Del 5
Økonomiske, administrative, miljømessige og andre vesentlige konsekvenser
20 Innledning
Det er vanskelig å kvantifisere nytteeffektene av forslagene som fremmes av utvalget. Utvalget har likevel i kapitlene ovenfor så langt som mulig søkt å presisere og framheve de fordelene som økt miljøinformasjon vil kunne føre med seg på de ulike områdene. I tillegg vil det bli gitt en oppsummering under dette kapitlet.
Det har i noe større grad vært mulig å tallfeste kostnadene ved utvalgets forslag, men også her er anslagene beheftet med stor usikkerhet. PricewaterhouseCoopers (PWC) har på oppdrag fra utvalget foretatt en uavhengig utredning av kostnadene ved sentrale deler av utvalgets forslag. Utredningen er ikke trykket som en del av NOUen, men kan fås på forespørsel til Miljøverndepartementet. Det er referert til utredningen der det er relevant.
Utvalget finner grunn til å framheve at de analysene og vurderingene som har vært foretatt, særlig er usikre på grunn av vanskeligheter med å kvantifisere økningen i etterspørsel etter opplysninger som følge av forslagene.
21 Økonomiske konsekvenser
21.1 Miljøopplysninger fra offentlige og private virksomheter
Utvalget foreslår å innføre en bestemmelse som gir rett til opplysninger om forhold ved offentlige og private virksomheter som har vesentlig betydning for miljøet. PWC har på oppdrag fra utvalget foretatt en utredning av kostnader ved forslaget.
Nytte
Forslaget vil etter utvalgets vurdering innebære økt potensial for kostnadsforbedringer i virksomheter som følge av økt bevissthet og kompetanse på miljøområdet. Dersom folk i større grad etterspør miljøinformasjon, kan virksomhetene bli mer klar over sin egen ressursbruk og håndteringen av miljøskadelige elementer ved produksjonen eller bruken av et produkt. Økt kompetanse kan gi seg utslag i bedret overholdelse av lovpålagte krav, miljøinvesteringstiltak med bedriftsøkonomisk lønnsomhet eller andre tiltak.
Kostnader
Forslaget vil i henhold til utredningen fra PWC i liten grad medføre økte kostnader til innsamling av informasjon for virksomheter som omfattes av regnskapslovens krav til miljøredegjørelse i styrets årsberetning. Slike virksomheter har allerede plikt til å ha oversikt over de miljøkonsekvensene av virksomheten som omfattes, og gjøre disse tilgjengelige gjennom årsberetning og miljørapporter. Det vil imidlertid kunne oppstå noe økte kostander som følge av større pågang etter opplysninger og som følge av behov for bearbeidelse av opplysninger i større grad enn det som er gjort i en årsberetning eller årsrapport. Omfanget av etterspørselen er vanskelig å anslå.
Forslaget vil i henhold til utredningen føre til ikke ubetydelig økte kostnader for offentlige etater, både statlige og kommunale. Disse virksomhetene er i dag ikke omfattet av regnskapslovens bestemmelser om miljørapportering.
Gjennom PWCs utredninger er det anslått at statlige etater flest vil få en økt kostnad pr. år på 5 000 til 50 000 kroner i forbindelse med innsamling og bearbeidelse av opplysninger. Dette vil gjelde typiske kontorvirksomheter som må skaffe oversikt over f.eks. energiforbruk, avfall og transport. Enkelte virksomheter innenfor f.eks. samferdsel og forsvar vil ifølge utredningen som er gjennomfør, kunne få kostnader på i overkant av 200 000 kroner pr. år til innsamling og bearbeidelse av informasjon. I tillegg kommer kostnader knyttet til å besvare forespørsler om informasjon. Kostnadene er vurdert på bakgrunn av erfaringer med Grønn stat-prosjektet som innebærer at statlige virksomheter skal ha opplysninger om de fleste forholdene som omfattes av forslaget.
Kostnadene for kommunesektoren er gjennom utredningen anslått til totalt 40 mill. kroner pr. år. En kommune må i gjennomsnitt påregne ca. to månedsverk som følge av forslaget. Kostnadene vil variere fra kommune til kommune avhengig av den innsatsen som allerede gjøres på frivillig grunnlag, men det antas at svært få kommuner fullt ut tilfredsstiller kravene i forslaget. Det er tatt hensyn til eksisterende regler og rutiner for kommunal rapportering ved anslaget, herunder KOSTRA, det nasjonale styringssystemet for frambringing av styringsinformasjon om kommunal virksomhet.
