7 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

7.1 Kort om bakgrunnen for utvalgets vurderinger

7.1.1 Samfunnsmessige, forvaltningspolitiske og organisasjonsrettslige endringer

Utformingen av en forvaltningspolitikk og valg av rettslige organisasjonsformer i offentlig sektor vil være preget av aktuelle samfunnsmessige endringsprosesser. De endringsprosessene som det er vist til i NOU 1989:5 En bedre organisert stat, kapittel 3.2.4, og i denne utredningens kapittel 2.1 og 2.4, har vært og er relevante og illustrerende for den delen av samfunnsutviklingen som er knyttet til dette området. Statlige myndigheters ambisjonsnivå med hensyn til å løse samfunnsmessige problemer er fremdeles høyt. Virkemidlene som offentlige myndigheter bruker for å oppnå dette, har imidlertid gjennomgått betydelige endringer. Langt på vei er disse endringene i samsvar med de tendensene som allerede ble omtalt i NOU 1989:5, og de forslagene som ble lansert der. Samfunnsendringene er preget av en økende grad av internasjonalisering økonomisk, rettslig, teknologisk og kulturelt, og av anvendelsen av ny teknologi som også har stor betydning for samfunnets organisering. Parallelt med dette skjer det også viktige ideologiske og holdningsmessige endringer som har hatt betydning for utviklingen av forholdet mellom offentlig og privat sektor.

Siden 1989 har det vært foretatt en rekke omorganiseringer av viktige og sentrale virksomheter innenfor offentlig sektor. Delvis er det gitt flere og mer omfattende fullmakter innenfor rammene av offentlig forvaltning og delvis er flere virksomheter omorganisert til selvstendige rettssubjekter. Her har statsaksjeselskapsformen, statsforetak, særlovselskaper og stiftelser vært tatt i bruk. Samtidig har det vært lagt vekt på å oppnå en økende grad av effektivitet i hele den offentlige forvaltningen. Målstyring og resultatorientering har vært tatt i bruk. Det har også vært lagt vekt på å ta i bruk konkurransesom virkemiddel både internt og eksternt. Innenfor flere sektorer brukes offentlige anbud der offentlige og private aktører konkurrerer om oppdrag. Andre sektorer er markedsorganiserte, slik at statlige selskaper må konkurrere med andre aktører. Det er videre skapt ulike former for interne markeder innenfor helse- og utdanningssektorene ved at institusjonene har fått fleksible budsjetter basert på delvis stykkprisfinansiering. Det er dermed skapt en rekke regulerte markeder innenfor eller i tilknytning til offentlig forvaltning. Markedsorientering og konkurranseeksponering anvendes i økende grad som sentrale elementer i organiseringen av offentlige tjenester og infrastrukturer.

Det er likevel ikke riktig å beskrive denne utviklingen bare som en form for deregulering. Som en følge av økt markedsorientering innføres det større grad av reregulering for å kontrollere og regulere tjenester på flere områder. Dette gir seg uttrykk i økt bruk av tilsyns- og kontrollorganer.

En økende bruk av anbud og konkurranseeksponering for sentrale samfunnsmessige tjenester og infrastrukturer er nærmere drøftet og anbefalt i en utredning fra et interdepartementalt utvalg oppnevnt av Arbeids- og administrasjonsdepartementet, ”Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse?”, jf. NOU 2000:19. Konklusjonene er begrunnet med krav om høyere effektivitet og om bedre kvalitet og tilgjengelighet for brukerne. OECDs land-rapport om Norge, presentert i juni 2003, anbefaler også økt bruk av konkurranse. Det skal likevel bemerkes at denne rapporten primært drøfter bruk av konkurranse som virkemiddel og drøfter ikke samtidig andre kvalitetskrav til offentlig sektor.

Samtidig har de aller fleste av de konkurranseutsatte tjenestene fortsatt stor samfunnsmessig og beredskapsmessig betydning og omfattes derfor av en betydelig grad av offentlig regulering. Ved noen samfunnsmessige infrastrukturer vil offentlig fastsatte avgifter utgjøre en viktig del av inntektene. I andre tilfeller består reguleringen av statlig kjøp av tjenester for å kompensere for markedssvikt for bestemte deler av virksomheten (NSB, Posten, Avinor). Noen virksomheter vil også på andre måter være avhengige av overføringer fra myndighetene for å kunne ivareta sine oppgaver (SND, Enova). Samtidig kan disse oppgavene nettopp være å bidra til at næringsmessig virksomhet kan få bedre rammevilkår. For noen tjenester vil deler av virksomheten være vanskelig eller lite effektivt å konkurranseutsette. Det gjelder blant annet noen av de såkalte ”nettsystemene” som sentralnettet for energioverføring, telenettet, jernbanenettet og andre. Det er sentralt at de fungerer på en forsvarlig og økonomisk sett nøytral måte (lik tilgang for alle på samme vilkår). Dette må ivaretas gjennom offentlig regulering og kontroll.

I flere sammenhenger har det vært lagt vekt på at konkurranseutsetting kan virke ineffektivt og suboptimalt. Dette kan være aktuelt dersom kostnadene til å iverksette konkurransetiltak vil være for store, og dersom viktige kvalitetskrav til tjenestene blir vanskelig å realisere i en konkurransesituasjon. Dette kan skyldes problemer ved å utforme kontrakter for å måle kvalitet og effektivitet. Når informasjonsproblemene er store (på grunn av tvetydige målestokker og kvalitetskriterier), vil det være vanskelig å utvikle tilstrekkelig hensiktsmessige og fungerende kvalitetsmål. Dette gjelder spesielt for virksomheter som skal ivareta flere og sammensatte formål.

For visse tjenester som for eksempel helse og utdanning er det også slik at hensynene til lik tilgang på tjenester og høye krav til kvalitet både for de enkelte brukere og for samfunnet som helhet, har bidratt til at tjenestene i hovedsak finansieres offentlig, og at offentlige myndigheter har et rammeansvar.

Utvalget vil i det følgende bruke betegnelsen samfunnsmessige oppgaver om aktiviteter som har en sentral betydning for at et moderne samfunn skal kunne fungere, som det er hensiktsmessig å ha en felles organisering av, og som det er hensiktsmessig å finansiere i fellesskap. Det vil si at de både har en betydning for den enkelte brukeren/borgeren og for samfunnet som helhet. For noen oppgaver er beredskapsmessige hensyn viktig, så som vann- og strømforsyning. I andre tilfeller vil det handle om oppgaver som får samfunnet til å fungere sosialt – som et samfunn, som for eksempel utdanning og helsetjenester. For alle disse tjenestene er det lagt vekt på allmenn tilgang og en høy eller forsvarlig kvalitet.

Når de politiske myndighetene også har pålagt en bestemt organisasjon å utføre slike samfunnsmessige oppgaver, har utvalget brukt betegnelsen samfunnspålagte oppgaver, jf. nærmere omtale i kapittel 7.2. Tjenesteproduksjon i offentlig regi begrunnes i økonomisk teori med markedssvikt, herunder at den aktuelle tjenesten fremstår som et kollektivt gode, jf. kapittel 2.3.2. I EØS-avtalen brukes betegnelsen tjenester av allmenn økonomisk betydning, jf. kapittel 5.2. Dette er i ulike EU-dokumenter definert som tjenester som er økonomisk baserte, og som det er viktig at alle skal ha tilgang til for en akseptabel pris, og som det er viktig at holder et forsvarlig nivå med hensyn til kvalitet, jf. Kommisjonen, 2001/C 17/04, og Non-paper fra kommisjonen om tjenester av allmenn økonomisk betydning av 12. november 2002, Kommisjonen, COM (2003) 270 endelig, Grønnbok om tjenester av allmenn økonomisk betydning.

I tillegg til en økt grad av effektivisering og kvalitet på ytelsene er det lagt vekt på å skape større klarhet med hensyn til ansvars- og funksjonsfordeling mellom virksomhetene. Det er lagt vekt på å skille mellom politikkutformende, bestillende, utøvende og kontrollerende funksjoner ved at funksjonene legges til ulike organer, jf. St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre eierskap, kapittel 1.2.3 og 4, og St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn, kapittel 1.1.1, 3.2 og 4. Utøvelsen av hver funksjon bør skje så tydelig og så habilt som mulig på sine premisser. Utvalget mener at dette er viktig, og har lagt det til grunn for sine vurderinger.

