2 Grunnlovens begrensninger for innføring av flerårige budsjetter

Brev fra Justisdepartementets lovavdeling til Statsbudsjettutvalget av 6. januar 2003

2.1 Innledning. Nærmere om problemstillingene

Det vises til brev 26. september 2002, hvor Statsbudsjettutvalget ønsker Lovavdelingens vurdering av om, og eventuelt i hvilken utstrekning Grunnloven legger begrensninger på Stortingets adgang til flerårig budsjettering. Vi beklager at det har trukket noe ut med vår uttalelse.

Bakgrunnen for at spørsmålet oppstår er bestemmelsen i Grunnloven § 75 bokstav a. Den lyder:

«Det tilkommer Storthinget ( . . .) at paalægge Skatter, Afgifter, Told og andre offentlige Byrder, som dog ikke gjælde udover 31 December i det næst paafølgende Aar, med mindre de af et nyt Storthing udtrykkelig fornyes».

Noen tilsvarende begrensning til «31 December i det næst paafølgende Aar» finnes ikke i Grunnloven § 75 bokstav d, som kort og godt bestemmer at »[d]et tilkommer Storthinget ( . . .) at bevilge de til Statsudgifterne fornødne Pengesumme».

Heller ikke Grunnloven § 75 bokstav b, som gir Stortinget myndighet til å samtykke til å oppta statslån, inneholder noen tidsbegrensning.

Begrunnelsen bak tidsbegrensningen i Grunnloven § 75 bokstav a antas å være todelt. Dels skal den beskytte borgerne mot overflødige skatter. Dels sikrer bestemmelsen at hvert storting står fritt i sin statsfinansielle vurdering i forhold til tidligere storting, jf. Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 8. utg. (1998) s. 201. Når en tidsbegrensning har vært hevdet også på utgiftssiden, er det fordi bestemmelsen i Grunnloven § 75 bokstav a ikke ville bli fullt effektiv hvis Stortinget hadde alminnelig myndighet til å treffe avgjørelse om statsutgiftene for fremtidige budsjetterminer, jf. Castberg, Norges statsforfatning, 3. utg. (1964), bind II, s. 83.

Hovedspørsmålet er i hvilken utstrekning Stortinget har konstitusjonell adgang til å bevilge midler til bruk i fremtidige budsjetterminer, dvs. ut over neste kalenderår. At Stortinget bevilger midler, innebærer at det stilles midler til rådighet (for forvaltningen). Hvis det gjelder en slik tidsbegrensning for bruk av bevilgningsmyndigheten som antatt av de fleste statsrettslige forfattere, vil det være til hinder for flerårige budsjettvedtak med rettslig betydning.

Det er en fast praksis for at Stortinget har en adgang til å gi samtykke til å skape forpliktelser for staten overfor tredjepersoner som kan binde fremtidige stortings bevilgningsmyndighet. Ordningen med samtykke er knesatt i bevilgningsreglementet. Et slikt samtykke er ingen bevilgning, men fordi det gir grunnlag for en bunden statsutgift som vil forplikte Stortinget til å vedta den nødvendige bevilgning, vil det ha betydning i forhold til en tidsbegrensning for bevilgningsmyndigheten. Adgangen til samtykke kan således ses som en avgrensning av eller unntak fra en tidsbegrensning, men kan også vurderes som et argument mot en tidsbegrensning i det hele.

Grunnloven selv inneholder altså ikke noen uttrykkelig bestemmelse som er til hinder for at det treffes bevilgningsvedtak som har rettsvirkninger ut over den ordinære budsjetterminen (neste kalenderår). Det finnes heller ikke noen bestemmelse som inneholder klare begrensninger i adgangen til å opprette bundne statsutgifter. Eventuelle grenser må i stedet først og fremst utledes av sammenhengen med Grunnloven § 75 bokstav a, herunder de grunnene som ligger bak bestemmelsen, sammenholdt med teori og konstitusjonell praksis.