Forslaget innebærer at det kan kreves miljøopplysninger fra gårdbrukere og skogbrukere. Disse er i dag ikke omfattet av regnskapslovens bestemmelser, med mindre de er spesielt organiserte, f.eks. Statskog SF. Gjennom utredningen er det antatt at forslaget i liten grad vil føre til økte kostnader for gårdbrukere ettersom disse i stor grad har de opplysningene som omfattes av forslaget, og uten større kostander kan gi opplysninger om forhold ved virksomheten som har vesentlig betydning for miljøet. Skogbrukere vil måtte foreta kartlegging av biologisk mangfold. Ettersom dette allerede i stor grad er under utvikling uavhengig av forslaget, antas kostnadene ikke å bli større enn ca. 1 mill. kroner pr. år.
21.2 Opplysninger om miljøpåvirkninger av produkter
Utvalget foreslår en særskilt bestemmelse i produktkontrolloven som gir rett til å kreve opplysninger om produkter inneholder komponenter eller har egenskaper som kan medføre helseskade og miljøforstyrrelse, hvilke komponenter eller egenskaper dette er, hvordan produktet må håndteres for å unngå slik virkning og opplysninger om hvem som er tilvirker eller importør av produktet. Videre foreslås det en bestemmelse om at det aktivt skal gis opplysninger om helseskade og miljøforstyrrelse av produktene til neste ledd i omsetningskjeden, typisk fra tilvirker til omsetter.
Nytte
Forslaget vil etter utvalgets vurdering kunne bidra til å fremme miljøvennlig produktutvikling gjennom økt kunnskap både hos selger og kjøper av produkter og derved til økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Videre vil forslaget kunne bidra til å forebygge skader og ulykker som følge av helseskade og miljøpåvirkning av produkter.
Kostnader
PWC har utredet de nærmere kostnadene ved forslaget. Utredningen konkluderer med at kostnadene vil være små, basert på at aktørene allerede har en omfattende kunnskapsplikt etter dagens lovgivning, særlig gjennom produktkontrolloven. Enhetskostnadene forbundet med produkter med stor omsetning antas i utredningen å være ubetydelige. Når det gjelder den nærmere tallfestingen, antas det i utredningen at kostnaden pr. produkttype vil være om lag 1 000 til 2 000 kroner. Utgangspunkt for beregning av kostander ved å gi opplysninger er tatt i kostnader ved utvikling av HMS-datablad for kjemikalier.
Utvalget peker på at slike kostnader kan variere fra produkt til produkt, og at produkter som ikke antas å føre til helseskade eller miljøforstyrrelse, ikke vil omfattes av regelverket. Utvalget peker videre på at det i tillegg kommer kostnader knyttet til å besvare henvendelser om informasjon, men at det er vanskelig å kvantifisere slike kostander.
Utvalget antar at forslaget om å etablere en plikt til å gi opplysninger som omfattes av forslaget, videre til neste salgsledd, ikke vil ha betydelige økonomiske konsekvenser. Plikten er allerede en forutsetning etter dagens regler om kunnskaps- og aktsomhetsplikt i produktkontrolloven for at de ulike aktørene i omsetningskjeden skal kunne overholde sine forpliktelser.
Særlig om opplysninger om produksjonsprosessen
Utvalgets flertall har videre foreslått en rett til å kreve opplysninger om vesentlige helseskader eller miljøforstyrrelser som produksjonen og distribusjonen forårsaker dersom opplysningene er tilgjengelige, samt en plikt til, om nødvendig, å rette forespørsel til foregående salgsledd.
Når det særskilt gjelder kostnader knyttet til forslaget om rett til opplysninger om vesentlige miljøforstyrrelser som produkter har eller kan ha under produksjonen eller distribusjonen, har PWC foretatt en utredning av flere ambisjonsnivåer. Disse viser at eventuelle forslag knyttet til kunnskapsplikt om slike forhold, vil ha betydelige kostnader.
Utvalgets flertall antar at forslaget om å begrense retten til å gjelde opplysninger om vesentlige helseskader eller miljøforstyrrelser som virksomheten har tilgjengelig, kombinert med en plikt til å rette forespørsel til foregående salgsledd, vil ha begrensede kostander. Flertallet peker på de positive effektene en slik bestemmelse vil ha, jf. ovenfor under 9.3.6.3.
