10 Virkninger av endringer i særavgifter

10.1 Innledning

I 10.2 vises det til at modellen som Finansdepartementet benytter til beregning av provenyvirkninger av avgiftsendringer ikke eksplisitt tar hensyn til en del sammenhenger som prinsipielt sett er viktige. Økonomiske modeller av en faktisk økonomi, som skal brukes til å beregne virkninger av ulike offentlige tiltak, er imidlertid svært vanskelige å utforme på en tilfredsstillende måte. Selv om en konstruerer nye modeller som er mer kompliserte, ved at disse tar hensyn til flere sammenhenger, behøver ikke resultatene (prediksjonene) bli bedre. En kan ha innført nye svakheter i den kompliserte modellen som kan gjøre at (noen av) resultatene blir mer feilaktige enn i den enklere modellen. Dessuten kan mer kompliserte modeller være vanskeligere å håndtere i praktisk bruk. Dette er vanskelig å vurdere før minst en versjon av modellen er tallfestet og forsøkt tatt i bruk for å svare på de problemstillinger en er spesielt interessert i. Utvalget har derfor satset på å få utviklet en førsteversjon av en alternativ beregningsmodell for å analysere en del av de problemstillinger som er nevnt i utvalgets mandat. I 10.3 gis en kort omtale av modellen, som er nærmere beskrevet i vedlegg 1. I 10.4 til 10.9 følger så analyser av en rekke problemstillinger ved hjelp av modellen. Mer detaljerte analyser finnes i vedlegg 1. Til slutt, i 10.10, omtaler vi muligheter for å teste ut modellen på ulike typer data og muligheter for å forbedre og videreutvikle modellen.

10.2 Finansdepartementets beregningsmodell

Finansdepartementets beregningsmodell for provenyvirkninger av særavgifter, som omtalt i kapittel 4, har fungert i praktisk beregningsarbeid i en årrekke, uten store endringer i modellen. Elastisitetene i Finansdepartementets beregningsmodell ble imidlertid oppdatert og endret i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 1998. Utvalget har ikke evaluert resultatene fra modellen. Det kan tenkes at modellen har vært brukt med godt skjønn, og i samspill med andre beregningsmodeller, slik at resultatene har vært tilfredsstillende så langt. Det tar utvalget ikke stilling til. Modellen tar ikke direkte hensyn til en del forhold som prinsipielt sett er viktige. Noen av disse forholdene, som utviklingen i grensehandelen, er trolig blitt viktigere i de senere årene og kan tenkes å bli enda viktigere framover. Utvalget vil spesielt framheve følgende:

(i) Beregningsmodellen analyserer hver vare isolert, hvor etterspørselen etter varen bare avhenger av prisen på denne varen. Den tar ikke hensyn til at en prisøkning på denne varen også påvirker etterspørselen etter andre varer, gjennom at husholdningenes realinntekt går ned og ved at andre varer blir relativt billigere. Spesielt tar ikke modellen (eksplisitt) hensyn til konsumentenes budsjettbetingelse, dvs. at summen av utgiftene til alle forbruksvarer er lik total forbruksutgift. En får dermed ikke på en systematisk måte utnyttet den akkumulerte kunnskap fra økonomisk teori og empirisk forskning om konsumentenes atferd. Det tas ikke eksplisitt hensyn til krysspriselastisiteter, dvs. hvordan prisen på en vare påvirker etterspørselen etter andre varer.

(ii) Ved at en analyserer effekten av å endre særavgiften for hver vare separat får en heller ikke analysert konsistent virkningene på de ulike komponentene i statens samlede budsjett for inntekter av avgifter. Spesielt blir ikke virkningene på merverdiavgiften beregnet i modellen. Merverdiavgiften blir beregnet andre steder i Finansdepartementets omfattende system av beregningsmodeller, og det kan da tenkes at viktige sammenhenger ikke kommer fram.

