Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2001: 2

Retten til miljøopplysninger— Allmennhetens rett til å få miljøopplysninger fra offentlige og private aktører og retten til å delta i offentlige beslutningsprosesser

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag

Lovutvalget for miljøinformasjon ble opprettet ved kongelig resolusjon av 30. oktober 1998 og avleverte sin innstilling 19. desember 2000. Utvalget har hatt 15 medlemmer og vært ledet av professor Hans Petter Graver, Senter for Europarett, senere ARENA, Universitetet i Oslo.

Miljøopplysninger omfatter både opplysninger om naturmiljøets tilstand og om aktiviteter som kan påvirke miljøet. Utvalgets tema er den retten allmennheten – enhver borger – har til å få tilgang til miljøopplysninger. Med rett menes både en rett til å kreve opplysninger og en rett til å bli informert når det er behov for det. Plikten til å gi miljøopplysninger kan hvile både på private og offentlige aktører.

Retten til miljøinformasjon ble nedfelt i Grunnloven § 110 b i 1992.

Retten til miljøinformasjon har kommet stadig sterkere til uttrykk i internasjonal miljørett. UN/ECE-konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage og domstolsprøving på miljøområdet (Århus-konvensjonen) er det mest omfattende internasjonale regelverket. Videre finnes det flere EU-regelverk som inneholder bestemmelser om allmennhetens rett til miljøopplysninger. For utvalgets arbeid har særlig Rådsdirektiv 90/313/EØF om fri tilgang til miljøinformasjon (miljøinformasjonsdirektivet) stått sentralt. EU-kommisjonen presenterte et forslag til nytt miljøinformasjonsdirektiv juli 2000 (direktivforslaget).

Det ligger en rekke hensyn bak allmennhetens rett til miljøinformasjon. Ett hensyn er idéen om at allmennheten har en berettiget interesse av å få kunnskap om hvordan fellesskapets ressurser utnyttes. Åpenhet fremmer videre legitimitet og tillit og gjør det mulig for allmennheten å føre «kontroll» med private og statlige aktører. Demokratihensynet står også sentralt. Tilgang til miljøopplysninger gjør videre miljøbevisste markedsaktører i stand til å handle i tråd med sin overbevisning og gjør det lettere for den enkelte å verne seg mot helse- og miljøskader.

Både offentlige og private hensyn kan tale for å innskrenke retten til miljøopplysninger. Særlig aktuelt er hensynet til informasjonsformidlerens arbeids- og kostnadsbyrde, vern av forretningshemmeligheter og behovet for like konkurransevilkår nasjonalt og internasjonalt. I enkelte tilfeller kan det dessuten være behov for å bevare taushet av hensyn til miljøet selv, f.eks. hekkeplasser til truede fuglearter.

Utvalgets forslag bygger både på en vurdering av krav i Grunnloven § 110 b, Århus-konvensjonen, miljøinformasjonsdirektivet, direktivforslaget og andre internasjonale regelverk, og på konkrete vurderinger av hvilke endringer i lovverket som bør gjennomføres for at de hensynene som er skissert ovenfor, skal bli oppfylt. Grunnloven legger føringer på vurderingen av retten til å kreve opplysninger om miljøpåvirkningen fra offentlige og private virksomheter. Århus-konvensjonen har størst betydning for vurderingen av retten til å kreve miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer, og retten til å delta i offentlige beslutningsprosesser.

Hovedprinsipper for hvem som bør informere allmennheten

Utvalget mener at det som et hovedprinsipp bør legges til grunn at den enkelte er ansvarlig for å informere om egen virksomhet og dens betydning for miljøet. Dette prinsippet er i tråd med det generelle prinsippet om at den som gjør noe som belaster miljøet, må betale de kostnadene som er forbundet med dette. En forutsetning for at en virksomhet skal kunne ta ansvar for egen miljøpåvirkning, er at den har kunnskap om denne. En naturlig følge av dette er at virksomheten samtidig bør ha et ansvar for å gi opplysninger til allmennheten om miljøpåvirkningen.

