8 Arbeidsmarked

8.1 Innledning

Stabil tilgang på kompetent arbeidskraft er avgjørende for virksomhetenes suksess og evne til å overleve og viktig for å sikre økt verdiskaping i årene framover. Dette gjelder både for næringsvirksomhet og for offentlig forvaltning og velferdsproduksjon. I det følgende fokuseres det på næringsvirksomhet.

Både på kort og lang sikt er virkemåten til arbeidsmarkedet av avgjørende betydning. På kort sikt er det viktig med et fleksibelt arbeidstilbud for å unngå flaskehalser og pressproblemer. Selve lønnsdannelsen, som bestemmer lønnsnivået og lønnsfordelingen, er selvsagt også av stor betydning for virksomhetenes etablering og overlevelse. På lengre sikt er det viktig med mekanismer som sikrer høy yrkesdeltakelse og at arbeidskraften har de kvalifikasjoner som næringslivet etterspør.

I diskusjonen av arbeidsmarkedet som rammebetingelse for verdiskaping har utvalget tatt utgangspunkt i fire faktorer: (1) tilgang på arbeidskraft, (2) lønnskostnader og produktivitet, (3) fleksibilitet og omstilling, samt (4) arbeidskraftens kvalitet. Arbeidskraftens kvalitet er i hovedsak dekket av kapittel 7, der vi tar for oss utdanning og kompetanse og ser på utdanningssystemet fra videregående skole til forskerutdanning. Omstilling og fleksibilitet som tas opp i dette kapitlet, kan imidlertid også tolkes som et kvalitetsaspekt ved arbeidskraften.

De siste årene har en rekke offentlige utvalg drøftet spørsmål som er relevante for diskusjonen av arbeidsmarkedet som rammebetingelse for verdiskaping. Utredningene fra disse utvalgene omfatter NOU 1998: 15 «Arbeidsformidling og arbeidsleie», NOU 1998: 20 «Utdanningspermisjon», NOU 1999: 34 «Nytt millennium – nytt arbeidsliv?», NOU 2000: 21 «En strategi for sysselsetting og verdiskaping» og NOU 2000: 27 «Et inkluderende arbeidsliv.» Utvalget har hentet informasjon fra disse publikasjonene, men har ikke tatt stilling til forslagene som legges fram i utredningene.

8.2 Tilgang på arbeidskraft

8.2.1 Innledning

Tilgang på arbeidskraft er bestemt av demografiske forhold. Befolkningens størrelse og alderssammensetning er avgjørende. I tillegg kommer en rekke forhold som påvirker hvordan den enkelte tilpasser seg på arbeidsmarkedet og dermed hvor mye arbeidskraft som er tilgjengelig. Lønns- og inntektsforhold, arbeidsmiljø, skatte- og trygdesystemet, reguleringen av arbeidsmarkedet gjennom lov- og avtaleverk, samt hvordan barne- og eldreomsorgen er organisert, er viktige i denne sammenheng. Disse forholdene vil ha betydning for størrelsen på arbeidsstyrken, antall timer hver enkelt ønsker å arbeide, og hvordan arbeidskraften blir fordelt mellom de ulike sektorene i økonomien.

8.2.2 Demografisk utvikling og innvandring

Befolkningens størrelse og tilvekst er de viktigste faktorene for tilgangen på arbeidskraft og arbeidsstyrkens sammensetning i årene framover. De viktigste parametrene som påvirker befolkningens størrelse og alderssammensetning, er levetid, fertilitet og inn- og utvandring. Antall personer i yrkesaktiv alder gir et samlet mål på det demografiske grunnlaget for tilgangen på arbeidskraft.

Befolkningsprognoser viser at yrkesbefolkningen i Norge ikke vil endre seg vesentlig de neste årene. Eventuelle endringer i innvandringen kan imidlertid gi relativt store utslag. Statistisk sentralbyrå og Aetat har gjort beregninger 1 som viser at uten innvandring vil arbeidsstyrken i Norge reduseres fra omkring 2,3 millioner i dag, til 2,25 millioner om 30 år. Ved en middels høy innvandring vil arbeidsstyrken i 2030 være 2,5 millioner, mens den ved høy innvandring vil være nærmere tre millioner i følge disse beregningene. Disse alternativene er basert på hhv. ingen innvandrere, 10 000 innvandrere per år og 30 000 innvandrere hvert år fram til 2030.

I tillegg til antall personer i arbeidsstyrken er det av interesse å se på forsørgerbyrden, for eksempel målt ved forholdet mellom de sysselsatte og ikke-sysselsattende, eller hva vi kan kalle nærende og tærende befolkning. Dette målet gir en indikasjon på hvor stor del av arbeidskraften som er knyttet til reproduksjon og omsorg, og hvor mye som kan delta i annen produksjon. Endringer i fertilitet og levetid vil påvirke dette forholdstallet på lang sikt. Endringer i inn- og utvandring har effekter også på kort sikt.

Fertiliteten i Norge er lavere enn i USA, men den er relativt høy sammenlignet med andre land i Europa og sammenlignet med Japan. Som det framgår av Tabell 8.1 (kolonne 2) er det store variasjoner mellom land i Europa. I 2000 hadde Norge en fertilitetsrate på 1,85 mot et gjennomsnitt for EU-13 på 1,53.

Tabell 8.1 viser også en indikator for den demografiske forsørgerbyrden gitt ved antall personer over 64 år relativt til personer 20–64 år. Tall for Norge i 2000 viser en forsørgerbyrde på 25,9, mens gjennomsnittet for EU (13 land) er 26,7. Det vil si at det er om lag 26 personer over 64 år per 100 personer i alderen 20–64 år. Små fødselskull i dag gir større forsørgerbyrde i framtida. For Norge er den demografiske forsørgerbyrden i 2050 beregnet til 41,4, mens tilsvarende tall for EU er 53,4. Den relativt gunstige utviklingen i Norge skyldes at fertiliteten er enda lavere i EU enn i Norge. Tabell 8.1 (kolonne 3 og 4) viser utviklingen i forsørgerbyrde for 13 EU-land og Norge fra 2000 til 2050. Som det framgår av tabellen er det relativt stor variasjon mellom ulike land – Italia har den høyeste forsørgerbyrden og Irland den laveste. Irland har den høyeste fertiliteten og relativt lav forventet levealder, mens Italia har den laveste fertiliteten blant de landene som er med i tabellen og samtidig relativt høy forventet levealder. Fram til 2050 er det ventet en sterk økning i forsørgerbyrden. Italia er ventet å oppleve den sterkeste økningen, men tendensen er den samme i alle landene. Norge vil imidlertid relativt sett styrke sin posisjon i denne perioden, selv om forskjellen i forhold til mange av de andre landene i 2050 er liten. Det er verdt å merke seg at de yngste i gruppen 20–64 år (spesielt aldersgruppen 20–24) i stor grad heller ikke er sysselsatte. Demografisk forsørgerbyrde undervurderer dermed den reelle forsørgerbyrden i samfunnet.

Et annet mål for å vurdere forholdet mellom sysselsatte og trygde personer, er den såkalte pensjonsbyrden som også tar hensyn til reell pensjonering, pensjonenes dekningsgrad og pensjonenes kompensasjonsgrad. Pensjonsbyrden måles ved utgifter til alders- og uførepensjon som andel av BNP (prosent). Kolonne 5 i tabell 8.1 viser at pensjonsbyrden i Norge i 2000 var lavere enn i en rekke andre land. Bare Irland og Storbritannia har en lavere pensjonsbyrde enn Norge, og Italia har den høyeste pensjonsbyrden per i dag. Kolonne 6 viser forventet situasjon i 2050. Den viser at det er ventet en økt pensjonsbyrde i de fleste andre land (unntatt Italia og Storbritannia), men at Norge er det landet som er ventet å ha høyest pensjonsbyrde i 2050.

Tall for forsørger- og pensjonsbyrde i 2050 er basert på forutsetninger knyttet til blant annet framtidige fødselstall, reell pensjonsalder og kompensasjonsgrad. For en så lang framskrivningsperiode er det derfor betydelig usikkerhet knyttet til tallene. Denne usikkerheten er størst når det gjelder pensjonsbyrde.

Det er disse utsiktene som er bakrunnen for at det nå pågår en diskusjon om behovet for arbeidsinnvandring ikke bare i Norge, men i mange europeiske land. Arbeidsinnvandring øker arbeidsstyrken. På kort sikt reduseres også forskjellen mellom antall sysselsatte og ikke-sysselsatte. Effekten av arbeidsinnvandring på tilgangen på arbeidskraft avhenger imidlertid av flere forhold. På kort sikt vil kompetansen til innvandrerne være av stor betydning, det vil si hvorvidt de må ha opplæring for å utføre ulike arbeidsoppgaver. Nettoeffekten på forsørgerbyrden avhenger av i hvilken grad de har med seg familie som etterspør omsorgstjenester. På lang sikt vil effekten avhenge av om arbeidsmigrantene blir boende, og i så fall av deres fertilitet og forventet levealder. Innvandring kan øke belastningen for velferdsordningene, men her er det store forskjeller mellom flyktninger, asylanter og arbeidsinnvandrere.

En restriktiv politikk har gitt begrenset arbeidsinnvandring til Norge de seneste årene. Det er vanskelig å anslå det nøyaktige omfanget av den årlige arbeidsinnvandringen. Tabell 8.2 indikerer at i 2000 fikk omkring 20 000 personer ulike tillatelser som ga rett til å arbeide i Norge. Nesten halvparten av dette var sesongarbeidere som bare har en midlertidig rett til å arbeide i Norge. Med andre ord gir ikke all arbeidsinnvandring en varig økning arbeidsstyrken.

Det er en økende internasjonal konkurranse om de best kvalifiserte arbeidstakerne. I en situasjon med knapphet på arbeidskraft generelt og for visse grupper spesielt kan dermed muligheten til å importere arbeidskraft være et av flere forhold som påvirker bedriftenes lokaliseringsvalg. Denne situasjonen har ført til at flere land i Europa har startet en liberalisering av regelverket som regulerer arbeidsinnvandring. Det er viktig å være oppmerksom på at det i denne sammenhengen ikke kun er ordlyden i regelverket som har betydning, men også praktiseringen, inkludert saksbehandlingsprosedyrer og saksbehandlingstid. For Norges vedkommende har lang saksbehandlingstid i Utlendingsdirektoratet de seneste årene vært det største problemet for arbeidsinnvandring.

For å legge til rette for økt arbeidsinnvandring vedtok Stortinget i vårsesjonen 2001 endringer i Utlendingsloven som skal gjøre det enklere for bedrifter lokalisert i Norge å rekruttere fagarbeidere og spesialister fra land utenfor EØS-området. Endringene skal være på plass fra og med 1. januar 2002, og er ment å føre til et mer fleksibelt regelverk, enklere saksbehandlingsprosedyrer samt raskere saksbehandling.

8.2.3 Yrkesaktivitet

Tall fra Arbeidskraftundersøkelsene gjennomført av Statistisk sentralbyrå viser en yrkesaktivitet på 73 prosent i 2000. Det innebærer at 73 prosent av alle personer i alderen 16–74 år er del arbeidsstyrken, det vil si de er enten sysselsatte eller arbeidsledige. Dette omfatter også deltidsarbeidende studenter. I tråd med anbefalte definisjoner gitt av ILO brukes betegnelsen arbeidsstyrke om summen av sysselsatte, det vil si personer med minst 1 time inntektsgivende arbeid i referanseuka, og arbeidsledig, det vil si personer uten inntektsgivende arbeid, men som har forsøkt å få slikt arbeid i løpet av de siste fire ukene. 2

Dette er den høyeste yrkesaktiviteten noen gang målt i Norge. Tilgjengelige og sammenlignbare tall viser at dette også er høyest i verden. Sett i forhold til befolkningen er med andre ord tilgangen på arbeidskraft god i Norge sammenlignet med andre land.

