NOU 2001: 35

Forslag til endringer i reindriftsloven

Til innholdsfortegnelse

4 Forholdet mellom det offentlige og reindriftsnæringen

4.1 Innledning

Kort og generelt sagt kan vi si at staten er en organisasjon som folket på et nærmere avgrenset landområde danner, med politiske styresmakter, offentlige tjenestemenn, og befolkningen for øvrig som medlemmer. Folket er grunnlaget for staten, og en stat kan ikke bestå uten å være knyttet til et bestemt landområde. Når en stat er dannet, er den rettslig sett selvstyrende. Den gir sine egne lover, uten å utlede sin gyldighet fra noe overordnet samfunn. Det kan vises til Johs. Andenæs Statsforfatningen i Norge 8. utgave (1998) § 1 Stat, land og folk.

Det er en anerkjent oppfatning at den norske stat er dannet på territoriet til to folk, det norske og det samiske folk.

Mellom borgerne på den ene siden og statsorganene på den annen er det ulike berøringspunkter. For det enkelte individ innebærer dette de rettigheter og plikter som følger av den eksisterende samfunnsordning. Hos oss vil de politiske strømninger som til enhver tid gjør seg gjeldende, innenfor de rammer som følger av forfatningsmessige bestemmelser og internasjonale forpliktelser, være avgjørende. Reindriftssamene i Norge er undergitt norsk styresett og forvaltning.

4.2 Politiske og prinsipielle forutsetninger

De politiske forutsetninger for reindriften som samisk næring har i stor grad sammenheng med det generelle samepolitiske klima. Forholdet mellom den samiske befolkning og offentlige myndigheter har historisk sett vært skiftende.

Som del av det samiske samfunn var den reindriftssamiske befolkning gjenstand for en fornorskningspolitikk fra siste halvdel av det nittende århundre og inn i siste halvdel av det tyvende århundre.

Samekomitéen, som avga innstilling i 1959 (inntatt som vedlegg til St.meld. nr. 21 (1962–63), beskrev dette nærmere. Det ble fra Samekomitéens side pekt på at i nevnte tidsrom ble statens politikk overfor samene sterkere preget av at samene i størst mulig utstrekning skulle være likeberettiget med norsktalende borgere individuelt sett. Et slikt liberalistisk menneskesyn tok dermed, ifølge Samekomitéen, ikke tilstrekkelig hensyn til samene som egen folkegruppe. Komitéen sa videre:

«Ettersom samene for det første jo alltid har vært en minoritetsgruppe i landet, og for det andre etter hele egenarten av sin kulturform ikke har utviklet sterke politiske organer, måtte dette synet på like rett for alle individer føre til at de spesielt samiske synspunkter ofte kom til å bli stående i bakgrunnen, om de da i det hele tatt kom fram. En naturlig konsekvens av alt dette ble den sterke assimileringskampanjen som satte inn ved overgangen til vårt hundreår.»

Kilde: s 36

Utover på 1950- og 60-tallet fikk man etter hvert et skifte hvor kursen ble dreid bort fra assimileringslinjen. Samekomitéen spilte i dette en sentral rolle. Det ble i forlengelsen av sitatet ovenfor framhevet fra komitéens side

«at like rettigheter ikke nødvendigvis trenger bety identiske rettigheter , men rettigheter som svarer til individets og gruppens behov.»

Kilde: s 36

Komitéen hadde på side 19 i innstillingen formulert sin oppgave slik:

«Oppgaven for komiteen må være å finne fram til retningslinjer og en målsetting for myndighetenes politikk overfor samene som kan styrke den samiske minoriteten økonomisk, sosialt og kulturelt …

Den samiske livsformen er igjen et ledd i hele landets struktur. En må derfor komme fram til en integrering av de samiske kulturverdier med de norske, slik at begge folkegrupper respekterer hverandres egenart, samtidig som den indre solidariteten blir bevart.»

På side 32 sier komitéen at

«som et demokratisk land plikter Norge å legge vilkårene slik til rette at samene kan ha muligheter for å bevare sitt nasjonale særpreg».

Tilsvarende synspunkter er kommet til uttrykk på forskjellige måter i en rekke senere stortingsmeldinger, proposisjoner og utredninger.

Når det gjelder reindriften spesielt, var myndighetenes syn på næringen stort sett positivt i Finnmark mot slutten av det nittende århundre. I sør, og spesielt i Rørosområdet, var synet derimot gjennomgående svært negativt. Etter hvert spredde et slikt negativt syn seg nordover. 1

Oppfatningene om reindriften og dens rettigheter viste seg på mange måter å være avhengig av i hvilken utstrekning andre sterke interesser gjorde seg gjeldende i de områder hvor reindriften foregikk. Jordbrukets ekspansjon og utvikling bidro sterkt i denne forbindelse.

Etter at omslaget i norsk politikk gjorde seg gjeldende i etterkrigstiden, ble en mer positiv omtale også reindriftsnæringen til del i ulike offentlige utredninger.

Det kan her vises til Reindriftslovkomitéen av 1960 som avga sin innstilling i 1966. Komitéen hadde som mandat å foreta en generell gjennomgang av reindriftslovgivningen, og kom i sin innstilling med forslag til ny reindriftslov. Komitéen uttalte blant annet at

«reindriften – sammenliknet med mange andre næringer – er en god og sikker næring når den blir rasjonelt drevet og når de naturlige forhold ligger til rette. Den kaster også relativt mye av seg.

Næringen er imidlertid blitt liggende etter i utviklingen, og det er etter komitéens mening en viktig oppgave for det offentlige å hjelpe næringen på fote igjen.»

Kilde: s 20

Videre sa komitéen:

«Når man skal vurdere reindriften som næring, kan man ikke bare se på hva reindriften kaster av seg, men man må også legge vekt på at tamreindriften er en viktig og hevdvunnen næring for en gruppe innen vårt folk som i overskuelig framtid ikke vil ha muligheter for å livnære seg skikkelig på annen måte. Dessuten representerer reindriftsnæringen en særegen kultur i vårt land som det må være av stor betydning å bevare og utvikle.»

Kilde: s 20

I St. prp. nr. 170 (1975–76) Om hovedavtale for reindriftsnæringen, kom følgende til uttrykk:

«Reinen utnytter sparsomme ressurser innenfor våre fjell- og høyereliggende skogområder til verdifull matproduksjon. Til denne matproduksjon brukes det ikke proteiner eller andre næringsmidler som er eller kan være av praktisk betydning for humant forbruk.

Reindriften må antas å være av avgjørende betydning for bevaringen av den samiske kultur i Norge. I de utkantområder der forholdene ligger til rette for reindrift, er denne næring av stor betydning for at en skal kunne opprettholde bosettingen. I enkelte områder er reindriften en av de vesentlige næringer.»

