Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2003: 19

Makt og demokrati

Til innholdsfortegnelse

2 Maktens former

Makt er evne til å nå et mål, skape en virkning. Makt kan utøves direkte i tvangs- og beslutningssituasjoner, eller indirekte gjennom symboler, institusjoner og sosiale strukturer.

Makten er ulikt fordelt, ved at ressursgrunnlaget for maktutøvelse varierer og ved at de svakere bøyer seg for de mektigeres krav, eller ved at institusjoner og strukturer tjener noen interesser i andre interessers disfavør. Den indirekte makten kan være utilsiktet og skjult for aktørene, men den kan også formes strategisk og påvirkes gjennom bevisstgjøring og handlingsvalg.

I denne fremstillingen skal vi gi en flerdimensjonal maktanalyse og diskutere forbindelseslinjene og forholdet mellom de forskjellige maktformene. Et ordnende utgangpunkt for en analyse av makt er å skille mellom politisk, økonomisk og ideologisk makt.

Politisk makt er den institusjonaliserte og sentraliserte makten innenfor stater og i mellomstatlige forhold. Det er en autoritativ makt, den ytrer seg gjennom lover, pålegg og fordelingsvedtak. Den forutsetter tvangsmakt som rettsvesen, politi og militære styrker. Den sentrale ressursen i politisk makt er evnen til å styre og til å samle oppslutning. Denne evnen påvirkes av de nasjonalstatlige institusjonenes grad av suverenitet og territorial kontroll.

Den politiske makten får legitimitet gjennom formell maktfordeling. Maktdeling skal hindre misbruk og konsentrasjon av makt, styrke folkets tillit til den politiske makten og redusere spenningene mellom de styrende og de styrte. Gjennom idéen om folkesuverenitet blir politisk myndighet begrunnet i at den utgår fra folket i valg og kan tilbakekalles ved senere valg dersom den mister folkets støtte. Politisk makt er derfor også evne til å påvirke den autoritative politiske makten. Et motstykke til den institusjonelle politiske makten er den makten som ligger i det sivile samfunn, i samfunnsborgernes rettigheter, organisering, aksjoner og nettverk. Spillet om politisk makt foregår i et offentlig rom der massemediene og de frivillige organisasjonene er sentrale arenaer.

Økonomisk makt er i mindre grad enn den politiske makten sentralisert og konsentrert til et regulert territorium. Den kan være basert på adgang til naturressurser eller på kontroll over produksjonsmidler, men også på akkumulering av kapital. Produsenter kan øke sin makt i markedet gjennom konsentrasjon eller prissamarbeid med andre produsenter, og forbrukere har makt gjennom sin kjøpekraft.

Den økonomiske makten er knyttet til fordeling av knappe goder. Økonomisk makt legitimerer seg dels gjennom prinsippet om at konkurransen er åpen for alle, og dels gjennom at økonomisk vekst er til alles fordel. Økonomiske makthavere vil likevel, i varierende grad, søke støtte i politisk makt, både i form av gunstige rammebetingelser og i ønsket om et sikkerhetsnett for dem som taper i konkurransen.

Ideologisk makt er makt over tanker, verdier, følelser og selvoppfatning. Den ideologiske makten – i vid forstand – ligger for det første i de begreper og kategorier som gir mening til verden omkring oss. Kildene til slike meningsgivende kategorier kan være profesjoner og intellektuelle, vitenskap og litteratur, politiske bevegelser og organisasjoner. Slike meningsgivende kategorier dannes gjennom språket; derfor er språk også makt, og derfor er de begrepene som dominerer viktige for hvilke interesser og synspunkter som har overtaket.

Den ideologiske makten ligger også i normer og forestillinger. Et sett av felles moralske forestillinger kan være viktig for sosialt samarbeid og stabile samfunn. De gir gjensidig tillit og styrker kollektiv makt. Ideologiske og religiøse bevegelser er bærere av slike normer. Det samholdet som oppstår rundt normene gir bevegelsen styrke. Normer kan samtidig uttrykke overtak og underordning. De dominerende forestillingene om normalitet og avvik er en sterk form for normativ makt som stadig er i bevegelse.