Yrkesaktiviteten, det vil si tilbudet av arbeidskraft, varierer med konjunkturene. Den er høy i oppgangstider når etterspørselen etter arbeidskraft er høy, og den er lav i nedgangstider når etterspørselen er lav. Denne typen fleksibilitet i tilbudet av arbeidskraft bidrar til å redusere svingningene i arbeidsløsheten. Yrkesaktiviteten varierer også med kjønn, alder og utdanningsnivå. Generelt har menn høyere yrkesfrekvens enn kvinner, og personer med høyere utdanning har høyere yrkesfrekvens enn personer med lavere utdanning.

Forskjeller i yrkesaktivitet mellom land skyldes i hovedsak forskjeller i yrkesaktivitet blant kvinner og blant eldre personer (over 55 år). Det kan også være til dels store forskjeller i yrkesaktivitet blant ungdom (under 25 år). Dette henger sammen med forskjeller i utdanningslengde og forskjell i yrkesaktivitet blant studenter. For unge kvinner kan noe av forklaringen på forskjeller i yrkesaktivitet mellom land ligge i alder på førstegangsfødende og yrkesaktivitet blant småbarnsmødre.

Tabell 8.3 viser yrkesaktivitet i utvalgte OECD-land for personer 15–64 år, for menn og kvinner 15–64 år og for personer mellom 15 og 24 og mellom 55 og 64 år. Det framgår av tabellen at Norge ligger høyere enn gjennomsnittet for OECD-Europa og OECD-totalt for alle fem indikatorene. Sveits har den høyeste yrkesfrekvensen for befolkningen samlet sett, for menn og for de eldste arbeidstakerne. Norge har høyest frekvens blant kvinner. Italia har den laveste yrkesfrekvensen i alle disse gruppene.

Det har skjedd dramatiske endringer de siste 40 årene når det gjelder forskjeller i yrkesaktivitet mellom kvinner og menn. Figur 8.1 viser yrkesaktivitet for kvinner og menn og for kvinner med små barn i Norge i perioden 1972–1999. For kvinner med yngste barn mellom null og to år har yrkesaktiviteten økt fra 29 prosent til 75 prosent. Som det framgår av figuren, er yrkesaktiviteten for kvinner med små barn høyere enn gjennomsnittet for alle kvinner. Dette illustrerer at økningen i stor grad er et generasjonsfenomen. Det er de unge kvinnene som bidrar til at gjennomsnittet øker over tid.

Kilde: NOU 2000: 21

Yrkesaktivitet blant kvinner med små barn avhenger av mange forhold. Det er antatt at den høye yrkesaktiviteten blant kvinner med små barn i Norge (og i resten av Norden) sammenlignet med mange andre land skyldes relativt generøse omsorgspermisjoner, tilgang på barnetilsyn og muligheter for deltidsarbeid.

Tabell 8.4 kolonne 2 og 3 viser lengden av betalt omsorgspermisjon for noen land sammen med kompensasjonsgrad. USA har ikke betalt omsorgspermisjon, mens noen europeiske land, som Storbritannia fortsatt har svært lav kompensasjonsgrad. Kolonne 4 viser andel barn med organisert barnetilsyn i de sammen landene. Det er store variasjoner. Danmark har høyest andel med tilsyn, mens Nederland og Italia har den laveste.

Unge arbeidstakere

Ungdom i Norge etablerer seg relativt sent i arbeidsmarkedet. Som vist i kapittel 7, er utdanningsnivået høyt målt i utdanningslengde. I tillegg kommer at norsk ungdom avslutter videregående skole relativt sent. Mange ungdommer har et sabbatsår hvor de reiser eller arbeider – rett før eller etter de avslutter utdanningen. Dette påvirker alderen ved inntreden i arbeidslivet. Figur 8.2 viser gjennomsnittsalderen ved inntreden i arbeidslivet. Inntreden er her definert som laveste alder, i 1996 eller nærmeste år, der mer enn 50 prosent av kohorten var sysselsatt, men ikke studerte. Som det framgår av figuren var alder for inntreden i Norge relativt høy. Samtidig er imidlertid yrkesaktiviteten blant ungdom 15–24 år høyere i Norge enn i mange andre land, jamfør tabell 8.3. Forklaringen er trolig at flere studenter og elever i Norge kombinerer utdanning og arbeid.

Kilde: OECD (2001d)

I tillegg til det høye utdanningsnivået og kombinasjonen av arbeid og utdanning kan den høye alderen ved inntreden i arbeidslivet skyldes ineffektivitet i organiseringen av utdanningen og forsinkelser i utdanningsløpet til hver enkelt. Mjøs-utvalget foreslo kortere utdanningsløp særlig ved universitetene. 3 Dette er nå fulgt opp med forslag fra regjeringens side med 4 sikte på å innføre ny gradsstruktur som omfatter de fleste utdanningene fra høsten 2002. Begrunnelsen for forslaget er lav gjennomstrømning i utdanningene og at lange studieløp gir store kostnader både for den enkelte og for samfunnet og fører til at kandidatene kommer sent ut i arbeidslivet. En slik reform vil kunne føre til at gjennomsnittsalderen for inntreden i arbeidslivet reduseres. Redusert utdanningstid vil imidlertid også kunne påvirke kompetansenivået.

Eldre arbeidstakere

Som det framgår av tabell 8.3, er yrkesaktiviteten høy i aldersgruppen 55–64 i Norge sammenlignet med andre land. Dette tyder på at de ulike retrettordningene som finnes for eldre arbeidstakere, i sum stimulerer til å arbeide lengre i Norge enn i mange andre land.

Tidspunktet for pensjonering er delvis bestemt av arbeidstakeren selv. Nåværende og framtidig inntekt i forhold til verdien av fritid vil påvirke pensjonsbeslutningen. De økonomiske insentivene knyttet til lønn, skatt og pensjon spiller derfor en vesentlig rolle. Det er også viktig hvilke holdninger de eldste arbeidstakerne møter i arbeidslivet og hvordan arbeidet tilrettelegges. Etter- og videreutdanning vil også ha betydning for om de eldste arbeidstakerne kan delta aktivt i arbeidslivet. I tillegg vil innretningen av arbeidsmarkedspolitikken være av betydning, det vil si om eldre arbeidsledige tilbys aktive tiltak med sikte på resysselsetting.

Den formelle pensjonsalderen for ordinær alderspensjon er høy i Norge og høyere enn i de fleste andre OECD-land, 67 år mot 60–65 år i mange andre land, se tabell 8.5. Selv om visse yrkesgrupper har lavere særaldersgrenser og selv om førtidspensjonsordninger som avtalefestet pensjon (AFP) er bygget ut de seneste årene, er også den reelle pensjonsalderen høy i Norge. Tallene for reell pensjonsalder i tabell 8.5 er fra 1995 og er basert på gjennomsnittlig avgang fra arbeidslivet/pensjonsalder . Dette innebærer at totalt sett er den reelle pensjonsalderen lavere enn den formelle pensjonsalderen, og den reelle pensjonsalderen er også litt lavere for kvinner enn for menn. Dette kan ha sammenheng med at andelen kvinner med uførepensjon er høyere enn for menn. I Norge har det de seneste årene vært en kraftig økning i bruken av AFP og i antall uførepensjonerte over 55 år, se tabell 8.6. I dag er den reelle pensjonsalderen lavere enn hva tallene i tabell 8.5 gir inntrykk av. Forventet avgangsalder for alle som pensjoneres var i 2000 59,6 år. Dette er en nedgang fra 60,9 år i 1995 5 (En tilsvarende utvikling kan imidlertid også gjelde for andre land).

Tabell 8.6 viser utviklingen i antall pensjonister med AFP og utviklingen i antall uførepensjonister over 55 år. I tillegg finnes det en rekke personer som førtidspensjoneres og får pensjon gjennom offentlige eller private ordninger eller en kombinasjon av dette. Det finnes ingen samlet oversikt over hvor mange dette gjelder.

8.2.4 Arbeidstid

For en gitt arbeidsstyrke er det antall timer arbeidet per år som bestemmer tilgangen på arbeidskraft. I Norge arbeidet hver sysselsatt i gjennomsnitt 1 950 timer i 1960. I 1998 var tallet 1 400 timer. For den heltidsansatte med normalarbeidsdag har det vært en reduksjon fra 2 137 timer i 1960 til 1 725 timer i 1999. Utviklingen i løpet av de førti årene avspeiler dels at den avtalefestede normalarbeidstiden er redusert (kortere uke og lengre ferie) og dels at det er flere som arbeider deltid. Dette er illustrert i figur 8.3 som viser utviklingen i perioden 1972–1999. Figuren viser at normalarbeidstiden er redusert i denne perioden, jamfør trinn i figuren, ved at formell arbeidstid ble redusert med seks prosent i 1976 og 6 prosent i 1987. Gjennomsnittlig arbeidstid har imidlertid gått kontinuerlig ned i hele perioden og altså ikke bare som følge av arbeidstidsreformer. Andelen deltidsansatte økte fram til 1983. I perioden etterpå har andelen gått noe ned, men har likevel vært relativt stabil de siste årene.

Kilde: NOU 2000: 21

Tall for utvalgte OECD-land presentert i tabell 8.7 viser en tilsvarende utvikling når det gjelder gjennomsnittlig arbeidstid per år.

Nivået varierer mellom land, men gjennomgående har det de siste 20 årene vært en kraftig reduksjon i antall timer per år. Norge hadde i 2000 den laveste faktiske arbeidstiden blant de landene som er med i oversikten. Sverige og USA er de to eneste landene der gjennomsnittlig arbeidstid har økt fra 1979 til 2000. Den generelle nedgangen i arbeidstid henger sammen med flere forhold. 6 Økt forekomst av deltidsarbeid er en viktig årsak. Dette har også medført at forskjellen i arbeidstid har økt mellom de som er sysselsatt. I enkelte land har myndighetene gjennomført ordninger for å stimulere bedrifter til redusere arbeidstiden per sysselsatt og i stedet øke antall sysselsatte. OECD peker på at det er lite som tyder på at redusert arbeidstid vil øke antall arbeidsplasser.

Tabell 8.8 viser antall arbeidstimer per år for industriarbeidere i 1999. Det er industriarbeidere i USA og Sveits som arbeider flest timer og industriarbeidere i Tyskland som arbeider færrest timer blant de landene som er sammenlignet. Antall arbeidstimer for industriarbeidere i Norge er relativt høyere enn gjennomsnittlig faktisk antall arbeidstimer for alle sysselsatte i Norge. Dette henger sammen med at andelen deltidsansatte i industrien er lav. Disse tallene gir derfor en indikasjon på et normalårsverk for alle arbeidstakere – det vil si tariffestet arbeidstid justert for antall ferie- og fridager. Tall for normalårsverk bør inngå i et norsk referansetestinggsystem sammen med tall for faktisk arbeidstid for alle sysselsatte.

I de fleste land er arbeidstida lovregulert ved at det er fastsatt maksimumsgrenser for daglig og/eller ukentlig arbeidstid, ved at det skilles mellom normalarbeidstid og overtid, som også er begrenset for eksempel på måneds- og/eller årsbasis, og ved at det settes minimumsgrenser for ferie og fridager samt hviletid. Partene i arbeidslivet kan deretter gjøre avtaler om arbeidstid innenfor lovverkets maksimumsrammer. I tillegg til kollektive avtaler, gjøres det avtale om arbeidstid i hvert enkelt arbeidsforhold. Den faktiske arbeidstida vil derfor også være bestemt av forholdene på den lokale arbeidsplassen og av arbeidstakerens arbeidstidsønsker.

