Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2001: 2

Retten til miljøopplysninger— Allmennhetens rett til å få miljøopplysninger fra offentlige og private aktører og retten til å delta i offentlige beslutningsprosesser

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Rettslige begrensninger i retten til miljøopplysninger

14 Miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer

Utgangspunkt

  • Offentlighetsloven inneholder regler som gjør unntak fra retten til dokumentinnsyn.

  • Århus-konvensjonen og miljøinformasjonsdirektivet tillater at det gjøres innskrenkninger i retten til miljøopplysninger. Århus-konvensjonen setter visse begrensinger for unntaksadgangen.

  • Åndsverkloven og internasjonale regler om opphavsrett setter enkelte begrensninger for retten til miljøopplysninger.

Utvalgets forslag

  • Offentlige organer må ved vurderingen av om miljøopplysninger som foreligger skal nektes utlevert, stille følgende spørsmål:

    1. Er det grunnlag for å nekte å utlevere opplysningene etter offentlighetsloven?

    2. Er det et reelt og saklig behov for å nekte å utlevere opplysningene i dette tilfellet?

    3. Hvilke hensyn veier tyngst når behovet for å nekte utlevering veies opp mot de miljø- og samfunnsinteresse som taler for utlevering? Veier de sistnevnte hensynene tyngst, skal opplysningene utleveres.

    4. Gjelder opplysningene miljøskadelig eller miljøforstyrrende forurensning (mindretallet: utslipp) eller produkter, forholdsregler for å hindre eller redusere de skadelige virkningene ved produkter eller forurensning, eller ulovlige inngrep eller ulovlige skader på naturmiljøet? Opplysningene skal da utleveres.

    5. Dersom deler av et sett opplysninger kan nektes utlevert, er det mulig å skille resten fra disse? Resten skal i så fall utleveres.

  • Åndsverkloven har forrang i forhold til lov om retten til miljøopplysninger.

14.1 Innledning

Allmennhetens rett til miljøopplysninger er vernet av Grunnloven § 110 b og har kommet til uttrykk i en rekke internasjonale regelverk. Dette betyr imidlertid ikke at det er tale om en ubegrenset rett. Retten må tåle innskrenkninger i tilfeller hvor andre legitime samfunnshensyn veier tyngre.

De internasjonale reglene åpner alle for å gjøre visse begrensninger i retten til miljøopplysninger. Det finnes dessuten enkelte internasjonale regler, herunder EØS-regelverk, som innebærer visse skranker for retten til miljøopplysninger. Dette omfatter f.eks. regler om personvern, forretningshemmeligheter og opphavsrettigheter.

Grunnloven § 110 b sier ikke uttrykkelig at allmennhetens rett til miljøopplysninger må tåle innskrenkninger, men det er alminnelig antatt at Grunnloven ikke gir allmennheten en ubegrenset rett til miljøopplysninger. Unntaksreglene må imidlertid utformes og tolkes på en måte som ikke uthuler Grunnloven. Eventuelle bestemmelser i lovverket som representerer en slik uthuling, vil måtte vike for Grunnloven. Grunnloven § 110 b vil dessuten være en tolkningsfaktor ved fastleggingen av unntakenes rekkevidde. Hvilken betydning Grunnloven har, vil variere. Om opplysningene faller innenfor kjerneområdet for retten til miljøopplysninger og om de aktuelle mothensynene er av stor samfunnsmessig betydning, er relevante momenter i denne sammenheng.

Utvalget deler drøftelsen av unntak fra retten til miljøopplysninger i to. Det første spørsmålet er på hvilke grunnlag det skal være mulig å gjøre unntak fra retten til miljøopplysninger. Det andre spørsmålet er om det er behov for å etablere mekanismer som sikrer at unntaksgrunnene ikke blir tolket videre enn det hensynet bak unntakene krever. Dette skillet kan illustreres gjennom å trekke en parallell til offentlighetsloven. Utvalgets første problemstilling knytter seg til unntaksgrunnene i offentlighetsloven §§ 5, 5a, 6 og forskriftene gitt med hjemmel i § 11. Den andre problemstillingen knytter seg til mekanismer som tilsvarer meroffentlighetsprinsippet i § 2 tredje ledd og kravet i § 5a andre ledd om at bare de delene av et dokument som inneholder taushetspliktbelagt informasjon, er omfattet og at resten av dokumentet skal offentliggjøres.

Kapittel 14.4 og 14.5 gir en særlig omtale av forholdet til personopplysningsloven og åndsverkloven.

14.2 Rettslige grunnlag for å gjøre unntak fra retten til miljøopplysninger

14.2.1 Gjeldende rett

Offentlighetslovens unntaksregler

Offentlighetslovens regler om unntak fra innsyn finner man i §§ 5, 5a, 6 og i forskrifter gitt med hjemmel i § 11.

Paragraf 5 åpner for at det kan gjøres unntak for interne dokumenter. Dette omfatter for det første dokumenter som er utarbeidet av organet selv. Dessuten omfatter det dokumenter som er utarbeidet for organets interne saksforberedelse, av et underordnet organ, av særlige rådgivere eller sakkyndige, eller av et departement til bruk i et annet departement.

Unntakene i andre ledd omfatter også dokumenter som gjelder innhenting av et slikt dokument, jf. § 5 andre ledd andre punktum. Dette gjelder derimot ikke dokumenter som er innhentet som ledd i den ordinære høringsbehandlingen.

St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen drøfter offentlighetslovens regler om unntak fra innsyn for interne dokumenter og foreslår at det blir foretatt endringer i reglene for å fremme mer åpenhet. Stortinget støttet dette forslaget. Offentlighetslovutvalget skal ifølge sitt mandat komme med forslag til hvordan dette bør gjøres. Utvalget skal avlegge en delinnstilling innen 1. juli 2001.

Paragraf 5 a gjør unntak for opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller medhold av lov. Dette gjelder i all hovedsak personopplysninger og drifts- og forretningshemmeligheter.

Paragraf 6 åpner for at det kan gjøres unntak for dokumenter pga. dokumentets innhold. Denne bestemmelsen skal bl.a. ivareta hensynet til rikets sikkerhet, landets forsvar og forholdet til internasjonale organisasjoner og fremmede makter, hensynet til forsvarlig gjennomføring av det offentliges økonomi, lønns- og personalforvaltning, hensynet til forsvarlig gjennomføring av økonomiske rammeavtaler med næringslivet, og hensynet til offentlige kontroll- og reguleringstiltak m.m.

Etter § 11 første ledd kan Kongen gi forskrifter med visse regler om gjennomføringen av unntaksreglene.

Etter § 11 andre ledd kan Kongen gi forskrifter om at på saksområder der det overveiende antall dokumenter vil kunne unntas fra offentlighet etter reglene i §§ 5, 5a og 6, skal alle dokumenter kunne unntas.

Særlig om forretningshemmeligheter

En av de mest sentrale interessekonfliktene i relasjon til formidling av miljøopplysninger står mellom allmennhetens rett til miljøopplysninger og næringslivets rett til vern av sine forretningshemmeligheter.

På den ene siden kan miljøopplysninger fra næringslivet representere verdifull informasjon for allmennheten. Slik informasjon gir opplysninger om de miljøbelastningene den enkelte bedrift medfører. På den andre siden kan det være av stor økonomisk betydning for en virksomhet å verne om sine forretningshemmeligheter. I en globalisert økonomi med omfattende bedriftsallianser er det viktig at bedriftenes samarbeidspartnere/leverandører har sikkerhet for at opplysninger gitt til norske samarbeidspartnere ikke er tilgjengelige for andre. Hensynet til Norges stilling i internasjonal konkurranse taler for at det norske vernet av forretningshemmeligheter, i forhold til tilsvarende vern i andre land, ikke avviker på en måte som er av vesentlig betydning for næringslivets konkurranseevne. TRIPS-avtalen (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) inneholder en bestemmelse i art. 39 som pålegger nasjonale myndigheter å verne fortrolig informasjon.

Forvaltningsloven § 13 og enkelte sektorlover, herunder produktkontrolloven, pålegger forvaltningen taushetsplikt for forretningshemmeligheter. Etter offentlighetsloven § 5 a er taushetspliktbelagte opplysninger unntatt fra offentlighet.

Ifølge forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 plikter enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om «tekniske innretninger og framgangsmåter samt drifts- og forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår».

De fleste typer informasjon tilknyttet næringsvirksomhet vil kunne være forretningshemmeligheter – herunder et produkts innhold, sammensetning og egenskaper; produksjonsmetoder; prognoser, kalkyler og planer for nye produkter eller virksomheter; forretningsmessige analyser og beregninger; og kunderegistre og agentnett.