2.2 Oversikt over kildematerialet

2.2.1 Dagens praksis

Dagens praksis er basert på et hovedprinsipp om at Stortinget vedtar budsjetter der bevilgninger bare skjer for neste ordinære budsjettermin. 1 Selv om bevilgningsreglementet ikke uttaler dette direkte, bygger det på en slik forutsetning. Denne praksis har også støtte i uttalelser i de nyere av de dokumentene som er sitert nedenfor.

Fra dette utgangspunktet gjelder to typer unntak. For det første er det en viss adgang til å overføre ubrukte bevilgninger til neste budsjettermin. Dette skjer gjerne ved at en knytter stikkordet «kan overføres» til bevilgningsvedtaket, sml. bevilgningsreglementet § 7 bokstav b. Etter denne bestemmelsen kan overføring bare skje med virkning for de to følgende budsjetterminer. Ut over dette er det i dag ikke praksis for at Stortinget direkte bevilger penger til bruk i en senere budsjettermin.

For det annet kan forvaltningen få samtykke (i bevilgningsreglemenetet kalt fullmakt) fra Stortinget til å inngå forpliktelser som først fører til utbetalinger i senere budsjetterminer, jf. særlig bevilgningsreglementet § 8. Ved at det opprettes bundne statsutgifter, vil senere storting være forpliktet til å yte de nødvendige bevilgningene. Samtykket til å pådra seg forpliktelsen gis bare for vedkommende budsjettermin. Dersom samtykket ikke benyttes i den førstkommende terminen, må nytt samtykke innhentes for neste termin.

Lovavdelingen kommer tilbake til den rettslige betydningen av dagens praksis.

2.2.2 Sammenfatning av uttalelser i stortingsdokumenter mv.

Lovavdelingen vil nedenfor peke på en del sentrale uttalelser i stortingsdokumenter som har betydning for de foreliggende spørsmål. Det har imidlertid ikke vært mulig å foreta noen fullstendig og systematisk gjennomgåelse av stortingsdokumenter. Vi antar likevel at det materialet som vi har funnet frem til, vil gi et brukbart grunnlag for å ta stilling til spørsmålene i saken.

Grunnloven § 75 bokstav k om statsrevisjonen ble endret i 1880. Uttalelser i forarbeidene til endringen kan kaste et visst lys over forståelsen av Stortingets bevilgningsmyndighet. I Indst. S. No. 96 (1880), inntatt i Stortingsforhandlinger (1880) s. 331-333, heter det (s. 331 første spalte):

«Efter Grundlovens § 75 a skal de af Storthinget besluttede Skattepaalæg ikke gjælde længere end til 1ste Juli det Aar, i hvilket næste ordentlige Storthing sammentræder, med mindre de af dette udtrykkelig fornyes. Som Følge heraf danner Tidsrummet mellem 1ste Juli det ene Aar og 30te Juni det næstpaafølgende den Finantsperiode, for hvilken Skattepaalæg af hvert enkelt Storthing gives. Til samme Tidsrum er, af nærliggende Grunde, de Udgiftsbevilgninger knyttede, der i Overensstemmelse med Grundlovens § 75 d af ethvert Storthing meddeles, og den saaledes for Terminen bestemt Indtægt og Udgift danner Budgettet og har givet Perioden Budgetaar.»

Videre heter det (jf. s. 332 annen spalte):

«Hvad dette Forslagets Form angaar kan vistnok bemærkes, at det betegner Budgetaaret ikke som det Aar, for hvilket Skatterne paalægges, hvilket formentlig vilde have stemt mest overens med Grundlovens § 75 a, men som det Aar, for hvilket Storthingets Bevilgninger ere givne. Heri finder Komiteen dog ingen Betænkelighed mot at antage Forslaget, da dette selvfølgelig ikke vil gjøre nogen Forandring i den Adgang, Storthinget nu maatte have til at udstrække sine Beslutninger ud over Budgetterminen.» (kursivert her)

Det kan derfor ikke legges noe vekt på at ordlyden i Grunnloven § 75 bokstav k synes å forutsette at bevilgningene gis for ett år om gangen. 2 Den kursiverte delen av sitatet gir tvert imot en indikasjon om at Stortinget kan vedta budsjetter som i en viss utstrekning har virkning utover den nærmeste budsjetterminen.