For forvaltningen vil dette prinsippet innebære en plikt til å informere om miljøvirkningene av egne vedtak i forbindelse med myndighetsutøvelse. Denne plikten vil påligge alle sektorer innen forvaltningen. For at tilgangen til miljøopplysninger skal ha en demokratisk funksjon, er det viktig at opplysninger gis under beslutningsprosessene.

Utvalget finner at det ikke er mulig å følge dette prinsippet fullt ut. For å sikre at det utarbeides oversiktsinformasjon må det offentlige ha et overordnet ansvar, jf. kap. 11. Ved akutte miljøproblemer bør den ansvarlige for krisehåndteringen også ha hovedansvaret for informasjonsformidlingen, ikke den enkelte virksomheten, jf. kap. 13.

Miljøopplysninger fra offentlige og private virksomheter

Utvalget har gjennomgått eksisterende regler om plikten til å ha kunnskap om, og til å gi opplysninger om miljøpåvirkning av egen virksomhet. Regnskapsloven og produktkontrolloven er sentrale. Disse lovene gir imidlertid ikke noe klart grunnlag for at allmennheten kan kreve opplysninger om miljøpåvirkningen av offentlige eller private virksomheter.

Utvalget foreslår derfor at det innføres en generell bestemmelse om rett til å kreve opplysninger om de forholdene ved virksomheten som har vesentlig betydning for miljøet. Bestemmelser om dette er tatt inn i den foreslåtte loven om retten til miljøopplysninger. Også virksomheter som i dag faller utenfor regnskapsloven, f.eks. kommuner, statlige etater og jordbruksvirksomhet, vil omfattes av forslaget. Utvalget foreslår at retten skal omfatte opplysninger om bl.a. forurensning, energiforbruk, avfallshåndtering, arealforvaltning, transport, forbruk av ressurser og støy.

Utvalget foreslår videre en særskilt bestemmelse i produktkontrolloven om allmennhetens rett til å kreve miljøopplysninger om produkter. Bestemmelsen vil gjenspeile den eksisterende kunnskapsplikten i loven. Bestemmelsen omfatter opplysninger om hvorvidt produktet inneholder komponenter eller har egenskaper som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse, hvilke komponenter eller egenskaper dette er og hvordan produktet skal brukes for å unngå slik virkning.

Når det gjelder miljøpåvirkninger i produksjonsprosessen, foreslår utvalgets flertall at det kan kreves opplysninger om dette i den grad opplysningene er tilgjengelige og miljøforstyrrelsen er vesentlig. Det etableres ingen plikt til å ha kunnskap om slike virkninger, men flertallet foreslår at det etableres en plikt til å rette en forespørsel til foregående salgsledd når krav om slike opplysninger gjøres gjeldende. Et mindretall i utvalget støtter ikke forslaget om å lovfeste rett til å få opplysninger om produkters helseskader og miljøforstyrrelser i produksjonsfasen.

Utvalget har gjennomgått eksisterende regler og praksis om miljøopplysninger i markedsføring og funnet at reglene ivaretar hensynet til å unngå villedende markedsføring basert på miljøargumentasjon. Utvalget foreslår derfor ikke særlige regler om dette.

Miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer

Retten til å kreve miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer, er et sentralt element av retten til miljøopplysninger. Retten er slått fast i Århus-konvensjonen art. 4 og i miljøinformasjonsdirektivet.

Det er nær sammenheng mellom retten til å kreve miljøopplysninger og offentlighetsprinsippet som er velkjent i norsk forvaltning og lovfestet i lov av 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven). Felles for offentlighetsloven og de internasjonale reglene er at de regulerer allmennhetens rett til å kreve opplysninger fra det offentlige. Det er altså den som søker opplysningene, som er initiativtaker i kommunikasjonsprosessen ved å ta kontakt med myndighetene og spesifisere de ønskede opplysningene.

Offentlighetsloven oppfyller i hovedtrekk de ovennevnte internasjonale kravene til norsk rett. På enkelte punkter er det etter utvalgets vurdering behov for å styrke lovverket for å sikre en god gjennomføring av de internasjonale reglene. Utvalget foreslår derfor et nytt regelverk om retten til å kreve miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer.

