NOU 2001: 7

Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven— Planlovutvalgets første delutredning

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Prinsipiell drøfting av plansystemet

6 Plansystemets formål

6.1 Hvorfor planlegging?

I mandatet for utvalget heter det at lovens hovedstruktur og bærende prinsipper skal stå fast. Planleggingen skal være helhetlig, demokratisk og desentralisert, og sikre offentlighet og medvirkning slik at alle som blir berørt skal kunne delta i planprosessen. Loven skal fortsatt være en lov for en bred sektorovergripende samfunnsplanlegging.

Utvalget mener likevel det er riktig, som utgangspunkt, å stille spørsmålet om vi i dagens samfunn i det hele tatt trenger en slik offentlig planlegging som loven legger opp til. Stilt overfor en mulig ny revisjon av plan- og bygningsloven er det vanskelig å komme helt utenom det grunnleggende spørsmålet: Hvorfor planlegging?

Foran i kapittel 4 har utvalget forsøkt å beskrive noen av de viktigste utfordringene vi tror det norske samfunnet vil stå overfor i de kommende tiårene. Mange av disse utfordringene kan ikke møtes og løses av planlegging alene. Markedsøkonomien og det private initiativ er en viktig drivkraft for å dekke behov og løse samfunnsoppgaver. Men i samspill med markedskreftene vil god planlegging være nødvendig for å kunne dra full nytte av positive trekk i utviklingen, og unngå eller dempe uønskete konsekvenser. I vedlegg 6 er det også gitt en kort innføring i noen teoretiske diskusjoner av planleggingens formål, muligheter og begrensninger.

Utvalget vil for sin del særlig framheve at offentlig planlegging etter plan- og bygningsloven skal være et redskap for folkevalgte organer til å stimulere, påvirke og styre viktige utviklingstrekk i lokalsamfunnet og storsamfunnet. Planleggingen skal legge til rette for at Norge kan ha et dynamisk og konkurransedyktig næringsliv i ulike deler av landet. Den skal bidra til at behovene for boliger og andre viktige sosiale oppgaver kan dekkes. Planleggingen er ikke minst viktig for å legge til rette for utbygging. Den skal bidra til at interessekonfliktene som knytter seg til arealbruk og arealknapphet kan løses ut fra brede og langsiktige avveininger. En særlig oppgave er å verne viktige miljøverdier i et samfunn med fortsatt økonomisk vekst, befolkningsvekst og en stadig høgere levestandard. Planleggingen skal sikre at disse avveiningene skjer i åpenhet og offentlighet, med mulighet for de berørte til å påvirke utviklingen av sitt lokalsamfunn og nærmiljø. En god offentlig planlegging er ikke minst viktig for å ivareta interesser som ellers står svakt. I vid forstand skal planlegging bidra, direkte og indirekte, til en bedre fordeling av goder mellom ulike grupper.

Etter utvalgets syn er det ikke svar på utfordringene framover å redusere eller svekke den offentlige planleggingen etter plan- og bygningsloven. Tvert imot vil det være et minst like sterkt behov for planlegging i de kommende tiårene som i dag. Men så dynamisk og uforutsigbar som utviklingen synes å kunne bli, må plansystemet være robust og fleksibelt. Det blir særlig viktig å utvikle et godt system for samspillet mellom private drivkrefter og offentlig styring.

6.2 En felles arena for sektorer og interesser

Som i alle andre industrialiserte land har vi i vårt land et komplisert sett av lover og beslutningsprosesser som har betydning for velferd og bruk av naturressurser. Ofte vil disse systemene gripe inn i hverandre. Manglende samordning og helhetssyn, og dårlig oversikt over gjensidige konsekvenser av de forskjellige sektorplaner og vedtak, er et hovedproblem i samfunnsstyringen. Det er et sterkt behov for gode mekanismer for å kunne se de forskjellige sektorene og interessene i sammenheng, avveie dem mot hverandre og foreta beslutninger ut fra allsidige og langsiktige vurderinger. Planleggingssystemet i plan- og bygningsloven er ment å være den viktigste arenaen for dette. Utvalget ser det som en hovedoppgave etter sitt mandat å bidra til å styrke denne funksjonen ved loven.

For utvalget er det derfor en oppgave å se nærmere på hvordan loven er egnet til å løse de forskjellige samfunnsoppgavene, og hvordan den ivaretar og avveier forskjellige verdier, hensyn og interesser, eventuelt i samspill med sektorlovgivning. Det er av stor betydning at de forskjellige sektorer og interesser kan ivaretas på en likeverdig og balansert måte innenfor lovens system. De må ha like muligheter for å kunne delta i planprosessen. De må også kunne komme til uttrykk i planene på en noenlunde likeverdig måte. Det er imidlertid ikke nødvendig, og neppe heller mulig, å gi planene samme rettsvirkninger for alle de forskjellige hensyn og oppgaver. Her vil systemet måtte være nyansert, hvor plansystemet i plan- og bygningsloven og regulering etter sektorlovgivning må ses i sammenheng.

Vi kommer tilbake til disse spørsmålene i større bredde, blant annet nedenfor i kapittel 7 og i del V.

6.3 Politisk styring

Det er et sentralt punkt i plan- og bygningsloven at planleggingen styres og at planene vedtas av folkevalgte organer i fylker og kommuner. Den politiske styringen er i seg selv et viktig formål med plansystemet.

Utvalget vil understreke prinsippet om planlegging under folkevalgt kontroll. Men i praksis ligger det her en utfordring til plansystemet. Det er et faktum at den politiske interessen for planlegging etter plan- og bygningsloven er variabel. Ikke sjelden hører en at lokalpolitikerne finner planleggingen vanskelig og krevende, at planene er for omfattende, og at det er vanskelig for politikere å forholde seg samlet til så mange spørsmål som ligger i et forslag til fylkes- eller kommuneplan. Dette har sammenheng med at det også ofte er vanskelig å skape stor interesse i befolkningen for planer i sin helhet. Engasjementet kommer ofte på enkeltsaker, og dermed trekkes også den politiske oppmerksomheten gjerne mot slike. Det faktum at en del kommuner ennå ikke har en vedtatt kommuneplan, og at rulleringen er meget variabel mange steder, kan tas som uttrykk for at de politiske organene nøler med å gi oppgaven nødvendig prioritet.

Det er en oppgave for utvalget å vurdere om det er noe som kan endres i lovens regler og system for å øke de folkevalgtes kunnskap om de mulighetene loven gir dem til å utforme og iverksette politikk, og vilje til å drive en aktiv og god planlegging.

6.4 Samspillet mellom nivåene

Loven instituerer planlegging og planbeslutninger på våre tre forvaltningsnivåer i et desentralisert system. Det er et viktig formål med loven å sikre

«samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet».

Systemet er i hovedsak slik at fylkesplaner skal virke retningsgivende for kommuneplanlegging, og kommuneplanens arealdel skal legges til grunn for detaljplanlegging. Det er et viktig mål ved lovens system å legge oppgaver og myndighet til kommunene. Samtidig har staten forskjellige virkemidler i loven for å sikre at nasjonale og statlige interesser ivaretas i planleggingen. Det kan sies å være et innebygd formål med loven å sikre en «riktig» balanse mellom statlig styring, styring fra fylkesnivå og kommunalt selvstyre. Statlig styring er avhengig av hvordan loven legger til rette for dette, men beror også i stor grad på hvor langt staten ønsker å styre i konkrete saker.

Denne balansen må også vurderes ut fra hvilken medvirkning og innflytelse lokale myndigheter har på de vedtak som treffes av fylkeskommunale og statlige myndigheter. «Gjensidighetsprinsippet» («principle of reciprocity») innebærer at statlige vedtak må bygge på informasjon og synspunkter fra det lokale nivå. Dette kommer etter utvalgets mening for lite fram både i plan- og bygningslovens tekst og i den måten systemet fungerer på. Utvalget ser det som viktig å styrke kommunenes medvirkning og påvirkningsmulighet på overordnete planer og statlige vedtak, og vil komme tilbake til dette i sammenheng med drøftingen av statlige virkemidler og regional planlegging.

Det er etter utvalgets syn en svakhet i dagens system at viktige statlige planer og vedtak, av stor betydning for areal- og ressursbruk i fylker og kommuner, fremmes til politisk behandling i regjeringen eller Stortinget uten at det er tilrettelagt for eller koplet til plan- og bygningsloven eller planprosesser. Her vil det lett kunne oppstå usikkerhet og uklarhet om deres betydning for planene, særlig når det får store konsekvenser for arealbruken. Vi vil komme tilbake til dette nedenfor i kapittel 7.

6.5 Offentlig planlegging og private interesser

Planlegging etter plan- og bygningsloven skal etter sitt formål legge til rette for og virke styrende på både offentlig og privat virksomhet. At planene også skal ha virkning for privat virksomhet, kommer ikke så klart fram i selve formålsparagrafen, men det er en klar konsekvens av de virkningene planene har. Dette gjelder særlig de planene som er rettslig bindende for arealbruken.

Denne siden av lovens formål og funksjon fortjener stor oppmerksomhet. I løpet av utvalgets arbeid har forholdet mellom planleggingen etter plan- og bygningsloven og private interesser og aktører framstått som et stadig viktigere tema. Vi står kanskje her ved den viktigste utfordringen til det framtidige plansystemet. Rollefordelingen mellom offentlig og privat sektor, generelt i samfunnet og spesielt innenfor planleggingen, endrer seg. Planleggingen har ofte avgjørende betydning for grunneierens mulighet til å utnytte egen eiendom, og dermed for eiendomsverdien. Oppgaven er å finne en riktig balanse mellom de positive drivkreftene som ligger i markedskreftene og utøvelse av eiendomsretten på den ene siden, og behovet for offentlige prosesser og planvedtak for å ivareta allmenne og overordnete samfunnsinteresser på den andre.

Utgangspunktet er at plan- og bygningsloven instituerer et system for offentlig planlegging. Det er lovens forutsetning at planene i alminnelighet skal utarbeides av offentlige myndigheter, selv om det er åpnet for «private» reguleringsplaner som gir private utbyggere adgang til å utarbeide utkast til slik plan. På 1970-tallet og en stor del av 1980-tallet var utarbeiding av planer etter plan- og bygningsloven i det alt vesentlige sett på som en offentlig oppgave. I løpet av 1990-tallet er bildet blitt et annet. En vesentlig del av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner utarbeides nå av private utbyggere, og legges fram for kommunen til godkjenning etter særregelen om private planer i plan- og bygningsloven § 30. Kommunen kan ikke lenger rekne med at private utbyggere er interessert i å gjennomføre planer som er utarbeidet av kommunen. Samtidig kommer samarbeidstanken stadig klarere fram, blant annet uttrykt ved slagordet «Offentlig-privat samarbeid» (OPS).

Det er et viktig formål med plansystemet å legge til rette for verdiskaping og private tiltak. Men plansystemet skal også sikre at de private interessene utfolder seg innenfor rammer trukket opp av folkevalgte organer, slik at overordnete hensyn og allmenne interesser kan ivaretas. Dette krever åpne planprosesser og medvirkning, og det krever at kommunene har den plankapasiteten som er nødvendig for å kunne møte private interesser - interesser som ofte kan ha betydelige ressurser. Vi kommer tilbake til disse spørsmålene blant annet i kapittel 10.

6.6 Lovens formålsbestemmelse

Utvalget har drøftet lovens formål og formålsbestemmelsen i § 2.

Selv om spørsmålet ikke er nevnt uttrykkelig i mandatet, har utvalget drøftet om vi fortsatt bør ha en samlet plan- og bygningslov, eller om loven bør deles, for eksempel i en planlov og en bygningslov. Det er et stort spenn fra reglene om generell, sektorovergripende samfunnsplanlegging i fylker og kommuner, til de spesielle og til dels teknisk detaljerte regler som gjelder for det enkelte bygg eller den enkelte byggetomt. Utvalget er imidlertid kommet til at loven bør bestå som en samlet lov for en bred samfunnsplanlegging, styring av arealbruk og byggesaksbehandling. Det er en sammenheng mellom disse forskjellige sidene ved loven, som det er av verdi å bevare. Vi drøfter spørsmålet nærmere i kapittel 12.

I tilknytning til de overordnete spørsmålene om lovens funksjon og rolle, har utvalget også diskutert spørsmålet om loven trenger en ny formålsbestemmelse. Foruten å fortelle hva loven i hovedsak gjelder, skal en lovs formålsbestemmelse vise hvilke verdier, hensyn og mål loven er ment å fremme. Det gir myndighetene retningslinjer om hva det skal legges vekt på ved anvendelsen av loven, og hva som er målestokken for om loven oppfyller lovgiverens hensikt. En formålsbestemmelse har dessuten en direkte rettslig betydning som et moment ved tolkningen av enkeltbestemmelser i loven.

Plan- og bygningsloven § 2 lyder i dag slik:

«§ 2. Formål

Planlegging etter loven skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser, utbygging, samt å sikre estetiske hensyn.

Gjennom planlegging og ved særskilte krav til det enkelte byggetiltak skal loven legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet.

Ved planlegging etter loven her skal det spesielt legges til rette for å sikre barn gode oppvekstvilkår.»

Utvalget mener bestemmelsen ikke gir en helt god og dekkende ramme for en framtidig plan- og bygningslov. Det kan hevdes at den framhever loven primært som en lov om et beslutningssystem, med hovedvekt på samordning og tilrettelegging. Den likestiller mål om bruk og vern av arealer og andre naturressurser i planleggingen, men er ellers uklar når det gjelder hvilke verdier og mål loven skal ivareta. At estetiske hensyn og barns oppvekstvilkår er kommet inn, er verdifullt i seg selv, men det kan bidra til å gi bestemmelsen et noe tilfeldig preg. En rekke sentrale verdier og samfunnsoppgaver som loven skal ivareta, er ikke spesielt nevnt.

Det er enighet i utvalget om at formålsparagrafen bør endres, men det har vært atskillig tvil om hva endringene bør bestå i. Etter utvalgets mening bør prinsippet om samordnet samfunnsplanlegging for statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet, der bruken av arealer og andre naturressurser vurderes sammen med sektorenes planlegging og økonomiske forutsetninger, fortsatt ha sin plass i formålsbestemmelsen. Det bør gå fram at loven også gjelder bygging, så vel offentlig som privat. Videre mener utvalget at det vil være riktig å synliggjøre at planleggingen etter loven skal skje i vedtak av folkevalgte organer.

Utvalget har drøftet om formålsbestemmelsen også bør nevne noen viktige hensyn og oppgaver, som bør gis særlig oppmerksomhet og vekt i planleggingen og byggesaksbehandlingen. Det kan ligge en viktig motivasjon i at enkelte nye utfordringer blir trukket fram i formålsparagrafen. Problemet her blir avgrensingen, etter som betydningen av ulike verdier og politikkområder endres over tid, og nye betydninger aktualiseres. Siden loven er så bred, og systemet skal ivareta «alle» sektorer og interesser, kan det være vanskelig å nevne noen og ikke andre. De andre nordiske landene har alle inkludert overordnete verdier og mål i formålsbestemmelsene i de tilsvarende lovene, men antallet emner som er trukket spesielt fram varierer.

Det er enighet i utvalget om at målet om bærekraftig utvikling er så grunnleggende at det bør nevnes i § 2. Dette målet er tatt inn i formålsbestemmelsene i plan- og bygningslovene i alle de øvrige nordiske landene. Vi foreslår at målet om bærekraftig utvikling utdypes, i tråd med begrepets betydning i Brundtland-kommisjonens rapport. Viktige elementer som verdiskaping, gode levekår og vern av natur og kultur bør nevnes uttrykkelig, og hensynet til framtidige generasjoner framheves.

Utvalget har også drøftet om formålsparagrafen i tillegg bør framheve enkelte hensyn som både er meget viktige, og som offentlige planmyndigheter har et særlig ansvar for å ivareta, fordi de lett kan trues av mer kortsiktige økonomiske interesser og utbyggingsinteresser. Eksempler på dette kan være å sikre:

  • gode oppvekstvilkår for barn (jf. gjeldende § 2)

  • naturgrunnlaget for matproduksjon

  • naturgrunnlaget for samisk kultur og næring

  • gode bomiljøer, og bygninger og bygningsmiljøer av kulturell og estetisk verdi

Det har også vært drøftet om også andre viktige behov bør nevnes, for eksempel behovet for arealer til næringsutvikling, boligbygging og sosiale formål og rasjonell utnytting av energiressurser. I såfall vil listen lett kunne bli lang.

Utvalget mener det uansett vil være riktig at § 2 framhever at planprosessene skal legges opp slik at åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter er sikret. Videre mener flertallet, alle unntatt medlemmet Toven, at det i formålsparagrafen bør tas med at en i planleggingen etter loven skal utrede vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn.

Utvalgets drøftinger har ledet fram til to alternative skisser, som ønskes kommentert i høringsrunden. Forskjellen mellom dem er at det i den ene er tatt inn en kort liste med visse bestemte mål og verdier som det særlig skal legges vekt på, mens denne listen er sløyfet i den andre. Medlemmet Toven har en særmerknad som er tatt inn til slutt nedenfor. Utvalgets øvrige medlemmer har ikke tatt standpunkt til de ulike alternativene, men vil avvente innspill i høringsrunden.

Ny formålsparagraf - alternativ 1

Loven gjelder samfunnsplanlegging, planlegging for bruk og vern av arealer og andre naturressurser, og offentlig og privat utbygging. Planleggingen etter loven skal samordne statlig, regional og kommunal virksomhet gjennom vedtak i folkevalgte organer.

Loven skal fremme bærekraftig utvikling. Den skal legge til rette for verdiskaping, gode levekår og vern av naturmiljøet og kulturverdier i alle deler av landet, til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner.

Ved planlegging og vedtak etter loven skal det legges særlig vekt på å sikre:

  • gode oppvekstvilkår for barn

  • naturgrunnlaget for matproduksjon

  • naturgrunnlaget for samisk kultur og næring

  • gode bomiljøer, og bygninger og bygningsmiljøer av kulturell og estetisk verdi.

Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter. Vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn skal utredes.

Ny formålsparagraf - alternativ 2

Loven gjelder samfunnsplanlegging, planlegging for bruk og vern av arealer og andre naturressurser, og offentlig og privat utbygging. Planleggingen etter loven skal samordne statlig, regional og kommunal virksomhet gjennom vedtak i folkevalgte organer.

Loven skal fremme bærekraftig utvikling. Den skal legge til rette for verdiskaping, gode levekår og vern av naturmiljøet og kulturverdier i alle deler av landet, til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner.

Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter. Vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn skal utredes.

Utvalgets mindretall, medlemmet Toven, ønsker i denne forbindelse å reise det prinsipielle spørsmålet om hvilken lov en vil ha:

Jeg mener plan- og bygningsloven bør være en prosesslov. Ut fra dette mener jeg alternativ 1 går for langt i å gi formålsparagrafen og loven et materielt innhold. Det er også reist spørsmål ved om å gjøre plan- og bygningsloven til en vernelov, hvor en skal kunne foreta langsiktig vern av bl.a. biologisk mangfold. Jeg mener langsiktig vern i hovedsak bør ivaretas i sektorlovgivningen. Plan- og bygningsloven er, og bør fortsatt være en avveiningslov, hvor det foretas en balansert avveining mellom bruk og vern av areal. Ut fra denne forutsetning vil det ikke være riktig å trekke fram enkelte politiske mål i formålsparagrafen. Formålsparagrafen bør derfor være kort og generell, og begrenses til å angi lovens formål.

Alternativ 1 går relativt langt i å angi vurderingskriterier, og kriterier som særlig skal tillegges vekt. Jeg mener det er uheldig av rent lovtekniske hensyn at det foretas en slik oppramsing av enkelthensyn i lovteksten, hvor noen hensyn trekkes fram, framfor andre. Hvilke hensyn som bør prioriteres, vil endres over tid, og en slik oppramsing av enkelte hensyn vil gjøre at loven er mindre egnet til å ivareta endrete behov, som følge av utviklingen. Oppramsingen kan også lett oppfattes som uttømmende. Slike hensyn bør derfor i stedet framgå av lovforarbeidene. Gjennom opplisting i lovforarbeidene vil en lettere se at opplistingen ikke er uttømmende, og det gis større fleksibilitet i forhold til framtidige behov.

Det er mange grupper som gjerne vil ha sine interesser presisert i formålsparagrafen. Begynner en på en slik oppramsing, vil det alltid være andre som mener de har krav på å nevnes i formålsparagrafen. Det mest ryddige er derfor i størst mulig grad å unnlate en slik oppramsing. Spesielt bør en unngå å angi at visse interesser har krav på en særlig prioritet framfor andre, slik som i tredje ledd i alternativ 1. Jeg stiller også spørsmål ved om det er riktig at disse hensyn som er angitt i tredje ledd har krav på en prioritet framfor andre hensyn.

Jeg påpeker videre at jeg ikke har tatt standpunkt til ordlyden i forslagene, og legger til grunn at alternativene bare er modeller, som skisserer to eksempel på en kasuistisk og en ikke kasuistisk formålsparagraf. Jeg tar derfor et vist forbehold i forhold til ordlyden i modellene.

7 Samordning

7.1 Samordning som mål i plan- og bygningsloven

Samordning er et hovedformål med planlegging etter plan- og bygningsloven. Det er en viktig oppgave for utvalget å vurdere hvordan dette formålet oppfylles. I mandatet er utvalget bedt om å fremme forslag som kan bidra til å styrke lovens samordningsrolle, og særlig samordningen mellom loven og sektorlovgivningen. Dette har lenge vært et politisk mål.

Bakgrunnen er at vi i dag har et stort antall lover og andre offentlige virkemidler som gjelder kommunal og fylkeskommunal virksomhet, og som har betydning for ressursutnyttelse og arealbruk. Sektorlovene har forskjellige systemer for planlegging og saksbehandling. Mange sektorlover berører hverandre, eller griper direkte inn i hverandre. Systemet i sin helhet er fragmentert, uoversiktlig og komplisert. Dette medfører problemer for både befolkningen, næringslivet og myndighetene selv.

«Samordning» er et begrep med flere betydninger. Innenfor planleggingsteori defineres det for eksempel både som «gjensidig tilpassing», «direkte kontroll eller tilsyn» og «standardisering av arbeidsprosess eller resultat». I juridisk teori er samordning beskrevet som «overordnet styring» og «tverrgående kommunikasjon». Enkelte vil se samordning og samarbeid som nært beslektete begreper, mens for andre står samordning i kontrast til samarbeid og frivillighet.

Det framgår verken av selve teksten eller lovforarbeidene hvordan begrepet samordning skal forstås i plan- og bygningsloven. Utvalget mener samordning først og fremst må forstås i lys av de problemer som det fragmenterte beslutningssystemet innenfor offentlig forvaltning og styring medfører, både i forhold til politisk styring og til medvirkning og i forhold til administrative systemer. Behovet for samordning oppstår i alle situasjoner med begrensete ressurser, og framtrer særlig klart i arealdisponeringen, men gjelder også i forhold til ulike tiltak i samfunnsutviklingen generelt. Behovet blir også tydelig når det skal iverksettes omfattende utbygginger som krever medvirkning fra mange myndigheter og private aktører. Et særlig samordningsbehov oppstår når oppgaver og tiltak går over grensene for politiske og administrative myndigheter, for eksempel over kommunegrenser og fylkesgrenser.

Samordning kan gjelde både selve saksbehandlingen og resultatet av planleggingen. Når interesser og sektorhensyn peker i forskjellige retninger, vil det ofte kunne være mulig å ivareta dem gjennom gjensidig tilpassing. Det er imidlertid ikke alltid det beste å søke kompromisser alle kan godta - et «minste felles multiplum». Det vil også kunne være nødvendig å treffe valg og prioritere når viktige verdier skal sikres og interessemotsetninger ikke lar seg forene. Samordning vil også være en politisk aktivitet, der makt spiller en avgjørende rolle for hva som eventuelt «samordnes fram» og hva som «samordnes bort». Det sentrale er at disse beslutningene fattes på en bevisst måte og etter at alle konsekvenser av ulike alternativer er klarlagt. En god samordning vil ofte være helt nødvendig for å ivareta svake gruppers og ikke-økonomiske interesser i planleggingen.