En forutsetning for at en opplysning har vern etter forvaltningsloven § 13, er at opplysningen faktisk er hemmelig. Med det menes at den ikke er alminnelig kjent eller tilgjengelig. Dette vilkåret har særlig aktualitet i forhold til produktsammensetninger.

Utvalget har vurdert i hvilket omfang det kan sies at et produkts sammensetning er allment tilgjengelig når det blir satt på markedet. De opplysningene om et produkt som man enkelt kan komme fram til gjennom en analyse av produktet, kan sies å være allment tilgjengelige. Spørsmålet blir hvor enkelt det er å analysere seg fram til et produkts innhold gjennom analyser av det.

Utvalget gav SINTEF i oppdrag å utrede dette spørsmålet noe nærmere. Rapporten Informasjon om et produkts innhold gjennom analyser av produktet ligger som vedlegg til innstillingen. Av rapporten framgår det at det normalt er relativt enkelt å finne inneholdet i et produkt som består av kun én komponent eller en kombinasjon av et fåtall komponenter som det er lett å separere. For komplekse produkter, og særlig for produkter som inneholder organisk materiale fra planter og dyr, vil det være meget vanskelig å finne sammensetningen av alle komponenter og additiver og dermed kunne lage et tilsvarende produkt. Det er også slik at selv om alle stoffene er kjent, vil kanskje rekkefølgen de er tilsatt i og deres historie i produktets produksjonsfase være avgjørende. Rapporten konkluderer med at det i praksis kan være vanskelig å gjennomanalysere et produkt (til 100 %). I praksis kan det sies at relativt grove angivelser av et produkts innhold og egenskaper vil være allment tilgjengelige ved at man gjennom analyser kan komme fram til innholdet. På den andre siden anføres det at for mange produkter vil man ikke kunne reprodusere produktet selv om man visste hva det inneholdt. Det kan f.eks. være en spesiell produksjonsprosess som gjør produktet til det det er, ikke innholdet. Dette gjelder f.eks. vin.

I tillegg til at opplysningene må være hemmelige, må det være av konkurransemessig betydning å holde dem hemmelig. Selv om ikke ordlyden sier det uttrykkelig, må det være klart at det er den negative konkurransemessige betydningen som dekkes. Offentliggjøringen må føre til at virksomheten sannsynligvis vil lide et økonomisk tap.

Det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysninger som en konkurrent kan utnytte i sin virksomhet til skade for bedriften opplysningene gjelder, f.eks. ved at han kan lage de samme produktene. Det at offentliggjøringen av de aktuelle opplysningene vil skade virksomhetens omdømme, vil ikke i seg selv kunne begrunne taushetsplikt. Offentliggjøring av opplysninger om at en virksomhets produkter inneholder potensielt miljø- eller helseskadelige stoffer, vil kunne skade dets markedsføringsverdi, men er ikke vernet av taushetspliktreglene. Dette gjelder også i tilfeller hvor det offentlige bare har opplysninger om noen produsenter innenfor en produktgruppe, slik at det offentlige ikke kan gi en fullstendig oversikt over hvilke produkter innenfor en produktgruppe som f.eks. inneholder farlige kjemikalier.

Det vil også kunne stilles krav om at opplysningene er av en viss betydning. Mindre sensitive næringsopplysninger vernes ikke. Dette er bl.a. understreket av Sivilombudsmannen.

Utvalgets medlemmer Fredriksen, Lindseth og Hugo-Sørensen vil framheve at vernet av forretningshemmeligheter må være minst like godt i Norge som i tilsvarende vern i andre land. Lovforslaget pålegger næringslivet en mer omfattende opplysningsplikt enn det som gjelder i våre konkurrentland. Da er det helt avgjørende at beskyttelsen av forretningshemmeligheter er god og oppfattes som sikker også av bedriftenes samarbeidspartnere i andre land.

14.2.2 Internasjonale regler

Århus-konvensjonens art. 4 nr. 3 og nr. 4 regulerer muligheten for å gjøre unntak fra retten til miljøopplysninger. Artikkel 4 nr. 3 bokstav c sier at materiale som ikke er ferdig, eller som gjelder offentlige myndigheters interne kommunikasjon, kan unntas fra innsyn dersom det er hjemmel for det i nasjonal lov eller praksis. Man skal ta hensyn til allmennhetens interesse i offentliggjøringen i vurderingen av om en unntaksrett skal benyttes.

Artikkel 4 nr. 4 åpner for at en begjæring om miljøopplysninger kan avslås dersom offentliggjøringen vil ha negative konsekvenser for følgende interesser:

  • den fortrolige karakter av offentlige myndigheters saksbehandling,

  • internasjonale forbindelser, det nasjonale forsvar og den allmenne sikkerhet,

  • rettspleien, rettferdig rettergang og offentlige myndigheters strafferettslig eller disiplinmessig granskning,

  • fortrolig nærings- og industriinformasjon som har et legitimt økonomisk behov for vern,

  • immaterielle rettigheter,

  • personvern,

  • tredjepart, som har gitt opplysningene frivillig og som ikke har samtykket til å gi ut opplysningene, og

  • miljøet som informasjonen vedrører, f.eks. yngleplasser til sjeldne arter.

I tilknytning til unntaket for forretningshemmeligheter stilles det krav om at utslipp som er relevante for vern av miljøet, likevel skal offentliggjøres.

Miljøinformasjonsdirektivet har i hovedtrekk samme regler som Århus-konvensjonen. Det samme er tilfellet med forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv – med ett unntak. Bestemmelsen om unntak for fortrolige næringslivsopplysninger er formulert noe annerledes i direktivforslaget enn i Århus-konvensjonen.

14.2.3 Utvalgets vurderinger

Både de internasjonale regelverkene og offentlighetsloven inneholder omfattende regler som gir grunnlag for å nekte å gi ut miljøopplysninger. Offentlighetslovens regler og de internasjonale reglene er ikke helt parallelle. Unntakene er ulikt kategorisert. De internasjonale reglene er så vidt formulert at det kan konkluderes med at offentlighetslovens unntaksregler ikke går for langt i forhold til de internasjonale reglene når det gjelder hvilke hensyn som kan legitimere unntak.

Uavhengig av de internasjonale reglene kan det reises spørsmål ved om det i forhold til miljøopplysninger er behov for alle unntaksgrunnlagene i offentlighetsloven. Enkelte opplysninger som kan unntas etter offentlighetsloven, kan allmennheten ha sterk interesse av å få tilgang til. Dette gjelder f.eks. dokumenter som er utarbeidet for den interne saksforberedelsen av særlige rådgivere eller sakkyndige. Slike dokumenter kan inneholde utredninger om miljøtilstanden og miljøpåvirkninger som faller innenfor kjerneområdet for retten til miljøopplysninger. Utvalget viser til at disse spørsmålene har vært gjenstand for behandling i juridisk litteratur.

Det vil være en omfattende oppgave å vurdere hvordan unntaksgrunnene kan utformes på en måte som sikrer allmennhetens rett til miljøopplysninger, uten at det rammer andre viktige samfunnsinteresser. Unntaksreglene i offentlighetsloven er som nevnt under revisjon av offentlighetslovutvalget. De hensynene som taler for å innsnevre unntaksadgangen i offentlighetsloven, vil i stor grad sammenfalle med de hensynene som taler for å lage snevrere unntaksregler i forhold til miljøopplysninger. Utvalget ser det derfor som lite hensiktsmessig å komme med alternative forslag på dette stadiet og foreslår derfor en henvisning fra lov om retten til miljøopplysninger til offentlighetsloven.

Et problem knyttet til det å henvise til offentlighetsloven, er at offentlighetsloven og utvalgets forslag til lov om retten til miljøopplysninger har ulikt begrepsapparat. Dette gjelder i særlig grad skillet mellom «saksdokument» og «miljøopplysninger». For unntakene i offentlighetsloven § 5a og 6 som i første rekke knytter seg til dokumentets innhold, vil ikke dette by på problemer. Når det gjelder unntaket for interne dokumenter i § 5 knytter unntaket seg ikke til dokumentets innhold, men hvilken status dokumentet har. I forhold til miljøopplysninger passer dette unntaket ikke helt. Utvalgets forslag har forsøkt å ta høyde for denne språklige forskjellen mellom de to regelsettene.

