NOU 2003: 30

Ny offentlighetslov

Til innholdsfortegnelse

3 Regler om offentlighet og åpenhet – dagens offentlighetslov

3.1 Innledning

Offentlighetsloven er den generelle lov om offentlighet for forvaltningens dokumenter. Men offentlighetsloven suppleres av en rekke andre regler som sikrer offentlighet og åpenhet på områder offentlighetsloven ikke dekker. Dette gjelder også for de offentlige organer som er unntatt fra offentlighetslovens virkeområde etter loven § 1.

Offentlighetsprinsippet i vid forstand omfatter både dokumentoffentlighet, møteoffentlighet og enkeltopplysninger om en person i et register.

Nedenfor gjennomgås reglene i dagens offentlighetslov og andre regler om offentlighet og åpenhet. I tilknytning til det siste vil også enkelte spørsmål knyttet til informasjonsfrihet generelt bli behandlet.

3.2 Oversikt over bestemmelsene i offentlighetsloven

3.2.1 Innledning

I dette kapitlet gis det en kort oversikt over reglene i offentlighetsloven. En grundigere framstilling av gjeldende rett vil bli gitt i de senere kapitler i tilknytning til utvalgets drøftelser av de enkelte spørsmål.

Før gjennomgangen av dagens lov, vil det i kap. 3.2.2 bli gitt en kort oversikt over bakgrunnen for dagens lov, samt når viktige lovendringer ble foretatt.

3.2.2 Bakgrunnen for dagens lov

Offentlighetsloven ble vedtatt i 1970. 1 Loven var en del av et større arbeid med å gi nye lover om forvaltningens virksomhet. Hovedarbeidet i denne sammenheng var utarbeidelsen av forvaltningsloven, som ble vedtatt i 1967 2.

Forvaltningskomiteen fremmet i 1958 3 forslag om en felles lov som i hovedsak svarer til det som i dag er to lover: forvaltningsloven og offentlighetsloven. Forslaget om en felles lov ble ikke fulgt opp i det videre arbeidet, og det ble i stedet nedsatt et nytt lovutvalg til å vurdere spørsmålet om regler om offentlighet for allmennheten. Offentlighetsutvalget avga i 1967 en innstilling 4 hvor utvalget prinsipalt gikk imot at offentlighetsprinsippet burde innføres i norsk forvaltning som et alminnelig prinsipp. Utvalget utarbeidet likevel et subsidiært forslag til en lov om offentlighet i forvaltningen.

I det videre arbeidet gikk regjeringen og Stortinget inn for å innføre offentlighetsprinsippet sin alminnelighet i norsk forvaltning. 5 Offentlighetsloven ble vedtatt i 1970 6 og trådte i kraft 1. juli 1971.

I 1982 ble det foretatt en større revisjon av offentlighetsloven. 7

Endringene i offentlighetsloven § 5 om interne dokumenter i 1982, var en oppfølging av endringer som var foretatt i de tilsvarende reglene i forvaltningsloven i 1977. 8

Meroffentlighet var et viktig spørsmål ved lovrevisjonen i 1982. 9 Under forberedelsen av den opprinnelige loven ble det uttalt at unntakene etter loven ikke burde medføre taushetsplikt for forvaltningen. 10 Ved lovrevisjonen i 1982 ble dette poenget fremhevet, samtidig som det ble innført en plikt for forvaltningen til å vurdere meroffentlighet når noen ber om det. 11 I 1993 ble plikten til å vurdere meroffentlighet utvidet til også å gjelde i tilfeller der ingen har bedt om det. 12

I 2000 13 ble offentlighetsloven endret på bakgrunn av behandlingen av offentlighetsmeldingen. Noen av de spørsmål som var reist i denne meldingen ble da fulgt opp gjennom lovendringer. Dette dreide seg om endringer i §§ 1 til 3, samt §§ 5 og 6. Dessuten ble § 6 a tilføyd. Disse endringene vil bli omtalt nærmere senere i innstillingen der de er relevante.

I 2003 ble det ved vedtagelsen av miljøinformasjonsloven innført et nytt unntak i § 6 a. 14 Dette er nærmere omtalt i kapittel 16.6.

3.2.3 Offentlighetslovens hovedregel

Etter offentlighetsloven § 2 første ledd er hovedregelen at "(f)orvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov". Det framgår videre av § 2 annet ledd første punktum at "enhver" kan kreve å få gjøre seg kjent med "det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak". Dette innebærer at det ikke stilles noen krav om nasjonalitet, alder eller saklig interesse for å få innsyn. Kravet om at det må dreie seg om en "bestemt sak" er ment å avgrense mot omfattende og uspesifiserte innsynskrav. Vilkåret innebærer at den som krever innsyn må gi nødvendige opplysninger for at ”saken" eller dokumentet skal kunne identifiseres. I en viss utstrekning vil forvaltningen ha plikt til å gi veiledning slik at den aktuelle sak eller de aktuelle dokumenter kan identifiseres.

