Del 1
Bakgrunn og hensyn
3 Innledning
3.1 Bakgrunn
Miljøvernarbeidet har vært et sentralt element i samfunnsutviklingen de siste 30 årene. Arbeidet for en bærekraftig utvikling er av de fleste anerkjent som en hovedutfordring for næringsliv, forbrukere og myndigheter på alle nivåer.
Et annet sentralt trekk ved samfunnsutviklingen de siste årene er utviklingen mot informasjonssamfunnet, og den økte betydningen som tillegges informasjon både som ressurs og virkemiddel. Statens informasjonspolitikk som ble lagt fram for Stortinget i 1993 som en del av Administrasjonsdepartementets budsjettproposisjon, er et eksempel på ønsket om å fokusere på statens rolle som informasjonsformidler ved å utvikle overordnede mål og prinsipper for informasjonsvirksomheten i staten og løfte fram informasjonspolitikken som eget politikkområde. Et viktig element i informasjonspolitikken er at brukernes behov for informasjon skal legge premissene for informasjonsformidlingen. Kommuneloven § 4, som pålegger kommunene aktivt å informere om sin virksomhet, er et annet eksempel på den økende vekten som blir lagt på offentlig informasjon.
Utviklingen av prinsippet om allmennhetens rett til miljøinformasjon er i harmoni med de to ovennevnte utviklingstendensene. Allerede i 1972, i erklæringen fra FN-konferansen om det menneskelige miljø i Stockholm, understrekes betydningen av befolkningens behov for informasjon om miljøet. Prinsippet er senere behandlet i bl.a. Brundtland-kommisjonens rapport fra 1987, i Rio-deklarasjonen art. 10 og i diverse nyere internasjonale konvensjoner. Det siste trinnet i denne utviklingen er vedtakelsen av UN/ECE-konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage og domstolsprøving på miljøområdet (Århus-konvensjonen) i juni 1998. Også en rekke EU-regelverk inneholder bestemmelser som skal sikre allmennheten tilgang til miljøopplysninger.
I Norge ble prinsippet om allmennhetens rett til miljøinformasjon grunnlovsfestet i 1992. Grunnloven § 110 b første og andre ledd lyder:
«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.
For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led, ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen.»
Utvalgets tema er den retten allmennheten – enhver borger – har til å få tilgang til miljøopplysninger. Med rett menes både en rett til å kreve informasjon og en rett til å bli informert. At noen har en rett, innebærer at andre har en plikt til å oppfylle denne retten. Plikten til å gi miljøopplysninger kan hvile på både private og offentlige aktører. Det kan være en plikt til å gi opplysninger på forespørsel fra allmennheten og en plikt til å informere av eget tiltak.
Miljøopplysninger omfatter både opplysninger om naturmiljøet, dets enkelte bestanddeler og den innbyrdes vekselvirkningen mellom disse, og opplysninger om tiltak, aktiviteter og produkter som kan påvirke miljøet.
Det finnes i dag ikke et helhetlig regelverk om allmennhetens rett til miljøinformasjon. Det finnes likevel mange regelverk som har bestemmelser av betydning for retten til miljøinformasjon. Utvalget har derfor måttet favne vidt når det gjelder kartleggingen av gjeldende rett.
Utvalgets konklusjoner bygger på vurderinger som kan deles i tre grupper. For det første bygger en del konklusjoner på en vurdering av hva som er nødvendig og ønskelig for å sikre en god gjennomføring av de internasjonale reglene på området.
For det andre har Grunnloven § 110 b andre ledd stått sentralt i utvalgets vurderinger. Som utvalget påpeker i kap. 5.1 nedenfor, er det imidlertid vanskelig å slå fast konkrete krav til lovgivningen som Grunnloven stiller. Grunnloven har derfor først og fremst hatt betydning som målbærer for de sentrale prinsippene bak utvalgets arbeid.
For det tredje bygger enkelte av utvalgets konklusjoner på vurderinger av mer normativ art – vurderinger av hvordan de hensynene som er skissert nedenfor i kap. 4, på best mulig måte kan få gjennomslag i lovgivningen.
Enkelte av utvalgets forslag bygger på én av de tre typene vurderinger, mens de fleste bygger på en sammensatt vurdering hvor alle de tre typene vurderinger har vært relevante.
3.2 Problemstillinger
Retten til miljøopplysninger reiser flere spørsmål. Stikkord er:
Hva skal det gis opplysninger om?
Hvem skal gi opplysninger?
Når skal det gis opplysninger?
Hvordan skal opplysningene gis?
Med utgangspunkt i disse spørsmålene har utvalget lagt hovedvekt på følgende problemstillinger:
Rett til å kreve miljøopplysninger fra offentlige og private virksomheter (kap. 9)
Opplysninger om miljøpåvirkning av virksomheter og produkter er noe som i økende grad etterspørres av allmennheten og i økende grad formidles av virksomheter.
Utvalget behandler i hvilken grad allmennheten skal ha rett til å kreve miljøopplysninger fra virksomheter om deres aktiviteter og produkter. Plikt til aktiv informasjonsformidling drøftes i mindre grad. I tillegg drøftes bruk av miljøopplysninger i markedsføring. Grunnloven § 110 b andre ledd representerer en sentral premiss for drøftelsen.
Rett til å kreve miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer (kap. 10)
Det offentlige råder over miljøopplysninger både i kraft av sitt eget forbruk og sin egen produksjon og i kraft av rollen som myndighet, som produsent og fordeler av fellestjenester, og som aktør i markedet. Utvalget drøfter allmennhetens rett til å kreve opplysninger som foreligger hos offentlige organer.
På dette området er det særlig to relevante internasjonale regelverk:
Århus-konvensjonen
Rådsdirektiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøinformasjon (miljøinformasjonsdirektivet).
Retten til opplysninger om miljøtilstanden (kap. 11)
Det å gi oversiktsinformasjon om miljøtilstanden og utviklingen av den, er en typisk fellesskapsoppgave som det er naturlig at det offentlige ivaretar. Innsamling og systematisering av slike miljøopplysninger kan være kostnads- og arbeidskrevende. En sentral problemstilling i dette bildet er hvorvidt en lovfestet rett til slike miljøopplysninger er en hensiktsmessig måte å fremme innsamling og formidling av opplysninger om miljøtilstanden på.
Rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser (kap. 12)
En rekke offentlige beslutninger har stor betydning for miljøet. Slike beslutninger vil ofte være av allmenn samfunnsinteresse. I et levende demokrati vil det være viktig at allmennheten gis mulighet til å delta i disse beslutningsprosessene, enten det er tale om generelle beslutninger som ledd i politikkutforming eller om enkeltvedtak. Dette reiser spørsmål om hvordan det offentlige aktivt bør informere om at en sak er under behandling, informere om hvilke opplysninger som foreligger i saken, og etablere systemer som sikrer at allmennheten kan komme med innspill til saken.
Flere internasjonale regelverk har relevante bestemmelser med Århus-konvensjonen som har det mest omfattende regelverket.
Rett til miljøopplysninger i tilknytning til ulykker og akutte miljøproblemer (kap. 13)
Ulykker og akutte miljøproblemer stiller også særlige krav til informasjonsformidlingen. Under en ulykke vil det ikke være tilstrekkelig at det er mulig å kreve miljøopplysninger. Opplysninger om ulykken som kan sette berørte deler av befolkningen i stand til å verne seg mot følgene av ulykken, må formidles på en aktiv måte. I mange tilfeller kan det stilles spørsmål ved om relevant informasjon bør gis i forkant slik at befolkningen kan være forberedt dersom noe skulle skje. Utvalget drøfter også behovet for å la allmennheten få delta i utformingen av beredskapsplaner.
Også her finnes det relevante internasjonale regelverk.
Rettslige begrensninger i retten til miljøopplysninger (kap. 14 – 15)
Selv om retten til miljøopplysninger er en sentral samfunnsverdi som også har grunnlovsmessig vern, må den tåle visse innskrenkninger i tilfeller hvor retten står i konflikt med andre legitime samfunnsinteresser. En av de mest sentrale konfliktlinjene går mellom retten til miljøopplysninger og næringslivets behov for å beskytte forretningshemmeligheter.
Utvalget drøfter hvilke begrensninger i retten til miljøopplysninger som må tåles og hvordan det kan sikres at ikke unntaksgrunnlagene benyttes i unødvendig stor utstrekning. I egne avsnitt behandles forholdet til personvern og opphavsrett.
3.3 Avgrensninger
Utvalget skal vurdere det rettslige rammeverket som skal sikre allmennheten tilgang til miljøopplysninger. Hvorvidt miljøopplysninger faktisk er tilgjengelige, vil i mange situasjoner avhenge av om det foreligger gode systemer og god infrastruktur. Det kan være spørsmål om lagringsformer som gjør informasjonen tilgjengelig, det kan være pedagogiske spørsmål knyttet til aktiv formidling av informasjon, eller det kan være spørsmål om hvordan man skal bevisstgjøre allmennheten slik at rettighetene kan tas i bruk. Dette er alle etter utvalgets mening viktige problemstillinger, men det ligger utenfor utvalgets mandat og kompetanseområde å vurdere praktiske og pedagogiske tiltak som kan fremme tilgangen til miljøopplysninger i detalj.
Informasjon er også et politisk virkemiddel ved siden av økonomiske, juridiske og fysiske virkemidler. Også andre aktører bruker informasjon strategisk. Utvalget har heller ikke i mandat å vurdere hvordan offentlige myndigheter bør bruke miljøopplysninger som ledd i å nå de politiske målsetningene på miljøområdet.