Utvalgets mindretall viser til særmerknad under punkt 9.3.6.4. Nytten ved å pålegge distributører å undersøke miljøvirkningene av produksjonsfasen hos foregående salgsledd, vil etter mindretallets vurdering være mindre enn kostnadene dette pålegger distributører og importører.
21.3 Miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer
21.3.1 Generelt
Utvalget foreslår regler om allmennhetens rett til å kreve miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer. En parallell til reglene finnes i offentlighetsloven. På enkelte punkter skiller utvalgets forslag seg fra offentlighetsloven, blant annet når det gjelder hvilke organer som faller inn under reglene.
21.3.2 Definisjon av offentlige organer
Utvalget foreslår å utvide kretsen av offentlige organer i forhold til offentlighetsloven. Dette gjør at en del organer som kontrolleres av forvaltningsorganer, eller som på oppdrag fra forvaltningsorganer tilbyr allmennheten tjenester som har vesentlig betydning for miljøet, får utvidede plikter til å gi miljøopplysninger som foreligger hos organet.
Et mindretall i utvalget mener at vilkåret om at tjenester må ha vesentlig betydning for miljøet, bør utelates.
Nytte
Forslaget gjennomfører Århus-konvensjonens regler på området og sikrer at virksomheter som kontrolleres av det offentlige gjennom bruk av skatteinntekter, ikke holder tilbake miljøopplysninger som foreligger.
Kostnader
Forslaget vil medføre noe økte kostnader for de organene som berøres. Det er vanskelig å anslå hvor mange rettssubjekter som vil bli omfattet av reglene. Dette vil avhenge av hvordan samfunnsmessige fellestjenester organiseres i framtiden. Ved at opplysningsplikten bare gjelder foreliggende opplysninger, vil det ikke medføre kostnader til å innhente miljøopplysningene. Kostnadene vil knytte seg til det å behandle krav om miljøopplysninger. Sammenstilling og bearbeidelse av opplysninger kan det kreves vederlag for dersom opplysningene også er tilgjengelige i en annen form for opplysningssøker, jf. utvalgets forslag § 24.
21.3.3 Bruk av begrepet «miljøopplysninger» i stedet for «saksdokument»
Utvalget foreslår å benytte begrepet «miljøopplysninger» i stedet for begrepet «saksdokument» som benyttes i offentlighetsloven. Dette vil for det første bety at også opplysninger som foreligger hos det offentlige, men som ikke knytter seg til en «sak», vil være omfattet. For det andre gir utvalgets forslag ikke et ubetinget krav på dokumentinnsyn. For det tredje vil det bety at den som krever opplysningene, ikke må identifisere hvilke dokumenter eller hvilke saker det ønskes opplysninger om. Det er tilstrekkelig å identifisere det materielle innholdet i opplysningene som kreves. Den alminnelige veiledningsplikten innebærer at utvalgets forslag i realiteten ikke medfører vesentlige endringer i forvaltningens oppgaver.
Nytte
Utvalgets forslag gjennomfører kravene i Århus-konvensjonen. Det er vanskelig å anslå den samfunnsøkonomiske nytten av forslaget.
Kostnader
Forslaget antas å ville kunne føre til noe økte utgifter som følge av at det tar lengre tid å finne fram til opplysningene og ved behov sammenstille dem.
21.3.4 Krav til saksbehandling
Utvalget foreslår enkelte saksbehandlingsregler som er strengere enn det som følger av offentlighetsloven. Dette gjelder noe strengere krav til begrunnelse av vedtak, krav til å varsle den opplysningene gjelder ved utlevering av opplysninger som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt, og utvidet klagerett for den opplysningene gjelder
Nytte
De strengere kravene til begrunnelse er nødvendige for å gjennomføre Århus-konvensjonen. De strengere kravene til saksbehandling kan medføre en bedre saksbehandling i første instans som igjen kan medføre færre klager. De to sistnevnte forslagene styrker også rettssikkerheten til den opplysningene gjelder.
Kostnader
Forslagene vil kunne medføre mindre økning i kostnadene knyttet til behandlingen av krav om miljøopplysninger.
21.4 Deltakelse i offentlige beslutningsprosesser
Utvalget foreslår enkelte regler som stiller krav til myndighetene om å la allmennheten få delta i offentlige beslutningsprosesser. Utvalget stiller krav til allmennhetens deltakelse
ved utformingen av regelverk, planer og programmer etter lov om retten til miljøopplysninger,
ved omgjøring og fornyet behandling av konsesjoner og tillatelser som faller inn under reglene om konsekvensutredninger, og
ved saker om godkjenning av utsetting og innesluttet bruk av genmodifiserte organismer etter genteknologiloven.
