Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2003: 17

Særavgifter og grensehandel— Rapport fra Grensehandelsutvalget

Til innholdsfortegnelse

7 Tobakk

7.1 Innledning

Formålet med dette kapitlet er å vise en oversikt over sammensetningen av tobakkskonsumet fordelt på produkttyper, og hvordan forsyningskildene til dette forbruket fordeler seg på registrert salg i Norge, grensehandel i Sverige og Danmark, avgiftsfri reiseimport fra andre land og smugling. Kapitlet vil dessuten vise til de markante historiske endringene i befolkningens tobakkskonsum (7.2). Disse endringene har mange ulike årsaker, men prisnivå er av spesiell interesse i denne sammenheng. I 7.3 refereres forskningslitteraturen om effekter av prisendringer. De fleste undersøkelser finner en sammenheng mellom tobakkspris og –etterspørsel, og virkningen er størst i de yngre aldersgrupper. Tobakksavgiften er et effektivt og målrettet instrument for å endre røykevaner i befolkningen, men stor prisdifferanse til naboland og europeiske nærområder er et insitament for grensehandel, avgiftsfri reiseimport (7.4) og smugling (7.5).

7.2 Historiske utviklingstrekk

7.2.1 Endringer i registrert salg av tobakksprodukter i perioden 1910-2002 1

Basert på oppgaver fra tobakksprodusenter og importører, fører Toll- og avgiftsdirektoratet statistikk over det registrerte salget av tobakk i Norge. Dette er tobakk som distribueres til de om lag 18 000 tobakksforhandlerne her i landet og som selges videre til de om lag 1,5 millioner røykerne. Norske myndigheter har hatt meget god oversikt over det registrerte salget av ulike tobakksprodukter siden begynnelsen av forrige århundre, og disse data innbyr til et studium av endringer i tobakksforbruket i befolkningen.

Figur 7.1 viser registrert salg av tyggetobakk (skrå og snus) og røyketobakk (fabrikkproduserte sigaretter, tobakk til sigarettrulling og tobakk til piperøyking) pr. innbygger 15 år og eldre fra 1909 til 2002. Veksten i salget av tobakk var særlig sterk i periodene før begge verdenskrigene. I perioden 1950 til 1975 steg salget fra 1512 gram til 2100 gram, eller med 39 pst. Gjennomsnittlig økning i salget pr. år var 29 gram i 1950-årene, 33 gram i 1960-årene og 14 gram i første halvpart av 1970-årene. Siden 1975 er det registrerte salget av tobakk blitt redusert med 32 pst., og var 1433 gram pr. innbygger 15 år og over i 2002.

Figur 7-1 Registrert salg pr. innbygger over 15 år av ulike tobakksprodukter i perioden 1909-2002

Figur 7-1 Registrert salg pr. innbygger over 15 år av ulike tobakksprodukter i perioden 1909-2002

Kilde: SIRUS.

Det historiske forbruksmønsteret av tobakk i Norge kan deles opp i fire perioder etter hvilken produkttype som hyppigst ble brukt. Fram til 1930 var konsum av snus og skrå (tyggetobakk) vanligst. Deretter fulgte tre tiår hvor piperøyking var mest utbredt. Både skrå og piperøyking har nå en marginal utbredelse, mens bruk av snus fikk et lite oppsving omtrent fra det tidspunkt hvor fokus ble satt på passiv røyking. Veksten i salget av snus har særlig tiltatt de siste årene. Et særnorsk fenomen er utbredelsen av rulletobakk, som av økonomiske fordelingshensyn har vært underlagt mildere beskatning enn fabrikkframstilte sigaretter.

Rullepakka var fra 1960 til 1995 markedsleder blant tobakksproduktene, men konsumet er i ferd med å bli kraftig redusert. Norske røykere er i ferd med å etablere en forbruksprofil hvor bruk av fabrikkframstilte sigaretter er dominerende.

7.2.2 Pipetobakk

I perioden 1950-1960 var salget av tobakk til piperøyking det største av alle tobakksprodukter. Røyking av tobakk i papir - enten sigarettene var rullet av røykeren selv eller fabrikkproduserte - ble riktignok mer utbredt enn piperøyking fra 1950 av. Likevel fortsatte salget av pipetobakk å være det mest omsatte enkeltstående tobakksprodukt i ennå ti år. Salgstoppen inntraff i 1946-47 med 847 gram pr. voksen. Den første 15 års perioden etter krigen var salget av pipetobakk stabilt - rundt 700 gram pr. voksen. I perioden 1960-75 gikk imidlertid omsetningen kraftig tilbake. I 1974-75 ble det solgt 220 gram pr. nordmann over 15 år. I perioden 1950-51 til 1974-75 ble etterspørselen etter pipetobakk redusert med ca. 70 pst.

Resultater fra spørreundersøkelser utført av Norges markedsdata i perioden 1958-1973, viser at andel piperøykere i den røykende mannlige befolkning ble halvert fra ca. 40 pst. til ca. 20 pst. Rundt årtusenskiftet var det færre enn 5 pst. av de mannlige røykerne – eller ca. 1 pst. av alle voksne menn - som røykte pipe.

7.2.3 Rulletobakk

Rulling av røyketobakk i sigarettpapir er først og fremst et etterkrigsfenomen. I få andre land har det vært solgt så mye rulletobakk pr. innbygger som i Norge. Mens omsetningen av tobakk til rulling var 271 gram pr. voksen i 1950-51, var salget i toppåret 1974-75 på hele 1319 gram – en økning på hele 387 pst. Økningen var størst fra 1960 til 1975. Fra 1960 ble tobakk til sigarettrulling det mest solgte enkeltstående tobakksprodukt i Norge. I toppåret 1974-75 hadde rulletobakken alene en markedsandel på 62 pst. av all røyketobakk. Utbredelsen av rulletobakk skyldes mest sannsynlig dens lave pris sammenlignet med fabrikkproduserte sigaretter. Konsumet av rulletobakk ble fram mot årtusenskiftet nesten halvert i forhold til toppåret. Reduksjonen startet i midten av 1980-årene og har siden vedvart.

7.2.4 Fabrikkproduserte sigaretter

Salget av fabrikkproduserte sigaretter økte fra 467 gram i 1950-51 til 561 gram i 1974-75 – eller med 20 pst.. Etterspørselen fortsatte å øke fram til begynnelsen av 1990-årene hvor det ble solgt 875 gram pr. voksen. Ved årtusenskiftet var salget redusert til 736 gram, men fabrikkframstilte sigaretter økte likevel sin markedsandel blant tobakksproduktene.

7.2.5 Endringer i selvrapportert forbruk av tobakk

I hele etterkrigstiden har det selvrapporterte forbruket av tobakk pr. røyker pr. dag vært to til tre gram lavere for kvinner enn for menn. I 1950 lå konsumet på ca. åtte gram pr. dag for menn og seks gram for kvinner. I 1975 hadde det daglige forbruket økt parallelt for begge kjønn til henholdsvis 13 gram for menn og 10 gram for kvinner. Veksten i daglig sigarettkonsum fortsatte inntil 1985 hvor menn konsumerte 15 gram og kvinner 12 gram. Etter denne tid har kurven flatet ut (Sosial- og helsedirektoratet 2003).

7.2.6 Endringer i tobakksforbruket til kvinner og menn

Figur 7.2 viser det årlige forbruket av røyketobakk fordelt på kvinner og menn i perioden 1930-2001. Figuren viser at tobakkskonsumet pr. mann som er fylt 15 år økte fra 2400 gram i 1950 til 2750 gram i 1975 – dvs. 15 pst. Den største økningen skjedde i første del av perioden. Blant norske kvinner steg tobakksforbruket i samme tidsrom med 220 pst. - fra 470 gram i 1950 til 1 500 gram i 1975. Økningen var særlig sterk i tiden 1965-1970. Dette var samtidig som markedsføringen av sigarettene rettet seg mot ”den frigjorte, kvinnelige lønnsarbeider” (Lund 2002). Etter 1975 flatet forbruket ut for kvinner, og ble kraftig redusert for menn. Det er altså skjedd en kjønnskonvergens i tobakkskonsumet. I 1950 ble kun 15 pst. av tobakksomsetningen kjøpt av kvinner. I 1975 var den omsatte mengde sigaretter og pipe-/rulletobakk konsumert av kvinner økt til 35 pst., mens andelen var 45 pst. i 2002.