Ved tilretteleggelsen av ulike samfunnsmessige tjenester og infrastrukturer legges det økende vekt på hensynet til brukerne og til å tilpasse produksjonen av tjenestene mer presist til etterspørselen. Dette har både en økonomisk og en mer kvalitativ og faglig side. Det legges vekt på konkurranse som virkemiddel for å gjøre tjenestene billigere og mer i samsvar med forbrukernes behov.

I NOU 1989:5 var det særlig næringsvirksomhet og forskningslignende virksomheter som ble drøftet som eksempler på bruk av selvstendige organisasjonsformer. Siden 1989 er det spesielt sentrale og samfunnsmessige tjenester og infrastrukturer som tidligere var offentlig organiserte, som nå har tatt i bruk rettslig sett mer selvstendige organisasjonsformer. Dette bidrar til at noen av de organisasjonsrettslige problemstillingene i offentlig forvaltning vil være noe annerledes i dag enn i 1989. En betydelig gruppe av de sentrale samfunnsmessige tjenestene og infrastrukturene er i dag konkurranseutsatte samtidig som de skal ivareta samfunnsmessige oppgaver. De er offentlig regulerte innholdsmessig og til dels også økonomisk. Den økonomiske reguleringen kan dreie seg om fastsettelse av avgifter, statlig kjøp av tjenester eller andre former for økonomiske overføringer fra staten. En sentral problemstilling vil da være knyttet til hvilke organisasjonsrettslige konsekvenser en slik kombinasjon av regulerende prinsipper (marked, samfunn, brukere og stat) bør få.

Bruken av selvstendige organisasjonsformer skjer i dag i betydelig grad i kombinasjon med ulike andre styringsvirkemidler så som materiellrettslig regulering, utfyllende vedtekter, kjøp av tjenester, regulering av virksomhetenes økonomi og markedsbetingelser, avtalestyring, kontaktmøter mellom eier og virksomhet med videre. Dette bidrar til å utfylle og variere både offentlig regulering og eierstyring ved bruken av selvstendige organisasjonsformer. Anvendelsen av andre virkemidler kan derfor ha betydning ved valg og utforming av selvstendige organisasjonsformer, jf. kapittel 4 og 7.4.

EØS-avtalen er også et viktig element i forandringene i rammebetingelsene for å organisere samfunnsmessige tjenester og infrastrukturer. Avtalen regulerer ikke valg av organisasjonsformer i offentlig sektor direkte, men inneholder forbud mot statsstøtte med visse unntak forankret i konkurranserettslige regler. Alle tjenester av økonomisk art omfattes av reglene, men for tjenester av allmenn økonomisk betydning, kan det gjøres unntak fra statsstøtteforbudet i avtalens artikkel 61, jf. kapittel 5. Medlemsstatene har en viss diskresjonær myndighet til å definere organiseringen av egne tjenester, men statsstøttereglene setter noen grenser.

7.1.2 Den videre inndelingen i dette kapitlet

I kapitlene 7.2–7.5 vil utvalget redegjøre for premissene og i kapittel 7.6 for konklusjonene i denne utredningen. I kapittel 7.2 vil utvalget drøfte og foreslå en kategorisering av de ulike typene av virksomheter som det i dag kan være aktuelt å organisere som selvstendige rettssubjekter med henblikk på hvordan de kombinerer samfunnsmessige oppgaver og en markedsbasert organisering. I kapittel 7.3–7.4 vil utvalget redegjøre for sitt syn på de rettslige selvstendige organisasjonsformene som er aktuelle, og de rettslige, økonomiske og organisatoriske virkemidlene som kan supplere og dermed virke inn på valg av slike former. I kapittel 7.6 er EØS-avtalens betydning behandlet. I kapittel 7 vil det bli redegjort for utvalgets konklusjoner med hensyn til hvilke statlige selskaps- og foretaksformer som i dag anses som de mest hensiktsmessige.

Utvalgets arbeid har vært preget av at statens bruk av rettslige organisasjonsmidler og andre virkemidler er et felt som er i endring, og der mange av begrepene og de normative vurderingene som brukes, også er i endring og ikke stabiliserte. Det kan derfor i flere tilfeller være ulike syn på hva som er de mest egnede og presise betegnelsene. Utvalgets arbeid har også vært preget av at det har bestått av økonomer, statsvitere og jurister som har hatt sine ulike faglige perspektiver med tilsvarende ulike faglige begreper og vurderinger. Disse ulike faglige perspektivene preger feltet i dag og er forsøkt inkludert i utredningen og i dens anbefalinger.

Utvalgets anbefalinger er gitt med det formålet å komme frem til et hensiktsmessig sett av rettslige organisasjonsformer med utgangspunkt i de utfordringene som møter de aktuelle statlige virksomhetene. Utvalget har ikke hatt som mandat å komme med anbefalinger om konkrete omorganiseringer. Utvalget vil presisere at det ikke har foretatt inngående eller spesifikke utredninger av de enkelte selskapene eller foretakene som vil være tilstrekkelig til å danne basis for forslag om omorganisering. For å illustrere de generelle poengene har det likevel i noen tilfeller vært nødvendig å bruke konkrete eksempler i forhold til valg og endring av organisasjonsform.

7.2 Inndeling av statlig eide virksomheter som kan eller bør organiseres selvstendig

7.2.1 Kriterier for valg av rettslig organisasjonsform

Det følger av dette utvalgets mandat at det er behovet for og hensiktsmessigheten av ulike statsselskaps- og statsforetaksformer som skal vurderes, og at det spesielt gjelder statsaksjeselskapsformen, den nåværende statsforetaksloven og anvendelsen av ulike særlover. Det er spesielt organisasjonsformer for virksomheter som ligger mellom den ordinære myndighetsutøvende virksomheten og den rent markedsbaserte og forretningsmessige, som skal vurderes. Virksomheter som primært går ut på å fatte myndighetsutøvende vedtak, vil normalt organiseres som forvaltningsorganer. Her vil instruksjons- og organisasjonsmyndigheten gjelde med mindre den er eksplisitt avgrenset. Virksomheter som drives helt ut forretningsmessig og i konkurranse med andre aktører, vil på den andre siden normalt kunne organiseres som statsaksjeselskaper dersom det også er behov for statlig eierskap. Dette utvalget har ikke ansett det som en del av sitt mandat å gå nærmere inn på i hvilke tilfeller det foreligger behov for statlig eierskap, og i hvilke tilfeller det i så fall er behov for statlig heleide eller deleide aksjeselskaper.

Som nevnt ovenfor er en vesentlig del av de virksomhetene som det i dag kan være aktuelt å organisere som rettslig selvstendige, men statlig eide enheter, tjenester og infrastrukturer med en viss samfunnsmessig betydning. De er markedsbaserte, helt eller delvis, og skal samtidig ivareta visse samfunnsmessige hensyn eller oppgaver. Så vel formene for konkurranseutsetting som formene for og arten av samfunnsmessige oppgaver og offentlig regulering vil kunne variere betydelig. Utvalget antar at mer nøyaktige beskrivelser av følgende kriterier, vil kunne bidra til bedre avgjørelser om hva slags rettslig selvstendige organisasjonsformer staten bør ha, og hvordan disse bør anvendes i de konkrete tilfellene:

• virksomhetenes bruk av markedet, det vil si om de helt eller delvis drives etter bedriftsøkonomiske kriterier

• offentlig regulering av den enkelte virksomheten, rettslig og organisatorisk

• offentlig regulering av virksomhetenes inntekter ved fastsettelse av avgifter, tak på inntekt, kjøp av tjenester, lån eller andre overføringer med videre

• på hvilken måte og i hvilken grad virksomhetene skal ivareta samfunnsmessige hensyn eller samfunnspålagte oppgaver

7.2.2 Inndeling av virksomheter mellom stat og marked

Utvalget har, med utgangspunkt i de kriteriene som er nevnt ovenfor, identifisert virksomhetstyper som kan plasseres mellom den rene forvaltningsmessige statlige organiseringen og den rene markedsorganiseringen. Utvalget foreslår ut fra dette følgende inndeling i ulike typer av virksomheter som det kan være behov for å organisere selvstendig i den foreliggende situasjonen:

1. virksomheter som drives helt ut etter bedriftsøkonomiske kriterier, men som er gjenstand for en generell rettslig regulering