For det tredje ligger det ideologisk makt i kulturelle standarder, estetiske uttrykk og rituell praksis. Dermed formidles det også makt, tilhørighet og utstøtning gjennom musikk, dans, billedkunst og ritualer. Distinksjonene mellom finkultur og populærkultur, eller mellom god og dårlig smak, er også spill om makt.

Den ideologiske makten skaper enhet og trekker grenser; den både samler og splitter. Den ideologiske makten inngår både i politisk og økonomisk makt, den gir kategoriene og virkelighetsforståelsen, de begrunnende og rettferdiggjørende normene, ritualene og den estetiske appellen, identifikasjoner og sosial distanse.

Politisk, økonomisk og ideologisk makt formes i et samspill mellom strukturelle rammer og tilsiktet handling, mellom det ugjennomsiktige og det erkjente. Her ligger utgangspunktet for en analyse av makt og maktforskyvning i det norske samfunnet. Hvordan har forholdet mellom politiske, økonomiske og ideologiske maktforhold endret seg? Hvilke konsekvenser har maktforhold og maktforskyvning for demokratiets vilkår?

Disse spørsmålene er denne utredningens hovedanliggende. Men før vi går nærmere inn på de enkelte konklusjonene, skal vi fokusere på to sentrale prosesser som griper inn i – og langt på vei er drivkrefter i – de maktforskyvningene som skal analyseres. Alle disse endringsprosessene befinner seg i et spenningsforhold mellom det individualiserende og det globale. Globalisering og individualisering er nøklene til sekelskiftets mest populære samtidsdiagnoser.

2.1 Globalisering

Globalisering er ett ord for mange ulike endringer – fra teknologi og kapitalisme til språk og kultur. Kjernen i begrepet er en ny måte å oppfatte samtiden på. Globalisering er en samtidsdiagnose som sier at verden preges av rask og omfattende flyt av varer, kapital, personer og informasjon, over lave statsgrenser og store avstander. De teknologiske forutsetningene ligger i transport og informasjonsteknologi – fjernsyn, internett, containere -for rask og fleksibel transport og informasjonsflyt. De politiske forutsetningene ligger i avregulering av kapitalmarkedene, nedbygging av statsgrensene og harmonisering av konkurransevilkår.

Debatten om globalisering dreier seg om hvor radikalt ny situasjonen egentlig er, hvor store deler av verden den innbefatter, hvilke drivkrefter som frambringer den og hvilke konsekvenser den har for identitet, levekår og maktforhold. De mest dystre spådommene på slutten av 1990-tallet gikk ut på at globaliseringen ville skape massearbeidsløshet fordi teknologien gjorde mye menneskelig arbeid overflødig. Økonomi og velferd ville ikke bare bli ulikt fordelt, men skape en ekstrem sårbarhet for omstillinger og svingninger på verdensbasis, mente mange. Flernasjonale storkonserner ville tømme de politiske institusjonene for makt og innflytelse, og de rike landene ville oppleve en velferdskrise etter hvert som kapitalen fløt dit hvor kostnadene var lave og fortjenesten stor.

Disse spådommene har ikke slått til i Norge, selv om mange bedrifter flytter produksjon til land med lavere kostnader, og selv om avregulert kapitalflyt over landegrensene har skapt politiske styringsproblemer og større økonomisk sårbarhet. En stor offentlig sektor fungerer som en buffer som beskytter innbyggerne mot raske svingninger på verdensmarkedet. Staten har fortsatt handlingsrom i forhold til private og utenlandske markedsaktører. Det har vist seg at en del av det som ble oppfattet som ugjendrivelig globalisering på slutten av 1990-tallet, snarere enten var konjunkturbevegelser – som i IT-bransjen – eller en følge av politiske vedtak i Norge – som i pengepolitikken.