Utvalgets mandat er å vurdere allmennhetens rett til å få informasjon. Nær beslektet med denne problemstillingen er retten til å videreformidle informasjon. Dette er et spørsmål om ytringsfriheten og dens grenser. Arbeidstakeres ytringsfrihet om miljøskadelige aktiviteter ved arbeidsplassen kan være f.eks. i konflikt med arbeidstakernes lojalitetsplikt til arbeidsgiveren. Dette er et eksempel på en situasjon hvor retten til å videreformidle miljøinformasjon kan komme under press. Arbeidstakeres ytringsfrihet er en av problemstillingene som er behandlet i Ytringsfrihetskommisjonens utredning NOU 1999: 27 «Ytringsfrihet bør finde Sted». Disse problemstillingene faller utenfor utvalgets mandat og vil bare sporadisk bli nevnt nedenfor.
4 Hensynene
Hensyn for retten til miljøopplysninger
Allmennheten har en berettiget interesse av å vite hvordan fellesskapets ressurser brukes.
Informasjon er en forutsetning for et levende demokrati.
Kunnskap setter allmennheten i stand til å legge press på offentlige og private til å bidra til en bærekraftig utvikling.
Kunnskap om en virksomhets miljørisiko og om hvordan den kan reduseres, skaper tillit til virksomheten.
Kunnskap om bakgrunnen for et offentlig vedtak fremmer dets legitimitet. Spredning av miljøkunnskap fremmer framskaffelse av ny kunnskap som kan redusere risiko og usikkerhet.
Tilgang til miljøopplysninger er en forutsetning for at markedsaktørene kan fremme bærekraftig produksjon og forbruk.
Informasjon gjør det lettere å verne seg mot helseskader og miljøforstyrrelser.
Hensyn for å innskrenke retten til miljøopplysninger
Behov for vern av forretningshemmeligheter.
Behov for like konkurransevilkår internasjonalt.
Informasjonsformidlerens arbeids- og kostnadsbyrde.
Sikre effektiv, offentlig saksbehandling.
Bevare taushet for å verne miljøet.
4.1 Hensyn for retten til miljøopplysninger
4.1.1 Bruk av vår fellesarv
Naturmiljøet er grunnlaget for livet på jorden og må betraktes som en fellesarv som vi alle har ansvar for å bevare for framtidige generasjoner. Flere internasjonale konvensjoner legger til grunn at naturen må sees på som det som på engelsk kalles «the common heritage of man». Denne ideen kan også sies med ord fra Rousseau: «Les Fruit sont à tous, la terre n’est à personne» – «Fruktene tilhører alle, jorden tilhører ingen.» Jordens befolkning av i dag har rett til å nytte jordens ressurser. Vår bruk av jordens ressurser må imidlertid gjøres på en måte som sikrer at også framtidige generasjoner får nyte godt av dem. Den samme holdningen til jorden er rotfestet i gammel norsk tradisjon og ligger bl.a. til grunn for odelsretten. Dette er også ett av flere elementer i målet om å sikre en bærekraftig utvikling.
Den som utnytter naturressursene, forurenser eller på annen måte påvirker naturmiljøet, bruker av vår fellesarv. Den som driver virksomhet som påvirker eller skader miljøet, eller som utnytter naturressursene, bør også betale for skadene på det. I forlengelsen av dette kan man også si at den som påvirker miljøet, i det minste må informere fellesskapet om i hvilken grad miljøet blir påvirket.
En forutsetning for at næringslivet og forbrukerne skal kunne ta et ansvar for å sikre en bærekraftig utvikling gjennom sitt forbruk og handlingsmønster, er at man har kunnskap om hvilke innsatsfaktorer og produkter og hvilke alternativer til disse som er minst belastende på miljøet. Man kan si at miljøbelastningen er summen av forbruksmønster x forbrukervolum x antall mennesker. Antall mennesker i verden kan man ikke forandre gjennom informasjon, i alle fall ikke gjennom miljøopplysninger. Forbrukervolumet kan det være vanskelig å forandre, men produksjons- og forbruksmønsteret er det mulig å forandre gjennom at man får tilgang på informasjon om hva slags effekter de ulike valgene har på miljøet. Man kan således si at allmennheten bør ha rett til miljøinformasjon for å kunne være med å bidra til at naturmiljøet blir bevart for framtidige generasjoner.
Ved å ha kunnskap om hvilke miljøkonsekvenser ulike aktiviteter og produkter kan ha, vil man kunne unngå disse i stedet for i etterkant å måtte reparere skadene aktiviteten har skapt. Det er mer lønnsomt for samfunnet å forebygge skadene enn å reparere dem.
4.1.2 Demokrati
Tilgang til informasjon er en forutsetning for at allmennheten skal kunne påvirke myndighetene gjennom offentlig debatt. Dette omfatter både informasjon om enkeltsaker som er til behandling, og om myndighetenes arbeid mer generelt. Kunnskap om enkeltsaker kan også bidra til brede diskusjoner om overordnede samfunnsspørsmål. Det vil sette allmennheten i stand til å påvirke offentlige beslutningsprosesser til i større grad å ta tilstrekkelig hensyn til relevante miljøinteresser. Demokratihensynet realiseres både ved en generell rett til å kreve innsyn à la offentlighetslovens regler og ved rettigheter knyttet til det å delta i offentlige beslutningsprosesser.
Hensynet til å styrke demokratiet er ett av de mest sentrale hensynene bak offentlighetsprinsippet og prinsippet om retten til miljøopplysninger. Offentlighetsprinsippets betydning for demokratiet understrekes av Ytringsfrihetskommisjonens rapport NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted». Kommisjonen framhever innsynsretten som en helt sentral rettighet i det åpne demokratiske samfunnet og sier følgende om forholdet mellom demokratiet og offentlighetsprinsippet:
«Åpenhet og det å være informert er simpelthen en forutsetning for å kunne realisere den demokratiske rettigheten til deltagelse. Den politiske prosess skal foregå for åpen scene. Makten skal ha et ansikt. Den karakteristiske frihetsfølelse som bør være karakteristisk i et demokratisk samfunn, er avhengig av at man har innsikt i de krefter og prosesser som former de ytre betingelser for våre liv. Det å stille til skue prosesser og begrunnelser er altså en like grunnleggende forpliktelse hos dem med makt og myndighet som det å sørge for en effektiv forvaltning.»
Å styrke demokratiet i traktatstatene er også ett av de uttrykte formålene bak Århus-konvensjonen, jf. punkt 21 i fortalen.
En forutsetning for at retten til miljøopplysninger skal ivareta de demokratiske hensynene, er at det er en rett for allmennheten, ikke at en må vise til en særskilt, legitim interesse for å ha krav på informasjon. Ved vurderingen av hvilken informasjon som skal gjøres tilgjengelig, bør en heller ikke bare legge vekt på hva det store flertallet er interessert i å få av informasjon. Også mindretallets ønsker om informasjon må ivaretas, skal demokratihensynet fullt ut ivaretas.
4.1.3 Samfunnskontroll
Kunnskap om den offentlige forvaltningen og om private og offentlige virksomheter som påvirker eller kan påvirke miljøet, setter allmennheten, f.eks. representert ved pressen, miljøvernorganisasjoner eller velforeninger, i stand til å kontrollere og utøve samfunnskritikk og press overfor disse.
Overfor virksomheter kan frivillige organisasjoner, medier og naboer utgjøre en viktig del av samfunnets ressurser for oppfølging av at miljøkravene blir overholdt og sikre at miljøhensynene ivaretas. I den grad virksomheter må utlevere opplysninger om sin miljøprofil, vil dette kunne ha klare preventive virkninger.
Overfor det offentlige vil allmennheten kunne kontrollere om de følger opp sine miljøpolitiske målsetninger, og dette vil være med på å sikre at forvaltningen følger betryggende saksbehandlingsrutiner. Slik kontroll er med på å sikre at forvaltningen følger en forsvarlig saksbehandling. Dermed forebygges korrupsjon og ulike former for myndighetsmisbruk.
Dette hensynet ble også understreket av regjeringen i St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen. Åpenhet vil også være med på å sikre at det offentliges miljøkontroll med næringslivet er effektiv.
Dette hensynet var også en sentral motivasjonsfaktor for vedtakelsen av EUs miljøinformasjonsdirektiv. Medlemsstatene lå langt etter når det gjaldt å gjennomføre EUs miljøregelverk. Man tenkte seg at ved at borgerne i de ulike medlemslandene fikk mer kunnskap om den nasjonale miljøvernforvaltningen, kunne de fungere som pådrivere i prosessen med å få gjennomført EUs miljøkrav.
4.1.4 Tillit og legitimitet
Hensynet til legitimitet og tillit har betydning både i forhold til forvaltningen og private og offentlige virksomheters miljøpåvirkning.
Informasjon om en virksomhets miljørisiko og påvirkning, og om hvilke tiltak den gjennomfører for å redusere risikoen, vil som regel medføre økt tillit og bedre troverdighet til virksomheten. Dette er en viktig bakgrunn for den frivillige miljørapporteringen og miljøprofileringen som ledende virksomheter innenfor industri og næringsliv foretar. Det å ha god miljøprofil er i økende grad et konkurransefortrinn.
Åpenhet vil også være med på å motvirke fremmedgjøring i forhold til forvaltningen og bidra til å styrke kontakten mellom den offentlige forvaltningen og borgerne.