(iii) Modellen tar ikke (eksplisitt) hensyn til grensehandel og tax-free handel. Spesielt gir ikke modellen noen analyse av hvordan priser og avgifter i våre naboland påvirker grensehandel og omsetningen innenlands og dermed statens inntekter av de ulike avgiftene. Dette er spesielt viktig i en tid hvor det har forekommet sterke endringer i relative priser mellom våre naboland og hvor det er gode grunner til å forvente at det også vil skje i årene framover.

10.3 Utvikling av en alternativ modell for beregning av virkninger av endringer i særavgifter mv.

I mandatet står det at utvalget skal "foreslå et opplegg for å beregne virkningene av avgiftsendringer av ulikt omfang på hhv. registrert og uregistrert forbruk (grensehandel, tax-free handel og illegal omsetning) av de aktuelle varene" og "utrede virkningene på statens innekter av avgiftsendringer på disse varene". Videre heter det i mandatet at "Det bør også diskuteres om det bør tas hensyn til merverdiavgiftsinntektene dersom avgiftsendringer fører til endringer i uregistrert forbruk". Utvalget har valgt å svare på disse utfordringene ved å få konstruert en førsteversjon av en ny type beregningsmodell og vist hvordan den kan brukes til å svare på flere av de spørsmål som stilles i utvalgets mandat. Gitt den korte tidsfristen for utvalgets arbeid bør modellen betraktes som et eksperiment. Utvalget har ikke hatt tilstrekkelig tid til å kvalitetssikre modell og resultater, og resultatene bør derfor tolkes med forsiktighet. Nedenfor følger en omtale av modellen. En mer detaljert og teknisk dokumentasjon av teori og modell finnes i vedlegg 1.

Utvalget har valgt å ta utgangspunkt i modellen KONSUM som inkluderer et system av etterspørselsfunksjoner for alt forbruk for norske husholdninger inndelt i en relativt detaljert konsumgruppering. Denne modellen er utviklet av Statistisk sentralbyrå og er blant annet benyttet som en delmodell i en generell likevektsmodell for norsk økonomi (MSG). I utgangspunktet inneholder ikke KONSUM noe om grensehandel, tax-free handel og illegal omsetning av de aktuelle varene. Utvalget har derfor tatt initiativ til å utvide modellen for å ta hensyn til dette. Den nye modellen heter KONSUM-G, og viktige modellutvidelser kan illustreres ved nyttetreet i figur 10.1.

Alle forbruksvarer er inndelt i 55 godegrupper, der summen av pris ganger kvantum er lik total forbruksutgift. Brennevin er delt inn i tre varegrupper ettersom brennevinet er kjøpt i Norge (H), kjøpt lovlig i andre land for bruk i Norge, inklusive grensehandel og tax-free handel (A), og smuglervarer eller hjemmeproduserte varer (S). Tilsvarende tredeling er gjort for Vin, Øl, og Tobakk. For matvarer og ikke-alkoholholdige drikkevarer er det bare skilt mellom varer kjøpt hjemme (H) og varer kjøpt i utlandet for bruk i Norge (A). For andre varer og tjenester er det ikke foretatt en slik inndeling, men nordmenns konsum i utlandet er inkludert som en egen gruppe i en annen gren av nyttetreet (OGS).

Modellen er basert på økonomisk teori om konsumenters atferd, der konsumentene prøver å tilpasse seg best mulig gitt de priser, inntekter og andre betingelser de står overfor. Spesielt antas det at alle norske husholdninger maksimerer en nyttefunksjon til gitt budsjettbetingelse. Etterspørselen utledes og summeres over alle norske husholdninger. Demografiske variable som antall husholdninger, barn og voksne i Norge, kommer inn på en logisk måte i makromodellen gjennom denne summeringen over norske husholdninger, men de holdes konstant under simuleringene i denne utredningen.