Det skilles ofte mellom vertikal og horisontal samordning. Med vertikal samordning menes samordning mellom beslutningsnivåene, det vil si mellom statlige, fylkeskommunale og kommunale beslutninger. Med horisontal samordning menes samordning mellom sektorer og interesser innenfor ett og samme beslutningsnivå. I praksis er det imidlertid ofte vanskelig å skille. Vertikal samordning sikres for eksempel delvis ved at statlige myndigheter deltar i planleggingen, det vil si den horisontale samordningen som planleggingen legger opp til.

Et annet skille som er viktig i diskusjonen om samordning er på den ene siden den samordningen som skjer i forbindelse med planutarbeidingen, og som kommer til uttrykk i den ferdige planen, og på den andre siden den samordningen som skjer ved at planen legges til grunn og følges når det senere skal treffes vedtak. Plan- og bygningslovens plansystem skal sikre begge disse sidene ved samordning, og det er en klar sammenheng mellom dem. Selve planprosessen er lagt opp slik at alle berørte myndigheter og interesser skal kunne delta. De vedtatte planene skal legges til grunn og være retningsgivende for offentlig og privat virksomhet.

Samordning er ikke nødvendigvis «gratis». Samordning mellom forskjellige sektorer vil i seg selv kunne gjøre beslutningsprosessene mer kompliserte og tidkrevende. Fagmyndighetene må delta i planprosesser som ikke følger direkte av egen lovgivning. Det stilles også særlige krav til de som skal fatte beslutninger; vurderingstemaet blir bredere enn ved vedtak etter en ren sektorlov, flere hensyn skal ivaretas og avveies, og det vil ofte måtte treffes vanskelige valg mellom motstridende interesser. På den annen side vil samordningen i neste omgang kunne innebære betydelige forenklinger av lovsystemet som helhet. Det må alltid vurderes om de fordeler som oppnås gjennom samordning rettferdiggjør mulige merkostnader for systemet.

7.2 Utvalgets hovedsyn på samordning

Gjennom sitt arbeid er utvalget kommet til at loven i dag ikke virker så godt som ønskelig som virkemiddel for samordning. Dette svekker betydningen av hele loven og plansystemet. Skal intensjonen med loven kunne oppfylles, må både lovbestemmelser og praksis endres.

Det prinsipielle utgangspunktet for diskusjonen om samordning må være knyttet til selve planleggingens formål og funksjon. Skal formålet nås, må særlig to forutsetninger være oppfylt. For det første må alle viktige interesser og sektorinteresser delta i planleggingen. For det andre må vedtatt plan legges til grunn og følges av sektormyndighetene når de skal treffe avgjørelser etter egen lovgivning. Hvis ikke disse to forutsetningene oppfylles, vil planleggingen langt på veg kunne bli en bortkastet øvelse.

Et annet viktig utgangspunkt er betydningen av å forankre viktige vedtak til planer som er drøftet og vedtatt av de folkevalgte organene i fylker og kommuner.

Utvalget ser at det er mulighet for å forenkle hele beslutningssystemet ved å utvikle plansystemet i plan- og bygningsloven videre slik at det kan bli:

  • en felles arena for avveining og avklaring mellom ulike sektorinteresser

  • en felles plan- og beslutningsprosess for saker som er viktige for kommuner og fylkeskommuner, herunder særlig for bruken av ressurser og arealer

  • et felles planredskap for sektorer som har betydning for arealbruken, herunder å gjøre arealdelen av kommuneplan til et felles og samlet dokument for hvordan arealer kan benyttes eller ikke benyttes

Når det gjelder arealplanleggingen, er behovet for å gjøre plan- og bygningslovens system til et felles plansystem særlig iøynefallende. Det innebærer en åpenbar forenkling å ha ett rettsgrunnlag og informasjonsgrunnlag for all arealbruk innenfor et bestemt geografisk område. Når planen gjelder alt og alle, vil den også få større betydning og legitimitet.

Skal loven fylle sin samordningsfunksjon, må plansystemet fungere godt. Planprosessene må sikre at de forskjellige interessene kommer klart fram, at konsekvenser utredes og at eventuelle interessemotsetninger blir avklart på en ryddig måte. Nye behov, og nye prioriteringer, planer og tiltak innenfor de enkelte sektorer må kunne fanges opp og avklares gjennom mekanismer for planendring.

Hvis plansystemet fungerer som det skal, vil det være mulig for flere sektorer å benytte dette systemet som ramme for sine egne planer og vedtak. For sektorer hvor myndighet er lagt til statlige eller fylkeskommunale organer, er det viktig at eventuelle konflikter mellom statlige og kommunale interesser kan avklares på en god måte, og tilstrekkelig hurtig. Utvalget vil minne om at lovens system innebærer at regjeringen alltid vil kunne treffe det endelige vedtaket.

Kommunene må trekke statlige og fylkeskommunale myndigheter inn i planleggingen tidlig. Staten må på sin side gi klarere signaler om nasjonale og statlige interesser og hensyn som skal ivaretas i planleggingen. Staten må være mer offensiv og tydeligere overfor fylkeskommuner og kommuner i spørsmål av nasjonal betydning. Viktige statlige planer og vedtak, som er av stor betydning for kommunenes planlegging, bør i større grad knyttes til plan- og bygningsloven og formidles på en systematisk måte gjennom lovens system. Samtidig må kommunale synspunkter formidles oppover.

Statlige myndigheter gir også ofte sprikende signaler til kommunene. Det er et sterkt behov for en bedre samordning mellom statlige myndigheter overfor kommunale planprosesser. Dette krever grundigere prosesser på både sentralt og regionalt nivå.

Det er en oppgave å organisere planprosessene slik at overordnete interesser kommer tidligere inn med sine premisser, og slik at nødvendige avveininger og avklaringer så langt som mulig kan skje innenfor rammen av den ordinære planprosessen, og i mindre grad gjennom innsigelser eller klager i etterkant.

Utvalget mener den regionale planleggingen har en vesentlig samordningsfunksjon, og at den regionale planleggingen må styrkes.

I det følgende vil utvalget utdype følgende temaer:

  • synliggjøring og samordning av nasjonale og statlige mål og interesser

  • samordning gjennom regional planlegging

  • samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivning

  • samordning av samfunnsplanleggingen på kommunenivået

7.3 Synliggjøring og samordning av nasjonale og statlige mål og interesser

Loven skal sikre balanse mellom nasjonal og regional styring og lokalt selvstyre. Spørsmålene for utvalget vil på den ene siden rette seg mot behovet for å ivareta nasjonale hensyn i den lokale planleggingen: Er lovens virkemidler for å ta vare på overordnete nasjonale og regionale interesser gode nok, og er planleggingsprosessen utformet og praktisert slik at de legger til rette for oppfølging og håndheving av nasjonal politikk? Men problemstillingen må også ses fra en annen synsvinkel: At den friheten som ligger i prinsippet om det kommunale selvstyre respekteres av overordnete myndigheter i tilstrekkelig grad. Et tredje spørsmål er om overordnete myndigheter i tilstrekkelig grad bygger sine avgjørelser på lokal medvirkning, med andre ord at det skjer en kommunikasjon «nedenfra og oppover».

«Nasjonale» og «statlige» mål og interesser vil som regel være ett og det samme. Det er statens oppgave å ivareta nasjonale interesser. Men utvalget vil for ordens skyld minne om at staten også vil kunne ha interesser i planleggingen utover de som kan karakteriseres som nasjonale i egentlig forstand, for eksempel som grunneier eller i forbindelse med statlig tjenesteyting eller forretningsvirksomhet.

7.3.1 Nasjonal politikk og planer må bli tydeligere som premisser for kommunal og regional planlegging

Det er flere mekanismer i loven som skal sikre at nasjonale og statlige interesser ivaretas i den lokale planleggingen. Det viktigste er at statlige myndigheter deltar i planleggingen. Det mest generelle virkemidlet er ellers rikspolitiske retningslinjer. Når det spesielt gjelder arealplanleggingen, er det flere mekanismer i loven: rikspolitiske bestemmelser, statens adgang til selv å utarbeide og vedta kommuneplan og reguleringsplan, adgangen for statlige og fylkeskommunale myndigheter til å gjøre gjeldende innsigelser og adgangen for statlige myndigheter til å klage på visse kommunale vedtak. Utvalget mener at staten selv må ta en del av ansvaret for at de kommunale planprosesser ofte tar lang tid gjennom måten disse virkemidlene brukes på.

Utvalgets hovedinntrykk er at disse virkemidlene nok er nødvendige, men utformingen og måten de brukes på bør vurderes nærmere med sikte på forbedringer.

Utvalget ser det som et problem at statlig politikk og statlige retningslinjer ikke alltid formidles på en klar og tydelig måte inn i den lokale planleggingen. Dette kan for det første gjøre det vanskelig for kommunene å forholde seg til dem, og det kan kreve unødvendig mye tid og krefter å få sikret de overordnete hensyn.

På en rekke viktige felter utarbeider regjeringen eller vedkommende departement landsdekkende planer for virksomhetene, for eksempel Nasjonal transportplan, helseplaner, samlet plan for utbygging av vassdrag, og verneplaner, der statens politikk framover presenteres. Av hensyn til bevilgningsspørsmål kan en del av planene være behandlet og vedtatt av Stortinget. I mange tilfeller inneholder planene også lokaliseringsforslag og arealvurderinger. Den sentrale statlige styringen og påvirkningen av planleggingen i fylker og kommuner skjer på mange måter, for eksempel i form av stortingsmeldinger 1

, rundskriv 2

, vegledninger fra Miljøverndepartementet 3

og andre fagdepartementer og så videre. De forskjellige sektorene formidler sin politikk gjennom instruksjon og delegasjon av myndighet nedover til egne organer.

Utvalget mener at viktige statlige planer og beslutninger, som er av betydning for kommunenes planlegging og særlig for bruk av arealer og naturressurser, må formidles på en klar måte til fylkeskommuner og kommuner, og i større grad gjennom systemet i plan- og bygningsloven. Det må gjøres klart når staten forutsetter at slike planer og vedtak skal følges og derfor må legges inn som premisser i fylkes- og kommuneplanene. Om nødvendig må det komme fram at statlige planer og vedtak er å forstå som bindende for de lokale planmyndigheter.

Det er særlig gjennom rikspolitiske retningslinjer (§ 17-2 første ledd) at staten i dag skal formidle viktige planforutsetninger til fylker og kommuner. Rikspolitiske retningslinjer er bare benyttet i noen få tilfeller, og det knytter seg ofte uklarheter til innhold og rettslig betydning. Utvalget mener dette virkemidlet må utvikles og anvendes i større utstrekning. Retningslinjene bør være innholdsmessig klarere, og det må åpnes for at de kan gjøres bindende for kommunene. Samtidig er det imidlertid viktig at reglene om saksbehandlingen i forbindelse med rikspolitiske retningslinjer gjøres klarere, og særlig at kommuner, fylkeskommuner og andre berørte interesserte får en lovfestet mulighet til å fremme sine synspunkter når det skal vedtas en RPR.

Vi kommer tilbake til dette nedenfor i del IV.

7.3.2 Den statlige samordningen må styrkes

Vi hører ofte at staten gir sprikende signaler overfor kommunene. Forskjellige statlige myndigheter kommer med synspunkter på fylkesplaner og kommunale planer som vanskelig lar seg kombinere, eller endog står i direkte motstrid. Så lenge det ikke skjer en avklaring mellom motstridende statlige synspunkter i viktige planspørsmål, er det bortimot umulig for kommunene å fullføre planprosessen. Utvalget har konstatert at slike forhold kan skape betydelige frustrasjoner i kommunene.

Utvalget ser det som svært viktig at vi får et bedre system for avveining og avklaring mellom statlige sektormyndigheter i forbindelse med arbeidet med fylkesplaner og kommunale planer. Det kan ikke være kommunens ansvar alene å få dette til, selv om det er den kommunale planprosessen som utløser behovet.

I St.meld. nr. 31 (1992-93) heter det blant annet at

«<...>det skal etableres kontakt mellom planmyndighetene og de berørte sektormyndigheter allerede i den innledende fasen av planleggingen»

(side 94). Det understrekes flere ganger at det legges vekt på å klargjøre nasjonale mål og interesser i forkant av de kommunale planprosessene:

Et viktig grunnlag for sektormyndighetenes medvirkning er at det på forhånd foreligger en klargjort og formidlet nasjonal politikk som kan gi planmyndighetene og sektormyndighetene klare mål og rammer som kan legges til grunn for planleggingen, og som danner basis for sektormyndighetenes medvirkning»

(side 94). Utvalget vil slutte seg til disse synspunktene.

I kapittel 10 nedenfor vil vi komme nærmere tilbake til hvordan gode planprosesser bør legges opp. Et viktig punkt er å intensivere arbeidet i en innledende fase, og legge et program for planleggingen. I tillegg bør finnes en meklerfunksjon for om nødvendig å avklare forhold mellom statlige myndigheter som ikke oppnås på annen måte, og at dette kan gjøres nøytralt i forhold til sektororganene og kommunene. Det er i dagens lov ingen regler om mekling. I flere fylker har fylkesmannen tatt på seg en meklerrolle i slike sammenhenger, både mellom statlige myndigheter og mellom staten og kommunen. Utvalget vil vurdere nærmere om det bør være klare regler om mekling i loven, som blant annet fastlegger når mekling skal foretas og av hvem, og hvilken myndighet som ligger til meklingsinstitusjonen. Det forhold at fylkesmannen både er statens generelle representant og har ansvar for visse sektorer, må tas med i vurderingen av hvordan en regional meklerrolle eventuelt bør organiseres.

En del av problemene som kan oppstå mellom statlige myndigheter i forhold til den lokale planleggingen, skyldes manglende samordning av selve politikken på nasjonalt plan. Det er regjeringens generelle ansvar å samordne ulike politikkområder og departementenes synspunkter. Som ansvarlig for planleggingen etter plan og bygningsloven har Miljøverndepartementet et særlig ansvar for at dette følges opp i forhold til fylkeskommunal og kommunal planlegging, jf. § 13. Dette skjer i praksis stort sett i forhold til den enkelte plan, og ellers gjennom arbeidet med stortingsmeldinger om planleggingen.

Mer enhetlige signaler og føringer inn i den kommunale og regionale planleggingen er viktig for at staten skal få gjennomført sine egne planer og prioriteringer. Utvalget mener at samordningen sentralt må bli bedre og ha nødvendig politisk forankring. Regjeringen må vurdere hvordan dette praktisk best kan organiseres.

Utvalget har konstatert at det i flere andre land finnes interdepartementale strukturer, herunder også statsrådutvalg, med oppgave å samordne planer og politikk i de forskjellige sektorene. Det synes klart at de landene som har etablert slike institusjoner på statlig nivå har kommet lengst i samordnet helhetlig planlegging. 4

7.3.3 Samarbeidet mellom statlige myndigheter og kommunene i planleggingen kan forbedres

Den viktigste måten statlige myndigheter kan formidle statlig politikk på er å delta i planprosessen. Utvalget har ofte hørt kritikk fra kommunene om at de statlige myndighetene deltar for lite i planleggingen. Men kritikk går også den andre vegen: at kommunene ikke varsler statlige myndigheter om at et planarbeid settes igang. Det er ikke uvanlig at statlige myndigheter først kommer inn i planleggingen på et relativt sent stadium, og da kan bringe helt nye momenter inn i prosessen. Kommunene føler dessuten ofte at statlige myndigheter ikke bare interesserer seg for spørsmål av overordnet betydning, men også kan gå inn i detaljer som kommunene mener de selv må kunne avgjøre. Det følger av dette at kommunene ikke alltid finner det rimelig når statlige myndigheter gjør gjeldende innsigelse. Disse spørsmålene har nær sammenheng med det foregående emnet - mangelfull samordning mellom sektorene.

Loven legger hovedansvaret for planarbeidet til den enkelte kommune, der andre offentlige myndigheter, herunder statlige myndigheter, som dette arbeidet angår, har plikt til å delta og samarbeide i planleggingen. Offentlige organer som har oppgaver vedrørende ressursutnytting, vernetiltak, utbygging eller sosial og kulturell utvikling innenfor kommunens område, skal «etter anmodning», gi kommunene «nødvendig hjelp i planleggingsarbeidet» (§ 9-3, jf. også for eksempel § 12-3 og § 13 med flere). Utvalget mener det bør komme klarere fram at statlige sektormyndigheter har plikt til å delta i planleggingen.

Loven sier lite om hvordan fylkeskommunale og kommunale planprosesser nærmere bestemt bør eller skal foregå. Saksbehandlingsreglene er gjennomgående nokså generelle, jf. § 19-3 og § 19-4 (for fylkesplanarbeidet) og § 14, § 20-2, § 20-5, § 27-1, § 27-2 og § 28-2 (for kommunal planlegging). Vi kommer tilbake til dette temaet nedenfor i kapittel 10.

Statlig medvirkning i kommunal planlegging skjer i dag i hovedsak gjennom statlige organer på fylkes- og regionalt nivå: fylkesmannen eller «frittstående» regionaliserte statlige sektormyndigheter5

som Statens vegvesen, Forsvarets bygningstjeneste (FBT), Jernbaneverket, Fiskeridirektoratets regionkontorer, Sivilforsvaret og flere. For øvrig er også fylkeskommunen, i tillegg til sin rolle som blant annet fylkesplanmyndighet, tillagt faglig ansvar for flere sektorer av betydning for kommunal planlegging, herunder kulturminnevern og oppfølging av barn og unges interesser. Fylkeskommunen har også oppgaver knyttet til næringsutvikling og samferdsel.

Mange kommuner er kritiske til at statlige sektormyndigheter ofte gjør gjeldende innsigelse mot en vedtatt plan eller truer med dette. Utvalget ser innsigelse som et nødvendig element i plansystemet. Men vi er opptatt av at bruken av innsigelse bør begrenses til det absolutt nødvendige. Konflikter bør primært avklares i løpet av planprosessen, eventuelt gjennom et mer formelt meklingssystem enn det vi har i dag, jf. ovenfor. Vi kommer tilbake til innsigelser og andre statlige virkemidler i planleggingen i del IV.

7.4 Samordning gjennom regional planlegging

Utvalget mener det ligger en stor oppgave i å forbedre og styrke den regionale planleggingen - det vil si den planleggingen som foregår regionalt mellom det kommunale og det nasjonale nivå.

Den regionale planleggingen har flere funksjoner. Utvalget vil særlig framheve to. For det første skal regional planlegging løse planleggingsoppgaver som krever samarbeid og samordning over kommunegrensene. Det er et meget sterkt behov for planlegging over kommunegrensene i mange deler av landet, særlig i områdene rundt de større byene, både for å legge til rette for et godt utbyggingsmønster og for å sikre viktige vernehensyn, og for temaer som vannbruksplanlegging, veger med videre. For det andre skal den være et bindeledd mellom staten og kommunene både ved å formidle kommunale behov og synspunkter til statlige myndigheter, og ved å formidle statlig politikk ut til kommunen. Den skal «tilpasse» eller «oversette» statlig, nasjonal politikk til lokale forutsetninger og forhold. I dette ligger det en meget viktig samordningsfunksjon.

Begge disse formålene krever et godt planleggingssystem med klare spilleregler, og med virkemidler for gjennomføring knyttet til vedtatte planer. Denne planleggingen innebærer en rekke valg av politisk natur, og må nødvendigvis være styrt av et regionalt folkevalgt organ. Samtidig er det av stor betydning at kommunene har en sentral plass i det regionale plansystemet.

Det er utvalgets oppfatning at dagens system for regional planlegging ikke er godt nok, og utvalget vil komme tilbake til dette i kapittel 14.

Flertallet i utvalget, alle unntatt medlemmet Toven, ønsker å styrke fylkesplanleggingen, jf. merknadene i kapittel 14.

7.5 Samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivning

Det har i mange år vært en oppgave å kople avgjørelser etter sektorlovgivningen bedre til plan- og bygningsloven. En del er etter hvert oppnådd, men dette har gjennomgående vært tungt og ofte kontroversielt. Utvalget har et klart mandat fra både regjeringen og Stortinget til å gå videre med samordningsarbeidet og forsøke å få planer og beslutninger etter flere sektorlover samordnet med plan- og bygningsloven. For å finne løsninger som aksepteres av sektormyndighetene, slik utvalget tar sikte på, må det her tenkes prinsipielt og nyansert på samme tid. I første omgang presenterer utvalget noen hovedmodeller for slik samordning. Senere i arbeidet, er det meningen å gå gjennom de forskjellige lovene og se hva som kan oppnås av mer konkret lovtilpassing. Regjeringen har bedt utvalget vurdere særskilt om konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven kan gå foran planer etter plan- og bygningsloven.

7.5.1 Hovedtrekk ved dagens situasjon

Vedtatte planer etter plan- og bygningsloven skal som hovedregel legges til grunn av statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter. Dette kan forstås som at planene er bindende for sektormyndighetene i deres anvendelse av lovgivning og andre virkemidler. Rettslig sett er det imidlertid få begrensninger i adgangen til å treffe vedtak etter sektorlover som er i strid med en vedtatt plan etter plan- og bygningsloven. Mange sektorlover er ikke formelt koplet til planer og vedtak etter plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven og sektorlovene gjelder dermed i praksis «ved siden av hverandre», og både planvedtak og sektorvedtak gjelder etter sitt innhold.

Innen arealforvaltningen har planer etter plan- og bygningsloven generell rettsvirkning. Hovedregelen er at tiltak med betydning for arealanvendelse må være lovlig både etter sektorlov og plan- og bygningsloven før det kan gjennomføres.

Utenfor arealforvaltningen har ikke planer etter plan- og bygningsloven generell rettsvirkning. Selv om kommuneplan etter loven skal «legges til grunn ved planlegging, forvaltning og utbygging i kommunen» (§ 20-6 første ledd), finnes det ikke rettslige mekanismer for å sikre dette dersom sektormyndighetene likevel treffer vedtak i en annen retning. Tilsvarende gjelder for fylkesplan, som etter loven bare skal

«legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket»

(§ 19-6 første ledd).

Et viktig formelt utgangspunkt for diskusjonen om samordningsspørsmålet er kommunens generelle adgang til å kreve reguleringsplan for et tiltak (som blant annet følger av plan- og bygningsloven § 33, og som dessuten kan legges inn som bestemmelse til kommuneplanen) og den generelle plikt etter loven til å utarbeide reguleringsplan for «større bygge- og anleggsarbeider» (§ 23). For slike kan ikke byggetillatelse gis uten at det foreligger reguleringsplan. Dette innebærer at en rekke tiltak som krever tillatelse etter særlovgivning etter dagens regler også krever reguleringsplan (og som hovedregel også byggetillatelse).

Et annet forhold som har betydning for vurderingen knytter seg til planprosessene, og spesielt til reglene om konsekvensutredning. Etter reglene i plan- og bygningslovens kap. VII-a gjelder det i dag krav om konsekvensutredning ved en rekke større tiltak som krever offentlig tillatelse. Utvalget vil foreslå at det innføres krav om konsekvensutredning ved utarbeiding av planer etter plan- og bygningsloven som kan få vesentlige konsekvenser. Dette er i tråd med nye EØS-regler som er på trappene. I stor grad vil utredningene som kreves for tillatelse til tiltak og tilhørende plan måtte være sammenfallende. Det kan og bør da lages en felles konsekvensutredning. Dermed er det lagt et viktig grunnlag for samordning av hele saksbehandlingen etter henholdsvis plan- og bygningsloven og sektorlov. Dette vil gjøre en kopling mellom de to systemene lettere.

På noen områder eksisterer det samordningsmekanismer i lovverket i dag. Disse er:

  1. Der arealbruksbestemmelser i vedkommende særlov er sløyfet slik at arealbruken fullt ut fastlegges gjennom plan- og bygningsloven. Det vil da ikke oppstå motstridende vedtak eller etterfølgende samordningsbehov.

    1. En spesiell variant av denne har en i sektorlover med forbudsbestemmelser, slik som i jordloven og skogbruksloven. Gjennom en vedtatt plan etter plan-og bygningsloven «frigis» områder til utbyggingsformål etter disse lovene, slik at lovene ikke lenger gjelder innenfor slike områder.