Utvalget foreslår dessuten mindre endringer i saksbehandlingsforskriften etter forurensningsloven.
Et mindretall i utvalget foreslår i tillegg en bestemmelse om retten til å delta i beslutningsprosesser knyttet til tiltak som kan ha betydning for miljøet.
Nytte
De fleste forslagene skal være med å sikre en god gjennomføring av Århus-konvensjonen. Det å stille krav til åpenhet i saksbehandlingen vil kunne være med på å fremme mer miljømessig og samfunnsøkonomisk riktige avgjørelser, ved at miljøeffekter av tiltak blir kjent på et tidlig stadium i prosessen. Ved å sikre gode avgjørelser i første instans økes mulighetene for at man handler preventivt i stedet for at det vil oppstå kostnader i forbindelse med reparasjon. Det vil også være med på å hindre at vedtak påklages og det dermed påføres utgifter både for den som planlegger et tiltak, og for den offentlige saksbehandlingen.
Kostnader
Allmennhetens deltakelse ved utformingen av regelverk, planer og programmer vil medføre noe økte kostnader. I de langt fleste sakene stilles det imidlertid allerede i dag krav til åpenhet i saksbehandlingen. Ved at reglene er relativt skjønnsmessig formulert gjør det også vanskelig å si noe eksakt om hvilke kostnader det vil ha å oppfylle lovens krav i de sakene hvor det ikke allerede i dag eksisterer regler.
Når det gjelder allmennhetens deltakelse ved omgjøring og fornyet behandling av konsesjoner og tillatelser som det faller inn under reglene om konsekvensutredninger, har PWC utredet forholdet og funnet at den økte saksbehandlingstiden og annonsering i media vil beløpe seg til i underkant av 20 000 kroner pr. sak. På de fleste områdene hvor disse reglene vil ha betydning samsvarer dagens praksis med utvalgets forslag. I forhold til dagens praksis vil det således bare medføre mindre økninger i saksbehandlingskostnader.
Når det gjelder saker om godkjenning av utsetting og innesluttet bruk av genmodifiserte organismer etter genteknologiloven, samsvarer dagens praksis med utvalgets forslag. Utvalgets forslag representerer således en lovfesting av någjeldende praksis som ikke vil medføre økte kostnader.
Når det gjelder allmennhetens deltakelse ved utformingen av beredskapsplaner, vil det kunne medføre noen økte saksbehandlingskostnader. Ved at utvalget ikke foreslår konkrete lovendringer og derfor ikke fastlegger hvilken beredskapsplanlegging reglene bør gjelde for, er det vanskelig å si hvor mange saker kravet vil gjelde. Dette må utredes ved den nærmere utformingen av reglene.
Kostnadene ved utvalgets forslag til endringer i saksbehandlingsforskriften etter forurensningsloven er utredet av PWC. Forslaget om at forurensningsmyndighetene i saker med stor samfunnsmessig eller miljømessig betydning, i begrunnelsen skal kommentere hvordan de innkomne uttalelsene er vurdert og hvilken betydning de er tillagt, vil medføre noen økte saksbehandlingskostnader. SFT behandler ca. 20 saker som vil falle inn under reglene. Dersom man anslår at det maksimum vil ta to dagsverk pr. sak, vil det medføre en økt kostnad for SFT på under 100 000 kroner.
21.5 Kriser – akutte miljøproblemer
Utvalget foreslår at det i det relevante regelverket for beredskap og kriseplanlegging inntas bestemmelser om at allmennheten skal kunne få miljøopplysninger i forbindelse med akutte miljøproblemer og ulykker.
Nytte
Forslaget vil etter utvalgets vurdering fremme bedre krisehåndtering. Dette vil kunne redusere menneskelige, miljømessige og økonomiske skader ved et akutt miljøproblem.
Kostnader
Plikten til å informere om akutte miljøproblemer må allerede i dag anses å være en plikt integrert i den generelle beredskapsplikten. Lovforslaget vil synliggjøre denne plikten, men den antas ikke å føre til økonomiske kostnader av betydning.
21.6 Oversikt over miljøtilstanden
Utvalgets flertall foreslår at det innføres en plikt for offentlige myndigheter til innenfor sitt ansvarsområde å ha kunnskap om naturmiljøets tilstand. Miljøopplysningene som offentlig myndighet besitter, skal stilles til rådighet for og utbres blant allmennheten.