Avtalefestet normalarbeidstid (37,5 timer per uke for de fleste bransjer og yrkesgrupper) er kortere i Norge enn i mange andre land, men forskjellene er relativt små. Når det gjelder lov- og avtalebestemt ferie, er det større forskjeller mellom land (og mellom bransjer og grupper av arbeidstakere). Selv etter utvidelsen av avtalebestemt ferie i Norge, har Norge færre ferie- og fridager enn de fleste andre land. 7 Antall arbeidstimer per sysselsatt avhenger også av hvor stor andel som arbeider deltid. Det er relativt mange deltidsarbeidende i Norge og dette bidrar også til å trekke ned gjennomsnittlig arbeidstid. Figur 8.4 viser andelen deltidsarbeidende.

Kilde: OECD (2001e): (Table E). Se denne for forutsetninger knyttet til tallene.

Det er relativt mange deltidsansatte i Norge, spesielt blant kvinner. Flere land har en enda høyere andel deltidsansatte, men sammenlignet med de øvrige nordiske landene er andelen deltidsarbeidende kvinner høy. For menn er forskjellene i Norden mindre, og norske menn jobber mindre deltid enn for eksempel menn i Danmark. Aetat peker på at de som arbeider deltid i stor grad har samme yrkesbakgrunn som de som er helt arbeidsledige. Dette kan tyde på at årsakene til at folk jobber deltid delvis er de samme som årsakene til at folk er arbeidsledige. Det er imidlertid også grunn til å tro at folk i ulike livsfaser aktivt velger deltidsarbeid. Ønske om å kombinere utdanning og arbeid, omsorg og arbeid, eller et ønske om redusert arbeidstid på slutten av yrkeskarrieren, gjør deltidsarbeid ønsket . Manglende barnehagedekning kan videre føre til at noen småbarnsforeldre ikkekan arbeide full tid. Muligheten for fleksibel arbeidstid vil kunne gjøre det lettere å kombinere arbeid med andre forpliktelser.

I undersøkelser der sysselsatte spørres om faktisk og ønsket arbeidstid – under gitte lønns- og inntektsforhold – er det typisk slik at mange med fulltidsarbeid ønsker kortere arbeidstid, mens mange med deltidsarbeid ønsker lengre arbeidstid 8 Dette gjelder både Norge og de fleste land i Europa.

I levekårsundersøkelsen gjennomført av Statistisk sentralbyrå i 1997 9 ble informantene spurt om kortere arbeidstid passet bedre enn dagens arbeidstid, dersom redusert tid også medførte en tilsvarende reduksjon i lønnsinntekt. Blant arbeidstakerne svarte 17 prosent av mennene og 19 prosent av kvinnene at kortere arbeidstid passet bedre.

Tilsvarende spørsmål ble stilt i en europeisk undersøkelse i 1998, jamfør tabell 8.9. 10 Undersøkelsen viser at det blant heltidsansatte menn og kvinner i 15 EU-land er et gjennomgående ønske om å arbeide mindre, mens det blant deltidsansatte er et ønske om å arbeide mer. Heltidsansatte i EU 15 og Norge arbeider i gjennomsnitt 41,7 timer per uke, men ønsker å arbeide 35,9 timer. Deltidsansatte i de samme landene arbeider i gjennomsnitt 22,9 timer per uke, men ønsker å arbeide 26,7 timer.

Mer fleksible arbeidstidsavtaler og større individuell innflytelse over arbeidstida, kan dermed gi redusert arbeidstid blant dem som er i fulltidsarbeid i dag. Samtidig viser undersøkelsene at det finnes arbeidskraftreserver blant dem med deltidsarbeid. Manglende jobbtilbud og muligheter til selv å velge arbeidstid kan være en forklaring på denne undersysselsettingen. En annen forklaring kan være familieforpliktelser, det vil si omsorg for barn og eldre, som fører til at de ikke kan realisere sine arbeidstidsønsker. Både tilbudet av og prisen på barnehager påvirker og begrenser yrkesaktiviteten til småbarnsforeldre. Tilsvarende kan organiseringen av eldreomsorgen begrense yrkesaktiviteten for pårørende.

Tilgangen på deltidsjobber særlig i offentlig sektor, og en generell aksept i næringslivet for at kvinner tar ut fødselspermisjon og arbeider deltid, er viktige forklaringer på den stadig høyere yrkesaktiviteten blant kvinner i Norge siden 1960-tallet. Også for framtida kan fleksible og individuelt tilpassete arbeidstidsavtaler samt permisjonsordninger være av betydning for å opprettholde den høye yrkesaktiviteten – ikke bare for kvinner, men for alle grupper av arbeidstakere.

Også arbeidsløse arbeidssøkere representerer et arbeidskraftpotensial. Selv med relativt lav arbeidsløshet, som i Norge i dag, representerer dette en vesentlig arbeidskraftreserve. I Arbeidskraftundersøkelsene (AKU) som gjennomføres av Statistisk sentralbyrå, spørres deltidssysselsatte og arbeidsløse om ønsket arbeidstid. Tabell 8.10 som gjengir resultatene fra Arbeidskraftundersøkelsen i 2001, viser at det var 81 000 arbeidsløse arbeidssøkere. Ønsket arbeidstid for disse arbeidsløse tilsvarte 64 000 fulle ukeverk. Blant dem med deltidsarbeid var det 67 000 som ønsket mer arbeid. Til sammen ønsket de å arbeide så mye mer per uke at det tilsvarte 24 000 fulle ukeverk. I følge AKU var det med andre ord arbeidskraftreserver i arbeidsstyrken som omregnet til årstall, tilsvarte 89 000 årsverk.

8.2.5 Sykefravær og uførhet

Befolkningen i Norge har generelt god helsetilstand målt ved tradisjonelle indikatorer som for eksempel spedbarnsdødelighet og forventet levealder. Spedbarnsdødeligheten er blant de laveste i Europa 11 og forventet levealder blant de høyeste i Europa både for kvinner og menn. Et god allmenn helsetilstand er positivt for arbeidskraftens produktivitet og er dermed et gunstig utgangspunkt for verdiskapingen i næringslivet.

Arbeidsmessig uførhet er imidlertid ikke bare bestemt av helsetilstanden alene, men av samspillet mellom arbeidstakerens helse, måten arbeidet er organisert og tilrettelagt på, og velferdsordningene slik de utformet for å sikre inntektsgrunnlaget for personer med permanent eller midlertidig nedsatt arbeidsevne. Dårlig organisering og tilrettelegging av arbeidet og/eller velferdsordninger med ugunstige insentiveffekter vil dermed gi flere arbeidsuføre – selv om helsetilstanden er uendret.

Norge har godt utbygde velferdsordninger knyttet til sykdom og uførhet. Hovedformålet med stønadsordninger er å sikre økonomisk trygghet ved inntektstap som følge av sykdom og uførhet. Dette formålet må likevel vurderes i forhold til eventuelle negative insentiveffekter og dermed realøkonomiske kostnader ved å opprettholde ordningene. 12

Sykefravær

Når arbeidstakere er syke, må de erstattes av vikarer, kollegaer må arbeide overtid, eller arbeidet utsettes og oppgaver forsinkes. Disse forholdene vil medføre kostnader for virksomheten utover det at arbeidsgiver må dekke sykelønn til arbeidstaker de første 16 dagene.

Sykefraværet varierer mellom grupper av arbeidstakere. Generelt er fraværet høyere blant kvinner enn blant menn, høyere blant arbeidere enn blant funksjonærer, og høyere blant eldre enn yngre. Sykefraværet avtar med utdanningslengde, og utslagene viser seg å være sterkere for menn enn for kvinner. 13 Høyest fravær finner en i helse- og sosialsektoren og lavest fravær finner en hos både menn og kvinner i bank, forsikring og finansieringsvirksomhet.

Omfanget av sykefraværet varierer med det generelle sysselsettingsnivået. I perioder med høykonjunktur og dermed høy sysselsettingsfrekvens, er sykefraværet høyere enn i perioder med større ledighet. Dette kan ha sammenheng med flere forhold. I perioder med stor etterspørsel etter arbeidskraft, kan det være lettere også for folk med dårlig helse å få arbeid. Samtidig kan det være slik at i perioder med høykonjunktur øker tempoet i arbeidslivet slik at forekomsten av slitasjeskader og stress øker. Dette vil i tilfelle øke sykefraværet. I perioder med lav arbeidsledighet er det også lett å finne nytt arbeid – om man mister jobben. Trusselen om å miste jobben betyr dermed mindre, og enkelte arbeidstakere kan dermed oppleve en lavere terskel i forhold til å sykemelde seg. Sammenhengen mellom arbeidsløshet og sykefravær er altså komplisert, men figur 8.5 illustrerer at det synes å være stor grad av samvariasjon.

Kilde: Rikstrygdeverket

Det synes også å være nasjonalt og internasjonalt forskningsmessig belegg for at generøsiteten i sykelønnsordningen påvirker sykefraværet. Desto mer generøse og liberale ordninger, desto høyere fravær. 14 Den norske ordningen har imidlertid bare gjennomgått små endringer de siste tiårene. På begynnelsen av 1990-tallet var det en innskjerping i de medisinske kravene til sykemeldinger og dette kan ha hatt en viss betydning for den nedgangen i sykefraværet som fant sted i samme periode. 15 I det hele tatt må sykefraværet i det enkelte land ses i sammenheng med sysselsettingen og/eller arbeidsløsheten. I de nordiske landene hvor yrkesdeltakelse generelt er høy, og effektiv avgangsalder fra arbeidslivet er høy, vil antakelig omfanget av midlertidig fravær fra arbeidsmarkedet bli relativt høyt både som en automatisk refleks av at høyrisikogruppene er representert i arbeidsstyrken, og fordi gode muligheter til midlertidig fravær kan virke dempende på risikoen for mer permanent utestengning fra arbeidsmarkedet. 16

Sykefraværet og nytilgangen til uførepensjon økte kraftig i Norge på slutten av 1990-tallet.

Dagens høye nivå på sykefraværet er et velferdsmessig problem for dem det gjelder, men også et samfunnsøkonomisk problem. I NOU 2000: 27 er det anslått at hver lønnstaker i gjennomsnitt ville ha 24 sykedager i 2000. Omregnet til årsverk har omfanget av sykefraværet økt fra om lag 50 000 i 1993 til nær 100 000 i dag.

Det er vanskelig å sammenligne omfanget av sykefravær mellom land på grunn av forskjeller i statistikkgrunnlaget (hvilke grupper av arbeidstakere som inngår) og i definisjoner av sykefravær (og annet fravær). Tabell 8.11 gir en oversikt over sykefraværet i noen europeiske land basert på det som finnes av sammenlignbar, offisiell statistikk.

Av tabellen framgår det at Portugal og Italia har desidert størst sykefravær, mens Danmark og England har lavest. Norge befinner seg omtrent midt på treet, men over gjennomsnittet, sammen med Nederland, Tyskland, Frankrike og Irland.

