2 Utvalgets mandat, sammensetning og oppnevning
2.1 Oppnevning og sammensetning
Lovutvalget for å utrede spørsmål om endringer i offentlighetsloven ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 10. desember 1999. Utvalget fikk følgende sammensetning:
Regionsjef Torstein Slungård, Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal, leder, Dovre
Rådgiver Mette Bredengen, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo
Avdelingsdirektør Ramborg Elvebakk, Trygderetten, Oslo (nå advokat i Advokatfirmaet Hjort)
Rådgiver Ingvar Engen, Kulturdepartementet (nå seniorrådgiver i Kultur- og kirkedepartementet), Oslo
Direktør Svein Roald Hansen, Hafslund, Fredrikstad (nå stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet)
Spesialkonsulent (nå advokatfullmektig) Anders Hauger, Kommunenes Sentralforbund, Oslo
Spesialrådgiver Jan E. Helgesen, Utenriksdepartementet, Oslo
Prosjektleder Beate Jacobsen, Universitetet i Oslo, Oslo
Lovrådgiver Tonje Meinich, Justisdepartementet, Oslo (nå justisråd ved EU-delegasjonen i Brussel)
Generalsekretær Nils E. Øy, Norsk Redaktørforening, Gressvik
I april 2001 ble Torstein Slungård løst fra vervet som leder av utvalget. Advokat Harald Hove, Bergen, ble samtidig oppnevnt som ny leder. Grunnet langvarig utenlandsopphold har ikke Beate Jacobsen deltatt i utvalgets arbeid fra vinteren 2003 og frem til arbeidet ble avsluttet. Beate Jacobsen er derfor ikke med på å avgi innstillingen.
Utvalgets sekretærer har vært førstekonsulent (senere rådgiver) Ida Sletsjøe, Justisdepartementet, førstekonsulent (senere rådgiver) Magnus Hauge Greaker, Justisdepartementet og rådgiver (senere konstituert lovrådgiver) Arnulf Tverberg, Justisdepartementet. Førstekonsulent Carl E. Roberts var midlertidig sekretær for utvalget i startfasen av arbeidet frem til februar 2000. Ida Sletsjøe var utvalgets hovedsekretær fra februar 2000 til april 2003. Fra april 2003 og frem til utvalget avsluttet sitt arbeid var Magnus Hauge Greaker utvalgets hovedsekretær. Magnus Hauge Greaker deltok også i sekretariatsarbeidet i perioden fra mai 2001 til juli 2002. Arnulf Tverberg deltok i sekretariatsarbeidet i perioden fra juli 2002 og frem til utvalget avsluttet sitt arbeid.
2.2 Utvalgets mandat
Utvalget ble ved kongelig resolusjon 10. desember 1999 gitt følgende mandat:
”Utvalget skal ta opp de forslag som er drøftet og vurdert i St melding nr 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen. Utvalget skal i den sammenheng følge opp de signaler som er gitt i stortingsmeldingen, i Innst S nr 21 (1998-99) samt i stortingsbehandlingen av denne.
Utvalget skal særlig vurdere:
a) Offentlighetslovens virkeområde
Det blir stadig mer vanlig at tradisjonelle statlige og kommunale oppgaver blir utført av organer som er organisert på siden av den alminnelige forvaltningsstrukturen eller overført til private aktører. Hvilken betydning dette får for forholdet til offentlighetsloven, synes i liten grad å være vurdert eller tatt i betraktning.
Etter gjeldende rett beror det på en tolkning av offentlighetsloven § 1 første ledd hvorvidt et organ er omfattet av offentlighetsloven eller ikke. Bestemmelsen er vagt utformet, og selv om det i praksis har utkrystallisert seg visse retningslinjer for tolkningen, oppstår det ofte tvilstilfeller. Privat eide selskaper som utfører oppgaver med et offentlig preg omfattes ikke av offentlighetsloven, med mindre de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.