Mange føler også frykt for utviklingen og er engstelige for hva som slippes ut i naturen fra nære og fjerne virksomheter, for hva de får i seg gjennom forbruk og håndtering av produkter, og for konsekvensene av tiltak som planlegges og iverksettes etc. Kunnskap og informasjon kan bidra til å berolige og fjerne grunnlaget for unødig engstelse. I en situasjon hvor risiko oppleves som diffus og allestedsnærværende, vil mangel på åpenhet lett føre til et klima av mistenksomhet og mistillit. En slik mistillit vil ramme både myndigheter og markedsaktører. Åpenhet vil være et viktig botemiddel mot en slik mistillit.
Det å få informasjon om forvaltningsvedtak som treffes og mulighet til å påvirke avgjørelsesprosessen i forkant av vedtaket, bidrar til større aksept for vedtaket. At et vedtak har aksept og legitimitet styrker sjansene for at vedtaket blir fulgt av befolkningen. Får f.eks. en bonde informasjon om miljøkonsekvensene av det sprøytemidlet han har brukt i «alle» år, og som nå er forbudt, vil det kanskje føre til at han ikke bruker rester av midlet han har stående. Dette hensynet ble også understreket av regjeringen i St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen.
4.1.5 Risiko, usikkerhet og behov for mer kunnskap
Et karakteristisk trekk ved håndtering av miljøspørsmål er usikkerheten omkring miljøtilstanden og miljøvirkningene av menneskelige aktiviteter. Typiske eksempler er genmodifiserte organismer, klimaendringene, ressurssituasjonen i havet og kjemikalieområdet. Det er også slik at hovedtrusselen mot en bærekraftig utvikling ikke først og fremst er de store miljøinngrepene eller -hendelsene, men summen av alle små og store miljøbelastninger som følger direkte og indirekte av menneskelige aktiviteter. Det er sannsynlig at kompleksiteten i problemstillingene gjør at det også i framtida vil være sterk usikkerhet knyttet til sentrale miljøspørsmål.
For å møte en slik usikkerhet er det behov for å etablere robuste prosedyrer for meningsutveksling basert på bred miljøinformasjon. Dette må nødvendigvis omfatte ikke bare informasjon om erklærte miljøvirkninger, men også informasjon om mulige miljøvirkninger og hvilken usikkerhet som råder.
Vektlegging av en føre var-tankegang og omlegging fra reparerende til forebyggende miljøarbeid forutsetter slik kunnskap. Selve prosessen med utarbeidelse av informasjon kan dessuten lede til innsikt i miljøvirkninger av virksomheten som igjen leder til innovasjon og kunnskap («kunnskap avler kunnskap»).
4.1.6 Miljøbevisste markedsaktører
Kunnskap om miljøforhold setter den enkelte i stand til å påvirke utviklingen i miljøvennlig retning som forbruker eller som profesjonell markedsaktør, både i form av sin markedsatferd, sitt forbruk og sin produkthåndtering. I en situasjon hvor markedsmekanismen langt på vei styrer bedriftenes opptreden, får forbruker- og investoradferd en viktig rolle både i et demokratisk og økonomisk perspektiv. I St.meld. nr. 40 (1998-1999) Om forbrukerpolitikk og organisering av forbrukerapparatet, kap. 1.5, understrekes ønsket om å stimulere forbrukerne til å ta miljømessige hensyn ved å legge forholdene til rette slik at den enkelte har en reell og praktisk mulighet til å velge de minst miljøbelastende forbruksalternativene og produktene. Dette ble støttet av Stortinget, jf. Innst. S. nr. 257 (1999-2000) kap. 2.1. Informasjon om de miljømessige konsekvensene av ulike produkter og tjenester er en forutsetning for å kunne ta miljømessige hensyn.
I økonomisk teori kan dette uttrykkes som at enkelte investorer og forbrukere ser på miljøulemper knyttet til en virksomhet eller et produkt som kostnader, som må regnes med ved vurderingen av en investerings lønnsomhet eller en vares pris. På markedet kommer denne kostnaden til uttrykk i form av den prisen den enkelte setter på ulempen, f.eks. i form av den renten en investor er villig til å gi avkall på, for å ha sikkerhet for at investeringene ikke går til å støtte det den enkelte opplever som miljøskadelig virksomhet. Informasjon som setter den enkelte i stand til å handle til den prisen som er riktig, utgjør i denne sammenheng en forutsetning for markedets effektive funksjonsmåte. For virksomheter med høy miljøprofil gir spredning av miljøinformasjon virksomheten en konkurransefordel.
Kunnskap om den enkelte virksomhets miljøprofil er således første betingelse for å kunne føre kontroll med miljøvirkningene av egne investeringer. Kunnskap om produkter har også betydning for forbrukerens håndtering av disse på en mest mulig miljøvennlig måte – under bruk eller ved kassering.
4.1.7 Vern mot helseskader og miljøforstyrrelser
Informasjon er en forutsetning for å kunne verne seg mot skader på helse og eiendom som følge av utilfredstillende miljøforhold. Kunnskap om farer og risiko for miljøskade og hvordan en kan unngå skade, setter borgerne i stand til å verne seg og sine eiendeler mot miljøskader. Dette gjelder både informasjon om farlige produkter og farlig industri m.m. Får en astmatiker kunnskap om at det en dag er spesielt høy luftforurensning der han bor, kan han unngå helseproblemer ved å holde seg inne. Det hevdes i relasjon til kjemikalieulykken i Bhopal, India, at dersom innbyggerne i landsbyene rundt fabrikken hadde fått informasjon om at de med enkle midler (ved å holde en våt klut foran ansiktet) kunne ha vernet seg mot skader fra de giftgassene som strømmet ut, ville dødstallene ha vært lavere.
Informasjonsformidling ut fra dette hensynet kan imidlertid ikke avgrenses til informasjon om sikre miljøskader. Noen vil kanskje si at det å informere om usikkerhet nettopp vil være med på å skape usikkerhet og unødig engstelse, og at man derfor bør begrense seg til å informere om sikre miljøfarer. Dette synspunktet tar imidlertid ikke hensyn til dem som ønsker å være føre var. For at også disse gruppene skal få dekket sitt informasjonsbehov, må det kunne kreves informasjon om mulige miljøskader og hvilken usikkerhet som gjør seg gjeldende. Det vil i svært mange tilfeller være usikkerhet omkring miljøvirkningene av et tiltak eller et produkt.
4.1.8 Arbeidstakeres særlige behov
Arbeidstakere står i en særstilling i forhold til miljøopplysninger, både av hensyn til å kunne ta vare på sin egen arbeidssituasjon og av hensyn til å sikre en ønsket utvikling av virksomhetenes opptreden i forhold til miljøet. Gjennom sitt arbeid kommer arbeidstakere i kontakt med stoffer på en helt annen måte enn det vanlige forbrukere gjør. Det brukes til dels andre og mer farlige stoffer i yrkesmessig sammenheng enn ellers, og eksponeringen for den som anvender stoffene i sitt daglige arbeid, vil kunne bli en helt annen, dersom det ikke brukes anbefalt verneutstyr, enn for den som sjelden kommer i kontakt med stoffene. Miljøinformasjon og helseinformasjon er derfor ofte sammenfallende sett fra et arbeidstakersynspunkt.
At arbeidstakerne er informert om miljøforhold er også av sentral betydning for at de skal kunne ha kunnskap og motivasjon til best mulig å begrense miljøforstyrrelser som følger av virksomheten. Arbeidstakernes medvirkning er en viktig forutsetning for at bedriften kan gjennomføre en offensiv miljøstrategi og sikre at myndighetenes krav etterleves. Medvirkning og samarbeid er et grunnleggende prinsipp i forholdet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere og er lovfestet i arbeidsmiljøloven og i forskriften om helse, miljø og sikkerhet (internkontrollforskriften). Arbeidstakerne vil ofte være de første til å kunne oppdage uønskede situasjoner og til å kunne finne løsninger. Dette forutsetter kunnskap hos arbeidstakerne om miljøforhold ved virksomheten og rettigheter og medansvar i forhold til virksomhetens miljøvernarbeid.
4.2 Hensyn for å innskrenke retten til miljøopplysninger
4.2.1 Innledning
Allmennhetens rett til miljøopplysninger kan ikke være uten grenser. Retten til informasjon begrenses der hvor vektige motstående hensyn gjør seg gjeldende.
I relasjon til offentlighetsprinsippet har regjeringen i St.meld. nr. 32 (1997-98) delt de motstående hensynene i tre kategorier: 1) hensynet til private interesser opplysningen gjelder, 2) hensynet til grunnleggende offentlige interesser, og 3) hensynet til å sikre en effektiv beslutningsprosess. Disse hensynene vil også være relevante i relasjon til miljøopplysninger og blir nærmere behandlet nedenfor. Videre kan hensynet til miljøet være et argument for å innskrenke retten til miljøopplysninger. Framstillingen nedenfor legger hovedvekt på de mothensynene som spiller en særskilt rolle i forhold til miljøopplysninger.
4.2.2 Private interesser
Behov for vern av forretningshemmeligheter
Av de interessene som taler for å innskrenke retten til miljøopplysninger, er vern av forretningshemmeligheter en av dem med størst praktisk betydning. Informasjon om en virksomhets miljøvirkninger kan inneholde forretningshemmeligheter.