Utvalget ser at det pedagogisk sett er en ulempe at loven om retten til miljøopplysninger henviser til offentlighetsloven, slik at det ikke er tilstrekkelig bare å lese loven om retten til miljøopplysninger for å få full oversikt over rettighetene etter loven. Denne ulempen vil imidlertid i stor grad kunne avbøtes ved at særtrykk av loven også tar med de relevante delene av offentlighetsloven.

14.3 Innskrenkninger i unntaksadgangen

14.3.1 Innledning

Både de internasjonale og de norske reglene inneholder som nevnt relativt vide hjemler for å gjøre unntak. Dette kan innebære en uthuling av retten til miljøopplysninger dersom de blir tolket for vidt. Som ovenfor nevnt vil det være vanskelig å formulere generelle unntaksgrunner som på den ene siden sikrer at de legitime behovene for hemmelighold blir ivaretatt og på den andre siden sikrer at allmennhetens rett til miljøopplysninger ikke blir for snever.

Et alternativ til å formulere snevre unntaksregler er å etablere mekanismer som sikrer at unntaksgrunnlagene ikke blir benyttet i større omfang enn det hensynene bak unntakene tilsier. Utvalget har vurdert fire slike mekanismer/regeltyper:

  • Uttrykkelig krav om at unntakene bare får anvendelse når det er et reelt og saklig behov i det enkelte tilfellet for å nekte å gi ut miljøopplysninger.

  • Krav om interesseavveining.

  • Krav om at visse opplysninger alltid skal utleveres.

  • Krav om at de delene av et sett opplysninger som kan skilles fra opplysninger som kan nektes utlevert, skal utleveres.

14.3.2 Reelt og saklig behov for å nekte å utlevere opplysningene

Gjeldende rett

I offentlighetsloven er det bare enkelte av unntaksbestemmelsene som stiller konkrete krav til at det skal være til skade for eller være et reelt behov for at en unntakshjemmel skal kunne benyttes. Offentlighetsloven § 5 sier f.eks. at et dokument som er utarbeidet for den interne saksforberedelsen, kan unntas fra offentlighet. Det er ikke stilt krav om at dette bare kan gjøres der offentliggjøring vil kunne være skadelig for den interne saksbehandlingen.

I relasjon til reglene om taushetsplikt for forretningshemmeligheter kan et slikt krav tolkes inn i reglene, jf. framstillingen ovenfor under kap. 14.2.1.

Det såkalte meroffentlighetsprinsippet modifiserer dette bildet noe. Prinsippet er kommet til uttrykk i offentlighetsloven § 2 tredje ledd som sier at «forvaltningsorganet skal vurdere om dokumentet likevel bør gjøres kjent helt eller delvis, selv om det etter bestemmelser i loven kan unntas fra offentlighet». Selv om det er grunnlag for å gjøre unntak fra innsyn, skal man vurdere om dokumentet likevel skal gjøres offentlig tilgjengelig. Et sentralt vurderingstema i denne sammenheng vil være hvorvidt de hensynene som står bak den aktuelle unntaksbestemmelsen, krever at opplysningene unntas fra offentlighet. Meroffentlighetsprinsippet oppstiller imidlertid bare en plikt til å vurdere meroffentlighet og ikke en plikt til å utøve meroffentlighet.

Internasjonale regler

Miljøinformasjonsdirektivet krever bare at offentliggjøring vil ha betydning for – «affect» – de interessene som kan danne grunnlag for å gjøre unntak. EU-kommisjonen presiserer i sitt forslag at det er bare i de tilfellene hvor det å gi ut opplysninger vil ha negativ betydning for de interessene som er vernet av unntaksreglene, at det kan gjøres unntak. Dette kommer til uttrykk gjennom formuleringen «ha negative konsekvenser for». Århus-konvensjonen benytter samme formulering som direktivforslaget.

Utvalgets vurderinger

Unntaksgrunnlagene bør etter utvalgets mening ikke anvendes i større utstrekning enn det de samfunnshensynene som ligger bak unntaksgrunnene, tilsier. Utvalget mener at dette bør komme klarere til uttrykk i lovverket. Utvalget har valgt en formulering som man finner igjen i tilknytning til kravene om meroffentlighet, jf. f.eks. St.meld. nr. 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen kap. 5.13.1-5.13.2. I stortingsmeldingen påpekes det bl.a. at regelen om meroffentlighet vil ha sentral betydning i de tilfellene der unntaksbestemmelsene gir adgang til å nekte innsyn i dokumenter som det ikke foreligger et reelt og saklig behov for å unnta. Utvalgets forslag har imidlertid en annen karakter enn meroffentlighetsprinsippet i offentlighetsloven, idet det stilles som et av flere vilkår for å kunne nekte å utlevere miljøopplysninger – ikke bare som et moment i en vurdering av om man bør utlevere miljøopplysninger.

14.3.3 Interesseavveining

14.3.3.1 Problemstilling

Når det konstateres at miljøopplysninger det kreves tilgang til, faller innenfor en unntaksregel og det for så vidt kan være et reelt og saklig behov å nekte å utlevere opplysningene, står man overfor en situasjon hvor to interesser står i konflikt med hverandre. Selv om det i utgangspunktet kan være nødvendig å unnta opplysningene, er det ikke dermed sagt at de grunnene som begrunner et unntak, er sterkere enn allmennhetens interesse i offentliggjøring. Spørsmålet blir om det da skal være mulig å foreta en interesseavveining der de to interessene blir veid opp mot hverandre.

14.3.3.2 Gjeldende rett

Plikten til å vurdere meroffentlighet gjelder for unntakene etter §§ 5, 6 og 11. Disse bestemmelsene åpner for å gjøre unntak for innsyn, men pålegger ikke å gjøre unntak for innsyn. Det vil således være rom for forvaltningen i hvert enkelt tilfelle å vurdere om man bør gi innsyn eller ikke.

Meroffentlighetsprinsippet innebærer at forvaltningen skal foreta en vurdering av de ulike interessene, men stiller ikke noe krav om å offentliggjøre opplysningene dersom hensynene som taler for det, er sterkere enn hensynene bak unntaket.

Når det gjelder § 5 a – unntakene for opplysninger undergitt lovbestemt taushetsplikt – er det ikke adgang til å vurdere meroffentlighet. Taushetsplikten setter absolutte grenser for hva som kan offentliggjøres. Reglene om taushetsplikt finnes som nevnt i ulike lovverk, med forvaltningsloven § 13 ff. som den generelle bestemmelsen. Definisjonene av taushetsplikt i bl.a. forvaltningsloven åpner heller ikke for en åpen interesseavveining. Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 3 er opplysninger ikke underlagt taushetsplikt dersom ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold. Denne bestemmelsen åpner bare for en vurdering av interessene for hemmelighold, men ingen åpen avveining mot motstående interesser.

Grunnloven § 110 b andre ledd vil imidlertid innebære at taushetspliktreglene må tolkes innskrenkende når det er tale om særlig viktige miljøopplysninger. Grunnloven § 110 b vil også på andre områder innebære at unntaksreglene må tolkes innskrenkende dersom dette er nødvendig for at allmennheten skal få den kunnskapen den er berettiget til etter Grunnloven § 110 b.

14.3.3.3 Internasjonale regler

Miljøinformasjonsdirektivet har ingen bestemmelse om interesseavveining.

Århus-konvensjonen har heller ingen generell regel om interesseavveining, men stiller i art. 4 nr. 4 andre ledd krav om at unntaksgrunnene «skal tolkes på en restriktiv måte, idet man tar hensyn til den allmenne interesse i offentliggjøring, og om den ønskede informasjonen gjelder miljøutslipp».

Forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv, som er det foreløpig siste steget i utviklingen av internasjonale regler om retten til miljøopplysninger, stiller krav om interesseavveining. Forslaget har følgende ordlyd:

«I hvert tilfelle skal den allmenne interesse i offentliggjøring avveies mot interessene som ivaretas ved et avslag på utlevering. Det skal gis tilgang til informasjonen dersom den allmenne interessen veier tyngre enn de sistnevnte interessene.»

14.3.3.4 Utenlandsk rett

Danmark

Verken den danske miljøopplysningsloven eller offentlighetsloven åpner for en generell interesseavveining. Miljøopplysningsloven inneholder bestemmelser om at enkelte unntak skal tolkes i tråd med Århus-konvensjonen art. 4.