Utvalget skal vurdere hvordan lovens virkeområde kan avgrenses slik at hensynene bak offentlighetsloven ivaretas når tradisjonell offentlig virksomhet skilles ut fra den ordinære forvaltning. Utvalget skal i den sammenheng vurdere de mulige løsninger som er skissert i St meld nr 32 (1997-98), men står fritt til å vurdere også andre løsninger. Forslaget fra stortingsrepresentant Ågot Valle som ble fremmet i forbindelse med stortingsbehandlingen av Innst S nr 21 (1997-98) og oversendt regjeringen uten realitetsvotering, skal også vurderes.
Det følger av lov 30 august 1991 nr 71 om statsforetak § 4 at offentlighetsloven ikke gjelder for statsforetak. Utvalget skal vurdere om dette unntaket bør oppheves.
b) Interne dokumenter
Offentlighetsloven § 5 gir hjemmel til å unnta fra offentlighet visse dokumenter som er utarbeidet for et organs interne saksforberedelse. Disse dokumentene faller i to kategorier: dokumenter som organet selv utarbeider til eget bruk, jf § 5 første ledd, og dokumenter som er utarbeidet av visse andre, jf § 5 annet ledd.
Utvalget skal gjennomgå unntaksreglene i § 5 annet ledd med sikte på økt offentlig innsyn. Utvalget skal vurdere de mulige løsninger som er skissert i St meld nr 32 (1997-98), men står fritt til å vurdere også andre løsninger. Utvalget skal særlig vurdere om det bør innføres en rett til innsyn i faktiske opplysninger, jf uttalelsene i Innst S nr 21 (1998-99) s 10, og i tilfelle klargjøre hva slags informasjon som skal falle inn under regelen.
Utvalget bør vurdere organbegrepets betydning i forhold til offentlighetslovens unntak for interne dokumenter. Utvalget bør i den sammenheng klargjøre i hvilken grad dokumenter og opplysninger som utveksles under ulike samarbeidsformer mellom flere forvaltningsorganer, skal være offentlige.
c) Dokumentoffentlighet i kommunene
Den tradisjonelle oppfatning har vært at den enkelte kommune som hovedregel regnes som ett organ i forhold til offentlighetsloven. Dette innebærer at korrespondanse mellom kommunale enheter kan unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 første ledd, forutsatt at korrespondansen er et ledd i den interne saksforberedelsen og ikke faller inn under § 5 tredje ledd. De kommunale særlovorganer er derimot tradisjonelt oppfattet som egne organer, slik at korrespondanse mellom disse og andre kommunale organer ikke kan unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 første ledd. Som en oppfølging av lov 25 september 1992 nr 107 om kommuner og fylkeskommuner, ble de fleste særlovorganer opphevet, og de forskjellige enheter blir nå som regel opprettet i medhold av kommuneloven. Dette kan ha fått uforutsette følger for retten til offentlig innsyn.
Utvalget skal vurdere om lovendringer er nødvendig for å sikre offentlig innsyn i kommunale organers virksomhet, og eventuelt komme med forslag til slike lovendringer. Utvalget skal vurdere de mulige løsninger som er skissert i St meld nr 32 (1997-98), men står fritt til å vurdere også andre løsninger. Utvalget skal særlig vurdere om det er hensiktsmessig å skille mellom administrasjonen i kommunene og folkevalgte organer.
Utvalget skal videre vurdere om det er hensiktsmessig med en nærmere samordning mellom offentlighetslovens regler og bestemmelsene i kommuneloven § 31 om adgangen til å holde møter for lukkede dører.
d) Kommunikasjon med fremmede stater og internasjonale organisasjoner
Offentlighetsloven § 6 første ledd nr 1 gir adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet dersom de inneholder opplysninger som om de ble kjent, ville kunne skade forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner.
Den stadig økende internasjonaliseringen fører til at saksområder som tidligere ble ansett som rent innenrikspolitiske, nå har fått internasjonal karakter. Dette gjør behovet for innsyn på dette området større enn tidligere.
I vurderingen av hvor omfattende innsynsretten skal være, må hensynet til åpenhet i forvaltningen avveies mot de utenrikspolitiske hensyn som tilsier at innsyn ikke bør gis. Det forhold at Norge ønsker å drive en aktiv utenrikspolitikk og har tillit og troverdighet internasjonalt forutsetter visse begrensninger i innsynsretten.