Det er flere grunner til at samfunnet godtar hemmelighold av fortrolige næringsopplysninger. Vern av forretningshemmeligheter fremmer, ved siden av reglene om immaterialrettighetene, utviklingen av nye oppfinnelser eller ny anvendelse av teknologi. Dersom en bedrift ikke var sikker på at den alene kunne få utnytte sine nye idéer og oppfinnelser økonomisk, ville motivasjonen for å være kreativ være liten. Å fremme utviklingen av nye oppfinnelser er også i miljøets interesse. Mye av den forskningen som blir gjort, søker også å finne mer miljøvennlige løsninger.
Vernet fremmer samtidig formidling av informasjon. En bedrift som har utviklet en ny og mer miljøvennlig teknologi, er selvsagt interessert i kunne få best mulig økonomisk utbytte av denne. Det kan den gjøre ved enten selv å benytte teknologien, eller ved å gi andre muligheten til det, mot vederlag. En forutsetning for den teknologiske kunnskapens salgsverdi er at bare de som mot betaling får tilgang til kunnskapen, kan utnytte den.
Med hensyn til informasjon som bedriftene har gitt til forvaltningen, kommer det inn særlige hensyn. En effektiv miljøvernpolitikk forutsetter et tillitsforhold mellom næringslivet og miljøvernforvaltningen. En grunnsten i dette tillitsforholdet er vern av forretningshemmeligheter. En forutsetning for at forvaltningen skal få den informasjonen fra næringslivet som er nødvendig for å kunne iverksette adekvate miljøverntiltak, er at næringslivet er trygge på at de opplysningene som representerer forretningshemmeligheter, ikke tilflyter uvedkommende. Dette gjelder enten det er tale om å gi informasjon frivillig eller etter lovpålegg.
Internasjonal handel og behov for like konkurransevilkår
Regler om rett til miljøopplysninger kan komme i konflikt med internasjonale handelsregler om fri bevegelighet i den utstrekning de setter betingelser for utøvelsen av retten til fri bevegelse av varer, personer, tjenester og kapital. Dette kan tenkes der næringsdrivende pålegges opplysnings- eller rapporteringsplikt til offentlige myndigheter, eller der private gis rett til å få eller kreve opplysninger om produkter eller prosesser.
Selv om krav om miljøopplysninger ikke direkte innebærer krav som strider mot handelsreglene, vil informasjonsplikten i den grad den medfører uforholdsmessig stor arbeids- eller kostnadsbyrde eller et dårligere vern for forretningshemmeligheter, kunne påvirke en virksomhets konkurranseevne. Samtidig vil det å innføre systemer som sikrer at virksomheten har mest mulig kunnskap om egne miljøvirkninger, kunne bidra til å sikre en framtidsrettet økonomisk aktivitet, siden en virksomhets miljøaspekter blir en stadig viktigere konkurransefaktor.
Informasjonsformidlerens arbeids- og kostnadsbyrde
Hensynet til informasjonsformidlerens arbeids- og kostnadsbyrde kan tale for å begrense retten til informasjon. Dette hensynet er særlig relevant i tilknytning til spørsmålet om å innføre regler om aktiv informasjonsplikt, regler som pålegger den som gir informasjon, å bearbeide denne for å gjøre den lettere tilgjengelig for allmennheten, og regler som pålegger innsamling av informasjon.
Hvor stor arbeids- og kostnadsbyrde det er å gi miljøopplysninger, vil variere ut fra hvor gode rutiner vedkommende bedrift/organ har for å innhente, lagre, systematisere og videreformidle sin informasjon.
4.2.3 Offentlige interesser
En rekke grunnleggende offentlige interesser setter grenser for allmennhetens rett til informasjon, som f.eks. hensynet til rikets forsvar, utenriks- og sikkerhetspolitiske forhold, og hensynet til det offentliges økonomi-, lønns- eller personalforvaltning. Disse offentlige interessene gjelder ikke spesielt miljøopplysninger og utdypes derfor ikke nærmere.
4.2.4 Taushet for å verne miljøet
Det å informere allmennheten om detaljerte opplysninger om miljøtilstanden, kan i visse tilfeller være med på å skade miljøet. Informasjon om lokaliteter av truede eller sårbare arter kan føre til fare for ødeleggelse eller utnyttelse. Til en rekke truede arter, som f.eks. rovfugl og deres egg, knytter det seg store økonomiske interesser på det illegale markedet.
4.2.5 Offentlig saksbehandling
Det er både i det offentliges egen og i de berørte borgernes interesse at det offentlige gjennomfører en saksbehandling som er så effektiv og rask som mulig. Dette taler for det første for ikke å stille for strenge krav til forvaltningen når det gjelder å bearbeide informasjon som skal gis til allmennheten. For det andre taler dette hensynet for at foreløpige arbeidsnotater og annen intern kommunikasjon normalt ikke skal være omfattet av informasjonsplikten. Dersom all intern kommunikasjon skulle være offentlig, ville det medføre økt arbeid knyttet til det å bearbeide informasjonen slik at den kan presenteres for utenforstående. Dette hensynet ble også understreket av regjeringen i St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen.
Enhver virksomhet vil ha behov for å kunne utveksle ideer, forslag og meninger uten at man skal måtte svare for det i det offentlige rom. St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen, kap. 3.3.4, viser til at det i en tid med omskiftelige forhold og høy takt i samfunnsutviklingen, er viktig at forvaltningen ligger i forkant av utviklingen ved at tjenestemenn bruker fantasi og utviser kreativitet og dristighet i forberedelsen av forslag til vedtak. Innsyn for tidlig i en sak kan være negativt. Dette hensynet må imidlertid veies opp mot hensynet til at det å få offentlig debatt om en sak tidlig i prosessen, kan gi svært nyttige innspill, f.eks. ved tilbakemeldinger om urealistiske løsningsalternativer.
5 Rettslige rammer for utvalgets arbeid
Rettslige rammer
Grunnloven § 110 b gir allmennheten rett til miljøopplysninger fra offentlige og private aktører. Grunnloven stiller krav til at retten til miljøopplysninger gjennomføres i lovverket.
Rådsdirektiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøinformasjon (miljøinformasjonsdirektivet) og UN/ECE-konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage og domstolsprøving på miljøområdet (Århus-konvensjonen) har regler om allmennhetens rett til miljøopplysninger.
Frihandelsreglene under EØS-avtalen og WTO, og regler om personvern, opphavsrett og forretningshemmeligheter setter grenser for hvilke regler utvalget kan foreslå.
5.1 Grunnloven § 110 b
Grunnloven § 110 b lyder:
«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.
For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led, ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen.
Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennemføre disse Grundsætninger.»
Grunnlovsbestemmelsens andre ledd gir enhver en rett til å få kunnskap om miljøet. Bestemmelsen sier ikke uttrykkelig hvem som skal oppfylle denne retten. Så kategorisk som retten er formulert, kan det virke som om dette spørsmålet er underordnet. Hvis borgerne gis en ubetinget rett, må den kunne gjøres gjeldende overfor enhver. Plikten til å gi slik informasjon påligger derfor både private og offentlige aktører i henhold til forarbeidene til bestemmelsen, jf. Innst. S. nr. 163 (1991-92) s. 6. Det kan likevel diskuteres hvor langt retten til å få kunnskap etter bestemmelsen går.
Grunnloven § 110 b har for det første betydning som rettslig symbol. Ved at retten til et sunt miljø er tatt inn i Grunnloven, er det gitt uttrykk for denne verdiens høye forankring i samfunnets verdihierarki. Dette har politisk, pedagogisk og kulturell betydning. Bestemmelsen sender signaler både nasjonalt og internasjonalt om hvilken vekt det legges på miljøhensyn i Norge, jf. Innst. S. nr. 163 (1991-92).
For det andre har Grunnloven § 110 b mer direkte betydning på flere måter. Grunnloven § 110 b er ikke ment bare å være en politisk prinsipperklæring uten rettslig betydning.
Grunnlovsbestemmelser har høyere rang enn lover og forskrifter («lex superior»). Dette betyr at domstolene vil underkjenne lover eller forskrifter som strider mot Grunnloven.
Utenrikskomiteen presiserer i sin innstilling at § 110 b vil ha rettslig betydning i fire henseender, jf. innstillingen s. 6:
som grunnlovsfestet retningslinje for Stortingets lovgivende myndighet på miljøområdet,
som viktig moment ved tolkningen av regelverk med betydning for miljøet,
som rettslig bånd på forvaltningens skjønnsvurdering i miljøspørsmål, og
som selvstendig rettslig grunnlag i relasjon til problemstillinger lovgiver ikke har tatt stilling til.
Til 1. Retningslinje for lovgiver
Siden Grunnloven har høyere rang og ved motstrid vil gå foran ordinære lover, vil man ikke kunne lage regler som strider mot Grunnloven. Stortinget plikter derfor å ta hensyn til allmennhetens rett til informasjon ved utforming av lovgivningen.
Grunnloven § 110 b tredje ledd innebærer i tillegg en uttrykkelig plikt for de statlige myndighetene til å vedta regler som ivaretar prinsippet om allmennhetens rett til miljøopplysninger. Når nye lover gis som kan berøre miljøet, vil Stortinget ha plikt til å vurdere om loven i tilstrekkelig grad tilfredsstiller allmennhetens rett til miljøopplysninger. Begrepet «statlige myndigheter» omfatter ifølge forarbeidene i første rekke Stortinget som lovgivende myndighet, men det vises også til at nærmere regler kan være gitt ved stortingsvedtak, samt forskrifter gitt med hjemmel i lov av regjeringen eller andre forvaltningsorganer, jf. Innst. S. nr. 163 (1991-92).