    2. Et annet eksempel har en i lovendringen som ble gjennomført i 1989 for vegplanlegging, som innebar at planlegging etter vegloven som hovedregel falt bort og at vegplanlegging i stedet skal skje etter plan i medhold av plan- og bygningsloven, jf. § 9-4. Regelen i § 9-4 gir vegmyndighetene en mer sentral rolle i planprosessen enn det som ellers ville følge av planbestemmelsene.

  2. I forurensningsloven er et eksempel på at tillatelse etter sektorlov i strid med gjeldende plan kan tillates/gjennomføres etter vedkommende lov dersom kommunal planmyndighet samtykker (og følger opp med nødvendig plan/tillatelse etter plan- og bygningsloven). Dette er den såkalte «samtykkemodellen». Den forutsetter kommunikasjon mellom sektormyndighet og kommune for å komme fram til samordnete vedtak. Sektormyndigheten kan ikke ferdigbehandle saken etter sektorlov og gi tillatelse (der dette vil være i strid med plan), uten at kommunen som planmyndighet har samtykket til dette. Planmyndigheten må eventuelt vurdere om det er ønskelig å endre en eksisterende plan for å gi rom for det foreslåtte tiltaket, eventuelt gi dispensasjon fra planen. Det stilles imidlertid i dag ikke noen klare krav til planmyndighetenes saksbehandling i slike tilfeller. En ulempe ved denne modellen kan derfor være at planmyndighetens samtykke til å ferdigbehandle saken etter vedkommende sektorlov lett kan legge føringer på den etterfølgende planprosessen i forhold til andre interesser, uten at det har vært noen bred medvirkningsprosess eller bred avveining.

  3. For vernevedtak etter naturvernloven og kulturminneloven er samordningen søkt løst ved at saksbehandlingsreglene er så å si identiske med reglene for reguleringsplaner, inklusive krav om tidlig kontakt med kommunen, men uten noen henvisning til samordningsbestemmelser i plan- og bygningsloven. I tilknytning til noen av verneplanprosessene er det reist spørsmål om informasjons-, medvirknings-, og offentlighetsprinsippene er fulgt godt nok opp i saksbehandlingen forut for vedtakene. Blant annet dette kan foranledige spørsmål om ikke vernemyndighetene i større grad og på et tidligere tidspunkt bør ta opp sine interesser gjennom fylkesplanleggingen og kommunenes planer slik at vernebehovene blir vurdert og avveid der i større grad enn tilfellet er nå, jf. nedenfor.

For øvrig har en del sektorer egen konsesjonslov som omfatter både virksomhet og arealbruk uten at det er fastlagt samordningsløsninger. Utvalget vil senere gå gjennom disse og foreslå samordningsløsninger.

Ved konsesjonsbehandling etter vassdragsreguleringsloven har det vært en langvarig praksis for ikke å kreve planbehandling i tillegg til konsesjonsbehandling, ut i fra den begrunnelse at konsesjonsbehandlingen ivaretar samme hensyn som planbehandlingen. Dette gjelder også til en viss grad for konsesjonsbehandling etter energiloven. Først i de senere årene har kommunene begynt å kreve planbehandling i tillegg til konsesjonsbehandlingen. For øvrig viser vi til framstillingen av disse spørsmålene i kapittel 17.5 nedenfor.

7.5.2 Utvalgets generelle synspunkter

Utvalget vil vise til sine prinsipielle synspunkter på samordning, som det er redegjort for ovenfor i kapittel 7.2. Utvalget mener vi kan få et enklere og mer oversiktlig system ved at plansystemet i plan- og bygningsloven forsterkes som et felles redskap for sektormyndighetenes planer og som grunnlag for vedtak etter sektorlovgivning. Dette vil også kunne føre til bredere prosesser og vurderinger, og bedre kopling til lokale folkevalgte lokale organer. Det er imidlertid nødvendig å vurdere spørsmålet i forhold til hver enkelt sektor for å komme fram til de beste løsningene.

Det er fortsatt en del skepsis hos noen sektormyndigheter mot å bruke plansystemet i plan- og bygningsloven og mot at vedtatte planer skal legges til grunn for deres senere vedtak etter særlovgivning. Utvalget kan forstå skepsisen i den grad plansystemet, og særlig mekanismene for avklaring mellom statlige og kommunale interesser, ikke fungerer godt nok. Flere sider ved plansystemet i plan- og bygningsloven må forbedres dersom det i betydelig grad skal erstatte planer og vedtak som i dag er hjemlet i sektorlovgivning.

Noen statlige sektormyndigheter argumenterer prinsipielt mot bruk av plansystemet i loven ved å vise til at de forvalter nasjonale interesser, eller interesser som i alle fall går på tvers av kommunegrenser, og at plan- og bygningslovens system da ikke er egnet. Et flertall i utvalget mener at dette ikke kan være et avgjørende argument mot å bruke plan- og bygningsloven. I virkeligheten er det en rekke saker og sektorer som har nasjonal betydning og betydning over kommunegrensene. Det gjelder for eksempel både jordvern og vegbygging, som begge er sektorer som i dag langt på veg er integrert i plan- og bygningsloven. Selv om plansystemet i dag ikke virker like godt overalt, må målet være at det kan ivareta også klart nasjonale oppgaver og hensyn på en bedre måte.

Flertallet mener det er vanskelig å se det fornuftige i at enkelte sektorer skal kunne stå utenfor plansystemet når andre inkluderes og legger vedtatte planer til grunn for sin virksomhet. Det oppstår ubalanse når noen sektorer ikke underkastes den helhetsvurderingen som ligger i planen, og som andre omfattes av. Når det er sagt, har utvalget forståelse for at den rettslige og administrative løsningen for koplingen mellom planer og sektorprosesser kan variere.

Det bør i diskusjonen om samordning skilles mellom forskjellige situasjoner innenfor overskriften «sektorlovgivning», og vurderes løsninger for hver enkelt. Et relevant punkt er hvor stor betydning vedkommende sektortiltak eller virksomhet har for arealbruken. Jo større betydning, desto viktigere er det å kople saken til planleggingen etter loven. Disponeringen av dyrket mark og vegtraséer er eksempler på saker av stor betydning, begge bygget inn i plan- og bygningslovsystemet.

Utvalgets medlem Toven har en særmerknad om disse spørsmålene, jf. nedenfor i kapittel 7.5.3.

7.5.3 Nærmere om de enkelte sakstypene

Det kan være grunn til å vurdere ulike typer tiltak eller saker på forskjellige måter. Utvalget vil i det følgende antyde noen hovedlinjer, men konkrete anbefalinger vil komme senere i utvalgets arbeid.

Tiltak og saker der myndighet er lagt til kommunen etter sektorlovgivning burde være prinsipielt uproblematiske. Her bør planvedtak etter plan- og bygningsloven som hovedregel være det sentrale, og være tilstrekkelig. Vedkommende sektor/interesse må delta i kommuneplanprosessen og ivaretas i planen. Det bør være mulig for kommunen å trekke opp retningslinjer for behandlingen av slike saker gjennom kommuneplanen, naturligvis innenfor de rettslige rammene som følger av vedkommende særlov. Vi kommer tilbake til samordning av kommunale sektorplaner nedenfor i kapittel 7.6.

For statlige eller fylkeskommunale tiltak som krever plan etter plan- og bygningsloven bør hovedregelen være at planleggingen skjer etter plan- og bygningsloven og bare den. Eksempler kan være utbygging av infrastruktur, skoler, helseinstitusjoner og så videre. Her blir spørsmålet om vedkommende tiltak skal gis den særstatus som vegsektoren har, altså at prinsippet i § 9-4 skal komme til anvendelse, eller om løpet skal gå mer normalt etter nåværende § 29 og § 30. Dette er spørsmål utvalget kommer tilbake til i del IV.

For tiltak som i dag både krever tillatelse av statlig sektormyndighet (konsesjon og liknende) og plan etter plan- og bygningsloven, vil det ofte være nødvendig med behandling og tillatelse etter begge lover. Etter behandlingen etter plan- og bygningsloven skal saken vurderes i forhold til andre arealbehov og interesser, slik disse er samordnet og politisk avveiet i vedtatte planer. Etter særlovbehandlingen skal den vurderes ut fra det formål og de oppgaver særloven skal ivareta, og ut fra de faglige vurderinger vedkommende sektor krever.

At plansystemet i plan- og bygningsloven benyttes og legges til grunn for sektorplaner og vedtak, er ikke det samme som at dette alltid kan erstatte planer og vedtak etter særlovgivning. Plansystemet har sin særlige funksjon i å avklare arealbehov og løse konflikter mellom forskjellige interesser i arealbruken. En rekke spørsmål av faglig og teknisk art ligger utenfor planmyndighetenes kompetanse og naturlige ansvarsfelt, og må nødvendigvis behandles og avgjøres av fagorganer på høgere nivå.

Flere av konsesjonsordningene bør beholdes etter som sakene har en faglig/teknisk karakter som ikke kan vurderes og ivaretas gjennom plansystemet. I slike tilfeller kan en vanskelig se for seg at planer etter plan- og bygningsloven helt erstatter sektorlover. Hovedbildet bør kunne være at de overordnete vurderingene av lokalisering og arealbruk skjer gjennom plansystemet i plan- og bygningsloven, mens de mer faglige/tekniske spørsmålene avklares gjennom særlovgivningen. Dette er løsningen for konsesjonssaker etter forurensningsloven. Utvalget er likevel klar over at det i visse sakstyper kan være vanskelig å skille. Eventuelt må det vurderes om avgjørelsesmyndigheten i saken kan og bør delegeres til kommunen.

Et spørsmål er om behandling etter noen sektorlover helt bør kunne sette plansystemet etter plan- og bygningsloven til side, konkret ved at det ikke kreves reguleringsplan for tiltaket, eller at sektorvedtaket setter en eksisterende reguleringsplan eller kommuneplan til side. Dette er spesielt reist som et spørsmål i forbindelse med vassdragsreguleringssaker.

Mange av sektorlovene har saksbehandlingsregler som skal sikre en bred kartlegging av interesser og vurdering av tiltaket i forhold til vedtatte planer, med god medvirkning fra kommunale organer og så videre. Reglene om konsekvensutredning er felles for alle tiltak med vesentlige virkninger. Det kan da hevdes at prosessen ivaretar planhensynet, og at selve planbehandlingen etter plan- og bygningsloven er unødvendig. Argumentet er relevant, men det bærer ikke helt fram. Satt på spissen vil det være det samme som å si at plansystemet helt kan erstattes av sektorlover med egne saksbehandlingsregler. Flere sektorer vil kunne gjøre krav på det samme, noe som vil kunne medføre at plansystemet løser seg opp. Flertallet i utvalget mener dette er uheldig, og vil særlig understreke betydningen av plansystemets sektorovergripende karakter og lokalpolitiske perspektiv, som ikke er like framtredende ved behandling etter en sektorlov. Det ligger også en viktig verdi av formell art i reguleringsplanens enhetlige preg med hensyn til rettslig ramme, teknisk framstilling og rettsvirkning.

Utvalget mener derfor at hovedregelen i disse tilfellene bør være at lovene gjelder side om side. Det må kreves både plan etter plan- og bygningsloven og konsesjon etter særlov. Selve tidsrekkefølgen av vedtakene bør vurderes nærmere. Dersom kommunen som planmyndighet motsetter seg tiltaket, mens det vurderes som klart ønskelig av statlig fagmyndighet, er det mekanismer i plan- og bygningsloven som sikrer at spørsmålet kan bringes opp og avklares sentralt. Det er viktig at disse mekanismene kan virke rimelig raskt. Det som da blir viktig, er å samordne saksbehandlingen. Med de nye reglene for planbehandling, inklusive konsekvensutredninger, bør det være mulig langt på veg å legge opp et felles løp for konsesjonssaken og plansaken, slik at grunnlaget for de to vedtakene er det samme. Det må forutsettes at vedkommende sektormyndighet er med i planprosessen, og at sektorinteressene er ivaretatt, eventuelt at sentrale myndigheter har avgjort aktuelle konflikter gjennom innsigelse. Utfordringen til sektoren vil være å bruke plansystemet offensivt og tidlig. Det må også være parallelle muligheter for berørte parter til å klage på henholdsvis konsesjonsvedtaket og reguleringsplanen.

Utvalget vil også vurdere om enkelte konsesjonsordninger med fordel kan sløyfes og helt erstattes av planvedtak etter plan- og bygningsloven. Dersom hensynet som skal ivaretas etter sektorloven kan ivaretas tilfredsstillende gjennom planbehandlingen, vil dette kunne bety en vesentlig forenkling.

For tiltak som i dag krever tillatelse av statlig sektormyndighet, men ikke reguleringsplan, vil det være kommuneplanbestemmelsene og de øvrige reglene i plan- og bygningsloven som avgjør om det kan tillates. Er tiltaket i strid med kommuneplan og kommunen går imot å endre denne, kan tiltakshaver enten søke dispensasjon fra planen, og dersom dette nektes av kommunen, klage avslaget inn for staten (fylkesmannen), eller utarbeide og få behandlet reguleringsplan for tiltaket, jf. punkt 4 ovenfor. En vedtatt reguleringsplan går foran en eldre kommuneplan. Også i disse sakene kan en tilstrebe en mest mulig felles saksbehandling i plan/byggesaken og konsesjonssaken.

I kategorien statlige verneplaner må utgangspunktet være at behov for vern ut fra naturvern- eller kulturvernhensyn primært skal komme fram gjennom planprosessene etter plan- og bygningsloven. Plansystemet kan gjøres til et bedre redskap for å ivareta langsiktige naturvernhensyn. En mulighet er å kunne gjøre arealdelen i fylkesplan bindende for kommuner og eventuelt også for grunneiere. Utvalget kommer i kapittel 13 tilbake til spørsmålet om i større grad å verne natur og kultur gjennom kommuneplanleggingen. Gjennom reguleringsplaner kan en i dag oppnå et varig vern. Skulle kommunen motsette seg dette, har staten mulighet til å bruke § 18.

Utvalget ser det som mulig å utvikle plan- og bygningsloven til å kunne bli et mer egnet redskap for langsiktig vern av natur og kulturminner enn loven er i dag. Det kan anføres flere grunner for at statlige vernevedtak bør formaliseres innenfor rammen av plan- og bygningsloven. Vi vil vurdere behov og muligheter for en varig arealbinding etter statlige vedtak når nasjonale interesser tilsier det, innenfor lovens system. Vi tror likevel det er hensiktsmessig å beholde de spesielle vernelovene, og de særlige hjemler og andre regler som ligger der. Disse sakene har også en erstatningsmessig side som gjør det naturlig at de viktigste fredningsvedtakene fortsatt er statlige.

Også her er det vel derfor først og fremst spørsmål om å bruke plansystemet som den viktigste arena og prosess for behandling av vernesaker, men likevel beholde sektorlovgivning. Saksbehandlingsreglene etter naturvernloven følger i hovedsak mønsteret i plansaker i plan- og bygningsloven. Vi har hørt at lokale myndigheter ikke alltid mener dette har virket tilfredsstillende sett fra deres side. Vi må se nærmere på saksbehandlingsregelen, og vil blant annet vurdere å innføre en uttrykkelig regel i loven om at vernesaker skal tas opp i forbindelse med oversiktsplanleggingen etter plan- og bygningsloven og følge planprosessene der.

Saker som behandles av Stortinget

Mange viktige saker av betydning for arealbruk med videre behandles av Stortinget. Utvalget er enig med dem som er opptatt av at «kommunen ikke skal kunne stanse et stortingsvedtak» ved bruk av plan- og bygningsloven. Det kan sies å følge logisk av dette at kommunen plikter å utarbeide de planer etter plan- og bygningsloven som er nødvendige for å få gjennomført tiltaket. Det kan også vurderes å ta inn en bestemmelse som pålegger kommunene en plikt i denne retning, eventuelt ved at visse typer av rikspolitiske retningslinjer gjøres bindende for kommunene.

Imidlertid er det her for det første et spørsmål om hva Stortinget har tatt standpunkt til. Det kan være lokaliseringsspørsmål eller nærmere spørsmål om arealbruk som Stortinget verken har hatt grunnlag for eller har ment å ta endelig standpunkt til. Disse må behandles på vanlig måte innenfor plan- og bygningslov-systemet, men da med de bindinger som stortingsvedtaket innebærer.

For det andre er det av stor betydning at det er foretatt en planmessig vurdering etter plan- og bygningsloven (inklusive konsekvensutredning) som grunnlag for Stortingets vedtak om lokalisering med videre.

Under Stortingets behandling av evalueringen av Gardermoenutbyggingen (NOU 1999:28), var disse spørsmålene sterkt framme. Under behandlingen av stortingsmeldingen vurderte stortingskomitéen det slik at saksbehandlingen i slike saker bør endres nettopp når det gjelder forholdet mellom lokal planbehandling og stortingsbehandling. Evalueringsgruppen (Mydske-utvalget) gikk inn for en behandling i tre trinn av store utbyggingssaker hvor Stortinget har det siste ordet: Først bør Stortinget gjøre et prinsipielt utbyggingsvedtak basert på overordnete planer med usikre kostnadsoverslag. Deretter bør det gjennomføres mer detaljert planlegging, inkludert vedtak av kommunedelplan. Til slutt bør Stortinget få det konkrete prosjektet tilbake til ny behandling. Flertallet i stortingskomiteen sluttet seg til dette prinsippet, og mente at det bør legges til grunn for alle typer av store utbyggingsprosjekter (Innst. S. nr. 237 (1999-2000) side 21).

Stortinget står naturligvis fritt i hvordan det ønsker at ulike planer og saker behandles. Utvalget vil likevel lufte tanken om det bør innføres nærmere regler i plan- og bygningsloven om hvordan slike stor utbyggingssaker bør behandles, etter de linjer som skisseres av Mydske-utvalget. Det kan i denne forbindelse være viktig å slå fast i loven blant annet at det skal være gjennomført en konsekvensutredning før Stortinget treffer endelig vedtak i slike saker.

Utvalgsmedlem Toven tar et generelt forbehold i forhold til utvalgets behandling av samordning av sektorlovene. Særmerknad fra Toven:

I mandatet sies det blant annet at utvalget skal se på:

«Videreføring av arbeidet med lovsamordning for å tilstrebe en enkel lovstruktur, et samfunnsmessig forsvarlig og forutsigbart system for forvaltning av landets arealer, og slik at det legger til rette for rask avklaring av enkeltsaker om utbygging og vern. Som ledd i dette bør det særlig legges vekt på å utrede alternativer til den såkalte sammtykkemodellen, og å utrede konsekvensene av de ulike modellene, jfr. Ot.prp. 51 1988-89. <...>

<...>Særlovgivningen blir mest mulig tilpasset planprosessene etter plan- og bygningsloven, og at det på denne måten gis bedre grunnlag for en helhetlig styring med arealbruken.»

Mandatet kan ikke oppfattes slik at all sektorlovgivning uten videre skal samordnes inn i plan- og bygningsloven, samordning kan også skje i forhold til plan- og bygningsloven.

Utvalget er i henhold til mandatet pålagt å foreta en grundig vurdering, og å finne samfunnsmessige forsvarlige og forutsigbare system. Hovedmålet med utvalgets arbeid må således være å finne de mest samfunnsmessig optimale løsningene på samordningsspørsmålet. Utvalget er dermed pålagt en meget stor og viktig oppgave som krever et grundig arbeide, som forutsetter at en går grundig inn i de ulike sektorlover, og at en tør å ta den grunnleggende diskusjonen om hvilken løsning samfunnet er best tjent med.

Det påpekes at utvalget i henhold til ordlyden i mandatet er pålagt «å tilpasse planprosessene etter plan- og bygningsloven». Jeg er enig i at en som hovedregel bør tilstrebe samordning inn i plan- og bygningsloven der dette gir gode samfunnsmessige løsninger. Jeg mener en i utvalgsarbeidet har lagt for liten vekt på denne diskusjonen, og det kan synes som om en har lagt for stor vekt på et generelt ønske om at all sektorlovgivning skal samordnes inn i plan- og bygningsloven.

Jeg tar derfor et visst forbehold i forhold til den metoden som er benyttet, der en har utviklet modeller for samordning, før en har sett på sektorenes interesser og behov i særlig grad. På denne måten binder en lett opp diskusjonen til senere når utvalget skal se på de ulike sektorlover.

Jeg er enig i at modellene kan benyttes i de fleste tilfeller, men vil legge til grunn at disse ikke kan rendyrkes. Det er heller ikke foretatt en grundig vurdering av konsekvensene av de ulike modellene, slik utvalget er pålagt i mandatet. Dette gjør at en med utvalgets metode kan ende på løsninger innen enkelte sektorer som ikke er samfunnsmessig optimale. Selv om hovedregelen er samordning inn i plan- og bygningsloven, må det være åpning for andre løsninger dersom det viser seg at dette gir de beste samfunnsmessige resultat.

Jeg vil i liten grad kommentere kapittelet om samordning, men nøye meg med å gi uttrykk for at jeg er enig i at hovedregelen skal være å tilstrebe samordning inn i plan- og bygningsloven. Jeg mener likevel det i enkelte tilfeller må være grunnlag for å vurdere andre løsninger enn de modellene som er skissert. Dette vil være aktuelt hvor det er sterke nasjonale interesser, som bør ivaretas av statlige myndigheter, og hvor sektorlovgivningen har egne konsesjonssystem som ivaretar samme hensyn som i en planprosess. Videre må det være en forutsetning at det er tale om en sektorlovgivning hvor det foretas en grundig helhetsvurdering, med avveining av ulike interesser, og hvor medvirkningsaspektet er forsvarlig ivaretatt, og hvor kommunen er med i prosessen. En slik ordning må være et rent unntak, og må begrenses på en slik måte at dette ikke åpner for et generelt unntak. Denne vurderingen må tas i neste utredning, ved gjennomgang av de ulike sektorer.

Utvalgets flertall, alle unntatt Toven, viser til at mandatets avsnitt om lovsamordning er grundig ivaretatt gjennom opplegget for utredningen.

Dette flertallet viser til kapittel 7.2 - utvalgets hovedsyn på samordning - der et samlet utvalg viser til at en kan oppnå en betydelig forenkling ved å utvikle plansystemet i plan- og bygningsloven til en felles arena for avveining og avklaring mellom ulike sektorinteresser. Et samlet utvalg mener en som hovedregel bør tilstrebe slik samordning der dette gir gode samfunnsmessige løsninger og bedre kopling til lokale forvaltningsorganer. Flertallet viser videre til kapittel 7.5.2. - utvalgets generelle synspunkter - der det fra et samlet utvalg understrekes at forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlov må vurderes i forhold til hver enkelt sektor for å komme fram til de beste løsningene. Med unntak av forholdet til vassdragsreguleringsloven, vil utvalget ta stilling til konkrete sektorlovers status i sin endelige utredning, etter en høringsrunde, der ulike interesser gis mulighet til å uttale seg.

Utvalgets flertall mener derfor at det i denne utredningen er tatt tilbørlig hensyn både til behovet for helhet og enkeltsektorers eventuelle behov for særordninger.

7.6 Samordning av samfunnsplanleggingen på kommunenivået

Hensikten med kommuneplansystemet etter plan- og bygningsloven, var å skape en planform som kunne benyttes både til lang- og kortsiktig oversiktsplanlegging. Kommuneplanen skulle erstatte den planleggingen av oversiktsplankarakter som tidligere var ivaretatt i sektorplanene. Forutsetningen var at sektorene skulle bidra til utarbeidingen av kommuneplanen gjennom forslag og erfaringer fra eget felt, at kommuneplanen skulle gi rammer og retningslinjer for den videre planleggingen innenfor sektorene og at gjennomføringen av kommuneplanens mål og retningslinjer i stor del skulle skje gjennom sektorenes virksomhet. 6

Det sies uttrykkelig at det innenfor rammen av kommuneplan kan utarbeides «handlingsplan for bestemte virksomhetsområder» (§ 20-1 fjerde ledd). Det er ikke minst viktig å få klarlagt de arealmessige konsekvensene av sektorenes planer og få satt sektorplanene i sammenheng med kommunenes samlete handlingsplan og økonomiplan.