Krav om innsyn kan fremsettes "hos vedkommende forvaltningsorgan", jf. lovens § 2 annet ledd første punktum. Dette innebærer at de forvaltningsorganene som har dokumentet i original eller kopi må ta stilling til krav om innsyn.

Loven gir altså rett til innsyn i "forvaltningens saksdokumenter". Etter § 3 første ledd annet punktum er et dokument "en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning eller overføring". Det er uten betydning hvordan informasjonen er lagret. Loven gjelder derfor både for informasjon som er lagret på papir og systemer for elektronisk databehandling, film, video eller lydbånd mv. Loven er dermed teknologinøytral.

Det er videre enten dokumenter som er "utferdiget av et forvaltningsorgan" eller "dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ" som er omfattet av krav om innsyn, jf. loven § 3 første ledd første punktum. Etter § 3 annet ledd regnes et dokument som utferdiget når det er avsendt, eller om dette ikke skjer, når saken er ferdigbehandlet av forvaltningsorganet.

3.2.4 Lovens virkeområde

Offentlighetslovens virkeområde fremgår av § 1. Utgangspunktet etter § 1 første ledd første punktum er at loven gjelder for "den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov". Etter første ledd annet punktum regnes "ethvert organ for stat eller kommune" som forvaltningsorgan. Det er i loven fastsatt unntak for enkelte offentlige virksomheter. Dette gjelder Stortinget og organer for Stortinget, slik som Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen m.fl., jf. § 1 fjerde ledd. Stortinget har, jf. loven § 1 fjerde ledd annet punktum, vedtatt egne regler om dokumentoffentlighet. 15

Loven gjelder dessuten ikke for saker som behandles etter rettspleielovene, jf. § 1 tredje ledd. Dette innebærer at offentlighetsloven ikke gir grunnlag for å kreve innsyn hos domstolene i dokumenter som har tilknytning til rettssaker. Den virksomhet ved domstolene som ikke reguleres av rettspleielovene, omfattes av loven.

Avgrensningen av lovens virkeområde innebærer at offentlig eid virksomhet som er organisert som selvstendige rettssubjekter (selskap, stiftelse og lignende) som hovedregel ikke omfattes av loven. Enkelte lover, for eksempel statsforetaksloven, 16 har uttrykkelige bestemmelser om at offentlighetsloven ikke gjelder, mens andre lover, for eksempel helseforetaksloven, 17 har uttrykkelige bestemmelser om at offentlighetsloven gjelder.

3.2.5 Unntakene i offentlighetsloven

3.2.5.1 Innledning

Offentlighetsloven inneholder en rekke regler som gir adgang til å gjøre unntak fra hovedregelen om dokumentoffentlighet. Når det gjelder opplysninger undergitt taushetsplikt, er det plikt til unntak, mens de øvrige unntaksreglene bare gir adgang til unntak. De aktuelle unntaksbestemmelsene finnes i lovens § 5 om interne dokumenter, § 5 a om opplysninger undergitt taushetsplikt og § 6 som inneholder en rekke ulike unntaksregler. Paragraf 6 a gir adgang til å unnta opplysninger fordi offentlighet ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger, eller fordi offentlighet ville lette gjennomføringen av handlinger som kan skade deler av miljøet som er særlig utsatt eller som er truet av utryddelse.

Paragraf §§ 5 og 6 gir hovedsakelig adgang til å unnta dokumenter, mens § 5 a og 6 a hovedsakelig gir adgang til å unnta opplysninger.

3.2.5.2 Interne dokumenter

Etter offentlighetsloven § 5 kan dokumenter som utarbeides av forvaltningen selv til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse, unntas fra offentlighet. Det samme gjelder for dokumenter til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse som utarbeides av ”særlige rådgivere eller sakkyndige”. Disse dokumentene omtales gjerne som interne dokumenter.

De interne dokumentene faller i to hovedgrupper. Den første hovedgruppen, jf. § 5 første ledd, er dokumenter som et forvaltningsorgan ”har utarbeidet for sin interne saksforberedelse”. Denne gruppen av interne dokumenter omtales ofte som organinterne dokumenter. Etter § 5 første ledd blir det et viktig spørsmål hva som er ett organ.

Den andre hovedgruppen, jf. § 5 annet ledd, omfatter dokumenter som er utarbeidet for "et organs interne saksforberedelse" fra en avgrenset krets av avsendere. De aktuelle avsendere er for det første "et underordnet organ" (bokstav a), for det annet "særlige rådgivere eller sakkyndige" (bokstav b), og endelig, dersom adressaten er et departement, dokumenter utarbeidet av et annet departement (bokstav c). Denne gruppen av dokumenter kan omtales som interne dokumenter utenfra. Unntakene i § 5 annet ledd gjelder likevel ikke for dokumenter som er "innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandling av lover, forskrifter eller lignende generelle saker", jf. § 5 annet ledd tredje punktum.

Dokumenter innad i en kommune kan unntas etter offentlighetsloven § 5 første ledd og annet ledd bokstav a, men unntaket gjelder ikke for saksframlegg med vedlegg som blir gitt til et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ, jf. § 5 tredje ledd.