Lovutvalget for miljøinformasjon har fått mandat til å vurdere om Grunnloven medfører behov for endringer i gjeldende rett. Utvalget er kommet til at Grunnloven, sammen med de internasjonale forpliktelsene på området, medfører et behov for endring av dagens lovgivning. Utvalgets lovforslag vil således, om det blir vedtatt av Stortinget, være slike nærmere bestemmelser for gjennomføring av reglene, jf. § 110 b tredje ledd. Utenrikskomiteen uttaler i sin innstilling om forslaget til § 110 b tredje ledd at når Stortinget har gitt regler i medhold av tredje ledd, «vil det være disse som skal legges til grunn ved eventuelle saker for domstolene», jf. Innst. S. nr. 163 (1991-92) s. 6. Dette gir lovutvalget et særlig ansvar til å komme med forslag som på en god måte gjennomfører prinsippene i Grunnloven § 110 b andre ledd.
Mens selve prinsippet om at borgerne har rett til miljøopplysninger er relativt klart uttrykt i Grunnloven, er det mer usikkert hvor de eksakte grensene for borgernes rett til miljøopplysninger går etter Grunnloven. Dette gir lovgiver et visst rom for skjønn ved vurderingen av hvordan bestemmelsen bør få gjennomslag i lovverket.
Til 2. Tolkningsfaktor
Grunnlovsbestemmelsen vil være en relevant tolkningsfaktor ved fastlegging av rettsregler på miljøområdet. Grunnlovsbestemmelsen kommer sterkest inn i forhold til bestemmelser hvor ordlyden er vagt formulert og således åpner for flere tolkningsmuligheter, f.eks. vil taushetspliktreglene i bl.a. forvaltningsloven måtte tolkes i lys av Grunnloven i tilknytning til miljøopplysninger. Den kan også komme inn når det gjelder lovbestemmelser som pålegger private informasjonsplikter. Etter utvalgets oppfatning vil utvalgets forslag til lov om retten til miljøopplysninger oppfylle kravene i Grunnloven § 110 b andre ledd.
Til 3. Moment ved forvaltningens skjønnsutøvelse
Grunnloven § 110 b krever at forvaltningen ved sin skjønnsutøvelse tar miljøhensyn. Et eksempel her er vurderingen av meroffentlighet etter offentlighetsloven § 2 nr. 3. Er det tale om miljøopplysninger, vil Grunnloven veie tungt, og det skal sterke motargumenter til for å nekte innsyn.
Til 4. Selvstendig rettslig grunnlag i lovtomme rom
Paragraf 110 b andre ledd vil ha betydning som selvstendig rettslig grunnlag på områder det ikke eksisterer regler om miljøopplysninger. Eksisterer det allerede regler, vil disse tolkes i lys av grunnlovsbestemmelsen, jf. kategori (3) ovenfor.
Grunnlovsbestemmelsen vil også, sammen med lovverket, bidra til at de internasjonale forpliktelsene på området ivaretas i norsk rett. Grunnlovens bestemmelse er trolig for vagt formulert til alene å fungere som gjennomføringsinstrument, men ved å påvirke tolkingen av lovverket ellers, bidrar bestemmelsen til å oppfylle de internasjonale forpliktelsene.
5.2 Internasjonale regler om retten til miljøopplysninger
5.2.1 Innledning
Betydningen av at borgerne får tilgang til miljøopplysninger, er i stigende grad kommet til uttrykk i den internasjonale miljøretten. Stockholm-erklæringen vedtatt på FN-konferansen om det menneskelige miljø i 1972, understreker i punkt 19 at det er viktig at borgerne blir informert om miljøspørsmål, men fokuserer på informasjon som et virkemiddel i miljøpolitikken, og ikke som en rett for allmennheten. I årene siden Stockholm-konferansen er flere internasjonale dokumenter vedtatt, som mer eller mindre klart uttrykker at borgerne bør ha en rett til miljøinformasjon, herunder World Charter for Nature fra 1982, Brundtland-kommisjonens rapport «Vår felles framtid» fra 1987 og Rio-erklæringen fra 1992. Den siste erklæringen presiserer i prinsipp 10 uttrykkelig at hver enkelt skal ha rett til miljøinformasjon fra nasjonale myndigheter. Enkeltbestemmelser om allmennhetens rett til miljøinformasjon finnes også i flere internasjonale miljøvernkonvensjoner, som f.eks. Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context (Espoo-konvensjonen) fra 1991 art. 3 nr. 8, Convention on Transboundary Effects of Industrial Accidents (Helsinki-konvensjonen) fra 1992 art. 9 nr. 1 og Convention for the protection of the marine environment of the north-east Atlantic fra 1992 art. 8.
Også innenfor den europeiske miljøretten er retten til miljøinformasjon kommet til uttrykk. I tillegg til miljøinformasjonsdirektivet inneholder en rekke andre direktiver og forordninger enkeltbestemmelser som har betydning for allmennhetens tilgang til miljøinformasjon. Eksempler her er reglene om konsekvensutredninger, «Seveso»-direktivet, og regler om tvungen og frivillig produktmerking.
Det siste trinnet på denne regelutviklingen og det foreløpig mest omfattende internasjonale regelverket på området, er Århus-konvensjonen.
Nedenfor omtales miljøinformasjonsdirektivet og Århus-konvensjonen noe nærmere. Felles for de to regelsettene er at de primært stiller krav til offentlige myndigheter om å formidle miljøinformasjon. De skiller seg her vesentlig fra Grunnloven § 110 b andre ledd som også pålegger private aktører plikt til å gi allmennheten miljøinformasjon.
5.2.2 Miljøinformasjonsdirektivet
Rådsdirektiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøinformasjon, heretter miljøinformasjonsdirektivet, ble vedtatt i 1990 og er bindende for Norge gjennom EØS-avtalen. I St.prp. nr. 100 (1991-92) ble det lagt til grunn at direktivet var oppfylt i norsk rett. Forholdet mellom direktivet og gjeldende norsk lovgivning behandles nærmere i de enkelte kapitler nedenfor.
Miljøinformasjonsdirektivet gir alle, uavhengig av nasjonalitet og bosted, en allmenn rett til å få miljøinformasjon som er tilgjengelig hos de offentlige myndighetene, jf. art. 3.
Begrepet miljøinformasjon dekker etter art. 2 bokstav a opplysninger om miljøtilstanden, om virksomheter eller tiltak som er eller kan være til skade for miljøet, og om virksomheter eller tiltak til vern av miljøet. Direktivet definerer miljø som vann, luft, jordbunn, dyre- og planteliv, landområder og naturområder.
Artikkel 3 andre ledd gir hjemmel for å gjøre unntak fra retten til informasjon for å verne visse, særskilt opplistede interesser. En forespørsel om informasjon kan også avvises dersom kravet er åpenbart urimelig, er formulert på en for generell måte eller gjelder uferdige dokumenter eller interne meddelelser, jf. art. 3 tredje ledd.
Direktivet setter frister for besvarelse av krav om innsyn og gir rett til å klage på avslag.
Artikkel 7 krever at allmennheten skal få generell informasjon om miljøsituasjonen, f.eks. gjennom regelmessige, statlige miljørapporter.
EU-kommisjonen la i juli 2000 fram et forslag til nytt direktiv om miljøinformasjon. Forslaget er ment å ta høyde for kravene i Århus-konvensjonen art. 4 og 5, jf. nedenfor. Ved utformingen av forslaget er det også sett hen til erfaringene med det opprinnelige direktivet. Direktivet går på flere punkter lenger enn det eksisterende direktivet. Det har også bestemmelser som gir mer omfattende plikter enn Århus-konvensjonen. Det er vanskelig å vurdere hvordan det endelige direktivet vil se ut. Utvalget har derfor ikke lagt direktivforslaget til grunn som en absolutt premiss for arbeidet på samme måte som de andre internasjonale regelverkene. Utvalget vil peke på de endringene som foreslås i det nye direktivet. Det er også tatt høyde for de fleste forslagene i direktivforslaget.
5.2.3 Århus-konvensjonen
UN/ECE-konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage eller domstolsprøving på miljøområdet ble signert i Århus i juni 1998 og blir derfor omtalt som Århus-konvensjonen. Førti europeiske land, herunder en rekke østeuropeiske land og tidligere Sovjetrepublikker, har signert konvensjonen. For at konvensjonen skal tre i kraft, må 16 land ha ratifisert. Til nå har 11 gjort dette. Norge har ennå ikke ratifisert.
Etter det utvalget erfarer planlegger regjeringen ratifikasjon av Århus-konvensjonen i 2001-2002. Utvalget har fått i oppgave å vurdere hvilke lovendringer som er nødvendige for å sikre en god gjennomføring av konvensjonen i norsk rett.
Som det framgår av konvensjonens fulle navn, omfatter konvensjonen tre typer rettigheter: (1) tilgang til informasjon, (2) allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser, og (3) adgang til klage og domstolsprøving på miljøområdet. Utvalgets mandat omfatter først og fremst de første to rettighetene. Adgangen til klage og domstolsprøving behandles bare i forhold til brudd på retten til informasjon og retten til å delta i offentlige beslutningsprosesser. Allmennhetens generelle rett til å klage i miljøsaker og adgangen til å bringe miljøsaker inn for domstolene drøftes ikke.