Avregulering av finansbevegelser over landegrensene kom etter tilbakeslag og offentlige budsjettkriser på 1970- og 80-tallet. Avregulering stimulerte vekst og effektivitet, men ga mindre mulighet til å styre fordelingsvirkningene politisk, slik kombinasjonen av økende frihandel med keynesiansk statsstyring hadde gjort. Denne ubalansen har globaliseringens protestbevegelser grepet fatt i, med krav om en styrt fordelingspolitikk på globalt nivå. I Norge er det fortsatt betydelig handlingsrom til å møte utfordringene og håndtere problemene gjennom offentlig politikk.

Globalisering er også globalisering av industrialismens og masseforbrukets bivirkninger i form av ressursknapphet og miljøskader. Her har økonomisk og økologisk kunnskap stått mot hverandre. Prinsippet om bærekraftig utvikling er blitt et ideologisk program i norsk miljøpolitikk internasjonalt, samtidig som Norge som petroleumsstat bidrar i betydelig grad til de globale miljøproblemene.

Gjennom en overnasjonal rettsutvikling som norske myndigheter har støttet, er Norges formelle suverenitet blitt sterkt redusert. Den overnasjonale rettsliggjøringen gir enkeltpersoner økt adgang til å fremme sine interesser gjennom rettsapparatet, mens det representative demokratiets lovgivningsmyndighet blir svekket. Dette forsterker den utviklingen som innebærer at forhold av betydning for norske interesser avgjøres av politiske og økonomiske aktører utenfor landets grenser. Velgerne oppnår mindre gjennom stemmeseddelen. Globaliseringen innebærer på den annen side økte valgmuligheter på andre plan – for eksempel når det gjelder livsstil, selvdefinisjoner og forbruk – selv om de reelle valgmulighetene er ulikt fordelt.

Globalisering kan ikke bare forstås som endringer som presser seg på landet utenfra. Det er også en indre transformasjon av det norske samfunnet, der kulturelle mønstre og kilder til selvkonstruksjoner og gruppeidentifikasjoner endrer karakter.

2.2 Individualisering

Ordet individualisering beskriver en sentral tendens i samtiden. Den innebærer at gruppetilhørighet går i oppløsning og stabile kollektiver mister betydning. Enkeltpersoner kan i større grad regissere seg selv og velge livsløp og karriere. Det er nære forbindelser mellom globalisering og individualisering. Viktige sider ved individualisering er knyttet til kulturell globalisering, med et utvidet register for tegn og symboler hentet fra mange land og verdensdeler. Forbruk og stilvalg er et identitetsskapende prosjekt. Disse kulturtrekkene avspeiler seg også i det politiske liv. Kandidater blir i større grad solgt som varer, mens saksinnhold og politiske budskap kommer mer i bakgrunnen. Image og stil er blitt mer sentralt i moderne valgkamp, og reklamebyråer og medierådgivere spiller en viktigere rolle. I medienes søkelys er stilvalg, underholdningsverdi og «personlighet» viktigere enn før.

Individualiseringen kommer til uttrykk ved at de politiske partiene ikke lenger mobiliserer stabile sosiale grupper, og ved at de brede folkebevegelsene er svekket og erstattet av mer kortsiktige aksjoner og større fragmentering av meninger, interesser og saker. Frivillige organisasjoner med et bredt samfunnsprogram er svekket til fordel for mer lokale organisasjonsformer. De politiske partiene rammes av at politiske lojaliteter er forvitret. Individualisering betyr at stabile sosiale nisjer i mindre grad holder personer fast, og at kollektive bevegelser som omslutter mennesket fra vugge til grav i mindre grad mobiliserer sosialt og politisk. Individualisering er en tendens som innebærer at noen former for sosial tilknytning blir svakere. Men det innebærer ikke fristilling av enkeltindivider. Klassetilhørighet og gruppenormer slår fortsatt gjennom i stilvalg, navneskikker, hjeminnredning, matvaner, musikksmak og andre kulturelle distinksjoner.

Individualitet er samtidig blitt en strategisk ressurs i den nye offentligheten, hvor «personlighet» har betydning for gjennomslag både i politikken og i markedet.