Forarbeidene til det bevilgningsreglementet som ble vedtatt i 1928 inneholder ikke noe av spesiell interesse for det statsrettlige spørsmålet som her diskuteres. 3 Forarbeidene til dagens bevilgningsreglement (vedtatt i 1959) omtaler kort Grunnloven § 75 bokstav d i forbindelse med bestemmelsen om bestillingsfullmakter. Det uttales der bl.a. (jf. St.prp. nr. 144 (1958) s. 30):

«Det er heller ingen bestemmelse i bevilgningsreglementet som er til hinder for at det utarbeides langsiktige planer for innkjøp, og at Stortinget tar stilling til disse planene mens fullmakten til å slutte leveringskontrakter gis for det enkelte år. En eventuell begrensning av Stortingets myndighet på dette område ligger i det alminnelige hovedprinsipp som utledes av Grunnlovens § 75 d, jfr. a, om at Stortinget i alminnelighet ikke har adgang til å stille til disposisjon statsmidler som staten først får rådighet over i framtiden. Finansdepartementet antar likevel at man ikke kan se denne bestemmelse som et forbud mot at Stortinget godkjenner mer langsiktige leveringsavtaler i den utstrekning det er vektige praktiske behov for det.»

I NOU 1989: 5 En bedre organisert stat bygger utvalget på at Grunnloven § 75 «kan innebære begrensninger i adgangen til å innføre langsiktig budsjettering i staten på generell basis» (s. 182). Utvalget peker på at bestemmelsen likevel ikke har vært ansett til hinder for at «det ved praktiske behov innføres begrenset adgang til å treffe beslutninger som innebærer binding av utgifter utover det kommende året, jf for eksempel etablerte ordninger med byggefullmakter og tilsagns- og bestillingsfullmakter.»

På denne bakgrunn foreslo utvalget en ordning med at Stortinget kan treffe flerårige, veiledende (ikke rettslig bindende) budsjettvedtak for forvaltningsorganer i omstillingssituasjoner. Utvalget antydet at en slik ordning kunne gjennomføres ved at det i tillegg til vanlig årsbudsjett kunne gis et supplerende vedtak i form av et «romertallsvedtak» som gir virksomheten fullmakt til under nærmere forutsetninger å forplikte staten utover budsjettåret.

Til dette uttaler Finansdepartementet i St.prp. nr. 65 (1990-91) s. 17 første spalte:

«Finansdepartementet er enig i at det er behov for stor grad av langsiktighet når en virksomhet skal planlegge en større omstilling. Men det er formelt ikke mulig å etablere en ordning med at Stortinget skal treffe vedtak om hva en bestemt institusjon skal ha av budsjettramme i flere år framover, på en slik måte at vedkommende virksomhet har fullmakt til å forplikte staten utover de ordninger som er referert ovenfor.»

De ordningene departementet refererte til i siste setning av sitatet, var utvalgets forslag om flerårige, veiledende budsjettvedtak for forvaltningsorganer i en omstillingssituasjon. Stortingskomiteen uttalte at den ikke hadde noen merknader til departementets fremstilling. 4

Når det gjelder spørsmålet om adgang til å overføre ubrukte bevilgninger til en senere budsjettermin, er det berørt i St.prp. nr. 1 (1993-94) s. 54. I forbindelse med et forslag om å ta inn en bestemmelse i bevilgningsreglementet om adgang til å benytte stikkordet «kan overføres» til andre poster enn investeringsposter, understreket Finansdepartementet at man «ikke må lage ordninger som i stor grad uthuler den prinsipielle hovedregel for statsbudsjettet om at bevilgninger gis for ett år». Finanskomiteen var «enig i at en ikke må lage ordninger som i stor grad uthuler den prinsipielle hovedregel for statsbudsjettet om at bevilgninger gis for ett år», jf. Budsjett-innst. S. I (1993-94) s. 169 annen spalte.