Figur 7-2 Årlig forbruk av sigaretter og røyketobakk for kvinner om menn over 15 år i perioden 1930-2002

Figur 7-2 Årlig forbruk av sigaretter og røyketobakk for kvinner om menn over 15 år i perioden 1930-2002

Kilde: SIRUS.

7.2.7 Endringer i andel røykere i den voksne befolkning

Siden 1954 er det utført regelmessige undersøkelser om røykevaner i representative utvalg av den voksne befolkning. I 2002 var andel dagligrøykere 30 pst. I løpet av etterkrigstiden har det foregått store endringer i sammensetningen av røykerne - både med hensyn til kjønn, alder, utdanning, yrke, sentralitet og region 2.

Blant menn ble andelen som røyker daglig redusert fra rundt 65 pst. i siste halvdel av 1950-årene, til 50 pst. i 1975. Andelen fortsatte å synke til 29 pst. i 2002, men med en noe avtagende hastighet i 1990-årene. Samtidig økte kvinnenes andel røykere fra 23 pst. i 1954 til en topp på 37 pst. i 1970, for deretter å innta et noenlunde stabilt nivå på i overkant av 30 pst. fram til i dag.

Figurene 7.3 og 7.4 gir et godt utgangspunkt for å betrakte endringer i andel røykere over livsløpet i ulike generasjoner av kvinner og menn (Rønneberg, Lund og Hafstad 1994). Kurvene angir andel dagligrøykere i femårige fødselskohorter født i første halvdel av hvert tiår i perioden 1890 fram til 1964.

Figur 7.3 viser at andelen mannlige røykere i generasjoner som var unge i perioden 1910-1950, steg dramatisk med de suksessive fødselskohorter. Inntil 1950-årene ble hver femårskohort etterfulgt av en ny hvor utbredelsen av tobakk var større. Fødselskohorten 1925-29 ser ut til å gå over i historien som den hvor innslaget av røykere blant menn har vært størst. Da disse var i alderen 20-24 år - nærmere bestemt rundt 1950 – røykte nærmere 80 pst.

I motsetning til hos menn, forekom tobakksrøyking ved århundreskiftet i en meget marginal kvinnegruppe. For kvinner skjøt økningen i røykingen fart først etter 1940. Fra å ha holdt et inngangsnivå på under 10 pst. for de eldste generasjoner, økte innslaget av røykere i aldersgruppen 15/16-19 år til 23 pst. blant de født 1930-34. Avstanden mellom andel mannlige og kvinnelige røykere ble redusert for hver suksessive fødselskohort, og ble jevnet ut for de som er født etter 1950.

Figur 7-3 Andel røykere blant menn i femårs kohorter født 1890-1964, i perioden 1910-2002

Figur 7-3 Andel røykere blant menn i femårs kohorter født 1890-1964, i perioden 1910-2002

Kilde: SIRUS.

Figur 7-4 Andel røykere blant kvinner i femårs kohorter født 1890-1964, i perioden 1910-2002

Figur 7-4 Andel røykere blant kvinner i femårs kohorter født 1890-1964, i perioden 1910-2002

Kilde: SIRUS.

7.2.8 Sosiale forskjeller i utbredelsen av røyking

Fra sigarettmaskinen kom til Norge i 1906 - og ga støtet til en masseutbredelse av røyking - fram til ca. 1935, var røykerne dominert av mannlige akademikere fra det urbane borgerskapet. Røyking blant kvinner var sjelden, og forekom hyppigst i samfunnets utgrupper; bohemmiljøet, prostituerte, kvinner til sjøs, etc. De sosiale ulikhetene i utbredelsen kan ikke fastslås direkte pga. mangelen på undersøkelser, men anekdotiske data fra perioden (romaner, reklamemateriell, filmer osv) indikerer at røyking var overrepresentert blant høystatusgruppene.

Etter krigen - hvor myndighetene ga tobakk status som et nødvendighetsgode og bl.a. brukte Marshallhjelpen for å forsyne befolkningen - økte røykingen hos begge kjønn og i alle sosiale lag. Blant menn røykte ca. 70 pst. i løpet av 1950-årene, mens andelen kvinner som røykte var drøyt 20 pst. og økende – særlig blant de yrkesaktive. Blant leger røykte i 1954 hele 75 pst. av mennene og 35 pst. av kvinnene, men de sosiale ulikhetene i befolkningen var i ferd med å avta. Fram mot 1970-årene ble røyking kraftig redusert blant de med lang utdanning og høy inntekt – mest for menn. I 2002 var det blant dagligrøykerne en sterk overrepresentasjon av personer med kort utdanning.

7.3 Pris og etterspørsel etter tobakk

7.3.1 Innledning

De fleste undersøkelser finner en sammenheng mellom tobakkspris og etterspørsel, og virkningen er størst i yngre aldersgrupper. Blant ungdom har prisøkninger effekt både på forbruksmengde pr. røyker og på andel som røyker. Etterspørselsøkning fra prisfall på sigaretter ser ut til å være større enn etterspørselsreduksjon som følge av en prisøkning. En konkluderer med at tobakksavgiften er et effektivt og målrettet instrument for å redusere røyking, men at den kan ha virkning på omfanget av grensehandel og smugling. En dramatisk økning kan dessuten være inflasjonsdrivende og vil ramme sosialt ulikt fordi personer med lav inntekt både er overrepresentert blant røykerne og er mest følsomme overfor prisendringer på tobakk.

7.3.2 Tobakksavgifter og tobakkspriser

På samme måte som for alkoholdrikker er det en enkel sammenheng mellom prisene på tobakksvarer og tobakksavgiften. Denne sammenhengen er gitt ved (1).

(1) p =(c + a)*1,24

Her er p prisen, c kostnader og avanse til produsent/importør, grossist og detaljist og a tobakksavgiften. I følge Tobakksindustriens felleskontor utgjorde kostnader og avanse 20 pst. av salgsprisen på sigaretter og røyketobakk i 2003, mens avgiftene dvs. tobakksavgiften og merverdiavgiften – utgjorde 80 pst. av prisen. En økning i tobakksavgiftene på 10 pst. vil da – forutsatt full overveltning til prisene – føre til en prisøkning på 8 pst. Gjennom avgiftene kan derfor myndighetene i stor grad bestemme tobakksprisene i Norge. På samme måte som nevnt i punkt 6.2.1 i forbindelse med alkoholavgiftene, er statens oppgave å tilpasse avgiftene optimalt, dvs. slik at de tar tilstrekkelig hensyn både til et ønske om å maksimere provenyet og å redusere skadene som følger av tobakksrøyking.

7.3.3 Oversikt over undersøkelser av priselastisitet

De første økonomiske formalanalyser av tobakksforbruk ble utført i 1950-årene (Tennant 1950), og var motivert ut fra industriens egne ønsker om optimal markedstilpasning. Etter utgivelsen av den historiske rapporten om røyking og helse fra den amerikanske helsedirektør i 1964, har derimot den drivende orienteringen i slike analyser vært bruk av avgift for å redusere røyking og de framtidige følgeskader (Chaloupka og Warner 2000). De siste tiårene er det utviklet avansert forskningsmetodikk for å måle effekter av prisøkninger på tobakk, og resultatene har spilt en viktig rolle i debatter om avgiftsstruktur og -nivå. I tillegg har det kommet et tilsig av teoretiske bidrag. Det har bl.a. vært uenighet om etterspørsel etter avhengighetsgoder kan forklares med økonomisk teori, hvor jo aktørene forutsettes å handle rasjonelt og nyttemaksimerende (Becker og Murphy 1988, Bretteville-Jensen 2001).