Ved at modellen skal tilfredsstille eksakt alle restriksjoner fra den generelle økonomiske konsumentteorien blir det lettere å tolke og kontrollere resultater fra modellen. Videre får en mange nye restriksjoner ved å anta at husholdningenes nyttefunksjoner skal tilfredsstille nyttetreet i figur 10.1. Nyttetreet innebærer at husholdningene kan ta beslutninger om forbrukssammensetningen ved først og fremst å vurdere opp mot hverandre nytten av endringer i konsumgoder som ligger innen samme gren av nyttetreet. Hvis brennevinsavgiften i Norge øker kan en tenke seg at konsumenten velger sin nye forbrukssammensetning på følgende måte. Først vurderer konsumenten om den skal redusere forbruket av brennevin kjøpt i Norge og heller skaffe til veie brennevin mer hensiktsmessig ved økt grensehandel/tax-free handel (03CA) eller ved smugling/hjemmebrenning (03CS). Dernest vurderer husholdningen om den skal redusere den totale utgiften til brennevin og heller kjøpe mer vin (03D) og øl (03E). Videre vil konsumenten vurdere om en etter økningen i brennevinsavgiften bør endre fordelingen av utgifter innen de fire hovedgruppene Mat (00), Drikke uten alkohol (BO), Drikke med alkohol (BA) og Tobakk (04). Dernest vil husholdningen vurdere om en bør endre fordelingen av total forbruksnivå på de fire hovedgruppene på toppen av nyttetreet [Mat, drikke og tobakk (FBTG), Bolig (HO); Kommunikasjon (CO) og Andre varer og tjenester (OGS).]

Virkningene av økt brennevinsavgift på etterspørselen etter andre goder kan måles ved krysspriselastisiteter, dvs. den prosentvise økningen i forbruket av en vare når prisen på brennevin øker med 1 prosent. Modellen har 55 varer og dermed 55x55 = 3025 priselastisiteter. I vedlegg 1 presenteres mange av disse knyttet til varene i nyttetreet i figur 1. Disse 3025 priselastisitetene er ikke estimert ved empirisk analyse av et datasett. De er produsert av modellen og kan testes mot tilgjengelig empirisk kunnskap og ekspertvurderinger av slike elastisiteter, slik som framstilt i kapittel 6 og 7. Dette er til en viss grad gjort av utvalget.

Modellen kan også benyttes til å analysere effekter av andre endringer enn endringer i særavgiftene, for eksempel prisendringer i utlandet, som det vil bli vist eksempler på nedenfor.

I tillegg til etterspørselsfunksjonene til de 55 godegruppene inneholder KONSUM-G avgiftsandeler til de samme godegruppene i modellens basisår i 1999. Avgiftsandelene er målt som andel av konsumentprisene, og må dermed ligge mellom 0 og 1. Alternativt kan de framstilles som andel av pris uten avgift, og må dermed tilsvarende ligge mellom 0 og uendelig. Avgiftsandelene er beregnet ved den generelle likevektsmodellen MSG i modellens basisår (1999). Avgiftsandelen inkluderer alle særavgifter og merverdiavgift. De tar hensyn til at konsumgodene er aggregerte godegrupper som er produsert i samspill av en rekke næringssektorer med kryssleveranser seg imellom.