Uttalelser av interesse finnes også i en innstilling fra Stortingets budsjettreformutvalg, inntatt som vedlegg 1 til Innst. S. nr. 243 (1996-97). Disse dokumentene dannet grunnlaget for den omleggingen av budsjettsystemet som ble vedtatt i 1997. Under henvisning til Grunnloven § 75 bokstav a antok utvalget at «Stortinget heller ikke med bindende virkning kan vedta budsjetter som går ut over nærmeste budsjettår», jf. pkt. 1.3.1. Liknende uttalelser finnes i pkt. 1.3.2 og 1.3.5. Samtidig viser utvalget til ordningene med bestillings-, tilsagns- og garantifullmakter, forpliktelser staten pådrar seg ved byggekontrakter og ved at personale nødvendigvis må tilsettes utover ett år (pkt. 1.3.2). I stortingskomiteens innstilling, jf. Innst. S. nr. 243 (1996-97), er de grunnlovmessige spørsmålene ikke nærmere drøftet. Det er ikke godt å si om komiteen slutter seg til utvalgets oppfatning av de konstitusjonelle spørsmålene. 5

2.2.3 Uttalelser i juridisk teori

Det synet som i lang tid har vært det herskende i litteraturen, er sammenfattet slik av Castberg, Norges statsforfatning, bind II, 3. utg. 1964 side 82-83:

«Stortingets myndighet er imidlertid nå som før forfatningsmessig begrenset med hensyn til hvilke statsmidler det kan disponere over. Stortinget har ikke noen alminnelig myndighet til å stille til disposisjon statsmidler som staten først får rådighet over i fremtidige budsjett-terminer. Dette følger av regelen om tidsbegrensning i grunnlovens § 75a. Når stortinget ikke kan fatte beslutninger om statsskatter for lenger tid fremover enn kommende budsjett-termin, må derav følge en tilsvarende tidsbegrensning for stortingets beslutninger av budsjettets utgiftsside. Regelen om tidsbegrensning skal nemlig, som før nevnt, tvinge stortinget til å ta standpunkt for hvert enkelt år til beskatningsspørsmålet. Og denne regel ville ikke bli fullt effektiv, hvis stortinget kunne treffe avgjørelse om statsutgiftene for fremtidige budsjett-terminer. Ganske visst kan stortinget . . . fatte beslutning om at det skal pådras staten økonomiske forpliktelser, som bl.a. kan medføre at kommende storting blir nødt til å bevilge midler til innfrielse av tidligere oppståtte forpliktelser. Men derav følger ikke at stortinget har en alminnelig myndighet til å fatte bevilgningsbeslutninger for fremtiden. Stortinget kan stille til disposisjon for regjeringen de skatter som stortinget selv pålegger for budsjett-terminen. Dessuten kan det disponere over det som has i statskassen, når bevilgningsbeslutningen blir avgitt, eller som senere inngår i løpet av terminen. Og endelig kan stortinget disponere over de midler som før eller senere inngår i statskassen ved lån, som stortinget selv har fattet beslutning om. Men stortinget kan ikke for fremtidige budsjett-terminer bevilge utgifter, som det overlates til kommende storting å skaffe dekning for.

På ett område kan stortinget dog treffe bestemmelser også om anvendelsen av statens midler for kommende terminer. Når grunnlovens § 19 gir stortinget myndighet til å bestemme hvordan statens eiendommer skal anvendes og bestyres, ligger heri nemlig en bemyndigelse for stortinget til bl.a. å gi faste regler om anvendelse av inntekter av statseiendommene til bestridelse av driftsutgifter ot til avsettelse av de nødvendige fond.»