Kilde: s 1

Videre ble det sagt:

«Reindriftsnæringens utvikling og bosettingen i reindriftsområdene er avhengig av at utøverne får trygge og gode økonomiske og sosiale levekår. Dette forutsetter at reindriftsbefolkningen sikres inntekt og andel i velstandsutvikling på linje med andre yrkesgrupper. Den inntekt næringen samlet gir, søkes fordelt på en slik måte at det gir økonomisk bærekraftige bruksenheter. Utviklingen av reindriften må også støttes gjennom forskning, fagopplæring og vegledning.»

Kilde: s 1

I Ot. prp. nr. 9 (1976–77) Om lov om reindrift, som ligger til grunn for någjeldende reindriftslov, ble det gitt uttrykk for at

«lovens primære formål er utnytting av reinbeiteressursene til beste for dem som har reindrift som yrke , men innordnet under hensyn til samfunnsgagnet

Kilde: s 46

Når det gjaldt samfunnsgagnet, ble det uttrykt at dette

«i den aktuelle sammenheng omfatter bl.a. hensynet til bosetting, næringsliv og sosial og kulturell utvikling i sin alminnelighet i de aktuelle områder, som for en stor del er utkantområder. Inn under det som anses som samfunnsgagn, går også hensynet til en spesiell befolkningsgruppes egenart, tradisjoner og kultur forankret i en livsform som er sterkt knyttet til reindriftsnæringen. Dette er forhold som må tillegges særlig vekt.»

s 46

Disse dokumenter viser at det på dette tidspunkt forelå en klar og uttrykt vilje fra myndighetenes side til å ta ansvar for samisk kultur og næringsliv.

I 1978 godkjente Stortinget utbyggingsplanen for Alta-Kautokeinovassdraget. Regjeringen fattet sitt endelige utbyggingsvedtak ved kongelig resolusjon av 15. juni 1979.

Stortingets og Regjeringens vedtak ga grunnlag for en tillitskrise mellom de norske myndigheter og den samiske befolkning, som medførte omfattende protester og aksjoner og en av de alvorligste konfrontasjoner mellom myndigheter og sivilbefolkning i etterkrigstiden. I den grad det måtte ha utviklet seg en positiv holdning fra myndighetenes side overfor den samiske befolkning, så man det fra samisk hold slik at myndighetenes behandling av utbyggingsspørsmålet viste i hvor liten utstrekning det forelå evne til å omsette dette i praktisk politikk. Utbyggingsplanene ble som kjent gjennomført.

Alta-saken representerte på sett og vis et vendepunkt i norsk samepolitikk. Dette innebar et sterkere fokus på samiske rettigheter gjennom blant annet opprettelsen av Samerettsutvalget, og etter hvert tydeligere forpliktelser overfor den samiske befolkning og en styrking av dennes muligheter til påvirkning og innflytelse.

Samerettsutvalget avga sin første innstilling i 1984, NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling . Innstillingen ga grunnlag for at Stortinget senere vedtok lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold av 12. juni 1987 nr. 56 (sameloven ) og året etter bestemmelsen i Grunnloven § 110 a. Sameloven inneholder bestemmelser om opprettelse av og valg til et landsomfattende sameting og om et slikt sametings arbeidsområde og myndighet. Sameloven inneholder også bestemmelser om bruk av samisk språk, og fastslår blant annet at samisk og norsk er likeverdige språk. Språkreglene i sameloven kom inn ved lov av 21. desember 1990 nr. 78.

Grunnloven § 110 a har følgende ordlyd:

«Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.»

Bestemmelsen er en programerklæring som innebærer klare plikter for statsmyndighetene. Den kan etter omstendighetene gi grunnlag for positiv særbehandling fra statsforvaltningens side (se om dette nedenfor). Den setter også skranker for hva som i lovs form kan bestemmes overfor samene.

4.3 Regulering gjennom lov og reindriftsavtale

4.3.1 Reindriftslovgivningen

Når det gjelder regulering av reindriftsnæringen ved lov, er bildet i et historisk perspektiv sammensatt.

I sin opprinnelige form er reindrift et nøye avstemt økologisk system. Samtidig var reindriftssamene i utgangspunktet stort sett alene om å bruke de områder hvor de oppholdt seg med reinen. Utover den interesse myndighetene etter hvert viste overfor reindriftssamene som skattesubjekter, forelå det ikke noe behov for lovregulering av reindriftsnæringen, verken når det gjaldt interne forhold eller av hensyn til andre.

Fastlegging av nasjonalstatenes grenser innenfor Sápmi og grensestengninger forandret dette bildet. Det samme gjorde den konkurranse reindriftssamene gradvis møtte fra andre interesser, først og fremst fra jordbruket.

Disse forhold avspeiler seg i den lovgivning som etterhvert vokste fram.

Den første lovgivning fikk vi gjennom den såkalte Lappekodisillen, som var et tillegg til grensetraktaten mellom Norge og Sverige av 21. september/2. oktober 1751. Kodisillen tok sikte på å regulere de praktiske problemer som oppstod for samene på begge sider av den grense som ble trukket mellom statene i 1751.

Fra 1840-tallet fikk vi flere lover og rettsutredninger vedrørende reindriften. I det følgende gis det en kronologisk oversikt over disse: 2

  1. Lappekommisjonen av 1843 I 1843 ble det nedsatt en felles norsk–svensk komité som skulle se på forholdet mellom flyttsamene og de fastboende i de forenete riker. Komitéen avgav innstilling i 1844. Arbeidet munnet ut i et lovforslag som først og fremst gjaldt vokteplikt og erstatning for beiteskader. Blant annet ble det foreslått regler om fellesansvarlighet for beiteskader på fastboendes eiendom. Lovforslaget ble ikke viderebehandlet, men er en forløper til Fælleslappeloven av 1883, se nedenfor under nr. 5.

  2. Lov, indeholdende Bestemmelser med Hensyn til Benyttelsen af visse Strækninger i Finmarken til Reenbete og til Bevogtning af Reenhjorde m.v. av 7. september 1854 Ved kgl. res. av 29. juli 1852 ble det nedsatt en kommisjon for å vurdere hvilke forføyninger og bestemmelser som var nødvendige som følge av stengingen av grensen mot Finland som fra russisk side var bestemt fra 15. september 1852. Arbeidet ledet frem til provisorisk anordning av 9. april 1853, som ble avløst av loven av 1854. Ved denne loven ble det gitt regler om vinterbeiter for Karasjok, Polmak og Varanger.

  3. Lov, indeholdende Forandringer i og Tillægg til Lov om Reenbete m.v af 7de. september 1854, av 9. september 1857 Loven var et tillegg til loven av 1854, og gav lovhjemmel for totalfredning av områder der beitet var nedslitt. Bakgrunnen var de dårlige beitene på vestsiden av Tana, men loven kom ikke til anvendelse.

  4. Finnmarks–kommisjonen av 1857 I 1857 ble det ved kgl. res. av 25. februar nedsatt en kommisjon, som utredet forholdet mellom reindriften og de fastboende i Finnmark. Innstilling ble avgitt i 1859. Det ble foreslått regler om fellesansvar for beiteskader og en streng vokteplikt for flyttsamene i forhold til de fastboende. I tråd med innstillingens forslag fremmet regjeringen et lovforslag i 1862, se O. nr. 25 (1862). Lovforslaget ble avvist av Stortinget, som fant at det var for strengt overfor flyttsamene, se Indst. O. No. 88 (1863).