Tilgang til informasjon
Artikkel 4, som regulerer allmennhetens rett til å få miljøinformasjon fra offentlige myndigheter, er bygd over samme lest og tilsvarer i all hovedsak reglene i miljøinformasjonsdirektivet. På enkelte punkter er bestemmelsene noe mer detaljert utformet og de statlige pliktene mer omfattende. Dette gjelder bl.a. avgrensningen av begrepene «offentlig myndighet» og «miljøinformasjon» og rekkevidden av unntaksreglene. Artikkel 4 behandles nærmere under kap. 10, 14, 16, 18 og 19.
Artikkel 5 pålegger konvensjonsstatene ulike generelle forpliktelser knyttet til det å samle inn og spre miljøinformasjon, herunder
plikt for offentlige myndigheter til å ha den miljøinformasjonen som er relevant i forhold til deres funksjoner,
plikt til å informere befolkningen ved miljørelaterte kriser,
plikt til å informere om hvorledes man finner fram til miljøinformasjon,
plikt til å gjøre miljøtilstandsrapporter, lovgivningsdokumenter, internasjonale miljøavtaler, miljøplaner, miljøstrategier og miljøavtaler offentlig tilgjengelige, bl.a. gjennom offentlig tilgjengelige elektroniske databaser, og
plikt til å oppmuntre andre aktører til å informere om miljøpåvirkningen av sine aktiviteter og produkter.
Bestemmelsene i art. 5 er så generelt formulert at de i mindre grad enn art. 4 kan sies å inneholde håndhevbare rettigheter for den enkelte borger.
Allmennhetens deltakelse
Artiklene 6, 7 og 8 inneholder bestemmelser om allmennhetens rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser på miljøområdet. Disse artiklene er nærmere behandlet i kap. 12.
Artikkel 6 stiller relativt konkrete krav til åpenhet i saksbehandlingen knyttet til visse typer større aktiviteter som er listet opp i vedlegg I til konvensjonen.
Informasjon om den planlagte aktiviteten og søknaden skal offentliggjøres tidlig i beslutningsprosessen.
Saksbehandlingen skal sikre rimelige tidsrammer for allmennhetens deltakelse.
Saksbehandlingen skal muliggjøre deltakelse på et tidlig tidspunkt i saksbehandlingen.
Den berørte delen av allmennheten skal etter begjæring gis rett til å granske, vederlagsfritt og så snart den blir tilgjengelig, all informasjon i saken.
Det skal sikres at resultatene av allmennhetens deltakelse tas behørig hensyn til ved forvaltningens beslutning.
Allmennheten skal umiddelbart informeres om beslutningen.
Ved en eventuell revisjon av en aktivitets konsesjonsvilkår, skal de ovennevnte bestemmelsene gjelde så langt det er hensiktsmessig.
Artikkel 7 gjelder allmennhetens deltakelse i forbindelse med planer, programmer og strategier vedrørende miljøet, mens art. 8 gjelder deltakelse ved utarbeidelsen av forskrifter og/eller generelle, rettslig bindende regler. Kravene til saksbehandlingen er her langt mindre konkrete og absolutte enn det som følger av art. 6.
Artikkel 7 stiller krav om å etablere egnede praktiske og/eller andre ordninger for å sikre allmennhetens deltakelse. Det stilles krav om rimelige tidsrammer, om mulighet for tidlig deltakelse og om at innspillene skal tas hensyn til.
Artikkel 8 krever at statene arbeider for å fremme allmennhetens deltakelse under offentlige myndigheters utarbeidelse av generelle, rettslig bindende regler som har vesentlige miljøvirkninger, bl.a. ved å offentliggjøre utkast til regler og gi allmennheten mulighet for å komme med kommentarer. Det kreves tidsrammer som sikrer effektiv deltakelse, og at det i størst mulig grad tas hensyn til resultatet av deltakelsen.
Klage og domstolsprøving
Artikkel 9 gir allmennheten en rett til å benytte seg av klage eller domstolsprøving dersom deres rettigheter etter art. 4 eller art. 6 ikke er respektert. Videre skal det være mulig for allmennheten, gjennom forvaltningsklage eller ved søksmål for domstolene, å bestride handlinger og unnlatelser begått av privatpersoner og offentlige myndigheter som er i strid med bestemmelsene i den nasjonale lovgivningen vedrørende miljø. Foruten muligheten til å angripe brudd på rettighetene i art. 4 og 6 faller spørsmål om klagerett og domstolsprøving utenfor utvalgets mandat og vil ikke bli behandlet nærmere. Artikkel 9 er behandlet i kap. 19.
5.2.4 Utvalgets tilnærmingsmåte for den nasjonale gjennomføringen
De internasjonale reglene er vagt formulert og åpner på flere punkter for en rekke ulike tolkninger. Utvalget har ikke sett det som formålstjenlig å forsøke å kartlegge den eksakte rekkevidden av regelsettene. Utvalget har valgt å peke på de punktene hvor det er behov for endringer av norsk rett for å oppfylle kravene i de internasjonale reglene tolket i lys av formålet med disse. I denne sammenheng er det også lagt vekt på at allmennhetens rettigheter skal komme klart til uttrykk i lovgivningen. Dette er et generelt prinsipp i EF-retten og er uttrykkelig sagt i Århus-konvensjonen art. 3 nr. 1, som lyder:
«Enhver part skal treffe de nødvendige lovgivningstiltak, reguleringstiltak og andre tiltak, (...), samt passende håndhevingstiltak for å etablere og opprettholde en klar, åpen og konsekvent ramme for gjennomføringen av bestemmelsene i denne konvensjonen.»
5.3 Internasjonale regler som setter grenser for retten til miljøopplysninger
5.3.1 EØS-avtalen
Innledning
Formålet med EØS-avtalen er å fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme reglene, bl.a. gjennom regler om fritt varebytte, fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital, opprettelse av et system som sikrer at konkurransen ikke vris, og nærmere samarbeid på andre områder slik som forskning og utvikling, miljø, utdannelse og sosialpolitikk.
Regler om rett til miljøinformasjon kan tenkes å være i konflikt med reglene om fri bevegelighet i den utstrekning de setter betingelser for utøvelsen av retten til fri bevegelse. Dette kan tenkes der næringsdrivende pålegges opplysnings- eller rapporteringsplikt til offentlige myndigheter, eller der private gis rett til å få eller kreve opplysninger om produkter eller prosesser.
Avveininger mellom retten til fri bevegelighet og regler som tar sikte på å bedre miljøbeskyttelsen, må skje på bakgrunn av det generelle forholdet mellom disse hensynene i avtalen og i den bakenforliggende fellesskapsretten. Miljøbeskyttelse er et av fellesskapets grunnleggende mål.
Opplysninger til myndighetene
Regler som gir myndighetene krav på opplysninger om sammensetning og innhold av varer som bringes i omsetning i Norge samt om aktiviteter som skjer her, vil vanskelig komme i strid med bestemmelser i EØS-avtalens hoveddel. I vedleggene til EØS-avtalen finnes en rekke slike regler. Noen av disse er presentert i kap. 5.3.1. I den utstrekning reglene er satt av miljøvernhensyn, og de etter sitt eget innhold er uttømmende, vil de utgjøre en skranke mot at myndighetene krever ytterligere opplysninger. For øvrig vil myndighetene stå fritt til å kreve opplysninger så lenge det kan begrunnes i miljøhensyn og det ikke skjer forskjellsbehandling mellom norske og utenlandske varer.
Der er vanskelig å tenke seg at regler om opplysningsplikt om miljøforhold knyttet til aktiviteter som utføres i Norge, kan komme i konflikt med reglene om tjenester og etableringsfrihet. På den annen side vil det i utgangspunktet ikke kunne kreves opplysninger om aktiviteter og prosesser som finner sted utenfor landets grenser. Unntak kan likevel tenkes også fra dette.
I noen tilfeller vil produksjonsmetodene kunne være relevante for en avgiftsmessig behandling av en vare, f.eks. ved at det pålegges lavere avgifter for varer som er produsert av resirkulerte råvarer, eller f.eks. for energi som er produsert med lave eller uten utslipp av drivhusgasser. I slike tilfeller kan det kreves dokumentasjon for at produktet oppfyller kravene til den lavere avgiftssatsen, se f.eks. EF-domstolens dom i saken om avgifter på regenerert olje, sak 21/79 Kommisjonen mot Italia, Saml. 1980 s. 1.
Også i tilknytning til offentlige innkjøp kan det tenkes at det offentlige krever opplysninger om produksjonsforhold og opptreden utenfor Norge. Opplysninger kan kreves både om produksjonsforhold knyttet til leveransene og om tilbydernes tekniske og organisatoriske kapasitet til å leve opp til de miljøkravene som stilles.
Opplysninger til allmennheten
EØS-avtalens hoveddel setter ikke skranker for hvilke regler man kan ha om forvaltningens opplysningsplikt, eller for hvor grensene for de opplysningene som skal være taushetsbelagte, skal gå. Selv om rammebetingelsene for næringsvirksomhet som f.eks. eksport til Norge, blir påvirket, vil regler om forvaltningens opplysningsplikt falle utenfor rekkevidden av EØS-avtalens art. 11 slik den er presisert gjennom praksis. Et grunnvilkår for at en bestemmelse skal kunne sies å utgjøre et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon, er at det dreier seg om en «bestemmelse for handelen», se EF-domstolens dom i sak 8/74 Dassonville, Saml. 1974 s. 837.