Forskjellene mellom land kan som nevnt skyldes avvikende definisjoner. Forskjeller i sammensetningen av de sysselsatte når det gjelder alder, helse, yrke og næring kan også være av betydning. Mye av variasjonen kan trolig også forklares ut fra forskjeller i hvordan sykelønnsordningene er utformet. I tillegg til lovpålagt sykelønn, er det i mange land vanlig med avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og/eller private forsikringsordninger som gir kompensasjon ved sykdom – i tillegg til den obligatoriske trygden. Tabell 8.12 oppsummerer obligatoriske sykelønnsordninger i utvalgte europeiske land per 1999. Som det framgår av tabellen, er ordningene ulikt utformet med hensyn til arbeidsgiverperiode, inngangsvilkår og kompensasjonsgrad . Ordningen i Norge framstår som relativt generøs med kort arbeidsgiverperiode, høy kompensasjonsgrad og lang stønadsperiode. Det som utmerker den norske sykelønnsordningen i en internasjonal – og nå også i en nordisk – sammenheng, er ikke så mye at den gir arbeidstakerne rett til full kompensasjon fra første dagen, men derimot at dette skjer innenfor en lovbestemt ordning og at retten dermed gjelder for alle arbeidstakere og i alle sektorer av arbeidsmarkedet. Som nevnt, er sykelønnsordningene i mange land mer generøse enn det regelverket gir inntrykk av på grunn av individuelle og kollektive avtaler mellom arbeidstaker og arbeidsgiver og forsikringer som kompenserer for lønnstap ved sykdom. Slike avtaler eksisterer også i Norge, for arbeidstakere med årslønn over 6 ganger folketrygdens grunnbeløp (G).

Økt konkurranse og ønske om å få ned kostnadene knyttet til arbeidskraft har ført til økt fokus på sykefraværet i mange land i Europa. For å bremse kostnadsveksten knyttet til arbeidskraft er det foretatt innstramminger i sykelønnsordninger i flere land. Det har vært en tendens til å flytte en større del av ansvaret for sykefraværskostnadene fra det offentlige til arbeidsgiver og arbeidstaker. Norge er blant de land i EØS-området der det er gjort færrest endringer i ordningen de siste 10–15 årene.

Uførhet

Problemstillingene knyttet til uførhet og sykefravær er på mange måter parallelle, både når det gjelder velferdshensyn (inntektssikkerhet), årsaksforhold (helse, arbeidsmiljø og økonomiske insentiver) og konsekvenser for tilgangen på arbeidskraft. Det har vært en betydelig økning i antall personer som mottar uførepensjon i Norge de siste årene etter at det var en liten nedgang fra 1992 til 1994. Fra 1995 til 2000 økte antall uførepensjonister fra om lag 236 000 til om lag 280 000. 17 Økningen i tilgangen har gjort seg gjeldende i alle aldersgrupper, men økningen blant personer under 35 år har relativt sett vært særlig sterk.

Det er vanskelig å gjøre internasjonale sammenligninger av uførepensjonering isolert sett på grunn av forskjeller i definisjoner og statistikkgrunnlag knyttet til uførhet, og på grunn av forskjeller i tilgang på alternative pensjoneringsordninger (blant annet for arbeidsløshetstrygd og førtidspensjonering). Mange europeiske land har førtidspensjonsordninger knyttet til ansettelsesforhold og/eller knyttet til medlemsskap i fag- og yrkesorganisasjoner. Avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker eller private forsikringsordninger om kompensasjon ved uførhet i tillegg til offentlige ytelser vanskeliggjør også sammenligninger. Siden helse og arbeidsførhet varierer med individuelle kjennetegn er det også viktig å ta hensyn til alderssammensetningen i den yrkesaktive delen av befolkningen.

Norge er blant de land som har høyest andel uførepensjonerte i Europa, se tabell 8.13. Noe av forklaringen kan være at både den formelle og den reelle pensjonsalderen for ordinær alderspensjon er høy. Men til tross for at mange eldre arbeidstakere i Norge blir uførepensjonert, er yrkesaktiviteten blant personer 55–64 år blant de høyeste i Europa (se tabell 8.13). Siden kvinner generelt har høyere sykefravær og høyere uføresannsynlighet enn menn 18 vil også den høye yrkesaktiviteten blant norske kvinner være en del av forklaringen. Kvinneandelen blant uførepensjonistene er høyere i Norge enn i andre land. Dette kan ha sammenheng med at også kvinner som ikke har vært yrkesaktive, kan få uførepensjon i Norge.

Det framgår av tabell 8.13 at blant de landene som er tatt med i tabellen, er det Nederland som har den høyeste andelen uførepensjonister fulgt av Norge og Sverige.

Utformingen av rettighetene knyttet til uførepensjon er trolig av stor betydning for forskjellene i andel uførepensjonister mellom land. Tabell 8.14 gir en oversikt over personkrets og tildelingskriterier for uførepensjon i utvalgte europeiske land. En ser av tabellen at det varierer mellom ulike land hvorvidt uførepensjon bare tildeles lønnsmottakere eller om alle innbyggere er berettiget uførepensjon. Et vilkår for å få uførepensjon i Norge er at den nedsatte arbeidsevnen skyldes sykdom, skade eller lyte. Det har også skjedd en oppmyking av reglene de siste årene når det gjelder lidelser uten objektive funn, ved at det ikke lenger blir stilt krav til bred medisinsk enighet i det enkelte tilfellet.

8.3 Lønn og lønnsdannelse

8.3.1 Bakgrunn

I en markedsbasert økonomi som den norske, har lønn flere funksjoner. For de fleste arbeidstakere og deres husholdning er lønn den viktigste inntektskilden. Samtidig er lønn en stor kostnadspost for alle virksomheter, og viktig for prisnivået for andre innsatsfaktorer som varer og tjenester. For bedrifter som selger sine produkter i konkurranse med utenlandske produsenter, vil lønnsnivået i Norge påvirke bedriftenes kostnadsmessige konkurranseevne. Lønn skal også gi signaler til arbeidsgiverne om hvilke typer arbeidskraft det er rikelig av og hvilke typer arbeidskraft det er mangel på. Tilsvarende kan lønn gi signal om virksomhetenes behov for arbeidskraft med visse kvalifikasjoner.

De ulike hensynene kan ofte stå i motsetning til hverandre. For eksempel kan hensynet til motivasjon og en effektiv bruk av arbeidskraften tilsi stor grad av fleksibilitet i lønnsdannelsen, mens hensynet til å holde arbeidsledigheten lav kan tilsi en mer koordinert lønnsdannelse. Lønnsdannelsen har betydning for fordelingen av inntekter mellom grupper. Det kan dermed oppstå konflikt mellom fordelingspolitiske prioriteringer og hensynet til en effektiv allokering av arbeidskraften.

I det følgende fokuseres det på lønn og lønnsdannelsen sett fra virksomhetenes side for å illustrere denne siden av arbeidsmarkedet som rammebetingelse for verdiskaping i næringslivet.

8.3.2 Lønnskostnader

Virksomhetenes lønnskostnader består av lønn per faktisk arbeidet time, lønn for ikke-arbeidet tid (for eksempel lønn under sykdom og feriepenger), bonusordninger (herunder opsjoner), frynsegoder og andre personalkostnader som arbeidsgiveravgifter, pensjonsutgifter og så videre. For sammenligninger av lønnskostnader mellom land kan det være nærliggende å bruke gjennomsnittlige lønnskostnader per time, det vil si for alle bransjer og yrkesgrupper sett under ett. Slike gjennomsnittstall vil avspeile sammensetningen av arbeidskraften i hvert enkelt land. Som indikator for kostnadsmessig konkurranseevne, kan det være ønskelig med gjennomsnittstall for konkurranseutsatt næringsvirksomhet.

I de fleste land finnes det relativt god lønnsstatistikk for timebetalte industriarbeidere, og det er lang tradisjon for internasjonale sammenligninger av lønnskostnader for voksne industriarbeidere. Etterhvert som andre bransjer og yrkesgrupper bli dominerende – også i konkurranseutsatt sektor – blir denne typen sammenligninger mindre relevante. I mange av disse andre bransjene er det vanlig med månedslønn, mens arbeidstiden kan variere. Noen yrkesgrupper har dessuten ulike typer av lønnstillegg og bonus på årsbasis, og det kan dermed bli temmelig komplisert å beregne totale lønnskostnader per time. Tilgangen på god og internasjonalt sammenlignbar statistikk for lønnskostnader knyttet til andre bransjer og yrkesgrupper enn industriarbeidere, er da også dårlig. Tabell 8.15 viser lønnskostnader per time for industriarbeidere sammenlignet med våre handelspartnere, målt i felles valuta.

Utviklingstallene for enkeltland i forhold til Norge viser store fluktuasjoner. Vi ser blant annet at USA og Storbritannia har hatt en høyere kostnadsvekst i felles valuta enn Norge de siste årene, mens de skandinaviske landene og andre land innenfor EU-området har bedret sin kostnadsposisjon i forhold til Norge. Dette gjelder spesielt i 1999 og 2000. Tabellen viser videre at Tyskland er det eneste av de 19 landene som ligger høyere enn det norske nivået i 2000. Dersom vi sammenstiller tallene, finner vi at lønnskostnadsnivået i Norge i 2000 var 18 prosent høyere enn gjennomsnittsnivået for våre handelspartnere, målt i felles valuta. Lønnskostnadsnivået i Norge ser altså ut til å ligge på et høyere – men relativt stabilt – nivå sammenlignet med de fleste andre land det er naturlig å sammenligne seg med.

Strukturen på lønnskostnadene varierer imidlertid sterkt fra land til land. Noen land har forholdsvis høye faktiske lønninger per arbeidet time og lave indirekte personalkostnader, mens andre land har lave faktiske lønninger per arbeidet time og høye indirekte personalkostnader. Tabell 8.16 viser forholdet mellom direkte lønn per arbeidet time og indirekte personalkostnader i 1999, målt i norske kroner.

Mens bare Danmark hadde høyere lønn per arbeidet time enn Norge i 1999, finner vi at ti land hadde høyere indirekte personalkostnader per arbeidet time målt i norske kroner. Vi finner videre at indirekte personalkostnader i Norge utgjør 41,6 prosent av lønn for arbeidet tid, mens denne andelen er 98,8 prosent i Italia og 91,6 prosent i Frankrike.

Andre yrkesgrupper enn industriarbeidere har fått stadig større betydning for lønnssummen både i Norge og i de fleste andre land. Om lag halvparten av lønnssummen i norsk industri tilfaller i dag de som i lønnsstatistikken defineres som funksjonærer. Både arbeidstid og indirekte personalkostnader er imidlertid ulik for arbeidere og funksjonærer landene mellom. Også fordelingen mellom funksjonærer og arbeidere kan være svært forskjellig. Tallmessig indikasjoner 19 for enkelte land innenfor EU-området peker i retning av at lønnskostnadene i Norge ligger langt nærmere våre handelspartnere dersom funksjonærer hadde vært med i sammenligningene for industrien. 20

Blant de kilder som nevnes av Det tekniske beregningsutvalget (TBU), er en årlig europeisk lønnsundersøkelse som gjennomføres av konsulentselskapet Hay Group. Årets undersøkelse baserer seg på tallmateriale fra ulike land per juli 2000 21 , og omfatter fire ulike stillingstyper; juniorspesialist, mellomleder/seniorspesialist, sjefspesialist og erfaren leder 22 .

Tabell 8.17 viser at norske bedrifter, sammenlignet med bedrifter i de aller fleste andre land i Europa, betaler lite for sin spesialistkompetanse. En norsk sjefspesialist hadde i gjennomsnitt en brutto årslønn som var mindre enn halvparten av hva en sjefspesialist i Sveits tjente samme år. Kun sjefspesialister i Finland hadde en lavere brutto årslønn enn norske spesialister i 2000. Norske juniorer tjente imidlertid relativt bra sammenlignet med juniorer i andre europeiske land. Tabellen viser videre at norske ledere relativt sett tjener svært lite sammenlignet med ledere i nesten alle andre land. Unntaket er ledere i Finland som ligger på samme nivå som norske ledere.