  5. Lov angaaende Lapperne i de forenede Kongeriger Norge og Sverige av 2. juni 1883 (Fælleslappeloven) Ved kgl. res. av 29. mai 1866 ble det nedsatt en felles norsk–svensk kommisjon for å komme med «Forslag angaaende Ordning av Forholdene vedkommende de norske Fjeldfinner og de svenske Lapper». Innstillingen ble avgitt i oktober 1866. Fra svensk side var det sterke innvendinger mot flere av forslagene, som først og fremst gjaldt forholdet mellom flyttsamene og de fastboende. Lovarbeidet ble lagt på is, for så noen år senere å bli gjenopptatt. Med hjemmel i Fælleslappeloven får vi distriktsinndelingen i Troms.

  6. Lov om forskjellige Forhold vedkommende Fjeldfinnerne i Finmarkens Amt av 23. juni 1888 nr. 2 Ved kgl. res. av 8. mai 1875 ble «Den finmarkske Fjeldfin-Kommission» nedsatt. Den avgav innstilling i 1886, og dens forslag ble fulgt opp i Oth. Prp. Nr. 27 (1887) som ledet frem til loven av 1888. Loven regulerte de interne forhold i reindriften i Finnmark. Med hjemmel i denne ble øyer og halvøyer i Finnmark regulert til sommerbeiter. Det ble videre gitt regler om reinmerking.

  7. Lappekommisjonen av 1889 Denne kommisjonen ble nedsatt ved kgl. res. av 12. juli 1889 til «Undersøgelse af Lappeforholdene i Hedemarkens, Søndre- og Nordre Trondhjems Amter». Kommisjonen avgav innberetning i 1892, som ledet til distriktsinndelingen av disse områder.

  8. Lappekommisjonen av 1892 Denne kommisjonen ble nedsatt ved kgl. res. av 6. august 1892 til «Undersøgelse af Lappeforholdene i Nordlands Amt». Kommisjonen avgav innberetning i 1894, som ledet til distriktsinndelingen i Nordland. Kommisjonen utarbeidet også et lovforslag som ledet til den såkalte Tillægslappeloven, se nr. 9.

  9. Lov indeholdende Tillægsbestemmelser angaaende Lapperne og Rensdyrdriften inden de søndenfor Finmarkens Amt liggende Landsdele, av 25. juli 1897 Loven var et tillegg til Fælleslappeloven av 1883. Mens Fælleslappeloven gjaldt for Norge–Sverige, gjaldt tilleggsloven av 1897 norske samers reindrift på norsk side. Loven regulerte forholdet mellom de fastboende og flyttsamene, og hadde til dels strengere regler enn Fælleslappeloven.

  10. Lappekommisjonen av 1897 Denne kommisjonen ble nedsatt ved kgl. res. av 9. september 1897. Kommisjonen avgav sin innberetning i 1904. Det ble fremsatt forslag til lov som skulle avløse Fælleslappeloven av 1883 og lovene for Finnmark. På grunn av unionsoppløsningen ledet arbeidet ikke frem til noen lov, men kommisjonsinnstillingen har klare linjer frem til forarbeidene til reindriftsloven av 1933.

  11. Lov av 11. juni 1898 nr. 4, tilleggslov til lov av 7. september 1854 Loven som var et tillegg til loven nevnt under nr. 2, hadde én paragraf og gjaldt regulering av beitetidene på vinterbeitene i Karasjok og østover.

  12. Renbeitekomitéen av 1901 Denne komitéen som også ble kalt Furuskogkomiteén, hadde som oppgave å utrede forholdet mellom reindriften og skogbruket i Finnmark og foreslå regler for vern av furuskogen mot reinbeite. Et medlem av komitéen, daværende statsadvokat Urbye, skrev i den forbindelse en utredning om reindriftssamenes rett til reinbeite. Renbeitekomitéens utredning ble en del av grunnlaget for loven nevnt i nr. 16. Denne loven fikk imidlertid regler som var strengere overfor reindriften enn komitéens lovforslag.

  13. Lov av 9. juni 1903 nr. 8, tilleggslov til lov av 7. september 1854 Loven som var et tillegg til loven som nevnt i nr. 2, hadde én paragraf som gav lovhjemmel for regulering av vinterbeitene i Kautokeino.

  14. Finnmarks–kommisjonen av 1909 Denne kommisjonen ble nedsatt ved kgl. res. av 11. mai 1909 for revisjon av lovgivningen om «fjeldfinnerne og renbeiting i Finmarken». Kommisjonen avgav innstilling 1911, men uten at det førte til noen ny lov. Lovutkastet gjaldt både de interne forhold i reindriften og forholdet mellom de fastboende og flyttsamene.

  15. Lov om fredning av barskog m.v. for renbeiting av 11. juli 1924 nr. 2 Loven var forberedt av en komité nedsatt i 1901, kalt Renbeitekomitéen og som avgav innstilling i 1902, se nr. 12. Komitéens arbeid gjaldt bare Finnmark, mens loven av 1924 gjaldt for hele landet.

  16. Lov om reindriften av 12. mai 1933 nr. 3 Til grunn for lovforslaget ligger en utredning fra 1920 av riksadvokat Kjerschow, og denne utredningen er en videreføring av lovforslaget fra Lappekommisjonen av 1897. Loven avløste Fælleslappeloven av 1883, tilleggslappeloven av 1897 og alle de spredte lovene som gjaldt for Finnmark. Loven regulerte de interne forhold i reindriften samt forholdet mellom reindriften og jordbruket.

  17. Lov om reindrift av 9. juni 1978 nr. 49 Loven avløste reindriftsloven av 1933. Loven ble forberedt av Reindriftslovkomitéen som ble oppnevnt i 1960, og som avgav innstilling i 1966. Under departementets lovarbeid ble det foretatt omfattende endringer i lovutkastet fra 1966. Ordningen med driftsenhet ble innført. Likeledes den reindriftsforvaltning vi kjenner i dag. Loven ble endret i 1996, se nærmere om denne endringen foran under punkt 2.1.

I tillegg til de lover og utredninger som her er nevnt, har vi reinbeitekonvensjonene mellom Norge og Sverige og de omfattende utredningene i den forbindelse. Vi nevner her bare de konvensjoner som gjelder nå:

Mellom Sverige og Norge har vi konvensjon om reinbeite av 9. februar 1972, jf. lov av 9. juni 1972 nr. 31. Denne konvensjonen løper ut i 2002, og det pågår et forberedende arbeid med hensyn til en ny reinbeitekonvensjon mellom de to land.

Mellom Finland og Norge har vi en konvensjon om reingjerder. Det er konvensjon av 3. juni 1981 mellom Norge og Finland om bygging av reingjerder og andre tiltak for å hindre at rein kommer over grensen mellom de to riker, jf. lov av 11. mars 1983 nr. 8 og lov av 11. mars 1983 nr. 9.