Bestemmelser som pålegger næringsdrivende opplysningsplikt om sin virksomhet til allmennheten, eller som gir allmennheten rett til å kreve opplysninger om forskjellige forhold, vil heller ikke normalt være i strid med EØS-avtalen, se EF-domstolens avgjørelse i sak C-93/92 Motorradcenter, Saml. 1993 s. I-5009, om opplysningsplikt i kontraktsforhold. De opplysningene som en næringsdrivende plikter å gi om miljøkonsekvenser av sin virksomhet i Norge, inngår som en del av de generelle rammebetingelsene for å drive næringsvirksomhet her, enten det er tale om virksomhet som utelukkende drives i Norge, eller om det er tale om deletablering eller tjenesteyting i Norge av en operatør som har hjemsted i et annet land. Enkelte direktiver setter derimot begrensninger i å gi opplysninger til allmennheten.
Der hvor det kan oppstå problemer i forhold til EØS-avtalen, er hvor opplysningsreglene utformes som produktkrav, dvs. som krav til merking eller emballering av produktet, eller der hvor reglene innebærer krav som er mer byrdefulle å oppfylle for en utenlandsk operatør enn for en norsk operatør, f.eks. krav om at publikum skal kunne henvende seg til et sted i Norge for å få opplysninger og at opplysningene skal gis på norsk. Likt med et produktkrav vil opplysningsplikten være. Dette innebærer at en operatør med virksomhet over landegrensene må gi opplysninger i Norge om forhold i andre land, særlig der de norske reglene avviker fra reglene i hjemlandet eller i andre land der operatøren driver virksomhet. En slik situasjon innebærer at en næringsdrivende må utforme forskjellige «informasjonspakker» for et produkt eller en tjeneste som selges i forskjellige land.
Når det gjelder opplysningskrav som knytter seg til opplysninger som gis sammen med produktet i form av merking og emballering, foreligger en rekke harmoniserte regler. Mange av disse er presentert i kap. 9.3. Mange av direktivene er uttømmende i den forstand at det ikke kan stilles nasjonale merkekrav som går utover det som er bestemt i direktivet. Generelt kan det bemerkes at når disse direktivene stiller krav til merking på en måte som er forståelig for forbrukerne, innebærer dette ikke at norske regler uten videre kan kreve merking på norsk, dersom merking på andre språk eller ved hjelp av symboler må anses som forståelig, se EF-domstolens dom i sak C-85/94 Piageme, Saml. 1995 s. I-2955. Det vil være opp til nasjonale myndigheter å bedømme hva som må til for at merkingen skal anses forståelig. Bedømmelsen må ta hensyn til produktets art, anvendelse, kjøperkrets etc.
I andre tilfeller, hvor det ikke finnes harmoniserte regler, vil det i utgangspunktet være opp til nasjonale myndigheter å bestemme hvilke krav som skal stilles til den produktinformasjonen som skal gis på produktet i form av merking o.l. Slike nasjonale regler vil imidlertid være tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon i forhold til utenlandske produkter, og må således være nødvendige for å vareta såkalte «allmenne hensyn». Hensynene til miljø og helse hører klart inn under gruppen av slike allmenne hensyn, og informasjonsregler som er faglig begrunnet i slike hensyn, vil normalt bli akseptert. Vurderingen må sees på bakgrunn av at EF-domstolen har fastslått, bl.a. i sak C-39/90, Denkavit, Saml. 1991 s. I-3069, premiss 24, at «mærkning er et af de midler, der er mindst restriktive for varers frie bevægelighed inden for Fællesskabet», se også sak C-17/93 Straffesak mot J. J. J. Van der Veldt, Saml. 1994 s. I-3537.
5.3.2 WTO
Utgangspunktet under WTO er at «WTO Members are free to adopt their own policies aimed at protecting the environment as long as, in so doing, they fulfil their obligations and respect the rights of other Members under the WTO Agreement.» Dette framgår av beskyttelsesregelen i GATT art. XX, og er framhevet av WTOs Appelate Body i United States – Gasoline, adopted 20 May 1996, WT/DS2/AB/R og i United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products WT/DS58/AB/R, 12 October 1998. De relevante delene av art. XX lyder:
«General Exceptions
Subject to the requirement that such measures are not applied in a manner which would constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade, nothing in this Agreement shall be construed to prevent the adoption or enforcement by any Member of measures:
...
(b) necessary to protect human, animal or plant life or health;
...
(g) relating to the conservation of exhaustible natural resources if such measures are made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption;»
Ved siden av at tiltaket må være nødvendig for å beskytte miljøet, er det springende punktet således måten det anvendes på. Anvendelsen må være generell og ikke-diskriminerende og ikke utgjøre en skjult hindring for handelen. Som avgjørelsen fra Appelate Body i United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products – slår fast, er retten til å beskytte miljøet ikke begrenset til miljøforhold i eget land. På denne bakgrunn kan det antas at de grensene WTO-avtalen innebærer for adgangen til å ha regler om miljøinformasjon, langt på vei vil sammenfalle med de begrensningene som følger av EØS-avtalens hoveddel. Heller ikke WTO-reglene vil dermed utgjøre noen vesentlig hindring for hvordan norske regler om miljøinformasjon utformes, så lenge de utformes og praktiseres på en måte som ikke er diskriminerende.
5.3.3 Andre eksempler
Cartagena-protokollen om biosikkerhet til konvensjonen om biologisk mangfold ble signert i Montreal i januar 2000. Artikkel 21 inneholder bestemmelser for håndtering av fortrolig informasjon som vil ha betydning for utformingen av unntaksreglene.
Det eksisterer et omfattende internasjonalt regelverk om vern av opphavsrettigheter. Disse stiller krav til det nasjonale regelverket om opphavsrett – åndsverkloven – og om hvilke unntak som kan gjøres i opphavsretten. Tre sentrale eksempler er WTO/TRIPs avtalen (Avtale om opprettelse av Verdens Handelsorganisasjon, herunder Avtalen om handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter), Bern-konvensjonen om vern av litterære og kunstneriske verk fra 1971 og Rådsdirektiv 96/9/EF om rettslig vern av databaser (databasedirektivet). Forholdet mellom retten til miljøopplysninger og opphavsretten drøftes nærmere under kap. 14.5.
6 Oversikt over gjeldende norsk rett og eksisterende politikk
6.1 Innledning
Grunnloven § 110 b slår fast allmennhetens rett til miljøinformasjon. Utover denne bestemmelsen har vi ingen generelle regler om miljøinformasjon i norsk lovgivning. Det er imidlertid en rekke lover og forskrifter som inneholder informasjonsbestemmelser. Foruten generelle bestemmelser i forvaltningsloven og offentlighetsloven finnes det mange miljøinformasjonsbestemmelser i sektorlovgivningen.
Informasjonsreglene kan grupperes på ulike måter. For det første kan en trekke et skille mellom regler om å gi informasjon på forespørsel og regler som krever aktiv formidling av miljøinformasjon. Offentlighetsloven er det mest sentrale regelverket når det gjelder plikten til å gi informasjon på forespørsel. Regler om aktiv informasjonsplikt kan ha mange ulike former. Det kan være regler om varsling, høring og offentlig ettersyn i tilknytning til forvaltningens beslutningsprosesser. Det kan være regler om produktmerking, regler om varsling i forbindelse med miljøkatastrofer eller regler om mer generell informasjonsplikt. De fleste reglene om miljøinformasjon i sektorlovgivningen gjelder aktiv informasjonsplikt.
En kan også skille mellom regler som først og fremst regulerer plikten til å informere om det som allerede finnes av kunnskap, og regler som også omfatter plikt til å framskaffe informasjon. Dette henger ofte nøye sammen. En plikt til å gi informasjon blir illusorisk dersom det ikke eksisterer en viss plikt til også å samle inn informasjon. Enkelte regler regulerer bare informasjonsformidling, f.eks. offentlighetsloven. Konsekvensutredningsreglene i plan- og bygningsloven er kanskje det beste eksemplet på regelsett som både regulerer informasjonsinnsamling og informasjonsformidling. Utvalget har primært i oppgave å se på plikten til å gi informasjon, men på en rekke områder har utvalget sett det som hensiktsmessig også å se hen til plikten til å samle inn miljøopplysninger, dvs. plikten til å ha kunnskap om miljørelaterte forhold.
Videre kan en skille mellom regler som gir allmennheten rett til informasjon og de som gjelder spesielle gruppers rettigheter, som f.eks. partene i en forvaltningssak eller arbeidstakere. Forvaltningsloven gir partene i en forvaltningssak en rekke særrettigheter i forhold til det å bli informert og det å kunne kreve informasjon. Arbeidsmiljøloven gir arbeidstakere rett til å få informasjon om helseskadelige og miljøforstyrrende sider ved virksomheten. Blant annet pålegger § 14 arbeidsgiveren å «sørge for at arbeidstakerne gjøres kjent med ulykkes- og helsefarer som kan være forbundet med arbeidet, og at de får den opplæring, øvelse og instruksjon som er nødvendig». HMS-forskriften understreker nødvendigheten av medvirkning og samarbeid på hele HMS-området. Nedenfor fokuseres det imidlertid på de reglene som gir allmennheten rett til miljøopplysninger.
Et annet hovedskille knytter seg til hvem som er sender og mottaker av informasjonen. Når det gjelder kommunikasjonsstrømmen innad i Norge, kan en bygge på en tredeling. En kan skille mellom informasjon fra forvaltningen til allmennheten, fra private til forvaltningen og til sist fra private til allmennheten. I tillegg kommer informasjon som formidles til/kommer fra internasjonale organisasjoner og andre stater. Mange internasjonale regelverk inneholder omfattende plikter for medlemsstatene til å gi informasjon til konvensjonssekretariatet eller til organer i internasjonale organisasjoner.