3.2.5.3 Taushetsplikt

Det følger av lovens § 5 a første ledd at opplysninger som er "undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov", skal unntas fra offentlighet. Unntaket omfatter i utgangspunktet bare de taushetsbelagte opplysningene i et dokument, med mindre de øvrige delene av dokumentet gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet eller de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste del av dokumentets innhold.

Det finnes en rekke regler som oppstiller taushetsplikt rundt omkring i lovgivningen. I hovedsak vil taushetsplikt være gitt enten av hensyn til private forhold, typisk personopplysninger og forretningshemmeligheter, eller for å ivareta en offentlig interesse, typisk regler om sikkerhetsgradering av forsvarsdokumenter mv. Et vidt felt av opplysninger vil dermed være taushetsbelagte.

3.2.5.4 Unntakene i lovens § 6 og § 6 a

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1–9 oppstiller en rekke unntaksregler av ulik karakter. Paragraf 6 første ledd gir adgang til å unnta hele dokumenter selv om de opplysninger som gjør at det foreligger unntaksadgang bare utgjør en del av dokumentet. Etter § 6 første ledd nr. 1 er det adgang til å unnta dokumenter som inneholder opplysninger som om de ble kjent, ”ville kunne skade rikets sikkerhet, landets forsvar eller forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner”.

Dokumenter hvor unntak er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av statens eller kommunens eller vedkommende organs økonomi-, lønns-, eller personalforvaltning kan unntas etter § 6 første ledd nr. 2 bokstav a. Dette er et unntak som skal ivareta det offentliges interesser i forhandlingssituasjoner mv. I § 6 første ledd nr. 2 bokstav b gis det adgang til unntak hvor det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av ”økonomiske rammeavtaler med næringslivet”. Etter § 6 første ledd nr. 2 bokstav c er det adgang til unntak hvor det er påkrevd fordi offentlighet ville motvirke ”offentlige kontroll- eller reguleringstiltak eller andre nødvendige pålegg eller forbud, eller at medføre fare for at de ikke kan gjennomføres”.

Statsrådets protokoller kan unntas etter § 6 første ledd nr. 3.

Dokument i sak om ”ansettelse eller forfremmelse” i offentlig tjeneste kan unntas etter § 6 første ledd nr. 4 første punktum. Dette unntaket gjelder ikke for den søkerlisten som skal settes opp, jf. § 6 første ledd nr. 4 annet og tredje punktum. Den enkelte søker har imidlertid adgang til å reservere seg mot å bli med på den offentlige søkerlisten, med den virkningen at forvaltningsorganet ”kan” unnta opplysninger om denne søkeren, jf. § 6 første ledd nr. 4 fjerde punktum.

Anmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse kan unntas etter § 6 første ledd nr. 5.

Besvarelser til eksamen eller lignende prøve kan unntas etter § 6 første ledd nr. 6. Det samme gjelder innlevert utkast til konkurranser eller lignende.

Dokument utarbeidet av et departement i forbindelse med de årlige statsbudsjetter eller langtidsbudsjetter kan unntas etter § 6 første ledd nr. 7.

Etter § 6 første ledd nr. 8 kan personbilde inntatt i et personregister unntas fra offentlighet.

Paragraf 6 første ledd nr. 9 gir adgang til å unnta dokumenter som inneholder opplysninger som er innhentet ved vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking.

Det følger av § 6 annet ledd at det i visse tilfeller er adgang til å unnta de øvrige dokumentene i saken dersom ett saksdokument kan unntas etter § 6 første ledd. Vilkårene er at de øvrige dokumenter ville gi et ”åpenbart misvisende bilde av saken”, og at ”offentlighet kan skade samfunnsmessige eller private interesser”.

Etter § 6 a kan opplysninger unntas fra offentlighet dersom offentlighet ”ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger” eller ”handlinger som kan skade deler av miljøet som er særlig utsatt eller som er truet av utryddelse”.

Etter § 7 kan Kongen bestemme at dokumenter som går inn under § 6, skal være offentlige når det på grunn av tidsforløpet eller av andre årsaker er åpenbart at de hensyn som har begrunnet unntaket, ikke lenger er til stede.

3.2.6 Tidspunktet for offentlighet – regler om utsatt offentlighet

3.2.6.1 Hovedregelen om tidspunktet for offentlighet

Hovedregelen er at et dokument er offentlig fra det tidspunkt det er kommet inn til eller lagt frem for vedkommende forvaltningsorgan, eller – for dokumenter som er utarbeidet i organet – når det er avsendt fra organet, jf. offentlighetsloven § 3 første ledd første punktum jf. annet ledd. Det kreves altså ikke at saken er ferdigbehandlet. En viktig side av offentlighetsprinsippet er muligheten for diskusjon og påvirkning mens saken ennå er under behandling.