Sverige

Sverige har en egen lov om unntak fra offentlighetsprinsippet – Sekretesslagen. Den har relativt detaljerte regler for hvilke opplysninger som kan unntas fra offentlighet. Den inneholder ikke noe meroffentlighetsprinsipp eller noe generelt krav om interesseavveining. Det finnes imidlertid enkelte eksempler på bestemmelser som åpner for en interesseavveining. Kapittel 8 § 7 i sekretesslagen gjelder for «verksamhet, som bedrivs av annan än statlig myndighet och som består i tillsyn eller stödverksamhet med avseende på næringslivet» og omfatter visse forretningshemmeligheter og personopplysninger. Bestemmelsens tredje ledd sier at unntak fra offentlighet – «sekretess» – ikke skal gjelde for opplysninger hos kommunale tilsynsvirksomheter på helse- og miljøområdet dersom «intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön (...) eller ett liknande allmännintresse har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut». Kapittel 8 § 9 har en liknende bestemmelse.

14.3.3.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert to måter å gjennomføre Århus-konvensjonen art. 4 nr. 4 på. Enten kan det vedtas regler som krever at man i tilknytning til hvert innsynskrav foretar en innskrenkende fortolkning eller en interesseavveining der man tar hensyn til allmennhetens interesse i offentliggjøring og om opplysningene gjelder utslipp til miljøet. Det andre alternativet er å vedta unntaksregler som er så snevert formulert at de ivaretar de ovennevnte hensynene.

Det siste alternativet vil være svært krevende å gjennomføre. Som nevnt ovenfor vil det være vanskelig fullt ut å ivareta disse hensynene gjennom generelle regler uten at unntaksreglene blir så snevre at de ikke i tilstrekkelig grad ivaretar behov for hemmelighold. Det vil etter utvalgets mening heller ikke være tilstrekkelig bare å lage en unntaksregel som f.eks. sier at informasjon om utslipp skal være offentlig tilgjengelig.

Etter utvalgets oppfatning er den beste måten å gjennomføre kravet i konvensjonen på, å stille opp en regel om at man i tilknytning til det enkelte innsynskravet skal foreta en konkret avveining av hensynene som ivaretas ved et avslag, og de miljø- og samfunnsmessige interessene som ivaretas ved å utlevere opplysningene. Utvalgets forslag harmonerer godt med direktivforslagets bestemmelse.

Kravet om interesseavveining vil både gjelde for opplysninger som faller inn under unntaksgrunnene i offentlighetsloven §§ 5, 6 og 11, og unntaket for taushetspliktige opplysninger, jf. offentlighetsloven § 5 a. Det er for de sistnevnte opplysningene at en lovfesting av en interesseavveining vil ha størst betydning. Et krav om interesseavveining vil også være med på å sikre at prinsippene i Grunnloven § 110 b får gjennomslag i lovgivningen.

Ved denne interesseavveiningen skal man ikke bare foreta en konkret vurdering av om den som krever opplysningene, har behov for informasjonen, men om det vil være av interesse for allmennheten å få tilgang til informasjon av denne art. Det er ikke avgjørende hva den opplysningene gjelder, mener om hvorvidt opplysningene bør utleveres, men en vurdering av de samfunnsmessige hensynene bak unntaket.

Utvalget mener at kravet om interesseavveining ikke vil medføre en svekkelse av det rettslige vernet av forretningshemmeligheter. Dersom det er tale om opplysninger som det vil være av stor konkurransemessig betydning å hemmeligholde, vil dette veie tungt i vurderingen. Opplysninger som danner kjerneområdet for retten til miljøopplysninger, vil i stor grad allerede være tilgjengelige for allmennheten. Dette gjelder f.eks. utslipp til miljøet og opplysninger om et produkts helse- og miljøvirkninger, jf. produktkontrolloven § 11 andre ledd.

Det kan argumenteres med at en interesseavveining vil medføre lav forutberegnelighet for norsk næringsliv. Til dette kan det påpekes at også dagens rettstilstand vil være usikker. Taushetspliktreglene inneholder vage kriterier som må tolkes i tråd med Grunnloven § 100 b.

For å styrke rettssikkerheten til dem opplysningene gjelder i tilfeller hvor interesseavveiningen medfører at opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt, ønskes offentliggjort, foreslår utvalget regler som inneholder krav til saksbehandlingen i disse situasjonene, jf. kap. 16.5 nedenfor.

14.3.4 Opplysninger som alltid skal utleveres

Innledning

En annen måte å hindre at unntaksreglene blir tolket for vidt på, er å stille krav om at visse, nærmere spesifiserte typer miljøopplysninger alltid skal utleveres, uavhengig av om de omfattes av en av unntaksgrunnene.

Gjeldende rett

Offentlighetsloven inneholder ingen generelle bestemmelser om at visse opplysninger alltid skal gis ut. På enkelte områder finnes det imidlertid slike unntak. De gjelder enkelte kjemikalier, genmodifiserte organismer og helse- og miljøskadelige produkter.

I produktkontrolloven er det gjort unntak fra taushetsplikt i § 11. Paragraf 11 andre ledd sier at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at det gis «opplysninger om produkts virkning som nevnt i § 1 og om nødvendig en forklaring av årsaken til denne». De virkningene det siktes til i § 1, omfatter helseskade og miljøforstyrrelser i form av forstyrrelser i økosystemer, forurensning, avfall, støy og liknende.

Genteknologiloven sier at følgende opplysninger alltid skal være offentlige:

  • beskrivelse av den genmodifiserte organismen, brukerens navn og adresse, formålet med bruken og bruksstedet,

  • metoder og planer for overvåking og beredskap, og

  • vurdering av hvilke virkninger som kan forutsettes.

Genteknologilovens unntak bygger på tilsvarende unntak som finnes i EF-direktivet om genmodifiserte organismer. Også på andre områder finnes det EF-direktiver som inneholder lister over opplysninger som ikke i noen tilfeller skal vurderes som hemmelige. Dette gjelder bl.a. flere kjemikalieregelverk. Et eksempel er forskrift av 1. juli 1996 nr. 715 om forhåndsmelding av nye kjemiske stoffer. Forskriften § 18 lyder som følger:

«Følgende opplysninger kan ikke anses som fortrolige:

  • Produsentens og forhåndsmelderens navn.

  • Det kjemiske stoffets handelsnavn.

  • Det kjemiske stoffets renhetsgrad og de typer forurensninger og tilsetningsstoffer som er klassifiseringspliktige i henhold til forskrift om helsefaremerking, forskrift om miljøfaremerking, forskrifter om brannfarlige varer, forskrift om eksplosive varer og forskrift om stoffliste.

  • For kjemiske stoffer som står i forskrift om stoffliste: de analysemetodene som gjør det mulig å påvise stoffet etter at det er sluppet ut i miljøet og anslå menneskers direkte eksponering for stoffet.

  • Anbefalte metoder og forholdsregler for håndtering, lagring osv. (jf. vedlegg 1 – 3, punkt 2.3) og nødtiltak ved kjemikaliesøl og personskade (jf. vedlegg 1 – 3, punkt 2.4 – 2.5).

  • Det kjemiske stoffets fysikalsk-kjemiske egenskaper (jf. vedlegg 1 – 3, punkt 3).

  • Sammendrag av de toksikologiske og økotoksikologiske testresultatene.

  • Muligheter for å uskadeliggjøre det kjemiske stoffet.

  • Opplysninger i produktdatabladet.»

Internasjonale regler

Miljøinformasjonsdirektivet inneholder ingen liste over opplysninger som alltid skal være offentlige.

Århus-konvensjonen art. 4 nr. 4 bokstav d sier følgende om forholdet mellom forretningshemmeligheter og informasjon om utslipp:

«Innenfor denne rammen skal informasjon om utslipp som er relevante for vern av miljøet offentliggjøres.»

Formuleringen «innenfor denne rammen» gjør at denne bestemmelsen ikke innebærer noe absolutt unntak fra vernet av forretningshemmeligheter for utslippsinformasjon. Man må trolig gjennomføre en avveining av de motstående interessene, men slik at det at informasjonen dreier seg om utslipp, vil være et vesentlig argument for å offentliggjøre informasjonen.

Forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv art. 4 nr. 2 bokstav d gjør følgende innskrenkning i unntaket for fortrolig næringsliv- og industriinformasjon:

«Medlemsstatene kan ikke fastsette at en begjæring kan avslås med henvisning til denne bokstaven dersom begjæringen gjelder informasjon om utslipp til miljøet som omfattes av Fellesskapets lovgivning.»