Ovennevnte funn støttes også av TBUs sammenstilling av relativ lønn for sysselsatte personer (deltidsansatte pluss heltidsansatte) i forhold til gjennomsnittlig lønn for en person med utdanning tilsvarende videregående opplæring. 23 Sammenlignet med et gjennomsnitt av ulike land, ligger lønnsnivået i Norge over gjennomsnittet når det gjelder personer med lavere utdanning enn videregående skole. For personer med utdanning utover videregående skole er det relative lønnsnivået lavere enn gjennomsnittet. 24

Produktivitetsutvikling

En viktig faktor bak utviklingen i næringslivets kostnadsmessige konkurranseevne er utviklingen i arbeidskraftsproduktivitet, som vanligvis måles som bruttoproduktet i faste priser sett i forhold til antall utførte timeverk. Høy og/eller økende arbeidskraftproduktivitet kan veie opp for en svak konkurranseposisjon målt ved lønnskostnader per time. Sammenligninger av nasjonalregnskapstall antyder at produktivitetsutviklingen i industrien målt på denne måten systematisk har vært svakere i Norge enn hos våre handelspartnere. Ifølge nasjonalregnskapstall for Norge og våre viktigste handelspartnere, som nylig ble sammenstilt i en studie fra Bureau of Labour Statistics i USA, var svekkelsen av relativ produktivitet vel 25 prosent i tidsrommet 1978–1999.

Internasjonale sammenligninger av produktivitetsutviklingen i industrien for ulike land er imidlertid beheftet med stor usikkerhet 25 . Ulike måleproblemer og metodiske vanskeligheter innebærer at deler av den relative svekkelsen i norsk arbeidskraftsproduktivitet siden 1978 trolig ikke er reell. De metodiske problemene forbundet med måling av produktivitet i tjenesteytende næringer er enda større enn for industrinæringene. 26 Ved publisering av nye nasjonalregnskapstall neste år, vil, i henhold til TBU, mulighetene til å vurdere produktivitetsutviklingen i tjenesteytende sektorer være betydelig bedre. Det er særlig innenfor to sektorer – varehandel og samferdsel – det er håp om å beregne relativt pålitelig tall for produktivitetsutvikling. 27

Figur 8.6 viser gjennomsnittlig vekst i arbeidsproduktivitet utvalgte OECD-land i periodene 1980–1990 og 1990–1998. Produktiviteten er beregnet på grunnlag av bruttoprodukt, det vil si verdien av produksjon minus vareinnsats. Veksten i arbeidsproduktivitet framkommer dermed som vekst i bruttoprodukt per utført timeverk. Vi ser av figuren at produktivitetsveksten i Fastlands-Norge i denne perioden var middels høy, men at den var høyere i den siste perioden enn i den første. Irland og Finland er de to landene med størst vekst.

En nærmere og mer generell omtale og diskusjon av produktivitetsmål og produktivitetsutviklingen finnes i avsnitt 10.1.

Kilde: Scarpetta med flere (2000)

8.3.3 Lønnsdannelsen

Det inntektspolitiske samarbeidet mellom myndighetene og arbeidslivets parter har i flere tiår spilt en sentral rolle i norsk økonomisk politikk. Solidaritetsalternativet som ble lansert av Sysselsettingsutvalget av 1992, la betydelig vekt på at et inntektspolitisk samarbeid kunne bidra til å redusere arbeidsledigheten gjennom å forbedre den norske konkurranseevnen ved moderate lønnsoppgjør, samtidig som myndighetene skulle stimulere økonomien ved sysselsettingsfremmede tiltak.

Dersom lønnsveksten i Norge er høyere enn hos våre handelspartnere, uten at dette reflekterer høyere produktivitetsvekst, og valutakursen holdes stabil, vil den kostnadsmessige konkurranseevnen svekkes. En slik utvikling vil over tid undergrave mulighetene til å opprettholde høy sysselsetting. Investeringer og markedsandeler i internasjonalt konkurranseutsatt virksomhet vil bli svekket, og penge- og finanspolitikken må strammes inn for å bringe økonomien tilbake i en balansert bane. Erfaringene viser at i en slik situasjon vil arbeidsledigheten øke.

Testen på et vellykket inntektspolitisk samarbeid er ikke om vi på vedvarende basis har en lønns- og prisvekst på linje med eller lavere enn våre handelspartnere, men om vi over tid klarer å holde lav arbeidsledighet og høy sysselsetting sammenlignet med andre land.

Grad av sentralisering i lønnsdannelsen

Norge er ikke alene om å legge vekt på at lønnsdannelsen skal gi en moderat nominell lønnsvekst. Ulike land har imidlertid gjort forskjellige veivalg, ikke minst når det gjelder graden av sentralisering og koordinering i lønnsforhandlingene.

Tabellen 8.18 28 inneholder tre indekser for grad av koordinering i lønnsfastsettelsen. Den første er en indeks for nivået på lønnsfastsettelsen konstruert av Wallerstein. Her betyr høye tall sterk koordinering. Den andre er en rangering etter sentraliseringsgrad i lønnsforhandlingene, hentet fra Calmfors og Driffill. Her betyr lave tall sterk koordinering. Den tredje er en OECD-rangering fra 1997 basert på tilsvarende informasjon. Her betyr høye tall sterk koordinering. Som vi ser, gir de tre indeksene i hovedsak samme rangering av landene. De skiller seg noe i behandlingen av Italia og Tyskland, men vi ser at Norge konsekvent kommer ut med svært høy grad av koordinering i lønnsfastsettelsen relativt til andre land.

Formelle kriterier som mål på grad av koordinering kan være misvisende. I Norge er det for eksempel slik at selv om en stor andel av årlig lønnsvekst er et resultat av sentraliserte forhandlinger, vil det også foregå en betydelig tilpasning av lønningene på hver enkelt bedrift. Tilsvarende kan det være i andre land. Dette kan være vanskelig å fange opp i den typen indekser som er vist i tabell 8.18.

Det er i løpet av 1980- og 1990-tallet gjennomført en rekke studier av sammenhengen mellom systemer for lønnsdannelse og makroøkonomiske variabler som lønninger, ledighet og sysselsetting. NOU 2000: 21 viser til at Calmfors og Drillfill fant støtte for sin hypotese om at ledigheten var lavest i land som enten hadde sentralisert eller desentralisert lønnsdannelse. Landene som lå midt i mellom disse ytterpunktene hadde opplevd en relativt sett langt dårligere makroøkonomisk utvikling på 1970- og 1980-tallet. Denne hypotesen har siden blitt testet i en flere andre studier.

Til tross for noe varierende resultater synes det å være et relativt robust resultat at sterk grad av koordinering i lønnsdannelsen assosieres med lav ledighet og høy sysselsetting. Dette preger særlig lønnsdannelsen i en del små europeiske land – Norge, Danmark, Irland og Nederland. Tilsvarende synes land med svært desentralisert lønnsdannelse og svake fagforeninger, i hovedsak de anglosaksiske landene, å ha lav arbeidsledighet og høy sysselsetting. Dette bildet reflekteres også i OECDs oppsummering av erfaringene med sysselsettingsstrategien på 1990-tallet som ble lagt fram på OECDs ministermøte våren 1999. For begge to ovennevnte grupper land falt arbeidsledigheten fra 1993 til 1998, samtidig som sysselsettingen gjennomgående økte sterkere enn i de store kontinental-europeiske landene.

Lønnsspredning

Lønnsforskjellene i Norge er mindre enn i de aller fleste andre land. Figur 8.7 nedenfor viser lønnen for en person i den øverste delen av lønnshierarkiet sammenlignet med lønnsnivået for en person nær bunnen, nærmere bestemt timelønnen til en person som har 90 prosent av lønnstakerne under seg relativt til en person som har ti prosent av lønnstakerne under seg. For Norges vedkommende er dette forholdet to. Figuren viser at det er betydelig variasjon i lønnsspredningen mellom land. Målt på denne måten har Norge den laveste lønnsspredningen i OECD-området, og bare halvparten av hva den er i USA.

Kilde: NOU 2000: 21

Den lave lønnsspredningen innebærer at det er få lavtlønte og få med svært høye lønninger i Norge sammenlignet med andre land. Sagt med andre ord er lønnsnivået for ukvalifisert arbeidskraft og yrkesgrupper med tradisjonelt lave lønninger, relativt høyt i Norge. Tilsvarende er lønnsnivået for høyt utdannet arbeidskraft, eksperter og ledere som tradisjonelt har høye lønninger, relativt lavt i Norge jamfør også tabell 8.17, samt NOU 2001: 26 vedlegg 6. Et relativt sett høyt lønnsnivå for ukvalifisert arbeidskraft vil være en kostnadsmessig ulempe for virksomheter i Norge som konkurrerer med utenlandske virksomheter som benytter lavtlønnet arbeidskraft. For denne gruppen arbeidstakere vil imidlertid Norge framstå som et attraktivt arbeidsmarked. Et relativt sett lavt lønnsnivå for høyt kvalifisert arbeidskraft vil være en kostnadsmessig fordel for norske virksomheter som benytter denne typen arbeidskraft og som konkurrerer med virksomheter i utlandet som må betale relativt mer for samme arbeidskraften. For slike grupper arbeidstakere vil imidlertid Norge framstå som et lite tiltrekkende arbeidsmarked – vurdert ut fra lønnsnivå alene.

Studier av sammenhengen mellom grad av koordinering i lønnsdannelsen og lønnsspredning viser en klar tendens til at land med sentralisert lønnsfastsettelse har mindre lønnsspredning enn land med mer desentralisert lønnsfastsettelse.

Kilde: Moene og Wallenstein (2000)

Dette er illustrert i figur 8.8 som viser data for utvalgte OECD-land med et mål for lønnsspredning langs den loddrette aksen og en mål for koordinering i lønnsdannelsen langs den vannrette aksen. Figuren viser en klar negative sammenheng mellom lønnsspredning og grad av koordinering i lønnsdannelsen. Norge og Sverige ligger lengst nede til venstre, mens USA og Storbritannia ligger lengst opp til venstre.

Gjennom 1980- og 1990-tallet har vi sett en økende lønnsspredning i privat sektor i Norge. Samtidig er lønnsspredningen blitt mindre i offentlig sektor. I en av sine rapporter har TBU 29 tatt inn en omtale av lønnsspredningen. Der framgår det at de ti prosent av lønnstakerne med høyest lønnsinntekt har økt sin andel av de totale lønnsinntektene med 0,9 prosentpoeng fra 1986 til 1997. Ifølge TBU har dette gått på bekostning av gruppene med lavest lønnsinntekter. TBU skriver også at selv om inntektsfordelingen er relativt stabil, er det stor mobilitet over perioden, noe som innebærer at lønnstakerne flytter seg innenfor inntektsfordelingen.

8.4 Fleksibilitet og omstilling

8.4.1 Innledning

Arbeidskraften er heterogen som innsatsfaktor. Med dette menes at det finnes mange typer arbeidskraft med ulike egenskaper. Samtidig er det slik at de oppgavene arbeidskraften skal løse er mangfoldige, og i varierende grad stiller krav til arbeidskraftens fysiske styrke, ferdigheter og kunnskap, analytiske evner, kreativitet, samarbeid og så videre. I tillegg til at det må være et rimelig forhold mellom arbeidstakernes kompetanse og det arbeidet som skal utføres, må det også være en rimelig avstand mellom bolig og arbeidssted. Både når det gjelder tilbud og etterspørsel av arbeidskraft er det derfor viktig både å skille mellom ulike typer av arbeidskraft og geografisk plassering. Arbeidsmarkedet i Norge kan med andre ord ikke sees på som ett marked, men flere delmarkeder.