Vurderingen av om et dokument eller en opplysning kan eller skal unntas må foretas på det tidspunkt innsynskravet fremsettes. Dette kan innebære at en opplysning eller et dokument som på et tidspunkt skal eller kan og bør unntas på et senere tidspunkt vil måtte gis ut. Bakgrunnen for dette er at de hensyn som tilsier unntak, ikke nødvendigvis vil være til stede i lengre tid. Dette vil f.eks. kunne gjelde dokumenter knyttet til utenriks- og forsvarsforvaltningen, jf. offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1, samt unntakene i § 6 første ledd nr. 2. Etter at en forhandlingsprosess er avsluttet, er unntak for eksempel ofte ikke påkrevd av hensyn til en "forsvarlig gjennomføring" av statens eller kommunens økonomiforvaltning.

3.2.6.2 Utsatt offentlighet i særlige tilfeller

Etter offentlighetsloven § 4 kan et forvaltningsorgan bestemme at offentlighet i en bestemt sak først skal inntre på et senere tidspunkt enn det som følger av § 3. Vilkåret for å fastsette slik utsatt offentlighet er at "de da foreliggende dokumenter antas å gi et direkte misvisende bilde av saken", og at offentlighet derfor "kan skade åpenbare samfunnsmessige eller private interesser".

3.2.6.3 Dokumenter fra før offentlighetsloven

Det følger av offentlighetsloven § 13 at loven ikke gjelder for dokumenter som er opprettet eller utferdiget av eller som er innkommet til eller lagt frem for et offentlig organ før offentlighetsloven trådte i kraft. En tilsvarende regel er ikke gitt ved senere lovendringer. Dette innebærer at dokumenter som ikke faller utenfor loven etter § 13 vil bli vurdert ut fra loven slik den til enhver tid lyder.

3.2.7 Meroffentlighet

Etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd skal forvaltningsorganet vurdere om ”dokumentet likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis, selv om det etter bestemmelser i loven kan unntas fra offentlighet". Dersom forvaltningsorganet ikke bruker den unntaksadgang det har etter loven, omtales det gjerne som meroffentlighet. Paragraf 2 tredje pålegger altså forvaltningen en plikt til å vurdere om det skal utvises meroffentlighet. Bakgrunnen for dette er at lovens unntaksregler kan gi adgang til å gjøre unntak i tilfeller hvor det ikke foreligger reelle unntaksbehov.

Plikten til å vurdere meroffentlighet har etter hvert blitt et sentralt prinsipp i offentlighetsloven. Det er en saksbehandlingsfeil dersom spørsmålet om meroffentlighet ikke har blitt vurdert. Det bør også fremgå av et eventuelt avslag at spørsmålet om meroffentlighet er vurdert.

3.2.8 Saksbehandlingsregler

3.2.8.1 Innledning

Det er antatt at avgjørelser etter offentlighetsloven ikke er enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. I praksis har ikke dette betydning fordi offentlighetsloven i §§ 8 og 9 inneholder egne regler om behandling av saker om krav om innsyn etter offentlighetsloven.

Forvaltningsloven kapittel II og kapittel III vil imidlertid gjelde for saker etter offentlighetsloven.

3.2.8.2 Plikt til å føre journal og innsyn i journal

Det følger av offentlighetsloven § 2 annet ledd tredje punktum at det enkelte forvaltningsorgan "skal føre journal etter bestemmelsene i arkivloven med forskrifter". Denne journalen, lignende registre og møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner er offentlige, jf. offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum. I en del tilfeller er det av interesse å få innsyn kun i journalen. Oftest er imidlertid poenget å finne fram til saksdokumenter man ønsker innsyn i.

I noen år har det vært forsøk med elektronisk postjournal for deler av den sentrale statsforvaltningen. En rekke redaksjoner har etter avtale tilgang til denne elektroniske postjournalen.

3.2.8.3 Hvordan dokumentet gjøres kjent

Det enkelte forvaltningsorgan bestemmer selv ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling hvordan dokumentene skal gjøres kjent for den som krever innsyn, jf. § 8 første ledd. Dersom dokumentet er knyttet til papir, eller det kan skrives ut på papir, er hovedregelen i praksis at den som krever innsyn har krav på kopi eller utskrift. Dersom det dreier seg om dokumenter som er knyttet til video, film og lydbånd, vil ikke den som krever innsyn ha krav på kopi

Etter § 8 tredje ledd skal kopier og utskrifter gis vederlagsfritt, med mindre det er gitt forskrifter som gir adgang til å kreve betaling.

3.2.8.4 Saksbehandling og klage

Det er i loven § 9 gitt nærmere regler om hvordan et krav om innsyn skal behandles. Kravet skal etter § 9 første ledd avgjøres "uten ugrunnet opphold". Dersom et krav avslås, skal det etter § 9 annet ledd første punktum vises til "den bestemmelse som er grunnlag for avslaget". I tillegg skal det opplyses om klageadgang og klagefrist. Dersom grunnlaget for avslaget er lovens § 5 a om taushetsplikt, skal det også opplyses hvilken bestemmelse som er hjemmel for taushetsplikten, jf. § 9 annet ledd annet punktum.