Utvalgets vurderinger

Som nevnt innledningsvis vil en opplisting av typer opplysninger som alltid skal utleveres, være en effektiv måte å sikre at svært viktige miljøopplysninger blir tilgjengelige for allmennheten. Ved vurderingen av hvilke opplysninger som bør stå på listen, må man imidlertid være varsom slik at ikke viktige, motstående samfunnshensyn blir urimelig skadelidende. En forutsetning for at slike regler skal fungere, er at de er formulert så konkret at de ikke i stor grad åpner for en skjønnsmessig vurdering fra den som skal gi ut opplysningene. Utvalget mener at konkrete krav til hva som skal være offentlig, må videreføres i sektorlovgivningen slik som i dag. I tillegg trengs imidlertid en mer generell bestemmelse som fanger opp helse- og miljøfarlige egenskaper ved en aktivitet eller et produkt. En slik bestemmelse vil åpne for en viss grad av skjønn, men er nødvendig fordi det ikke er mulig å utvikle et uttømmende lov- eller forskriftsverk.

Det er ingen grunn til å beskytte opplysninger om lovbrudd i form av inngrep i naturen eller skader på miljøet, jf. § 15 bokstav d. Opplysninger om slike forhold bør derfor ikke kunne unntas fra innsyn i medhold av lovens unntaksregler. Utvalget antar at det forholdsvis sjelden vil kunne bli snakk om å anse slike opplysninger som taushetsbelagte ut fra kriteriet om forretningshemmeligheter. Heller ikke personvernhensyn bør hindre at slike opplysninger gis ut. Personvernhensyn kan imidlertid tilsi at det ikke navngis hvem som har foretatt de ulovlige handlingene dersom det er mulig å anonymisere opplysningene. En annen sak er at hensynet til en pågående etterforskning eller en rettssak om lovligheten av visse handlinger eller aktiviteter, kan tilsi begrensninger i innsynsadgangen. Siden loven ikke gjelder opplysninger i saker som behandles etter rettspleielovgivningen, jf. § 2, vil innsynsadgangen i slike tilfeller måtte avgjøres etter prosesslovgivningen og ikke etter lov om retten til miljøopplysninger.

Utvalgets flertall, medlemmene Andersen, Flåthen, Foss, Graver, Hallingstad, Lindahl, Meinich, Pedersen, Storelv, Stueflaten, Vevatne og Aanæs, foreslår at opplysninger om helseskadelig og miljøforstyrrende forurensning skal være offentlig tilgjengelige. Forslaget vil oppfylle Århus-konvensjonens krav om at opplysninger om utslipp skal være offentlig tilgjengelige, jf. § 15 bokstav a.

Paragraf 15 bokstav b tilsvarer kravene i produktkontrolloven § 11 andre ledd. Dette unntaket harmonerer også godt med hva som vil være allment tilgjengelig under de ulike kjemikalieforskriftene som bygger på EU-direktivet. Opplysninger om at et produkt har helse- og miljøskadelige egenskaper vil trolig ytterst sjelden utgjøre en forretningshemmelighet. Når det gjelder en forklaring av årsaken, vil det muligens kunne oppstå mindre interessekonflikter. Men det er her ikke krav om at man skal gi detaljerte opplysninger om årsaken. I de aller fleste tilfellene vil en også kunne gi opplysninger om årsaken uten å måtte gi svært sensitive opplysninger.

Paragraf 15 bokstav c bygger på kjemikalieforskriftene som alle stiller krav om at opplysninger om forholdsregler aldri skal være hemmelige. Ved at de bygger på internasjonale regelverk, vil ikke problematikken knyttet til norsk næringslivs internasjonale konkurransesituasjon oppstå. Dessuten vil det sjelden være noe legitimt behov for å holde slike opplysninger hemmelig.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fredriksen, Hugo-Sørensen og Lindseth, foreslår at bestemmelsene om hvilke miljøopplysninger som aldri kan nektes utlevert, for så vidt gjelder produkter, tas inn som en ny § 11a i produktkontrolloven. Disse medlemmene legger dessuten vekt på at det er produktets virkninger slik de er beskrevet i produktkontrolloven § 1 – helseskader og miljøforstyrrelser – som aldri skal kunne nektes utlevert og, om nødvendig, årsakene til disse. Virkningene har sin årsak i produktets iboende egenskaper, kombinert med menneskers og miljøets kontakt med produktet og dets komponenter (spredning og eksponering). Opplysninger om et produkts helseskadelige og miljøforstyrrende egenskaper, herunder eventuelle innhold av helse- og miljøfarlige stoffer, vil derfor inngå som del av årsakene. Mindretallet anser at et produkts helseskadelige og miljøforstyrrende virkninger ytterst sjelden vil utgjøre en forretningshemmelighet. Mindretallet deler flertallets vurderinger av konfidensialitetsbehovet knyttet til forklaring av årsaken og opplysninger om forholdsregler.

14.3.5 Deler av et sett opplysninger skal alltid utleveres

Problemstilling

I en del situasjoner vil bare en del av et sett opplysninger kunne nektes utlevert. I relasjon til interne dokumenter kan det f.eks. være behov for å unnta opplysninger om de interne diskusjonene og foreløpige vurderingene et offentlig organ har gjort seg. Det faktamaterialet som ligger til grunn for vurderingene, vil det imidlertid ikke i samme grad være behov for å unnta fra offentlighet. Spørsmålet nedenfor er hvordan man kan sikre at bare den delen av et materiale som kan unntas, faktisk blir unntatt.

Gjeldende rett

Adgangen til å unnta interne dokumenter etter offentlighetsloven § 5 fra offentlighet gjelder hele dokumentet. Det samme gjelder unntakene i § 6. Dersom et dokument inneholder opplysninger som nevnt i § 6, kan hele dokumentet unntas, ikke bare de aktuelle opplysningene. Ifølge § 6 andre ledd kan man dersom et saksdokument er unntatt fra offentlighet, unnta hele saken fra offentlighet dersom de øvrige saksdokumentene vil gi et åpenbart misvisende bilde av saken og offentlighet kan skade samfunnsmessige eller private interesser. Denne bestemmelsen gjelder bare unntakene i § 6. Etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd skal det vurderes om det bør utøves delvis meroffentlighet. Det fører til at deler av dokumenter det ikke er noen beskyttelsesverdig interesse i å unnta fra offentlighet, bør offentliggjøres.

Når det gjelder unntaket for taushetspliktbelagt informasjon, er derimot situasjonen en annen. Etter § 5 a er det bare opplysningene det er plikt til å bevare taushet om, som skal unntas fra offentlighet. Resten av dokumentet er offentlig, med mindre disse delene alene gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet, eller de unntatte opplysninger utgjør den vesentligste delen av dokumentets innhold. Dokumenter påført lovlig beskyttelsesgrad kan unntas i sin helhet.

Århus-konvensjonen art. 4 nr. 6 krever at dersom man kan skille ut de opplysningene som kan unntas etter art. 4 nr. 3 og 4, skal myndighetene utlevere resten av de ønskede miljøopplysningene. Miljøinformasjonsdirektivet inneholder en tilsvarende bestemmelse i art. 3 nr. 2 andre ledd. Denne regelen er også videreført i direktivforslaget.

Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår en bestemmelse som tilsvarer de internasjonale reglene. Utvalget legger til grunn at forslaget ikke vil representere en reell svekkelse av behovene for å gjøre unntak fra plikten til å gi ut opplysninger.

Denne bestemmelsen vil særlig bidra til at unntaket for interne opplysninger ikke blir praktisert for vidt. Faktaopplysningene i en sak vil f.eks. i stor grad måtte utleveres, siden de ikke vil skade den interne saksbehandlingen.

14.4 Personvern

Innledning

Personopplysningsloven stiller visse krav til hvordan offentlige og private aktører behandler personopplysninger. I visse tilfeller vil miljøopplysninger kunne karakteriseres som personopplysninger. Det er derfor behov for å vurdere i hvilken grad dette er tilfelle og hvilke konsekvenser dette kan ha for retten til miljøopplysninger – om personopplysningsloven innebærer en skranke for retten til miljøopplysninger.

Ved lov av 14. april 2000 nr. 31 ble den tidligere personregisterloven erstattet med en lov om behandling av personopplysninger. Loven er bl.a. vedtatt for å implementere Europaparlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger.

Lov om behandling av personopplysninger har til formål å beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger. Loven skal bidra til at personopplysninger blir behandlet i samsvar med grunnleggende personvernhensyn, herunder behovet for personlig integritet, privatlivets fred og tilstrekkelig kvalitet på personopplysninger.