Reglene gjelder for offentlige organer som defineres videre enn offentlighetslovens forvaltningsorgan. Begrepet dekker bl.a. også rettssubjekter som ved lov, forskrift eller på oppdrag fra forvaltningen har til oppgave å tilby tjenester til allmennheten som kan ha vesentlig betydning for miljøet. Et mindretall i utvalget mener at det ikke bør stilles krav om at tjenestene kan ha vesentlig betydning for miljøet.

Reglene gjelder retten til å kreve tilgang til miljøopplysninger som foreligger hoset offentlig organ. Dette omfatter både miljøopplysninger som et offentlig organ faktisk besitter, og opplysninger som en fysisk eller juridisk person oppbevarer på vegne av det offentlige organet.

Etter utvalgets forslag er det tilstrekkelig at den som krever opplysninger, sier hva man ønsker opplysninger om. Det vil som hovedregel være opp til det offentlige organet å finne fram til hvor opplysningene finnes. Et krav kan imidlertid avslås dersom det ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å identifisere hva det gjelder.

Utvalget foreslår at den som krever opplysningene, som hovedregel skal få opplysningene i den formen han eller hun ber om. Unntak kan gjøres dersom opplysningene er lett tilgjengelige i en annen form eller det er rimelig at opplysningene gis i en annen form eller et annet format. I sistnevnte tilfelle skal det gis en begrunnelse.

For å oppfylle kravene i de internasjonale reglene oppstiller lovforslaget et krav om at miljøopplysninger skal avgjøres innen fastsatte tidsfrister. Utvalgets flertall går inn for at avgjørelse skal tas snarest mulig og senest innen ti dager etter at kravet er mottatt. Et mindretall i utvalget foreslår at normalfristen skal være en til tre virkedager og med en absolutt frist på åtte dager. I særlige tilfeller kan fristen forlenges. Utvalgets flertall går inn for en forlengelse på to måneder, mens mindretallet foreslår 45 dager.

Utvalget foreslår noe strengere krav til avslag og begrunnelse enn hva som kreves av offentlighetsloven for å oppfylle forpliktelsene i Århus-konvensjonen.

Oversikt over miljøtilstanden

Utvalget har gjennomgått eksisterende regler og praksis når det gjelder offentlige myndigheters informasjon om miljøtilstanden. Det finnes i liten grad regler om dette i gjeldende lovverk. Statlige myndigheter har imidlertid gjennom arbeidet med sektorvise miljøhandlingsplaner og Miljøstatus Norge, innledet et viktig arbeid for å sikre oversiktsinformasjon. Kommunene har i svært varierende grad satt i gang et tilsvarende arbeid på kommunalt nivå. Gjennom ulike rapporteringsordninger for kommunene foreligger det omfattende opplysninger som kan gi grunnlag for oversiktsinformasjon. I tillegg kan interesserte på eget initiativ skaffe seg oversiktsinformasjon ved å henvende seg til det offentlige.

Utvalgets flertall foreslår å lovfeste en plikt for offentlige myndigheter til å ha kunnskap om miljøtilstanden. Videre foreslås det en plikt til å stille disse miljøopplysningene til rådighet for og utbre dem blant allmennheten.

Et mindretall i utvalget går mot en slik lovfesting. Det pekes på at omfanget av kunnskap om miljøtilstanden og formidling av opplysninger om denne bør være gjenstand for offentlige myndigheters prioriteringer til enhver tid og derfor ikke bør lovfestes. Videre pekes det på at den foreslåtte lovfestingen vil være vanskelig å håndheve som rettsregel.

Deltakelse i offentlige beslutningsprosesser

En sentral begrunnelse for allmennhetens rett til miljøopplysninger er at folk skal være i stand til å delta i offentlige beslutningsprosesser som har betydning for miljøet. Dette ble også understreket av utenriks- og konstitusjonskomiteen ved behandlingen av Grunnloven § 110 b.

Retten til å delta i offentlige beslutningsprosesser innebærer i korte trekk en rett til å få informasjon om at en sak er under behandling og opplysningene i saken, for deretter å få komme med innspill til saken.

Flere internasjonale konvensjoner inneholder bestemmelser om allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser. Utvalget har først og fremst vurdert Århus-konvensjonen.