Tabell 7.1 Priselastisitet på sigaretter i en del industrialiserte land

Undersøkelse: Land: Periode: Elastisitet:
Andrews og Franke (1990) USA 1930-1988 -0,20
Batalgi og Levin (1986) USA 1963-1980 -0,22
Bishop og Yoo (1985) USA 1954-1980 -0,45
Fujii (1980) USA 1929-1973 -0,45
Hamilton (1972) USA 1926-1970 -0,50
Houthakker og Taylor (1970) USA 1930-1964 -0,46
McAuliffe (1987) USA 1956-1983 -0,69
Mann (1975) USA 1949-1972 -0,91
Peterson et al. (1992) USA 1955-1988 -0,49
Porter (1986) USA 1947-1982 -0,27
Rockwell (1948) USA 1927-1941 -0,30
Seldon og Doroodian (1989) USA 1952-1984 -0,40
Schmalensee (1972) USA 1947-1967 -0,32
Schnabel (1972) USA 1948-1963 -0,85
Warner (1981) USA 1947-1978 -0,37
Wasserman et al. (1994) USA 1970-1985 -0,23
Yurekli og Zhang (2000) USA 1970-1995 -0,48/-0,62
Harris (1994) USA 1964-1993 -0,47
Leu (1984) Sveits 1954-1981 -0,50
Worgotter og Kunze (1986) Østerrike 1955-1983 -0,54
Pekurinen og Valtonen (1987) Finland (review) 1952-1984 -0,35
Pekurinen (1991) Finland 1960-1987 -0,49
Amundsen (1963) Norge 1952-1959 -0,60
Vegsund (1982) Norge 1964-1980 -0,41
Bergh (1989) Norge 1966-1988 -0,52
Hodne (1978) Norge 1866-1910 -1,17
Wangen og Biørn (2001) Norge 1975-1994 -1,70/-0,83
Atkinson og Skegg (1973) England 1951-1970 -0,25
McGuinness og Cowling (1975) England 1957-1968 -0,99/-1,13
Metra (1979) England 1958-1978 -0,32/-0,54
Sumner (1971) England 1951-1968 -0,25
Radfar (1985) England 1965-1980 -0,23/-0,39
Witt og Pass (1981) England 1955-1975 -0,32
Chapman og Richardson (1990) New Guinea 1973-1986 -0,71
Stavrinos (1987) Hellas 1961-1982 -0,01/-0,08
Laugesen og Meads (1991b) 22 OECD-land 1960-1986 -0,20
Dalla-Vorgia (1990) 11 EU-land Tverrsnitt -0,30
Peterson et al (1992) USA 1955-1988 -0,17/-0,56
Andrews og Franke (1991) USA/Europa Metastudie -0,36/-0,47

Kilde: Som angitt i tabellen.

Tabell 7.1 viser resultater fra en del studier av priselastisitet på sigaretter. Undersøkelsene har ulike design - tidsseriedata fra enkelte land, tidsseriedata fra grupper av land, for eksempel Laugesen og Meads (1991b) som undersøkte 22 OECD land i 1960-86, tverrsnittdata, for eksempel Dalla-Vorgia (1990) som bruker data fra 11 EU-land om tobakkspris, inntekt, score for tobakkslovgivning og prevalens røykere, og meta-analytisk metodologi 3, for eksempel Andrews og Franke (1991) som utførte en analyse av resultatene fra 198 modeller hentet fra 41 undersøkelser av priselastisitet fra ulike land og for forskjellige perioder. Populasjonen av undersøkelser om priselastisitet har nylig vært gjenstand for en omfattende gjennomgang av Chaloupka og Warner (2000). Deres konklusjon er at priselastisiteten på tobakk er negativ, har tallverdi mindre enn 1 og høyst sannsynlig ligger i intervallet -0,3 til -0,6 for befolkningen generelt. I klartekst betyr det at en prisstigning på 10 pst. vil resultere i en etterspørselsreduksjon på mellom 3 og 6 pst.

7.3.4 Priseffekt for ungdom

Undersøkelser av elastisitet i ulike befolkningsgrupper er langt færre, men antallet har i den siste tiden vokst hurtig. Den første av dette slaget var designet av Lewit et al. (1981) som fant store forskjeller i priselastisitet mellom ulike aldersgrupper. Unge menn under 25 år var ifølge deres beregninger den mest sensitive gruppen overfor prisøkninger (Lewit et al. 1981: 568). Den inverse sammenhengen mellom priselastisitet og alder ble siden påvist av Lewit og Coate (1982), Grossmann (1983) og Ferrence (1992). 4

Lewit et al. (1981) lanserte to forklaringer på hvorfor ungdom skulle være mer følsomme for prisendringer på tobakk enn eldre. For det første har eldre røykere en lengre røykehistorie og derfor et etablert psykologisk røykerituale med tilhørende fysiologisk nikotinavhengighet. Unge røykere er ikke i samme grad fanget i veletablerte røykevaner og framstår derfor som lettere å modifisere. For det andre er ungdoms interaksjon tettere sammenvevd enn samvær blant eldre. Spredningseffekt fra en initial bevegelse – for eksempel en prisøkning på tobakk – er av denne grunn større i ungdomsmiljøene. Siden har Grossman og Chaloupka (1997) supplert med to tilleggsforklaringer. De påpeker at budsjettandelen til tobakk er større blant ungdom enn eldre, og at ungdom generelt reagerer mer øyeblikksorientert.

Wassermann et al. (1991) fant imidlertid ingen signifikant priseffekt blant ungdom, men i løpet av de siste 10 årene er det utført metodisk gode undersøkelser som for en stor del har replisert de resultater Lewit et al. (1981) fant ved begynnelsen av 1980-årene. Chaloupka og Grossmann (1997) fant eksempelvis en elastisitet på -1,31, nesten identisk med det resultatet (-1,41) som Lewit fant 15 år tidligere. Siden har Chaloupka og Wechsler (1997) funnet en elastisitet på -1,11 på et datamateriale for college-studenter. Forskerne presiserte imidlertid at et generelt estimat for hele ungdomsgruppen sannsynligvis ville ha noe større tallverdi fordi personer med lang utdanning er mindre prissensitive enn personer med kort utdanning. Flere nyere undersøkelser underbygger påstanden om at ungdom er mer følsomme for prisendringer enn eldre (Farrelly et al. 1998, Lewit et al. 1997, Evans og Huang 1998, Tauras og Chaloupka 1999). Forskerne synes også å være enige om at hovedmekanismen i etterspørselsreduksjonen hos ungdom ved økt pris skyldes fravær av røykedebut blant unge og i mindre grad redusert daglig forbruk.

Liang og Chaloupka (2002) undersøkte hvilken effekt prisøkninger hadde blant ungdom med ulik forbruksintensitet. Hovedkonklusjonen var at priseffekten er robust i alle konsumgrupper, men størst blant ungdom med høyest forbruk.

Prisens betydning for ungdommers røykevaner er også funnet i undersøkelser med andre metodiske design. Crawford et al. (2002) intervjuet til sammen 800 amerikanske ungdommer i fokusgrupper hvor formålet var å la respondentene sammenligne opplevd effekt av ulike tobakksforebyggende tiltak. Pris var det instrumentet som hyppigst ble trukket fram.

Tabell 7.2 Beregnede priselastisitet i ulike aldersgrupper i USA, 1982-1985

Alder Elastisitet totalt Elastisitet - prevalens Antall røykere Elastisitet - forbruk Antall sig. pr. røyker
12-17 år - 1,40 - 1,20 - 0,25
20-25 år - 0,89 - 0,74 - 0,20
26-35 år - 0,47 - 0,44 - 0,03
36-74 år - 0,45 - 0,15 - 0,15
Alle aldre - 0,47 - 0,31 - 0,11

Kilde: US Departement of Health and Human Services 1989: 537.