Det er i dag reindriftsloven av 9. juni 1978 nr. 49 med tilhørende forskrifter og de årlige reindriftsavtaler med tilhørende forskrifter som utgjør de viktigste rettslige og økonomiske elementene i forholdet mellom reindriftsnæringen og det offentlige. Om reindriftavtalen se nedenfor under punkt 4.3.2.

Reindriftsloven har i § 1 en formålsparagraf som etter endringen i 1996 har følgende innhold i første og annet ledd:

«Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for en økologisk bærekraftig utnytting av reinbeiteressursene, til gagn for reindriftsbefolkningen og samfunnet for øvrig. Utviklingen og utøvelsen av næringen bør gi grunnlag for trygge økonomiske og sosiale kår for dem som har reindrift som yrke, samtidig som deres rettigheter sikres. Reindriften skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur, i samsvar med Grunnloven § 110 a og folkerettens regler om urbefolkninger og minoriteter.

Innenfor disse formål skal loven:

  • fastlegge rammer for reindriftsutøvernes rettigheter og plikter,

  • regulere forholdet til andre næringer og samfunnsinteresser,

  • så langt nødvendig regulere det innbyrdes forhold mellom reindriftsutøverne,

  • skape grunnlag for en hensiktsmessig organisering og administrasjon.»

Reglene som gjelder de interne forhold i reindriften, har først og fremst et offentligrettslig preg. De sier lite om hvilke rettigheter og plikter som gjelder mellom de enkelte utøverne. Loven bygger på det syn at vedtaksorganene, enten det er distriktsstyret, områdestyret, Reindriftsstyret eller departementet, står temmelig fritt i sin avgjørelse. De fleste spørsmål er det overlatt til forvaltningsorganets skjønn å avgjøre.

Man ser gjerne uttalt at reindriftsloven legger opp til et betydelig indre selvstyre, men uten at rekkevidden av dette analyseres nærmere.

Siden reindriften er bruker av store arealer, vil for øvrig lovgivning og myndighetsutøvelse knyttet til arealforvaltning være viktig for næringen. På lovgivningssiden kan særlig nevnes plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77, naturvernloven av 19. juni 1970 nr. 63 og kulturminneloven av 9. juni 1978 nr. 50. Forholdet mellom det offentlige og reindriftsnæringen bestemmes dermed i stor grad også av denne type lovgivning.

I denne sammenheng kan i tillegg ulike forhold vedrørende staten som grunneier trekkes fram. Det kan, for så vidt gjelder Finnmark, vises til lov om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fylke av 12. mars 1965 og Samerettsutvalgets andre innstilling – NOU 1997: 4 Om naturgrunnlaget for samisk kultur. Det foreligger også statsgrunn i landet for øvrig, og forvaltningen av disse arealer (ved Statskog/fjellstyrer) kan etter omstendighetene ha stor betydning for reindriften i de aktuelle områdene. Fjelloven av 6. juni 1975 nr. 31 omhandler bruk og rettigheter i statsallmenning. Denne har ingen konkrete bestemmelser om reindriftens rettigheter, men etter særskilt bestemmelse kan reindriftsnæringen være representert i fjellstyret, jf. § 3 sjette ledd.

4.3.2 Reindriftsavtalen

Reindriftsavtalen er en næringsavtale som årlig inngås mellom staten og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL). Reindriftsavtalen gir, etter at Stortinget har behandlet avtalen og fattet bevilgningsvedtak, grunnlag for utbetaling av forskjellige former for tilskudd og annen støtte til næringen etter bestemmelser fastsatt i forskrifter.

Spørsmålet om en avtale mellom staten og reindriftsnæringen etter mønster av det avtalesystem som var etablert for jordbruksnæringen, ble drøftet i ulike sammenhenger i første halvdel av 1970-tallet. I St.meld. nr. 33 (1973–74) Tillegg til St.meld. nr. 108 for (1972–73) Om et utbyggingsprogram for Nord-Norge, ble det i punkt 3.4 sagt følgende:

«Hittil er det bare i begrenset utstrekning satt i verk tiltak for å fremme en rasjonell strukturutvikling innen reindriften. På tross av faste reinbeitearealer med begrensede muligheter for økt avkastning og stadig stigende krav til inntekt og levestandard, har antall bruksenheter økt og antall dyr pr. bruksenhet gått ned. For å endre denne utvikling er det nødvendig at tiltakene koordineres og bygger på en konkret og alment akseptert målsetting for næringen, som må danne grunnlaget for lovverk og tiltak i reindriftsnæringen. En slik målsetting må utformes i samarbeid mellom næringens representanter og staten. Regjeringen vil se det som naturlig at den blir lagt inn under de forhandlinger om en reindriftsavtale som er omtalt nedenfor.

Hovedmålsettingen må være å skape sikre arbeidsplasser med en god og jevn økonomisk og sosial standard. Målsettingen må også inneholde delmålsettinger for produksjon, inntekt og sosiale forhold.

Det vil bli rettet henvendelse til Norges Reindriftssamers Landsforening med sikte på å komme fram til en reindriftsavtale. Reindriftsavtalen bør i første rekke omfatte priser, produksjon og omsetningsforhold for kjøtt og andre produkter, tilskottsordninger og rasjonaliserings- og utbyggingstiltak. Spørsmålet om dekning av ekstraordinære tap av rein er også aktuelt.»

s 19

I St.meld. nr. 13 (1974–75) Om en aksjonsplan for de sentrale samiske bosettingsområder, kom i punkt 3.4 følgende til uttrykk:

«Det må utarbeides en klar og allment akseptert målsetting for reindriftsnæringen. Hovedmålet må være å skape sikre arbeidsplasser med en jevn og god økonomi. Målsettingen må utformes i samarbeid mellom næringens representanter og staten. På grunnlag av målsettingen vil lovverket senere kunne brukes til regulering av tilgang til næringen. Målsettingen vil også danne grunnlaget for de praktiske tiltak som søkes satt i verk …

På samme måte som jordbruket har sin avtale med staten, er Regjeringen innstillet på å etablere en avtale for reindriften som omfatter priser, produksjon, omsetning og visse tilskuddsordninger og rasjonaliserings- og utbyggingstiltak, enten som egen avtale eller som del av jordbruksavtalen, jf. St.meld. nr. 33 for 1973–74.»

Kilde: s 14

Etter dette ble det ført forhandlinger mellom Landbruksdepartementet og Norske Reindriftsamers Landsforbund om en hovedavtale for reindriftsnæringen, og en slik avtale ble inngått 28. april 1976. Proposisjon ble fremmet for Stortinget, St. prp. nr. 170 (1975–76) og Stortinget godkjente hovedavtalen 4. juni 1976.

Den første reindriftsavtale ble inngått høsten 1976, jf. St. prp. nr. 1. Tillegg nr. 20 (1976–77) Om reindriftsavtalen 1977–78 og om endringer i statsbudsjettet for 1977.

