Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2003: 19

Makt og demokrati

Til innholdsfortegnelse

5 Velferdsstatens omforming og lokaldemokratiets krise

De brede folkebevegelsene er ikke lenger sentrale i utvikling og organisering av velferdstjenester. Den politiske støtten til universelle velferdsordninger blir svakere og barrieren mot mer private forsikringsordninger i trygde – og velferdssystemet blir lavere. Dette uttrykker en form for individualisering som bryter opp de kollektive løsningene. Samtidig har presset mot velferdsstaten økt fordi befolkningens krav og forventninger overstiger de offentlige bevilgningene. Kommunene har fått trangere økonomiske rammer i rollen som iverksetter av statlig politikk.

Den norske velferdsstaten har vært preget av universelle ordninger og en relativt enhetlig organisering av velferdstjenester. Det offentlige har spilt en helt dominerende rolle som finansieringskilde, tjenesteprodusent, utformer og kontrollør av tjenestene. Dette systemet er nå i omforming, akkurat som organisasjonssamfunnet er det.

Omformingen av velferdsstaten har stor innvirkning på det lokale handlingsrommet og er nært knyttet til utviklingen av kommunene og lokaldemokratiet. Det kommunale selvstyret har mistet mye av sitt innhold gjennom kombinasjonen av rettighetslover, statlige pålegg og budsjettknapphet. Både rettighetslover og pålagte oppgaver har som mål å sikre større grad av likebehandling, men i praksis oppstår det nye former for ulikhet når budsjettknappheten gjør at ikke alle rettigheter kan innfris samtidig og i samme omfang.

5.1 Privatisering som samfunnsomforming

Omformingen av velferdsstaten har sammenheng med grunnleggende endringer som skjer i forholdet mellom offentlig og privat sektor. Mange av velferdsstatens tradisjonelle kjerneytelser blir i dag privatisert.

Den formen for privatisering vi ser i Norge har store likhetstrekk med det som gjerne kalles «kontraktering». Det innebærer at det offentlige finansierer velferdstjenester som produseres av private selskaper og frivillige organisasjoner. Dette er en viktig del av reformprosessen i offentlig sektor som ble omtalt i kapittel 3. Privatiseringen av offentlige tjenester springer ikke nødvendigvis ut av et krav om statlig tilbaketrekning. Det handler i større grad om en omorganisering av offentlig sektor, der kostnadseffektivitet og produktivitet står i sentrum. Endringene stikker imidlertid dypere enn opplevelsen av begrensede offentlige budsjetter og søking etter mer kostnadseffektive løsninger – de har sammenheng med ideologiske endringer og framgangen for nyliberale idéer.

Gjennom privatisering og fristilling spres oppgaver fra det sentrale statsapparatet ut til institusjoner og styringsorganer som utfører oppgavene på vegne av staten. Dermed endres relasjonen mellom staten og samfunnet utenfor. Statsengasjementet endrer karakter gjennom dannelse av nye selskaper og stiftelser, friere organisasjonsformer innen offentlig forvaltning, økt bruk av det lokale styringsapparatet og overføring av oppgaver til frivillige organisasjoner og bedrifter.

Fristillingsbegrepet dekker prosesser som blir særlig tydelige på kommunalt nivå. Ikke minst innenfor helse- og sosialsektoren, der så mye av iverksettingen skjer på kommunal basis. Det oppstår nye samarbeidsformer mellom kommunal sektor, frivillig sektor og næringsliv, og hybride organisasjonsformer oppstår i skjæringspunktet mellom det offentlige og næringslivet.

Økningen i antall aktører på servicesiden skaper et behov for mer offentlig og juridisk kontroll. Det offentlige må kontrollere at pengene går til det formålet som er avtalt, på en effektiv måte. Samtidig bryr det offentlige seg mindre om ideologiske særtrekk som måtte prege de som leverer tjenestene. Dette gir større rom for eksempel til livssynsorganisasjoner, men nå i omgivelser der de må vise seg like kostnadseffektive som konkurrentene. Likeledes må de offentlige tjenesteprodusentene klare seg i konkurransen med markedsbaserte og frivillige aktører.