7.3.5 Priseffekter i ulike sosiale lag

Undersøkelser med data på individnivå har også påvist at lavere sosioøkonomiske grupper er mer priselastiske enn høyere sosioøkonomiske lag. Den britiske helseøkonomen Joy Townsend (1987) har undersøkt priselastisitet i England og konkluderer:

"The price respond is seen to be low for men in social class 1 and 2, but it increases significantly from an elasticity of -.5 for social class 3, to -.9 for social class 4 and to -1.3 for social class 5.... Social class 5 is seen as almost a mirror image of the price index" (Townsend 1987: 360).

Townsend mener at dagens skjeve sosiale sammensetning av røykere i England i like stor grad er generert av 1950- og 1960-årenes fallende realpriser på sigaretter, som av "skjevt" tilrettelagt helseinformasjon.

"Contrary to common belief that the receiving and acting on health information alone account for the widening divergence in social class smoking, it is suggested that the downward drift in prices may have effectively increased the smoking levels in social class 3, 4, and 5 relative to social class 1 and 2, while smoking levels in all social classes, but especially social class 1 and 2 may have fallen due to the effects of anti-smoking education" (Townsend 1987: 364).

Til grunn for Townsends beregninger ligger data for britiske menn i perioden 1961-1977. I en nyere og mer omfattende undersøkelse som også omfattet kvinner, har Townsend et al. (1994) beregnet effekten av prisendringer på andel røykere i ulike sosioøkonomiske grupper i perioden 1972-1990 (British General Household Studies). Som det går fram av tabell 7.3, viste også kvinner fra de laveste sosiale lag større følsomhet overfor prisendringer enn kvinner fra høyere sosiale befolkningslag.

"The estimates of price elasticity were generally higher for lower socioeconomic groups, which confirms previous findings for men and provides new results for women (Townsend et al. 1994: 926).

Tabell 7.3 Beregnede priselastisiteter for kvinner og menn i ulike sosioøkonomiske grupper i England, 1972-1990

  Priselastisitet
Sosioøkonomisk gruppe Menn Kvinner
I 0,03 0,50
II - 0,12 - 0,29
III (ikke manuelt arbeid) - 0,67 - 0,75
III (manuelt arbeid) - 0,49 - 0,71
IV - 0,47 - 0,64
V - 1,02 - 0,88
Totalt - 0,47 - 0,61

Kilde: Townsend et al. 1994.

7.3.6 Priseffekt i ulike perioder

Noen undersøkelser kan tyde på at befolkningen har blitt mindre følsomme for prisendringer – altså at priselastisiteten har avtatt over tid. Hodne (1978: 123) har studert den historiske perioden 1866-1910 i Norge, og fant f.eks. en priselastisitet på hele –1,17. Walsh (1980) beregnet en elastisitet på -0,79 for perioden 1953-1961 og en elastisitet på -0,38 for perioden 1962-1976 i Irland. I sin meta-analyse fant Andrews og Franke (1991: 94) en pre-1964 elastisitet på -0,82. I perioden 1964-70 var estimatet -0,71, mens tallet etter 1970 var -0,36.

Dette kan tyde på at prisen har mistet noe av sin betydning som tobakkspreventivt virkemiddel. Andrews og Franke (1991) mener dette kan skyldes en utskiftning i den sosiale sammensetning av røykerne. Den gjenstående ”harde kjerne” av røykere etter 1970 kjennetegnes bl.a. ved at de ikke har latt sin adferd affiseres av den tiltagende helseinformasjonen. Kanskje er de også sterkere stålsatt overfor andre tiltak - som for eksempel prisendringer - enn hva tilfellet var for gruppen røykere før 1970.

"...smokers who remain in the market despite the antismoking publicity and government regulation of cigarette advertising are less sensitive to price than are smokers who were persuaded to stop smoking because of the dissemination of health-related information. As antismoking campaigns drive out all but the most avid smokers, price sensivity should decrease, since the remaining loyal customers would be more willing to weather price increases" (Andrews og Franke 1991: 87).

7.3.7 Substitusjonseffekt

Etter 1995 har det mest brukte tobakksproduktet i befolkningen vært fabrikkframstilte sigaretter. Blant ungdom er dette produktet helt dominerende. Andelen som røyker rulletobakk er kraftig redusert de siste tiårene. Ved en økende prisdifferanse som følge av en prisoppgang på sigaretter, kan det tenkes at forbrukerne igjen vil kanalisere etterspørselen mot rullesigaretter. Pekurinen og Valtonen (1987), som har lagt til grunn perioden 1960-1981 i Finland, og Pekurinen (1991) som bruker data for 1960-1987, har påvist slik krysspriseffekt. Substitusjonseffekten er målt til henholdsvis 2,2 (Pekurinen og Valtonen 1987: 878) og 2,14 (Pekurinen 1991: 275). Sagt på en annen måte, dersom prisen på sigaretter stiger 1 pst. vil dette føre til en etterspørselsøkning på noe over 2 pst. for røyketobakk (forutsatt alt annet konstant). Hvis prisen på begge produkter økes 1 pst., mener Pekurinen at halvparten av sigarettenes etterspørselsreduksjon vil bli spist opp av økningen i konsumet av rulletobakk (Pekurinen 1991: 276). Pekurinen og Valtonen fant at prisendringer på sigaretter faktisk har større betydning for etterspørselen etter røyketobakk enn den samme endringen i røyketobakkens egen pris (Pekurinen og Valtonen 1987: 878). Tidligere er samme mønster funnet av Thompson og McLeod (1976). I USA har forskere funnet at snus fungerer som et substitusjonsgode for sigaretter blant unge menn (Chaloupka 1997).

7.3.8 Effekt av fallende pris

Ut fra en hypotese om asymmetri i elastisitetens størrelse ved stigende og fallende priser, har de finske forskerne også dekomponert priseffekten i to. Dette ga som resultat at etterspørselen på tobakk er mer sensitiv overfor prisfall enn for prisøkninger. En etterspørselsreduksjon på 3 pst. krever en prisøkning på 6 pst., mens en etterspørselsøkning på 3 pst. kun krever en prisreduksjon på 3 pst.. Mens prisstigningselastisiteten var ca. -0,5, blir dermed prisfallelastisiteten ca. -1.0 (Pekurinen og Valtonen 1987: 878, Pekurinen 1991: 275). Få andre arbeider har dekomponert priseffektene på denne måten. For perioden 1929-73 i USA fant imidlertid Young (1983) et lignende resultat: -0,33 ved prisoppgang og -0,71 ved prisnedgang (Young 1983: 210).

7.3.9 Beregninger av priseffekt i Norge

I Norge er det gjort få undersøkelser av priselastisitetene på tobakksprodukter. Ved Sosialøkonomisk institutt (UiO) er det imidlertid utført spesialoppgaver i økonometri på etterspørselen etter tobakk. Disse viste elastisiteter på henholdsvis -0,41 for perioden 1964-1980 (Vegsund 1983) og -0,52 for perioden 1966-1988 (Bergh 1989). I de landsomfattende spørreskjemaundersøkelsene som Statistisk sentralbyrå utfører på oppdrag for Sosial- og helsedirektoratet, avdeling tobakk, rapporterer 45 pst. av dagligrøykerne i aldersgruppen 16-24 år at prisnivået var av stor (13 pst.) eller noen (32 pst.) betydning for eget tobakksbruk (tabell 7.4). Dette var høyere enn i noen annen aldersgruppe og kan indikere at priselastisiteten er høyest i de yngre aldersgrupper også i Norge.