2. virksomheter som i utgangspunktet drives etter bedriftsøkonomiske kriterier, men som samtidig skal ta visse samfunnsmessige hensyn for hele eller deler av virksomheten eller ivareta bestemte samfunnsmessige oppgaver, og som derfor kan være både generelt og mer spesielt regulerte (gjennom sektorlovgivning)

3. virksomheter som primært skal levere bestemte samfunnspålagte oppgaver og derfor må etterleve nærmere bestemte krav til kvalitet, og som derfor kan være mer omfattende regulert og styrt både rettslig og økonomisk. Her tenkes det spesielt på en regulering av virksomhetenes økonomi i form av fastsettelse av avgifter (som inntekt), inntektstak, økonomiske overføringer, lån fra staten eller på annen måte. Samtidig kan virksomhetene drive etter bedriftsøkonomiske kriterier for en del av sin virksomheteller samarbeide med markedsbaserte aktører

Denne inndelingen av virksomheter er nærmere beskrevet i kapittel 7.2.3–7.2.5. Slike virksomheter kan det være behov for å organisere i rettslig selvstendige enheter eid eller initiert av staten. Det vil si i ulike typer av statsselskaper, statlige foretak eller eventuelt stiftelser. Det er disse typene av virksomheter som utvalget primært har tatt utgangspunkt i når behovet for rettslig selvstendige organisasjonsformer har vært vurdert. Konklusjonene med hensyn til hvilke rettslig selvstendige organisasjonsformer det er behov for, er det gjort rede for i kapittel 7.6. Utvalget mener at dette er en representativ inndeling sett i forhold til de virksomhetene som allerede er selvstendig organisert i staten eller som i dag kan tenkes å være selvstendig organisert. Det er videre lagt vekt på at denne inndelingen skal kunne fungere i forhold til valg mellom de aktuelle organisasjonsformene. Utvalget vil likevel bemerke at de enkelte konkrete virksomhetene vil kunne inneholde ulike kombinasjoner av de kriteriene som er nevnt i kapittel 7.2.1. Det vil ikke i alle tilfeller være enkelt å plassere de ulike konkrete virksomhetene entydig etter hverandre på en skala mellom stat og marked.

I tillegg til disse tre virksomhetstypene har utvalget identifisert noen andre grupper av virksomheter som har betydelige innslag av institusjonell autonomi og noen av dem også med markedslignende mekanismer. De kan sies å ligge i et grenseland mellom virksomheter som typisk organiseres selvstendig og virksomheter som organiseres som ordinære forvaltningsorganer. De er av ulike grunner holdt utenfor utvalgets hoveddrøftinger og vurderinger, jf. nærmere i kapittel 7.2.7–7.2.8, og i kapittel 7.6.7. Utvalget har lagt til grunn at det ligger utenfor dets mandat å drøfte og ta stilling til de konkrete organisatoriske elementene i helseforetaksreformen og forslagene til reformer for høyere utdanning. Delvis er disse primært utformet ut fra bestemte sektorpolitiske hensyn, og delvis er de helt nye reformer eller forslag til reformer som har vært utredet på særskilt grunnlag, jf. kapittel 7.2.7.

I kapittel 7.2.6 har utvalget kort vist til en spesiell type virksomhet: ”formidling og salg av offentlig autorisert informasjon”. Dette er blitt en samfunnsmessig viktig tjeneste. Det bør gis økt oppmerksomhet på hvordan denne organiseres.

Virksomheter som i hovedsak driver med utøvelse av offentlig myndighet, visse sosiale tjenester som finansieres helt ut av offentlige myndigheter og annen virksomhet som er en del av eller sterkt knyttet til politisk styring og myndighetsutøvelse, vil normalt være organisert innenfor rammene av den offentlige forvaltningen som forvaltningsorganer eller -bedrifter. Politi og påtalemyndighet er også offentlige organer, men organisert med mer distanse til de politiske myndighetene enn ordinær forvaltningsvirksomhet. Domstolene er offentlige, men innholdsmessig helt ut selvstendige i forhold til politiske myndigheter. Norges Bank er et annet eksempel på et offentlig organ med betydelig grad av innholdsmessig autonomi.

Noen virksomheter som er organisert innenfor rammene av statlig forvaltning, har egne inntekter i tillegg til det som er bevilget over statsbudsjettet. Noen av disse har inntekter som er regulert gjennom avgiftsfastsettelser. Andre virksomheter kan beskrives som interne markeder med inntekter fra andre forvaltningsorganer eller fra innbetaling av egenandeler i tillegg til bevilgninger over budsjettet. Når slike virksomheter er beholdt innenfor rammene av statlig forvaltning, vil det normalt være knyttet til at det er et betydelig behov for å regulere området innholdsmessig gjennom en tettere kontakt enn det selvstendige organisasjonsformer åpner opp for.

7.2.3 Forretningsmessig virksomhet

Noen av de selskapene som staten eier, drives helt ut etter bedriftsøkonomiske kriterier. De er likevel gjenstand for en generell rettslig regulering, for eksempel med hensyn til sikkerhet, miljø og lignende. Det tenkes her spesielt på næringsvirksomhet som skal drives helt ut bedriftsøkonomisk, og som også drives av private. Eksempler kan være Telenor, Statoil og Norsk Medisinaldepot, før disse selskapene ble delprivatisert. Når staten eier slike virksomheter selv, har det vært vanlig å bruke statsaksjeselskapsformen. I hvilke tilfeller staten bør eie slike selskaper, og i hvilke tilfeller (del-)privatisering eventuelt er ønskelig, ligger utenfor dette utvalgets mandat. Det gjelder generelle krav til god eierstyring av bedriftene, jf. de kravene som nå stilles ut fra organisasjonsteoretiske retninger som ”corporate governance” og ”social corporate governance”, jf. kapittel 4.2.3.

7.2.4 Forretningsmessig virksomhet der det skal tas samfunnsmessige hensyn

Den neste gruppen er virksomheter som i utgangspunktet drives etter bedriftsøkonomiske kriterier, men som samtidig skal ta visse samfunnsmessige eller sektorpolitiske hensyn ved driften av hele eller deler av virksomheten, eller ivareta bestemte samfunnsmessige oppgaver. Eksempler her kan være NSB, Posten og Store Norske Spitsbergen Kullkompani , alle er statsaksjeselskaper. Virksomhetene er definert slik at de for den vesentlige delen av sin virksomhet skal være markedsbaserte. De er generelt rettslig regulerte. De kan likevel samtidig være pålagt å ta bestemte samfunnsmessige hensyn eller å ivareta bestemte oppgaver av samfunnsmessig art. Store Norske Spitsbergen Kullkompani skal drive næringsvirksomhet i et svært spesielt og sårbart område med høye kostnader. NSB og Posten skal i utgangspunktet drive sin virksomhet i et marked og på markedsbaserte premisser. Posten er i konkurranse for store deler av sin virksomhet. NSB konkurrer med andre transportmidler. Samtidig er dette tjenester som også må antas å være tjenester av allmenn økonomisk betydning, jf. EØS-avtalens artikkel 59 (2). Deler av den virksomheten de skal drive, lar seg for tiden ikke drive helt ut på markedsbaserte premisser.

De to særlovsorganiserte aksjeselskapene Norsk Tipping AS og AS Vinmonopolet skal drive etter bedriftsøkonomiske kriterier samtidig som de med utgangspunkt i de spesielle oppgavene som de har, er pålagt bestemte sosialpolitiske hensyn som rammer for virksomheten.

Flere virksomheter i denne gruppen vil være tilbydere av samfunnsmessige tjenester og infrastrukturer som tidligere var statlige monopoler, og som nå er konkurranseutsatte og i et marked med andre aktører som tilbyr tilsvarende tjenester. Samtidig vil virksomhetene fortsatt være samfunnsmessige og i noen tilfeller kunne betegnes som tjenester av allmenn økonomisk betydning. For flere av disse virksomhetene gjelder det at overgangen til å kunne være helt ut markedsbaserte kan ta tid. Deler av virksomhetene vil kunne ha behov for offentlig støtte for å kunne fungere etter sitt formål. Dersom dette er tjenester av allmenn økonomisk betydning og støtten anses nødvendig for å ivareta formålet, kan statsstøtte etter omstendighetene gis uten å komme i konflikt med statsstøtteforbudet etter EØS-avtalen, jf. artikkel 61 og unntakene i artikkel 59 (2). Det må antas at både posttjenester i distriktene og jernbanedrift vil kunne være tjenester av allmenn økonomisk betydning. Slike oppgaver må fremgå eksplisitt og nøyaktig av lov, budsjettvedtak, andre vedtak eller fremgå som avtaler med staten.