Til tross for utstrakt privatisering og konkurranseutsetting av tjenester, står det offentlige fortsatt som garantist for folks rettigheter, fordi offentlig ansvar og finansiering er bygd inn i modellen.

Denne utviklingen påvirker på grunnleggende vis samhandlingen mellom ulike samfunnssektorer; stat, marked, frivillig og uformell (familie) sektor. «Kontraktskulturen» innebærer alene en så stor endring at vi kan snakke om et tidsskille. Ikke bare idégrunnlaget bak de nye samarbeidsformene, men også måten å organisere samarbeidet på er kvalitativt forskjellig fra eldre samarbeidsmodeller som vi kjenner fra velferdsstatens storhetstid. Det offentlige samarbeidet med frivillige organisasjoner og private aktører også tidligere, men avtalene var ofte uformelle og kontrollen med innholdet i tjenestene mer indirekte. Samtidig var ofte økonomikontrollen og den juridiske formaliseringen svak. Det var et system som var basert på tillit, i en helt annen grad enn det systemet som nå vokser fram. Under påvirkning fra nyliberalistiske idéer blir tillit til kontroll, noe som i avgjørende grad påvirker forventninger og samhandlingsmønstre på tvers av sektorer.

Det nye systemet setter eldre korporative ordninger under press. Om det i praksis alltid blir slik som den nye styringsfilosofien forutsetter, er allikevel et annet spørsmål. Det kan tenkes at den norske tradisjonen for samarbeid mellom offentlig og privat sektor kan føre til at reell konkurranseutsetting fortrenges av monopolisering, kooptering og kontrakter basert på bekjentskaper. Det kan også bli en fristilling uten kontroll, fordi effektive kontrollordninger er vanskelige å organisere.

Det er uvisst i hvilken grad frivillig sektor er i stand til å utnytte det nye politiske rommet. Privatiseringen og kontraktsystemet fører til at frivillige organisasjoner må sentralisere og profesjonalisere virksomheten for å møte de nye utfordringene. Dermed blir kontakten med medlemmene svakere. Organisasjonene blir iverksettingsorganer for offentlig politikk snarere enn premissleverandører og kanaler for folkelig innflytelse i en dialog om velferdsordningene. Det er åpent hvilke markedsaktører som vil slå gjennom. Kommunesektoren bygger opp egne aksjeselskaper for å komme markedsrettingen i møte på stadig flere områder.

Den nye modellen er blitt den normale, med stor grad av konsensus om hovedtrekkene. Motstanderne har ikke klart å komme opp med alternative institusjonelle løsninger. De som er imot «kontraktering» har allerede mistet det retoriske hegemoniet. Store multinasjonale selskaper er allerede inne i eldreomsorgen (ISS, Partena Care m.fl.), noe som var utenkelig for bare få år siden. Dessuten gjør EØS-avtalen det vanskelig å avgrense seg mot slike selskaper dersom en skulle ønske det, når tjenesteproduksjonen først skal settes ut på kontrakt. Parallelt ser vi sterkere tegn til press på enhetsskolen, der nye livssynsorganisasjoner og mer markedsbaserte og eliteorienterte skoler vokser fram.

I dag arbeider Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) for å legge til rette for norsk markedsrettet satsing på helse- og sosialfeltet. Bedrifter oppmuntres til å satse på frivillig arbeid, og APO (arbeidsgiverorganisasjonen for privat, frivillig virksomhet i offentlig sektor) har meldt seg inn i Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon. Det signaliserer et tidsskifte i forholdet mellom norsk frivillighet og markedet.

Den kognitive forskyvningen som er nødvendig for å få til dyptgripende endringer i velferdsstaten har allerede funnet sted. Ingen av de politiske partiene har tatt noe klart standpunkt mot denne utviklingen. På kommunalt nivå er det heller ingen aktiv motstand, bortsett fra hos Kommuneforbundet.