Utvalgets hovedproblemstilling knytter seg til spørsmålet om i hvilken grad personopplysningsloven kan sette begrensninger på muligheten til å gi ut de miljøopplysningene allmennheten har krav på etter utkastet til lov om retten til miljøopplysninger. Spørsmål som knytter seg til andre former for behandling av opplysninger som ikke direkte gjelder utlevering av opplysningene, behandles ikke her selv om dette muligens indirekte kan ha betydning for hvor lett tilgjengelige miljøopplysningene gjøres for allmennheten. Siden utvalget ikke kommer med detaljerte forslag til hvordan miljøopplysninger skal samles inn og oppbevares, er det ikke naturlig å drøfte behandling av personopplysninger i forhold til behandling av miljøopplysninger i sin fulle bredde.

Forslaget til lov om retten til miljøopplysninger regulerer både offentlige organers plikt til å gi opplysninger og offentlige og private virksomheters plikt til å gi opplysninger om miljøforholdene ved virksomheten. Forholdet til personopplysningsloven blir i første rekke aktuelt for opplysninger fra offentlige organer. Siden reglene om rett til å få informasjon fra enhver virksomhet om dennes påvirkning på miljøet bare gjelder miljøforholdene ved egen virksomhet, vil det i de færreste tilfellene være aktuelt å oppfylle denne plikten ved å gi opplysninger som er vernet etter personopplysningsloven. Framstillingen nedenfor konsentrerer seg derfor om det offentliges plikt til å gi ut miljøopplysninger.

Forholdet mellom begrepene personopplysning og miljøopplysning

Paragraf 2 nr. 1 definerer personopplysninger som opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson. «Enkeltperson» omfatter bare fysiske personer. Juridiske personer, slik som selskaper, foreninger og organisasjoner, faller utenfor. Loven gjelder opplysninger og vurderinger som kan knyttes tilen enkeltperson. Det vil si opplysninger som direkte eller indirekte identifiserer en enkeltperson. Forarbeidene (Ot.prp. nr. 92 (1998-99) kap. 16) nevner følgende eksempler på måter en person kan bli identifisert på: «navn, identifikasjonsnummer eller annet kjennetegn som er spesielt for personens fysiske, fysiologiske, psykiske, økonomiske, kulturelle eller sosiale identitet».

Miljøopplysninger vil i de færreste tilfellene kunne karakteriseres som personopplysninger. Det finnes imidlertid noen grupper miljøopplysninger som kan karakteriseres som personopplysninger. Dette gjelder for det første informasjon om helseskader forårsaket av miljøpåvirkninger. Dersom disse helseopplysningene knytter seg til identifiserbare enkeltpersoner, er det tale om personopplysninger i personopplysningslovens forstand.

For det andre vil miljøopplysninger som knytter seg til konkrete arealer som er identifisert ved hjelp av gårds- og bruksnummer eller gateadresse, være personopplysninger i den grad eier eller annen rettighetshaver til eiendommen er en fysisk person. Ved hjelp av et gårds- og bruksnummer eller en gateadresse er det mulig å identifisere rettighetshaverne til arealet.

Hensynene bak personopplysningsloven – det å beskytte den enkeltes personvern – har ulik vekt i relasjon til de to gruppene miljøopplysninger som er nevnt ovenfor. Helserelaterte miljøopplysninger ligger i kjerneområdet for personvernet. Slike opplysninger ligger derimot i grenselandet av begrepet miljøopplysninger. Mens personverninteressene for slike opplysninger er sterke, er allmennhetens behov for slike miljøopplysninger relativt svake, og slike opplysninger vil i de fleste tilfeller være unntatt fra reglene om miljøopplysninger ut fra reglene om taushetsplikt for personopplysninger.

Opplysninger om at en person eier spesifikke eiendommer med visse miljøkvaliteter eller miljøskader, synes derimot å ligge i ytterkant av det personopplysningsloven er ment å verne. Slike opplysninger ligger dessuten i kjerneområdet for retten til miljøopplysninger. Det kan i mange tilfeller være et vesentlig poeng å få nøyaktige opplysninger om hvor en miljøverdi/miljøskade forekommer.

Miljøopplysninger som er stedfestet ved hjelp av grunnbokshjemler eller adresser, er personopplysninger som faller innenfor definisjonen av personopplysninger etter ordlyden. Det kan reises spørsmål ved om loven bør tolkes innskrenkende slik at disse miljøopplysningene faller utenfor. Holdepunkt for dette finnes i forarbeidene til loven som sier følgende (Ot.prp. nr. 92 (1998-99), kap. 16, s. 101):

«I tvilstilfeller kan formålsbestemmelsen få betydning for hvor langt uttrykket «personopplysning» rekker – det kan tenkes tilfeller der ordlyden i nr. 1 isolert sett trekker i retning av at en opplysning er «personopplysning», men hvor personvernhensyn ikke kan begrunne at opplysningen vernes.»

Som nevnt gjør ikke personhensynet seg særlig sterkt gjeldende for arealrelaterte miljøopplysninger. Grunnloven § 110 b andre ledd er også et argument for å innskrenke rekkevidden av loven. Det må imidlertid sikres at kravene i personopplysningsdirektivet oppfylles.

Krav til behandling av personopplysninger og forholdet til retten til miljøopplysninger

Personopplysningsloven stiller krav til hvordan man behandler personopplysninger. Med behandling menes ifølge § 2 nr. 2 «enhver bruk av personopplysninger, som for eksempel innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering eller en kombinasjon av slike bruksmåter.»

Som nevnt ovenfor regulerer loven om retten til miljøopplysninger primært plikten til å utlevere opplysninger til allmennheten. Andre former for behandling vil således ikke bli drøftet nedenfor, jf. innledningen til notatet. Personopplysningsloven stiller både vilkår for i det hele tatt å kunne behandle personopplysninger og krav til selve behandlingen.

Paragraf 8 stiller opp grunnvilkår for å behandle personopplysninger. Personopplysninger kan behandles på tre ulike grunnlag:

  • Dersom den registrerte har samtykket.

  • Adgang til slik behandling er fastsatt i lov.

  • Behandlingen er nødvendig ut fra visse nærmere oppregnede hensyn.

Av de hensynene som nevnes, er det særlig hensynet til «å utføre en oppgave av allmenn interesse» som er aktuelt i relasjon til miljøopplysninger. Det å gi allmennheten miljøopplysninger er etter utvalgets mening en oppgave av allmenn interesse. Vedtas en lov om retten til miljøopplysninger, vil personopplysningslovens alternativ nr. 2 også komme til anvendelse.

Paragraf 11 stiller grunnkrav til behandlingen av personopplysninger. I tillegg til at behandlingen må være tillatt etter §§ 8 og 9 stilles det krav om at personopplysningene

  • bare nyttes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet,

  • senere ikke brukes til formål som er uforenlige med det opprinnelige formålet med innsamlingen, uten at den registrerte samtykker,

  • er tilstrekkelige og relevante for formålet med behandlingen,

  • er korrekte og oppdaterte, og ikke lagres lenger enn nødvendig ut fra formålet med behandlingen, jf. §§ 27 og 28.

Bokstavene d og e reiser ikke særlige problemer i tilknytning til miljøopplysninger. Et aktuelt spørsmål er om det å gi ut miljøopplysninger til allmennheten vil være å nytte opplysningene til «uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet», og at utgivelse ikke er å anse som bruk til «senere formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen».

Justisdepartementet uttaler i forarbeidene til personopplysningsloven (Ot.prp. nr. 92 (1998-99) kap. 12.5, s. 83-84) at det å gi innsyn etter offentlighetsloven og forvaltningsloven ikke er i strid med kravene i § 11. Justisdepartementet anser det å gi innsyn etter offentlighetsloven som «en integrert del av forvaltningens virksomhet og dermed ikke uforenlig med hovedformålet med å innhente opplysningene – for eksempel å avgjøre enkeltsaker».

På tilsvarende måte kan man si at det å gi miljøopplysninger er en integrert del av offentlige organers aktivitet. Innenfor miljøvernforvaltningen er en av oppgavene å innhente og formidle miljøopplysninger. For disse organene vil man i alle fall kunne si at det å gi ut miljøopplysninger er en integrert del av deres virksomhet. Et klart eksempel på dette er Statens kartverk som driver med framskaffelse og formidling av informasjon som sin hovedbeskjeftigelse.

Dette synspunktet kan imidlertid også gjøres gjeldende for andre offentlige organer. Dagens miljøvernpolitikk bygger på et sektoransvar. Enhver sektormyndighet har ansvar for å legge miljøhensyn til grunn for sin virksomhet. Sektormyndighetene skal ha oversikt over miljøvirkningene av virksomheten i sektoren og har ansvaret for å iverksette og gjennomføre miljøverntiltak innenfor eget ansvarsområde. Det offentliges ansvar for å gjøre miljøopplysninger tilgjengelige for allmennheten er også understreket i mange internasjonale regelverk, herunder Århus-konvensjonen og diverse EU-direktiver.