Globalisering og individualisering har konsekvenser for nasjonalstatens handlingsrom og folkestyrets vilkår. De tre moderne prosjektene – rettsstat, demokrati og velferdsstat – har alle hatt nasjonalstaten som ramme. Alle disse tre prosjektene er nå i endring, og til dels satt under press.

Rettssystemet er i økende grad transnasjonalt, men håndheves nasjonalt. Velferdsstaten er opprettholdt i rike land som Norge, selv om den gradvis blir tilpasset nye vilkår. Folkestyret som regjeringsform er ikke blitt overnasjonalt, men har redusert rekkevidde.

Det er nære forbindelser mellom globalisering og individualisering. Viktige sider ved individualiseringen er knyttet til kulturell globalisering, med et utvidet register for tegn og symboler hentet fra mange land og verdensdeler. Understrekning av individualitet er samtidig blitt en strategisk ressurs i den nye offentligheten, som «personlighet» med betydning for gjennomslag både i politikken og på markedet.

Globalisering og individualisering er endringsprosesser som griper inn i en rekke endringsprosesser knyttet til det norske folkestyret. Vi skal se nærmere på innholdet i begrepene folkestyre og demokrati.

2.3 Demokrati og folkestyre

Demokrati bygger ikke bare på makt gjennom folkevalgte organer. Det bygger også på rettigheter og rettsgarantier for individer og grupper, på ulike former for politisk deltakelse utenom valg, og påvirkningsmuligheter vi har som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper. Disse formene for tilleggsdemokrati supplerer folkestyret som formelt beslutningssystem, men de kan ikke erstatte det.

Demokratiet blir utfordret når folkestyrets vilkår og spillerom blir redusert. Før vi går nærmere inn på hva dette innebærer, skal vi se hvordan begrepet folkestyre forholder seg til andre betydninger av ordet demokrati.

Demokrati blir tolket på ulike måter;

  1. som en statsform med folkestyre,

  2. som rettigheter og rettsstat,

  3. som aktiv deltakelse,

  4. som et felles verdigrunnlag som står over de politiske konfliktene.

Disse tolkningene er i en viss grad utfyllende sider ved en demokratisk styringsform.

  1. Demokrati som statsform bygger på alminnelig og lik stemmerett, der folket har makt over de politiske beslutningene enten direkte eller gjennom valg av representanter. I historisk perspektiv har demokratisering dels bestått i at stemme- og representasjonsretten har blitt utvidet, og dels i at regjeringen har blitt avhengig av den folkevalgte forsamlingen.Et viktig spørsmål er hvilke begrensninger folkestyret som flertallsmakt er gjenstand for. Demokratiske samfunn gir ikke bare spilleregler for hvordan mindretall kan bli til flertall, og hvordan opposisjon kan komme i posisjon. De gir også beskyttelse for permanente mindretall, grunnleggende rettigheter for alle borgere, og barrierer mot alminnelig og skiftende flertall ved grunnlovsendringer. De har deling av makt og beslutningskompetanse mellom statsorganene som et grunnleggende prinsipp.

  2. En liberal tolkning av demokrati legger stor vekt på systemet av rettigheter og rettsstatlige garantier. Rettighetssystemet har utviklet seg gjennom historiske faser. Først i form av et sivilt medborgerskap der lov og rett skulle være lik for alle, deretter i form av et politisk medborgerskap med alminnelig og lik stemme- og representasjonsrett, og endelig et sosialt medborgerskap med like valgmuligheter eller behovsbestemt adgang til arbeidsliv, kultur, utdanning og sosial omsorg. Omfanget av lovbestemte rettigheter har økt sterkt i Norge og i mange andre land i løpet av 1990-årene. Internasjonale menneskerettighetskonvensjoner er innarbeidet i det norske lovverket, og velferdsstatens innbyggere har fått en rekke lovfestede rettigheter. Svake og underrepresenterte grupper har også fått sterkere rettsvern.

