Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2003: 19

Makt og demokrati

Til innholdsfortegnelse

4 Nye organisasjonsformer

Mens den parlamentariske styringskjeden er svekket i alle ledd og valgkanalen er snevret inn, har andre kanaler for deltakelse og påvirkning videt seg ut. Den generelle politiske interessen er ikke redusert gjennom de siste tretti årene, men den kanaliseres i større grad gjennom saksrettede aksjoner og andre former for deltakelse enn partipolitikk og brede medlemsorganisasjoner.

Årtusenskiftet representerte et tidsskille for frivillig organisering i Norge. Det markerte det endelige sluttpunktet for de store folkebevegelsenes dominans. Sammen med de brede medlemsorganisasjonene var folkebevegelsene sentrale i utviklingen av det norske styringssystemet. De var rekrutteringskanaler for alternative nasjonale eliter og kommunikasjonskanaler mellom lokalsamfunn og storsamfunn. Gjennom de frivillige organisasjonene kunne brede lag av befolkningen påvirke den offentlige politikken både lokalt og sentralt. I dag skjer økningen i organisasjonsaktiviteten i mer uforpliktende og uformelle former rettet mot nærmiljø, kultur og fritid.

«Den korporative kanalen», gjennom organisasjonsdeltakelse, råd og utvalg har vært et alternativ til folkevalgte organer som påvirkningsvei. De organiserte interessene i nærings- og arbeidsliv står fremdeles sterkt, og det er fortsatt sentrale beslutninger som blir fattet i korporative samarbeidsorganer der også statsmakten legger premisser eller deltar aktivt. Allikevel er omfanget av korporative organer betydelig redusert.

4.1 Fra folkebevegelse til fritidsorganisering

Det mest slående trekket ved norsk frivillighet slik den har vært organisert tradisjonelt, er at den har vært medlemsbasert og demokratisk oppbygd. Det lokale nivået har vært kjernen i systemet, og det lokale og det nasjonale organisasjonsnivået har vært koblet hierarkisk sammen. Selv om det alltid har vært lokallag som ikke har vist interesse for å melde seg inn i regionale og/eller nasjonale organisasjoner, og enkelte nasjonale organisasjoner ikke har bygd ut lokallag i det hele tatt, har dette ikke vært typisk. Resultatet er at Norge og Skandinavia, i motsetning til de aller fleste andre vestlige land, ikke har hatt et todelt organisasjonssamfunn, dvs. et lokalt og et nasjonalt uten institusjonaliserte kommunikasjonskanaler mellom nivåene.

I Norge og Norden har lokallagene vært koblet til det nasjonale politiske systemet gjennom stabile kommunikasjonskanaler, noe som har vært med på å gjøre de frivillige organisasjonene svært viktige i sosiale og politiske mobiliseringsprosesser. Norsk frivillighet har rekruttert uvanlig bredt sosialt. Medlemmene har vært grunnfjellet i et nasjonalt demokratiserings- og nasjonsbyggingsprosjekt.

I dette prosjektet har de store og politisk orienterte folkebevegelsene med røtter tilbake til 1800-tallet spilt en avgjørende rolle. Her har bondebevegelsen, arbeiderbevegelsen, avholdsbevegelsen, lekmannsbevegelsen, nynorskbevegelsen og etter hvert også idrettsbevegelsen, stått sentralt. Omkring første verdenskrig ble det opprettet en lang rekke sosiale og humanitære lag. Mange av disse hadde utspring i folkebevegelsene og ivaretok viktige politiske funksjoner i samarbeid med det offentlige. Historisk sett har de vært en drivkraft i offentliggjøringen av sosialt ansvar, og de var en sosialpolitisk kraft til langt inn på 1960-tallet.

I perioden fram til annen verdenskrig ble det etablert en rekke nye kultur- og naturorganisasjoner, i tillegg til at barne- og ungdomssektoren begynte å organisere seg. Den tidlige etterkrigstiden var også en stor ekspansjonsperiode, ikke minst for lagstyper innenfor helse- og sosialområdet, og særlig på lokalt nivå. Dette var velferdsstatens store ekspansjons-og konsolideringsfase. Offentlig planarbeid knyttet til velferdsstatens framvekst påvirket frivillige organisasjoners handlingsrom på en ny og mer aktiv måte enn før. Til tross for det nære samarbeidet med og den finansielle avhengigheten av det offentlige, var organisasjonene relativt autonome. Det offentlige blandet seg ikke inn i interne organisasjonsprosesser. Konsekvensen av nærheten til det offentlige og den organisatoriske autonomien, var at store deler av frivillig sektor ble knyttet mye nærmere til det offentlige enn til markedet.