Forslaget til lov om retten til miljøopplysninger presiserer det offentliges plikt til å gjøre miljøopplysningene tilgjengelige for allmennheten og medfører at det å gi miljøopplysninger, må betraktes som en integrert del av ethvert offentlig organs virksomhet.

Selv om Justisdepartementet kom til at det å gi innsyn etter offentlighetsloven ikke vil være i strid med kravene i personopplysningsloven §§ 8, 9 og 11, ble det foreslått en bestemmelse som uttrykkelig sier at personopplysningsloven ikke begrenser innsynsretten etter offentlighetsloven, forvaltningsloven eller annen lovbestemt rett til innsyn i personopplysninger. Bestemmelsen finnes i personopplysningsloven § 6.

Denne bestemmelsen vil også medføre at loven om retten til miljøopplysninger vil gå foran personopplysningsloven ved motstrid.

14.5 Opphavsrett

14.5.1 Innledning

Allmennhetens rett til miljøopplysninger er et grunnleggende prinsipp, som bl.a. er framhevet i Grunnloven § 110 b andre ledd. Samtidig kan det knytte seg individuelle rettigheter til utnyttelse av informasjonen. Det å framskaffe, samle inn, bearbeide og systematisere miljøopplysninger kan være svært kostnads- og arbeidskrevende. Det å ha enerett til å utnytte opplysningene og å lage eksemplarer av informasjonsbæreren vil derfor kunne ha en stor økonomisk verdi. For å finansiere framskaffelsen av opplysninger kan man se det som ønskelig at man også har enerett til å videreformidle dem til allmennheten, slik at man kan ta betaling for formidlingen eller nekte å utlevere dem.

Grunnlaget for å ha enerett til å formidle miljøopplysninger kan være opphavsrett til opplysningene. Opphavsretten er regulert i åndsverkloven. De mest aktuelle formene for opphavsrett i relasjon til miljøopplysninger er opphavsrettslig vern som åndsverk etter åndsverkloven § 1 eller vern som database/katalog etter åndsverkloven § 43.

14.5.2 Åndsverkloven

Opphavsrett til åndsverk

Åndsverkloven § 1 gir åndsverk rettsvern. Den som har skapt åndsverket, vil etter § 2 ha «enerett til å råde over åndsverket ved å framstille eksemplar av det og ved å gjøre det tilgjengelig for allmennheten». Det er viktig å merke seg at det ikke er opplysningene i verket som er vernet, men verkets utforming. Dette står i motsetning til patentrettighetene som verner selve idéen bak oppfinnelsen, eller reglene om taushetsplikt for forretningshemmeligheter som verner selve det tankemessige innholdet.

For å være et åndsverk må det ha såkalt åndsverkshøyde. Ved utformingen av verket må det ha vært utøvet en viss kreativitet. Dette betyr f.eks. at en sammenstilling av en del faktaopplysninger ikke er et åndsverk. Et årsregnskap eller statistiske miljøopplysninger er heller ikke åndsverk. Dersom man derimot har brukt kreativitet ved utvelgelsen av dataene, vil det kunne være et åndsverk. En oversikt som viser de viktigste hekkeområdene for en fugleart vil således kunne være et åndsverk etter § 1, men det vil da være selve oversikten som er vernet, og ikke de enkelte opplysningene i oversikten.

Opphavsrettslig vern av databaser

Åndsverkloven § 43 etablerer et vern for kataloger, formularer, programmer, databaser eller liknende arbeid som sammenstiller et større antall opplysninger, eller som er resultat av en vesentlig investering. Den som frambringer databaser og liknende, vil ha enerett til å råde over hele eller vesentlige deler av arbeidets innhold ved å framstille eksemplarer av det og ved å gjøre det tilgjengelig for allmennheten. Det rettslige vernet gjelder ikke de enkelte opplysningene i databasen.

Det er ingen vilkår at kravene til åndsverkshøyde i § 1 skal være oppfylt. Det er nok at det er en samling av «et større antall opplysninger» eller at databasen er et resultat av «en vesentlig investering». En database som inneholder miljødata, vil således kunne være vernet etter § 43. Et kart vil både kunne være en database med vern etter § 43 og et åndsverk med vern etter hovedregelen.

Begrensninger i det opphavsrettslige vernet for offentlig informasjon

Når det gjelder opplysninger som foreligger hos det offentlige, må det opphavsrettslige vernet tåle vesentlige innskrenkninger.

For det første er det i § 9 gjort et generelt unntak fra vernet for lover, forskrifter, rettsavgjørelser og andre vedtak truffet av offentlig myndighet. Det samme gjelder forslag, utredninger og andre uttalelser som gjelder offentlig myndighetsutøvelse fra offentlig myndighet og offentlig oppnevnt råd eller utvalg. Offisielle oversettelser av slike tekster er uten vern. Dette unntaket gjelder bare åndsverk som er produsert særskilt til bruk i dokumenter som nevnt ovenfor. Åndsverk som siteres eller gjengis i vedlegg, omfattes ikke. Unntaket innebærer at offentlige myndigheter ikke har enerett til å offentliggjøre disse dokumentene. Hvem som helst kan mangfoldiggjøre dem. Det at et verk er uten opphavsrettslig vern etter åndsverkloven, betyr imidlertid ikke at det ikke kan tas betaling for formidlingen av slik informasjon. Det er f.eks. vanlig praksis at man tar betaling for trykte publikasjoner av offentlige dokumenter som lover, forskrifter, offentlige utredninger og regjeringens dokumenter til Stortinget, jf. nedenfor under kap. 18.

For det andre sier § 27 at vern etter loven ikke er til hinder for dokumentinnsyn etter forvaltningsloven og offentlighetsloven eller annen lovgivning. Denne bestemmelsen innebærer ikke at dokumenter som er omfattet av innsynsreglene, ikke har opphavsrettslig vern, men bare at man ikke kan la være å gi ut dokumentene ved forespørsel. Opphavsmannen vil fremdeles ha enerett til annen offentliggjøring og eksemplarframstilling. Den som har fått innsyn i et vernet dokument, vil ikke ha anledning til å framstille eksemplarer av åndsverket som han har fått innsyn i.

14.5.3 Forholdet mellom åndsverkloven og lov om retten til miljøopplysninger

Innledning

Man kan skille mellom fire ulike relasjoner mellom åndsverkloven og retten til miljøopplysninger, gruppert etter type opplysninger:

  1. Miljøopplysninger som ikke er vernet som åndsverk etter § 1, eller som del av en database etter § 43. Eksempler på slik informasjon er rene, ikke bearbeidede fakta om miljøtilstanden.

  2. Miljøopplysninger som i utgangspunktet er omfattet av åndsverkloven §§ 1 eller 43, men som er unntatt etter § 9. Dette gjelder lover, forskrifter mv. Dette omfatter en stor del av det materialet det offentlige produserer i forbindelse med den offentlige myndighetsutøvelsen.

  3. Miljøopplysninger som i utgangspunktet er omfattet av åndsverkloven §§ 1 eller 43, men som skal offentliggjøres med hjemmel i offentlighetsloven, forvaltningslovens veiledningsplikt eller andre lover. Dette omfatter i tillegg til materiale som forvaltningen selv har, informasjon som er kommet inn til forvaltningen i forbindelse med en «sak». Et eksempel på et dokument som faller inn under denne gruppen, er konsekvensutredninger som lages av en utbygger i tråd med reglene i plan- og bygningsloven. Virksomheten som har utformet konsekvensutredningen, vil ha opphavsrett til den, men denne retten vil ikke være til hinder for at man kan kreve innsyn i konsekvensutredningen hos det offentlige.

  4. Miljøopplysninger som er omfattet av åndsverkloven §§ 1 og 43, og som ikke faller inn under reglene i §§ 9 eller 27. Dette vil være miljøopplysninger som foreligger hos det offentlige, men som ikke har form av lover, forskrifter, enkeltvedtak, utredninger og andre uttalelser, og som ikke er omfattet av innsynsreglene i offentlighetsloven. Offentlighetsloven omfatter som nevnt under kap. 10.3 «saksdokumenter».

De første tre kategoriene med miljøopplysninger vil ikke representere noen motstrid med opphavsrettsreglene. For den siste kategorien opplysninger vil en lovfesting av en rett til å kreve miljøopplysninger fra offentlige organer kunne være i konflikt med gjeldende opphavsrettsregler.