Tabell 7.4 Har økning av prisen på tobakksprodukter stor betydning, noe betydning eller ingen betydning for hvor mye du røyker? Dagligrøykere i ulike aldersgrupper. Data sammenslått for perioden 1997-2000

  Aldersgruppe  
  16-24 25-34 35-44 45-54 55-64 65-74 Total
Stor betydning 13 5 9 7 11 13 9
Noe betydning 32 29 24 21 24 24 26
Ingen betydning 55 66 67 72 66 63 66
Total 100 100 100 100 100 100 100
N (244) (350) (360) (345) (168) (114) (1581)

Kilde: Lund og Rise, 2002.

Wangen og Biørn (2001) gir elastisitetsestimater basert på data fra Forbruksundersøkelsene hvor norske husholdninger er observasjonsenhet. Husholdningens totale forbruk kan ikke tilordnes de enkelte husholdningsmedlemmene, men designet gir likevel mer informasjon om røykeadferd enn tidsserieanalyser av befolkningens totale tobakksforbruk.

I husholdninger hvor det bodde røykere fant forskerne en priselastisitet på -1,9 for fabrikkframstilte sigaretter og -0,77 for rulletobakk (Wangen og Biørn 2001; 34). Det ble også funnet en viss substitusjonseffekt mellom produktene. I husholdninger med lav inntekt pr. husholdningsmedlem ble rulletobakk – det billigste alternativet - oftere foretrukket. I tillegg viste undersøkelsen at rullesigaretter var mest utbredt i husholdninger i distriktene, mens fabrikkframstilte sigaretter oftere ble røykt i urbane strøk.

Tabell 7.5 viser at selvrapportert følsomhet overfor prisendringer er noe høyere blant personer over 25 år med ungdomsskole som høyeste fullførte utdanning enn blant personer med universitet eller høgskole. Dette er også i tråd med hva som er funnet i den internasjonale litteraturen.

Tabell 7.5 Har økning av prisen på tobakksprodukter stor betydning, noe betydning eller ingen betydning for hvor mye du røyker? Dagligrøykere over 25 år i ulike utdanningsgrupper. Data slått sammen for perioden 1997-2000

  Ungdomsskole Videregående Universitet/ høgskole
Stor betydning 12 8 3
Noe betydning 23 24 27
Ingen betydning 65 68 70
Total 100 100 100
N (270) (812) (215)

Kilde: Lund og Rise, 2002.

7.3.10 Priselastisitet - konklusjon

Økonometriske modeller for beregning av etterspørselselastisitet er selvfølgelig forenklinger av virkeligheten og vil etterlate seg mange uavklarte spørsmål. Elastisitetene er som oftest beregnet på basis av endringer i tobakksprisen over tid og disse endringene er i regelen ganske små. Det er sjelden noe observasjonsmessig grunnlag for å utlede noe sikkert om virkninger av større prisøkninger. Enda dårligere er grunnlaget for å beregne virkningene av prisnedsettelser.

Estimatene reflekterer i tillegg bare den kortvarige responsen på prisfluktuasjoner. Det som kanskje er av størst interesse for politikere som er opptatt av sykdomspreventivt arbeid, er hvordan den langsiktige responsen på en prisøkning vil være. Beregninger av elastisitet på dette aggregerte nivå har derfor størst interesse for økonomisk og fiskal planlegging, og mer begrenset verdi for studier av endringer i røykadferd og etterfølgende helseeffekter. Enkelte undersøkelser kan tyde på at langtidsvirkningene av en prisøkning er sterkere enn kortidsvirkningene (McGuinness og Cowling 1975, Radfar 1985).

Overføringsverdien av priselastisitet til norske forhold kompliseres ved at prisen her i landet er høyere enn i de land hvor de fleste observasjoner er gjort – selv når det korrigeres for inntektsforskjeller mellom landene. Dessuten vil etterspørselens følsomhet være større i samfunn med åpen økonomi enn i systemer hvor økonomien er mer lukket.

Under et foreløpig fravær av resultater fra slik forskning, virker det likevel rimelig å bruke en innenlandsk elastisitet på mellom -0,4 og -0,5 i arbeidet med kalibreringen av beregningsmodellen som presenteres i kapittel 10. Dette er i samsvar med gjeldende praksis i Finansdepartementet.

7.4 Grensehandel og avgiftsfri handel av tobakk

7.4.1 Innledning

Utover det registrerte salget av tobakk kjøper nordmenn tobakksvarer i utlandet som tas med hjem til eget forbruk. Dette kan foregå som personlig reiseimport av lovlig kvote tobakk, og som husbrukssmugling av et kvantum utover det som reisegodsbestemmelsene tillater. Denne tobakken er enten kjøpt avgiftsfritt for eksempel på internasjonale flyplasser eller ferjer i utenriksfart, eller i butikker i land med lavere tobakksavgifter enn de norske. Grensehandel i Sverige og Danmark vil være et eksempel på sistnevnte. Det har vært gjort forsøk på å beregne størrelsen på denne kilden for uregistrert tobakksforbruk (se Tobakksindustriens Felleskontor 2003). Her skal det i hovedsak vises til resultater fra årlige undersøkelser foretatt av Sosial og helsedirektoratet for periodene 1990-93 og 1997-2001, en omnibusundersøkelse av MMI fra 1999 og undersøkelser utført av Opinion i perioden 1999-2001 5.

Før 1974 var prisen på sigaretter noe høyere i Norge enn i Sverige. Fram til 1980 var prisforskjellene små, mens sigarettprisen i Sverige har vært maksimum 75 pst. av norsk pris siden 1982. Bl.a. som følge av avgiftsharmonisering mot EU, konstant eller økende avgiftsnivå i Norge og styrket norsk kronekurs har forskjellen mellom svensk og norsk pris økt de siste årene. Fra 1980 til 2002 økte prisindeksen på varegruppen tobakk fra 100 til 744 i Norge. I samme periode økte indeksen til 468 i Sverige og til 229 i Danmark. I denne 22 års perioden økte prisen på tobakk 172 pst. mer enn økningen i konsumprisindeksen (KPI) i Norge. I Sverige økte tobakksprisen 71 pst. mer en KPI, mens prisutviklingen på tobakksvarer i Danmark var 2 pst. lavere enn KPI (SSB 2003).

7.4.2 Endringer i grensehandel og reiseimport av tobakk

Tabell 7.6 viser at andel sigaretter kjøpt i Norge er redusert med ca. 20 prosentpoeng fra 1990 til 2001. I samme periode er andel sigaretter kjøpt i Sverige økt fra 3 pst. til 16 pst. Kjøp av sigaretter i andre land er også økt, men svaralternativene er forskjellig fra første (1990-93) til siste periode (1997-2001) og dette svekker sammenliknbarheten.

Tabell 7.6 Andel av siste døgns sigarettforbruk blant dagligrøykere som er kjøpt i Norge og i utlandet, 1990-2001

  Norge Sverige Danmark Utlandet ellers Tax-free Andre steder Sum (N)
1990 91 3 6 1 101 (756)
1991 89 4 8 0 101 (776)
1992 87 4 8 1 100 (606)
1993 88 4 8 0 100 (588)
19941)
19951)
19961)
1997 85 4 5 7 101 (428)
1998 70 12 6 12 100 (416)
1999 74 11 5 10 100 (351)
2000 72 11 5 12 100 (333)
2001 73 16 6 6 101 (385)

1) Spørsmål ikke stillet.

Kilde: Sosial og helsedirektoratet/SIRUS 2003.

Den andel sigaretter som respondentene oppgir å ha kjøpt i Sverige, Danmark eller i utlandet, må vi anta inkluderer både det kvantum som er tatt med inn på lovlig vis og det som eventuelt kan karakteriseres som husbrukssmugling. Tobakk som stammer fra organisert smugling antas å ikke være registrert i tabell 7.6.