I forhold til Posten, NSB og Avinor kjøper den norske staten nærmere bestemte tjenester på områder der markedet ikke fungerer. Begrunnelsene for disse kjøpene er distrikts- eller miljøpolitiske. Tjenestene omfatter opprettholdelse av småflyplasser i distriktene, posttjenester i distriktene samt jernbanetrafikk delvis på linjer der befolkningsgrunnlaget er for liten til en forretningsmessig drift, og delvis på linjer nær storbyene der jernbanetrafikken er et viktig supplement i rushtiden også ut fra miljømessige hensyn. For NSB og Avinors del utgjør dette en betydelig del av de respektive budsjettene. Begge disse selskapene kombinerer bedriftsøkonomisk virksomhet med at de har ansvaret for betydelige samferdselsmessige infrastrukturer. Viktige deler av virksomheten kan ikke drives bedriftsøkonomisk i balanse og må dekkes ved statlige kjøp av tjenester. Avinor har også viktige trafikkregulerende og sikkerhetsmessige funksjoner. Et vesentlig poeng her er at også de delene av virksomhetene som ennå ikke kan fungere helt ut på markedsbaserte premisser, skal drives så effektivt og forretningsmessig som mulig.

Utgangspunktet for denne gruppen av virksomheter er at de skal drives forretningsmessig. Samtidig skal de ivareta samfunnsmessige hensyn mer generelt i sin virksomhet, eller de skal ivareta bestemte og mer konkrete samfunnsmessige oppgaver for en del av sin virksomhet. NSB skal helt generelt bidra med miljøvennlig transport samtidig som forretningsmessige hensyn skal ivaretas. Samtidig er de pålagt mer konkrete oppgaver i forbindelse med togtransport, delvis for å bidra til mer effektive kollektive transportmidler i storbyområder, og delvis for å opprettholde kollektive transportmidler til distrikter med svakt befolkningsgrunnlag. På disse to områdene kjøper staten tjenester av NSB for å kunne gi et mer omfattende tilbud enn det som ville følge av en rent forretningsmessig drift. Hele virksomheten skal likevel drives så effektivt som mulig.

7.2.5 Virksomheter med samfunnspålagte oppgaver, økonomisk regulering og bruk av markedet

Noen offentlige virksomheter er primært opprettet for å levere bestemte samfunnspålagte oppgaver.Virksomheter som er pålagt bestemte oppgaver av myndighetene, vil også normalt være omfattet av en betydelig grad av offentlig og sektororientert regulering. Dette vil også omfatte en regulering av virksomhetenes økonomiske rammer. Med økonomisk regulering av virksomhetenes inntekter siktes det her til fastsettelse av avgifter, regulering av inntektstak (ved avgiftsfinansiering), statlig kjøp av tjenester, andre overføringer eller lån fra staten med videre. Samtidig kan virksomhetene også være av en slik art at de skal drives på en forretningsmessig måte innenfor de gitte rammene ved at virksomheten skal levere bestemte tjenester til markedet eller på andre måter samarbeide med markedsorienterte aktører. Det vil med andre ord være ulike argumenter for at virksomhetene skal være selvstendig organiserte og samtidig eies av staten. Det kan være både innholdsmessige og mer økonomiske orienterte argumenter for en autonom organisering.

De viktigste forskjellene i forhold til den gruppen som er nevnt ovenfor, er at virksomhetenes art er av samfunnsmessig betydning og spesielt pålagt av myndighetene, og at de derfor er omfattet av sektorpolitiske og økonomiske reguleringer, også med hensyn til rammene for inntekter, direkte eller indirekte. Det innebærer en annen og tettere tilknytning til offentlige myndigheter enn for de virksomhetene som er fullt ut markedsorienterte. Begrunnelsene for de økonomiske reguleringene kan være at det dreier seg om samfunnsmessige oppgaver som er nødvendige eller som bør ivaretas av hensyn til befolkningens interesser generelt, og at en fullt ut markedsorientert økonomisk organisering vil ha utilsiktede eller andre uheldige fordelingsmessige konsekvenser

Virksomheter med samfunnspålagte oppgaver defineres ved at de skal utføre en bestemt type samfunnsmessig oppgave på bestemte vilkår. Det innebærer at det stilles bestemte krav til tjenestenes kvalitet og tilgjengelighet. Dette vil være virksomheter som er opprettet av offentlige myndigheter og som antagelig ikke ville blitt opprettet ut fra rent forretningsmessige hensyn. Ved at de er pålagt bestemte oppgaver som kan være nødvendige ut fra samfunnsmessige hensyn, vil dette være selskaper/foretak som ikke fritt kan tilpasse seg markedsmessige hensyn. De kan være underlagt en betydelig grad av styring eller regulering ved bruk av lover, forskrifter, budsjettbetingelser, eierstyring eller avtaler. Samtidig vil dette være virksomheter som mer eller mindre kan være markedsorientert med hensyn til fordeling av tjenester. Det kan stilles krav til avkastning i denne gruppen, men ikke nødvendigvis alltid eller for alle oppgaver.

Eksempler på virksomheter med samfunnspålagte oppgaver slik det her er beskrevet, kan være Statskog, Statnett, Enova, SIVA og SND. Avinor, NSB og Norsk Eiendomsinformasjon vil også ligge nær denne gruppen. Hva som menes med samfunnspålagte oppgaver kan illustreres ved en nærmere beskrivelse av noen av disse foretakenes virksomhet. Statskog skal for eksempel forvalte betydelige grunnarealer med fjell-, fjellvidde og skog der mesteparten ikke kan drives på en ordinær markedsmessig måte, og der de viktigste hensynene blir å ta vare på arealene på en miljømessig, bærekraftig måte og ut fra friluftshensyn. Deler av virksomheten skjer også i samarbeid med fjellstyrene som ivaretar arealer til friluftsformål, jf. fjelloven av 6. juni 1975 nr. 31. Dette er åpenbart en samfunnspålagt og samfunnsmessig oppgave. Markedet kommer inn for den relativt lave andelen av skogsarealet som kan drives næringsmessig. Bruken av arealene til friluftsformål forholder seg også til et marked, men på en nokså forsiktig måte.

Statnett driver og har systemansvaret for sentralnettet for den norske kraftdistribusjonen. Det er en monopolisert og til dels lov- og forskriftsregulert tjeneste og finansiert ved avgifter på bruken av nettet. Offentlige myndigheter setter et tak for inntektene. Krav til leveringssikkerhet og nøytral behandling av brukerne står sentralt. Enova er opprettet som en statlig mekanisme for å bidra til en bedre energiøkonomisering ut fra bestemte resultatkrav og så effektivt som mulig. Inntektene kommer fra Energifondet som er etablert ved innbetaling av en avgift på bruk av energi. SND formidler lån og garantier til næringsvirksomhet spesielt i distriktene ved innlån og tilskudd fra statskassen. Virksomheten er finansielle tjenester til næringslivet, men fordi de også skal ytes på et samfunnsøkonomisk (distriktspolitisk) grunnlag, er deler av virksomheten ikke i en regulær konkurransesituasjon. Avinor skal drive de aller fleste norske flyplassene, herunder hele stamflyplassnettet, og ivareta flysikkerheten. Inntektene er avgifter som er pålagt brukerne (flyselskapene og passasjerene) og betaling fra staten for drift av ulønnsomme flyplasser. Hver enkelt flyplass drives så forretningsmessig som mulig. Virksomheten er også i konkurranse med flyplasser i andre land og med andre kommunikasjonsmidler.

Flere av disse virksomhetene er helt eller delvis i en faktisk monopolsituasjon. De kan også være pålagt å utføre bestemte oppgaver som delvis skjer i konkurranse med andre leverandører, men der de er pålagt å ivareta oppgaven på en bestemt måte (SIVA, SND). Samtidig skal foretaket løse oppgavene ved å samarbeide med markedsbaserte aktører som har den faglige kompetansen.