En foreløpig kartlegging foretatt av Kommunal- og regionaldepartementet i mars 2000 viste 15 ulike sektorvise plankrav rettet mot kommunesektoren. Oversikten omfattet i første rekke de lovhjemlete kravene. Fra enkeltkommuner har utvalget fått opplyst at antallet statlige plankrav sannsynligvis er høgere, og et tall mellom 40 og 50 har vært antydet. Mange av disse framkommer av vilkår for økonomiske tildelinger.

Arbeidet med å samordne kommunale sektorplaner og kommuneplan har pågått siden loven trådte i kraft, men det er fortsatt et stort antall forskjellige sektorplaner i kommunene, til dels også pålagt av staten. Under Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (1996-97) støttet komiteen en videreføring av arbeidet med samordning av lovverket. 7

Utvalget har lagt til grunn at dette inkluderer sektorplankravene.

Av kommuneøkonomiproposisjonen 8

fra regjeringen Stoltenberg framgår det at plankrav som ikke kan innpasses i kommuneplanen/fylkesplanen eller økonomiplanen, som utgangspunkt bør bortfalle. Det samme bør særlige saksbehandlingsregler, som for eksempel at planer skal vedtas av spesielle organer eller sendes inn på bestemt tidspunkter. Også plankrav i særlover bør bortfalle. Utvalget støtter denne linjen.

Som eksempel har Sosial- og helsedepartementet tilkjennegitt overfor utvalget at det vil vurdere å oppheve plandelen i lover som faller innenfor deres ansvarsområde, dersom det lar seg gjøre å samordne alle de lover som gjelder samfunnsplanlegging. Departementet administrerer ti lover av betydning for planleggingen i kommuner og fylker med uttalte planleggingskrav, så behovet for forenkling synes åpenbart.

Departementets ønske om forenkling er sammenfallende med utvalgets prinsipielle syn på plan- og bygningsloven som den sentrale loven for all planlegging. En samordning av sektorplanleggingen på kommunenivå under plan- og bygningsloven vil også kunne gi en betydelig kvalitets- og forenklingsmessig gevinst utover den enkelte sektors eget ansvarsområde. Dagens sterkt sektoriserte system med planlegging etter særlov, kan hindre en fornuftig planlegging på tvers av sektorer, selv om tiltak eller mangel på tiltak i en sektor åpenbart vil kunne få positive eller negative konsekvenser på en annen sektors område.

Som eksempel kan nevnes det varsko en representant fra fylkeslegene kom med høsten 2000 om et betydelig forfall i barn og unges fysiske helse. Temaet var folkehelse, redusert livskvalitet og økte framtidige utgifter til reparasjon over helsebudsjettet. En effektiv problemløsning vil trolig ligge i planlegging og forebyggende tiltak i andre sektorer enn helsevesenet, for eksempel innen kultur-, barnehage- og/eller grunnskolesektor. Samordning av sektorplanleggingen under plan- og bygningsloven øker mulighetene for fornuftige løsninger på tvers av sektorer. Til sjuende og sist vil det også gi bedre tjenester for innbyggerne. For den enkelte vil det vesentlige være tilgangen på gode og riktige tjenester over hele livsløpet og på tvers av sektorer og profesjonsgrenser.

Et annet, men beslektet eksempel er livskvalitet for eldre. Dagens eldreomsorg «tilhører» helse- og sosialsektoren i betydelig grad, gjennom egne handlingsplaner og det kommunale og regionale tjenesteapparatet. Et betydelig problem innen eldreomsorgen hevdes imidlertid å være ensomhet, som igjen fører til store psykiske problemer. Gode løsninger på slike problemer finnes neppe i helse- og sosialsektoren alene, verken gjennom hjemmebaserte eller institusjonsbaserte tjenester. Nettverksbygging gjennom ulike former for kulturtiltak og systematisk samarbeid med frivillige organisasjoner ville være eksempler på tiltak for økt livskvalitet under andre sektorer enn helse- og sosialsektoren. Samordnet planlegging på tvers av sektorer og nivåer øker muligheten for å finne de gode og målrettete løsningene.

Dersom slik sektorplanlegging i større grad skal inngå i kommuneplanprosessene, er det viktig å få belyst om det er behov for å utvikle og tilpasse plan- og bygningslovens regler ytterligere for å kunne ivareta et så vidt stort spekter av de ulike sektorenes behov og planleggingsoppgaver som dette vil innebære. Et viktig punkt her vil være en bedre samordning mellom kommuneplanleggingen og den generelle økonomiske planleggingen i kommunene.

Behovet for en bedre kopling mellom kommuneplanen og kommunelovens økonomiplanlegging er tatt opp i proposisjonen om endringer i kommuneloven. 9

Det stilles foreløpig ikke krav i loven om dokumentsamordning av kommuneplanen og økonomiplanen ut fra at etter som dette forutsettes best ordnet av kommunen ut fra egne forhold. Det presiseres imidlertid at intensjonen om best mulig samordning må ivaretas. Videre gis det uttrykk for at Kommunal- og regionaldepartementet er innstilt på å vurdere krav om dokumentsamordning når planlovutvalgets utredning og forslag foreligger. Utvalget vil behandle dette spørsmålet nærmere i kapittel 13.

8 Relevant og fleksibel planlegging

8.1 Utfordringer

Planleggingen etter plan- og bygningsloven er ikke et mål i seg selv. Den skal være et redskap for å løse aktuelle samfunnsoppgaver og ivareta viktige hensyn og interesser. Planleggingen må kort sagt være nyttig. Den må være målrettet, og den må være relevant i forhold til de utfordringer og oppgaver samfunnet står overfor til enhver tid. Det skal ikke planlegges mer enn nødvendig; planene må ikke være mer omfattende og virke mer bindende enn det formålet tilsier. Dette gjør det nødvendig med et fleksibelt planleggingsverktøy.

De problemer og oppgaver planleggingen etter loven skal bidra til å løse, varierer for det første i ulike deler av landet. Særlig er forskjellen stor mellom mange av landets utkantområder og pressområdene. Også innenfor det enkelte fylke og den enkelte kommune vil planleggingsbehovene kunne variere betydelig, avhengig av nærings- og befolkningsutviklingen i de forskjellige delene. Spesielle saker, som nye viktige sosiale oppgaver og tiltak, ny næringsvirksomhet, utbygging av transportsystemet og sikring av truete natur- og kulturverdier kan kreve planlegging og nye planvedtak i enkelte deler av en kommune eller et fylke, mens forholdene ellers kan være stabile og planbehovene begrenset. Nye virksomheter eller driftsmåter kan skape nye interessekonflikter som krever en løsning.

Planleggingsoppgavene vil også variere over tid. Politiske prioriteringer vil stadig forandre seg og gjøre tidligere vedtatte planer mindre hensiktsmessige. Selve behovet for å kunne endre vedtatte planer vil følgelig også variere. I noen deler av en kommune vil og bør det for eksempel kunne skje endringer forholdsvis enkelt, for eksempel for å åpne for ny næringsvirksomhet. Innenfor andre områder bør forholdene ligge fast over lang tid, for eksempel fordi det foreligger tungtveiende vernehensyn som ikke bør kunne tas opp til ny vurdering med jevne mellomrom.

Behovet for fleksibilitet i plansystemet følger også av et annet viktig forhold. Det er ofte mange forskjellige interesser som knytter seg til en sak, en samfunnsoppgave eller et geografisk område. Plansystemet må ikke være så stivt at det ikke blir mulig å gjennomføre nyanserte løsninger som anses som de beste ut fra lokale vurderinger og behov.

Det er viktig at alle kommuner har overordnete planer, som kan trekke opp hovedrammer og legge til rette for den detaljplanleggingen som skjer i forbindelse med enkeltprosjekter. Fordi enkeltprosjekter kan komme opp på kort varsel, er det viktig å ha nødvendig planberedskap i form av overordnete planer. Det er her særlig viktig å ha trukket opp avgrensingen mellom områder som kan frigis for utbygging, og områder hvor utbygging bør unngås på grunn av miljøhensyn, eller beredskaps- og sikkerhetshensyn.

Plan- og bygningslovens system blir av mange oppfattet som stivt, men utvalget vil understreke at det har en betydelig fleksibilitet. Det er betydelige frihetsgrader og valgmuligheter med hensyn til valg av plantype, planers innhold og omfang, hvilke temaer som tas opp, planers geografiske område, detaljeringsgrad, rettsvirkning med videre. Planene kan være mer eller mindre omfattende og detaljerte, de kan gjelde hele eller deler av fylket eller kommunen, de kan omfatte få eller mange sektorer og oppgaver og så videre. De statlige virkemidlene innenfor plan- og bygningsloven gir staten på sin side flere muligheter for å ivareta nasjonale og statlige interesser.

Plan- og bygningsloven gir kommunene en rekke muligheter for å regulere byggevirksomhet og bruk av arealer. Selve planbestemmelsene gir betydelige hjemler for bestemmelser i tilknytning til planene. I tillegg kommer en generell hjemmel til kommunale vedtekter som også kan gjelde bygninger og arealbruk. Og i lovens bygningsdel finnes flere hjemler til særlige kommunale bestemmelser. Dette gir fleksibilitet, men skaper også en del uklarhet.

Arealdelen av kommuneplanen kan utformes detaljert, med utfyllende bestemmelser for bestemte områder. Men den kan også lages svært åpen og grovmasket ved å nøye seg med å angi hovedtrekkene; det vil si byggeområder, LNF-områder og eventuelt områder for kommunikasjonsanlegg, råstoffutvinning, eventuelt også områder i sjø eller vassdrag. Det kan videre bestemmes at planen ikke skal ha rettsvirkning i angitte områder, og det kan bestemmes at eksisterende reguleringsplaner fortsatt skal gjelde foran ny kommuneplan. Kommunen kan etter behov planlegge enkelte områder eller sektorer i kommunen gjennom kommunedelplaner. I utbyggingsområder kan det gis detaljerte regler om utbygging hvis det er ønskelig, eller det kan stilles krav om reguleringsplan.

Reguleringsplan kreves blant annet når det skal gjennomføres større tiltak og der det er behov for ekspropriasjonsgrunnlag. Også reguleringsplaner kan utformes som svært åpne og enkle planer for større områder, men de har gjerne en sterkere detaljering og gjelder ofte bare én eller noen få eiendommer. Reglene om reguleringsformål (§ 25) og reguleringsbestemmelser (§ 26) gir reguleringsmyndigheten vide hjemler til å tilpasse planen til forskjellige behov og hensyn. Bebyggelsesplan er en noe enklere planform, som kan benyttes i stedet for reguleringsplan der det er bestemt i kommuneplanens arealdel.

Fylkesplaner og kommuneplaner skal som hovedregel rulleres hvert 4. år, men fylker og kommuner kan velge hvor omfattende endringer de ønsker å gjøre. Muligheten for å endre en vedtatt reguleringsplan er også helt åpen. Saksbehandlingen kan her variere noe avhengig av hvor omfattende endringene er (§ 28-1). Planmyndighetene kan også gripe aktivt inn for å stanse et tiltak som er i samsvar med en vedtatt plan hvis de ønsker det (§ 33).

Endelig må det pekes på den muligheten planmyndighetene har til å gjøre unntak fra en vedtatt plan eller planbestemmelse i enkeltsaker, ved å benytte den alminnelige hjemmel for dispensasjon i lovens § 7. Her kan det reises spørsmål om ikke kommunenes handlefrihet er for stor, og om selve dispensasjonsadgangen bør vurderes nærmere. Utvalget kommer tilbake til dette blant annet i kapittel 9.3 og kapittel 17.2.

8.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget ser det som meget viktig at plansystemet i plan- og bygningsloven kan fungere godt i forhold til alle de ulike behov, ønsker og muligheter det skal møte. Det har vært en viktig oppgave for utvalget å vurdere dagens regler i forhold til dette målet.

Utvalget mener at loven meget langt på veg åpner for den fleksibiliteten det er behov for, og at utfordringen nok vel så mye ligger i å få planmyndighetene til å utnytte denne fleksibiliteten på en god måte, som å foreta endringer i loven.

Vi vil også minne om at fleksibilitet ikke nødvendigvis bare er til det gode. Stor handlefrihet og mange valgmuligheter for planmyndighetene kan i enkelte tilfeller snarere gjøre beslutningsprosessene vanskeligere enn lettere, selv om det i og for seg gir større mulighet for et godt sluttresultat. Et svært fleksibelt regelverk svekker forutsigbarheten og dermed rettssikkerheten for de som berøres. I diskusjonen om fleksibilitet må en ikke miste disse hensyn av syne. Det må også understrekes at viktige hensyn i dag må ivaretas bedre i planleggingen enn det som ofte har vært tilfellet hittil, noe som kan tilsi klarere definerte minstekrav til både planprosess og planinnhold, og dermed egentlig en mindre fleksibilitet enn det som ligger i systemet i dag. Utvalget kommer nærmere tilbake til kvalitetskrav nedenfor i kapittel 11.

Gjennom sitt arbeid har utvalget fått et klart inntrykk av hvor ulike planbehovene og mulighetene for planlegging er rundt i landet og i forskjellige typer kommuner. På denne bakgrunn har det vært naturlig for utvalget å reise spørsmål om det fortsatt er hensiktsmessig å ha én felles plan- og bygningslov for hele landet. Alternativet måtte være to lover med forskjellige krav til planers innhold, planprosedyrer, kvalitetskrav, rettsvirkninger med videre. Tanken måtte eventuelt være at mindre kommuner og kommuner med helt enkle plansituasjoner kunne «fritas» for de mer omfattende planoppgaver og det til dels kompliserte og krevende regelverket som ligger i dagens lov.

Utvalget mener imidlertid klart at vi fortsatt bør ha én plan- og bygningslov, og dermed ett plansystem, som er felles for alle landets kommuner og fylker. Det er mest hensiktsmessig både for offentlige myndigheter og for innbyggerne at det er ett enhetlig grunnmønster av planformer, prosedyrer, rettslige begreper og rettsvirkninger, selv om måten disse elementene anvendes og praktiseres på vil kunne variere sterkt avhengig av geografisk beliggenhet og størrelse. Det er også slik, som nevnt, at planbehovene, og dermed reguleringsbehovene, vil kunne variere betydelig med tid og sted også innenfor én og samme kommune. Også i små utkantkommuner kan det oppstå kompliserte utbyggingsoppgaver og arealkonflikter som krever grundig planlegging og detaljerte spilleregler. Utvalget vil vise til den betydelige fleksibiliteten som ligger i dagens system, og mener denne langt på veg gir tilstrekkelig handlefrihet for det enkelte fylke og den enkelte kommune til å tilpasse planleggingen til behov og oppgaver til enhver tid.

Utvalget har for øvrig vurdert behovet for økt fleksibilitet i forbindelse med de enkelte plantypene. Vi konstaterer at systemet med fylkesdelplaner og kommunedelplaner åpner gode muligheter for å tilpasse planleggingen til aktuelle behov og oppgaver, innenfor forskjellige sektorer og i bestemte geografiske områder. Utvalget ser en mer aktiv og utvidet bruk av disse planformene som ønskelig, og som et viktig ledd i å gjøre planleggingen mer relevant og målrettet. Det er behov for fleksible verktøy for å løse planoppgaver over kommunegrensene, og vi vil i den forbindelse også vurdere behovet for nærmere regler om interkommunalt plansamarbeid som supplement til fylkes- og kommuneplanleggingen.

Etter utvalgets syn er det først og fremst kommuneplanleggingen, og særlig kommuneplanens arealdel, som bør kunne gjøres til et mer fleksibelt hjelpemiddel for arealstyring og interesseavveining. Arealdelen har i dag nokså stramme rettslige rammer, både med hensyn til hvilke formål arealer kan legges ut til, hvilke bestemmelser som med bindende virkning kan knyttes til planen, og til rettsvirkningene. Utvalget går inn for en oppmyking av dette systemet. Det er ønskelig å kunne variere detaljeringsgraden, og dermed også kravene til saksbehandling. Det er også ønskelig å utvide mulighetene til å gi bestemmelser og retningslinjer i tilknytning til planene. Økt anvendelse av miljømål og funksjonskrav kan være en mulighet.

Reguleringsplanen er i dag stort sett et meget fleksibelt virkemiddel. Det vil likevel være behov for visse endringer for å øke de mulighetene planformen gir. Utvalget er her særlig opptatt av å legge bedre til rette for gjennomføring, og spesielt for en mer fleksibel utnytting av allerede utbygde områder. Også i forbindelse med reguleringsplaner vil økt bruk av funksjonskrav kunne være en veg å gå for å øke fleksibiliteten. Eksempler her kan være generelle krav til grøntarealer og andre fellesarealer, tilgjengelighet, lysforhold, med videre.

Uavhengig av planform er det viktig at sektormyndighetene tilpasser sine krav og innspill i planprosessen til behovene i det enkelte fylket og den enkelte kommunen, og at lovverket legger til rette for det. Måten statlige myndigheter tolker og anvender sentralt fastsatte retningslinjer på bør for eksempel kunne variere en del avhengig av om det dreier seg om planprosessen i en fraflyttingskommune eller i en kommune med stort utbyggingspress. Utvalget vil ha for øye behovet for fleksibilitet også i det videre arbeidet med forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen.

Vi vil komme nærmere tilbake til disse spørsmålene i omtalen av de forskjellige planformene i del IV og i noen grad i kapittel 11.

9 Virkning og gjennomføring av planer

9.1 Innledning

Utvalget er i løpet av arbeidet blitt stadig mer oppmerksomt på spørsmål som knytter seg til planers realisering. Gjennomføring av planer blir et viktig tema i utvalgets videre arbeid.

Ingen plan lages for sin egen skyld. Den innsatsen som legges ned ved utarbeidingen av planen er til liten nytte dersom planens innhold ikke blir fulgt opp og gjennomført. En god plan er derfor en plan som gjennomføres. Bare når planene i praksis legges til grunn for offentlige og private tiltak og vedtak, vil de virke reelt samordnende og styrende på utviklingen i tråd med plan- og bygningslovens formål.

Både fylkesplaner, kommuneplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner har et spekter av virkninger etter plan- og bygningsloven. Felles for dem alle er at de skal legges til grunn for offentlige vedtak og for bruk av offentlige virkemidler. Arealplanene er i tillegg bindende for private og offentlige grunneieres bruk av egen eiendom. Virkningenes innhold og karakter kan være meget forskjellige fra de rammepregete og politisk betonte retningslinjene med adresse først og fremst til politiske myndigheter, til mer absolutte virkninger av stor betydning for den enkelte grunneier.

Det vanligste er at gjennomføring innebærer aktivitet og endring i planområdet. Planens hovedfunksjon er nettopp å angi hvordan endringen skal se ut og gjennomføres. Men gjennomføring kan også innebære båndlegging og ikke-aktivitet, slik tilfellet er når natur eller bebyggelse vernes for å bevares slik den er.

Selv om planen forutsetter endring, er det en viss forskjell på overordnet strategisk planlegging og detaljert, gjennomføringsrettet planlegging. Den første formen for planlegging er først og fremst et rammeverk, og gir større rom for konkrete tilpassinger og endringer enn de sistnevnte.

Virkningene av hver enkelt plan er nærmere beskrevet i loven, og vi viser til framstillingen av dette i kapittel 3 ovenfor. Det sentrale er at en vedtatt plan skal være retningsgivende og legges til grunn for såvel offentlig som privat virksomhet innenfor det geografiske området den omfatter.

Utvalget mener at virkningene av de enkelte planene slik de er beskrevet i loven i hovedsak er hensiktsmessig og bør opprettholdes uten større endringer. Arealdelen til kommuneplanen bør som hovedregel fortsatt være direkte bindende for grunneierne, med henvisning til den muligheten som ligger i loven til å unnta deler av planen fra rettsvirkning. Utvalget kommer i kapittel 14 tilbake til spørsmålet om å gjøre arealdelen av fylkesplanen bindende.

Utvalget har registrert at gjennomføring av planene varierer en del, og at dette aspektet både kan og bør styrkes. Utvalget ser dette først og fremst som en side ved praktiseringen av loven, og i mindre grad som et spørsmål om utformingen av reglene. Men det er også nødvendig å vurdere om selve lovbestemmelsene bør endres.

Utvalget mener svakhetene med dagens gjennomføring i hovedsak har fire forklaringer, som vil bli gjennomgått i dette og de følgende kapitlene:

  • planene er uaktuelle

  • planene følges ikke alltid av planmyndighetene selv

  • planene håndheves ikke i tilstrekkelig grad

  • det er for få virkemidler knyttet til planene

9.2 Uaktuelle planer og behovet for rullering

Den første forklaringen er at planer ikke alltid anses som helt aktuelle og relevante, og derfor ikke alltid gode som grunnlag for å håndtere mange av de prioriterings- og utviklingsspørsmål som dukker opp i den praktiske hverdagen. Det kan være fordi planen ikke er tilstrekkelig konkret til å gi vegledning i enkelttilfeller. Det kan også være at planene oppfattes som for «stive», eller at utviklingen simpelt hen har løpt fra planen og de forutsetningene og vurderingene den er basert på. I resultat fører dette ofte til at fylkene og kommunene ikke følger sine egne planer fullt ut.

Det er av stor betydning at vedtatte planer tas opp til vurdering med jevne mellomrom, og at det ikke er for komplisert å foreta endringer når nye behov oppstår. Sentrale uttrykk i denne sammenheng er «rullering», «revisjon», «miljørevisjon» og «endring».

Ordet «rullering» forekommer ikke i loven, men brukes først om fremst om regelmessige endringer av fylkesplaner og kommuneplaner (se § 19-5, § 20-1 femte ledd og § 20-5 siste ledd). Noen ganger sikter en til vurderingen og gjennomgangen av gjeldende plan før en tar stilling til om det er behov for å foreta endringer. Andre ganger har en i tankene selve det formelle endringsvedtaket. Betegnelsen rullering brukes normalt ikke i forbindelse med endringer av reguleringsplaner (se § 28-1).

Det er av stor betydning at vedtatte planer tas opp til vurdering med jevne mellomrom, og at det ikke er for komplisert å foreta endringer når nye behov oppstår. Loven inneholder i dag ikke generelle regler som pålegger fylkeskommuner og kommuner å vurdere om planene er aktuelle og ikke foreldete. Loven har som kjent regler som pålegger fylkeskommunene og kommunene å vurdere revisjon av fylkesplanen og kommuneplanen med jevne mellomrom, men disse reglene er av relativt formell karakter. Med unntak av plan- og bygningsloven § 19-5 første ledd er de bygget opp rundt valgperiodene i fylker og kommuner, altså fireårige sykluser.

Utvalget ser særlig to problemer forbundet med at planrulleringen er knyttet til valgperiodene. For det første viser erfaringer at nye kommune- og fylkesplaner ofte blir vedtatt mot slutten av en valgperiode, og det fører til at et nytt kommunestyre eller fylkesting får i oppdrag å følge opp og gjennomføre den eller de planene som ble vedtatt i forrige periode. Som følge av endret politisk sammensetning eller utskifting av representanter fra samme partier, vil de nye folkevalgte organene ofte ha et svakere eierforhold til gjeldende kommune- og fylkesplaner enn det som er ønskelig. I sin tur skaper dette problemer for oppfølging og gjennomføring.

Det andre problemet med at planarbeidet er knyttet så sterkt til valgperiodene skyldes at det reelle revisjonsbehovet kan kreve både hyppigere og sjeldnere revisjon. For fylkesplanenes del er dette delvis imøtekommet ved at planens innhold og gjennomføring skal vurderes minst hvert annet år. For kommuneplanens del er det opp til hver kommune om den ønsker å foreta hyppigere vurderinger og revisjoner enn det som følger av loven.

Dagens lov overlater i stor grad til kommunene og fylkene selv å bestemme hvordan de skal organisere sitt planarbeid, herunder tidspunktet for revisjon og hvordan framdriften i saken skal være. Utvalget mener likevel det bør kunne presiseres i loven at et nytt kommunestyre og fylkesting snarest mulig skal ta gjeldende plan opp til vurdering, klarlegge endringsbehov og legge en plan for arbeidet med ajourføring. I dette ligger også muligheten til å avgrense planarbeidet til det som er nødvendig, slik at andre deler av planen ikke vil kreve politikernes oppmerksomhet.