7.4.3 Grensehandel og reiseimport i ulike befolkningsgrupper

For å kunne bryte ned resultater for ulike befolkningsgrupper og samtidig beholde tilstrekkelig utsagnskraft, har det vært nødvendig å slå sammen data for årene 1997-2001 i tabell 7.7. Når utvalget analyserer denne perioden under ett var 75 pst. av sigarettene kjøpt i Norge, 10 pst. i Sverige, 5 pst. i Danmark og ytterligere 9 pst. av sigarettene var innkjøpt i andre land.

En undersøkelse foretatt av Gallup for tobakksbedriften House of Prince i 2001 viste at bare 66 pst. hadde gjort sitt seineste innkjøp av sigaretter i norsk detaljhandel. Av de 3 400 respondentene svarte 7 pst. at de hadde gjort sitt siste sigarettkjøp i Sverige mens 21 pst. hadde handlet i andre land (Tobakksindustriens felleskontor 2003). Tobakksindustriens felleskontor har også forsøkt å beregne kvantumsandeler av tobakk kjøpt i Sverige. I henhold til deres anslag økte salget av rulletobakk til nordmenn i Sverige fra 190 tonn i 1994 til 382 tonn i 2002. I samme periode økte omsetningen av sigaretter fra 140 millioner stk til 350 millioner stk. Det er ikke redegjort for hvordan disse tallene er beregnet i det notat som Tobakksindustriens felleskontor har overlevert utvalget (Tobakksindustriens felleskontor 2003).

Tabell 7.7 Andel av siste døgns sigarettforbruk blant dagligrøykere som er kjøpt i Norge og utlandet. Data slått sammen for perioden 1997-2001

  Norge Sverige Danmark Utlandet ellers Sum (N)
Totalt: 75 10 5 9 99 (1910)
Landsdel:
Oslo/Akershus 68 12 8 13 101 (352)
Resten av Østlandet 63 23 5 9 100 (466)
Sør- og Vestlandet 84 3 5 8 100 (565)
Møre og Trøndelag 77 7 6 10 100 (187)
Nord-Norge 84 5 2 9 100 (262)
Fylkespar:
Akershus 70 12 7 11 100 (171)
Oslo 65 12 8 14 99 (181)
Hedmark/Oppland 70 20 5 6 101 (171)
Buskerud/Telemark 70 12 8 10 100 (168)
Vestfold/Østfold 56 30 4 10 100 (196)
Agder/Rogaland 80 2 8 11 101 (284)
Hordaland/Sogn 87 2 4 8 101 (254)
Møre og Romsdal1 86 1 3 9 99 (96)
Trøndelag 8 9 4 6 100 (167)
Nordland 82 13 0 5 100 (107)
Troms/Finnmark 87 2 0 10 99 (117)
Egen inntekt1):
Lav 81 8 5 7 101 (649)
Middels 75 13 5 7 100 (535)
Høy 69 12 6 14 101 (614)
Utdanningsnivå2):
Ungdomsskole 74 14 5 8 101 (258)
Gymnasnivå I og II 75 10 6 10 101 (936)
Universitet, høgskole 70 10 4 16 100 (246)

1) Ca. 1/3 i hver kategori, aldersgruppen 25-74 år.

2)  Aldersgruppen 25-64 år.

Kilde: Sosial og helsedirektoratet/SIRUS 2003.

7.4.3.1 Region

Spesiell interesse har vært knyttet til å kunne identifisere eventuelle regionale ulikheter i uregistrert forbruk. Datagrunnlaget fra Sosial- og helsedirektoratet tillater analyse for 'handelsdistrikt' og 'fylkespar', der sistnevnte er det høyeste detaljeringsnivå for region.

Tabell 7.7 viser at 84 pst. av sigarettene konsumert av dagligrøykere på Sør- og Vestlandet og i Nord-Norge var kjøpt i Norge, mens bare 63 pst. av sigarettene kjøpt av røykere bosatt på Østlandet utenfor Oslo/Akershus var kjøpt i hjemlandet. I tillegg viser tabellen at det også er store interne variasjoner mellom fylkene på Østlandet. Bare drøyt halvparten (56 pst.) av sigarettene som forbrukes av røykere i Østfold/Vestfold var kjøpt i Norge, mens det samme var tilfelle for 70 pst. av sigarettene kjøpt av røykere bosatt i Akershus, Hedmark/Oppland og Buskerud/Telemark. Dagligrøykere bosatt i Oslo kjøpte 65 pst. av sine sigaretter i Norge.

I Østfold/Vestfold (30 pst.) var svenskehandelen av sigaretter tre ganger større enn landsgjennomsnittet (10 pst.), mens Hedmark/Oppland (20 pst.) hadde dobbelt så stor svenskehandel. I Agder/Rogaland, Hordaland/Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal og Troms/Finmark utgjorde svenskehandelen av sigaretter kun et par prosent. For røykere bosatt i Oslo er det sigaretter kjøpt i utlandet ellers (14 pst.) – og ikke svenskehandelen (12 pst.) - som var den største kilden til uregistrert forbruk.

7.4.3.2 Inntekts- og utdanningsgrupper

Tabell 7.7 viser at graden av uregistrert forbruk av sigaretter blant dagligrøykere økte med stigende inntekt og lengde på utdanning. Det var imidlertid ikke svenskehandelen, men sigaretter kjøpt i utlandet ellers som utgjorde den største kilde til uregistrert forbruk i høyeste inntekts- og utdanningsgruppe. Svenskehandelen ble observert å være størst blant røykere som ikke hadde tatt utdanning utover obligatorisk grunnskole. Det er også blant disse samfunnslag at studier av elastisitet har funnet lavest prisfølsomhet.

7.5 Smugling av tobakk

7.5.1 Innledning

Ved siden av det ordinære registrerte salget av tobakk i Norge, grensehandelen og den avgiftsfrie reiseimporten, er en fjerde kilde for forbruk det kvantum tobakksvarer som unndras tollbehandling gjennom organisert smugling. Denne forsyningskilden er vanskelig å tallfeste og det finnes ingen andre data enn de beslag som gjøres av Tollvesenet.

Forskere har estimert at ca. 30 pst. av all internasjonal eksport av sigaretter – eller ca. 355 milliarder sigaretter pr. år – blir gjenstand for smugling (World Bank 1999). Dette utgjør ca. 5 pst. av det samlede forbruket i verden. Smugling av tobakk er mer omfattende enn for de fleste andre vareslag i internasjonal handel. Særlig er smugling utbredt hvor det er store prisdifferanser mellom nabostater, i regioner med høy korrupsjon og i land hvor smugling er sosialt tolerert. De fleste smuglede sigaretter er kjente internasjonale merker.

7.5.2 Smuglingens struktur

Til Norge forekommer smugling av tobakk i tre former:

  1. smugling til eget husbruk

  2. smugling som yrkesrelatert bigeskjeft

  3. profesjonell eller organisert smugling

7.5.2.1 Husbrukssmugling

Den vanligste formen for smugling er husbrukssmugling der nesten alle beslag er i størrelsesorden 200-600 sigaretter – eller 1-3 kartonger over kvoten. Denne smuglingens volum antas å bidra lite i det totale bildet, og de kriminalpolitiske konsekvensene er som regel små. På spørsmål stilt fra MMI, må utvalget anta at tobakk som er smuglet inn på denne måten inngår som en del av den tobakken som nordmenn oppgir er kjøpt i Sverige (se tabell 7.6).

7.5.2.2 Smugling som bigeskjeft

Også smugling som yrkesrelatert bigeskjeft er av begrenset kriminalpolitisk betydning. Typiske eksempler er sjåfører i langtransport, sjømenn, ansatte i flyselskap og på godsterminaler eller andre som arbeider med transport over landegrenser. Disse har ikke søkt seg til slike yrker for å smugle, men får gjennom legal godshåndtering muligheter for ulovlig import av tobakk. Det meste selges videre – ofte i ens eget sosiale nettverk – og kan gi en skattefri inntjening på flere tusen kroner pr. måned. Dette er som regel penger som går til eget forbruk. Det antas at omsatt mengde sigaretter pr. år kan ligge rundt 100 000 (500 kartonger), men med store avvik i begge ender (Persson 1999a). I Sverige antar en at noen tusentalls personer driver med denne virksomheten.