Det politiske høyre og venstre blir i framtiden ikke først og fremst et spørsmål om hvem som er for eller imot kontraktstenkningen, men en kamp om formen på det nye. Det betyr ikke nødvendigvis privatisering overalt. Det vil være avhengig av hvilke aktører som tilbyr tjenester og ikke minst av hvordan kommunene møter den nye utviklingen. Det er flere institusjonelle former å velge mellom, noe som også påvirker forholdet mellom politikk, administrasjon og profesjon. Mer enhetlige profesjonsinteresser vil bli svekket i et organisatorisk fragmentert system, samtidig som det er uavklart hvordan forholdet mellom politikk og administrasjon vil bli påvirket. Dette vil være avhengig av graden av lokalt handlingsrom og er nært knyttet til utviklingen av kommunene og lokaldemokratiet.

Lokalpolitikken vil endre karakter. I en rekke land har sentrale myndigheter satt ut på kontrakt det som foregår lokalt. Kontraktstenkningen vil legge press på mindre kommuner, fordi valgfrihet og konkurranse i mange sammenhenger forutsetter tilstrekkelig store enheter til at konkurransen kan bli reell. Det kan dessuten komme til å øke presset på fylkeskommunen. Utviklingen gir nye argumenter til dem som går inn for større regioner framfor fylkeskommunen og til dem som ønsker omfattende kommunesammenslåing.

5.2 Kommunene som iverksettere

Etterspørselen etter velferdstjenester har steget raskere enn utbyggingen av dem. Dette har blant annet sammenheng med økningen i antall eldre og uføre og med reduserte muligheter for privat hjemmeomsorg. Videre har det sammenheng med en innvandring der store grupper står utenfor arbeidslivet, med medisinske framskritt og dyre behandlingsmetoder for problemer som før var uløselige, og med stigende krav og forventninger til ytelsene.

Store deler av den norske velferdsstaten forvaltes gjennom kommunene. Staten setter rammevilkår og spesifiserer kravene, mens kommunene yter tjenestene. De siste par tiårene er det ett problem som har overskygget alt annet: Kravene til ytelser er større enn de kommunale ressursene til å tilfredsstille dem.

Kommunenes virksomhet defineres i hovedsak av staten, samtidig som staten avgrenser kommunenes økonomiske rammer. Den kommunale opplevelsen er at de skal realisere mange gode hensikter med altfor knappe midler.

Samtidig har den statlige rettighetslovgivningen bidratt til å gjøre forventninger om velferdsytelser om til rettskrav. I løpet av 1990-årene har antallet rettighetslover økt sterkt, noe som er tema for det neste kapitlet om rettsliggjøring. Det dreier seg blant annet om rett til opplæring, pasientrettigheter og rett til ulike sosial-, helse-, og omsorgstjenester. Disse rettighetene gir enkeltmennesket krav på ytelser fra velferdsstaten og adgang til å gå rettens vei dersom kommunen ikke innfrir kravene. Domstolene kan overprøve kommunale prioriteringer og kommunene har iverksettende forpliktelser som de ikke kan la inngå i kompromisser. Problemet oppstår når disse juridiske forpliktelsene møter kommunal budsjettknapphet.

Når en person har fått rettslig medhold i retten til et velferdsgode, er kommunens økonomi i prinsippet irrelevant. Likevel setter kommunenes økonomiske ressurser grenser for ytelsene. De som har fått juridisk medhold eller når fram gjennom massemedia eller har sterke støttespillere, oppnår mer enn de passive. Følgen er at deler av rettighetslovgivningen har hatt nye og utilsiktede former for ulikhet som konsekvens.