Noen av mekanismene i modellen kan illustreres ved at en øker særavgiften for brennevin i Norge, og dermed avgiftsandelen for brennevin. Det gir blant annet følgende effekter: (i) statens inntekt (proveny) fra brennevinsavgiften vil øke for konstant etterspørsel etter brennevin; (ii) samtidig vil provenyet fra brennevin tendere mot å gå ned fordi etterspørselen etter brennevin kjøpt i Norge går ned, på grunn av prisøkningen som følger av avgiftsøkningen; (iii) spesielt oppstår det en skattelekkasje av brennevinsavgift og tilknyttet merverdiavgift fordi brennevinskonsumet fra grensehandel, tax-free handel, smugling og hjemmebrenning øker; (iv) økningen i brennevinsavgiften fører til økt etterspørsel i Norge av vin og øl som ifølge modellen er nære substitutter, noe som gir en økning i statens samlede proveny; (v) økningen i brennevinsavgiften fører til redusert etterspørsel etter andre goder kjøpt i Norge, fordi den reelle verdien av total forbruksutgift går ned når brennevinsprisen øker, noe som fører til redusert proveny. Alle disse effektene virker samtidig og drar i ulike retninger. Modellen gir totalresultatet, og dette avhenger nødvendigvis av modellens egenskaper og forutsetninger om sentrale størrelser. Vektleggingen av de ulike effektene vil endre seg når brennevinsavgiften endrer seg, og på en systematisk måte som det vil framgå av flere av de følgende figurer.

10.4 Virkninger på proveny av endringer i norske alkoholavgifter

Figur 10.2 viser at provenyet fra avgift på brennevin øker når avgiftsandelen øker, inntil en når et toppunkt, hvoretter delprovenyet 1 faller når avgiftsandelen øker. 2 Tilsvarende gjelder for vin. For øl øker delprovenyet monotont med avgiftssatsen. En finner ikke noe toppunkt, gitt denne førsteversjonen av modellen. Avgiftsandelen som gir toppunktet på delprovenykurven kalles den delprovenymaksimale avgiftsandelen. Den delprovenymaksimale avgiftsandel (som andel av konsumentprisen, inkl. merverdiavgift) er minst for vin (0,648) og større for brennevin (0,730). Beregningene gjelder strengt tatt for året 1999, som er basisåret for beregningsmodellen, men modellen vil rimeligvis gi lignende kvalitative resultater for andre år. De faktiske avgiftsandelene for 1999 er også inntegnet i modellen. Den faktiske avgiftsandelen for vin (0,648) er pussig nok nøyaktig lik den delprovenymaksimerende avgiftssandelen for vin, i denne førsteversjonen av modellen. For brennevin er den delprovenymaksimerende avgiftssatsen mindre enn den faktiske (0,770) for 1999, ifølge modellen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KONSUM-G-mars2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KONSUM-G-mars2003.

Resultatene i figur 10.2 omfatter kun skatteprovenyet fra avgiften en endrer. Mer relevant for finanspolitikken er totalprovenyet. 3 Figur 10.3 viser totalprovenyet som funksjon av avgiftsandelen av konsumentprisen for de enkelte varegruppene. Totalprovenykurvene har også entydige toppunkt. Avgiftsandelene (inkl. merverdiavgift) som maksimerer totalprovenyet er igjen minst for vin (0,733) og størst for brennevin (0,785). Den faktiske avgiftsandelen i 1999 for brennevin (0,770) er noe mindre enn den avgiften som maksimerer totalprovenyet (0,785), i følge modellen. Det samme gjelder for vin. Den faktiske avgiftsandelen i 1999 for vin (0,648) er mindre enn den avgiftsandelen som maksimerer totalprovenyet (0,733) ifølge referansemodellen.

Provenykurvene i figurene 10.2 og 10.3 viser hvordan provenyet endrer seg når en endrer en avgiftsandel av gangen og holder alle andre faktorer konstant. Fra modellen kan en beregne hvordan disse provenykurvene endrer seg dersom noen av de andre forklaringsvariablene i modellen endres. Spesielt kan modellen beregne hvordan de provenymaksimale avgiftsandelene endrer seg når avgiftsandelene for andre goder endrer seg. I vedlegg 1 analyseres dette for varene brennevin og vin. Nivået på provenykurvene endrer seg klart med avgiftsandelene for de andre godene, men de provenymaksimale avgiftsandelene er relativt robuste.

Resultatene blir dermed forskjellige, avhengig av om en vurderer delproveny eller totalproveny, som illustrerer betydningen av å ta hensyn til substitusjon.