I Danmark ble det nylig vedtatt en liknende bestemmelse. En slik regel vil gi et nyvalgt kommunestyre mulighet til å skaffe seg oversikt over plansituasjonen og planbehovet i kommunen, både når det gjelder oversiktsplaner og detaljplaner. Kommunens praktiske behov for planlegging i kommende periode kommer da i fokus. Politikerne vil kunne slippe å forholde seg til de delene av planene som ikke krever deres oppmerksomhet.

Utvalget vil også peke på at det ofte kan være ønskelig at et utkast til ny plan utarbeides av det avgående fylkestinget eller kommunestyre og gjøres til gjenstand for debatt i forbindelse med fylkestings- og kommunevalget, men først vedtas av de nye representantene etter en viss innføringsperiode. Slik vil det folkevalgte organet ha et større kjennskap og eierskap til den gjeldende planen enn det som ofte er tilfellet i dag. Utvalget tror dette har stor betydning for planens gjennomslagskraft.

For reguleringsplaner sier loven ikke noe om revisjonsplikt. Lovens formelle utgangspunkt er at reguleringsplanene har gyldighet inntil de blir endret eller opphevet. Men indirekte kan det ligge en viss revisjonsplikt eller -press i reglene om at ekspropriasjonsvirkningen og enkelte andre virkninger er tidsbegrensete, jf. ovenfor i kapittel 9.1. Kommunen har imidlertid en vid adgang til å kreve endring av en gjeldende plan etter regelen om midlertidig bygge- og deleforbud i lovens § 33.

I den løpende diskusjonen om kvalitetssikring og gjennomføring av planer har begrepet «miljørevisjon» ofte vært brukt. Begrepet er verken definert eller brukt noe sted i lovverket, men ofte siktes det til at gamle planer bør gjennomgås for å ta stilling til om de i tilstrekkelig grad tar hensyn til nyere miljøpolitikk og kunnskap om miljøet, eller om de bør endres før de gjennomføres. Utvalget ser klart behovet for å ta eldre planer opp til revisjon ut fra dette hensynet, men vi er usikre på om det er mulig og hensiktsmessig å lovfeste regler om dette.

9.3 Varierende oppfølging av planmyndighetene selv

9.3.1 Årsaker til at oppfølgingen varierer

Plan- og bygningslovens klare forutsetning er at fylkene og kommunen skal legge sine egne planer til grunn både i forhold til egen virksomhet og i forhold til berørte private i den grad disse er bundet av planen. Planene vil imidlertid ofte innebære en viss fleksibilitet i gjennomføringen, og det er heller ikke alltid riktig og fornuftig å følge planen «slavisk». Likevel ser vi at kommuner og fylker ofte ikke følger sine egne planer. Derved svekkes hensikten med planleggingen og dermed også tilliten til plansystemet.

Det er flere årsaker til at planene ikke følges opp. Utvalget antar at en av de viktigste er at planene ikke alltid oppfattes som egnet til uten videre å bli lagt til grunn for videre planer og enkeltsaker. Oversiktsplaner som fylkesplaner og kommuneplaner evner ikke alltid i tilstrekkelig grad å virke avklarende og prioriterende på et oversiktsnivå i samme takt som det dukker opp nye utnyttingsmuligheter og dermed nye vurderingstemaer. I sin tur fører dette til at planene kan oppleves som mindre relevante og «foreldete» når de skal brukes som grunnlag for fortløpende og konkrete prioriteringer.

Reguleringsplanene er mer rettet mot konkrete prosjekter, og mer gjennomføringsrettete enn oversiktsplanene. Siden disse planene som hovedregel gjelder uten tidsbegrensning, vil selve tidsforløpet likevel kunne være en større trussel mot planenes aktualitet enn tilfellet er for fylkes- og kommuneplanene.

Som allerede nevnt stiller den sterkt økende private planleggingen nye krav til reguleringsplanleggingen. Gjennomføringen av privat initierte planer vil som regel være avhengig av kommersielle vurderinger og endringer i det private markedet, og planmyndigheten vil derfor i mange tilfeller ikke ha kontroll over mer enn en liten del av gjennomføringsvirkemidlene.

Tilsvarende spørsmål melder seg ikke sjelden i forbindelse med kommuneplaner og kommunedelplaner. Her kan det for eksempel legges ut områder til byggeområder og fastsettes bestemmelser om hvordan utbyggingen skal skje ut fra kommunale ønsker. Når planen skal gjennomføres kan det vise seg at økonomiske og andre forutsetninger ikke er til stede. Dette tilsier at muligheten for gjennomføring fra private utbyggeres side må vies større oppmerksomhet under planleggingen.

Også reguleringsplaner utarbeidet av og for offentlige myndigheter viser i dag svakheter i gjennomføringsfasen. Samferdselssektoren er et eksempel på dette. På grunn av disse tiltakenes omfattende geografiske utstrekning, høge investeringskostnader og kompliserte samarbeidsstrukturer, vil det ofte gå lang tid fra reguleringsplanen vedtas til tiltaket er gjennomført. I enkelte tilfeller kan det gå både 10, 20 og kanskje enda flere år før det planlagte tiltaket iverksettes. Med så lange tidshorisonter sier det seg selv at mange av forutsetningene for det opprinnelige planvedtaket kan ha endret seg eller falt bort før planen er gjennomført.

Dersom det dukker opp en ny utnyttingsmulighet som ikke er fanget opp i gjeldende kommuneplan, er dagens lov ikke til hinder for å vedta en ny reguleringsplan som går foran kommuneplanen. Men denne framgangsmåten kan føre til at et tiltak blir gjennomført uten at de overordnete vurderingene som skulle ha vært ivaretatt gjennom en ny oversiktsplanprosess foretas.

9.3.2 Dispensasjon

Det er ganske vanlig at det gis dispensasjon fra vedtatte planer i medhold av lovens § 7. I en del tilfeller er dette både akseptabelt og nødvendig. Kommunen kan for eksempel ha vedtatt en arealplan med det hovedformål å få kontroll med utbyggingen, og har forutsatt at det kan åpnes for enkelte byggetiltak gjennom dispensasjoner. I andre tilfeller er planen ikke oppdatert, og dispensasjon er nødvendig for å komme fram til rimelige løsninger.

I mange tilfeller er dispensasjonspraksisen unødvendig omfattende. Den kan i verste fall undergrave selve planen og de hensyn den skal ivareta. Dette utfordrer også viktige verdier ved selve plansystemet - ikke minst den folkelige medvirkningen og brede avveiningen i planleggingen. Satt på spissen kan det hevdes at arealbruken enkelte steder styres mer gjennom enkeltvise dispensasjonsvedtak enn gjennom planene. Dette blir et særlig problem i områder med visse særlige verdier, som i strandsonen i de utsatte områdene langs Oslofjorden og i andre sårbare naturområder.

Et alternativ til å gi dispensasjon etter lovens § 7, vil være å foreta en endring av selve planen etter de regler som gjelder for dette. Denne løsningen vil i alminnelighet sikre den brede behandlingen som selve planen har vært gjennom. Loven overlater imidlertid til kommunen en betydelig grad av skjønn i valget mellom å bruke § 7 eller å kreve endring av planen.

Undersøkelser kan tyde på at enkelte kommuner bruker dispensasjon som et slags planverktøy og som en måte å drive arealdisponering på. Dette innebærer at en i enkeltsaker risikerer å måtte ta stilling til prinsipielt viktige arealspørsmål, med fare for at en i ettertid oppdager at avgjørelsen var «feil». En undersøkelse NIBR har foretatt for utvalget 10

viser at dispensasjonsprosenten er svært høg selv i områder underlagt rikspolitiske retningslinjer. De fleste sakene i undersøkelsen (ca. 2/3) gjaldt dispensasjoner fra kommuneplanens arealdel. Mer enn halvparten dreide seg om dispensasjon for hyttebygging, mens bare vel 10 % gjaldt boligbygging.

Dispensasjonsbestemmelsen i § 7 gjelder hele plan- og bygningsloven; også byggesaksdelen, og har fulgt bygningslovgivningen fra før 1924-loven. Bestemmelsen har vært gjenstand for en rekke endringer, som nok har vært med på å gjøre den vanskeligere både å lese og bruke.

Lovens vilkår for dispensasjon fra lov, vedtekt, forskrift og fra vedtak etter plankapittelet har hele tiden vært at «særlige grunner» må foreligge. På samme måte har det hele tiden vært forutsatt at det ikke skal være «en kurant sak» å få dispensasjon. Når en plan ønskes fraveket, bør utgangspunktet være at en primært vurderer endring av planen. Dispensasjon er ment som en «sikkerhetsventil» i spesielle tilfeller.

Forarbeidene 11

til loven framhever at det aktuelle dispensasjonsgrunnlaget i første rekke må knyttes til areal- og ressursdisponeringshensyn. Likevel slik at forhold vedrørende søkerens person i helt spesielle tilfeller kan anses som en særlig grunn. Det følger av § 7 første ledd at den enkelte plan kan sette nærmere kriterier for dispensasjon.

Utvalget mener det er nødvendig å endre reglene om dispensasjon fra planer og fra forbudet mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen. Lovens kriterium for å kunne gi dispensasjon bør strammes inn, og det bør åpnes for å legge dispensasjonsmyndigheten i visse typer saker eller i visse områder til andre myndigheter enn kommunen. Vi kommer tilbake til dette i kapittel 17 nedenfor.

9.3.3 Ekspropriasjon og erstatning

At en plan ikke gjennomføres vil naturligvis ofte ha økonomiske årsaker. Planen kan innebære rådighetsinnskrenkinger for grunneierne, eller gjennomføringen vil kreve at kommunen eksproprierer grunn. I begge tilfeller vil spørsmålet om erstatning kunne komme opp.

Som utgangspunkt vil ikke restriksjoner på arealbruken som følger av en kommuneplan medføre erstatning til grunneierne. For reguleringsplaner og bebyggelsesplaner åpner lovens § 32 for erstatning i visse særlige tilfeller. Regelen er imidlertid uklar. Utvalget ser ikke bort fra at enkelte kommuner unnlater å regulere til et bestemt formål eller gjennomføre en plan, fordi de ikke ønsker å komme i erstatningsansvar - en oppfatning som kan være feilaktig.

Heller ikke reglene om erstatning ved ekspropriasjon er klare. Dette feltet er juridisk komplisert og noe omstridt. Kommuner kan nøle med å gjennomføre planer ved ekspropriasjon på grunn av usikkerhet om erstatningsansvaret.

Ved behandlingen av Innst. O. nr. 39 (1999-2000) ba Stortinget Regjeringen om å nedsette et utvalg som skal se nærmere på forholdet mellom reguleringsplan og ekspropriasjonserstatning og komme med forslag til lovregler som på klarest mulig måte trekker opp de rettslige grensedragningene. I denne situasjonen anser Planlovutvalget det som riktigst å la disse problemstillingene ligge inntil videre.

9.4 Planene håndheves ikke i tilstrekkelig grad

Vegen fra planvedtak til gjennomføring kan være helt forskjellig fra planform til planform. For reguleringsplanenes og bebyggelsesplanenes del er neste skritt som regel byggesak og endelig igangsetting av gjennomføringstiltak. Det samme gjelder kommuneplanen når det er gitt nærmere bestemmelser for byggeområder, mens gjennomføring av fylkesplanene i noen tilfeller går via både kommuneplan og reguleringsplan. Felles for alle planene er imidlertid at noen må ha ansvar for å håndheve planen ved å påse at planen følges i gjennomføringen. Planene gjennomføres blant annet ved at de legges til grunn i byggesaksbehandlingen.

Utvalget vil her særlig framheve to håndhevelsesproblemer:

9.4.1 Fylkesplanens gjennomslag

Den første gjelder fylkesplanenes gjennomslag i kommunal planlegging. For fylkesplanens del skjer som sagt mye av gjennomføringen via den kommunale planleggingen. Loven slår klart fast at fylkesplanene skal være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging. Fylkeskommunale og statlige myndigheter har som oppgave å påse at kommunale planer ikke strider mot blant annet fylkesplaner, dels gjennom alminnelig medvirkning under utarbeidingen av de kommunale planene, dels i form av innsigelse og dels i form av klage for så vidt gjelder reguleringsplaner og bebyggelsesplaner.

Mye tyder imidlertid på at fylkeskommunen bare i varierende grad følger opp fylkesplanen overfor kommunene i den kommunale planleggingen, eventuelt ved å gjøre gjeldende innsigelse. På denne måten svekkes gjennomføringen av fylkesplanen. Dette skyldes nok både at en del fylkesplaner til nå har hatt et såvidt generelt innhold at det har være vanskelig å konstatere om en kommunal plan strider mot fylkesplanen, og den generelle holdning om at fylkeskommunen bør være varsom med å overprøve kommunenes skjønnsutøvelse.

Svak gjennomføring av fylkesplanene er ikke bare et problem for den regionale politikkens gjennomslag på lokalt nivå. Det er også et problem for den nasjonale politikkens gjennomslag på lokalt nivå. Fylkesplanen har en viktig funksjon som formidlingskanal for nasjonal politikk, slik at svak oppfølging av fylkesplanene implisitt også er et problem for gjennomføringen av nasjonal politikk på lokalt nivå.

Heller ikke statlige myndigheter følger i dag opp fylkesplanene i ønsket grad. Staten har bare i begrenset grad pleid å binde seg gjennom fylkesplanprosessen.

9.4.2 Mindre tiltak i forhold til kommunale planer

Det andre håndhevingsproblemet utvalget vil nevne gjelder oppfølgingen av kommunale planer gjennom byggesaksbehandlingen. Systemet er slik at det ikke skal gis byggetillatelse til et tiltak som er i strid med kommuneplan eller reguleringsplan. Enkelte tiltak er helt unntatt fra både søknadsplikt og meldeplikt etter byggesaksbestemmelsene i loven. Selv om også slike tiltak krever dispensasjon dersom de er i strid med planen, er det ofte tilfeldig om planmyndighetene får kunnskap om dem, og dermed anledning til å håndheve planen. Planmyndighetene vil ofte forbli uvitende om slike brudd på planen. Det vil stort sett dreie seg om mindre tiltak, men unntaksvis vil de ha slike konsekvenser for omgivelsene at de ikke uten videre bør kunne godtas.

I tillegg til denne gruppen av tilfeller forekommer det også at tiltak som er søknads- eller meldepliktige ikke blir rapportert til myndighetene. I den grad slike tiltak er i strid med plan vil det på samme måte være vanskelig for planmyndighetene å håndheve planen.

9.5 Behov for å knytte flere virkemidler til planene

Hvis vi ser bort fra de rene båndleggingskategoriene, krever gjennomføring av planer alltid at det er noen som rår over nødvendige virkemidler som tar ansvar for eller bidrar til gjennomføringen. Det er i dag ikke i tilstrekkelig grad knyttet virkemidler til planene som kan sikre gjennomføring. Utvalget vil i det følgende presentere noen viktige punkter hvor det er behov for å styrke virkemiddelsiden av loven.

9.5.1 Bedre kopling til økonomiske virkemidler

Bevilgning av penger er svært ofte en av de mest kritiske faktorene ved gjennomføring av planer, særlig planer for utbygging av infrastruktur og andre tiltak. Både statlige, fylkeskommunale, kommunale og private bevilgninger kan være nødvendige når et prosjekt skal realiseres.

Dagens lov legger i begrenset grad til rette for aktiv samordning og binding av bevilgninger i forbindelse med vedtak av planer. Det er behov for å samordne økonomiplanleggingen etter kommuneloven bedre med kommunenes og fylkenes planlegging etter plan- og bygningsloven. Sektorenes økonomiplanlegging er i stor grad knyttet til sektorenes egne planer. Skal koplingen mellom planlegging etter plan- og bygningsloven og økonomiplanleggingen etter kommuneloven bli sterkere, er det derfor helt nødvendig at sektorenes planlegging i større grad samordnes og integreres i planleggingen etter plan- og bygningsloven.

Særlig når det gjelder fylkesplanleggingen, men også til en viss grad under kommuneplanleggingen, er det ønskelig at staten kan binde sine bevilgninger i større grad enn i dag. Utvalget vil reise spørsmål om ikke staten bør kunne inngå avtaleliknende bindinger under utarbeidingen av slike planer, og gjennom dette forplikte seg til bruk av virkemidler for å realisere planen. Planlegging av samferdselsprosjekter er et typisk eksempel på et område hvor dette kan være aktuelt og nyttig. Vi kommer tilbake til dette i del IV.

9.5.2 Flere sektorvirkemidler koplet til planene

Koordinering av virkemidler innenfor flere sektorer er en utfordring i arbeidet med utforming av regional arealpolitikk. Ved dagens oppgavefordeling er det kommunene og staten som har kontroll over de fleste virkemidlene, i alle fall i arealpolitikken.

For gjennomføringen av planer etter plan- og bygningsloven er det et reelt problem at sentrale statlige, og til dels også regionale statlige myndigheter, ikke legger planene til grunn for sin bruk av virkemidler. Tilpassinger og koplinger mellom nasjonale sektorplaner og regionale planer fungerer i stor grad på sektorenes premisser. Det vises til drøftingen i kapittel 7.

De regionale utviklingsprogrammene (RUP) er forsøk på å bøte på disse problemene. Gjennom disse programmene har en forsøkt å samordne ulike sektormyndigheters og ulike forvaltningsnivåers virkemidler. Den modellen som har vært valgt for de regionale utviklingsprogrammene bør kunne anvendes også på andre områder enn de som til nå har vært omfattet av disse programmene. Spørsmålet er om slike programmer også bør formaliseres som en fylkesplan eller fylkesdelplan. Utvalget mener RUP bør integreres i handlingsprogrammet i fylkesplanen.

Nasjonale sektorplaner i form av for eksempel verneplaner, Nasjonal transportplan med videre bør i framtiden forankres sterkere i fylkesplanene gjennom fylkesplanprosessen. Kommunikasjonen mellom stat og regionalt nivå må være tovegs, slik at kunnskapsgrunnlaget for nasjonale og regionale planer blir sammenfallende.

9.5.3 Arealbinding på fylkesnivå

Det er mange steder i landet et betydelig behov for arealplanlegging over kommunegrensene. De senere årene har arealpolitikk blitt et stadig viktigere tema i fylkesplanleggingen, både i de overordnete fylkesplanene og gjennom mer arealrettete fylkesdelplaner.

I kapittel 14 vil utvalget redegjøre for sitt syn på behovet for å styrke arealplanleggingen innenfor den regionale planlegging, og spørsmålet om å kunne gjøre arealplaner som del av fylksplanen bindende for kommuner og andre myndigheter, og for grunneiere.

9.5.4 Avtaler om gjennomføring

Utvalget mener at en i større grad bør ta sikte på bruk av forskjellige former for avtaler for å sikre gjennomføring av vedtatte planer.

På fylkesnivå bør det vurderes et system med avtaler om gjennomføring mellom de viktigste sektormyndighetene og berørte fylkeskommunale og kommunale myndigheter, herunder bruk av økonomiske virkemidler.

I forbindelse med utbyggingsprosjekter i kommunene er «utbyggingsavtaler» et mye anvendt virkemiddel ved gjennomføring av planer. Selve bruken av utbyggingsavtaler krever ingen uttrykkelig lovhjemmel, og slike avtaler er derfor heller ikke omtalt i dagens lov. Ofte vil private aktører ha behov for større grad av sikkerhet og kommersiell forutsigbarhet enn det planene alene kan gi før de binder seg til å påta seg å gjennomføre en plan. Tanken om et offentlig-privat samarbeid (OPS) om løsningen av viktige oppgaver aktualiserer avtaleformen ytterligere. Det er liten tvil om at utbyggingsavtaler kan bidra til å styrke gjennomføringen av både kommuneplaner og reguleringsplaner. Samtidig ligger det en fare i utbyggingsavtaler dersom de i realiteten binder kommunene til bestemte reguleringsvedtak i forkant av den lovfestete saksbehandling for reguleringsplaner.

Ekspropriasjon er et velprøvet og gjennomregulert virkemiddel. Men mye kan tyde på at ekspropriasjonens legitimitet, og dermed kommunenes tilbøyelighet til å bruke et såvidt drastisk virkemiddel, er noe redusert. For mange kommuner framstår avtaler i kombinasjon med en mer aktiv markedsorientert opptreden som et godt alternativ til ekspropriasjon. Samtidig bør ikke ekspropriasjonshjemlenes virkning som «ris bak speilet» undervurderes.

Utvalget ser positivt på bruken av utbyggingsavtaler. Det er imidlertid viktig at det er klare formelle rammer om denne type avtaler, slik at ikke framgangsmåten undergraver planprosessene etter loven, og dermed nødvendig åpenhet og medvirkning. Utvalget antar at det vil være hensiktsmessig med visse regler om avtaler i selve loven for å øke forutsigbarheten for de som er parter i avtalen, sikre en forsvarlig saksbehandling fra forskjellige perspektiver, og sikre at kommunens rettigheter og plikter etter plan- og bygningsloven ikke berøres. Vi vil komme tilbake med konkrete forslag i neste utredning.

9.5.5 Jordskifteliknende virkemidler

Kompliserte, uklare og uhensiktsmessige eiendomsforhold er en vanlig årsak til at utbygginger og andre tiltak kan være vanskelige å gjennomføre, særlig i tettbygde strøk. Eiendomsgrenser og rettigheter trengs ofte å endres for at en skal få i stand utbyggingsløsninger som er gjennomførbare. Det kan også være nødvendig å finne fram til en fornuftig fordeling av rettigheter og verdier mellom grunneiere, for å få vedtatt en plan som både er hensiktsmessig og rimelig sett fra alle berørte grunneieres side. De virkemidler plan- og bygningsloven inneholder for å kunne håndtere denne typen problemstillinger - i første rekke ekspropriasjon og refusjon - er noen ganger konfliktfylte eller tungvinte å bruke som følge av at de løsningene og framgangsmåtene som står til disposisjon ikke er tilstrekkelig fleksible.

For å bøte på dette har utvalget vurdert om modellene og løsningsmekanismene som er kjent fra jordskifte også bør tas i bruk i urbane områder, og ikke bare brukes i landbruksområder slik hovedregelen er i dag. Utvalget ser for seg et system som åpner muligheten for å etablere hensiktsmessige eiendoms- og rettighetsforhold før reguleringsplan og bebyggelsesplan utarbeides, eller i forbindelse med planprosessen. Et slikt system kan også suppleres med regler som gjør det mulig å fordele verdier og kostnader ved et tiltak på en måte som er rettferdig og som øker mulighetene for å komme fram til løsninger som kan aksepteres av alle involverte parter. Endelig kan det være ønskelig å legge grunnlaget for samarbeidsordninger som kan benyttes når et gjennomført prosjekt går over i driftsfasen.

Allerede i dag blir virkemidlene i jordskifteloven benyttet ved noen utbyggingsformer, hvorav de vanligste trolig er bygging av veger, jernbaner og hytter. Flere land har ordninger hvor prinsippene fra jordskifte anvendes ved endringer i allerede bebygde områder i byer og tettsteder. Eksempelvis har Tyskland et velfungerende system. I tillegg vil en forandring av eiendomsforhold gjøre det lettere å få til hensiktsmessige utbygginger. På denne måten øker også mulighetene for at selve plangjennomføringen blir enklere.

Norsk jordskifteprosess legger opp til en forhandlingsorientert prosess, hvor partene kommer sammen for å finne fram til gode løsninger. Skulle imidlertid ikke de involverte partene komme til enighet, eller kan ikke den løsningen de har kommet fram til aksepteres innenfor jordskiftelovens ramme, er det likevel jordskifteretten som treffer endelige vedtak.

Utvalget vil arbeide videre med disse spørsmålene fram mot sin neste utredning. Det vil være nødvendig å finne fram til en akseptabel balanse mellom frivillige og tvungne ordninger, som er tilstrekkelig fleksibel og effektiv til å hanskes med de utfordringene en står overfor i tettbebygde strøk. Det kan her være en mulighet å bygge ut den gjeldende jordskifteloven, men andre alternativer, herunder et eget regelverk innenfor plan- og bygningsloven, vil også bli vurdert.