Fordi de ivaretar samfunnspålagte og spesielle oppgaver, vil denne gruppen omfatte virksomheter som får viktige elementer av sin økonomi regulert eller planlagt av offentlige myndigheter. Det kan for eksempel skje:

• ved fastsettelse av avgifter (som brukerbetaling) eller av inntektsnivå/tak (Statnett, Avinor, Enova)

• ved økonomiske overføringer fra statsbudsjettet, som ved statens kjøp av tjenester, (Statskogs myndighetsutøvende del)

• ved overføringer fra statlig opprettet fond (Enova)

• ved innlån fra staten eller overføring av statlige garantier (SND, SIVA)

• ved forvaltning av bestemte statlige eiendommer eller ressurser (Statskog)

Statnetts priser reguleres av NVE. Det kan også settes et tak for Statnetts inntekter.

Enovas inntekter bestemmes av nivået på en avgift på forbruk av energi. Enova kan tilføres ytterligere midler fra staten. SND tilføres midler direkte fra staten for å ivareta distriktspolitiske hensyn. Statskog skal primært forvalte statlig eide natureiendommer på en miljøvennlig og bærekraftig måte. Noen av deres utgifter dekkes ved salg av fiske- og jaktkort. Alle disse virksomhetene ivaretar gitte oppgaver. De er relativt sett stabile, og de har delvis en regulert økonomi. Det innebærer at det er muligheter for å planlegge og dimensjonere delvis virksomhetens omfang og kostnadsnivå og delvis økonomiske reguleringer, offentlige avgifter, overføringer med videre. En eventuell avvikling bør kunne styres uten at konkurs er en aktuell eller nødvendig problemstilling.

Slike reguleringer av de økonomiske rammebetingelsene vil normalt være supplert med andre former for regulering:

• rettslig regulering ved lov, generell eller spesiell

• angivelse av bestemte formål og tilpassede vedtekter

• løpende avtalebasert regulering

• kjøp av tjenester på nærmere bestemte vilkår

Beskrivelsene ovenfor av de aktuelle virksomhetene illustrerer at det er mange ulike kombinasjoner av samfunnspålagte oppgaver, offentlige reguleringer og bruk av markedet. Både offentlige reguleringer og markedsmekanismer anvendes på mange og ulike områder av samfunnet. For de virksomhetene som er nevnt her, vil markedsatferden og markedsformene nok være påvirket av de samfunnsmessige oppgavene. Man kan også si at flere av disse virksomhetene drives for å ivareta bestemte samfunnsmessige oppgaver etter bestemte regler, samtidig som de innenfor gitte rammer drives markedsbasert.

7.2.6 Formidling og salg av offentlig autorisert informasjon

En type virksomhet i grenselandet mellom offentlig og privat sektor som er blitt aktualisert ved utviklingen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi, er formidling og salg av visse autoriserte informasjoner som det offentlige har tilgang på gjennom ulike offentlige registrerings- eller informasjonsordninger. Norsk Eiendomsinformasjon er organisert som statsaksjeselskap og har som oppgave å forvalte, videreutvikle og formidle/selge informasjon fra det nasjonale Eiendomsregisteret (Grunnboken) og fra Statens kartverk, jf. kapittel 6.3.5. Selskapet formidler dermed kart-, eiendoms- og tinglysingsinformasjon fra offentlig autoriserte registre, og er dermed en form for monopolvirksomhet. Det er viktige samfunnsmessige hensyn knyttet til å opprettholde en stor grad av sikkerhet om opplysningenes riktighet og å sikre en allmenn og rimelig tilgang til opplysningene. Dette er åpenbart en virksomhet som kan organiseres på flere forskjellige måter. Pris på og tilgang til slike opplysninger kan sies å være mer et samfunnsmessig enn et markedsrettet spørsmål. Slike informasjons- og kunnskapsbaser er en form for ressursforvaltning. Både riktighet og tilgjengelighet kan ha stor strategisk betydning.

7.2.7 Høyere utdanning og spesialisthelsetjenestene

Institusjoner innenfor utdanning og helse er samfunnmessige virksomheter som yter tjenester til store deler av befolkningen. Her er det alminnelig enighet om at tilgangen til tjenestene bør være mest mulig likt fordelt i befolkningen. Det er også enighet om at disse tjenestene skal holde et høyt nivå med hensyn til kvalitet. Samtidig er både utdannings- og helsetjenestene dyre tjenester. Det er derfor behov for å utvikle kostnadseffektive organisasjonsformer som også sikrer størst mulig grad av måloppnåelse. Disse tjenestene er imidlertid også svært komplekse, og det er ikke entydig hvilke organisasjonsformer som er mest hensiktsmessig i forhold til kvalitet og fordeling av tjenester i befolkningen. Det er gjennomført ulike former for interne markeder og stykkprisfinansiering i begge sektorene. Spesialisthelsetjenestene er nå organisert som statlig eide helseforetak. De er rettslig selvstendige og organisert etter regler i helseforetaksloven, men er samtidig statlig finansierte, jf. nærmere i kapittel 6.7. Dette er en helt ny reform som er grundig utredet ut fra helsepolitiske premisser. Dette er også et særlig viktig og spesielt område der flere ulike hensyn er forsøkt balansert. Utvalget har ansett dette som primært en sektorpolitisk reform og holdt den utenfor utvalgets hoveddrøftelse av statlige selskapsformer. Høyere utdanning er for tiden under omorganisering. Også her er det lagt vekt på at de utøvende institusjonene skal ha en viss distanse til de politiske og bestillende myndighetene. Ryssdalutvalget, jf. NOU 2003:25 har nylig levert forslag til omorganisering av denne sektoren. Dette utvalget har derfor holdt denne sektoren utenfor sin drøftelse.

Både spesialisthelsetjenestene og høyere utdanning er i dag særlovsregulerte både med hensyn til innholdet i tjenestene og organiseringen. Fordi dette er tjenester som skal kunne omfatte alle samfunnsborgere i ulike faser av livet, som det må stilles kvalitativt høye krav til, og som også er ressurskrevende, vil utvalget legge til grunn at særlovsorganisering i disse tilfellene kan være fornuftig. Det handler om omfattende og komplekse tjenester som det kan være behov for å tilrettelegge og organisere på spesielle måter. Utvalget vil likevel generelt uttale at det på så omfattende og samfunnsmessig viktige områder, kan være hensiktsmessig med en særlig tilpasset organisering fremfor bare å anvende noen av hovedorganisasjonsformene.

Utvalget har ikke drøftet de særlige organisasjonsformene som er valgt for disse områdene, idet det antas å ligge utenfor utvalgets mandat, og har derfor ikke tatt stilling til om de særlig tilpassede organisasjonsformene bør ligge innenfor staten eller være rettslig selvstendige. Helseforetaksreformen er helt ny og i ferd med å bli gjennomført. Ryssdalutvalgets forslag til ny lov om universitet og høyskoler er ute på høring idet denne utredningen avgis.

7.2.8 Virksomheter med kulturell, faglig eller annen innholdsmessig begrunnet autonomi

En rekke virksomheter har en kulturell, faglig eller lignende basert autonomi, samtidig som de er i en markedssituasjon. Dette er virksomheter som er i konkurranse og som skal drives økonomisk, men som samtidig ikke kan drives rent bedriftsøkonomisk lønnsomt, dersom mer ideelle formål som kunst, kultur og forskning skal ivaretas, fordi kostnadene er for store. Felles for disse virksomhetene er at en bestemt type kulturell, faglig eller ideell virksomhet står i fokus og ikke at virksomheten skal drives økonomisk med fortjeneste. Eksempler på dette kan i første rekke være museer og teatre. Her kan stiftelsesformen anvendes, men i flere tilfeller er også aksjeselskapsformen brukt. Det er likevel snakk om svært spesielle og kjente virksomheter som Nationaltheatret. De aller fleste virksomhetene innenfor denne kategorien, mottar også betydelige statlige subsidier for å ivareta kulturformål. Utvalget har ikke foretatt noen spesiell vurdering av organiseringen av kulturelle eller kunstneriske institusjoner med henblikk på bruk av statlige selskapsformer. Se nærmere om bruk av stiftelsesformen i kapittel 7.6.7.

7.3 Selvstendige, statlige organisasjonsformer

Utvalget vil her vise til den gjennomgangen som er gjort i kapittel 3 av de aktuelle formene for organisering av statlige virksomheter. Når det gjelder de endringene som allerede er gjort i statsforetaksloven, viser utvalget til gjennomgangen i kapittel 5. Utvalgets konklusjoner om behovet for selvstendige organisasjonsformer i staten i dag, gjøres det rede for i kapittel 7.6. Utvalget har lagt hovedvekten av sine drøftelser på de eksisterende statsselskaps- og statsforetaksformene, på de virksomhetene som i dag er organisert slik, og på det behovet som det må antas å være for slike organisasjonsformer i dag, jf. kapittel 7.6.1–7.6.5.