Nytte
Utvalgets flertall peker på at kommunene som følge av forslaget, vil få bedre oversikt over miljøtilstanden i kommunen. Dette vil danne grunnlaget for bedre å kunne forvalte naturmiljøet i kommunen. Kommunene vil i større grad kunne handle preventivt i stedet for reparerende og dermed spare kostnader. Opplysningene som samles inn og gjøres tilgjengelige for allmennheten, vil også kunne gjøre den øvrige miljørelaterte saksbehandlingen i kommunen mer kostnadseffektiv.
Kostnader
Gjennom den pågående satsingen på sektorvise miljøhandlingsplaner, den årlige stortingsmeldingen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand og informasjon gjennom miljøstatus i Norge har statlige myndigheter i stor grad lagt til rette for å oppfylle forpliktelsene i bestemmelsen. Forslaget antas ikke å føre til særlige økonomiske utgifter for statlige myndigheter utover dagens nivå. Forslaget vil imidlertid innebære at myndighetene har mindre rom for å omprioritere fra slike oppgaver til andre satsingsområder.
Når det gjelder kommuner og fylkeskommuner, antas det at forslaget vil kunne føre til betydelige utgifter. Kommunene har som hovedregel i dag ikke noen helhetlig organisering for innhenting av opplysninger om miljøtilstanden i kommunen, selv om enkelte kommuner på frivillig grunnlag har utarbeidet opplysninger og aktivt formidler disse til allmennheten. Som et minimum må det antas at hver kommune må bruke ett årsverk på utarbeidelse av informasjon i samsvar med forslaget. I tillegg kommer kostnader til trykking og publisering av opplysninger.
Mindretallets vurderinger
Det vises til merknad fra mindretallet i utvalget under kap. 11.4.
21.7 Klageordning
Det foreslås å innføre en særskilt klagenemnd for krav om miljøopplysninger fra offentlige og private virksomheter. Nemndas kompetanse kan begrenses til å gjelde krav rettet mot virksomheter som ikke er offentlige organer. Det alminnelige systemet for klage etter offentlighetsloven skal gjelde for øvrige krav, herunder krav på opplysninger som foreligger hos offentlige organer etter § 12.
Nytte
Gjennom klagebehandling vil det kunne sikres økt forutberegnelighet om tolkningen av bestemmelser i forslaget og derved reduserte konflikter og redusert usikkerhet blant de berørte. Dette vil redusere kostnadene ved gjennomføringen av forslaget over tid.
Kostnader
Utvidelsen av klagesystemet etter offentlighetsloven antas ikke å medføre økte utgifter av betydning idet erfaringsmessig et fåtall saker vil bli fremmet for klagebehandling. Når det gjelder kostnader ved etablering av en særskilt klagenemnd, antas det at kostnadene vil kunne reduseres ved at sekretariatet legges til en etablert organisasjon. Et maksimalanslag fra Bankklagenemnda, som antas å måtte behandle langt flere saker pr. år, er 3,5 mill. kroner.
22 Administrative konsekvenser
Utvalgets forslag vil ikke medføre konsekvenser for den administrative oppbyggingen av forvaltningen, verken statlig eller kommunal. Imidlertid vil enkelte organer kunne få økt arbeidsbelastning og en ny rolle som følge av behandling av klage på avslag fra offentlige organer etter forslaget. Dette antas ikke å få særlig betydning.
Innføringen av en særskilt klagenemnd vil medføre at det etableres et nytt organ som vil håndtere saker om opplysninger fra virksomheter. Nemnda vil knytte seg til et eksisterende sekretariat og vil derfor ha lite behov for ansettelse av personer.
23 Miljømessige og andre konsekvenser
Forslagene vil samlet sett bidra til økt oppmerksomhet om miljøpåvirkninger av ulike aktiviteter og derved danne grunnlag for beslutninger og virksomhet som tar nødvendig hensyn til miljøet.
Forslagene vil videre kunne bidra til at forbrukere i økende grad velger å forholde seg til virksomheter med en god miljøstandard og lav miljøpåvirkning, og at potensialet for miljøforbedringer tydeliggjøres på tvers av sektorer og områder.
Forslagene antas å kunne bidra til at det blir lettere å verne seg mot helse- og miljøskader og derved til bedret helsesituasjon.
Det vises for øvrig til begrunnelsen for de enkelte forslagene i utredningen og til de hensynene som det er lagt vekt på i kap. 4 ovenfor.