9.5.6 Gjennomføring og integrering av konsekvensutredninger i det alminnelige plansystemet

Som det framgår av kapittel 10 foreslår utvalget å innarbeide dagens KU-regler i det alminnelige plansystemet som et ledd i arbeidet med å forenkle og styrke den kvalitative siden av planleggingen. Gjeldende regler om konsekvensutredninger har uttrykkelige regler om oppfølging av konsekvensutredningen, og disse gjør det mulig å pålegge tiltakshaver å foreta undersøkelser både under og etter gjennomføringen av tiltaket.

Dersom dette prinsippet innarbeides i det alminnelige plansystemet vil det samtidig være mulig å utforme planbestemmelser som sikrer oppfølging og gjennomføring av planens innhold mer generelt. Denne problemstillingen har nær sammenheng med hvilket innhold det er anledning til å gi planbestemmelsene, noe utvalget vil komme tilbake til i kapittel 13.

10 Gode planprosesser

10.1 Målet om gode planprosesser

10.1.1 Mandatet

Når planleggingssystemet skal vurderes, er planprosesser og saksbehandling et meget viktig tema. Plan- og bygningsloven er i stor grad en lov om planprosesser. Tanken er at lovens regler om planleggingen også vil gi sikkerhet for kvalitativt gode og realistiske planer og løsninger. Gode prosesser har også en verdi i seg selv, ved at de muliggjør deltaking og engasjement fra befolkningen. Å gi befolkningen muligheter til innsyn og medvirkning i viktige beslutningsprosesser er et sentralt punkt i Lokal Agenda 21, og ligger til grunn for den omfattende FN-konvensjonen om retten til medvirkning og informasjon i miljøsaker som ble vedtatt i 1998 («Århus-konvensjonen»).

Utvalgets arbeid skal bidra til at planprosessene blir så gode som mulig. I mandatet er vi bedt om å undersøke mulighetene for å effektivisere og forenkle planleggingen uten at det går på bekostning av styringsgrad og rettssikkerhet. Planleggingen bør baseres på et godt og lett tilgjengelig kunnskapsgrunnlag, gode prosesser og klare spilleregler for medvirkning og deltaking fra berørte private og offentlige aktører. Likeledes bør utvalget ved utforming av bestemmelsene legge vekt på at overordnete myndigheter skal klargjøre rammebetingelsene gjennom en god dialog, med tanke på å oppnå forutsigbarhet og effektivitet. Klarere krav til framdriften i planarbeidet, og klarere krav til de forskjellige aktørenes deltaking i planarbeidet, er momenter som trekkes særskilt fram i mandatet.

10.1.2 Elementer i målet om gode planprosesser og forholdet mellom dem

Som det også framgår av mandatets formuleringer, omfatter det generelle målet om gode planprosesser flere delmål og hensyn. Disse kan dels være sammenfallende, men kan også stå i en viss motstrid til hverandre. En kan her står overfor dilemmaer. Det er naturligvis et mål at systemet kan ivareta alle hensyn i størst mulig grad. Men det er vanskelig helt å komme utenom avveininger mellom forskjellige hensyn.

Effektivitet og effektivisering er ord som brukes ofte når det stilles opp idealkrav til planprosessen. Effektivitet kan knytte seg til flere ulike forhold. Det vanligste er nok at planleggingen omtales som effektiv dersom den fører til høg grad av måloppnåelse med et minimum av ressursinnsats. Ressursvurderingen kan gjelde både tid, penger og bruk av menneskelige ressurser. Måloppnåelse kan knytte seg enten til forholdet mellom innsats og resultat, eller til hvor effektivt selve resultatet er.

Hva som oppfattes som en effektiv planprosess, er i stor grad avhengig av ståsted og rolle. Planmyndighetene og private utbyggere vil ofte ha ulik oppfatning av hva som er effektivt. Andre berørte som har vanskelig for å komme til orde under planprosessen, vil kunne oppfatte planprosessen som lite effektiv så lenge de ikke får gjennomslag for sine interesser.

Fleksibilitet kan også settes opp som et mål for god planprosess. I dette ligger at prosessen er godt tilpasset den enkelte planleggingsoppgave en står overfor; at den ikke er mer omfattende og krevende enn det som er nødvendig, men også at den er tilstrekkelig grundig der en står overfor særlig kompliserte eller omstridte saker. Dette reiser spørsmålet om det bør gjelde de samme regler om saksbehandling i alle typer saker, eller om det bør være mulig å tilpasse behandlingen i den enkelte sak. Enkelte sider av en planprosess bør også ligge fast ut fra hensyn til rettssikkerhet og medvirkning.

Forenkling av planprosessen kan innebære at en fjerner eller forbedrer elementer av den eksisterende planprosessen eller at en gjør planprosessen lettere å forstå og delta i selv om den ikke inneholder færre eller enklere elementer enn tidligere.

Rettssikkerhet er også et sammensatt begrep. En side av dette er at de som er berørt av planbeslutningene skal ha innsikt i prosessen og i aktuelle dokumenter, og adgang til å fremme sitt syn. De som berøres av et vedtak, skal kunne se av vedtaket hva det bygger på og hva det har vært lagt vekt på. I norsk forvaltningsrett er det også et alminnelig prinsipp om mulighet til overprøving av offentlige vedtak, gjennom klage til høgere forvaltningsmyndighet, og eventuelt rettslig prøving for domstolene.

Rettssikkerhetshensynet kan også forstås i en videre betydning, som et generelt krav om forutsigbarhet. Dette kan gjelde saksbehandlingsregler, og i seg selv tale for at disse ikke bør variere for mye. Det kan også gjelde forutsigbarhet når det gjelder rettigheter i videre forstand, for eksempel hva en grunneier kan gjøre med sin eiendom. For eksempel må spørsmålet om planmyndighetenes adgang til å endre vedtatte planer også vurderes ut fra hensynet til rettssikkerhet for de som berøres.

Hensynet til rettssikkerhet kan være vanskelig å forene med et ønske om enklere og raskere saksbehandling. Rettssikkerhet tilsier for eksempel en mulighet til å overprøve et vedtak, noe som i seg selv kan medføre en vesentlig forsinkelse. Men det er også en del av rettssikkerhetstankegangen at berørte skal få hurtig behandling når de henvender seg til planforvaltningen, og at eventuelle klagesaker skal behandles raskt.

10.1.3 Vurdering av dagens planprosess

Reglene om planprosesser og saksbehandling i plan- og bygningsloven bygger på de verdiene som er beskrevet ovenfor. Det er utvalgets syn at de bare delvis fungerer tilfredsstillende, og at det er behov for visse endringer både i regelverket og i praksis. Selv om noe kan oppnås gjennom en bedre praksis, vegledning og retningslinjer, mener utvalget at loven med fordel kan strammes opp slik at forpliktelsene framgår klarere av selve ordlyden.

Det er et problem at planbehandlingen i mange tilfeller tar uforholdsmessig lang tid. Dette gjelder blant annet reguleringsplaner som utarbeides i forbindelse med konkrete byggesaker. Særlig private utbyggere, som har behov for å få godkjent en reguleringsplan som ett av flere ledd i realiseringen av et prosjekt, ønsker en rask og forutsigbar planbehandling. Plansak og byggesak inngår i en større sammenheng, hvor framdriften i enkelte tilfeller kan ha stor betydning for muligheten for å realisere prosjektet. Men også oversiktsplanlegging tar i en del tilfeller for mye tid.

Det kan være mange grunner til lang saksbehandlingstid, og utvalget vil understreke at en grundig prosess ofte kan være legitim og helt nødvendig for at viktige hensyn og interesser skal bli ivaretatt. Likevel mener utvalget det er grunn til å utrede nærmere lovendringer som kan bidra til raskere planbehandling.

Til tross for at loven inneholder et sett av regler om medvirkning, ser vi at medvirkningsprosessen i en del tilfeller ikke fungerer slik lovgiver tenkte seg. En del interesser som burde ha vært representert kommer ikke alltid til med sine synspunkter, eller de kommer inn for sent. Det kan være fordi de ikke får kunnskap om planprosessen, fordi de ikke har sterke nok representanter, eller fordi de har problemer med å formulere sine egne synspunkter.

Den utbredte privatiseringen av detaljplanleggingen har endret en del av forutsetningene for reglene om saksbehandling og ansvarsfordeling. Vi ser for eksempel at lovens regler om medvirkning ikke er klare nok for slike prosesser. Det samme gjelder reglene om dokumentoffentlighet så lenge den private forslagsstilleren har dokumentene i sin besittelse, tidspunktet for når planprosessen går over fra å være et privat ansvar til å bli et kommunalt ansvar, kostnadsfordelingen ved utarbeiding av kart og så videre.

En rekke undersøkelser som er blitt foretatt tyder på at svakheter ved planprosess og planinnhold svært ofte kan skrives tilbake til den innledende fasen av planarbeidet. Dagens lov stiller relativt beskjedne krav til både organisasjon og prosess i denne fasen. I mange tilfeller er rammen for planarbeidet og kretsen av de berørte ikke tilstrekkelig klart definert før arbeidet har kommet så langt at det er vanskelig å foreta kursendringer.

Utvalget vil i det følgende gi en mer detaljert redegjørelse for en del forbedringsmuligheter utvalget ser. Hensikten med framstillingen er gi en samlet behandling av en del viktige problemstillinger som er felles for de enkelte plantypene. Problemstillingene gjennomgås grundigere i del IV. De emnene vi vil se nærmere på er:

  • planarbeidets innledende fase

  • åpenhet og medvirkning

  • rettssikkerhet

  • konsekvensutredninger

  • saksbehandlingstid og frister

  • informasjons- og kommunikasjonsteknologi

10.2 Planarbeidets innledende fase

Erfaringer og undersøkelser fra de senere årene tyder på at ønsket om forutsigbarhet, effektivitet og kvalitativt gode planer gjør det nødvendig å styrke den innledende fasen av planarbeidet. Det er avgjørende at de viktigste myndigheter og interesser trekkes tidlig inn, og at det klargjøres hvordan planleggingsprosessen skal legges opp.

Både generelle erfaringer og utviklingsprosjekter viser at påvirkningsmulighetene i planleggingen - og dermed mulighetene for å ivareta en bestemt interesse eller et bestemt hensyn - er størst i de tidlige planfasene. Som følge av dette er det viktig at planmyndighetene tidlig får oversikt over de viktigste sektorinteresser det bør tas hensyn til, slik at de kan legge et løp for å få avklart disse på en ryddig måte og så vidt mulig innenfor en rimelig tidsramme.

Utvalget vil foreslå at planprosessene som hovedregel innledes med en programfase. For større og mer omfattende planer bør denne munne ut i et planprogram. For mindre planforslag, som ofte vil være private, vil programfasen kunne bestå av en enkel og mer uformell gjennomgang av det videre planarbeidet. Vi viser til det som sies om forhåndskonferanse i forbindelse med private planer i kapittel 13.

Den som setter i gang et planarbeid bør ha en klar plikt til å samrå seg med berørte offentlige myndigheter allerede i oppstartsfasen. Det er viktig at alle offentlige myndigheter som berøres og har meninger om spørsmålene som tas opp i planen, identifiseres og kommer på banen allerede i denne fasen. Utvalget vil vurdere forslag om lovbestemmelser som sikrer dette.

Det innledende samrådet og planprogrammet skal brukes til å avgrense planarbeidet geografisk og tematisk/saklig. Det skal klarlegge flest mulig av de interessene som er involvert i saken, klarlegge behovet for konsekvensutredninger og legge opp medvirkningsprosesser. Utvalget vil understreke at planprogrammet er ment som en fleksibel ordning, som i innhold og omfang må tilpasses behovene i det enkelte tilfellet.

I en del fylker er det innført rutiner som går ut på at de viktigste regionale myndighetene møtes regelmessig for å drøfte planspørsmål i fylket, gjerne kalt planforum eller liknende. Det er gjerne enten fylkeskommunen eller fylkesmannen som tar initiativet til dette, eventuelt i samarbeid. Noen steder brukes dette forumet til å presentere og diskutere planarbeid i kommuner i en tidlig fase.

Utvalget har vurdert om bruken av planforum bør formaliseres i loven, og vil gjerne ha synspunkter på dette i høringsrunden. Selv om erfaringene med planforum varierer noe fra fylke til fylke, ser det ut til at de fleste deltagerne er enige om at planforum er en god arena for planfaglig diskusjon. I enkelte fylker har planforum vært en arena hvor regionale myndigheter møtes, uten at de berørte kommunene får anledning til å være med. Dette mener utvalget er en uheldig praksis.

Dersom ordningen med planforum lovfestes, er det naturlig at det gis enkelte bestemmelser om hvem som har rett og plikt til å delta og enkelte saksbehandlingsregler. Det kan være en løsning å kople en ordning med planforum sammen med en formalisering av en meklingsfunksjon på regionalt nivå, slik denne er omtalt foran i kapittel 7.

Utvalget foreslår at det innføres en regel om at det skal gjennomføres konsekvensutredning av planer som kan medføre vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn, se kapittel 10.6. Dette vil innebære at dagens regler om konsekvensutredning i plan- og bygningslovens kap. VII-a langt på veg innarbeides i den alminnelige planprosessen. Det er nær sammenheng mellom dette utredningsprogrammet og forslaget om å innføre et planprogram. Et vesentlig formål med planprogrammet vil være å definere hvilke forhold som skal utredes og omtales innenfor den rammen som defineres for planarbeidet. En slik utredning skal ikke være et separat dokument, men inngå som en del av selve utkastet til plan.

Utvalget er klar over at en utvidet programfase vil føre til noe mer arbeid i en innledende fase av planarbeidet. Samtidig mener vi at dette vil bli mer enn kompensert ved at det kan spares tid og ressurser i senere faser, og at kvaliteten på planene blir bedre. Kvalitetsheving og økt eierforhold til planen vil i tillegg kunne redusere antallet klager og innsigelser.

10.3 Åpenhet og medvirkning

10.3.1 Innledning

Med medvirkning menes enkeltpersoners og gruppers rett til å kunne delta i og påvirke beslutningsprosesser. Medvirkning betyr at innbyggerne i et samfunn er med på selv å planlegge sin framtid.

Åpenhet innebærer at alle skal ha tilgang til den informasjonen som er nødvendig for at de skal kunne ivareta sine interesser, enten som direkte berørte eller på annen måte med interesse i planarbeidet. Informasjonen bør ideelt sett være tilgjengelig på samme måte enten det er offentlige myndigheter eller private som er i besittelse av den. Åpenhet er i seg selv en forutsetning for berørtes tillit til plansystemet, i tillegg til at åpenhet vil kunne være med på å forhindre uheldig bruk av planreglene.

Medvirkning kan drøftes ut fra flere ulike synsvinkler. Sentrale spørsmål er: Hva er formålet med medvirkningen? Hvordan skal medvirkningen foregå? Skal den i hovedsak baseres på skriftlig materiale og skriftlige innspill, eller skal det også legges opp til offentlige møter? Og i såfall i hvilke fora og i regi av hvem - og hva skal kreves av grunnlagsmateriale og annet forarbeid? På hvilket tidspunkt i planprosessen skal dette skje? Hvem skal medvirke? Hvem skal kunne representere de forskjellige interessene, og hvordan skal politikerne delta? Hvordan formidles de innspillene som kommer videre til de besluttende organer? Og så videre.

Medvirkning er i plan- og bygningsloven regulert gjennom et samspill mellom den generelle prinsippbestemmelsen i § 16 og de mer detaljerte saksbehandlingsbestemmelsene for hver enkelt planform. Her skal vi hovedsakelig fokusere på de overordnete vurderingene. I del IV vil vi gå mer i dybden i tilknytning til hver enkelt planform.

10.3.2 Nærmere om lovens § 16 og erfaringene med medvirkning

Plan- og bygningsloven § 16 omhandler både åpenhet (offentlighet) og medvirkning, slik disse begrepene er forklart ovenfor. Bestemmelsen er basert på en forutsetning om at åpenhet er avgjørende for at medvirkning skal være en reell mulighet. Planmyndighetene er pålagt å gå aktivt ut og informere om planleggingsarbeidet, mens bestemmelsen om medvirkning er noe uklar. Det sies der at

«berørte enkeltpersoner og grupper skal gis anledning til å delta aktivt i planprosessen».

Undersøkelser viser at svært få kommuner tilrettelegger for aktiv medvirkning på kommuneplanens generelle del eller samfunnsdel. De fleste kommuner gir imidlertid uttrykk for en positiv holdning til å styrke medvirkning i planleggingen. Tre av fire kommuner oppgir manglende kapasitet som hindring for mer aktiv medvirkning, mens mer enn halvparten av kommunene oppgir manglende interesse fra lokalbefolkningen som hindring. Rundt én av fire kommuner oppgir manglende kompetanse i å organisere medvirkningsprosesser som et problem. Like mange kommuner mener at manglende politisk interesse stopper opp for medvirkning.

Bestemmelsene i § 16 er like mye rettet mot private forslagsstillere. I og med at disse ikke er bundet av alminnelige forvaltningsrettslige regler om åpenhet og forsvarlig saksforberedelse, har dette prinsippet særlig stor praktisk betydning nettopp i disse tilfellene. Utvalget vil vurdere dette nærmere.

Utvalget mener det ikke er nok at loven fokuserer på innbyggernes adgang og rettigheter, slik som dagens ordlyd. Det bør komme klart fram at planforvaltningen har plikt til å gå aktivt ut for å skape et engasjement i befolkningen når det gjelder plantemaer som har direkte betydning for folks hverdag. Dette bør også gjelde grupperinger som normalt har vanskelig for å fremme sine interesser i planprosessen, som barn og unge, eldre, grupper med fremmedkulturell bakgrunn, funksjonshemmete med videre. Etablering av lokale arenaer i form av grendeutvalg eller områdeutvalg som kommunen kan samhandle med, er i en del sammenhenger en forutsetning for å få kontinuitet i samarbeidet. Planmyndighetene bør opptre som en mer aktiv pedagogisk vegleder slik at innbyggerne forstår viktigheten av å delta og muligheten for innflytelse. Som en del av dette bør kommunen også bestrebe seg på å gi tilbakemelding til private personer og grupperinger som kommer med innspill i planprosessen.

For private forslagsstillere bør det stilles krav om dokumentasjon for at aktivitetsplikten som er foreslått i forrige avsnitt er ivaretatt.

Selv om lovens medvirkningsregler utdypes noe, vil det ikke være mulig å gi detaljerte regler for alle mulige typetilfeller. Den innledende programfasen som er omtalt i forrige kapittel vil på en fleksibel måte kunne fange opp behovet for å tilpasse medvirkningen til behovet i hver enkelt sak.

Framfor at det i loven tas inn en konkretisering av hvordan ulike grupper og interesser skal trekkes inn til medvirkning i planprosessen, foreslår utvalget at det tas inn en eget bestemmelse i § 16 om at den som står ansvarlig for planleggingen skal presentere et opplegg for medvirkning samtidig med varsling av oppstart av planarbeidet.

10.3.3 Særlig om retten til miljøinformasjon

Grunnloven § 110b om retten til et godt miljø slår fast at innbyggerne

er «berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen».

Bortsett fra denne bestemmelsen finnes det i dag ikke generelle lovbestemmelser om innbyggernes rett til miljøinformasjon i norsk rett. Gjennom FN-konvensjonen om rett til miljøinformasjon med videre fra 1998 («Århus-konvensjonen») har Norge påtatt seg mer detaljerte forpliktelser til å sikre borgerne slik informasjon.

En sentral bestemmelse for utvalget er Århuskonvensjonens artikkel 7, som omhandler allmennhetens deltaking i forbindelse med planer, programmer og strategier vedrørende miljø. Bestemmelsen omhandler mange av de samme hensynene som har begrunnet medvirkningsbestemmelsene i dagens plan- og bygningslov.

Parallelt med utvalgets arbeid har spørsmål knyttet til rett til miljøinformasjon vært gjenstand for utredning av et eget lovutvalg, som har avgitt sin utredning som NOU 2001:2 Retten til miljøopplysninger. Målet har vært å fremme forslag om lovbestemmelser som vil være i samsvar med våre internasjonale forpliktelser. De to utvalgene har vært enige om at det er planlovutvalgets oppgave å påse at Århuskonvensjonens krav ivaretas i en revidert plan- og bygningslov.

Århuskonvensjonen er såvidt generelt formulert at planlovutvalget i denne omgang ikke har funnet grunn til å gå inn på en grundig sammenlikning av konvensjonen og plan- og bygningsloven. Vi viser likevel til kapittel 12.4.4 i NOU 2001:2 hvor Miljøinformasjonsutvalget redegjør for sine vurderinger av forholdet mellom Årshuskonvensjonen, forvaltningsloven og plan- og bygningsloven, og hvor det blant annet framgår at det kan være grunn til å se nærmere på saksbehandlingsreglene for planer som behandles i stortingsmeldinger. Planlovutvalget vil følge opp dette i sin neste utredning.

10.4 Medvirkning og forhandling (avtaler)

Som vi har vært inne på flere ganger tidligere skjer en stadig større andel av planleggingen og gjennomføringen i privat regi. Svært ofte inngår planer etter plan- og bygningsloven bare som ett av flere nødvendige elementer ved gjennomføringen. Særlig viktig som supplement er utbyggingsavtaler og andre beslektete avtaleformer. Slike avtaler er resultatet av forhandlinger mellom planmyndigheten og de private partene. Kontakten mellom en utbygger og kommunen om slike planer kan ofte ha preg av forhandling, også i tilfeller hvor det ikke inngås formelle avtaler om gjennomføring. Det kan «forhandles» om hvordan tiltaket skal utformes, hvilke reguleringsbestemmelser som skal gjelde for området og så videre.

Forhandlinger innebærer en frivillig prosess for problemløsing, og dette kan være en smidig og effektiv framgangsmåte. Hvis en kommer fram til enighet, har en rimelig grad av sikkerhet for at forhandlingspartene i framtiden vil respektere og overholde det resultat en har kommet fram til.

Men det ligger også visse faremomenter i utstrakt bruk av avtaler og forhandlinger som grunnlag for planer. Forskning tyder på at forhandlinger mellom utbyggere og myndigheter ofte foregår på måter som kan være vanskelige å forene med planleggingsprosessene planlovgivningen legger opp til. Forhandlingene setter partene og deres interesser i fokus, mens andre berørte interesser lett blir utelukket fra deltaking, i alle fall i de viktige fasene av forhandlingene 12

, i strid med intensjonene med lovens medvirkningsbestemmelser.

Utvalget mener det er viktig å ta vare på de positive sidene ved bruk av forhandlinger og avtaler. Samtidig vil vi understreke at bruk av forhandlinger lett kan gjøre lovens regler om medvirkning illusoriske. Som nevnt foran i kapittel 9.5 mener utvalget det vil være hensiktsmessig med regler om slike utbyggingsavtaler i selve loven, ikke først og fremst for å innskrenke muligheten til å inngå slike avtaler, men for både å legge til rette for sikrere gjennomføring og samtidig kople dem til planprosessene på en ryddig måte. På grunnlag av høringsuttalelsene vil vi komme tilbake med konkrete forslag i neste utredning. Slike avtaler er særlig aktuelle i forbindelse med reguleringsplaner, og vi kommer tilbake til spørsmålet også i kapittel 13.

10.5 Rettssikkerhet

Norsk forvaltningsrett er basert på et grunnleggende prinsipp om at den enkelte skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, og skal ha mulighet til å forutsi sin rettsstilling og forsvare sine rettslige interesser.

For grunneiere og andre berørte avgjør et planvedtak hva eiendommen kan brukes til, og dermed også langt på veg verdien av eiendommen. Indirekte vil vedtaket kunne ha stor betydning også for andre - også rent økonomisk betydning. Loven er basert på noen grunnprinsipper som skal ivareta rettssikkerhetshensynet. Foruten generelle krav til saklighet og rimelighet, er de viktigste:

  • retten til å bli informert om plansaker som berører en selv

  • krav på å kunne gjøre seg kjent med saksdokumentene i slike saker

  • mulighet til å forsvare sine interesser ved å avgi høringsuttalelse eller på andre måter delta aktivt i planprosessen

  • krav om at planvedtak skal begrunnes

  • underretning om endelig vedtak

  • mulighet til å kreve overprøving av endelig vedtak gjennom klage

I tillegg følger det av regler i forvaltningsloven at saksforberedelsen skal være forsvarlig, at saksbehandlingen foregår uten ugrunnet opphold, og at tjenestemenn og politikere er habile.