Utvalget har også til en viss grad inkludert forvaltningsbedriftene og noen av forvaltningsorganene med særskilte fullmakter som eksempler på virksomheter i drøftelsene. Utvalget har ikke vurdert forvaltningsorganformen eller endringer i denne, men vist til og kort kommentert forslagene i NOU 2003:6, og kort kommentert anvendelsesområdet for forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, jf. kapittel 7.6.6.

Utvalget har lagt stor vekt på å inkludere utviklingen av rettslige, økonomiske og organisatoriske virkemidler som anvendes som selvstendige former for regulering, men som også har fått betydning som suppleringer til og variasjoner i de eksisterende rettslige organisasjonsformene, jf. kapittel 7.4.

Utvalget har bare helt kort nevnt stiftelsesformen og anvendelsen av denne i utredningen, jf. kapittel 7.6.7. Det er her særlig lagt vekt på de stiftelsene der statsselskapsformer kunne være et alternativ. Det er i utredningen kun kort referert til helseforetaksreformen og de varslede reformene innenfor høyere utdanning. Utvalget anser disse reformene som primært sektorpolitiske reformer innenfor de to områdene, og har derfor antatt at det ligger utenfor utvalgets mandat å gå mer omfattende inn på dette, se likevel merknaden i kapittel 7.2.7.

7.4 Bruk av andre virkemidler

Utvalget har gjennom sine undersøkelser av bruken av rettslig selvstendige organisasjonsformer på virksomheter som både er markedsbaserte og skal ta samfunnsmessige hensyn, observert at de generelle organisasjonsformene i betydelig grad er supplert ved bruken av ulike virkemidler av rettslig, økonomisk og organisatorisk art, jf. kapittel 4. Det kan se ut til at man ved å supplere ved andre styrende og regulerende virkemidler, delvis er i stand til å skape organisasjonsformer som samlet sett er mer tilpasset de ulike konkrete oppgavene som skal ivaretas, og delvis har skapt mekanismer som delvis kan kompensere for bortfallet av de hierarkiske styringsformene i forvaltningen. Variasjonene i andre virkemidler kan ha bidratt til å skape mer hensiktsmessige organisasjonsformer for virksomheter som både er markedsbaserte og skal ta samfunnsmessige hensyn.

7.4.1 Rettslige virkemidler

7.4.1.1 Lovgivning og bruk av tilsynsorganer

Alle offentlige og private bedrifter reguleres av en rekke forskjellige og generelle lover. Det inkluderer arbeidsrettslige forhold, arbeidsmiljøet, forholdet til det eksterne miljøet og lignende. Også mange private bedrifter legger vekt på ivaretakelsen av sosiale, miljømessige og etiske hensyn ut over det lovregulerte. Det er en rekke lover som regulerer enkelte områder eller sektorer av samfunnet, men det er ikke alltid et klart og stringent skille mellom det vi kan kalle generell lovgivningog sektorlovgivning, som tar sikte på å regulere et bestemt område av samfunnet, og som dermed primært har betydning for aktørene innenfor det aktuelle området. Eksempler kan være energi, kringkastings-, jernbane- og luftsfartslovene og lov om elektronisk kommunikasjon. De er alle gitt eller vesentlig endret i løpet av 1990-tallet. De illustrerer overgangen fra å styre en sektor gjennom at staten selv driver de sentrale infrastrukturene i samfunnet ved å eie forvaltningsbedrifter som kan instrueres direkte, til at en vesentlig del av den samme styringen skjer gjennom lovgivning og myndighetsutøvelse overfor statlig eller privat eide selvstendige selskaper. Lovgivningen regulerer blant annet gjennom myndighet til å gi konsesjoner og tillatelser og ved bestemmelser om kontroll og tilsyn, herunder krav til minstestandard. Statlige tilsynsorganer gjennomfører tilsynet. Både generell lovgivning og sektorlovgivning kan bidra til en hensiktsmessig regulering av selvstendige enheter.

En sterkere vektlegging av regulering gjennom lovgivning, bruk av konsesjoner til utøvende virksomheter og av tilsynsorganer, er en konsekvens av ønsket om å gjennomføre et klarere skille mellom de ulike funksjonene som offentlige myndigheter kan ha, spesielt eierrollen og tilsynsmyndigheten. Hver enkelt funksjon skal dermed kunne utføres mer habilt og presist ut fra de hensynene som den enkelte funksjonen skal ivareta. Dette er vektlagt i flere offentlige meldinger, jf. St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, kapittel 4, og St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn, jf. kapittel 3 og 4. Utvalget legger dette til grunn for sine vurderinger.

Det er derfor blitt lagt vekt på å opprette eller styrke tilsynsorganer som har et generelt ansvar for tilsyn og kontroll med de utøvende virksomhetene når de utøvende virksomhetene er skilt ut til selvstendige selskaper eller foretak. Tilsynene skal ha en faglig selvstendighet knyttet opp mot generelle formål som er fastsatt i lovgivningen. I flere tilfeller har man nå søkt å gjennomføre skillet mellom statens ulike funksjoner ytterligere ved å legge tilsynsorganene til det aktuelle fagdepartementet, og eieransvaret for de utøvende virksomhetene til Nærings- og handelsdepartementet. Det gjelder blant annet Statkraft og SIVA. For de virksomhetene som i betydelig grad er faglige og formålsmessig definerte, er foreløpig eieransvar, faglig ansvar og tilsynsansvar beholdt i samme departement. Det gjelder blant annet for NRK, Statnett og Vinmonopolet.

Sektorlovgivning vil i noen tilfeller omfatte en større sektor med mange aktører. I andre tilfeller vil én eller noen få aktører være fremtredende. Vinmonopolet, Norsk Tipping, Statnett og NRK kan tjene som eksempler på det siste. De kan være spesielt nevnt i loven (Vinmonopolet, NRK) eller referert til som en mer generelt bestemt og forutsatt eksisterende enhet (Statnett, Norsk Tipping) med videre bestemmelser i

kgl. res. I alle disse eksemplene er de nevnte virksomhetene sentrale aktører og virkemidler på de aktuelle områdene, og dermed en sentral del av reguleringen innenfor disse områdene. De er alle pålagt særskilte samfunnsmessige oppgaver gjennom lovgivningen. De kan også betegnes som delvise monopoler, men i ulik grad eller på ulike måter. NRK har for eksempel etter loven en særlig rett til å drive kringkasting og en tilsvarende plikt til å drive allmennkringkasting. NRK er eid av staten og er den eneste lisensfinansierte kringkaster. Samtidig er NRK i konkurranse med andre privat finansierte kringkastere om seere/lyttere. Statnett har monopol på å drive og ha ansvaret for sentralnettet for energioverføring. Det har også med praktiske hensyn å gjøre. Ulike hensyn ligger derfor til grunn for de monopollignende posisjonene til disse virksomhetene.

7.4.2 Økonomiske virkemidler

7.4.2.1 Statens kjøp av tjenester

I kombinerte virksomheter og/eller virksomheter som er i endring, har statlig kjøp av tjenester blitt et viktig virkemiddel for å kunne opprettholde de delene av tjenestene som ikke kan drives forretningsmessig, og som det er av samfunnsmessig interesse å opprettholde. Staten kjøper tjenester for betydelige beløp fra NSB, Posten og Avinor for å opprettholde tjenester i distriktene eller av miljømessige grunner. Statskog betales for utføringen av sin myndighetsutøvende virksomhet. Kjøp av tjenester vil fremgå av statsbudsjettet. Det inngås i hvert tilfelle en avtale som nærmere spesifiserer hva som skal leveres og til hvilken pris. Det skjer dermed en utstrakt styring av det virksomhetene driver med i forbindelse med slike kjøp. Både NSB og Avinor mottar relativt betydelige beløp for å opprettholde tjenester. I forhold til statsstøttereglene er det avgjørende at formålet for tjenestene dekkes av de unntakene som gjelder. De eksemplene som er nevnt her, vil nok omfattes av begrepet tjenester av allmenn økonomisk betydning, jf. EØS-avtalen artikkel 59 nr. 2, samt oppfylle kravet til nødvendighet, slik situasjonen er nå. Det er også et krav i forhold til statsstøttereglene at den kompensasjonen som gis, ikke skal overstige de beløpene som er nødvendige for å dekke kostnadene knyttet til utføring av tjenestene. Dette muliggjør kombinasjoner av markedsbasert virksomhet og utføring av samfunnsmessige oppgaver innenfor ett og samme selskap eller foretak.