Prinsipielt mener utvalget at når man skal vurdere hvilke beslutningsprosesser allmennheten bør ha muligheten for å delta i, bør det bl.a. legges vekt på om saken har stor miljømessig betydning, om virkningene er særlig omstridte, eller om det haster å treffe vedtaket ut fra miljøhensyn.

Utvalget mener videre at det bør stilles følgende generelle krav til beslutningsprosesser som allmennheten skal delta i:

  • Deltakelse må skje på de stadiene i prosessen hvor det er mulig å påvirke resultatet.

  • Det må sikres at brede grupper i befolkningen gis anledning til å komme med innspill.

  • Myndighetene bør aktivt informere om saken på en måte som sikrer at berørte interessegrupper får kunnskap om saken.

  • Fristene for å komme med innspill må være så lange at det gis en reell mulighet for å komme med innspill i saken.

  • Myndighetene må ha plikt til å vurdere innspillene fra allmennheten.

Med utgangspunkt i disse vurderingene har utvalget gjennomgått kravet til åpenhet i saksbehandlingen i en rekke regelverk. Utvalget har valgt å skille mellom de beslutningsprosessene som leder fram til enkeltvedtak, og de som leder fram til generelle beslutninger, slik som lover, forskrifter og planer.

Når det gjelder enkeltvedtak, finnes det i en rekke lover krav til allmennhetens deltakelse i beslutningsprosessene.

Århus-konvensjonen stiller i art. 6 krav til allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser som knytter seg til tiltak og aktiviteter av en viss størrelse. Disse tiltakene er etter norsk rett omfattet av KU-reglene i plan- og bygningsloven, petroleumsloven og forurensningsloven. Saksbehandlingsreglene i de norske regelverkene på dette området synes i all hovedsak å oppfylle kravene i Århus-konvensjonen. Utvalget foreslår mindre endringer i de ovennevnte regelverkene for å sikre en god gjennomføring av Århus-konvensjonen art. 6.

Utvalget er av den oppfatning at det også på andre områder kan være ønskelig å styrke allmennhetens rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser som gjelder enkeltvedtak.

Et mindretall i utvalget foreslår en bestemmelse i lov om retten til miljøopplysninger som sikrer allmennhetens rett til å delta i beslutningsprosesser om tiltak som har eller kan ha betydning for miljøet.

Generelle beslutninger som treffes av statlige og kommunale myndigheter, vil på mange områder ha større betydning for miljøet enn enkeltvedtak, ved at de setter rammene for de enkeltvedtakene som kan treffes. Dette gjelder både lover, forskrifter, kommunal og statlig planlegging og beslutninger knyttet til statlig politikkutforming. Begrepet beslutning må forstås vidt, slik at det også omfatter planer og programmer som ikke nødvendigvis inneholder bindende vedtak, men f.eks. oversikt over mål og virkemidler.

Sentrale norske regelverk i relasjon til generelle beslutninger er utredningsinstruksen, forvaltningslovens regler om forskrifter og planreglene i plan- og bygningsloven.

Århus-konvensjonen art. 7 og 8 regulerer retten til å delta i beslutningsprosesser knyttet til planer, programmer og strategier og forskrifter og andre generelle, rettslig bindende regler som kan ha vesentlige miljøvirkninger. Reglene er så vagt formulert at de i stor grad overlater til statene å vurdere hvordan kravene bør gjennomføres.

Utvalget foreslår en generell bestemmelse om allmennhetens rett til å delta i beslutningsprosesser knyttet til utformingen av regelverk, planer og programmer. Utvalgets flertall mener at reglene skal gjelde for regelverk, planer og programmer som har eller kan ha vesentlig betydning for miljøet. Et mindretall i utvalget mener at det ikke bør være krav til at disse må ha vesentlig betydning for miljøet. Bestemmelsen er foreslått plassert i lov om retten til miljøopplysninger. Bestemmelsen vil gi en god gjennomføring av art. 7 og 8 i Århus-konvensjonen.