Kravet om rettssikkerhet knytter seg først og fremst til planer som er bindende for grunneiere og andre rettighetshavere. Det vil i dag si bebyggelsesplaner, reguleringsplaner og arealdelen av kommuneplanen. Når det gjelder sistnevnte har lovgiver likevel kommet til at effektivitetsbetraktninger og ressurshensyn gjør det nødvendig å fire noe på prinsippene. 13

Private har verken klagerett eller krav på individuell underretning av planoppstart og endelig planvedtak (se § 20-5) for slike planer. Her skiller saksbehandlingsreglene for arealdelen av kommuneplanen seg fra saksbehandlingsreglene for reguleringsplanene. Forskjellen er også begrunnet i at ekspropriasjon og enkelte andre virkemidler bare kan gjennomføres med grunnlag i reguleringsplan, og ikke kommuneplanens arealdel.

Utvalget er enig i at de hensynene som har begrunnet unntaket for klagerett på kommuneplanens arealdel er tungtveiende. Så lenge en vurderer hele eller store deler av en kommune under ett, er det forståelig at lovgiver kvier seg for å åpne opp for en generell klagerett, selv om klagens gjenstand begrenses til det som har direkte betydning for den enkelte klager. Men på den annen side er det betenkelig å fjerne denne viktige rettigheten, særlig i tilfeller hvor planen regulerer eiendomsutnyttelsen i detalj og endelig, slik at den gir direkte grunnlag for byggesaksbehandling. Som utvalget kommer tilbake til i kapittel 13 vil en mulig løsning være å skille klarere mellom kommuneplaner som er oversiktspregete og kommuneplaner som er mer gjennomføringspregete. Med en slik løsning vil saksbehandlingsreglene i større grad knyttes til og gjøres avhengig av de rettsvirkningene den enkelte plan har.

10.6 Konsekvensutredninger

I dette kapittelet behandles først og fremst de generelle problemstillingene knyttet til konsekvensutredninger. Disse utfylles av framstillingene knyttet til hver enkelt planform i kapittel 13.1.6, kapittel 13.2.7 og kapittel 14.6.

10.6.1 Dagens regelverk og erfaringer

Någjeldende regler om konsekvensutredninger finnes i plan- og bygningsloven kap. VII-a. Formålet er å klargjøre virkningene av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurs eller samfunn. Konsekvensutredninger skal sikre at disse virkningene blir tatt i betraktning under planlegging av tiltaket og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres. Det dreier seg om særlige saksbehandlingskrav, som ikke er koplet til behandling av planer etter loven, men til avgjørelser av byggesøknader og/eller tillatelser etter sektorlovgivning for enkelttiltak.

Siden bestemmelsene om konsekvensutredninger trådte i kraft i 1990 er det behandlet omlag 450 saker etter dette regelverket. Veg- og jernbanetiltak, massetak og industri- og næringstiltak utgjør de største tiltakstypene. De fleste av disse tiltakene krever også plan etter plan- og bygningsloven.

Hovedinntrykket er at bestemmelsene om konsekvensutredninger bidrar til en forutsigbar og strukturert prosess mellom tiltakshaver, berørte myndigheter og offentligheten og at prosessen medfører økt kunnskap og høgere bevissthet om miljøeffekter 14

.

Det er imidlertid fra flere hold, kanskje særlig kommunesektoren, påpekt at saksbehandlingen etter bestemmelsene om konsekvensutredninger kan skape problemer i forhold til planleggingen etter planbestemmelsene i plan- og bygningsloven. En må forholde seg til to regelverk med delvis overlappende saksbehandlingsregler, ulik ansvars- og rollefordeling, og uklarhet om en står overfor tiltak eller plan. Det at KU-bestemmelsene innebærer en egen prosess bidrar også til at omfanget av og fokus i konsekvensutredningene ikke alltid er i samsvar med spørsmål som står sentralt i plansammenheng.

Det har siden tidlig på 90-tallet pågått et utviklingsarbeid med tanke på å innarbeide reglene om konsekvensutredninger i det ordinære plansystemet. Anbefalingene fra dette utviklingsarbeidet går lengre enn bare å ta stilling til hvordan dagens regler om konsekvensutredninger kan innarbeides i det eksisterende plansystemet. I stedet har en forsøkt å identifisere enkelte nøkkelfaktorer som vil bidra til å forbedre kvaliteten på planprosessen generelt. Utvalgets forslag om å styrke den innledende fasen er blant annet basert på disse funnene. Vi viser til kapittel 10.2.

Ved innarbeidingen av reglene om konsekvensutredninger må vi i tillegg ta hensyn til våre forpliktelser i EØS-sammenheng. Det såkalte prosjektdirektivet 15

er en del av EØS-avtalen, og gjennomført i norsk rett gjennom reglene i plan- og bygningsloven kap. VII-a med tilhørende forskrifter. I tillegg vil et forslag til nytt direktiv om konsekvensutredninger av planer og programmer 16

ventelig bli endelig vedtatt innen sommeren 2001. I såfall vil Norge ha frist på seg til å gjennomføre direktivet i nasjonal rett en gang i løpet av 2004. Forslaget vil gjelde for planer og programmer som vil ha betydning for senere vedtak om lokalisering og utbygging, som kan få vesentlige miljøkonsekvenser. Både arealdelen til kommune- og fylkesplaner og reguleringsplaner må antas å omfattes.

10.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at konsekvensutredninger integreres i den ordinære planleggingen etter plan- og bygningsloven. Hovedbegrunnelsen er at vi dermed får en grundigere planprosesss og et bedre grunnlag for planvedtak. Ved at konsekvensutredningen knyttes til planer, også oversiktsplaner, blir det mulig å få en mer overordnet og helhetlig vurdering av konsekvenser av ulik areal- og ressursbruk enn når utredningen bare er knyttet til det enkelte prosjekt. Det er dette som er hovedformålet med å få konsekvensutredninger knyttet til planer og programmer.

Ved å slå sammen det som nå er to adskilte prosesser til én, kan det også oppnås klare forenklinger. Det blir ikke nødvendig å forholde seg til to separate prosesser med forskjellige ansvarlige myndigheter. I stedet vil det som i dag er en selvstendig konsekvensutredning, inngå som en integrert del av det ordinære planarbeidet. Dermed vil en spare tid også i den senere byggesaksbehandlingen. Dagens godkjenning av utredningsplikten (sluttdokumentet) vil kunne sløyfes som eget prosessledd. I stedet vil planmyndighetene selv måtte påse at utredningen, og planforslaget for øvrig, tilfredsstiller kravene til konsekvensutredning. Her vil også regionale og statlige sektormyndigheter komme inn med sine krav. Det vil være viktig å ha mekanismer som sikrer at kommunen oppfyller sine utredningsplikter på en god måte. Hvorvidt utredningen oppfyller lovens krav, vil også som utgangspunkt også kunne prøves for domstolene av parter med rettslig interesse.

Etter dagens regler om konsekvensutredninger er kommunen myndighet for konsekvensutredninger for de fleste tiltak. For en del saker, blant annet i energisektoren, er det statlig sektormyndighet som har myndigheten til å godkjenne konsekvensutredningen. Det må vurderes særskilt hvordan myndighetsfordelingen bør være i slike saker når konsekvensutredningen knyttes til plan.

Slik dagens bestemmelser om konsekvensutredninger er utformet forutsettes det at det finnes en konkret tiltakshaver å legge utredningsplikten på. Dette kan i praksis skape visse gråsoner, og kan også medføre omgåelsesproblemer. Et enhetlig system for konsekvensvurderinger av tiltak og planer med vesentlige virkninger gjør det unødvendig å trekke et klart skille mellom «tiltak» og «vanlig» arealplanlegging.

Dersom utvalgets forslag til kvalitative forbedringer i planprosessen blir fulgt opp, er allerede de grunnleggende trekkene i EØS-direktivet innarbeidet. På noen punkter kan det forventes at EØS-retten vil gå noe lengre i detaljering enn det som er naturlig å nedfelle i generelle saksbehandlingsbestemmelser. Utvalget ser for seg at dette kan gjøres i forskrifter som hjemles i de nye bestemmelsene. Det er kanskje særlig når det gjelder kravene til innhold i konsekvensutredningen at det er behov for slike supplerende regler.

At det skal foretas konsekvensutredning i forbindelse med utarbeiding av planer, vil i alminnelighet måtte medføre et visst merarbeid for planmyndighetene. I dag er som nevnt kommunen ansvarlig myndighet for de fleste av de konsekvensutredningene som utarbeides i forbindelse med private tiltak, samt for kommunale tiltak som omfattes av plikten til å utføre konsekvensutredning. Utvalgets forslag innebærer at kommunene, som planmyndighet, i utgangspunktet vil være ansvarlig også for utredningsdelen av alle kommunale planer. Som følge av den tette integreringen av de to prosessene som i dag er adskilt, legger utvalget til grunn at forslaget samlet sett ikke vil innebære vesentlig merarbeid for kommunene. Det er meget viktig at konsekvensutredninger av planer ikke får et større omfang og gjøres mer komplisert enn det som er nødvendig for formålet. Når planen bygger på et privat forslag, vil forslagsstilleren måtte bære kostnadene ved utredningsarbeidet, på samme måte som etter dagens regler.

I utvalgets videre arbeid med disse spørsmålene vil vi legge vekt på å finne fram til lettfattelige og brukervennlige regler som fastslår hvilket innhold utredningen skal ha og ansvarsfordelingen mellom kommunale planmyndigheter og andre myndigheter ved utarbeidingen.

Et betydelig antall planer er relativt gamle når de gjennomføres. Det vil i forbindelse med innføringen av de nye reglene måtte vurderes å åpne for at planer som er eldre enn et visst antall år, for eksempel 5 år, ikke kan iverksettes uten at det foretas en konsekvensutredning etter de nye reglene.

10.7 Saksbehandling og frister i plansaker

Det reises ofte kritikk mot saksbehandlingstiden ved utarbeiding og behandling av nye planer. Særlig gjelder dette i forhold til detaljplaner; reguleringsplaner og bebyggelsesplan. Dette er planer som er særlig gjennomføringsrettete, og som det gjerne knytter seg offentlige eller private utbyggerinteresser til. For slike gjennomføringsrettete planer, er det ofte også nødvendig med tillatelse etter byggesaksreglene i plan- og bygningsloven i tillegg til plan etter loven. For utbyggerne er det viktig at det er forutsigbarhet med hensyn til hvor lang den samlete saksbehandlingstiden vil bli, og at saksbehandlingstiden blir så kort som mulig. Men også i forhold til andre planer enn de gjennomføringsrettete er det viktig at utarbeidingen og behandlingen av planer ikke tar lengere tid enn nødvendig og at det er en viss forutsigbarhet med hensyn til tidsbruken.

Årsakene til at planbehandlingen tar lang tid, kan være mange. Plansakene er ofte sammensatte og kompliserte. Planbehandlingen forutsetter deltaking fra andre berørte offentlige organer og sektorer, og fra private som blir berørt. Dette gjør framdriften i saksbehandlingen sårbar. Manglende ressurser og kompetanse, enten hos planmyndigheten selv eller hos andre som deltar i planprosessen, kan medføre at behandlingstiden blir lengre enn det som er ønskelig. Innsigelser og klager fra berørte i planprosessen kan også virke forsinkende.

Det finnes i lovgivningen ulike regler som har til formål å sikre nødvendig framdrift i saksbehandlingen. I forvaltningsloven § 11a er det fastsatt at «forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». § 11b gir hjemmel for i forskrift å fastsette frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak. Bestemmelsene er generelle, og gjelder også i forhold til behandlingen av plansaker etter plan- og bygningsloven.

I plan- og bygningsloven er det ingen liknende generell regel om framdrift i saksbehandlingen. Det er imidlertid enkelte spesielle bestemmelser som har til formål å påskynde saksbehandlingen. For eksempel er det for planforslag som utarbeides og fremmes av Statens vegvesen fastsatt at fylkeskommunen og kommunen plikter å gi disse planforslagene «en så rask behandling som mulig» (plan- og bygningsloven § 9-4 tredje ledd). En uttrykkelig fristbestemmelse er gitt i medhold av plan- og bygningsloven kap. VII-a om konsekvensutredninger. I forskriften § 15 er det gitt flere detaljerte fristregler, som har til hensikt å sikre framdriften i saksbehandlingen. Det er i plan- og bygningsloven også bestemmelser som mer indirekte sikrer framdriften i saken. Det er for eksempel regler om adgang til å sette frister for berørte til å avgi uttalelser i plansakene (§ 19-4 andre ledd, § 20-5 andre ledd og § 27-1 nr 2 første ledd). Disse har først og fremst til å formål å sikre at berørte får tilstrekkelig tid til å settes seg inn i saken og å avgi uttalelse, men innebærer også en rett for vedkommende planmyndighet til - i hvert fall i utgangspunktet - å se bort fra uttalelser som kommer etter at fristen er utløpt.

Utvalgethar vurdert om lovendringer kan være et aktuelt virkemiddel for å sikre bedre framdrift i behandlingen av plansaker. Utvalget ser det ikke som formålstjenlig å ta inn en generell bestemmelse i plan- og bygningsloven for eksempel om at plansaker skal behandles så raskt som mulig, liknende den som i dag finnes i § 9-4 (tredje ledd). Selv om en slik bestemmelse stiller strengere krav til saksbehandlingstiden enn det som følger av forvaltningsloven § 11a, er den likevel så generell og skjønnsmessig at den neppe vil påskynde saksbehandlingen dersom den skal gjelde behandlingen av plansaker generelt.

Utvalget ser det heller ikke som mulig eller ønskelig å fastsette en generell fristregel for planbehandlingen, for eksempel for når planmyndigheten skal ha ferdigbehandlet plansaken. Til dette er de forskjellige plansaker for sammensatte og innbyrdes ulike.

Utvalget utelukker likevel ikke at det i forhold til mindre, gjennomføringsrettete planer kan innføres generelle fristregler som stiller krav til planmyndighetens behandling av slike plansaker.

Videre mener utvalget at det kan være grunn til å vurdere hvorvidt det bør innføres frister som knytter seg til saksbehandlingens enkelte deler. I tillegg til frister som er rettet mot planmyndighetens egen saksbehandling, kan dette være frister som er rettet mot andre forvaltningsorganers og sektorers deltaking i planprosessen, samt frister som er rettet mot private.

Etter utvalgets oppfatning bør det overveies å innføre flere bestemmelser i loven der planmyndigheten gis adgang til å fastsette frister overfor andre berørte, slik at planmyndigheten oppnår nødvendig framdrift i plansaken. Ett område hvor det etter utvalgets syn bør vurderes å gi adgang for planmyndigheten til å fastsette frister, er i forhold til berørte offentlige organers og sektorers adgang til å reise innsigelse mot kommunal plan § 20-5 (kommuneplan) og § 27-2 (reguleringsplan). Virkningen av en slik fristoversittelse bør i så fall være at retten til å få plansaken endelig avgjort i departementet, faller bort.

Utvalget mener også at det i tilknytning til planprogram og forhåndskonferanser (se kapittel 10.2 og kapittel 13.2.7) bør kunne tas stilling til framdriften i den enkelte plansak. For eksempel i planprogrammet bør det kunne fastsettes frister som både kan rettes mot planmyndighetens egen saksbehandling og mot andre berørtes deltaking i planprosessen. Tilsvarende kan en tenke seg at det i forbindelse med forhåndskonferansene fastsettes frister som skal gjelde for de ulike aktører, herunder planmyndigheten selv, under planbehandlingen.

10.8 Informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Bruk av moderne edb-basert informasjonsteknologi gjør det mulig å effektivisere mange sider av plan- og byggesaksprosessen. Det gjelder både for den enkelte tiltakshaver og for de ulike offentlige aktørene. Bruk av ny teknologi gir også bedre muligheter for å gjøre planer mer forståelige og lettere tilgjengelige både for publikum og beslutningstakere. Ved å lette sammenstilling og analyse av flere typer informasjonskilder, kan teknologien bidra til å øke kvaliteten i arealplanleggingen.

Ny teknologi er allerede tatt i bruk i konsulentbransjen og en rekke kommuner. Mange av disse viser både til kvalitative gevinster og rene driftsinnsparinger. Det er i dag utenkelig å gjennomføre litt større utbyggingsprosjekter uten slike verktøy.

Med bruk av digitale informasjonskilder blir skillet mellom kart og annen registerinformasjon visket ut. Informasjon kan settes sammen og visualiseres på en langt friere måte enn med tradisjonelle metoder.

Både kommunene og private planleggere bruker nå i stor grad geografiske informasjonssystemer (GIS) til analyser og presentasjon av planer. Videre kan bruk av satellitt- og flybilder i tillegg til tradisjonelle kart, eller i kombinasjon med kart, gi et godt analysegrunnlag og bedre forståelse for ulike planalternativer. Særlig gjelder det i kommunikasjon med publikum og politikere, som ikke er så trenete i å arbeide med stiliserte kart.

Miljøverndepartementet har satt i verk et geografisk informasjonssystem som inneholder kartfestet informasjon om arealverdier og planer (AREALIS). Kommuner, fylkesetater og statlige fagmyndigheter samarbeider i AREALIS om å bygge opp en informasjonsdatabase med slike opplysninger. Statens kartverk har ansvaret for å drifte databasen, samt å koordinere arbeidet på nasjonalt nivå. Alle fylkene og ca. 60 pilotkommuner er nå igang med dette arbeidet, samt ca. 20 fagmyndigheter.

Målsettingen med AREALIS er at opplysninger om arealenes verdi til ulike formål og deres planstatus skal være lett tilgjengelig i planarbeidet. Eventuelle konflikter vil kunne identifiseres tidlig i planprosessen, noe som vil forbedre og effektifisere saksbehandlingen.

Internett kan øke mulighetene for folkelig medvirkning i arbeidet med planer ved at planalternativer gjøres tilgjengelige på nettet, og forenkle muligheten for tilbakemeldinger til kommunen med bruk av elektronisk post. I første omgang er dette kanskje mest aktuelt i forhold til unge, men det er samtidig disse som tradisjonelt ofte har engasjert seg minst i offentlig planlegging.

Med bruk av Internett kan planleggere og utbyggere, både i offentlig og privat sektor, hente informasjonen og sende planforslag elektronisk til kommunen. Kommunene bør på sin side kunne innhente høringsuttalelser fra andre offentlige myndigheter basert på elektronisk utveksling av planforslag og merknader. Det er for eksempel viktig at partene har lett tilgang til informasjon om vernete eller verneverdige arealer og objekter allerede i analysefasen, før det er investert mye midler og tid i å utarbeide konkrete utbyggingsplaner. Tilgang til et felles datagrunnlag for alle berørte parter vil være et ledd i bedre kvalitetssikring av planprosessen.

Geografisk informasjonsteknologi gir bedre mulighet for oversikt over hvilke planer og planbestemmelser som gjelder for de ulike arealer, og gjør det lettere å spre denne oversikten både internt i kommunen og utad. I kommuner med mange planer er det en stor oppgave å holde oversikt over hvilke planer som gjelder. Samtidig har planer og andre offentlig vedtatte restriksjoner for bruk av arealer og bygninger fått stor betydning for kjøp og utvikling av eiendommer. Eiendomsmeklere er pålagt å innhente data fra kommunen om plansituasjonen.

På sikt bør private og offentlige planleggere kunne hente det de trenger av informasjon om tillatt arealbruk, byggelinjer, vann- og avløp, ledninger, eiendomsgrenser med videre fra nettet. Det samme gjelder i forbindelse med byggesaker og eiendomsomsetning. Det arbeides med opplegg for elektronisk byggesaksbehandling. Siktemålet er at byggherren skal kunne få grunnlagsdata fra kommunen levert elektronisk over nettet, og skal kunne levere byggesøknaden elektronisk. Tilsvarende bør eiendomsmeklere og andre som gjør transaksjoner i fast eiendom kunne finne relevant informasjon om plansituasjonen og andre offentlig vedtatte restriksjoner på nettet, sammen med data fra tinglysingsregisteret og grunneiendoms-, adresse- og bygningsregisteret (GAB).

I NOU 1999:1, Lov om eiendomsregistrering foreslås det å opprette et nasjonalt planregister, som sammen med grunnboka og eiendomsregisteret (matrikkelen) skal utgjøre stammen i det nasjonale eiendomsinformasjonssystemet. Miljøverndepartementet ga i 2000 Statens kartverk i oppdrag å utarbeide et forprosjekt om tiltak som bør settes i gang for å utvikle et forvaltningssystem for plandata. Forprosjektet, som hadde bred deltaking fra kommunesektoren, ga blant annet følgende anbefalinger:

«Det må etableres et landsdekkende informasjonssystem som gir brukerne innsyn og tilgang til gjeldende planer og som muliggjør kopling av kart, tematisk informasjon, eiendomsinformasjon og andre registre. Forvaltningsløsningen på kommunalt, regionalt og nasjonalt nivå må spille sammen for å sikre kvalitet, unngå dobbeltbehandling av informasjon og uklarhet om versjoner».

Det foreligger per i dag ingen nasjonal standard for databaser på dette området, og det er heller ikke tatt beslutning om å etablere et nasjonalt enhetlig system for planinformasjon. Noen kommuner har etablert egne planregistre. Det kreves betydelig utredning, lovarbeid og midler for å realisere et nasjonalt enhetlig opplegg for planinformasjon, men allerede nå bør det kunne etableres nasjonale oversikter for de overordnete plantypene (fylkesplaner og kommuneplaner).

Figur 10.1 Planprosess, byggesaksbehandling og etablering og oppdatering av et digitalt kartgrunnlag hører sammen

Figur 10.1 Planprosess, byggesaksbehandling og etablering og oppdatering av et digitalt kartgrunnlag hører sammen

Mange kommuner og private foretak har tatt i bruk digitale teknikker for utarbeiding av arealplaner. Det foreligger tekniske standarder for digitale planer, men partene er ikke bundet til å bruke disse. Kommunene mottar ofte digitale planforslag i en form som kommunene ikke kan bruke videre i sine systemer. Både offentlige og private må utarbeide planer i henhold til et standardisert opplegg dersom dataene skal inngå i et ordnet informasjonssystem, hvilket innebærer at de som utarbeider planforslag må ha kompetanse på å lage slike digitale plankart.

Behovet for felles standarder gjelder ikke bare rent karttekniske forhold, men også juridiske og planfaglige forhold. Det er for eksempel viktig at alle parter legger felles begrensninger, regler og forståelse til grunn når verdivurderinger knyttes til arealene ut i fra ulike interesser, for eksempel kulturlandskap, biologisk mangfold, økonomi, og så videre.

Utvalget vil gå inn for å tilrettelegge loven og bruken av den best mulig med sikte på bruk av ny teknologi i planutarbeiding, planframstilling, informasjonsutveksling og i lagring og formidling av planer. Det må være et mål at planer både når det gjelder formål og bestemmelser kan tilrettelegges for digital framstilling.

Videre vil utvalget foreslå nye bestemmelser vedrørende kartgrunnlag som sikrer at kommunene utarbeider nødvendig kartgrunnlag for utredninger, planer, saksbehandling og for andre formål som omhandles i plan- og bygningsloven eller forskrifter. Kartgrunnlaget skal også kunne brukes til andre formål til nytte for samfunnet. Kommunen skal påse at kartgrunnlaget holdes løpende oppdatert. Kommunen må for øvrig få hjemmel til å sette krav til utforming av private utredninger, planforslag, søknader og meldinger. Videre må det institueres en plikt for kommunen om å samarbeide med statlige og fylkeskommunale etater om etablering og oppdatering av felles kartgrunnlag. Departementet må gis hjemmel til å gi bestemmelser om utforming og utveksling av kart og annen planinformasjon.

Utvalget vil vurdere lovgrunnlag for etablering og drift av et register som gir tilgang til gjeldende arealplaner for hele landet.

11 Kvalitet og kompetanse

11.1 Hva er god kvalitet?

Mandatet framhever forbedring av kvaliteten på planleggingen som et sentralt formål med lovrevisjonen. Men hva menes egentlig med kvalitet?