Avtalesystemet ble gjenstand for nærmere vurderinger i St.meld. nr. 28 (1991–92) En bærekraftig reindrift, jf. punkt 7.1 i meldingen. Om lag 15 års erfaringer hadde avdekket et behov for visse endringer. Samtidig tilsa den samepolitiske utvikling at Sametinget fikk en formell posisjon i den politiske behandlingen av avtalen.

Det ble i meldingen konkludert med at avtalene burde være ett-årige og ikke to-årige. To-årige avtaler hadde ikke hatt noen praktisk betydning, idet det ble ført selvstendige forhandlinger hvert år (om henholdsvis første og andre avtaleår).

Videre ble tidspunktet for gjennomføring av avtaleforhandlingene foreslått noe forskjøvet. Dette for å unngå forhandlinger midt under avslutningen av regnskapsåret og for å få et mest mulig oppdatert grunnlag for å vurdere situasjonen i næringen (totalregnskapet foreligger sent på året). Selve avtaleperioden ble foreslått endret for å få et avtaleår bedre tilpasset driftsåret og driftsmønsteret i næringen. Forhandlingene ble ut fra dette foreslått å skulle starte senest 1. januar og være avsluttet senest 1. mars for et avtaleår som skulle løpe fra 1. juli til 30. juni.

Det ble foreslått at Sametinget skulle gis anledning til å uttale seg om avtalen før behandlingen i Stortinget. Sametingets uttalelse ville dermed utgjøre en del av grunnlaget for Stortingets behandling av avtaleproposisjonen.

Etter at Stortinget hadde sluttet seg til regjeringens forslag i meldingen, ble det ført forhandlinger mellom staten og Norske Reindriftsamers Landsforbund om en ny hovedavtale. En ny hovedavtale, hvor prinsippene ovenfor er nedfelt, ble inngått 26. februar 1993, med følgende ordlyd (som ikke senere er endret):

«§ 1.

Partene i denne avtalen er på den ene siden staten ved Landbruksdepartementet og på den andre siden Norske Reindriftsamers Landsforbund (Norgga Boazosápmela℅℅aid Riikkasearvi).

Andre vesentlige næringsorganisasjoner konsulteres av Norske Reindriftsamers Landsforbund forut for forhandlinger nevnt i § 2.

§ 2.

Partene skal føre forhandlinger om en løpende reindriftsavtale med tiltak som tar sikte på en utvikling av reindriftsnæringen i samsvar med de til enhver tid vedtatte politiske mål og retningslinjer for reindriftspolitikken.

Tiltakene skal omfatte økonomiske virkemidler. Partene skal også kunne kreve forhandlinger om faglige, sosiale, organisasjonsmessige og andre spørsmål av betydning for en utvikling av næringen mot de mål som er fastsatt for reindriftspolitikken.

§ 3.

Ingen bestemmelser som medfører økonomiske forpliktelser for staten er gyldig før nødvendige vedtak er truffet av Stortinget.

§ 4.

Sametinget skal gis anledning til å uttale seg om Reindriftsavtalen før behandling i Stortinget.

§ 5.

Til å føre forhandlinger etter § 2 oppnevner hver av partene et forhandlingsutvalg på 3 medlemmer. Leder av Landbruksdepartementets forhandlingsutvalg, eller dennes stedfortreder, leder forhandlingene.

Forhandlingsutvalgene kan tilkalle rådgivere.

§ 6.

Perioden for Reindriftsavtalen er ett år. Perioden for Reindriftsavtalen starter 1. juli. Avtaleforhandlingene skal starte senest 1. januar samme år og være avsluttet innen 1. mars.

§ 7.

Forhandlingene skal ta utgangspunkt i en felles beskrivelse av næringens økonomiske situasjon. Til å forestå denne beskrivelsen skal det oppnevnes et Økonomisk Utvalg for reindriften. Hver av partene oppnevner 2 medlemmer, Landbruksdepartementet, i samråd med Norske Reindriftsamers Landsforbund, oppnevner i tillegg leder.

Reindriftsadministrasjonen skal være utvalgets sekretariat.

§ 8.

Forhandlingene skal skje for lukkede dører. Så lenge forhandlingene pågår skal det ikke gis opplysninger utover det partene blir enige om.

§ 9.

I tilfelle brudd i forhandlingene fremmer staten, ved Landbruksdepartementet, på eget grunnlag overfor Stortinget forslag om de tiltak og økonomiske rammer som skal gjelde for kommende avtaleperiode.

§ 10.

Hovedavtalen kan sies opp av begge parter innen 31. desember, med virkning fra 1. juli påfølgende år. Avtalen faller likevel ikke bort før utløpet av de avtaler som måtte være inngått i henhold til den.

§ 11.

Denne hovedavtale trer i kraft straks den er vedtatt av partene og erstatter tidligere hovedavtale av 28. april 1976 med senere endringer.»

Opplegget i forhandlingene er vanligvis slik:

  • desember – NRL fremmer sitt krav

  • januar – staten kommer med tilbud

  • januar/februar – reindriftsavtaleforhandlinger

  • mars/april – proposisjon oversendes Stortinget (og Sametinget)

  • mai – Sametinget behandler reindriftsavtalen og avgir uttalelse

  • juni – Stortinget behandler proposisjonen og treffer eventuelt vedtak om endringer i statsbudsjettet for budsjettåret

  • 1. juli – nytt avtaleår begynner å løpe.

For de enkelte ordningene over Reindriftsavtalen blir det av Landbruksdepartementet i samråd med Norske Reindriftsamers Landsforbund fastsatt forskrifter for forvaltningen av midlene.

Etter Reindriftsavtalen er reindriftsagronomen og områdestyret tillagt en del oppgaver. Visse tilskudd avgjøres av reindriftsagronomen med klage til reindriftssjefen. For driftsåret 2000/2001 gjelder dette:

  • tilskudd til driftsenheter og tamreinlag

  • tilskudd til reinbeitedistrikter og tamreinlag.

Søknad om midler fra Reindriftens Utviklingsfond (RUF) behandles i henhold til forskrift fastsatt av Landbruksdepartementet 17. juni 1999 med hjemmel i Stortingets årlige vedtak om reindriftsavtalen.

Ytelser som forvaltes av styret for RUF:

  • Rente- og avdragsfrie lån til kjøp av livdyr

  • Tilskudd til gjeterhytter og andre reindriftsanlegg

  • Støtte ved omfattende tap av rein i ulykker

  • Innløsning av driftsenheter

  • Utdanningsstipend

  • Tilskudd til særlig reindriftstilbud i barnehager.

Søknader sendes til reindriftssjefen som forbereder saken for styret for RUF. Reindriftssjefen skal vurdere om områdestyret/distriktsstyret bør høres.

Reindriftsagronomene har en rekke dokumentasjons- og kontrolloppgaver. Reindriftsagronomene har for øvrig oppfølgingsansvar i tilknytning til forskrift om tilskudd til konfliktforebyggende tiltak av 3. juli 1996.

Reindriftslovens regler og reindriftsavtalens økonomiske ordninger er i prinsippet atskilt. Men reindriftsavtalens tilskuddsordninger er knyttet opp til reindriftsloven i den forstand at tilskuddsenhetene er henholdsvis driftsenhet og distrikt som er nærmere regulert i loven.