Kriser – akutte miljøproblemer

Allmennheten og særlig lokalbefolkningens rett til å bli informert i tilfelle av miljøkriser er en sentral del av retten til miljøopplysninger. Informasjon er en forutsetning for å kunne verne seg mot følgene av en krise.

I relasjon til kriser vil det ikke være tilfredsstillende bare å operere med en plikt til å informere på forespørsel. Allmennheten har behov for å bli aktivt informert på ulike stadier.

For det første kan allmennheten ha interesse av å få informasjon om og muligheten til å delta i utformingen av beredskapsplaner for miljøkriser. Det stilles krav om dette i flere internasjonale regelverk. Utvalget foreslår at det i relevante lovverk stilles krav om dette. Hvordan deltakelse skal gjennomføres, bør avgjøres av fagmyndighetene, men det bør sees hen til de prinsippene utvalget har skissert i kap. 12.

For det andre vil det være viktig å informere lokalbefolkningen om potensielle farer for kriser i nærmiljøet. På dette punktet finnes det omfattende regler. Utvalget har derfor ikke kommet med konkrete lovforslag.

For det tredje ser utvalget det som helt sentralt at befolkningen får informasjon når en miljøkrise har inntrådt slik at nødvendige tiltak kan treffes for å verne seg selv, sin eiendom og miljøet. Det er viktig at man får informasjon tidlig og at informasjonen er korrekt, relevant og forståelig. Det finnes i dag ingen uttrykkelige bestemmelser om allmennhetens rett til å bli informert i tilknytning til en miljøkrise. Informasjonshåndteringen må inngå som en sentral del av beredskapsplanleggingen. Det finnes ikke noe helhetlig regelverk for beredskapsplanlegging som det ville være naturlig å plassere regler om informasjonsansvaret i. Utvalget har derfor ikke fremmet konkrete lovforslag.

Rettslige begrensninger i retten til miljøopplysninger

Retten til miljøopplysninger må tåle innskrenkninger i tilfeller hvor andre legitime samfunnshensyn krever det. De internasjonale reglene om miljøinformasjon åpner alle for å gjøre visse begrensninger i retten til miljøopplysninger. Det finnes dessuten enkelte internasjonale regler som krever at det settes visse skranker for retten til miljøopplysninger.

Utvalget foreslår en henvisning til offentlighetslovens unntaksregler. Disse unntakshjemlene er relativt vide og enkelte av dem er lite praktiske i relasjon til miljøopplysninger. For å sikre at disse unntaksgrunnlagene ikke anvendes i større omfang enn det hensynene bak unntakene tilsier, foreslår utvalget følgende bestemmelser:

  • Krav om at opplysningene ikke skal unntas, med mindre det er et reelt og saklig behov for det i det enkelte tilfellet. Denne bestemmelsen vil føre til en bedre gjennomføring av Århus-konvensjonen art. 4.

  • Krav om at det offentlige skal veie de miljø- og samfunnsmessige interessene som ivaretas ved å gi tilgang til opplysningene, opp mot de interessene som ivaretas ved et avslag. Dersom de miljø- og samfunnsmessige interessene veier tyngst, skal opplysningene gjøres tilgjengelige. Denne bestemmelsen foreslås for å sikre en bedre gjennomføring av Århus-konvensjonen art. 4.

  • Krav om at opplysninger om visse forhold aldri kan nektes utlevert. Dette omfatter opplysninger om

    1. helseskadelig og miljøforstyrrende forurensning av miljøet,

    2. produkters helseskadelige og miljøforstyrrende egenskaper, og om nødvendig en forklaring av årsaken til dem,

    3. forholdsregler for å hindre eller redusere helseskade og miljøforstyrrelse ved produkter eller forurensning, og

    4. ulovlige inngrep i eller ulovlige skader på naturmiljøet.

Et mindretall i utvalget mener at ordet forurensningbør erstattes med utslipp.

  • Bokstav a foreslås for å gjennomføre krav i Århus-konvensjonen.

  • Krav om at i tilfeller hvor det kan nektes tilgang til deler av de opplysningene som etterspørres, skal de øvrige opplysningene utleveres, med mindre de ikke kan skilles fra de opplysningene det nektes tilgang til. Denne bestemmelsen er nødvendig for å sikre en korrekt gjennomføring av Århus-konvensjonen art. 4.