Avslag kan påklages etter reglene i § 9 tredje ledd. Klageinstansen er "det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket", jf. § 9 tredje ledd første punktum. Ved avslag truffet av kommunale og fylkeskommunale organ er fylkesmannen klageinstans, jf. § 9 tredje ledd annet punktum. Dette er et avvik fra hovedregelen i kommunene, jf. forvaltningsloven § 28 annet ledd.

Dersom klageinstansen er et annet organ enn Kongen i statsråd, kan man klage både over at avslaget mangler hjemmel i loven og at det skulle ha vært utvist meroffentlighet, jf. § 9 tredje ledd fjerde punktum.

Sivilombudsmannen får relativt mange klager over avslag etter offentlighetsloven. Ombudsmannens praksis har stor betydning for forståelsen av reglene i offentlighetsloven.

3.3 Andre regler om offentlighet og åpenhet – informasjonsfrihet

3.3.1 Innledning

Det er mange andre regler enn offentlighetsloven som ivaretar offentlighet og åpenhet i det norske samfunnet. Avgrensningen av offentlighetslovens virkeområde mot Stortinget og Stortingets organer, samt rettspleielovene, bygger på at det for Stortinget og domstolene er gitt egne regler om åpenhet og offentlighet.

Ofte er åpenhet omkring saksbehandling resultatet av et samspill mellom møteoffentlighet i kollegiale organer og dokumentoffentlighet. For eksempel kan den forberedende saksbehandlingen være skriftlig, slik at åpenheten ivaretas gjennom regler om dokumentoffentlighet, mens det på et eller annet stadium kan være et møte som er åpent for offentligheten. For ettertiden kan åpenheten rundt slike møter ivaretas ved at det gis innsyn i skriftlige referater fra møtet. Slik åpenhet i form av skriftlige referater kan for øvrig tenkes enten møtet er offentlig eller ikke.

Både møteoffentlighet og dokumentoffentlighet er en del av det rettsforholdet som Ytringsfrihetskommisjonen kaller "informasjonskrav", som er en del av det videre begrepet ytringsfrihet. Det særegne med informasjonskrav sammenlignet med andre rettsforhold angående ytringsfrihet er at det innebærer et rettslig krav på tilgang til – i form av innsyn i eller utlevering av – informasjon fra en kilde uavhengig av om kilden er villig til å gi ut informasjonen eller ikke. 18 Ved siden av regler som gir krav på informasjon fra det offentlige, vil det offentlige også ha informasjonsfrihet og plikt til å gi informasjon. Informasjonsfrihet vil ofte være begrenset av regler om taushetsplikt, og utøves i praksis blant annet gjennom pressemeldinger fra forvaltningen. En rekke regler gir også informasjonsplikt, for eksempel regler om høringsbehandling av forskrifter i forvaltningsloven § 37.

Offentlighetsprinsippet har nær sammenheng med andre rettsforhold som sikrer åpenhet. Informasjonsfrihet gjelder retten til å motta informasjon som kilden frivillig gir fra seg. Det offentlige kan også ha en informasjonsplikt.

Det er derfor nyttig å knytte offentlighetsloven opp mot andre problemstillinger, for eksempel informasjonsfrihet slik dette begrepet brukes i sammenheng med ytringsfrihet. 19 Den måten Ytringsfrihetskommisjonen bruker begrepet på, knytter seg også opp til et internasjonalt begrep, Freedom of Information Laws. Dette begrepet anvendes i internasjonal debatt. Begrepet omfatter de spørsmål som reguleres i offentlighetsloven. Men det omfatter også andre regler om åpenhet og rett til opplysninger.

3.3.2 Åpenhet i Stortinget

Det følger av Grunnloven § 84 at Stortingets møter skal holdes for åpne dører, og at forhandlingene i Stortinget "kundgjøres ved Trykken". Kravet om kunngjøring gjennomføres i praksis ved at alt som sies i Stortinget blir referert skriftlig, og trykkes i Stortingstidende. Reglene i Grunnloven § 84 ble innført allerede i 1814, og de representerte den gangen en svært radikal lovgivning i retning av stor grad av åpenhet.

I Stortinget har en også en stor grad av åpenhet utover at Stortingets forhandlinger foregår for åpne dører. For det første gjelder regelen om åpne dører også for Odelstinget og Lagtinget. For det andre er alle forslag som settes fram for Stortinget og Odelstinget, offentlige. Dette gjelder enten forslagene fremmes av Regjeringen, eller av medlemmer i Stortinget eller Odelstinget. Videre er alle innstillinger fra komiteene til Stortinget og Odelstinget offentlige.

I praksis er det enkelte unntak fra reglene om offentlige komiteinnstillinger og åpne møter. Det følger av Grunnloven § 84 at Stortinget kan beslutte at møter skal holdes bak lukkede dører, se nærmere Stortingets forretningsorden § 61, jf. § 60.

Viktige deler av saksbehandlingen i Stortinget foregår i komiteene. Komitebehandlingen er i det alt vesentlige lukket, jf. bl.a. Stortingets forretningsorden § 18 sjette ledd første punktum om at det ”ikke” er ”tillatt å offentliggjøre en innstilling før den er endelig avgitt”.