7.5.2.3 Profesjonell og organisert smugling

Profesjonell smugling innebærer smugling som yrkesmessig kriminalitet. Det er vanlig at yrkessmuglerne også er innblandet i annen type kriminalitet. Den profesjonelle sigarettsmuglingen skiller seg fra de andre typene for smugling også ved at det importerte volum ved hver transport er større. En undersøkelse av yrkessmuglingens struktur i Sverige viser at den er organisert med et titalls grossister – ofte med base i Østersjøregionen - som forestår innkjøpene av tobakk fra den lovlige kilden, den nødvendige omlastingen og ompakningen, den illegale transporten over grensen og leveransene til et nettverk som så står for markedsføring, distribusjon og salg (Persson 1999). Grossistenes håndtering krever store økonomiske ressurser og en omfattende logistikk. Deler av fortjenesten reinvesterer grossistene i den kriminelle virksomheten. Den organiserte smuglingen er blitt beskrevet som et oligopol med føydale forretningsmetoder (Persson 1999).

Detaljistene på det svarte markedet teller noen hundre personer i Sverige. Salget skjer mest typisk som omsetning 'under disken' av ordinære tobakksforhandlere og av ambulerende selgere som eksempelvis forsyner restauranter, klubber, vanlige arbeidsplasser og boligstrøk med sigaretter.

7.5.3 Smuglingens omfang i Sverige

I Sverige økte omfanget av den organiserte smuglingen kraftig i perioden 1996-1998. Fra å utgjøre en mindre del av det totale smuglede volum før 1995, antar forskerne at den organiserte smuglingen svarte for mer enn 70 pst. av totalen i 1998. Persson (1999) har pekt på flere årsaker til økningen i organisert smugling. Sveriges medlemskap i EU innebar reduserte kontrollmuligheter for den svenske tollen. De gamle statskontrollerte monopolene forvitret i Øst-Europa og førte til en stor økning i antall handelsaktører og en mer komplisert situasjon for skattekontroll. Den tidligere rigorøse kontrollen av inn- og utførsel av varer fra Russland og Øst-Europa har opphørt. Dessuten pekes det på en generell trend for voksende organisert kriminalitet i Vest-Europa og i Sverige.

I Sverige ble det i 1996 beregnet at smuglingen hadde et omfang på ca. 200 millioner sigaretter eller ca. 2 pst. av det totale forbruket. På det tidspunkt var dette lavt i internasjonal målestokk. Siden 1996 har imidlertid situasjonen blitt forandret, og den svenske tollens statistikk for beslag viser at den organiserte smuglingen av tobakk økte dramatisk fram mot 1998. Økningen må sees i sammenheng med den store avgiftshevingen på sigaretter i 1997-1998, som resulterte i en prisvekst på nærmere 50 pst. på det legale markedet. Samtidig med det økte økonomiske insitament for smugling, ble det illegale mottaksapparatet for smuglede sigaretter bedre organisert (Persson 1999). I 1998 ble det anslått at ca. 400 millioner sigaretter pr. år ble smuglet til Sverige (Persson 1999b).

I august 1998 ble så tobakksavgiftene i Sverige redusert for å imøtekomme smugleproblemet. Prisen på en 20-pakning gikk ned fra SEK 44 til SEK 34. Det er ennå ikke publisert forskning som viser hvilken effekt denne prisreduksjonen i det legale markedet hadde på etterspørselen etter smuglersigaretter. Det er imidlertid påvist at prisen på en 20-pakning i det illegale marked gikk ned fra SEK 28 til SEK 23 (Persson 1999). Prisen i det illegale markedet er altså følsomt for prisendringer i det legale markedet, selv om prisreduksjonen i førstnevnte var noe mindre.

7.5.4 Smuglingens omfang i Norge

Det er ikke utført undersøkelser av smuglingens omfang i Norge. Landet har 68 grenseoverganger til Sverige, Finland og Russland for kjøretøy, hundrevis av fergehavner langs en meget lang kystlinje og flere internasjonale flyplasser. Norge er samtidig ett av de land i verden med høyest pris på sigaretter. Prisen ligger vesentlig over prisen i våre naboland, og prisforskjeller på sigaretter til land i vårt europeiske nærområde er enda større. I Polen og Baltikum kan en 20-pakning handles for 4-5 norske kroner, dvs. mindre enn en tiendedel av den norske utsalgsprisen. Sigaretter kan også handles enda billigere, men det er som regel innenlandske merker som ikke har samme popularitet i Norge. Fortjenestemarginen på smugling fra Øst-Europa er dermed høy.

Den norske statistikken over tobakksbeslag har ikke økt på samme måte som i Sverige (tabell 7.8). Det største enkeltbeslaget av smuglersigaretter ble gjort i Råde, Østfold i juli 2000 og besto av 5,6 millioner sigaretter. Dette utgjorde nærmere halvparten av det totale beslaglagte volum dette året. Et fåtall store beslag er altså meget utslagsgivende i statistikken og det svekker dens informasjonsverdi om smuglingens størrelse. Toll- og avgiftdirektoratet opplyser at flere partier smuglersigaretter er blitt oppdaget i utlandet før de rakk å komme inn i Norge.

Tabell 7.8 Utvikling i beslag av sigaretter og røyketobakk 1998-2002

    1998 1999 2000 2001 2002
Røyketobakk kilo 1 095 1 934 2 195 2 070 5 120
Sigaretter1) kilo 3 862 7 217 11 223 6 517 5 968

1) En sigarett er satt lik ett gram.

Kilde: Toll- og avgiftsdirektoratet, 2003

Hvis vi omregner vekten av en sigarett til 1 gram, blir gjennomsnittlig årlig beslag av smuglede sigaretter og røyketobakk 9,4 tonn i perioden 1998-2002 (tabell 7.8). I samme periode ble det i gjennomsnitt solgt 4 792 tonn sigaretter og rulletobakk pr. år i Norge. I tillegg til dette registrerte salget, kommer den andel tobakk som blir kjøpt i Sverige, Danmark og utlandet ellers. For perioden 1998-2001 utgjorde dette i følge tabell 7.6 henholdsvis 12,5, 5,5 og 10 pst. - eller omregnet til vekt henholdsvis 834 tonn i Sverige, 367 tonn i Danmark og 668 tonn i utlandet ellers. Det kvantum som beslaglegges i smuglerforsøk, utgjør dermed bare 0,1 pst. av det totale forbruket. Det er imidlertid vanskelig å anslå hvor mye tobakk som passerer tollen uten å bli beslaglagt. Hvis vi antar at minst 90 pst. av smuglerforsøkene er vellykkede, utgjør det smuglede kvantum likevel bare 1,4 pst. av totalforbruket (figur 7.5). Dette estimatet rimer godt med Perssons (1999) beregning for Sverige, der smuglingen var kilde til ca. 2 pst. av den totale forbruksmengden.

7.5.5 Tiltak for å kontrollere smuglingen

For helsemyndighetene ligger gevinstene i å kontrollere smugling i at avgiftsøkninger blir et mer effektivt virkemiddel for å redusere det hjemlige forbruket. Galbraith og Kaiserman (1997) påviste at det selvrapporterte tobakksforbruket var langt mindre følsomt enn det registrerte tobakksalget for de store avgiftsendringene i Canada i perioden 1980 til 1994. I denne perioden økte smuglingen fra USA hvor prisen på sigaretter kun var en tredjedel av den kanadiske (Joossens og Raw 1995).