Driftsenhetsbegrepet, jf. reindriftsloven § 4, har således sentral betydning ved forvaltningen av tilskuddsordningene over reindriftsavtalen. Det har vært et siktemål at driftsenhet som styringsredskap i loven også skal være fordelingsenhet i tilskuddsforvaltningen. I hvilken utstrekning dette er tilfellet beror imidlertid på de enkelte ordninger. Det er ikke på generelt grunnlag vedtatt at driftsenhetsbegrepet skal være avgjørende når avtalemidler skal fordeles. Begrepet har således ingen permanent formell status i reindriftsavtalesammenheng. Se nærmere om driftsenhet og tilskudd over reindriftsavtalen nedenfor under punkt 6.2.8.

4.4 Internasjonale konvensjoner

I forholdet mellom det offentlige og reindriftsnæringen er internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til, av sentral betydning. Konvensjonene setter grenser for hva lovgiver og forvaltningen kan foreta seg når det gjelder den samiske reindriften, dog stilles også krav til myndightene med sikte på å ivareta reindriftsnæringen som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv.

Sentralt i denne sammenhengen er FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Det er i St.meld. nr. 41 (1996–97) Om norsk samepolitikk, gjort nærmere rede for disse konvensjoner, se også NOU 1997: 5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett.

4.4.1 FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 1966

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 1966 ble ratifisert av Norge den 13. september 1972. 3 Konvensjonen trådte i kraft 23. mars 1976. Denne konvensjonen ble sammen med to andre sentrale menneskerettighetskonvensjoner 4 inkorporert i norsk rett ved vedtakelsen av menneskerettsloven i 1999 – lov av 21. mai 1999 nr. 30. Norge plikter å respektere og sikre de rettighetene som omfattes av konvensjonene for alle som befinner seg på deres territorium og er undergitt deres myndighet.

I FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter er det først og fremst artikkel 27 som etablerer en folkerettslig forpliktelse for Norge i forhold til et effektivt vern for samisk reindrift. Artikkel 27 har følgende ordlyd på norsk:

«I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.»

I Samerettsutvalgets første innstilling, NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling, var kulturbegrepet gjenstand for en omfattende utredning. Etter å ha gjennomgått et betydelig rettskildemateriale uttalte utvalget:

«De beste grunner taler etter dette for at begrepet «kultur» oppfattes så vidt at også de materielle sider ved en etnisk minoritets kultur er omfattet av bestemmelsen. De næringsmessige og andre økonomiske forhold bør i så fall være omfattet i den grad dette er avgjørende for at gruppen skal kunne opprettholde og videreføre en egen kultur.»

Kilde: s 283

Regjeringen og Stortinget sluttet seg til Samerettutvalgets forståelse av kulturbegrepet, se Ot. prp. nr. 33 (1986–87) Om lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold, side 35 og Justiskomitéens uttalelse i Innst. O. (1986–87) nr. 79 side 5. Se for øvrig om kulturbegrepet i art. 27 Carsten Smith , Lov og Rett 1990 side 507 flg., særlig side 512 flg.

FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter håndheves internasjonalt av FN’s menneskerettighetskomité, jf. artikkel 28 flg.

Menneskerettighetskomitéens uttalelser i forbindelse med behandlingen av individuelle klager relatert til artikkel 27 fra personer tilhørende urfolksgrupper er sentrale for fortolkningen av denne bestemmelsen. Komitéen har lagt til grunn den samme forståelse av kulturbegrepet som kommer til uttrykk i NOU 1984: 18.

Komitéen har behandlet tre individuelle klager som gjelder samisk reindrift. To av klagene var fremmet av samiske reindriftsutøvere i Finland, og en samisk reindriftsutøver i Sverige fremmet den tredje. De tre sakene er følgende:

  • Kitok v. Sweden (Communication 197/1985)

  • Ilmari Länsman et al. v. Finland (Communication 511/1992)

  • Länsman v. Finland (Communication 671/1995)

Ved behandlingen av Kitok-saken fastslo komitéen for første gang at det må legges til grunn at artikkel 27 etablerer beskyttelse for samisk reindrift fordi den er en viktig del av det materielle grunnlaget samisk kultur. Komitéen uttaler blant annet følgende:

«The regulation of an economic activity is normally a matter of the State alone. However, where that activity is an essential element in the culture of an ethnic community, its application to an individual may fall under article 27 of the covenant.»

Nåværende medlem i menneskerettighetskomitéen, professor Martin Scheinin, sier følgende i sin analyse av Länsman-saken:

«The Committee concluded that there had been no violation of article 27, by applying a two-part test of consultation and economic sustainability. The Committee noted that the local Saami had been consulted during the proceedings, and that the quarrying that had so far occurred did not appear to have adversely affected reindeer herding in the area. The formulation of the latter part of the test suggest that by ‘denial’ in article 27 the Committee does not understand only legal prohibition or factual impossibility but also a situation where a specific economic activity forming an essential element in the culture of a minority community would lose its capacity to sustain the members of the community.» 5

Også i den andre Länsman-saken (Communication 671/1995), som også var fremmet av samiske reindriftsutøvere i Finland, understreker komitéen at man i vurderingen av hvorvidt krenkelse foreligger må ta hensyn til de kumulative effektene:

«though different activities in themselves may not constitute a violation of this article, such activities, taken together, may erode the rights of Sami people to enjoy their culture.»

Samerettsutvalgets folkerettsgruppe uttaler i NOU 1997: 5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett, at staten er forventet å beskytte eksistensen og identiteten til forskjellige etniske, religiøse og språklige grupper i samfunnet, og skal legge forholdene til rette for at denne identiteten kan videreutvikles. Folkerettsgruppen sier at

«[f]or så vidt angår urfolkene, innebærer dette at nyere folkerett, basert på multilaterale traktater og andre folkerettslige instrumenter krever at urfolkenes eiendoms- og bruksrettigheter blir anerkjent i positiv nasjonal rett ut fra deres egne sedvaner, på samme måte som storsamfunnets rettigheter blir beskyttet ut fra de sedvaner og lovregler de har utviklet.»

s 61

Folkerettsgruppen konkluderer også med at FNs menneskerettighetskomité legger til grunn at artikkel 27 etablerer en beskyttelse av urfolks materielle kulturgrunnlag, noe som innebærer at de materielle forutsetninger for opprettholdelsen og videreføringen av kulturene må vernes og beskyttes.

I forhold til den seneste internasjonale utviklingen med hensyn til bestemmelsene i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter vil utvalget vise til menneskerettighetskomitéens observasjoner i forhold til Norges fjerde periodiske rapport om gjennomføringen av konvensjonen (CCPR/C/79/Add. 112) vedtatt 26. oktober 1999. Komitéen uttrykker bekymring i forhold til det forhold at samiske næringer, som er beskyttet i artikkel 27, tilsynelatende ikke har nødvendig beskyttelse i norsk rett. Komitéen uttrykker følgende:

«The Committee remains concerned that while legislative reform work in the field of Sami land and resource rights is in progress, traditional Sami means of livelihood, falling under article 27 of the Covenant, do not appear to enjoy full protection in relation to various forms of competing public and private uses of land.»