Utvalget skal vurdere om og eventuelt hvilke lovendringer som er nødvendig for å sikre at offentlighetsprinsippet i utenriksforvaltningen styrkes. Utvalget skal særlig vurdere lovendringer som vil gi større rett til innsyn i dokumenter knyttet til virksomheten i internasjonale organisasjoner, især i saker som har betydning for norsk regelverksutvikling. Utvalget skal vurdere de mulige løsninger som er skissert i St meld nr 32 (1997-98), men står fritt til å vurdere også andre løsninger.
e) Innføring av hjemmel som gir mulighet til å unnta dokumenter fra offentlighet dersom sterke offentlige eller private hensyn tilsier dette
Utvalget skal vurdere om det er behov for å innføre en generell hjemmel for å unnta dokumenter fra offentlighet dersom sterke offentlige eller private hensyn tilsier dette, eller om de aktuelle hensyn som tilsier unntak fra offentlighet, bør gjenspeiles i mer presist angitte unntakshjemler. Det vises til Innst S nr 21 (1998-99) s 16.
f) Offentlighetsloven og forholdet til informasjonsteknologi
Bruk av informasjonsteknologi har åpnet for nye former for informasjonsutveksling og samhandling. Et utslag av denne utviklingen er at tradisjonelle kommunikasjonsformer som papirdokumentutveksling blir erstattet av informasjonsutveksling ved hjelp av elektroniske medier.
Offentlighetsloven ble til i en tid da offentlig saksbehandling stort sett ble foretatt ved utveksling av papirdokumenter. Utvalget skal vurdere om den teknologiske utvikling nødvendiggjør endringer i offentlighetsloven. Det skal særlig vurdere om begrepene «sak» og «dokument» fremdeles er hensiktsmessige kriterier for å angi innsynsrettens virkeområde.
Utvalget bør også vurdere på hvilke måter forvaltningen kan benytte teknologiske medier til å effektivisere innsynsretten, f eks ved å tilgjengeliggjøre journaler og saksdokumenter på nettet, og ved elektronisk utlevering av aktuelle dokumenter
Økt bruk av elektroniske medier kan også ha betydning for personvernet, både på grunn av økt tilgjengelighet og økte muligheter for å søke etter informasjon etter bestemt angitte kriterier, f eks personnavn. Ved utformingen av sine forslag skal utvalget legge vekt på konsekvensene som økt tilgjengelighet og mulighet for sammenstilling av opplysninger kan ha for personvernet.
Økt bruk av elektroniske hjelpemidler kan føre til økt uformell kontakt mellom forvaltningsorganer og mellom forvaltningsorganer og private. Utvalget bør vurdere om det er nødvendig å igangsette tiltak for å sikre at allmennhetens rett til innsyn ikke svekkes.
g) Tidspunkter for offentlighet
Utvalget skal vurdere når offentlighet bør inntre, særlig om målet om en hensynsfull forvaltning tilsier at mottakeren av et dokument normalt bør ha mulighet for å få dokumentet i hende før dette er tilgjengelig for allmennheten.
h) Forholdet til forskning m v
Utvalget skal vurdere om det er grunn til å gjøre noen modifikasjon i offentlighetsprinsippet av hensyn til forskeres utvikling av sine ideer, særlig ut fra hensyn til vern om opphavsrett eller ut fra lignende konkurransemessige hensyn som kan gjøre seg gjeldende for forretningshemmeligheter.
i) Øvrige spørsmål
Stortingsmeldingen og Stortingets behandling av denne ligger til grunn for hele utvalgets arbeid. Utvalget kan, med dette som bakgrunn, også ta opp sider ved offentlighetsloven med forskrifter og tilstøtende lovgivning som utvalget mener bør utredes og eventuelt endres, selv om temaene ikke er tatt opp i meldingsarbeidet. Utvalget skal legge til grunn gjeldende regler i arkivloven med forskrift. Utvalget skal ikke utrede samordningen mellom sikkerhetsloven og offentlighetsloven som er omtalt i St meld nr 32 (1997-98) pkt 5.8.