Komiteene møter ulike representanter for interessegrupper mv. i såkalte ”høringer”. Tidligere foregikk slike høringer for lukkede dører. Det er nå hovedregelen at slike høringer foregår som åpne høringer, jf. Stortingets forretningsorden § 21 fjerde ledd første punktum. Komiteene har likevel adgang til å beslutte at høringene skal foregå for lukkede dører, jf. § 21 fjerde ledd annet punktum.

Offentlighetsloven gjelder ikke for Stortinget, og slik har det vært helt siden loven ble vedtatt i 1970. Det har likevel vært forutsatt at Stortinget også skulle praktisere dokumentoffentlighet, og det har i praksis vært en relativt stor offentlighet for dokumenter. Spørsmålet ble behandlet i offentlighetsmeldingen 20 og i innstillingen fra justiskomiteen. 21 Stortinget har nå vedtatt et eget reglement for dokumentoffentlighet, jf. stortingsvedtak 14. juni 2000. Dette reglementet innebærer at dokumenter som kommer inn til Stortinget og dets komiteer, samt dokumenter som sendes ut fra samme, er underlagt regler om offentlighet. Det ble samtidig vedtatt regler om offentlighet for Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen), Forsvarets ombudsmannsnemnd og ombudsmannsnemnda for sivile vernepliktige. 22

Innføringen av regler om åpne høringer og dokumentoffentlighet i Stortinget innebærer økt åpenhet omkring Stortingets arbeid.

3.3.3 Domstolene

Domstolenes dømmende virksomhet omfattes ikke av offentlighetsloven. Det er imidlertid en meget lang historisk tradisjon for at domstolenes dømmende virksomhet har foregått i full offentlighet. Tradisjonen går helt tilbake til den dømmende virksomhet som fant sted på de gamle tingene.

Hovedregelen for domstolenes virksomhet er at alle rettsmøter foregår for åpne dører, jf. domstolloven § 124 første ledd. Rettens avgjørelser er også som hovedregel offentlige, se tvistemålsloven § 135 annet ledd første punktum og straffeprosessloven § 28 annet ledd første punktum.

Domstolene, med Høyesterett i spissen, har i de senere år lagt vekt på et mer utadrettet informasjonsarbeid. Dette har bl.a. ført til at en rekke rettsavgjørelser legges ut på internett. Dette sikrer langt bedre tilgjengelighet, også for andre enn dem som tidligere brukt de trykte domssamlingene.

Regler om åpenhet i rettspleien, herunder Tvistemålslovutvalgets forslag til nye regler, omtales nærmere i kap. 7.

3.3.4 Den kommunale og fylkeskommunale forvaltning

Kommunestyrer og fylkesting har holdt møter for åpne dører så lenge de har eksistert. For andre folkevalgte organ i kommunene og fylkeskommunene har hovedregelen fram til for 15-20 år siden vært at møtene ble holdt for lukkede dører, med unntak for enkelte organ etter særlige lover der det var fastsatt åpne møter. Dette gjaldt bl.a. skolestyrene og fylkesskolestyrene. Gjennom reformer på 1980-tallet og regler i den nye kommuneloven fra 1992, er den overveiende hovedregel i dag at alle folkevalgte organ holder møter for åpne dører, jf. kommuneloven § 31. Denne hovedregelen ble forsterket gjennom en lovendring i 1997.

Når det gjelder dokumenter, har det i kommunalforvaltningen vært en større grad av offentlighet enn i statsforvaltningen. Innstillinger fra administrasjonen til kommunestyret og fylkestinget har vært offentlige fra lenge før offentlighetsloven ble vedtatt. Hovedregelen har hele tiden etter 1970 vært at alle innstillinger fra administrasjonen til folkevalgte organer har vært offentlige. 23 Denne hovedregel ble forsterket gjennom endringer i offentlighetsloven i 1982 og 2000. 24

Når det gjelder offentlighet for dokumenter innad i den kommunale administrasjonen, ble innsynsretten reelt innstrammet og redusert gjennom kommuneloven fra 1992. Dette har sammenheng med at systemet med "særlovssjefer" ble opphevet, slik at all administrasjon er underlagt rådmannen. Se nedenfor kapittel 11.2.5 om dokumentoffentlighet i kommunene.

3.3.5 Dokumentoffentlighet for parter i forvaltningssaker

Reglene om partsoffentlighet i forvaltningsloven §§ 18 til 21 gir parter i saker om enkeltvedtak krav på innsyn i sakens dokumenter uavhengig av reglene i offentlighetsloven. Reglene om partsoffentlighet i forvaltningsloven er langt på vei bygget opp på samme måte som reglene i offentlighetsloven, likevel med viktige særregler som gir partene større rett til innsyn i saken enn allmennheten har etter offentlighetsloven.