Komitéen sier videre at:

«as the Government and Parliament of Norway have addressed the situation of the Sami in the framework of the right of self-determination, the Committee expects Norway to report on the Sami people’s right to self-determination under article 1 of the Covenant, including paragraph 2 of that article.»

4.4.2 ILO-konvensjon nr. 169

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater ble ratifisert av Norge 20. juni 1990, 6 og trådte i kraft 5. september 1991.

Hovedprinsippet i konvensjonen er urfolks rett til å bevare og videreutvikle sin egen kultur, og myndighetenes plikt til å treffe tiltak for å støtte dette arbeidet. Formålet er ikke å gi urfolk en særstilling, men å motvirke negativ diskriminering og å oppnå reell likebehandling. En redegjørelse for ILO- konvensjonen er gitt av Jens Edvin Andreassen (Skoghøy) i Menneskerettigheter og urbefolkning, Lov og Rett 1992, side 67 flg., se særlig side 76 flg. og i NOU 1997: 5 Urfolks landrettigheter etter folkeretten og utenlandsk rett, side 31 flg.

Konvensjonen beskriver de allmenne retningslinjer for statens forpliktelser. Hovedprinsippene kommer fram i artikkel 2 hvor det heter at

«regjeringene skal ha ansvaret for – med deltaking av vedkommende folk – å sette i gang samordnet og systematisk virksomhet for å verne disse folkenes rettigheter og å garantere at deres integritet blir respektert».

Slik virksomhet skal sikre at medlemmene av det folk det gjelder, nyter godt av rettigheter og muligheter på lik linje med andre medlemmer av befolkningen. Videre skal tiltak fremme full virkeliggjøring av disse folks sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter, med respekt for deres sosiale og kulturelle identitet, skikker og tradisjoner og for deres institusjoner.

Som følge av ratifikasjon av konvensjonen har Regjeringen forpliktet seg til å rådføre seg med vedkommende folk, ved hensiktsmessige ordninger og spesielt gjennom deres representative institusjoner, når det overveies å iverksette lovgivning eller administrative tiltak som kan få direkte betydning for disse. For reindriften er art. 14 og 15 som gjelder landrettigheter av særlig betydning.

For Norges vedkommende legger Regjeringen til grunn at lovgivningen, generelt sett, er i samsvar med konvensjonens prinsipper. ILO-konvensjon nr. 169 etablerer minimumsstandarder for rettslig beskyttelse av urbefolkninger. For norsk samepolitikk anser Regjeringen standardene verken å være uttømmende eller begrensende. Enkelte lover, slik som sameloven, går i flere henseende lenger enn de formulerte forpliktelser. Det blir likevel i konkrete sammenhenger vurdert i hvilken grad eksisterende lovgivning og praksis er i samsvar med konvensjonen.

Utgangspunktet er at Norge folkerettslig er forpliktet til å respektere og gjennomføre ILO-konvensjonen i forhold til samene som urfolk. Fra samisk hold har det vært fremsatt krav om at denne konvensjonen skal inkorporeres i norsk rett, men det er ikke etterkommet.

Det forhold at konvensjonen ikke er inkorporert i norsk rett fritar ikke norske myndigheter for gjennomføringsansvaret. Dette gjelder spesielt i forhold til Regjeringen som ikke på samme måte som domstolene behøver å vurdere eventuell motstrid mellom intern norsk rett og ILO-konvensjonen i lys av problemstillinger knyttet til det dualistiske prinsippet.

Justisdepartementets rundskriv 31. mai 1999 vedrørende menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 (rundskriv G-45/99) behandler spørsmålet om ILO-konvensjonens betydning i norsk rett. I denne sammenheng uttrykker Justisdepartementet at formuleringen «styrke menneskerettighetenes stilling» i menneskerettlovens formålsbestemmelse blant annet ble valgt for å understreke at menneskerettskonvensjoner som ikke blir inkorporert, skal anses som tungtveiende rettskilder. Det kan her også vises til Grunnloven § 110 c.

Justisdepartementet sier videre at man etter ikrafttredelsen av menneskerettsloven må gi ikke-inkorporerte menneskerettighetskonvensjoner større oppmerksomhet enn tidligere. Departementet uttrykker i den forbindelse at blant annet FNs rasediskrimineringskonvensjon (se om denne nedenfor under 4.4.3) og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk nå må anses som tungtveiende rettskilder i norsk rett.

Stortingets ombudsmann for forvaltningen har i en uttalelse av 2. juli 1996 (inntatt i Melding for året 1996 side 30 flg.) kommet med en del betraktninger vedrørende konvensjonene nevnt ovenfor. Saken gjaldt spørsmål om fri sakførsel i en tvist mellom staten og en reineier, men uttalelsen har prinsipiell interesse utover den konkrete saken. Sivilombudsmannen tok utgangspunkt i Grunnloven § 110 a, ILO-konvensjon nr. 169 og artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og uttaler:

«Med basis i disse bestemmelser er det i dag antatt at den samiske befolkningsgruppe har et visst krav på positiv særbehandling når det er nødvendig for å oppfylle de krav som stilles til statsmyndighetene i denne sammenheng. Videre har myndighetene en plikt til å ivareta særhensynet til den samiske befolkningsgruppe i den praktiske forvaltning. Det kan også uten videre legges til grunn at kravet om at statsmyndighetene skal legge forholdene til rette for at den samiske befolkningsgruppe skal kunne sikre og utvikle sin kultur, også omfatter det såkalte «materielle kulturgrunnlag», utlagt som det økonomiske og fysiske grunnlag for den samiske befolkningsgruppens kultur og levemåte.

I det foreliggende tilfellet dreier det seg om en sak i tilknytning til reindrift . Reindriftsnæringen er ikke bare en næring som danner en del av det økonomiske grunnlag for den samiske kultur, men i seg selv også en del av den spesifikt samiske kultur. Dette innebærer at saker som vedrører reindriftsnæringen må betraktes som en del av kjerneområdet til Grunnloven § 110 a. Dette er utgangspunkt for mine betraktninger i denne saken.

Først og fremst må folkerettens og Grunnlovens krav iakttas ved utformingen av det generelle regelverk. Det må likevel også tas hensyn til den rettslige standard som ligger i grunnlovsbestemmelsen ved behandling av enkeltsaker, idet det ville være i strid med statsmyndighetenes grunnlovsmessige og folkerettslige forpliktelse dersom den samlede politikk fra statsmyndighetenes side, utilsiktet fikk en slik virkning på det materielle grunnlag for den samiske kultur at kulturen selv ble satt i fare. Særlig hvor det dreier seg om et vedtak på et «nøytralt» forvaltningsområde, fri sakførsel, men i tilknytning til en aktivitet av særlig betydning for den samiske kultur, reindrift, må det stilles forholdsvis strenge krav til statsmyndighetenes oppmerksomhetsnivå i forhold til å ivareta hensynet til den samiske befolkningsgruppe. Nettopp på slike forvaltningsområder vil det ellers være lett å overse de krav som stilles til Grunnloven § 110 a.»