Internasjonalisering og teknologisk utvikling medfører at produksjonssiden i økonomien stadig endres. Nye produkter og nye produksjonsmetoder betyr at de arbeidsoppgaver som arbeidskraften til enhver tid skal løse, endres. Denne utviklingen synliggjøres ved at virksomheter legges ned og nye kommer til, men også ved at driften legges om i eksisterende virksomheter. Det sier seg selv at denne utviklingen stiller krav til at virksomhetene – og dermed arbeidstakerne – er fleksible og omstillingsdyktige. Dette gjelder både fleksibilitet internt i den enkelte virksomhet (fleksibel arbeidsorganisering) og fleksibilitet mellom virksomheter (fleksibilitet i arbeidsmarkedet).

8.4.2 Fleksibilitet i arbeidsmarkedet

Jobb- og arbeidskraftsstrømmer

Som mål på omstillingsdyktighet i økonomien som helhet eller innenfor sektorer og bransjer, brukes jobbstrømmer og strømmer av arbeidskraft på virksomhetsnivå. Både nasjonalt og internasjonalt er det de siste 20 årene gjennomført en rekke studier av jobb- og arbeidskraftsmobilitet. I disse studiene brukes betegnelsen jobbstrømmer om strømmer skapt av at jobber opprettes og nedlegges, mens arbeidskraftsstrømmer omfatter mobilitet av arbeidstakere til og fra jobber.

Høye arbeidskraftsstrømmer mellom virksomheter kan være både en fordel og en ulempe. Spredning av kunnskap og kompetanse i arbeidsmarkedet, mulighetene for å tilpasse antall ansatte i virksomhetene og økte sjanser for å få riktig arbeidstaker i riktig virksomhet, er argumenter for høye arbeidskraftsstrømmer. Mot dette kan det argumenteres med at høye arbeidskraftsstrømmer gir usikkerhet knyttet til investering i ansatte, reduserte muligheter for langtidsplanlegging, problemer med relasjonsbygging og samarbeid, samt større friksjonskostnader som opplærings- og ansettelseskostnader. En vel kvalifisert arbeidsstokk i form av mange med tilfredsstillende ferdighetsnivå, gir større omstillingspotensial i virksomhetene. Utnyttes dette kan høy omstilling i eksisterende virksomheter gå sammen med ikke så høye tall for arbeidskraftstrømmer mellom virksomheter.

En analyse av jobb- og arbeidskraftsstrømmer i Norge sammenlignet med tilsvarende studier gjort i andre OECD-land gjennomført av Dale-Olsen og Rønningen 30 viser at det foregår en utstrakt re-allokering av arbeidskraft og jobber i alle land. De framlagte resultatene tyder på at Norge har lavere jobb- og arbeidskraftsstrømmer enn mange andre land. Dette gjelder også privat sektor. Liten lønnsspredning i Norge kan, i henhold til ovennevnte analyse, være med på å forklare dette. Likeledes kan høy omstillingsevne i virksomhetene gi opphav til mindre strømmer mellom virksomheter. En indikator kun for det siste i referansetesting for flere land, kan da gi et ufullstendig bilde. Sammenligning av jobb- og arbeidskraftsstrømmer over tid og mellom land er imidlertid forholdsvis problematisk fordi enheten bedrift/foretak/produksjonsenhet ikke har en entydig definisjon 31 .

Arbeidsledighet 32

Arbeidsledighet kan være en indikator på at arbeidsmarkedet ikke er fleksibelt, at arbeidskraften ikke er omstillingsdyktig og mobil, eller at lønnsdannelsen ikke fungerer optimalt. Arbeidsledighet kan skyldes forbigående nedgang i samlet etterspørsel. Dette omtales gjerne som konjunkturledighet. Men også i et godt fungerende arbeidsmarked vil det være arbeidstakere som leter etter jobber samtidig som bedrifter leter etter arbeidere. Dette omtales ofte som friksjonsledighet; den er vanskelig å eliminere, men den kan begrenses. Omfanget av slik ledighet avhenger blant annet av arbeidstakernes mobilitet, virksomhetenes omstillingsevne, regler for oppsigelsesvern og av hvor godt arbeidsformidlingen fungerer.

Strukturell ledighet henger ofte sammen med lønnsdannelsen. I et arbeidsmarked (lokalt og nasjonalt) der det ikke er perfekt konkurranse, vil lønnsnivået være høyere enn det som ville klarere markedet og dermed gi null arbeidsløshet. Med begrenset konkurranse vil bedriftene – på den ene siden – sette lønningene høyere enn det nivået som klarerer markedet for å sikre god rekruttering og høy arbeidsinnsats. Fagforeninger – på den andre siden – vil presse lønningene over det nivået som klarerer arbeidsmarkedet fordi de ikke bare er opptatt av lavest mulig ledighet, men også ønsker å oppnå høy høye lønninger for sine medlemmer.

Antall arbeidsløse i forhold til samlet arbeidsstyrke er den mest brukte indikator for å beskrive situasjonen i arbeidsmarkedet. Både med hensyn til nivået i dag og historisk utvikling er det store forskjeller i arbeidsløshet mellom land, jamfør tabell 8.19. Norge har de siste årene hatt en lav arbeidsledighetsrate, på om lag 3,5 prosent. Dette er et av de laveste nivåene i Europa.

Arbeidsløshetstallene kan gi en indikasjon på en potensiell tilgang til arbeidskraft. Dersom det er svært lav arbeidsløshet, vil det for næringslivet være vanskeligere og kanskje dyrere å skaffe arbeidskraft enn om tilgangen på ledig arbeidskraft hadde vært større. Det vil imidlertid alltid være visse regionale, kompetansemessige eller bransjemessige forskjeller mellom den ledige arbeidskraften og det udekkede behovet for arbeidskraft. Høy arbeidsledighet er derfor ikke det samme som at næringslivet har tilgang på riktig arbeidskraft.

Andelen langtidsledige kan si noe om hvor vanskelig det er å resysselsette de som er arbeidsløse, og dermed også noe om i hvilken grad de arbeidsløse representerer en arbeidskraftreserve. Internasjonale sammenligninger må gjøres med forsiktighet fordi statistikken over langtidsledige er påvirket av utenforliggende forhold. Statistisk sett kan korte ledighetsperioder for eksempel være et resultat av at alle (mange) arbeidsløse får tilbud om sysselsettings og opplæringstiltak etter en viss tid og dersom de etter tiltaket vender tilbake til ledighet, regnes de som nykommere.

Tabell 8.20 viser at Norge har en svært lav andel langtidsarbeidsløse sammenlignet med andre land, spesielt gjelder dette ledighet i 12 måneder eller mer. Isolert sett er dette positivt, men sier ikke uten videre at de arbeidsløse i Norge i større grad representerer en arbeidskraftreserve for næringslivet enn i andre land. For å kunne trekke denne slutningen må vi ha informasjon om hva de arbeidsledige går til, når ledighetsperioden avsluttes. EU-kommisjonen har også pekt på at bevegelser inn og ut av gruppen langtidsledige er en indikator som bør utvikles. 33 En slik indikator vil være av særlig interesse dersom det registreres hvilke tilstander langtidsledige (og andre ledige) går til.

Store regionale variasjoner i arbeidsløsheten tilsier at arbeidskraften utnyttes dårlig og indikerer lav geografisk mobilitet. Dette kan være et resultat av store flytte- og reisekostnader. Det kan også avspeile regionale forskjeller i levekostnader og i nivået på den kompensasjonen de arbeidsløse får. Tall fra Aeat viser at i juli 2001 varierte ledigheten mellom 1,6 prosent i Akershus og 4,9 prosent i Finnmark.

OECD har analysert geografisk mobilitet og regionale forskjeller i arbeidsledighet i medlemslandene i 1997. 34 I følge OECD synes det å være en sammenheng mellom intern mobilitet og arbeidsløshet slik økonomisk teori tilsier. Men mobiliteten er ikke stor nok til at regionale forskjeller i arbeidsløshet blir utjevnet. De regionale forskjellene i arbeidsløshet er størst i Tyskland, Storbritannia og Irland. Den interne mobiliteten er størst i USA, Japan, og Storbritannia.

Tabell 8.21 viser regionale arbeidsløshetsrater for utvalgte OECD-land. Mange land har store og vedvarende forskjeller i ledighet mellom regioner. Norge har den laveste ledigheten i gjennomsnitt og små forskjeller mellom regionene. Disse må sees i sammenheng med den relativt mye større satsingen på aktive arbeidsmarkedstiltak i Nord-Norge enn i sentrale strøk på Østlandet.

Trygd og stønadsordninger for arbeidsløse

Det synes å være solid forskningsmessig belegg for at økonomiske insentiver er av betydning for arbeidsløshetens omfang og varighet. Internasjonale sammenligninger av trygd- og stønadsordninger for arbeidsløse er komplisert på grunn av det store mangfold som finnes av ordninger. OECD har imidlertid gjort beregninger som viser hvor stor del av inntekten som erstattes for ulike grupper arbeidsløse, se tabell 8.22. Norge ligger her på nivå med mange av de øvrige landene og i noen tilfeller også under. Nederland synes å ha de mest gunstige ordningene, spesielt for korttidsledige. Dette er pekt på som en hovedutfordring i en vurdering av nederlandske rammevilkår. 35

Vakanser

Aetats statistikk over ledige stillinger viser en økning i gjennomsnittlig beholdning fra mindre enn 9 000 i 1995 til mer enn 24 000 i 2000. Samtidig har tilgangen gjennom året økt fra 276 000 i 1995 til 591 000 i 2000. De høye tilgangstallene i 2000 indikerer stor omsetning av arbeidskraft, mens de relativt høye beholdningstallene i 2000 indikerer knapphet på arbeidskraft. Aetats årlig bedriftsundersøkelse gir en mer grundig studie av reell mangel på arbeidskraft. I 2000 oppga bedriftene at de i alt manglet 35 500 personer, i første rekke fordelt på hovedyrkesgruppene sykepleie- og helsevernarbeid, handelsarbeid, bygge- og anleggsarbeid, industriarbeid og servicearbeid 36 . Dette er en økning på 3 600 personer fra året før, men omtrent like mange som ble oppgitt i 1998. Figur 8.9 er basert på disse undersøkelsene og viser at det er markerte bransjevise forskjeller.

Kilde: Aetat (2001)

Sett i forhold til antall sysselsatte er mangelen på arbeidskraft størst i bygg og anlegg selv om det er store forskjeller mellom bygg og anlegg. Det kan nevnes at Aetat også beregner en såkalt stramhetsindikator for arbeidsmarkedet i den enkelte sektor. 37 Denne gir i hovedsak det samme bildet som figur 8.9.

Det synes vanskelig å finne internasjonalt sammenlignbare tall for vakanser. EU-kommisjonen har også omtalt dette i forbindelse med drøftelsen av sine strukturindikatorer (jamfør også kapittel 4). 38 EU-kommisjonen peker på at forekomsten av nye og ubesatte vakanser vil være et nyttig mål på stramheten i arbeidsmarkedet og for å identifisere kompetansemangel. Det må utvikles statistikk for å kunne gjøre vakanser til en brukbar indikator. Nåværende EU-data er fragmentert og lite sammenlignbar. Utvalget peker på at det er behov for å utvikle statistikk som gjør det mulig å sammenligne forekomsten av vakanser i Norge med andre land.

Det er grunn til å tro at noe av den mangelen på arbeidskraft vi dag opplever, er konjunktur-bestemt og forbigående. Imidlertid er det også grunn til å tro at det er en strukturell mangel på visse typer arbeidskraft, en underdekning som vil bli større etter hvert hvis ikke det skjer noe relativt dramatisk på enten tilbuds- eller etterspørselssiden. Det er blant annet gjort beregninger av det framtidige behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren. 39 Dersom dagens standard og dekningsgrad skal opprettholdes, trengs 143 000 nye årsverk fram til 2040. Dersom vedtatte og planlagte reformer i tillegg skal gjennomføres, trengs ytterligere vel 40 000 årsverk. Dette vil i tilfelle bety at sysselsettingen i denne sektoren øker fra ett årsverk per åttende innbygger i yrkesaktiv alder (mellom 16 og 74 år) til et årsverk per sjette innbygger.