Perioden mellom 1960 og 1990 var en brytningstid i norsk sivilsamfunnsorganisering. De store folkebevegelsene endret gradvis karakter. De spilte ikke den samme massemobiliserende rollen som tidligere, og de ble i økende grad profesjonelle og forhandlende institusjoner nært knyttet til det offentlige.

Det som først og fremst preget organisasjonslivet i denne perioden var framveksten av det såkalte fritidssamfunnet. Forholdet mellom arbeid og fritid ble grunnleggende endret. Folk fikk flere penger mellom hendene og bedre tid til å bruke dem. Økt fritid førte til at barn, unge og kvinner ble mer aktive innenfor organisasjonstyper som de i liten grad hadde vært med i tidligere. Mødrene fikk mer fritid fordi barna fikk mange organiserte fritidsaktiviteter utenfor hjemmet.

Men enda viktigere for mobiliseringen av kvinner var endringene i forholdet mellom kjønnene. Fram til midten av 1960-årene hadde arbeids- og rollefordelingen mellom kvinner og menn vært preget av komplementaritet, det vil si at bestemte områder var for kvinner og andre for menn. Nå ble menn og kvinner i større grad konkurrenter. Langt flere kvinner ble yrkesaktive, og de engasjerte seg innenfor organisasjonstyper som fram til da stort sett hadde vært forbeholdt menn. Samtidig begynte de i større grad å aktivisere seg i de nye fritidsorganisasjonene. Industrisamfunnets skille mellom «arbeid» og «fritid» og kvinnenes inntreden i arbeidslivet gjorde dette mulig.

Et annet utviklingstrekk i denne perioden var at mange av de nye fritidsorganisasjonene vokste fram på utsiden av de tradisjonelle folkebevegelsene. En stadig større del av organisasjonssamfunnet ble frikoblet fra disse, samtidig som flere av folkebevegelsene var i tilbakegang.

Allikevel, ved inngangen til 1980-tallet sto fremdeles de fleste av de typiske trekkene ved norsk frivillighet fra siste del av 1800-tallet ved lag. Lokallagene sto fortsatt sentralt. Det samme gjorde medlemsskap i demokratisk oppbygde organisasjoner. På overflaten framsto den tradisjonelle organisasjonsmodellen som like viktig som før.

Perioden var imidlertid også preget av andre tendenser. Det foregikk en økende profesjonalisering både av organisasjoner og aktiviteter. Sentralleddet ble styrket på bekostning av det lokale og regionale nivået. Organisasjonene ble mer spesialiserte og fikk mer begrensede arbeidsoppgaver. Det foregikk også en økende egenorganisering, det vil si økning i aktiviteter som var rettet mot organisasjonens egne medlemmer snarere enn mot samfunnet utenfor. Disse trekkene kom etterhvert til å dominere. Idébevegelsene hadde ikke samme tyngde som før. Dermed fikk de en mer avgrenset politisk rolle. Samtidig kunne nye idébevegelser – som den moderne kvinne- og miljøbevegelsen – påvirke offentlig politikk uten å ha noen sterk organisatorisk tyngde i form av omfattende medlemskap.

Og her ser vi kimen til modellens senere sammenbrudd: Forholdet mellom organisasjonstyngde og politikkinnflytelse var i ferd med å bli assymetrisk. Det var ikke lenger like selvsagt at organisasjonstyngde skulle gi tilsvarende politisk innflytelse. Små organisasjoner kunne få uforholdsmessig stor politisk innflytelse. Assymetrien mellom organisasjonstyngde og politisk gjennomslag førte til at medlemsrekruttering og sosialisering mistet en del av sin betydning. Når det ikke lenger var gitt at medlemstunge organisasjoner hadde mest å si, kunne organisasjonene trimmes, strømlinjeformes og effektiviseres. Det ble viktigere å ha gode strateger og opinionsdannere enn en stor medlemsmasse – som etter hvert framsto som en utgiftspost. Tendensene til sentralisering og profesjonalisering ble forsterket ved at mange organisasjoner fikk mindre bruk for medlemmer for å sikre økonomien sin, fordi staten eller private sponsorer ga mer økonomisk støtte. Medlemsrollen kom med andre ord under press. Dette fikk etterhvert konsekvenser for hvordan folk valgte å organisere seg og dermed for hvordan det enkelte menneske var koblet til storsamfunnet.