Tilsvarende synspunkter - med unntak for det siste avsnittet i sitatet - er kommet til uttrykk i Aschehoug, Norges nuværende Statsforfatning, 2. utg. (1892) bind II s. 299-300 og Morgenstierne, Den norske statsforfatningsret, bind II, 3. utg. (1927) s. 310, jf. s. 281 og s. 289 note 16, og tidligere i Friedric Stang: Systematisk Fremstilling af Kongeriget Norges constitutionelle eller grundlovbestemte Ret (1833) s. 354-55 og Gaarder: Fortolkning over Grundloven (1845) s. 229-30. Andenæs» drøftelser av spørsmålet er knapp (jf. Statsforfatningen i Norge, 8. utg. (1998) s. 225-227), og det er ikke avgjørende holdepunkter for å si at han er uenig med eldre juridisk teori. Tilsvarende gjelder Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 6. utg. (1997) s. 216. Opsahl: Delegasjon av Stortingets myndighet (1965) s. 196 note 5 lar det derimot stå åpent om det er noe grunnlovsmessig hinder for å bevilge for fremtidige budsjetter beløp som det overlates til senere storting å skaffe inndekning for.

En hovedforskjell mellom litteraturens syn og dagens praksis er litteraturens understreking av at Grunnloven innebærer begrensninger i hvilke midler et storting kan disponere over, og ikke hvilken budsjettermin den aktuelle utgiften kan disponeres av forvaltningen.

I det følgende vil Lovavdelingen drøfte nærmere hvilke grenser for adgangen til flerårig budsjettering som følger av dagens rettstilstand.

2.3 Stortingets adgang til å bevilge midler som kan anvendes i senere budsjetterminer

2.3.1 Utgangspunktet: Stortinget kan bevilge midler til bruk i neste budsjettermin

Det er full enighet om at Stortinget kan bevilge midler som skal anvendes i neste ordinære budsjettermin (som etter praksis nå er budsjettåret 1. januar til 31. desember). Det er nettopp denne utøvelsen av bevilgningsmyndigheten som er det bærende hovedprinsippet for arbeidet med statsbudsjettet i dag. Stortinget kan blant annet skaffe slik dekning ved å oppta lån, innenfor de rammene Grunnloven § 75 bokstav b og praksis oppstiller.

2.3.2 Kan midler som Stortinget har eller får rådighet over i den ordinære budsjetterminen, stilles til disposisjon i senere budsjetterminer?

Spørsmålet er videre om Stortinget kan stille til disposisjon midler som det har eller får rådighet over i den ordinære budsjetterminen, med virkning for senere budsjetterminer.

Dersom dette besvares bekreftende, innebærer det en viss adgang for Stortinget til flerårig budsjettering. Begrensningen ligger i så fall, slik Castberg uttrykker det, i at «stortinget ( . . .) ikke for fremtidige budsjett-terminer [kan] bevilge utgifter, som det overlates til kommende storting å skaffe dekning for». Som pekt på i pkt. 2.1 er det i dag ikke praksis at Stortinget budsjetterer på denne måten - med det unntaket som praktiseres når det gjelder overføring av bevilgninger, jf. pkt. 3.3 nedenfor.

Ordlyden i Grunnloven §§ 75 bokstav a og d er ikke til hinder for at det bevilges med slik rettsvirkning. Det er heller ikke uforenlig med den begrunnelsen som tradisjonelt har vært anført for tidsbegrensningen i § 75 bokstav a, jf. foran i punkt 1. Når Stortinget har frihet til å bevilge midlene til bruk i neste budsjettermin, må det ha adgang til å utsette bruken av de samme midlene til en senere budsjettermin, dersom det er hensiktsmessig. Kommende storting bindes ikke dermed i større utstrekning enn om midlene allerede var brukt opp i den første budsjetterminen - snarere tvert imot. I tillegg har en enstemmig juridisk teori i lang tid stilt seg positiv til en slik adgang. Denne juridiske teorien har utviklet seg nettopp som en avvisning av tidligere standpunkter i motsatt retning hos Stang og Gaarder, jf. Aschehoug, Norges nuværende Statsforfatning, 2. utg. (1892) bind II s. 294-298. Lovavdelingen viser videre til at forarbeidene til bevilgningsreglementet fra 1959, sitert foran i punkt 2.2, er forenlige med et slikt standpunkt (jf. St.prp. nr. 144 (1958) s. 30). Det uttales der:

«En eventuell begrensning av Stortingets myndighet på dette område ligger i det alminnelige hovedprinsipp som utledes av Grunnlovens § 75 d, jfr. a, om at Stortinget i alminnelighet ikke har adgang til å stille til disposisjon statsmidler som staten først får rådighet over i framtiden.»