Når en snakker om «retten til miljøinformasjon», tenker en først og fremst på allmennhetens rett til informasjon om miljøet fra offentlige myndigheter og private aktører. Det er også dette som er utvalgets hovedfokus. Informasjonsstrømmen til forvaltningen fra private aktører, internasjonale organisasjoner og andre stater faller således i utgangspunktet utenfor. Hvor mye informasjon som kommer inn til den offentlige forvaltningen, vil imidlertid ha stor betydning for hvilken informasjon allmennheten faktisk får tilgang til fra forvaltningen. Hvor åpen tilgangen til informasjon fra forvaltningen til allmennheten er, påvirker på den andre siden forvaltningens reelle mulighet til å få informasjon fra private aktører og internasjonale organisasjoner. Dersom det er åpne «sluser» i informasjonsstrømmen fra forvaltningen om private forhold og forretningshemmeligheter, vil f.eks. private virksomheter vurdere nøyere hvilke opplysninger de gir fra seg. Problemstillingen knyttet til vern av forretningshemmeligheter illustrerer dette poenget godt.
6.2 Miljøkonsekvenser av egen virksomhet
Regnskapsloven stiller krav til alle regnskapspliktige om å informere om virksomhetens miljøpåvirkninger i styrets årsberetning. Disse kravene gjelder bl.a. ikke for det offentlige eller for store deler av landbruket.
En rekke regler innebærer plikt for enhver virksomhet til å ha kunnskap om hvordan virksomheten påvirker miljøet. Internkontrollforskriften er et eksempel. Produktkontrolloven pålegger importør og produsent å ha kunnskap om helse- og miljøfarlige egenskaper ved sine produkter. I de tilfellene hvor en virksomhet trenger tillatelse fra det offentlige, vil kravene til søknadens innhold i mange tilfeller innebære at man må skaffe seg inngående kunnskap om virkningene av det som det søkes tillatelse til. Eksempler på slike regelverk er forurensningsloven, genteknologiloven, energilovgivningen og plan- og bygningslovens regler om konsekvensutredninger.
I tillegg finnes det en rekke frivillige ordninger som fremmer framskaffelse og videreformidling av miljøopplysninger. På produktområdet finnes ulike miljømerkeordninger, som f.eks. det nordiske miljømerket Svanen. Det finnes frivillige miljøledelsessystemer som både sikrer at virksomheten har kunnskap om egne miljøpåvirkninger og at denne formidles til allmennheten. EUs EMAS-ordning (Eco-Management and Assessment Scheme) er et av mange eksempler.
En grundigere beskrivelse av gjeldende rett på dette området finnes i kap. 9.
6.3 Det offentliges ansvar
6.3.1 Generelt
Offentlighetsloven er den sentrale loven når det gjelder retten til å kreve opplysninger fra det offentlige. Offentlighetsloven inneholder ingen plikt til å innhente opplysninger. Forholdet mellom offentlighetsloven og Århus-konvensjonen og miljøinformasjonsdirektivet blir drøftet under kap. 10.
Forvaltningslovens generelle veiledningsplikt vil innebære visse plikter til å informere allmennheten, jf. forvaltningsloven § 11.
Kommuneloven § 4 pålegger kommunene å drive aktiv informasjon om sin virksomhet. Kommunene må selv vurdere hvordan dette skal gjøres, jf. NOU 1990: 13 og Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 264-265.
6.3.2 Statens informasjonspolitikk
Målene og prinsippene i den statlige informasjonspolitikken legger føringer for hvordan den enkelte statlige virksomheten bør arbeide med informasjon og kommunikasjon. Informasjonspolitikken stiller forvaltningens brukere i fokus. Med brukere menes både borgere, næringsliv og organisasjoner.
Statens informasjonspolitikk ble lagt fram for Stortinget som en del av Administrasjonsdepartementets budsjettproposisjon høsten 1993. En arbeidsgruppe nedsatt av Arbeids- og administrasjonsdepartementet leverte 26.01.2000 en rapport med forslag til revisjon av informasjonspolitikken. I rapporten fremmes bl.a. forslag om å gi informasjonspolitikken status som kgl.res. Forslaget var fremdeles under vurdering da dette ble skrevet.
Målene for informasjonspolitikken er at borgere, næringsliv og organisasjoner skal
ha lik og alminnelig tilgang til å delta aktivt i den demokratiske prosessen,
få informasjon om sine rettigheter, plikter og muligheter, og
ha reell tilgang til informasjon om det offentliges aktiviteter.
Politikken skal dessuten bidra til at informasjon benyttes som virkemiddel for å nå politiske mål. I mange tilfeller er informasjon og kommunikasjon en forutsetning for at offentlige oppgaver lar seg gjennomføre. For statlige virksomheter blir derfor god håndtering av informasjon avgjørende for å lykkes i arbeidet for øvrig.
Fem prinsipper for statlig informasjonsvirksomhet er utformet for å rette søkelyset både mot hvordan informasjon bør håndteres, og hvordan den bør organiseres. Prinsippene er
kommunikasjonsprinsippet,
prinsippet om aktiv informasjon,
helhetsprinsippet,
linjeprinsippet, og
prinsippet om informasjon som lederansvar.
Miljøverndepartementet har utarbeidet en egen informasjonspolicy for 1998-2003. Den bygger på de fem hovedprinsippene i den statlige informasjonspolitikken, og forutsetter at informasjon skal brukes aktivt som virkemiddel for å bidra til en bærekraftig samfunnsutvikling. De sentrale målgruppene for departementets kommunikasjonsvirksomhet er forvaltningen, media, næringslivet, segmenter av befolkningen, frivillige organisasjoner, forskningsmiljøer og skole- og utdanningssektoren.
6.3.3 Offentlige beslutningsprosesser
Det offentliges utredningsplikt
Mange av forvaltningens beslutninger vil kunne ha miljøkonsekvenser. I tråd med forvaltningens generelle utredningsplikt i forvaltningsloven § 17, vil forvaltningen ha et ansvar for at de har tilstrekkelig informasjon, herunder om miljøvirkningene, før beslutninger treffes.
De forvaltningsrettslige sektorlovene, f.eks. forurensningsloven og genteknologiloven, presiserer og utdyper denne plikten. En rekke av disse sektorlovene pålegger søker å utrede de miljømessige konsekvensene. Det sentrale eksemplet her er reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven.
Når det gjelder statlig politikkutforming, er utredningsinstruksen det generelle rammeverket som stiller krav til kunnskapsgrunnlaget. Instruksen stiller krav om at enhver utredning skal inneholde opplysninger om økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene som utredes.
Allmennhetens deltakelse i offentlige beslutningsprosesser
I relasjon til statlig politikkutforming stiller utredningsinstruksen krav om at utredningen skal sendes på allmenn høring. Ved utforming av forskrifter stiller forvaltningsloven krav til høring. Kommunal planlegging skal etter plan- og bygningsloven inkludere prosesser som sikrer allmennhetens rett til å delta.
En rekke sektorlover har bestemmelser som skal sikre at en videre krets får informasjon om og muligheten til å delta i offentlige beslutningsprosesser på miljøvernområdet. Dette gjelder f.eks. for beslutninger etter forurensningsloven, petroleumsloven, energiloven, naturvernloven, kulturminneloven og vassdragsreguleringsloven. Reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven er et sektorovergripende regelsett om allmennhetens rett til å delta i beslutninger som kan ha vesentlige miljø- og samfunnsmessige konsekvenser. Allmennhetens rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser er nærmere behandlet i kap. 12.
6.3.4 Miljøtilstanden
Foruten det som kan utledes av Grunnloven § 110 b, finnes det få bestemmelser som uttrykkelig stiller krav om at det offentlige skal samle inn og formidle opplysninger om miljøtilstanden. Reglene som er beskrevet ovenfor, vil indirekte innebære at forvaltningen besitter en mengde informasjon. Videre er det på statlig nivå iverksatt omfattende arbeid med sikte på å etablere et resultatoppfølgingssystem i miljøvernpolitikken basert på sektorvise miljøhandlingsplaner og sektorvis miljørapportering. Dette omtales nærmere under kap. 11 nedenfor.
6.4 Kriser – akutte miljøproblemer
Relevante opplysninger i forkant av og under et akutt problem må integreres i beredskapsplanleggingen på de ulike områdene. Det finnes få uttrykkelige krav til å informere allmennheten. Et eksempel på rettslig rammeverk for krisehåndtering som også inneholder bestemmelser om informasjonsformidling, er forskrift av 8. oktober 1999 nr. 1082 om tiltak for å avverge og begrense skadevirkningene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier forekommer (storulykkeforskriften). Kriseinformasjon blir behandlet nærmere i kap. 13 nedenfor.
6.5 Rettslige begrensninger i retten til miljøopplysninger
Når det gjelder informasjon fra det offentlige, inneholder offentlighetsloven enkelte skranker. Det samme gjør de ulike reglene om taushetsplikt for bl.a. forretningshemmeligheter. Åndsverklovens regler om opphavsrett kan medføre visse begrensninger i allmennhetens rett til miljøopplysninger. Se også kap. 14-15 nedenfor.
Markedsføringsloven stiller krav til bruk av miljørelaterte argumenter i markedsføringen som skal sikre at den informasjonen allmennheten får, er korrekt. Disse reglene omtales i kap. 9.4 nedenfor.