4.2 Den tradisjonelle organisasjonsmodellens sammenbrudd

Årene etter 1990 har representert et grunnleggende brudd med den tradisjonelle organisasjonsmåten. Modellen har fått sterk konkurranse fra det vi kan kalle «her og nå»-organisering. Dette er nettverksbaserte organisasjonsformer som er desentraliserte og frakoblet nasjonale strukturer. De har spesialiserte formål, sterk aktivitetsorientering og svak eller ingen ideologisk forankring. Relasjonen mellom organisasjon og medlem har her klare paralleller til det flyktige forholdet mellom konsument og produsent i et marked.

Desentraliseringen er ikke et forsøk på å blåse liv i lokale tradisjoner, identiteter eller fellesskap, men et forsøk på å tilpasse foreningslivet så godt som mulig til medlemmenes individuelle forventninger og krav.

Her og nå-organisering gjør seg også gjeldende på nasjonalt nivå, uten å ha basis i medlemmer eller lokallag. Bellona og en lang rekke «syndromorganisasjoner» innenfor helse- og sosialfeltet er kanskje de mest typiske eksemplene på denne nye formen for nasjonal organisering.

Organisasjonenes levedyktighet avhenger av at de klarer å tilfredsstille medlemmenes behov her og nå, og de må være innstilt på raske endringer i medlemmenes behov. Organisasjonene begynner å tenke og handle likt for å holde medlemstallet og aktivitetsnivået oppe. I en slik situasjon får de liten tid til å danne sine egne særtrekk eller å bli formet av det lokale fellesskapet. Dannelse av særtrekk kan også virke mot sin hensikt, fordi det kan blir en ballast som hindrer raske medlemstilpasninger. Organisasjonene blir dermed mer og mer standardiserte. Dette innebærer blant annet til at når vi flytter fra et sted til det neste, kan vi melde oss inn i de samme organisasjonene som vi var med i der vi kom fra uten at vi trenger å sette oss særlig inn i lokale forhold.

Denne nye organisasjonsformen river opp kommunikasjonslinjene mellom det lokale og det nasjonale nivået. Vi er i ferd med å få et todelt organisasjonsamfunn, hvor det lokale og det nasjonale nivået i stadig større grad lever sine liv uavhengig av hverandre.

Vi får også et større innslag av uforutsigbarhet og usikkerhet. Assymetrien i forholdet mellom organisasjonstyngde og politisk innflytelse gjør det vanskelig å forutse hvem som har reelle påvirkningsmuligheter i ulike politiske prosesser. Politikken har også fått en flyktig karakter, noe som skyldes at den er preget av samme logikk som resten av organisasjonssamfunnet – rask endring og tilpasning. Dette blir gjerne betegnet som «modernisering», «fleksibilitet», «mål- og resultatstyring» eller «konkurranseutsetting». Utviklingen avspeiler seg i de politiske partienes rekrutterings- og legitimitetsproblemer, som ble omtalt i forrige kapittel. Det som skjer med partiene er en integrert og viktig del av utviklingen i sivilsamfunnet forøvrig.

Disse utviklingstrekkene viser at det er først nå vi kan snakke om en fragmentering av organisasjonssamfunnet. For første gang i etterkrigstiden ser ekspansjonen i organisasjonssamfunnet ut til å ha stanset opp og stadig større deler av organisasjonslivet går i motbakke. Mangfoldet i organisasjonstyper øker ikke lenger.

4.3 Den nye frivilligheten

Vendepunktet i utviklingen av det norske organisasjonssamfunnet er karakterisert av den tradisjonelle organisasjonsmodellens sammenbrudd og her og nå-organisasjonens gjennombrudd. Det har skjedd en vridning i forståelsen av hva frivillig innsats og organisatorisk arbeid skal og bør være: Mindre ytelse og mer nytelse. Å bidra til saken eller støtte ideologien er ikke lenger like viktig som begrunnelse for å delta i en organisasjon. Det viktigste er at deltakerne føler personlig tilfredsstillelse. Men overgangen fra ytelse til nytelse behøver ikke å bety at vi blir mer egoistiske. Det kan fortsatt betraktes som viktig å bidra til å forbedre vilkårene for marginaliserte eller vanskeligstilte grupper i samfunnet. Nytelsesaspektet består snarere i at den personlige innsatsen anses som viktigere enn organisasjonens innsats. Deltakerne må føle at de kan utrette noe og at innsatsen har konkrete effekter. Ytelse, det vil si langsiktig organisatorisk engasjement med usikre eller lite synlige virkninger, tilfredsstiller ikke behovet for rask individuell tilbakemelding.