I mange tilfeller kan det være særlig vanskelig å vurdere om en miljøopplysning utgjør en forretningshemmelighet som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven eller andre lover, og derfor må nektes utlevert. Fakta som kreves for å foreta en reell vurdering av lovens vilkår, er ofte ikke tilgjengelige for forvaltningen. For å sikre at forvaltningen treffer korrekte beslutninger og dermed sikrer rettssikkerheten både til den som krever opplysningene og den opplysningene gjelder, foreslår utvalget ett sett med regler om identifikasjons- og begrunnelsesplikt i relasjon til forretningshemmeligheter for den opplysningene gjelder.

Utvalget har vurdert forholdet mellom retten til miljøopplysninger, personvern og opphavsrett. Utvalget har kommet til at det ikke oppstår noen konflikt mellom personvernloven og loven om retten til miljøopplysninger. Loven om retten til miljøopplysninger kan imidlertid komme i konflikt med åndsverkloven. Utvalget mener prinsipielt at opphavsrettsreglene ikke i unødvendig grad bør innebære en begrensning i allmennhetens rett til miljøopplysninger. Utvalget har på den andre siden observert at det kan ha ganske store konsekvenser for dagens organisering av innhenting og formidling av miljøopplysninger om retten til miljøopplysninger gikk foran åndsverkloven. Det vil også muligens komme i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser. Utvalget foreslår derfor en bestemmelse om at åndsverkloven skal ha forrang.

Klage og tvisteløsning

Utvalget foreslår at det etableres en egen uavhengig klagenemnd for de delene av utvalgets forslag som gjelder rett til å kreve opplysninger om miljøpåvirkninger av offentlige og private virksomheter. Det bør i forbindelse med en etablering vurderes å begrense kompetansen til å gjelde saker der krav rettes mot virksomheter som ikke er offentlige organer.

Forslaget gjenspeiler det behovet utvalget ser for en enkel og lett tilgjengelig ordning for å få prøvet spørsmål om miljøopplysninger av denne karakteren. Domstolsapparatet vil erfaringsmessig i liten grad bli benyttet i saker som gjelder retten til opplysninger. Utvalget foreslår at nemnda opprettes gjennom en særskilt avtale mellom staten, næringslivet og andre berørte. Utvalget foreslår at nemndas sekretariat knyttes til en eksisterende ordning for å redusere kostnadene ved ordningen. Nemndas saksbehandling bør være skriftlig. Avgjørelsene bør i første omgang være rådgivende og ikke gjenstand for tvangskraft.

Når det gjelder miljøopplysninger fra offentlige organer, foreslår utvalget at det eksisterende klagesystemet etter offentlighetsloven kommer til anvendelse med de tilpasningene som er nødvendige for å dekke rettssubjekter som i dag ikke omfattes av offentlighetsloven, og for å sikre fullstendig klagebehandling.

Økonomiske, administrative, miljømessige og andre vesentlige konsekvenser

Utvalget har fått gjennomført en uavhengig utredning av økonomiske og administrative konsekvenser av de viktigste av utvalgets forslag. Utredningen av konsekvensene er forbundet med stor usikkerhet, og utredningen gir ikke noe klart svar på lønnsomheten av forslagene. Dette gjelder både de bedriftsøkonomiske forholdene og den samfunnsøkonomiske nytten av forslagene.

Utredningen konkluderer med at utvalgets forslag når det gjelder retten til opplysninger om miljøkonsekvenser av egen virksomhet, vil ha små økonomiske og administrative konsekvenser for de virksomhetene som i dag faller inn under regnskapslovens bestemmelser om årsberetning. For offentlige organer er tallfesting vanskelig, men det må påregnes en ikke ubetydelig økning av utgifter. Det er gjort særskilte vurderinger av forslaget vedrørende miljøopplysninger om produkter.

Når det gjelder endringene i reglene om deltakelse i offentlige beslutningsprosesser, konkluderer utredningen med at forslagene ikke vil ha store økonomiske eller administrative konsekvenser.

Til toppen
Til dokumentets forside