Det tilsynelatende vektigste argumentet mot et bekreftende svar, er den praksis som har vært ført i lengre tid. Lovavdelingen mener imidlertid at dette ikke kan få noen avgjørende betydning. Det må kreves sterke grunner for at praksis skal føre til en konstitusjonell begrensning av den myndighet som Stortinget har etter Grunnlovens ordlyd, og i strid med de reelle hensyn som ligger bak den grunnlovfestede regel. Det er etter Lovavdelingens syn vanskelig å slå fast med noenlunde sikkerhet at dagens praksis er styrt av en oppfatning av at en har værtrettslig forpliktet til ikke å bevilge med virkning for senere budsjetterminer. Spørsmålet har, så vidt vi kjenner til, heller ikke vært gjenstand for en mer prinsipiell drøftelse som viser at Stortinget har tatt et bevisst standpunkt til spørsmålet. Det bør dermed være rom for å legge større vekt på det som følger av andre kilder.

Selv om bevilgningene i praksis har vært begrenset til å gjelde for det enkelte budsjettår, antar Lovavdelingen altså at Stortinget rettslig sett har adgang til å bevilge statsmidler som det selv har eller får rådighet over i den aktuelle budsjetterminen, også med virkning for senere budsjetterminer. Det kan spørres hva som nærmere ligger i at Stortinget har eller vil få rådighet over midlene i den neste budsjetterminen. Det må i dette ligge at de bevilgede midlene eksisterer og rettslig og faktisk kan anvendes av forvaltningen. Om det er tilfelle, vil avhenge av den aktuelle lovgivningen og regelverket ellers til enhver tid (for eksempel de reglene som gjelder for adgangen til å disponere over statens petroleumsfond). I prinsippet er det uten betydning hvordan vedkommende storting skaffer seg midler. Dette kan for eksempel skje gjennom innkreving av skatter og avgifter, ved salg av eiendommer, eller ved opptak av lån. Stortingets adgang til å påta seg bundne statsutgifter vil i praksis innebære visse begrensninger.

2.3.3 Overføring av ubrukte bevilgninger til senere budsjetterminer

Det er videre akseptert at Stortinget tillater at ubrukte bevilgninger overføres til neste budsjettermin. En slik rett til overføring er forutsatt i og praktiseres i medhold av bevilgningsreglementet § 7. Etter Lovavdelingens syn kan denne praksis ses som et utslag av det mer alminnelige prinsippet som er omtalt i punkt 3.2 foran.

Uansett om en aksepterer det synspunktet som fremgår i punkt 3.2, er det etter praksis vide rammer for adgangen til å overføre bevilgede midler til en budsjettermin ut over den ordinære. Det vil derfor primært være et tolkingsspørsmål, og ikke noe konstitusjonelt spørsmål å avgjøre om det er adgang til å overføre en ubrukt bevilgning til senere budsjetterminer. Det følger av Lovavdelingens standpunkt i punkt 3.2 foran at vi stiller oss tvilende til om synspunktet i St.prp. nr. 1 (1993-94) s. 54, sitert foran i punkt 2.2 - danner de ytre rettslige rammene for hva en kan godta. Det uttales der - uten å drøfte om det er tale om en grunnlovmessig skranke - at en «ikke må lage ordninger som i stor grad uthuler den prinsipielle hovedregel for statsbudsjettet om at bevilgninger gis for ett år». En annen sak er at et slikt standpunkt kan innebære et sunt utgangspunkt. Uansett vil det prinsippet som følger av Lovavdelingens standpunkt i punkt 3.2 neppe i praksis i særlig grad uthule prinsippet om at bevilgninger gis for ett år.