7.4.2.2 Avgiftsfinansiering eller regulering av inntekter

Virksomheter som skal ivareta samfunnspålagte oppgaver, kan også styres ved at prisnivået, inntektstaket og/eller inntektsgrunnlaget reguleres. Det gjelder blant annet virksomheter som ivaretar samfunnsmessige oppgaver og som er funksjonelle monopoler, og som finansierer sin virksomhet ved avgifter. Det gjelder i dag, om enn i ulike former, for Statnett, NRK og Avinor. Avgiftsnivået skal kunne tilpasses slik at det dekker utgiftene. Det er ulike instanser som fastsetter avgiftsnivået. Stortinget fastsetter NRKs lisensavgift. Statnett fastsetter selv avgiftene, mens myndighetene setter et inntektstak for NVE. Avinors avgifter skal også godkjennes av myndighetene.

NRK er lisensfinansiert og har forbud mot å ha sponsorinntekter, med noen mindre unntak, og skal som kompensasjon for lisensfinansieringen produsere allmennkringkasting. Statnett finansierer sin virksomhet ved betaling fra de kraftprodusentene som bruker nettet. Departementet kan sette tak for inntektsnivået. Virksomheten skal drives økonomisk nøytralt i forhold til de ulike brukerne. Avinor får en betydelig del av sine inntekter gjennom avgifter som flyselskapene betaler for landinger og passasjerantall, men selskapet har også betydelige kommersielle inntekter fra driften av flyplassene. Enovas virksomhet finansieres gjennom Energifondet. Fondets inntekter består av en avgift på energibruk som er kanalisert til fondet. Virksomhetens omfang kan dermed reguleres gjennom avgiftsnivået og uttaket fra fondet.

Alle de virksomhetene som her er nevnt, er dermed gjenstand for regulering av inntektsnivået. De avgifts- eller inntektsnivåene som fastsettes, kan på ulike måter ta hensyn til investeringer, indirekte kostnader og krav til avkastning. Et vesentlig hensyn ved bruk av slike reguleringer ser ut til å være enten å sikre nøytralitet i forhold til ulike brukere og/eller å sikre et rimelig prisnivå på tjenester av allmenn karakter for alle brukere. Ved en slik regulering av inntektsnivået kan virksomhetenes omfang og økonomi også planlegges og dimensjoneres.

7.4.2.3 Avtalestyring

Enovas virksomhet reguleres ikke bare gjennom inntektsnivået, men også ved avtaler med departementet om bestemte resultatkrav for ulike former for energiøkonomisering (vindkraft, bioenergi med videre) for en nærmere bestemt tidsperiode, jf. kapittel 6.1.3. Foreløpig er det brukt fireårige avtaler. Enova inngår så avtaler med ulike kraft- og konsulentselskaper for å bidra til å utvikle ny energiøkonomiserende teknologi. De nærmere fastsettelsene av statens kjøp av tjenester fra NSB og Posten, skjer også gjennom kontraktstyring. Staten bestemmer hvilke tjenester den ønsker å kjøpe. Prisen vil være gjenstand for forhandlinger, men det er Stortinget som gjennom statsbudsjettet endelig fastsetter hva staten ønsker å bidra med. Øvrige betingelser vil også være gjenstand for forhandlinger.

Avtaleinstrumentet innebærer at det foregår tosidige forhandlinger om hva som skal ytes, de nærmere betingelsene for dette, og hva prisen skal være. Samtidig står de politiske myndighetene helt fritt i sine endelige avgjørelser av hva de ønsker å bestille og akseptere som pris. Det er derfor ikke frie forhandlinger på samme måte som mellom to private parter. Bruken av avtaler gir likevel i form en viktig fleksibilitet. Avtaler kan også bidra til en større grad av løpende prosesstyring ved bruk av klausuler om reforhandlinger og dialog- eller kontaktmøter.

7.4.3 Organisatoriske virkemidler

7.4.3.1 Ulike former for eierstyring – bruk av vedtekter

I de møtene som utvalget har hatt med representanter for ulike selskaper og foretak og med representanter for departementene, er det blitt klart at formene for eierstyring og for kontakt mellom eier og virksomhet varierer en del. Formelle og mer uformelle styringsformer og kontakter kombineres i betydelig grad. Både representantene for virksomhetene og for eierne, ga gjennomgående uttrykk for positive vurderinger av dette. Utvalget ser positivt på at partene har funnet frem til funksjonelle rutiner for informasjonsutveksling som ser ut til å fungere på en tilstrekkelig stabil og robust måte, se nedenfor. Kontakt og informasjonsutveksling ut over generalforsamlinger og formell eierstyring benyttes spesielt for selskaper og foretak som har samfunnspålagte oppgaver, og som har en regulert økonomi ved fastsettelse av avgifter, kjøp av tjenester eller lignende.

Den formelle eierstyringen av statsselskaper og statsforetak skjer gjennom vedtak i generalforsamling eller foretaksmøte. Slike formelle instruksjoner brukes i relativt liten grad. Selv en virksomhet med såpass betydelige samfunnsoppgaver som Statnett, rapporterer at de bare har blitt instruert syv ganger ved generalforsamlingsvedtak, og at det ikke har dreid seg om inngrep i den daglige driften. Det er heller ikke rapportert at virksomhetene opplever at de blir instruert på uformelle måter. Den formelle organiseringen i selskaper og foretak med styret som ansvarlig organ ivaretas og respekteres.

Flere av de aktuelle statsaksje- og særlovselskapene har den såkalte § 10-bestemmelsen i sine vedtekter. Det innebærer at styret skal forelegge for generalforsamlingen alle saker som antas å ha politiske eller prinsipielle sider av betydning og/eller kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske konsekvenser. Denne bestemmelsen vurderes som nyttig med hensyn til å informere, men det ser ikke ut til at den har resultert i en aktiv bruk av instruksjonsmyndigheten.

Statsforetakene er på sin side bundet av bestemmelsene i statsforetaksloven om at alle saker av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter, skal forelegges skriftlig for departementet, statsforetakslovens § 23 annet ledd. Denne bestemmelsen må antas å favne noe videre enn § 10- bestemmelsen. Det har også vært positive vurderinger av denne prosedyren. Styreprotokollene skal rutinemessig sendes til eierdepartementet, § 24 tredje ledd. Staten som eier kan også bruke sin myndighet til å styre ved å variere vedtektene for de enkelte selskapene eller foretakene. Ved å bruke myndigheten til å gi vedtekter for virksomhetene, kan staten som eier bidra til å tilpasse organisasjonsformene til særlige behov som er knyttet til den enkelte virksomheten.Det kan for eksempel dreie seg om å presisere hva slags saker som skal legges frem for departementet som eier, eller hva slags oppgaver selskapene/foretakene skal ivareta.

7.4.4 Kombinasjoner av eierstyring, avtaler og regulering

Representanter for virksomhetene og departementene har rapportert at flere av statsselskapene med kombinert virksomhet, de særlovsorganiserte og statsforetakene, har uformelle kontaktmøter 2–4 ganger i året. Normalt møter representanter for administrasjonen i virksomheten og for embetsverket i departementet. I noen tilfeller møter også statsråd og styret ved ett av møtene i året. Møtene vurderes positivt, og de brukes til gjensidig informasjonsutveksling og ikke til instruksjon av selskapene eller foretakene.

Bruken av uformelle kontaktmøter antas å gi en mulighet til å utveksle informasjon og erfaringer ved at departementene blir oppdatert om hva som skjer i virksomhetene. Tidligere har praksis vært mer restriktiv med hensyn til hva slags informasjon departementene har mottatt, fordi informasjon også kunne medføre et ansvar. Disse endringene kan tolkes i retning av at styreansvaret, også for statseide selskaper og foretak, og dermed ansvarsfordelingen mellom styre og eier, er blitt fastlagt, stabilisert og kjent, slik at både selskaper og eiere kan forholde seg til utvidet og mer uformell informasjonsutveksling. Bruk av kontaktmøter er en fleksibel mulighet for å formidle informasjon, men er av samme grunn også en krevende form som forutsetter en viss stabilitet i ansvarsfordelingen. Utvalget ser positivt på denne utviklingen og antar at den kan bidra til en videre stabilisering av statseide selskaper og foretak som organisasjonsformer. Det synes å være en klar enighet om at styret i slike selvstendige rettssubjekter har et helhetlig ansvar for virksomheten. Dette er en vesentlig endring sammenlignet med den tidligere mer utstrakte bruken av forvaltningsbedrifter for lignende typer av virksomhet, og den uklarheten som noen ganger rådet i forhold til statens økonomiske ansvar for visse statsselskaper.