Forholdet mellom ledighet og antallet vakanser

Dersom arbeidsmarkedet fungerer effektivt, vil det i en situasjon med mange arbeidsledige være svært få ledige stillinger. I et dårlig fungerende marked kan det derimot samtidig være både mange ledige stillinger og mange arbeidsledige. En mulig indikator for manglende samsvar mellom tilbud og etterspørsel på arbeidsmarkedet er derfor forholdet mellom ledighet (U) og antall vakanser (V) – den såkalte UV-kurven. Dersom UV-kurven ligger langt ute i diagrammet, gir dette en indikasjon på at arbeidsmarkedet ikke fungerer effektivt.

Kilde: OECD (2001e)

Tilsvarende kan et skift utover i diagrammet være et tegn på strukturelle endringer som har ført til at arbeidsmarkedet fungerer mindre effektivt. Figur 8.10 viser den norske UV-kurven i periodene 1982–1987 og 1992–1999. Som det framgår har det vært et slikt skift i den norske UV-kurven. Dette skiftet kan delvis forklares ved at arbeidsmarkedsmyndighetene er blitt flinkere til å registrere ledige stillinger. Samtidig kan det indikere at misforholdet mellom tilgang på kvalifisert arbeidskraft og ledige stillinger har økt de senere årene.

8.4.3 Fleksibel arbeidsorganisering 40

Fleksibilitet har stått sentralt i debatten om nye måter å organisere arbeidet på, både internt på den enkelte virksomhet og når det gjelder arbeidsdeling mellom virksomheter. Det hevdes at fleksibel arbeidsorganisering er nødvendig for å kunne hevde seg i konkurransen når markedene i stigende grad preges av internasjonalisering, rask teknologisk utvikling og kostnadsbevisshet. Et arbeidsmarked der forholdene ligger til rette for fleksibel arbeidsorganisering, vil dermed gi virksomhetene et gunstig utgangspunkt.

I litteraturen om dette emnet og i debatten skilles mellom ulike typer av fleksibilitet, blant annet mellom:

Numerisk fleksibilitet

Muligheten for å variere innsatsen av arbeidskraft på kort sikt for eksempel ved særskilte arbeidstidsavtaler og ulike former for korttidsansettelse omtales som numerisk fleksibilitet. For den enkelte virksomhet kan numerisk fleksibilitet være ønskelig på grunn av sesongsvingninger i tilgang på råstoff og/eller i etterspørsel, uforutsette hendelser, knappere tidsmarginer ved leveranser, bedre utnyttelse av produksjonsutstyr, og forandringer og variasjoner i kundenes behov. Bruk av overtid, fleksible arbeidstidsavtaler, midlertidig arbeidskraft, inn- og utleie av arbeidskraft, kjøp av tjenester og så videre, men også ordinære ansettelser og oppsigelser er tiltak og ordninger som kan imøtekomme virksomhetenes behov for numerisk fleksibilitet. I Norge og de fleste andre land reguleres denne typen fleksibilitet både ved tariffavtaler og lovgivning, blant annet arbeidsmiljøloven og sysselsettingsloven.

Funksjonell fleksibilitet

Det at arbeidstakerne kan skifte mellom ulike arbeidsoppgaver, og mellom ulike måter å utføre arbeidsoppgavene på, kalles for funksjonell fleksibilitet. For å oppnå funksjonell fleksibilitet kan det være nødvendig eller hensiktsmessig å delegere myndighet og ansvar nedover og utover i organisasjonen, men også å redusere antall ledernivåer. For virksomheten kan funksjonell fleksibilitet være viktig for å sikre en kostnadseffektiv utnyttelse av arbeidskraften og dens kompetanse, samt å tilpasse produktspekteret til nye teknologiske og konkurransemessige betingelser. Funksjonell fleksibilitet utvikles først og fremst gjennom bedriftsinterne tiltak som egen organisasjonsutvikling og opplæring av medarbeiderne.

Organisatorisk fleksibilitet

Virksomhetenes mulighet til å variere hvilke aktiviteter de velger å utføre, innenfor egne juridiske og administrative grenser, omtales som organisatorisk fleksibilitet. Skiftende markeds- og konkurranseforhold, teknologiske nyvinninger, eierskifter, og mulighet for å spesialisere seg på aktiviteter der virksomheten besitter spesiell kompetanse, kan gjøre at en del virksomheter ser seg tjent med å endre forretningsområder og aktiviteter. Forhold rundt organisatorisk fleksibilitet kontrolleres først og fremst av virksomhetene, selv om reglene om stillingsvern til en viss grad sikrer den enkelte ansatte retten til fortsatt å stå i sin egen eller tilsvarende stilling ved eierskifte, produksjonsomlegging eller omorganiseringer.

Lønnsfleksibilitet

Lønnsdannelsens evne til å skape samsvar mellom tilbud og etterspørsel i arbeidsmarkedet, uten at det oppstår pressproblemer, kalles lønnsfleksibilitet. Denne formen for fleksibilitet drøftes i tilknytning til delkapitlet om lønn og lønnsdannelse. Men også internt på virksomhetene kan lønnssystemene være mer eller mindre fleksible i den forstand at de gir samsvar mellom inntjening og lønnskostnader, og ved at de ansatte gis insentiver som fremmer virksomhetens mål. Lønnssystemer med innslag av akkord, overskuddsdeling og bonusordninger regnes derfor som mer fleksible enn fastlønnssystemer. Utvalget har ikke drøftet slike lokalt utformede insentivordninger nærmere, og viser til den generelle omtalen av lønnsdannelse tidligere i kapitlet.

Det er særlig den numeriske fleksibiliteten (og til dels den organisatoriske fleksibiliteten) som påvirkes av reguleringene i arbeidslivet, mens både funksjonell og lønnsmessig fleksibilitet langt på vei kan oppnås ved bedriftsinterne virkemidler og ved samhandling og avtaler mellom arbeidsgivere og arbeidstakere.

Litteraturen på feltet synes å vise at det er en internasjonal trend i retning av økt funksjonell fleksibilitet. I amerikansk arbeidsliv har man i de siste 10–15 år sett en betydelig vekst i anvendelsen av team, jobbrotasjon, kvalitetssirkler og involvering av de ansatte i beslutningsprosesser. 41 Det samme kan observeres i Europa. 42 En undersøkelse fra 1997 kan tyde på at norske virksomheter med mer enn ti ansatte, har redusert antall ledelsesnivåer i mindre grad enn EU-virksomheter. De ansatte i private virksomheter i Norge vurderes å ha omtrent samme grad av involvering som gjennomsnittet i EU, mens offentlig virksomhet i Norge ligger betydelig over gjennomsnittet. Omfanget av selvstyrte arbeidsgrupper er om lag det samme i Norge som gjennomsnittet for EU-landene, men mindre enn i Sverige og Danmark. 43 Sistnevnte bekreftes av en mer direkte sammenligning i Norden som tar for seg – ikke bare numerisk – men også funksjonell og lønnsmessig fleksibilitet. 44 I denne nordiske studien er det ikke funnet klare sammenhenger mellom fleksibilitet og økonomisk produktivitet i denne sammenstillingen.

Det synes vanskelig å finne gode data som gir grunnlag for sammenlignbare, kvantitative mål av andre typer fleksibilitet. Opplæring i arbeidslivet, som antas å være en mer eller mindre nødvendig forutsetning for å oppnå funksjonell fleksibilitet, er imidlertid behandlet i kapittel 7.

Selv om det ser ut til å være en utvikling i retning av økt funksjonell fleksibilitet i OECD-landene, varierer det hvilke konkrete former dette tar, og hvor langt ulike land er kommet i forhold til hverandre. Samtidig viser analyser at forskjellene mellom land ikke lengre følger det som har vært tradisjonelle skillelinjer mellom europeiske land i spørsmål om ansattes medvirkning. Tradisjonelt har ordninger for arbeidstakers medvirkning vært mer velutviklede i nordiske land enn i Sør-Europa. På noen områder er det fortsatt slik. For eksempel er omfanget av delegering langt større i Sverige enn i Spania. På den annen side brukes kvalitetsirkler, som innebærer involvering av ansatte i problemløsning og beslutningstaking, mer i Spania enn i Sverige. 45

I det følgende vil vi konsentrere oppmerksomheten om bedriftenes behov for numerisk fleksibilitet og drøfte indikatorer som kan danne grunnlag for sammenligninger av disse forholdene mellom land.

8.4.4 Lovregulering og numerisk fleksibilitet

Sammenligninger av lovverk som regulerer den numeriske fleksibiliteten på virksomhetsnivå mellom land, er vanskelig fordi mange ulike bestemmelser må ses i sammenheng. For eksempel kan virksomheter i et land med liberalt oppsigelsesvern ha mindre behov for midlertidige ansettelser enn land med strikt oppsigelsesvern. Tilsvarende kan de reelle bestemmelsene være strengere enn hva liberale lovbestemmelser tilsier, fordi praksis er bestemt av strengere, avtalebaserte regler.

Arbeidstid

Deltidsarbeid, overtidsarbeid og merarbeid ser ut til å være de viktigste strategiene for tidsfleksibilitet i norsk arbeidsliv. Når det gjelder ukentlig og daglig arbeidstid regulert i arbeidsmiljøloven og tariffavtaler, er Norge i hovedsak på linje med de fleste andre europeiske land. I motsetning til mange andre land har Norge imidlertid ingen restriksjoner på deltidsarbeid.

Overtidsregler kan gjenspeile ulike hensyn i forskjellige land. I Norge er hensynet til vern av arbeidstakernes helse det dominerende motivet, mens andre land, eksempelvis Spania, legger større vekt på at lite overtid kan gjøre det mulig å slippe flere til på arbeidsmarkedet. 46 Selv om Norge ikke er blant de mest restriktive når det gjelder overtidsregler, er det andre land som ser ut til å ha kommet lenger i å utforme mer varierte og kreative løsninger, for eksempel ved å beregne årsarbeidstid mer uavhengig av daglige og ukentlige maksimalarbeidstider. Dette gjelder blant annet Finland, Tyskland, Storbritannia, Nederland og Sverige. 47

Reguleringer knyttet til jobbeskyttelse

Et annet viktig aspekt ved numerisk fleksibilitet er reguleringene knyttet til midlertidig ansettelse og jobbbeskyttelse generelt. De mest sentrale jobbeskyttelsesreglene er knyttet til ansettelses- og oppsigelsesregler, herunder regulering av midlertidig ansettelse. Disse reguleringene påvirker fleksibiliteten ved at virksomhetene påføres kostnader når antallet ansatte skal reduseres, men også når noen må slutte for å bli erstattet av andre arbeidstakere med en annen type kompetanse. Samtidig vil den jobbtryggheten som følger av oppsigelsesvernet øke arbeidstakernes vilje til å være med på interne omstillinger (funksjonell fleksibilitet). Virksomhetenes kostnader knyttet til sterkt stillingsvern kan delvis motvirkes av en omstillingsdyktig arbeidsstokk.