2.3.4 Kan et storting bevilge midler med virkning for senere budsjetterminer dersom det ikke har eller får rådighet over midlene i den ordinære budsjetterminen? Bindende, flerårige budsjetter på kapittel- og postnivå. Bindende, flerårige tak. Bindende, flerårige rammer

2.3.4.1 Innledning

Spørsmålet er videre om Stortinget kan treffe bevilgningsvedtak med virkning ut over den ordinære budsjetterminen uten samtidig å anvise inndekning. Det vil innebære at ett storting ved bruk av bevilgningsmyndigheten råder over midler som det overlater til et senere storting å skaffe dekning for. Som det fremgår under punkt 2 ovenfor, er statsrettsteorien gjennomgående negativ til en slik adgang. Bare Opsahl synes å la det stå åpent om det her er tale om noen konstitusjonell hindring.

2.3.4.2 Vedtak eller fremstillinger som ikke tar sikte på å være rettslig bindende

Det er på det rene at det ikke er noe til hinder for å treffe vedtak som bare er ment som en politisk forpliktelse for kommende storting. Dette må gjelde uansett hvor generelt eller spesifisert vedtaket er utformet. Et slikt vedtak vil imidlertid ikke være tilstrekkelig som grunnlag for regjeringen til å anvende midlene. Enda klarere vil det være at flerårige budsjetter som ikke vedtas av Stortinget, vil kunne innføres, sml. pkt. 4 i Statsbudsjettutvalgets brev.

2.3.4.3 Rettslig bindende vedtak

Spørsmålet er om det er konstitusjonell adgang også til å treffe vedtak som har rettslige virkninger også under senere storting. I så fall vil dette innebære at regjeringen kan disponere midler i henhold til vedtaket, selv om det sittende storting ikke har gjort vedtak om noen slik bevilgning - så lenge Stortinget ikke har truffet vedtak som endrer det tidligere bevilgningsvedtaket. Etter statsrettslige regler er det ikke noe til hinder for at Stortinget omgjør sitt budsjettvedtak, så lenge bevilgningen ikke er brukt til å skape en forpliktelse i forhold til privatpersoner, jf. Castberg, Norges statsforfatning, 3. utg. (1964), bind I, s. 295-296.

Vi forutsetter at det ikke er tale om å innføre en ordning hvor et budsjettvedtak med flerårig virkning vil avskjære et senere storting fra å omgjøre et bevilgningsvedtak truffet av et tidligere storting når det etter alminnelige statsrettslige regler ville være adgang til det. Det flerårige budsjettvedtaket vil derfor ikke i seg selv tvinge et senere storting til en bestemt inndekning, idet det kan velge å omgjøre bevilgningsvedtaket når dette ennå ikke er brukt til å skape forpliktelser for private.

De hensyn som ligger bak den tradisjonelle oppfatning om at bevilgningsvedtak - og budsjetterminen - er begrenset til ett år, kommer derfor sterkest frem om staten på grunnlag av en bevilgning er blitt forpliktet overfor private. Men som nevnt under 2.1 har man gjennom bevilgningsreglementet og i praksis akseptert at et storting har adgang til å samtykke i at staten påføres forpliktelser som vil medføre utbetalinger i senere budsjetterminer. Det er da vanskelig å se at Stortinget skulle være avskåret fra å foreta flerårige bevilgningsvedtak i tilsvarende omfang.