Medlemsrollens minkende betydning kommer til uttrykk gjennom nedgangen i antall medlemsmøter de siste tjue årene. Deltakelseskulturen, med sine høye forventninger til aktivt og forpliktende engasjement, er blitt sterkt svekket i løpet av kort tid. Det er lettere å få med folk på kortvarige tiltak der de selv velger hvilke aktiviteter de vil være med på. Dette betyr at engasjementet blir mer overflatisk og medlemmenes følelse av identitet og tilhørighet til organisasjonen blir mindre. Derfor ser vi at idérettede og politisk orienterte lag utgjør en stadig mindre del av organisasjonssamfunnet. Deltakelseskulturen erstattes av aksjonskulturen. Flere velger å delta i demonstrasjoner eller skrive under på opprop. De nye deltakelsesformene kjennetegnes ved at de er kortvarige, konkrete og gir anledning til umiddelbar meningsytring.

Frivillige organisasjoner er idag i mindre grad enn før bindeledd mellom enkeltindividet og det politiske systemet. De påvirker fortsatt offentlig politikk, men fordi medlemsrollen og deltakelseskulturen svekkes, blir det vanskelig å avgjøre hvem organisasjonene taler på vegne av. I et demokratisk system er det avgjørende å vite hvilke grupper ulike organisasjoner representerer. Det kan derfor tenkes at vi ser begynnelsen til slutten på organisasjonssamfunnets dominerende rolle i det nasjonale demokratiet, særlig hvis foreningene ikke lenger er lokalsamfunnets kommunikasjonskanaler ut mot storsamfunnet. Det vil i så fall svekke det mest typiske trekket ved norsk frivillighet – at lavstatusgrupper har påvirket offentlig politikk både lokalt og sentralt ved å delta i store, idébaserte organisasjoner.

4.4 Fra korporatisme til lobbymakt

De store frivillige organisasjonene har vært premissleverandører for offentlig politikk gjennom uformelle nettverk og påvirkning av normer og forståelsesmåter. Det er imidlertid arbeids- og næringsinteressene som har dominert i den såkalte korporative kanalen.

«Korporatismen» er en betegnelse for samspillet mellom private interesser og offentlig sektor innen utvalg, styrer, råd og komitéer. Dette har vært et alternativ til folkevalgte organer som påvirkningsvei. I det korporative systemet er ressursene ulikt fordelt, i motsetning til i valgkanalen med lik stemmerett.

Den korporative tilnærmingen sto sentralt i den forrige maktutredningen, blant annet gjennom tesen om «den segmenterte stat». Denne tesen la vekt på de sterke sektorkoblingene mellom interesseorganisasjoner, fagdepartement og stortingskomité.

I dag er enkelte sentrale områder av den offentlige politikken blitt avsegmentert. Dette gjelder blant annet landbrukspolitikken, der stortingskomiteen er nedlagt og bondeorganisasjonenes posisjon er svekket.

De organiserte interessene i nærings- og arbeidsliv står fortsatt sterkt, og fremdeles blir det fattet sentrale beslutninger i korporative samarbeidsorganer. Alikevel er omfanget av korporative organer betydelig redusert. Antall styrer, råd og utvalg ble halvert fra midten av 1970-tallet til midten av 1990-tallet.

Interesserepresentasjon er allikevel fortsatt en viktig del av statsforvaltningen. Den bidrar til å kontrollere spenninger, gjøre partene medansvarlige og til å formidle kunnskap. Men fristilte forvaltningsorganer og andre påvirkningsmetoder har også fått større plass. I det store og hele har markedsrettingen av offentlig virksomhet bidratt til å svekke den formelle korporative organiseringen.

Nærings- og interesseorganisasjonene signaliserer i dag i større grad sine standpunkter gjennom massemediene og ved lobbyvirksomhet direkte overfor Stortinget. Det betyr at alternative kommunikasjons- og påvirkningskanaler har økt på bekostning av det korporative systemet. Mindretallsparlamentarismen har også gjort at den direkte kontakten med Stortinget har vokst i betydning. Organisasjoner og andre interessegrupper har bygd opp et mer profesjonelt informasjons- og kommunikasjonsapparat med sikte på lobbying overfor beslutningstakere og gjennom massemedia.

Disse påvirkningsformene gir korrektiver til politikere og produsenter. De er samtidig karakterisert ved at evnen og ressursene til å gjøre seg gjeldende er ulikt fordelt. De krever artikuleringsevne, organisasjonsmakt, kontaktnett og kjøpekraft.