For de dokumenter som kan unntas etter offentlighetsloven § 5, er det tilsvarende regler i forvaltningsloven § 18 annet ledd. Det følger imidlertid av § 18 tredje ledd at partene har et sterkere innsynskrav, idet de med visse unntak har krav på innsyn i faktiske opplysninger i interne dokumenter.

Videre følger det av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1 at partene har krav på innsyn i opplysninger i dokumenter uhindret av taushetsplikt etter forvaltningsloven. Dette innebærer at prinsippet i offentlighetsloven § 5 a ikke gjelder ved partsoffentlighet etter forvaltningsloven.

Unntaksreglene i offentlighetsloven §§ 6 og 6 a har en parallell i forvaltningsloven § 19. Men reglene i forvaltningsloven § 19 er noe annerledes utformet enn reglene i offentlighetsloven §§ 6 og 6 a, og partene har i praksis også på dette punktet større innsyn enn allmennheten.

3.3.6 Åpenhet om personopplysninger for den opplysningene gjelder

Lovgivningen har en rekke regler som innebærer at den enkelte har krav på opplysninger om seg selv, enten opplysningene finnes hos offentlige myndigheter eller hos private.

Dette gjelder for det første helseopplysninger om en selv, jf. i dag pasientrettighetsloven 25 § 5-1. På dette punktet avsa Høyesterett i Rt. 1977 s. 1035 en viktig avgjørelse som slo fast dette grunnleggende prinsippet.

Etter personopplysningsloven 26 har den enkelte krav på å bli gjort kjent med opplysninger om seg selv som er tatt inn i ulike personregistre, jf. hovedregelen i loven § 18. Loven gir i §§ 19 og 20 også regler om aktiv informasjonsplikt, for eksempel dersom en person er gjenstand for kredittundersøkelse, jf. loven § 20.

3.3.7 Mange samfunnsområder er i stor utstrekning lukket

Selv om offentlighetsprinsippet i dag er grunnfestet i offentlig forvaltning, er det likevel mange områder som i betydelig grad er lukket for innsyn, fordi kryssende hensyn har ført til at innsynsretten begrenses.

Regler om taushetsplikt gitt av hensyn til privatpersoner medfører at viktige områder som sosialvesenet, herunder barnevernet, trygdemyndighetene og helsevesenet, i utstrakt grad er lukket for innsyn. Dette er områder hvor myndighetene kan treffe til dels svært inngripende vedtak som innebærer bruk av tvang overfor enkeltpersoner, for eksempel overfor psykiatriske pasienter.

Det er stor enighet om at det her må være en vid taushetsplikt i de konkrete enkeltsakene av hensyn til personvernet. Konsekvensene er imidlertid tap av innsikt og kunnskap, og derved et svekket grunnlag for en bredere offentlig debatt i forbindelse med prioriteringer og reguleringer på disse områdene. Konsekvensen blir at debatten i stor utstrekning begrenses til fagmiljøer.

Det er viktig å vurdere tiltak som kan sikre større grad av åpenhet også for denne typen forvaltningsområder.

Taushetspliktsregler gitt av hensyn til offentlige interesser medfører at viktige samfunnsområder knyttet til utenriks- og sikkerhetspolitikk i betydelig grad vil være unntatt fra offentlighet. Spesielt for forsvaret reiser dette viktige problemstillinger. Behovet for utstrakt grad av hemmelighold av hensyn til landets sikkerhet er godt begrunnet. Samtidig må det være mekanismer som gir et innsyn som ivaretar både offentlighetens og politiske myndigheters behov for å sikre at forsvaret handler i tråd med politiske vedtak og prioriteringer.

Det er en særlig utfordring i forhold til begrunnelsene for åpenhet at slike store og viktige samfunnsområder i stor utstrekning er lukket.

Utvalget vil i liten grad gå inn i disse spørsmålene, men vil berøre enkelte sider som kan ha relevans for dette temaet. Utvalget vil likevel understreke at dette er et spørsmål som på ulike måter burde vies større oppmerksomhet.

Utvalget er i denne sammenheng klar over at Stortinget i forhold til enkelte områder har vært opptatt av å sikre parlamentarisk kontroll. Dette gjelder f.eks. den utvidede utenrikskomite, EØS-utvalget og det parlamentariske kontrollutvalg for EOS-tjenestene. Slik parlamentarisk kontroll er imidlertid ikke det samme som åpenhet i forhold til allmennheten.

3.3.8 Aktiv informasjon eller krav om dokumentinnsyn

Offentlighetsloven har som hovedforutsetning at informasjon etterlyses ved at noen ber om innsyn i dokumenter. Et annet utgangspunkt er at forvaltningen har en aktiv informasjonsplikt. Aktiv informasjonsplikt er det enkelte eksempler på i lovgivningen.