Reglene om samtykke fra Stortinget til å påføre staten forpliktelser med virkning for senere budsjetterminer springer ut av praktiske behov, jf. foran under punkt 2.2 om de vurderinger som har vært gjort i samband med reglene om bestillingsfullmakter mv. Etter Lovavdelingens syn kan man ikke utelukke at praktiske behov kan gjøre seg gjeldende ut over det som hittil har gitt seg utslag i bevilgningsreglementet og budsjettpraksis. Så vidt vi kjenner til, har det f.eks. vært hevdet at vellykkete omstillingsprosesser i offentlig forvaltning kan være avhengig av budsjettrammer som går ut over det enkelte budsjettår, og at ettårig budsjettering vanskeliggjør rasjonell fremdrift ved større investeringer som må foretas over flere år. I så fall vil en streng regel om ettårig budsjettering nærmest virke mot de hensyn til statsfinansene som er ment å ligge bak den tidsbegrensning som i tradisjonell statsrettsteori har vært knyttet til Grunnloven § 75 bokstav d. Vi bemerker imidlertid at det har vært akseptert i statsrettslig teori at Stortinget gjennom et plenarvedtak kan gi regjeringen adgang til å inngå en avtale om flerårig arbeid eller investeringer, jf. Castberg: Norges statsforfatning bind II, 3. utg. (1964) s. 89. Den praksis med eksempel fra behandlingen av veivesenets budsjett i 1854-60 som særlig Aschehoug: Norges nuværende Statsforfatning, bind II, 2. utg. (1892) s. 299-300 behandler, kan etter Lovavdelingens syn ikke anses avgjørende i motsatt retning.

Det er ikke naturlig for Lovavdelingen å ta definitiv stilling til hvilke og hvor sterke praktiske behov som gjør seg gjeldende. Vi antar imidlertid at Stortingets vurdering av at slike behov er til stede, vil være avgjørende for at det foreligger en konstitusjonell adgang til å treffe bevilgningsvedtak med flerårig virkning.

På dette grunnlag antar Lovavdelingen at Stortinget vil kunne vedta flerårige budsjettrammer for offentlige virksomheter eller prosjekter.

Noe mer tvilsomt kan det stille seg med flerårige bevilgningsvedtak for enkeltsektorer eller områder, eller flerårige budsjettvedtak generelt på kapittel- og postnivå. Lovavdelingen antar at det her vil være vanskeligere å peke på konkrete praktiske behov for vedtak med flerårige virkninger, men ser iallfall ikke bort fra at mer generelle praktiske behov kan gjøre seg gjeldende. Også her gjelder det at Stortingets egen vurdering må bli avgjørende. Det er likevel spørsmål om dette vil være tilstrekkelig til å slå igjennom den langvarige praksis for ettårige budsjettvedtak, særlig i lys av de hensyn som ligger bak tidsbegrensningen. For vår del mener vi at det må sterke holdepunkter til for å anse Stortingets frihet, slik den naturlig følger av ordlyden i Grunnloven § 75 bokstav d, begrenset av en slik praksis med utgangspunkt i en usikker slutning fra en annen av bestemmelsene i § 75. Vi er derfor tilbøyelige til å anta at Stortinget ikke vil være avskåret av Grunnloven fra å vedta flerårige budsjettvedtak.

2.3.4.4 Kan det innføres flerårige tak/rammer på statsbudsjettets inntektsside?

Statsbudsjettutvalget har særskilt reist spørsmål om det kan innføres flerårige tak/rammer på statsbudsjettets inntektsside.

Inntektssiden består for en vesentlig del, men ikke utelukkende, i midler som falle inn under Grunnloven § 75 bokstav a med den tidsbegrensning som der er fastsatt. Lovavdelingen anser det klart at denne tidsbegrensningen - så langt den gjelder - vil være til hinder for å treffe flerårige vedtak om skatte- og avgiftssatser mv., og derfor til hinder for å treffe flerårige vedtak av noen bindende karakter om inntektssiden generelt.

Grunnloven § 75 bokstav a med sin tidsbegrensning kan derimot neppe være til hinder for å treffe flerårige vedtak (tak/rammer) om statsinntekter på annet grunnlag, f.eks. inntekter fra utnytting av statseiendom. Grunnloven kan f.eks. ikke være til hinder for flerårige vedtak om utbytte fra statsselskaper, men et slikt vedtak kan neppe være bindende for senere storting. Ut over slike tilfelle vil flerårige vedtak om inntektssiden i det vesentlige måtte betraktes som anslag (prognoser) av faktisk og mer eller mindre usikker karakter.

Med hilsen