  3. Demokrati kan også tolkes som et system for samtale og deltakelse, med mindre vekt på de formelle prinsippene for statsstyre og de rettslige prinsippene. Denne tolkningen er sentral i ideene om dialogdemokrati og deltakerdemokrati. Her er hovedpoenget selve samtalen og aktiviteten for å bli hørt. I utgangspunktet er dette mer ambisiøse krav til demokrati. De krever mer aktiv medvirkning på alle samfunnsområder, utover den politiske valghandlingen med års mellomrom. Deltakelsen og diskusjonen begrunnes dels som verdier i seg selv og dels som midler til å oppnå bredere politisk rekruttering, et mer informert beslutningsgrunnlag, modifikasjon og tilpasning av standpunkter og større legitimitet for vedtak. Denne tolkningen av demokrati har de siste årene også vært anvendt på uformell deltakelse og organisering på overnasjonalt nivå. Aksjonsgrupper, organisasjoner og kommunikasjon over landegrensene har vært sett på som spirene til et overnasjonalt demokrati.

  4. Endelig kan demokrati tolkes som et felles verdigrunnlag, som samler til tross for splittelse, interessemotsetninger og politisk strid. Denne tolkningen innebærer at medborgerne først og fremst er demokrater, og deretter konservative, liberale eller sosialister. Tolkningen har vært særlig viktig i perioder der kampen mot diktaturene har stått sentralt, som demokratisk samling mot fascisme, nazisme og kommunisme. Et slikt sett av samlende grunnverdier var en viktig front mot diktatur til høyre og venstre i mellomkrigstiden, og den var viktig som grense mot kommunismen og østblokken under den kalde krigen. Denne tolkningen av demokrati er blitt mindre relevant etter at den kalde krigen er over og det liberale demokrati står som hegemonisk prinsipp i store deler av verden. Det betyr ikke at spørsmålet om hvorvidt demokratiet krever et felles verdigrunnlag er blitt poengløst, snarere at oppmerksomheten omkring disse forutsetningene er blitt mindre.

Det er positive sammenhenger mellom disse fire tolkningene av demokrati. Folkestyret som statsform krever en rettsstat med rettighetsgarantier, folkestyrets kvalitet øker med bred og aktiv deltakelse i befolkningen, og folkestyret forutsetter grunnleggende enighet om prosedyrer og institusjoner.

Samtidig er det oppstått en økende motsetning mellom demokratiet som statsform med folkemakt gjennom valgte kanaler og demokratiet i de andre tre betydningene. Når stadig flere livs- og samfunnsområder blir rettighetsfestet gjennom grunnloven eller ved at internasjonale traktater innkorpores i nasjonal rett, blir folkevalgte organers handlingsrom redusert. Tolkningsmakt og avveining mellom motstridende rettigheter blir overført til rettsvesen og domstoler.

Når demokrati blir forstått som deltakelse, blir statsformens formelle trekk mindre vesentlige, og nye påvirkningsmuligheter gjennom aksjoner, kommunikasjon og lobbyvirksomhet kan ses som demokratiske framskritt. På overnasjonalt nivå er spirene til et mer aktivt sivilsamfunn og et mer intensivt lobbysystem en annen form for folkelig påvirkning, selv om folkevalgte organer mister makt.

Folkestyret kan svekkes ved at effektiviteten og omfanget blir redusert. Effektiviteten blir lavere hvis båndene mellom velgere og representanter og mellom parlament og regjering blir svakere. Dersom organisasjoner og politiske partier ikke mobiliserer nedenfra i samme grad som før, er det en smalere krets som blir grunnlag for rekruttering til posisjoner og som styrer partiene som valgkampmaskiner. Hvis sammensetningen av nasjonalforsamlingen har uklare konsekvenser for hvem som danner regjering, kan mindretallsregjeringer dannes av valgets tapere. Omfanget av folkestyret blir svekket hvis makt og myndighet overføres til andre instanser enn de valgte organene, på lokalt, nasjonalt og internasjonalt nivå.

Endringene i grunnlaget for folkestyret er en hovedlinje i utredningens konklusjoner.

Til toppen
Til dokumentets forside