Kommunenes ansvar for de nye tjenesteytelsene har ikke blitt fulgt opp med tilstrekkelige økte ressurser. Kommunene blir dermed tvunget til å forvalte offentlig ressursmangel, og lokalpolitikerne får vanskeligheter med å begrunne sin virksomhet overfor befolkningen. De blir sittende med ansvar uten makt. Dette forklarer lokaldemokratiets krise.

5.3 Velferdens pris

Misforholdet mellom tilbud og etterspørsel av tjenester blir dels møtt med krav om betalingsordninger og egenandeler som skal dempe etterspørselen, og dels med forsøk på offentlig kostnadsreduksjon i form av effektivisering, privatisering og konkurranse om kontrakter. Det stilles også gjerne økte krav til den enkelte, som krav om omskolering og aktiv jobbsøkning når det gjelder arbeidsmarkedstiltak. På noen felt kolliderer rasjonaliseringstiltakene med ytelsenes egenart. Det gjelder særlig i forhold til personlig omsorg, som i hjemmetjenestene. Der kan rasjonaliserte arbeidsmetoder og kontrollsystemer redusere tidsbruken, men det gir samtidig en dårligere situasjon både for den som gir og for den som mottar omsorg.

Under trykket av knappe budsjetter blir kravet om økt velferd møtt med forsøk på økt effektivitet. Det innebærer et permanent krav om omorganisering, rasjonalisering og nye styringsprinsipper. Dette har som utilsiktet bivirkning at det virker utmattende på de som arbeider i tjenesten, og dermed bidrar det til å forsterke de effektivitetsproblemene som ligger bak reformarbeidet. Et resultat er at stadig flere føler at de bruker mye tid på oppgaver som står fjernt fra det som skulle være kjernen i arbeidet, nemlig kontakt med klientene. Manglende forutsigbarhet og mangel på faste arbeidsoppgaver og ansvar, skaper frustrasjon i organisasjonen.

Misforholdet mellom ansvar og makt forskyver seg videre innover og nedover i velferdssystemet. Forholdet mellom staten og kommunene parallellforskyves til forholdet mellom kommunale eller fylkeskommunale politikere og de som arbeider i velferdsstatens førstelinjetjeneste – i sykehjem, pleiehjem, sykehus og hjemmehjelpstjeneste. Det er de som arbeider i direkte pasient- og klientkontakt som føler velferdsstatens dilemma på kroppen. De opplever helt konkret misforholdet mellom ambisjoner og bevilgninger, og de voksende kravene som det ofte ikke er tid og ressurser til å imøtekomme. Dilemmaet blir i noen grad absorbert og dempet i velferdsstatens førstelinje, av en arbeidsstyrke som strekker seg og tærer på sine egne ressurser i møte med klientene. Dette er velferdsstatens lavtlønnede omsorgsreservoar, som bærer ekstrabyrder når budsjettene ikke strekker til. Når de tilførte midler ikke er tilstrekkelige, og går sammen med et kontinuerlig press om effektivitet og lønnsomhet, er det de ansattes ansvarsfølelse og samvittighet som tøyer innsatsen.

Det er denne omsorgsressursen som effektiviseringsorienterte styringstiltak truer med å tømme, uavhengig av hvem som produserer tjenestene, både fordi tiltakene ikke tar hensyn til omsorgens egenart og fordi de virker ytterligere utmattende.

I 2000 var 5/6 av de ansatte i helse- og sosialsektoren kvinner. Derfor er det først og fremst kvinners omsorgsressurser som blir utnyttet og oppbrukt når velferdsstatens oppgaver og krav går lenger enn bevilgningen tilsier. Dersom kvinner ikke lenger i samme grad vil stille denne ressursen til rådighet, faller mye av grunnlaget for offentlig omsorgsarbeid sammen. Et kjennetegn ved den tradisjonelle kvinnelige omsorgsorienteringen er at den mangler innflytelse når velferdsordningene blir omorganisert og rasjonalisert. Derfor er betydningen av den langt på vei usynlig i de sentrale makt- og styringsorganene.

Til toppen
Til dokumentets forside