Utvalget kan også komme med forslag til praktiske løsninger og tiltak som kan bedre praktiseringen av og styrke formålet med loven.
Generelt
Utvalget skal legge vekt å skape klare regler som er enkle å praktisere og sørge for at bestemmelsene i størst mulig grad er teknologiuavhengige.
Utvalget bør stå fritt til å vurdere om forslagene skal komme til uttrykk i form av endringer i den gjeldende offentlighetsloven, eller i en helt ny lov. Utvalget bør vurdere i hvilken grad avvikende regler i særlovgivningen om dokumentoffentlighet i forvaltningen helt eller delvis bør samles i offentlighetsloven. Utvalget bør også vurdere om generelle forskriftsbestemmelser skal inkorporeres i loven. Utvalget skal vurdere om de foreslåtte endringer også bør gjennomføres i forvaltningslovens bestemmelser om partsoffentlighet, jf forvaltningsloven §§ 18 og 19.
De økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene må utredes i overensstemmelse med Utredningsinstruksen, jf særlig pkt 2.3.
Utvalget skal ha kontakt med lovutvalget for miljøinformasjon og skal holde seg orientert om kartleggingsprosjektet for å fjerne hindringer i regelverket for bruk av elektroniske dokumenter.
Utvalget skal avgi en utredning om punktene a – d og h innen 1 juli 2001. Utvalget skal ha avsluttet sitt arbeid innen 1 juli 2002.
Justisdepartementet bør gis fullmakt til å foreta mindre endringer i mandatet.”
Etter forespørsel fra utvalget har Justisdepartementet gitt en presisering av mandatets punkt b). Det er redegjort nærmere for dette i kapittel 10.1.1.
2.3 Utvalgets arbeid
Utvalget har hatt til sammen 53 møter, hvorav 22 var todagersmøter og fire var tredagersmøter. Alle endagsmøtene var heldagsmøter. Noen av utvalgets møter har blitt holdt utenfor Oslo.
Utvalget har på noen av møtene hatt besøk av særskilt fagekspertise og representanter med særskilt erfaringsbakgrunn. På enkelte avgrensede punkter har utvalget innhentet eksterne skriftlige utredninger.
Utvalgets leder, Harald Hove, Ida Sletsjøe og Magnus Hauge Greaker deltok i juni 2001 på et endags seminar hos Norsk senter for forskning i ledelse, organisasjon og styring (LOS-senteret) i Bergen.
Ida Sletsjøe og Magnus Hauge Greaker fra sekretariatet var sommeren 2001 på et todagers-seminar i Trier i regi av Europäische Rechtsakademie om Europa-parlamentets og Rådets forordning 30. mai 2001 om allmennhetens rett til innsyn Europaparlamentets, Rådets og Kommisjonens dokumenter.
Utvalgets leder, Harald Hove, var i november 2001 sammen med utvalgsmedlemmene Anders Hauger, Jan Erik Helgesen, Beate Jacobsen, Tonje Meinich og Nils Øy, samt Ida Sletsjøe og Magnus Hauge Greaker fra sekretariatet, på en todagers-tur til Brussel, hvor de hadde møter med representanter for belgiske myndigheter, representanter for ulike deler av EU-systemet, representanter for den svenske EU-delegasjonen, den norske delegasjonen til EU, den norske ambassaden i Belgia og den norske NATO-delegasjonen.
Utvalgets leder, Harald Hove, deltok etter initiativ fra Institutt for menneskerettigheter (nå Norsk senter for menneskerettigheter) som foredragsholder på en konferanse 24. til 26. mai 2002 om Freedom of information Laws i Bangkok i regi av The Asian Legal Resource Center.
Den 24. april 2003 var utvalgets leder, Harald Hove, sammen med Tonje Meinich og Nils Øy, samt Magnus Hauge Greaker fra sekretariatet, i København og hadde møter med sekretariatet for det svenske lovutvalget som utreder forslag til endringer i Tryckfrihetsförordningen og sekretesslagen, og lederen og sekretariatet for det danske lovutvalget som utreder forslag til endringer i den danske offentlighetsloven.