For det andre ønsker helsemyndighetene kontroll med smuglingen fordi den brukes som et argument for lavere tobakksavgifter. For det tredje bekymrer det helsemyndighetene at det er et innslag av falske merkesigaretter blant smuglervarene, og disse er registrert med høyere innhold av tjære, nikotin og karbonmonoksid. Rundt 40 pst. av alle smuglersigarettene som beslaglegges i EU er falske. Også i Norge er det gjort beslag av falske sigaretter. De falske sigarettene er pakket slik at de ser ekte ut. De fleste forfalskningene er gjort i Asia, gjerne i Kina. Det er ingen kontroll med ingrediensene i sigarettene (Pressemelding Toll- og avgiftsdirektoratet 05.03.03).

Finansmyndighetene ønsker å minimere smugling først og fremst fordi den representerer en tapt fiskalinntekt. I USA er det regnet ut at de føderale statene til sammen taper 6 pst. av sin skatteinngang fra tobakk pga. av smugling mellom statene (Yurekli og Zhang 2000). I Storbritannia ble det regnet ut et provenytap på £ 1 390 millioner i 1999 pga. containersmugling av sigaretter (Health Education Authority, London 1999). På den annen side viste Emery et al. (2002) at en stor avgiftsøkning i California i 1999 ikke dreide røykernes forsyninger av tobakk mot uregistrerte kilder i en slik grad at det fikk negative provenyeffekter.

Verdensbanken og flere lands helsemyndigheter har advart mot en politikk som går ut på å drive priskonkurranse mot det illegale markedet (World Bank 1999, Health Education Authority 1999). Dette ble bl.a. forsøkt i Canada i 1994. Her økte realprisen på sigaretter med 159 pst. fra 1979 til 1991 samtidig med at prevalensen i ungdomsrøyking falt fra 42 pst. til 16 pst. I 1994 ble realprisen redusert med 1/3 som et resultat av avgiftsreduksjon, og ungdomsrøykingen økte umiddelbart til 20 pst. (Health and Welfare Canada 1994). Provenytapet for den canadiske stat var CAN $ 656 millioner - mer enn dobbelt så stort som predikert (Sweanor 1997). Både folkehelseargumenter og fiskale argumenter kan altså innvendes mot en avgiftsreduksjon.

For å redusere den organiserte smuglingen har Verdensbanken isteden foreslått at de ulike lands myndigheter styrker og effektiviserer tollens kontrollinstanser. I Norge er det innført lokal merking av emballasje både med avgiftsstempler og helseadvarsler, og dette gjør det lett å identifisere tobakkspakker kjøpt utenlands. Utover dette anbefaler Verdensbanken skjerpede straffesanksjoner. Videre, at alle ledd fra produsent til detaljist bør ha lisens (innført i Frankrike og Singapore). Det anbefales å innføre et system hvor pakkene har et identifikasjonsnummer for elektronisk 'tracking' av produsenter og videreforhandlere (som i Hong Kong). Dessuten foreslår Verdensbanken at eksportører bør merke pakkene med destinasjonsland.

I mai 2003 blir det etter all sannsynlighet vedtatt en global rammekonvensjon om tobakkskontroll i WHOs styringsorgan (Verdens helseforsamling). Det er ventet at de fleste FN-land vil ratifisere avtalen, som også inneholder tiltak for å redusere smugling. Avtalen omtaler merking av tobakksprodukter, tiltak for å videreutvikle overvåking - såkalte "tracking and tracing" systemer, internasjonal utveksling av data og oppfordringer om bedre internasjonalt samarbeid omkring problemer med ulovlig handel av tobakksprodukter.

7.6 Forbrukets sammensetning – konklusjon

Det registrerte forbruket av tobakk pr. innbygger nådde en topp rundt 1975 og er siden redusert med ca 30 pst. Hastigheten på nedgangen har akselerert i løpet av siste halvdel av 1990-årene, og forbruket av tobakk var i 2002 nede på førkrigsnivå. Noe av nedgangen kan skyldes økning i et uregistrert forbruk fra grensehandel, avgiftsfri reiseimport og organisert smugling.

Forsyningskildenes relative størrelse for perioden 1998-2002 er vist i figur 7.5. Beregning av estimatene er utført på grunnlag av oppgaver fra Toll- og avgiftsdirektoratet over registrert salg i Norge, intervjuundersøkelser fra Sosial- og helsedirektoratet om grensehandel og tax-free kjøp, samt beslagstatistikk fra Tollvesenet over smugling. I beregningene har utvalget gått ut fra at det beslaglagte smuglerkvantum kun utgjør 10 pst. av det kvantum som ulovlig har passert tollen. Det er således stor usikkerhet rundt anslaget for smugling.

Figuren viser at 71 pst. av røyketobakken (sigaretter og rulletobakk) er kjøpt i Norge, 12 pst. er handlet i Sverige, 5 pst. er anskaffet i Danmark, mens 10 pst. er innkjøpt i utlandet ellers. Ca 2 pst. av tobakken kommer fra smugling. I kvantum var det årlige gjennomsnittet som ble konsumert 6 775 tonn i perioden 1998-2002. I henhold til forsyningskildenes relative andel fordeler dette seg slik; 4 800 tonn er kjøpt i Norge, 835 tonn er innkjøpt i Sverige, 370 tonn er anskaffet i Danmark og 670 tonn er handlet i utlandet ellers. Ca 100 tonn kommer fra smugling.

Figur 7-5 Forsyningskilder for sigaretter og rulletobakk til norske røykere. Gjennomsnitt for perioden 1998 -2002

Figur 7-5 Forsyningskilder for sigaretter og rulletobakk til norske røykere. Gjennomsnitt for perioden 1998 -2002

Kilde: SIRUS.

Beregningen av forsyningskilder gjelder kun for sigaretter og rulletobakk. Sigarer, skråtobakk og snus er holdt utenfor. Figur 7.6 viser imidlertid at disse produktene har en markedsandel på mindre enn 10 pst. i Norge i 2002. Fabrikkframstilte sigaretter hadde dette året en markedsandel på 52 pst. mens rulletobakk hadde 39 pst. av markedet.

Figur 7-6 Tobakksforbrukets sammensetning etter produkttype i 2002

Figur 7-6 Tobakksforbrukets sammensetning etter produkttype i 2002

Kilde: SIRUS.

Fotnoter

1.

Resultater som presenteres i 7.2 og 7.3 er i vesentlig grad hentet fra doktoravhandlingen Samfunnsskapte endringer i tobakksbruk i Norge i det 20. århundre(Lund 1996). Det henvises til denne for en detaljert beskrivelse og diskusjon av datamateriale, analysemetoder, beregningsgrunnlag, spørsmålsformuleringer, sammenlignbarhet og mulige feilkilder.

2.

I denne sammenheng vil det ikke bli utført noen ambisiøse forsøk på å tolke de historiske endringene i tobakksforbruk og røykevaner i en sosial, økonomisk, kulturell og reklamehistorisk kontekst. Det vises til NOU 2000;16 og Lund (1996) for denne type tolkninger.

3.

Motivet bak en meta-analyse er å gjøre elastisitetsestimatene mer robuste. Til forskjell fra tradisjonelle review-artikler, behandles resultatene fra et utvalg av tidligere studier/modeller som individuelle data som underlegges systematisk analyse.

4.

Resultatet fra Roberta Ferrences undersøkelse er foreløpig upublisert men gjengitt i Tobacco Control Vol. 1 (Supplement): S32, September, 1992.

5.

Tobakk kan også mottas som representasjonsgaver for eksempel ved tilstelninger i ambassader eller ved internasjonale militære øvelser, eller som presanger fra utlendinger. Dette er en fjerde kilde for uregistrert forbruk som må antas å være av marginal betydning og vil derfor ikke bli problematisert. Utover disse fire kildene for uregistrert tobakksforbruk var det i 1880-årene og under begge verdenskrigene vanlig med hjemmeavlet tobakk. Den uregistrerte hjemmedyrkingen har for lengst opphørt. Tobakk som konsumeres av nordmenn i utlandet regnes ikke til det uregistrerte forbruket.

Til toppen
Til dokumentets forside