10.5 Virkninger på alkoholkonsum, grensehandel og smugling av endringer i norske alkoholavgifter

Figur 10.4 viser at når avgiftene for brennevin øker, synker konsumet av brennevin kjøpt i Norge, mens konsumet av brennevin kjøpt i utlandet (og brukt i Norge) stiger. Videre øker smuglingen når avgiftsandelen øker. Dette er intuitivt rimelige resultater. De tallmessige størrelsene på disse endringene er imidlertid usikre. Resultatene vist i figur 10.4 er også i samsvar med omtalen i tilknytning til figur 6.5.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KONSUM-G-mars2003.

Det totale konsumet av brennevin synker når avgiftene på kjøp i Norge øker, noe som også er i tråd med konvensjonell kunnskap hos alkoholforskere. Men dette gjelder kun hvis avgiftsandelen er mindre enn en avgiftsandel som minimerer totalkonsumet. Øker avgiftsandelen utover dette nivå vil totalkonsumet av brennevin øke ifølge modellen. Den konsumminimerende avgiften er i ifølge referansemodellen 0,92 som andel av konsumentprisen. Dette er langt over faktisk avgiftsandel i 1999 (0,77), og siden den gang har avgiftsandelen for brennevin sunket i Norge. At det ifølge simuleringsmodellen eksisterer en slik forbruksminimerende brennevinsavgift er et interessant resultat som framtidige analyser kan teste ut.

10.6 Virkninger av endringer i priser på alkohol i utlandet

Figur 10.5 viser at dersom prisene på alkoholholdige varer 4 synker i våre naboland vil grensehandelen med alkoholvarer øke, mens kjøp av alkoholvarer i Norge og smugling av alkoholvarer vil gå ned. Økningen i grensehandelen vil dominere slik at totalforbruket av alkohol vil øke.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KONSUM-G-mars2003.

Figur 10.6 viser at provenykurven for brennevin får klare skift nedover dersom prisene i utlandet synker. Avgiftssatsene i Norge som maksimerer provenyet vil også reduseres hvis prisene i utlandet går ned, men virkningene er ikke dramatiske. Tilsvarende resultat for vin finnes i figur 10.7. Her er den provenymaksimerende avgiftssatsen tilnærmet uavhengig av prisene i utlandet, ifølge modellresultatene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KONSUM-G-mars2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KONSUM-G-mars2003.

10.7 Virkninger av endringer i tobakksavgiftene

Det går fram av figurene 10.8 og 10.9 at både delprovenyet og totalprovenyet øker med økt tobakkspris. Det eksisterer ingen provenymaksimerende avgiftssats for tobakk i modellen. Figur 10.10 viser imidlertid at konsumet av tobakk kjøpt i Norge reduseres kraftig når tobakksavgiften øker. Men selv om omsetningen av tobakk i Norge synker kraftig, vil likevel statens inntekter øke når en øker tobakksavgiftene. Det skyldes at tilstrekkelig mange fremdeles vil kjøpe tobakk innenlands. Grensehandelen og smuglingen øker så kraftig at totalforbruket vil øke med tobakksavgiften, dersom denne er større enn den konsumminimerende tobakksavgiften. Ifølge referansemodellen var den faktiske tobakksavgiften i 1999 (0,71) mindre enn den konsumminimerende tobakksavgiften (0,79).

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KONSUM-G-mars2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KONSUM-G-mars2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KONSUM-G-mars2003.

10.8 Virkninger av endringer i andre avgifter

Modellen kan også brukes til å studere virkninger av endringer i andre avgifter, som vedlegg 1 gir eksempler på. Spesielt vil både delprovenyet og totalprovenyet øke monotont med avgiftsatsen for matvarer og ikke-alkoholholdige drikkevarer. Her finnes det ikke noe provenymaksimerende avgiftsnivå, ifølge modellen.