På et generelt plan innebærer kvalitet at planleggingen skal være et egnet og tilstrekkelig middel til å styre utviklingen av samfunnet på en bevisst og gjennomtenkt måte, basert på et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag og gjennom en prosess hvor de som blir berørt av planen har hatt mulighet til å fremme sine interesser.

En plans evne til å avklare konflikter, interessemotsetninger og prioriteringer er et viktig, men samtidig vanskelig målbart, kriterium for kvalitet. Graden av konfliktavklaring og prioriteringer er viktig for planens evne til å virke samordnende og styrende på utviklingen. Som utvalget har vært inne på i kapittel 10, vil konflikter som ikke har blitt avklart under utformingen av planen lett blusse opp i forbindelse med gjennomføringen av planen.

Kvalitetskrav til gjennomføringen og saksbehandlingen er omtalt foran i kapittel 9 og kapittel 10. I dette kapittelet skal vi konsentrere oss om en del andre elementer som er sentrale for kvalitativt god planlegging.

Utvalget vil understreke at kvalitet i selve planleggingen og i de vedtatte planene ikke er et mål i seg selv. Målet er å oppnå best mulig kvalitet i innbyggernes levekår bredt sett. Det innebærer kort sagt at kommunen makter å løse sine mange oppgaver tilfredsstillende, og at planleggingen fungerer godt som et redskap for dette. I den fysiske planleggingen innebærer det slikt som kvalitativt gode og estetiske bo- og bygningsmiljøer, god tilrettelegging for næringsvirksomhet, at viktige naturkvaliteter vernes, og generelt at arealer og andre ressurser disponeres optimalt. Det er i forhold til slike verdier at planleggingens kvalitet til sjuende og sist skal måles.

Utvalget vil også understreke nødvendigheten av systemer for kvalitetssikring i planleggingen. Regler og praksis må sikre at det skjer en systematisk kontroll av at planprosessen imøtekommer de forskjellige parters behov, at planer oppfyller definerte mål og kvalitetskrav, og at de gjennomføres. Utvalget vil forsøke å konkretisere behovet for kvalitetssikring i det videre arbeidet.

11.2 Kvalitetskrav til planens innhold

Planbestemmelsene i plan- og bygningsloven overlater en meget stor grad av fritt skjønn til planmyndighetene når det gjelder innholdet i planene, det vil si hvordan ulike hensyn avveies, hvordan de prioriteres, og hvilke løsninger som velges. Dette betyr utstrakt lokalt og politisk selvstyre i planleggingen. Lovens saksbehandlingsregler er et stykke på veg en garanti for at selve planen får et godt innhold. Spørsmålet er om dette er nok. Bør loven i tillegg inneholde bestemmelser som regulerer planenes innhold mer direkte?

Dette er også et spørsmål om i hvilken grad lovgiver skal bestemme innholdsmessige elementer i planene, og hvor mye som skal overlates til forvaltningen, det vil si planmyndighetene og dermed det lokale selvstyre.

En plan kan omhandle nær sagt ethvert tema og mange kombinasjoner av tiltak. I praksis er det uansett umulig å ha normer for alle sider av innholdet i en plan. Realistisk sett er trolig kvalitetsregler i form av minimumsnormer og liknende for enkelte spesielt utvalgte temaer og områder det lengste en kan komme, og muligens også så langt det er ønskelig å komme. Eksempler på slike minimumsnormer kan være bestemmelser om estetikk, miljøkvalitet generelt, grenseverdier for støy og for forurensende stoffer i luft og vann, sikring av biologisk mangfold, bestemmelser som skal sikre at bebyggelse ikke utsettes for flom og ras, krav om bruk av vannbåren energi i visse tilfeller, og andre typer av funksjonskrav som ivaretar gode løsninger. I den grad en plan omhandler en problemstilling som er regulert i slike bestemmelser, skal de innarbeides i planen.

Denne type innholdsmessige standarder er stort sett forankret i særlovgivningen i dag, og dette må nok langt på veg også gjelde i framtiden. Men på en del områder finnes det ikke noen særlov som kan virke forebyggende på samme måte som plan- og bygningsloven. I den grad slik forebygging faller innenfor plan- og bygningslovens formålsbestemmelse, kan det være ønskelig å bruke planer til å forebygge uønsket virksomhet. Dette vil være et viktig tema i den gjennomgangen av de forskjellige sektorers forhold til plan- og bygningsloven som utvalget skal foreta i neste fase.

I Sverige og Finland har en i de senere år tatt i bruk visse nasjonale bestemmelser om miljømål. Selv om bestemmelsene er av generell karakter, viser de at andre land har funnet det hensiktsmessig å synliggjøre en del sentrale hensyn i selv lovverket. Vi viser til det som er sagt i kapittel 5.3 og kapittel 5.4.

11.3 Kapasitet og kompetanse hos planmyndighetene

I kapittel 3, og i vedlegg 3, er det pekt på situasjonen når det gjelder plankapasitet og kompetanse i kommunene. Inntrykket er at kapasiteten varierer sterkt, men at den i mange kommuner er for liten til å drive en offensiv planlegging og behandle plansaker forsvarlig innenfor rimelig tid. Dette fører på den ene side lett til forsinkelser i saksbehandlingen, på den andre side til at private initiativ og interesser i for stor grad preger planutviklingen. Mange kommuner har ikke kapasitet til å gå inn i en grundig prosess med sikte på å endre de private planforslagene som kommer inn, og hvor det ofte står sterke økonomiske interesser bak.

Utvalget ser med bekymring på denne situasjonen, og mener vi her står overfor et betydelig problem som vil forsterkes hvis det ikke treffes tiltak. Utvalget er klar over at mange kommuner har trange budsjetter, og at det også mange steder er svært vanskelig å få rekruttert kvalifiserte fagfolk selv om det foreligger budsjettmidler. «Gjennomtrekk» av planleggere og saksbehandlere, ofte på grunn av overgang til privat sektor, er et stort problem mange steder. For mange kommuner gjør disse forholdene det svært vanskelig å oppfylle lovens intensjoner både om en bred sektorovergripende samfunnsplanlegging og en dekkende arealplanlegging. Dette skaper i neste omgang problemer både for andre myndigheter, og for private utbyggere og andre private interesser.

Utvalget er kjent med at blant annet Finland har de samme problemene i mange små kommuner, og at staten der bidrar økonomisk slik at også små kommuner kan gjennomføre en forsvarlig planlegging, eventuelt ved å innhente faglig bistand. En løsning kan være at kommuner går sammen om å etablere interkommunale plankontorer og liknende, eventuelt med statlig støtte. Utvalget er klar over at en generelt søker å begrense øremerking av statlig støtte til kommunene. Det er derfor nødvendig å utrede nærmere hvordan behovet for plankapasitet i kommunene kan dekkes bedre enn det som er situasjonen mange steder i dag.

11.4 Kvalifikasjonskrav til planleggere?

Utvalget har drøftet spørsmålet om det bør lovfestes visse kvalifikasjonskrav til de som utarbeider planer, enten det skjer i privat eller offentlig regi. Vi har her særlig tenkt på arealplaner; kommuneplanens arealdel, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner. Men siden disse har nær sammenheng med de økonomiske og samfunnsmessige sidene ved fylkes- og kommuneplanleggingen, vil diskusjonen også ha et videre perspektiv.

Tidligere har de fleste som arbeider med planlegging hatt arkitekt- eller ingeniørfaglig bakgrunn, og dette bildet har nok også til en viss grad preget tilnærmingen deres til arbeidet. De senere årene har dette endret seg en del. Mange planleggere har i dag samfunnsfaglig, naturfaglig, sosialfaglig eller økonomisk utdanning. Dette kan sies å være i tråd med tendensen til at stadig flere fagområder anses som relevante i planleggingen, samtidig som prosessene blir mer sammensatte. De mest sentrale utdanningstilbudene finnes i dag ved NTNU i Trondheim, Høgskolen i Lillehammer, Høgskolen i Volda, Høgskolen i Stavanger, Arkitekthøgskolen i Oslo, Norges Landbrukshøgskole på Ås i tillegg til universitetene i Bergen og Tromsø. Miljøverndepartementet har tatt initiativ til enkelte former for videreutdanning som drives blant annet i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund. Trass i dette spekteret av utdanningstilbud finnes det ingen egen planleggerutdanning i Norge i dag.

Utvalget mener det bør gjennomføres en utredning av hvilke behov som foreligger for utdanning av kvalifiserte planleggere, og hvordan denne utdanningen bør være i framtiden.

Utarbeiding av planer er i mange tilfeller en meget sammensatt og komplisert aktivitet, som krever omfattende kvalifikasjoner av både formell og erfaringsmessig karakter. Undersøkelser viser at dette ofte ikke er nok. I undersøkelser har kommunale planmyndigheter uttalt seg til dels meget kritisk til kvaliteten på mange innsendte forslag til reguleringsplaner. Et gjennomgående trekk er at planene fokuserer for mye på selve bygget eller prosjektet og for lite på kart og planbestemmelser.

Selv om disse erfaringene er særlig knyttet til planlegging i privat regi, er det viktig å understreke at de samme kravene selvsagt må stilles til offentlig ansatte planleggere, eller private planleggere som foretar planlegging etter oppdrag fra offentlige myndigheter.

Spørsmålet er så om disse problemene kan avbøtes ved å stille krav til formelle kvalifikasjoner for planleggere. Et slikt krav måtte i såfall følges opp med nasjonale utdanningstilbud enten i offentlig eller i privat regi. Det er et viktig moment at arbeidet med de forskjellige plantypene stiller ulike kvalifikasjonskrav. Fylkesplanleggingen og kommuneplanens samfunnsdel stiller andre krav enn arealplanene. Generelt gjelder at evnen til å organisere kompliserte prosesser, og til å skape dialog og kommunisere med mange parter, blir en stadig viktigere egenskap.

Ved de endringene i byggesaksdelen av loven som kom i 1995, ble det innført formelle kvalifikasjonskrav for firmaer som skal opptre som ansvarlig i byggesaker. Det kan hevdes at det er et minst like stort behov for kvalifikasjonskrav til de som skal utarbeide planer, som til de som skal stå for byggesaker. Ordningen med kvalifikasjonskrav i byggesaker har blitt møtt med en del kritikk. Denne kritikken har en viss relevans også når en skal vurdere å innføre liknende kvalifikasjonskrav for planleggere. Det er selvsagt viktig å sikre seg at kvalifikasjonskravene ikke blir mer omfattende enn det som reelt bidrar til å heve kvaliteten på planen. Ordningen må ikke innebære tunge og byråkratiske prosedyrer.

Kommuner som har uttalt seg om spørsmålet er usikre på om dette vil løse problemet og pekt på at selv om foretaket som helhet har god plankompetanse, er arbeidet svært personavhengig. Det avgjørende er at den eller de som faktisk forestår arbeidet har den rette kompetansen. Dersom det innføres kvalifikasjonskrav til planleggere må naturligvis de samme krav gjelde uansett om planleggingen skjer i privat eller offentlig regi.

Det kan naturligvis hevdes at det sentrale må være at planene oppfyller visse kvalitetskrav, og at dette indirekte vil stille de nødvendige kravene til de som utarbeider planene. Det kan reises spørsmål om ikke klarere kvalitetskrav til planens innhold er tilstrekkelig. Utvalget mener likevel at kvalifikasjonskrav til planleggere kan være en veg å gå, og ønsker uttalelser om dette gjennom høringsrunden. Denne debatten bør ikke bare få preg av et ja eller nei til kvalifikasjonskrav, men fokus bør også settes på hvordan en slik ordning eventuelt kan utformes.

11.5 Bruk av kart og stedfestet informasjon

Gode planer forutsetter at data som legges til grunn for planarbeidet er riktige, relevante og tilstrekkelige. Hva som er et tilstrekkelig datagrunnlag, vil kunne variere fra sak til sak. Alle saker krever et basiskart som planvedtaket relateres til, med opplysninger om eksisterende forhold, blant annet terreng, eiendomsgrenser, veger og bygninger, det vil si «det kart som planen tegnes på». I tillegg til dette kartgrunnlaget kommer er rekke andre kilder i form av kart, databaser, rapporter og liknende, herunder også spesialundersøkelser og ad hoc datainnsamling.

Det er i dag ikke fastsatt spesifikke krav til kvalitet til datagrunnlaget, verken til innhold, utforming, nøyaktighet eller andre forhold, utover det som ligger i generelle krav om forsvarlig saksbehandling. I utgangspunktet avgjør planmyndigheten hvilke krav som skal settes til datagrunnlaget basert på tilgjengelig vegledningsmateriell og faglige standarder. Sviktende datagrunnlag kan være grunnlag for klage eller innsigelse mot plan. Til sjuende og sist kan vedtatt plan måtte anses som ugyldig hvis datagrunnlaget svikter på avgjørende punkter.

Heller ikke for kartgrunnlaget er det fastsatt bindende retningslinjer ut over at dette skal være àjour. Kartgrunnlaget er et verktøy i den løpende plan- og byggesaksbehandlingen i kommunen med tilsvarende krav til løpende oppdatering. Bruk av moderne informasjonsteknologi gjør det lettere å etterkomme dette kravet, men dette forutsetter at kartgrunnlaget er overført til digital form. Framdriften i arbeidet med å digitalisere og oppdatere kart er først og fremst avhengig av hvilke økonomiske ressurser som stilles til disposisjon for slikt arbeid. Det er derfor begrenset hva en kan oppnå ved å foreslå nye rettsregler.

Utvalget mener likevel at det er grunn til å vurdere om kommunene skal pålegges å etablere en kartdatabase som grunnlag for utredninger, planer, saksbehandling og andre formål som omtales i plan- og bygningsloven. Kommunen bør, på samme måte som etter dagens regler, ha plikt til å påse at kartdatabasen holdes løpende oppdatert.

I dag har kommunen begrenset mulighet til å stille krav til private forslagsstilleres utforming av kartmateriale i utredninger, søknader og meldinger. Utvalget mener det er viktig at innsendt kartmateriale har en kvalitet og et format som gjør at det uten videre kan tas inn i og sammenstilles med annet materiale som allerede befinner seg i kommunens database.

Endelig er det nødvendig å vurdere om kommunene bør kunne pålegges å samarbeide med statlige og regionale etater om etablering og oppdatering av kartdatabasen. Til dette formålet kan det være aktuelt å gi departementet hjemmel til å gi bestemmelser om utforming og utveksling av kart og annen planinformasjon. Vi kommer tilbake med et konkret forslag i kapittel 17.

12 Lovens struktur og utforming

En viktig forutsetning, blant annet for god planlegging, for deltaking og medvirkning i planprosessen og for gjennomføring av planer, er at regelverket som regulerer disse forholdene har en struktur og utforming som gjør det tilgjengelig for brukerne, det vil si både forvaltningen og private.

Utvalget ser for seg flere spørsmål og utfordringer knyttet til plan- og bygningslovens struktur og utforming:

  1. Forholdet mellom plandelen, bygningsdelen og fellesbestemmelsene i loven. Skal vi ha én eller to lover?

  2. Forholdet mellom plan- og bygningsloven, ulike sektorlover og kommuneloven, samt forholdet til forvaltningsloven.

  3. Fordelingen av regler mellom lov og forskrift

  4. Den nærmere inndeling og plassering av lovens regler i kapitler og paragrafer, og utformingen av de ulike regler.

Med unntak av problemstillingen som er nevnt i nummer 1 ovenfor, har utvalget valgt å ville vente med behandlingen av spørsmålene knyttet til lovens struktur og utforming til neste delutredning. Bakgrunnen for dette er særlig at de mer lovtekniske spørsmål har nær sammenheng med reglenes innhold. Det er derfor naturlig at disse tas opp til mer inngående vurdering i forbindelse med at det skal fremmes konkrete lovforslag.

Utvalget vil imidlertid allerede nå nevne at det ser behov for en mer omfattende revisjon. Lovens paragrafnummerering med dels fortløpende nummerering (§ 1, § 2, § 3 og så videre) og dels kapittelvis nummerering, (for eksempel § 17-1, § 17-2, § 17-3 og så videre) er forvirrende.

I forbindelse med gjennomgangen av forholdet mellom de ulike sektorlover og plan- og bygningsloven med tanke på innholdsmessig samordning, vil det også være nødvendig å se på muligheten for en lovteknisk samordning. Et særlig problem gjelder i forholdet mellom plan- og bygningslovens og forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler utfyller plan- og bygningslovens regler, men på enkelte områder kan det for eksempel reises tvil om det er plan- og bygningslovens regler som gjelder alene, eller om de skal suppleres av forvaltningsloven. Dette bør etter utvalgets oppfatning søkes avklart i forbindelse med den kommende lovrevisjonen.

Nærmere om forholdet mellom de ulike delene av loven - én eller to lover?

Slik loven er i dag, er den meget vidtfavnende. Det er stort spenn fra reglene om generell, sektorovergripende samfunnsplanlegging i fylker og kommuner til de spesielle og til dels teknisk detaljerte reglene som gjelder for det enkelte bygg eller den enkelte byggetomt. Det kan reises spørsmål om det er naturlig å favne så vidt innenfor én og samme lov, og om alle deler av en så omfattende lov kan fungere like godt. Det kan hevdes at lovens formål som en generell lov om samfunnsplanlegging er kommet i skyggen, og at loven preges for sterkt av å være en lov om byggeregulering. Loven vil dermed kunne oppfattes mer som en «sektorlov» for kommunens styring med byggevirksomhet, enn som en lov om sektorovergripende samfunnsplanlegging. Den spesielle koplingen til byggevirksomhet bidrar også til en ubalanse i loven ved at den framstår som et mindre egnet virkemiddel for løsning av andre samfunnsoppgaver og interesser enn byggevirksomhet. På denne bakgrunn har det vært tanker fremme om at loven burde deles, enten i en planleggingslov og en bygningslov, eller i en lov om generell samfunnsplanlegging og en lov om arealplanlegging og byggesaksplanlegging.

Utvalget er imidlertid kommet til at loven bør bestå som en samlet lov for en bred samfunnsplanlegging, styring av arealbruk og byggesaksbehandling. Det er en sammenheng mellom disse forskjellige sidene ved loven, som det er av verdi å bevare. Både fylkesplaner og kommuneplaner skal være planer for samfunnsutvikling i vid forstand. Arealplanleggingen er en del, og det er her planene har sin viktigste rettslige funksjon. Her er koplingen til byggesaksbehandlingen helt sentral. Vedtatte arealplaner skal avgjøre hva som kan tillates av byggevirksomhet i de forskjellige områdene: Det er først og fremst gjennom systemet med byggetillatelser at vedtatte arealplaner kan følges og gjennomføres. På den andre siden kan det ikke drives en fornuftig og meningsfull arealplanlegging uten at den er knyttet til nasjonale, regionale og lokale mål for samfunnsutviklingen, og en grundig avveining mellom ulike sektorinteresser og samfunnshensyn. Det går en logisk linje fra overordnet og sektorovergripende planlegging av klart politisk karakter, via arealplaner med rettslig virkning, til muligheter og begrensninger i den enkelte byggesak. Det ville bli vanskelig å bevare disse sammenhengene dersom loven ble delt. Utvalget vil også vise til at både Danmark, Sverige og Finland har samlete plan- og bygningslover.

Utvalget legger her også til grunn at det ikke er noen oppfordring i mandatet til å utrede spørsmålet om å dele loven. En løsning med to lover - en generell lov om regional og lokal planlegging og en bygningslov - ble forkastet av stortingsflertallet i 1982, etter at det først var vedtatt med knapt flertall våren 1981. Dagens lov bygger på det valget Stortinget gjorde den gang, og utvalget ser ikke at det foreligger nye momenter i dag som tilsier en annen vurdering av dette.

Behovet for å gjøre loven enklere å forstå og bruke

Selve utformingen av loven - at den i det hele tatt kan forstås av lekfolk - er en viktig side av rettssikkerheten. Plan- og bygningsloven er i dag en meget vanskelig tilgjengelig lov. Den er uoversiktlig, og mange formuleringer er kompliserte. Utvalget vil utforme en i formen enklere og lettere tilgjengelig lov.

En av de viktigste årsakene til at gjeldende lov er vanskelig tilgjengelig for andre enn de som til daglig arbeider med den, henger sammen med at bestemmelser av vidt forskjellig karakter er blandet sammen i samme kapittel eller i samme paragraf. Forholdet mellom de ulike delene av loven har vi allerede vært inne på ovenfor. Her tenker vi på hvordan loven er utformet innenfor det enkelte avsnittet eller den enkelte paragrafen.

Målet må være at regler om saksbehandling, organisasjon, planutforming (innhold), gjennomføring og sanksjon, holdes adskilt, og på en måte som oppfattes som logisk og selvforklarende for brukeren. Utvalget bør vurdere om en egentlig oppnår noen forenkling ved å bruke så mange henvisninger som loven har i dag. Det er ikke nødvendigvis slik at knapphet er synonymt med god pedagogikk.

På det «laveste» nivået er det behov for å modernisere selve ordvalget og den til dels tunge setningsbygningen, som kanskje særlig noen av lovens bestemmelser har med seg fra eldre utgaver av loven. Men her skal en samtidig være klar over at det ikke er uproblematisk å endre en ordlyd som isolert sett er vanskelig, men hvor tolkningen etterhvert har festet seg gjennom forvaltnings- og rettspraksis.

I sin gjennomgang av språkbruken vil utvalget legge til grunn anbefalingene fra Justisdepartementets lovavdeling i heftet Lovteknikk og lovforberedelse.

Forholdet mellom plan- og bygningsloven og andre lover

Det er en hovedoppgave for utvalget å finne fram til en god lovstruktur når det gjelder forholdet mellom plan- og bygningsloven og lover på de mange samfunnsområder og sektorer som både er underlagt egen lovgivning og omfattes av plansystemet i plan- og bygningsloven. Dette er en komplisert oppgave som vil kreve en grundig gjennomgang av hver enkelt sektorlov, både når det gjelder innholdsmessige bestemmelser og saksbehandlingsregler. Vi viser til de prinsipielle synspunktene ovenfor i kapittel 7.

Fotnoter

1.

Siste stortingsmelding om arealpolitikken er St.meld. nr. 29 (1996-97).

2.

Rundskriv T-2/98 B Nasjonale mål og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen formidler nasjonale utfordringer som regjeringen forventer at kommunene skal fange opp i sin planlegging. Rundskrivet inneholder ikke nye statlige styringssignaler, men er et forsøk på å samle forskjellige statlige styringssignaler i ett dokument. Se også rundskriv T-5/96 Retningslinjer for bruk av innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven for et eksempel på et rundskriv rettet spesielt mot arealplanlegging.

3.

Se for eksempel veglederne T-1225 og T-1226 om henholdsvis kommuneplanens arealdel og regulerings- og bebyggelsesplaner.

4.

European Commission: The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, 1997, side 58.

5.

Med «frittstående» mener vi selvsagt ikke at de ikke er underlagt noen form for overordnet styring. Gjennom departementer eller direktorater, og den samordningen av nasjonale interesser som foregår på sentralt nivå, samordnes også slike regionale myndigheter. I tillegg plikter de også å delta i fylkesplanarbeidet.

6.

Ot.prp. nr. 56 (1984-85) kapittel 2.8.2.3.

7.

Innst. S. nr. 219 (1996-97).

8.

St.prp. nr. 62 (1999-2000) kapittel 16.1.

9.

Ot.prp nr. 43 (1999-2000).

10.

Hva forårsaker forverring av tilgjengeligheten til og langs strandsonen?

11.

Ot. prp. nr. 56 (1984-85) s. 101.

12.

Se blant annet Cars & Snickars 1990, Cars 1992, Mitchell-Weaver 1992, Holsen 1993

13.

Se Ot.prp. nr. 56 (1984-85) s. 116.

14.

Det vises blant annet til Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende konsekvensutredninger, Dokument nr. 3 (1997-98). Vi viser også Samferdselsdepartementets innspill til planlovutvalget datert 11. juli 2000.

15.

Rådsdirektiv 85/337/EØF endret ved rådsdirektiv 97/11/EØF.

16.

Proposal for a European and Council Directive on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes on the Environment (SEA) - COM (96) 511 Final.

Til dokumentets forside