For det første har forvaltningen i saker om enkeltvedtak en viss aktiv informasjonsplikt overfor dem som er parter i saken, jf. særlig §§ 16 og 17. Etter forvaltningsloven § 37 har forvaltningen også plikt til å sende forslag til forskrifter på høring. Etter kommuneloven § 4 har kommunene og fylkeskommunene en generell plikt til "aktiv informasjon om sin virksomhet". Innenfor sitt område pålegger plan- og bygningsloven § 16 første ledd offentlige planleggingsmyndigheter å drive en "aktiv opplysningsvirksomhet overfor offentligheten om planleggingsvirksomheten etter loven". En aktiv informasjonsplikt følger også av miljøinformasjonsloven § 8. 27

Selv om offentlighetsloven ikke stiller krav om aktiv informasjon fra forvaltningen, har loven betydning for informasjon som gis fra det offentlige på eget initiativ. Informasjonen bør kunne kontrolleres, og det vil være offentlighetsloven som gir mulighet til slik kontroll.

3.3.9 Forholdet til ytringsfriheten

Ytringsfrihetskommisjonen peker i sin innstilling på betydingen av at det skal være tilgang til informasjon som det offentlige besitter, og at dette er viktig som en del av grunnlaget for en opplyst offentlig debatt. 28 I denne sammenheng er kommisjonen også opptatt av offentlighetsloven. 29 Ytringsfrihetskommisjonen har foreslått at offentlighetsprinsippet grunnlovsfestes. 30 Kommisjonen fremhever at det er et prinsipielt skille mellom den informasjon som særlig tar sikte på å gi et bedre grunnlag for en informert offentlig debatt, og informasjon om det offentliges virksomhet som sådan. I praksis vil det ikke alltid være avgjørende om informasjon gis av den ene eller andre av disse grunner. Utvalget vil komme tilbake til noen av de spørsmål som tas opp av Ytringsfrihetskommisjonen i tilknytning til offentlighetsprinsippet.

Fotnoter

1.

Lov 19. juni 1970 nr. 69.

2.

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker.

3.

Innstilling fra Komiteen til å utrede spørsmålet om mer betryggende former for den offentlige forvaltning (Forvaltningskomiteen).

4.

Innstilling om offentlighetsprinsippet i forvaltningen s. 81 og s. 96 følgende.

5.

Ot.prp. nr. 70 (1968-69) s. 19 og Innst. O. XIV (1969-70) s. 9.

6.

Lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen.

7.

Lov 11. juni 1982 nr. 47. Forarbeidene finnes i Ot.prp. nr. 4 (1981-1982) og Innst. O. nr. 40 (1981-82).

8.

Lov 27. mai 1977 nr. 40 om endringer i forvaltningsloven. Forarbeidene til endringsloven er Ot.prp. nr. 3 (1976-77) og Innst. O. nr. 50 (1976-77).

9.

Ot.prp. nr. 4 (1981-82) s. 10 og Innst. O. nr. 40 (1981-82) s. 3.

10.

Ot.prp. nr. 70 (1968-69) s. 28.

11.

Se Ot.prp. nr. 4 (1981-82) s. 10 og s. 46-47, samt Innst. O. 40 (1981-82) s. 3.

12.

Lov 22. januar 1993 nr. 26. Se Ot.prp. nr. 100 (1991-92) s. 12-13.

13.

Lov 15. desember 2000 nr. 98. Forarbeidene finnes i Ot.prp. nr. 56 (1999-2000) og Innst. O. nr. 21 (2000-2001).

14.

Lov 9. mai 2003 nr. 31. Forarbeidene finnes i Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) og Innst O. nr. 60 (2002-2003)

15.

Forskrift 14. juni 2000 nr. 1076 (regler om dokumentoffentlighet for Stortinget) og forskrift 14. juni 2000 nr. 1713 (midlertidig instruks for offentlighet for Riksrevisjonen). Det ble i samme stortingsvedtak gitt regler om dokumentoffentlighet ved tilføyelser til instruks for Forsvarets ombudsmannsnemnd og instruks for ombudsmannsnemnda for sivile tjenestepliktige.

16.

Lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak. Se loven § 4.

17.

Lov 15. juni 2001 nr. 93 om helseforetak m.m.. Se loven § 5 annet ledd.

18.

NOU 1999: 27 s. 247.

19.

Ytringsfrihetskommisjonen i NOU 1999: 27 s. 89-96.

20.

St.meld. nr. 32 (1997-98) s. 38-39.

21.

Innst.S. nr. 21 (1998-99) s. 2.

22.

Se Innst. S. nr. 234 (1999-2000) s. 20-21 og oversikten i kap. 3.2.4 foran. Innsyn hos Sivilombudsmannen fikk samtidig et lovgrunnlag gjennom en tilføyelse ved lov 28. juli 2000 nr. 74 i § 9 i lov 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen.

23.

Arvid Frihagen: Offentlighetsloven, 2. utgave 1974 (i samarbeid med Rolv Hellesylt), s. 212-22.

24.

Lov 11. juni 1982 nr. 47 og lov 15. desember 2000 nr. 98.

25.

Lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasientrettigheter.

26.

Lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger.

27.

Lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltagelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet.

28.

NOU 1999: 27 s. 91.

29.

NOU 1999: 27 s. 91 følgende.

30.

NOU 1999: 27 s. 96 og 247.

Til toppen
Til dokumentets forside