En ikke ubetydelig mengde miljøopplysninger vil falle inn under kategori d. Den vesentlige forutsetningen for at de faller inn under kategori d, er at de er lagret hos det offentlige og ikke knytter seg til en «bestemt sak» i offentlighetslovens forstand. Hva som menes med «saksdokumenter», er blitt vurdert noe ulikt. I praksis har det vært antatt at f.eks. miljøopplysninger som er systematisert i databaser, vil være omfattet. I mange tilfeller vil en hensiktsmessig tilgang til disse databasene forutsette at den enkelte får tilgang til et større antall opplysninger, f.eks. i form av et kartutsnitt. Vegetasjonskart, geologiske kart og topografiske kart er konkrete eksempler på ulike produkter i denne kategorien som det har vært antatt at har opphavsrettslig vern etter åndsverkloven.

Et annet eksempel er når det offentlige samler informasjon som ledd i en tjenesteyting og ikke ut fra lovpålegg. Et eksempel er det offentliges produksjon av basiskart.

Det vil ikke være slik at en type informasjon alltid vil falle inn under en enkelt kategori. For eksempel vil et topografisk kart i utgangspunktet falle inn under kategori d. Men dersom et kart legges til grunn i en konkret sak forvaltningen har til behandling, vil det være et saksdokument som skal være offentlig tilgjengelig etter offentlighetsloven og dermed falle inn under kategori c.

Krav i internasjonale regelverk

De internasjonale reglene om miljøopplysninger legger ikke noen bindende føringer på dette punktet. Både Århus-konvensjonen og miljøinformasjonsdirektivet åpner for å innskrenke retten til miljøopplysninger ut fra hensynet til opphavsretten. Opphavsretten danner også grunnlag for å kunne kreve betaling for informasjon. Her vil de internasjonale miljøinformasjonsreglene legge visse føringer. Århus-konvensjonen art. 4 nr. 8 åpner for at nasjonale myndigheter kan kreve betaling for utlevering av opplysninger, men disse gebyrene skal ikke overstige et rimelig beløp. Tilsvarende regler finner man i miljøinformasjonsdirektivet og i direktivforslaget. Dette omhandles nedenfor under kap. 18.

De internasjonale reglene om opphavsrettigheter åpner under visse vilkår for å gjøre innskrenkninger i opphavsretten ut fra andre samfunnshensyn. Tre sentrale regelverk i denne sammenheng er WTO/TRIPs avtalen (Avtale om opprettelse av Verdens Handelsorganisasjon, herunder Avtalen om handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter), Bern-konvensjonen om vern av litterære og kunstneriske verk fra 1971 og Rådsdirektiv 96/9/EF om rettslig vern av databaser (databasedirektivet). Direktivet er gjennomført ved endringer i åndsverkloven av 16. april 1999 nr. 19.

Databasedirektivet lister opp fire alternative grunnlag for å gjøre begrensninger i eneretten til databaser i art. 6 nr. 2. Siste alternativ, kategori d, er det alternativet med størst relevans for miljøopplysninger som foreligger hos det offentlige. Det tillater at de unntakene fra opphavsretten som tradisjonelt anerkjennes i medlemsstatenes lovgivning, opprettholdes. I tillegg er det et krav om at unntakene ikke gjør urimelige inngrep i rettighetshaverens legitime interesser eller strider mot den normale utnyttelsen av databasen. Det siste vilkåret finner man igjen i Bern-konvensjonen og i WTO/TRIPs-avtalen.

Det er vanskelig å si sikkert om et eventuelt unntak fra opphavsretten for miljøopplysninger hos offentlige organer vil være i strid med de internasjonale reglene.

Ulike alternative løsninger i forhold til åndsverkloven – utvalgets vurderinger

Utvalgets lovforslag gir enhver rett til å kreve miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer. Dette vil i utgangspunktet også omfatte miljøopplysninger som ligger i databaser som er vernet etter åndsverkloven. Forslaget til lov om retten til miljøopplysninger er således i konflikt med åndsverkloven når det gjelder opplysninger som faller inn under kategori d.

Dersom loven om retten til miljøopplysninger gis absolutt rang foran åndsverkloven, vil allmennhetens rett til miljøopplysninger styrkes. Det at det offentlige kan ha opphavsrett til miljøopplysninger og dermed mulighet for å nekte å gi dem ut eller å kreve betaling for dem, kan etter utvalgets vurdering virke uheldig. Opphavsretten kan være med på å svekke formidlingen av miljøopplysninger, både til allmennheten og mellom offentlige organer. Det kan også medføre at personer i praksis ikke får tilgang til miljøopplysninger fordi de må betale for dem.

Det kan imidlertid ha ganske store konsekvenser for dagens organisering av innhenting og formidling av miljøopplysninger om slike opplysninger ble unntatt opphavsrett. Det vil kunne medføre sviktende inntekter for de som i dag tar seg betalt for de ovennevnte tjenestene. Muligheten for å ta betaling for distribusjon av miljøopplysninger bygger i stor grad på at man har enerett til det formatet opplysningene ligger i. Det vil være en omfattende jobb å få klarlagt hvilke økonomiske og organisatoriske konsekvenser et forslag om å la lov om retten til miljøopplysninger ha forrang foran åndsverkloven, vil ha.

En slik lovendring vil også kreve en grundigere utredning av forholdet til de internasjonale reglene, jf. ovenfor.

Det må likevel understrekes at opphavsretten bare gir en mulighet for å nekte å offentliggjøre eller å ta betaling, ikke en plikt til å gjøre det. Når det gjelder statlige institusjoner, vil staten gjennom sin instruksjonsmyndighet kunne forby de underliggende institusjonene å nyttiggjøre seg av opphavsretten. Overfor kommunene kan ikke samme strategi brukes.

Utvalget mener prinsipielt at opphavsrettsreglene ikke i unødvendig grad bør innebære en begrensning i allmennhetens rett til miljøopplysninger. Utvalget har imidlertid ikke hatt tilstrekkelige ressurser til å utrede hvordan opphavsretten eventuelt bør innskrenkes for å sikre allmennhetens rett til miljøopplysninger best mulig, og de administrative og økonomiske konsekvensene av et slikt forslag.

Utvalget foreslår derfor en bestemmelse i loven om retten til miljøopplysninger § 2 som sier at retten til miljøopplysninger gjelder med de begrensningene som følger av åndsverkloven.

Retten til miljøopplysninger, slik den er utformet i de internasjonale reglene, innebærer ingen rett til å framstille flere eksemplarer av opplysningen for distribusjon eller å offentliggjøre den på annen måte. Retten til miljøopplysninger er bare en rett til å motta opplysninger, ikke en rett til å mangfoldiggjøre åndsverket den finnes i.

Det sentrale elementet i opphavsretten er at rettighetshaver skal ha enerett på å framstille eksemplarer av åndsverket og å offentliggjøre det. Tilgang til et eksemplar av åndsverket som inneholder miljøopplysninger, innebærer dermed ikke nødvendigvis noen stor innskrenkning i denne rettigheten.

15 Miljøopplysninger fra offentlige og private virksomheter

Når det gjelder offentlige og private virksomheters plikt til å gi opplysninger om forholdene ved en virksomhet som har eller kan ha vesentlig betydning for miljøet, anser utvalget det som unødvendig med et like omfattende system med unntaksregler som for miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer.

Siden plikten til å gi opplysninger bare gjelder egen miljøpåvirkning, mener utvalget at det er tilstrekkelig at virksomheten kan nekte å utlevere opplysninger, dersom det er av konkurransemessig betydning å beskytte opplysningene eller dersom de må beskyttes av hensyn til miljøet.

Utvalget foreslår videre at opplysninger som nevnt i § 15 alltid skal utleveres. Det som er av særskilt betydning for miljøet, er opplysninger som det i de færreste tilfellene vil være av konkurransemessig betydning å beskytte. Dersom opplysningene foreligger hos det offentlige, vil de dessuten plikte å gi dem ut, jf. ovenfor under kap. 14.3.4.

Utvalget har ikke ansett det som hensiktsmessig å foreslå et krav om interesseavveining siden det er virksomheten selv som i første instans skal vurdere behovet for å gjøre unntak.

Siden det, i relasjon til reglene om enhver virksomhets plikt til å gi miljøopplysninger, ikke stilles strenge krav til hvilken form opplysningene skal gis i, er det unødvendig her å stille opp en regel om ta deler av opplysningene skal utleveres.

Til toppen
Til dokumentets forside