så langt, kanskje i overraskende stor grad, maktet å tilpasse seg et samfunn med omfattende og raske endringer. Den offentlige partistøtten har gjort partiene i stand til å bedre sine utredningsmuligheter. Flere ansatte sentralt og regionalt og utbyggingen av partisekretariatene teknisk har bidratt til å styrke partiene. Dette er nødvendig for å møte konkurransen fra andre mektige aktører i politikken. Det er stilt spørsmål ved om profesjonaliseringen av partiene har bidratt til å sentralisere utformingen av politikken. Det at antallet ansatte i partiene vokser trenger derimot ikke nødvendigvis bety at «byråkratene» har overtatt partiarbeidet. Dette kapitlet har vist at argumentene for tesen om partienes forfall er svake, og faktagrunnlaget tynt. Det største problemet for partienes fremtidige utvikling er det krympende antallet medlemmer. Et samfunn uten politiske partier vil etterlate seg et demokratisk vakuum, siden partienes oppgaver ikke kan overtas av andre. Det er derfor behov for en kontinuerlig kritisk debatt om hvordan partiene fungerer som bindeledd mellom folk og stat.

Spekulasjonene om hvordan fremtidens parti vil se ut er mange. Noen ser konturene av en gjenfødelse av elitepartiet der drivkraften i politikken er partienes parlamentsgrupper – andre fokuserer på nye og mer fleksible organisasjonsformer. Det er ingen tvil om at grensene mellom partiene og omgivelsene er i ferd med å viskes ut. Tendensen går i retning av mer differensierte partiorganisasjoner. Oppmerksomheten i partiene retter seg nettopp mot å finne nye møteplasser der de kan komme i dialog med velgerne.

Fotnoter

1.

I 1995 var valgdeltakelsen blant ulike innvandrergrupper som følger: Pakistan: 48 prosent, Vietnam: 46 prosent, Tyrkia: 39 prosent, Iran: 36 prosent, Chile: 35 prosent, Filippinane: 34 prosent, Irak: 32 prosent, Somalia: 31 prosent, Marokko: 27 prosent, Polen: 22 prosent, Ex-Jugoslavia: 19 prosent, Etiopia: 19 prosent, og Kina: 16 prosent.

2.

Særlig gjelder dette land som Italia, Nederland og Frankrike, der partisystemene har gjennomgått store endringer (Petersson m.fl. 2000). Flere av disse partiene har slektskap med eldre partier, og det kan såldes diskuteres om det reelt sett er snakk om nye partier.

Til toppen
Til dokumentets forside