10.9 Virkninger på proveny og grensehandel av samtidige endringer i priser på mange varer i våre naboland

Figur 10.11 viser hvordan den totale grensehandelen med matvarer, drikkevarer og tobakk øker når prisene i utlandet synker på disse varene. Videre viser figuren at smuglingen går noe ned. Figur 10.12 viser også hvordan det samlede proveny av indirekte skatter i Norge reduseres når de samme prisene i utlandet reduseres.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KONSUM-G-mars2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KONSUM-G-mars2003.

10.10 Muligheter for å forbedre beregningsapparatet

Simuleringsmodellen som er benyttet i dette kapitlet er utviklet i Statistisk sentralbyrå etter initiativ fra utvalget. Det har gjort det mulig for utvalget å analysere problemstillingene i mandatet med konkrete beregninger. Modellen kan benyttes til å anslå effekter av til dels dramatiske endringer i avgifter i Norge og priser i utlandet. Resultatene må tolkes med forsiktighet. Ingen av resultatene virker åpenbart urimelige. Utvalget ser et betydelig potensial i en videre utvikling av modellen. Noen forslag i denne sammenheng følger nedenfor:

(1) Modellen kan produsere svært mange ulike prediksjoner som bør testes ut mot flest mulige tilgjengelige data, økonometriske analyser, herunder nye data som etter hvert vil bli samlet inn. Videre bør modellen rekalibreres, og/eller videreutvikles, hvis modellens prediksjoner ikke stemmer overens med data en har tillit til. Spesielt kan bemerkes at utvalget fra ulike interesseorganisasjoner har mottatt omfattende datamateriale som fortjener langt mer nitid gjennomgang, med testing mot og anvendelse i modellen, enn det utvalget har hatt tid til innen den korte tidsfristen som ble gitt for arbeidet.

(2) Modellen måler konsumet av brennevin, vin og øl i utgift til faste priser. Dette er fornuftig fordi det er essensielt at modellen beskriver hvordan konsumentene anvender total forbruksutgift på ulike varer, og at konsumentenes budsjettbetingelse gjelder i alle sammenhenger. Men konsumet av alkoholholdige varer bør også kunne måles i ren alkohol, fordi en da lettere kan analysere alkoholpolitiske problemstillinger og bedre utnytte data og empiriske resultater fra den omfattende nasjonale og internasjonale forskningen om alkoholetterspørsel. Det kan bemerkes at pris- og inntektselastisiteter for grupper av alkoholholdige varer kan være klart forskjellige om en måler konsumet i ren alkohol eller i utgift til faste priser, jf. Aasness (1990, s.73-116). For eksempel øker utgiftene til vin prosentvis mer enn mengden av vin når inntektene stiger, fordi forbruket vris i retning av dyrere vinmerker. Det er da en stor fordel å utnytte et datamateriale hvor en har forbrukstall for alkoholvarer målt både i mengder og utgifter, og det finnes i Statistisk sentralbyrås forbruksundersøkelser fra 1975.

(3) En fordel ved modellen er at den kan analysere grensehandel med mange forskjellige godegrupper innenfor en konsistent helhetlig ramme. En har imidlertid ikke på en tilfredsstillende måte fått modellert stordriftsfordelene ved grensehandel i form av felles reisekostnader og tidsbruk.

(4) Det er muligheter for å innføre grensehandel med andre goder enn de som er inkludert så langt.

(5) Det er stor forskjell i omfanget av grensehandelen med ulike matvarer, og det er i prinsippet mulig å innføre en langt mer detaljert matvaregruppering.

(6) For at modellen på sikt skal kunne tas i bruk i Finansdepartementets løpende arbeid er det en stor fordel å lage en forenklet regnearkversjon av modellen, og få knyttet denne godt til Finansdepartementets øvrige beregningsapparat og rutiner. Videre er det viktig å få utviklet retningslinjer for bruken av modellen, slik at en i det løpende arbeid kan begrense seg til å svare på spørsmål hvor modellen er forholdsvis godt uttestet.