Når slike reguleringer skal sammenlignes mellom land, er det to forhold som er særlig viktig å ta i betraktning. Det ene er at mange aspekter bør ses i sammenheng, og det andre at det ikke er tilstrekkelig å sammenligne lovregler. Det er også nødvendig å studere hvordan reglene anvendes gjennom domspraksis, hvordan de suppleres av tariffavtaler og andre partsbaserte avtaler, og hvordan de håndteres gjennom praksis i arbeidslivet. 48

OECD har utarbeidet et mål for jobbbeskyttelse som forsøker å imøtekomme disse hensynene. Indikatorene er basert på informasjon om arbeidsmarkedet, og er bygd opp av enkeltindikatorer for 22 områder knyttet til jobbeskyttelse. Et høyt tall innebærer høy grad av beskyttelse for arbeidstakere. Indikatoren er bygget opp ved å vekte kvalitativ informasjon og bør tolkes med forsiktighet. Den er ett eksempel på hvordan man kan lage et system for å sammenligne reguleringer i ulike land. 49

Vi ser av tabell 8.23 at det er store forskjeller mellom landene, og at arbeidsmarkedet i Norge vurderes å ha en relativt sterk grad av regulering, jamfør siste kolonne i tabellen. De mest liberale ordningene for oppsigelsesvern finnes i anglo-amerikanske land, mens de mest restriktive finnes i Sør-Europa .

Det framgår videre av tabellen at det har vært en viss deregulering av arbeidsmarkedet i noen OECD-land fra slutten av 1980-årene til slutten av 1990-årene. I landene med de mest liberale ordningene har det ikke skjedd endringer. For Norges del ble arbeidsmiljølovens bestemmelser om midlertidig ansettelse strammet inn i 1995. Dette har imidlertid ikke slått ut på OECDs samleindikator. Etter at beregningene er gjort, er sysselsettingslovens bestemmelser om utleie og innleie av arbeidskraft liberalisert, med virkning fra 1. juli 2000. 50 Tilsvarende kan det også ha skjedd endringer i andre land i perioden etter at samleindikatorene ble beregnet.

Hvordan harmonerer så disse mer objektive indikatorene med næringslivets oppfatning av reguleringsnivået og det relative styrkeforholdet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere? World Economic Forum (WEF) har spurt om oppfatninger av arbeidsgivers bestemmelsesrett. 51 I følge egne oppfatninger har arbeidsgiver størst bestemmelsesrett i New Zealand. Norge skårer relativt lavt på denne indikatoren.

WEF har videre spurt om velferdssystemet har bevart (bidratt til å bevare) fleksibiliteten i arbeidsmarkedet. Her skårer USA, Sveits og Storbritannia høyt. Andelen som mener dette er tilfellet, er større her enn for eksempel Norge og Danmark (som ligger midt på treet). Lavest andel finner vi i Tyskland, Finland og Sverige.

Reguleringene av daglig arbeidstid i Norge tilsvarer i hovedsak like reguleringer i de fleste andre europeiske land. Norge synes imidlertid å ha et relativt liberalt regelverk for overtid og bruk av deltid, som det ikke er begrensninger på. Det er imidlertid land som i større grad enn Norge regulerer arbeidstiden over året og mer uavhengig av daglige og ukentlige maksimalarbeidstider. Både lov og avtaleverk gir anledning til gjennomsnittsberegning av arbeidstid over året i Norge. OECD rangerer Norge, Sverige og Finland som middels restriktive. OECD påpeker at i Norge tillater loven betydelig fleksibilitet i fordelingen av normalarbeidstiden. 52 Det er imidlertid viktig å være klar over at et, sett fra bedriftenes ståsted, er betydelige kostnader forbundet med å ta i bruk denne fleksibiliteten. Når på døgnet arbeidsinnsatsen utføres (dag/kveld/natt), hvilke dager den utføres (for eksempel arbeid på lørdag og søndag) og forekomsten av skiftarbeid har også innvirkning på folks velferd.

8.5 Arbeidskraftens kvalitet

Arbeidskraftens kvalitet er av stor betydning for verdiskaping og sysselsetting. Med arbeidskraftens kvalitet menes først og fremst kunnskap og ferdigheter. Kompetanse brukes ofte om evnen til å anvende kunnskap og ferdigheter for å løse oppgaver. Kompetanse omfatter derfor også kreativitet og evne til problemløsning. Kunnskap og ferdigheter kan i stor grad læres, i utdanningssystemet, ved opplæring i arbeidslivet, eller gjennom erfaring. Noen typer ferdigheter synes å forutsette visse medfødte egenskaper. Evne til å lære synes også å være en medfødt egenskap.

I tillegg til kunnskap og ferdigheter trekkes ofte omstillingsevne fram som en viktig kvalitet ved arbeidskraften. I dette ligger dels evnen til å tilegne seg ny kunnskap og til oppøve nye ferdigheter, men også evnen til å takle endringer, for eksempel nye måter å organisere arbeidet på. På samme måte kan vi betrakte samarbeidsevne som en særskilt kvalitet. Denne typen kvaliteter kan også til en viss grad læres, men er trolig vel så mye et resultat av motivasjon. Motivasjon vil igjen være påvirket av arbeidsmiljøet i vid forstand, inkludert arbeidsvilkår og belønningssystem.

Et godt utdanningssystem og muligheter for opplæring i arbeidslivet er en del av rammebetingelsene for å utvikle arbeidskraftens kvalitet. Dette er behandlet i kapittel 7.

Når det gjelder andre kvalitetsaspekter ved arbeidskraften, er disse i mindre grad behandlet eksplisitt. I dette kapitlet har vi imidlertid sett på flere indikatorer som kan si noe om omstillingsevne. For det første har vi sett på arbeidskraftens mobilitet og tolket høy mobilitet som et tegn på god omstillingsevne (avsnitt 8.4.2). Her er det imidlertid viktig å se både på mobilitet mellom regioner og virksomheter og på omstilling internt i virksomhetene. Videre har vi sett på forholdet mellom antall arbeidsledige og antall vakanser (UV-kurven) og tolket dette som et samlemål på arbeidskraftens omstillingsevne. Vi har også drøftet begrepet funksjonell fleksibilitet (avsnitt 8.4.3), som nettopp handler om en viss type virksomhetsintern omstilling. Indikatorer for funksjonell fleksibilitet fange opp arbeidstakernes evne til å skifte mellom ulike arbeidsoppgaver og ulike måter å utføre arbeidsoppgavene på.

8.6 Oppsummering og utvalgets forslag til indikatorer for arbeidsmarkedet

Norge har et godt utgangspunkt med høy yrkesfrekvens og lav arbeidsledighet. Tall for utviklingen i demografisk forsørgerbyrde viser imidlertid at antallet tærende i forhold til nærende vil øke kraftig i årene framover. Dette gjelder både i Norge og i de øvrige landene vi konkurrerer med.

Lønns- og produktivitetsutvikling er av stor betydning for næringslivets konkurranseevne. Internasjonale sammenligninger har tradisjonelt sett fokusert på utviklingen i industrien. Ut i fra de tall som foreligger utmerker Norge seg med en svært sentralisert lønnsdannelse og lav lønnsspredning. På siste del av 1990-tallet har Norge hatt relativt stabil lønnsutvikling for voksne industriarbeidere sammenlignet med våre handelspartnere.

Tall fra OECD indikerer at Norge har en relativt høy grad av regulering i arbeidslivet, men at det har skjedd en viss deregulering de siste par tiårene. Det synes som Norge har et sterkere oppsigelsesvern enn de fleste andre land og forholdsvis lav bestemmelsesrett for arbeidsgiver i forbindelse med ansettelser og oppsigelser. Norge har imidlertid et forholdsvis liberalt regelverk for overtid og deltid.

Utvalget har i dette kapittelet og i kapittel 7 drøftet ulike kvalitetsaspekter knyttet til arbeidskraften. Dette omfatter utdanning, opplæring i arbeidslivet, omstillingsdyktighet, mobilitet og funksjonell fleksibilitet.

Utvalget har i dette kapittelet sett på en rekke forhold som er sentrale for arbeidsmarkedet. Utvalget har sett både på indikatorer som illustrerer utviklingen i Norge over tid, og indikatorer der Norge er sammenlignet med andre land. Utvalget foreslår at følgende indikatorer tas med i et norsk referansetestingssystem:

1. Framtidig demografisk forsørgerbyrde (tabell 8.1). Indikatoren illustrerer forholdet mellom den delen av befolkningen som står for verdiskapingen og de som er avhengige av denne verdiskapingen.

2. Framtidig pensjonsbyrde (tabell 8.1). Indikatoren illustrerer på en samlet måte de reelle pensjonsforpliktelsene nasjonen står overfor basert på dagens regler.

3. Yrkesfrekvenser(samlet, etter kjønn, for de yngste og de eldste (tabell 8.3). Indikatoren beskriver i hvilken grad samfunnet har klart å inkludere befolkningen i arbeidslivet (generelt og i forhold til ulike grupper)

4. Reell og formell pensjonsalder (tabell 8.5). Indikatoren kan si noe om i hvilken grad de eldste personene gjennom formelle ordninger eller gjennom reell avgang er inkludert i arbeidslivet.

5. Gjennomsnittlig faktisk arbeidstid per sysselsatt (tabell 8.7). Faktisk arbeidstid sier noe om i hvilken grad arbeidskraften utnyttes.

6. Andel av arbeidsstyrken med sykefravær per dag (tabell 8.11). En indikator som kan indikere omfanget av press i arbeidslivet, men som også kan ses som en indikator på generøsiteten i velferdsordningene.

7. Uførepensjonister per 1000 innbyggere i alderen 15–64 år (tabell 8.13). En indikator som kan si noe om utstøtingsmekanismer og evnen til å inkludere uføre i arbeidslivet.

8. Totale lønnskostnader for voksne industriarbeidere målt i norske kroner (tabell 8.15). Indikatoren beskriver kostnaden ved en viktig innsatsfaktor i produksjon av varer.

9. Indeks for lønn for sysselsatte på ulike stillingsnivå (tabell 8.17). Indikatoren beskriver kostnaden ved å bruke arbeidskraft med ulike typer kompetanse.

10. Utviklingen i arbeidskraftproduktivitet (figur 8.6). Produktivitet er viktig for å vurdere effektiviteten i arbeidslivet.

11. Koordinering i lønnsdannelsen (tabell 8.18). Kan forklare forskjeller i lønnsutvikling i ulike land.

12. Lønnsspredning mellom gruppene med ti prosent med høyest og lavest lønn (figur 8.7). Lønnsspredning kan gi en indikasjon på kostnadene ved å ansette høyt utdannet arbeidskraft i forhold til lavt utdannet arbeidskraft.

13. Arbeidsløshetsrater (tabell 8.19). Indikatoren er viktig for å vurdere hvor godt arbeidsmarkedet fungerer.

14. Langtidsledige i prosent av antall arbeidsledige (tabell 8.20). Beskriver hvor velfungerende arbeidsmarkedet er blant annet i forhold til å hindre varig utstøting av folk som mister jobben.

15. Netto kompensasjonsgrad ved arbeidsløshet for industriarbeider (tabell 8.22). Indikerer generøsiteten i ulike velferdsordninger og dermed insentivene for å ta lønnet arbeid igjen.

16. Forholdet mellom antall ledige stillinger og antall vakanser (figur 8.10). Indikator for effektiviteten i arbeidsmarkedet.

17. Samleindikator for reguleringer av midlertidig ansettelse og jobbeskyttelse (tabell 8.23). Sammenligner formelle regelverk som kan forklare forskjeller i andre deler av arbeidsmarkedet.

Utvalget foreslår at det utvikles følgende indikatorer:

1. Normalårsverk for alle sysselsatte. Tariffestet arbeidstid justert for antall ferie- og fridager

2. Lønnskostnader for arbeidstakere i andre sektorer enn industrien. Indikatoren vil beskrive kostnadene ved arbeidskraft som en viktig innsatsfaktor i andre sektorer enn industrien.

3. Produktivitetsutvikling for arbeidskraften i andre sektorer enn industrien. Produktivitet er viktig for å vurdere effektiviteten i arbeidslivet, og det er viktig å vurdere andre sektorer enn industrien i den sammenheng.