Ifølge artikkel 22 i ILO-traktaten av 1919 skal hver medlemsstat gi årlig rapport til organisasjonen om de tiltak som er gjort i forbindelse med iverksettelsen av ILO-konvensjonen. Rapportene blir gjennomgått av en ekspertgruppe. Dersom en stat har brutt noen av ILOs konvensjoner, vil saken bli tatt opp på Den internasjonale arbeidskonferanse, som er ILOs høyeste organ. Brudd på ILO-konvensjon nr. 169 kan i likhet med brudd på andre ILO-konvensjoner bringes inn for ILO gjennom klage av en medlemsstat eller organisasjon av arbeidstakere. ILO-traktaten gir ikke hjemmel for klagerett for urfolksgrupper eller organisasjoner for disse. 7

Finland og Sverige har ennå ikke ratifisert ILO-konvensjon nr. 169. I Sverige foreligger en utredning hvor det drøftes nærmere hvilke betingelser som må være oppfylt for at Sverige skal kunne ratifisere konvensjonen, se SOU 1999: 25 Samerna – et ursprungsfolk i Sverige. Utredningen har vært til høring, men regjeringen har ennå ikke tatt stilling til de forslag som er fremmet i utredningen, jf. punkt 8.2 nedenfor.

4.4.3 FNs rasediskrimineringskonvensjon

FN-konvensjonen om avskaffelse av alle former for rasediskriminering av 21. desember 1965 er ratifisert av Norge. 8 Konvensjonen trådte i kraft 4. januar 1969, jf. konvensjonens artikkel 19. FNs komité for avskaffelse av rasediskriminering (rasediskrimineringskomitéen) er konvensjonens overvåkningsorgan, jf. artikkel 8.

Rasediskrimineringskomitéen avga en uttalelse om urfolk den 18. august 1997 – General Recommendation XXIII (51. session, 1997) concerning Indigenous Peoples (CERD/C/51/Misc.13/Rev.4 of 18. August 1997). Denne uttalelsen er avgitt på grunnlag av behandlingen av statenes periodiske rapporter om gjennomføringen av konvensjonen. Komitéen fastlår at diskriminering av urfolk faller inn under konvensjonen:

«In this respect, the Committee has consistently affirmed that discrimination against indigenous peoples falls under the scope of the Convention and that all appropriate means must be taken to combat and eliminate such discrimination.»

Komitéen fastslår at urfolk fortsatt blir utsatt for diskriminering, spesielt ved at deres rettigheter til land og naturressurser ikke respekteres. Komitéen uttrykker dette på følgende måte:

«The Committee is conscious of the fact that in many regions of the world indigenous peoples have been, and are still being, discriminated against.and deprived of their human rights and fundamental freedoms and in particular that they have lost their land and resources …

Consequently, the preservation of their culture and their historical identity has been and still is jeopardized.»

Rasediskrimineringskomitéen uttrykker i likhet med menneskerettighetskomitéen at urfolks tradisjonelle landområder er av avgjørende betydning for deres kultur og fortsatte eksistens. Rasediskrimineringskomitéen går lenger enn menneskerettighetskomitéen, idet manglende beskyttelse og respekt for urfolks land og ressursrettigheter betegnes som diskriminering mot urfolk.

Rasediskrimineringskomitéen ber statene om å respektere urfolks rettigheter, deriblant urfolks landrettigheter. Komitéen fastslår også at urfolks landområder ikke må fratas dem uten deres uttrykkelige samtykke:

«The Committee calls upon States parties to:(a) Recognize and respect indigenous distinct culture, history, language and way of life as an enrichment of the State’s cultural identity and to promote its preservation … The Committee especially calls upon States parties to recognise and protect the rights of indigenous peoples to own, develop, control and use their communal lands, territories and resources and, where they have been deprived of their lands and territories traditionally owned or otherwise inhabited or used without their free and informed consent, to take steps to return those lands and territories.»

4.4.4 Andre konvensjoner

Norge har også inngått andre internasjonale avtaler som innebærer forpliktelser for den norske stat og som har betydning for utøvelsen av reindrift.

Dette gjelder blant annet Bernkonvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr av 19. september 1979 og Biodiversitetskonvensjonen om biologisk mangfold av 22. mai 1992, ratifisert av Norge i henholdsvis 1986 og 1993. Disse konvensjonene pålegger den norske stat forpliktelser som vil kunne få konsekvenser for reindriftsnæringen på forskjellige måter.

Dette gjelder særlig rovdyrvernet etter Bernkonvensjonen som vil kunne representere et betydelig konfliktpotensiale i forhold til reindriftsnæringen.

En omfattende og vedvarende overbelastning av reinbeitearealer over tid vil etter omstendighetene kunne true et biologisk mangfold på en slik måte at tiltak fra myndighetenes side framstår som nødvendige. Her vil det for øvrig være en sammenheng med statsmyndighetenes forpliktelser overfor samene som urbefolkning, jf. ovenfor. Dersom beitene i alvorlig grad er truet, vil myndighetene kunne anses forpliktet til å gripe inn med tiltak overfor reindriften for å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur og næringsliv.

Ved motstrid mellom for eksempel Bernkonvensjonen og ILO-konvensjon nr. 169 vil ILO-konvensjonen etter utvalgets oppfatning slå igjennom. Det samme gjelder artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter. Urfolksrettighetene etter disse konvensjonene er menneskerettigheter, og slike rettigheter må etter utvalgets oppfatning ha forrang for konvensjoner som Bernkonvensjonen. I praksis vil det innebære at forpliktelsene i henhold til Bernkonvensjonen må gjennomføres på en slik måte at ikke rovviltbestanden truer grunnlaget for den samiske reindriften.

Fotnoter

1.

Se nærmere Kirsti Strøm Bull, Reindriftens rettshistorie i Finnmark, 1852–1960. Kommer som bok på Cappelen Akademisk Forlag 2001.

2.

De lover og utredninger som er nevnt her er nærmere omtalt av Kirsti Strøm Bull i Reindriftens rettshistorie i Finnmark, 1852–1960. Kommer som bok på Cappelen Akademisk Forlag 2001.

3.

Se St. prp. nr. 50 (1970–71).

4.

Den europeiske menneskeretthetskonvensjon og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.

5.

Martin Scheinin, The Rights to Enjoy a Distinct Culture: Indigenous and Competing Uses of Land (1999) i The Jurisprudence of Human Rights – A Comparative Interpretive Approach (Orlin – Rosas – Scheinin, eds.) Syracuse Univerity Press.

6.

Se St. prp. nr. 102 (1989–90).

7.

Se Andreassen (Skoghøy) op.cit. s 92–93.

8.

Se St. prp. nr. 107 (1969–70).

Til toppen
Til dokumentets forside