4.5 Den norske modellen i arbeidslivet

Til tross for at antall styrer, råd og utvalg har gått ned, er det én side ved korporatismen som ikke har tapt i betydning. Den befinner seg i skjæringspunktet mellom arbeidsliv, politikk og velferdsstat, og er knyttet til lønnsdannelse og lønnsoppgjør. Den norske modellen for arbeidslivet er preget av omfattende organisering, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden.

Norske arbeidsgivere er i internasjonal sammenheng meget godt organisert. De holder tett kontakt med myndighetene, både gjennom deltakelse i offentlige styrer og råd og ved å fungere som utrednings- og lobbyorganisasjoner.

Mellom 50 og 60 prosent av norske arbeidstakere er fagorganisert. Norge ligger dermed nesten dobbelt så høyt som gjennomsnittet i Europa på dette området. Fagorganisasjonene består i dag av fire hovedsammenslutninger (LO, YS, UHO og Akademikerne). Det har vært mange omstruktureringer på dette området det siste tiåret, og de har hatt som konsekvens at hovedsammenslutninger og enkeltforbund konkurrerer med hverandre, dels om makt, dels om medlemmer. Først i slutten av 1990-årene ble arbeidstakerorganisasjonene likestilt i det inntektspolitiske samarbeidet.

Solidaritetsalternativet fra begynnelsen av 1990-årene innebar en ny giv i det inntektspolitiske samarbeidet. Ved at arbeidstakerne viste moderasjon, bidro de til lavere kostnadspress og dermed høyere realinntekter. Solidaritetsalternativet var kronen på verket for det inntektspolitiske samarbeidet mellom LO og NHO, som førte til langsiktig lønnsutjevning i 1980-årene og i første halvdel av 1990-årene.

I de senere årene har imidlertid samordningen av inntektsoppgjørene slått sprekker. Det har vært omfattende arbeidskonflikter og Solidaritetsalternativet har blitt erklært for dødt. Dette har blant annet sammenheng med splittelser og rivninger mellom ulike arbeidstakergrupper og organisasjoner på grunn av ulik lønnsutvikling i privat og offentlig sektor. Videre kan drastiske økninger i lederlønninger ha svekket viljen til moderasjon, og nedgangen i arbeidsledigheten fram til 2002 kan ha gjort utsikten til arbeidskonflikt mindre skremmende.

Utviklingen i slutten av 1990-årene demonstrerte en økende ustabilitet og avmakt i systemet for lønnsforhandlinger. En rekke offentlige komiteer ble nedsatt for å bringe de samordnede oppgjørene tilbake på skinner, uten at disse hadde noen virkninger på lengre sikt.

Det er i dag lite sannsynlig at vi kan gå tilbake til et system som er like stabilt som det Solidaritetsalternativet bygde på. Det betyr imidlertid ikke at et helt «fritt» system er et nærliggende alternativ. Erfaringer fra andre nordiske land peker ikke i retning av at samordnede oppgjør blir borte på grunn av internasjonalisering. Der er det inntektspolitiske samarbeidet blitt opprettholdt, og kanskje endog styrket, i en periode med internasjonalisering. De interne spenningene ser ut til å være viktigere utfordringer. Det gjelder både interne konflikter på begge sider av forhandlingsbordet, og politiske konflikter som kan føre til at det inntektspolitiske samarbeidet ikke får tilstrekkelig støtte.

Den norske modellen for lønnsoppgjør må imidlertid også sees i lys av sammenhengen mellom inntektsfordeling og velferdsstatens ytelser. Et særtrekk ved de skandinaviske landene er at de har en relativt jevn lønnsfordeling. Generelt er det slik at de samfunnene som har størst likhet i utgangspunktet, også har det største innslaget av omfordeling av inntekt. Velferdsstaten er størst i små, åpne økonomier som den norske. Her har arbeidsgivere og lavtlønte en felles interesse. Hvis lavtlønte gjennom sine organisasjoner kan bidra til å dempe inntektsforskjellene, fører dette til at de kommer bedre ut og at sjansene for velferdsgoder øker. For arbeidsgiverne betyr lave inntektsforskjeller at høyt utdannet arbeidskraft blir lavere lønnet enn i andre land. Det bidrar positivt til konkurranseevnen i norsk næringsliv, og mest i sektorer med høy kompetanse.

Det var koalisjonen mellom LO og NHO som i sin tid frambrakte lønnsutjevning, og de har sørget for at systemet er blitt opprettholdt. Opprøret mot utjevning blant arbeidstakere med høy utdanning i offentlig sektor har imidlertid skapt betydelige spenninger i det norske systemet for lønnsforhandlinger.

Til toppen
Til dokumentets forside