Når bestillerfunksjoner og avtalestyring brukes i forhold til statsselskaper og statsforetak, får de statlige myndighetene et nytt sett av styringsredskaper. Slik styring vil være klart definert i de helt konkrete bestillingene eller avtalene. De vil ikke berøre den øvrige virksomheten i selskapene. Det øker likevel kontaktflaten mellom virksomheter og departementer.

Kombinasjonene av eierstyring, kjøp av tjenester, avtalestyring og regulering ved lov kan gi en betydelig kontaktflate mellom virksomhetene og departementene som representanter for statlige myndigheter. I noen tilfeller er disse ulike styringsfunksjonene spredt mellom flere departementer (og direktorater). I andre er de samlet. Det kan være et problem at informasjon og styrings- og reguleringsmuligheter kombineres i ett departement fordi de kan påvirke hverandre på uheldige måter. Utvalget ser fordeler ved å skille klarere mellom de ulike funksjonene som statlige myndigheter har, men ser også at det i noen tilfeller kan være hensiktsmessig å samle dem. Det gjelder spesielt når virksomhetenes særlige samfunnsoppdrag, og dermed deres faglige eller innholdsmessige, side står sentralt. Dette må nok vurderes konkret.

7.5 Betydningen av EØS-avtalen og konkurranserettens forbud mot statsstøtte

Konkurransereglene, herunder reglene om forbud mot statsstøtte i EØS-avtalen, svarer til reglene om dette i EU-traktaten. De sist nevnte har vært utviklet over tid i EU og i betydelig grad også gjennom EF-domstolens avgjørelser. Reglene gjelder for alle virksomheter som er i konkurranse, jf. EØS-avtalens artikkel 61. Det er tolket slik at alle virksomheter som utfører økonomiske tjenester omfattes. I artikkel 59 er det bestemmelser om at også det som kalles ”offentlige foretak” omfattes av reglene om forbud mot statsstøtte. Det vil si virksomheter drevet av eller eid av det offentlige med en viss grad av autonomi, og som kan defineres som værende i en konkurransesituasjon. Artikkel 59 (2) inneholder et unntak. Forbudet mot statsstøtte gjelder ikke når tjenester av allmenn økonomisk betydning hindres fra å bli utført på grunn av et slikt forbud. Hvilke virksomheter og hvilke situasjoner som omfattes av dette unntaket, er ikke alltid helt klart rettslig i EU, og er et område som er i stadig endring. Det foreligger flere nye dommer, utredninger og politiske dokumenter om temaet. Tolkningen av begrepene er dynamisk og i endring. En viktig grunn til det er også at virksomhetenes karakter forandres blant annet med bakgrunn i teknologiske forandringer og endringer i lovgivningen (graden av liberalisering av tjenester som for eksempel energi, telekommunikasjon og samferdsel).

Utgangspunktet er at statene selv kan bestemme hvordan virksomhetene skal være organisert. Samtidig gjelder forbudet mot statsstøtte for alle virksomheter som er i faktisk konkurranse. Så langt har det imidlertid også vært presisert at de statlige myndigheter må kunne bestemme at en bestemt virksomhet skal være organisert og finansiert ut fra solidariske prinsipper (en felles finansiering av allmenn tilgang til tjenestene avhengig av behov, når dette antas å være nødvendig for å ivareta virksomhetens formål. Det vil si ved tjenester som det antas nødvendig at alle i samfunnet skal ha tilgang til, uavhengig av økonomisk evne, og ved tjenester der det ut fra samfunnsmessige hensyn, må stilles særlige krav til faglig eller innholdsmessig kvalitet. I en nylig dom fra EF-domstolen som gjaldt en konflikt mellom det spanske, statlige helsevesenet og leverandører av varer til dette, er det lagt til grunn at domstolen aksepterer en solidarisk organisering av de spanske sykehusene ved en statlig finansiering av virksomhetene for å gi alle et likt tilbud i forhold til EU-traktatens artikkel 86 nr. 2, jf. EØS-avtalens artikkel 59 nr. 2.

Forbudet mot statsstøtte rammer også alle potensielle statsstøttede ordninger. Ved vurderingen av statsforetaksloven, ble det ikke ansett som nødvendig at det enkelte foretaket konkret hadde oppebåret en fordel. Det var tilstrekkelig at det potensielt sett var mulig ved lovens system.

Utvalget har lagt til grunn de endringene som er gjort i statsforetaksloven med utgangspunkt i EØS-avtalens artikkel 61. For øvrig vises det til kapittel 5.3 og 5.4.

7.6 Utvalgets forslag og konklusjoner

7.6.1 Innledning

Anvendelsen av statsselskaper i ulike former har spilt en viktig rolle, spesielt i norsk næringspolitikk i hele etterkrigstiden. Formålene for anvendelsen og begrunnelsene har likevel vært noe ulike. I dag har staten tre ulike typer av statsselskaper til sin disposisjon:

• statsaksjeselskaper

• statsforetak

• særlovsorganiserte selskaper

I tillegg kan forvaltningsbedriftsformen brukes for virksomheter som kombinerer myndighetsoppgaver eller forvaltningsoppgaver og tjenesteproduksjon med mer. Det samme gjelder også for forvaltningsorganer som har budsjett- og personalpolitiske fullmakter. De spørsmålene som utvalget skal svare på er:

• om dette er et tilfredsstillende og et hensiktsmessig sett av organisasjonsformer ut fra de typene av virksomheter som det i dag kan være behov for å organisere på en mer selvstendig måte, enn de mulighetene som den ordinære forvaltningsorganformen gir

• om hver enkelt av disse organisasjonsformene er utformet på en hensiktsmessig og god måte

De virksomhetene som staten og den offentlige forvaltningen skal organisere, kan beskrives på en skala fra offentlig forvaltning, som driver med myndighetsutøvelse på den ene side, til den rent forretningsmessige virksomheten på den andre siden. Enheter som primært har utøving av offentlig myndighet som oppgave, vil normalt være organisert som ordinære forvaltningsorganer. Statseide bedrifter som driver rent forretningsmessig, vil normalt være organisert som statsaksjeselskaper. Dette utvalget skal primært utrede rettslige organisasjonsformer for virksomheter som ligger mellom disse to ytterpunktene. Det vil si virksomheter som både skal ivareta samfunnsmessige oppgaver eller hensyn, og som også skal drive etter bedriftsøkonomiske kriterier for hele eller deler av virksomheten. Som det fremgår av beskrivelsene av virksomheter som i dag er selvstendig organiserte i kapittel 6, så er dette sammensatte virksomheter som både kan være omfattende offentlig regulerte, samtidig som de også er i konkurranse. De konkrete kombinasjonene av regulering og marked varierer også i betydelig grad. Disse virksomhetene kan derfor ikke alltid enkelt plasseres etter hverandre på en éndimensjonal skala mellom stat og marked. Noen virksomheter ligger også i et grenseland mellom typiske forvaltningsorganer og de som kombinerer samfunnsmessige oppgaver og bedriftsøkonomiske hensyn. Dette vil typisk være noen av de tjenesteytende virksomhetene som er helt ut eller i det vesentlige finansiert av det offentlige, og som derfor ikke er konkurranseutsatte, men som likevel har karakter av å være interne markeder, eller som på andre måter bruker markedslignende mekanismer, se nærmere i kapittel 7.2.2 og 7.2.6–7.2.8.

Når det gjelder de virksomhetene som både ivaretar samfunnsmessige hensyn eller oppgaver og bedriftsøkonomiske hensyn, har utvalget valgt å skille mellom tre hovedgrupper. Disse er beskrevet i kapittel 7.2.2–7.2.5 sammen med noen av de grensetilfellene som gjelder interne tjenester og interne markeder som er nevnt ovenfor. Disse tre gruppene vil bli brukt i utvalgets videre drøftelse av hvilke rettslige selvstendige organisasjonsformer som bør være tilgjengelige for virksomheter som staten eier. De tre gruppene er definert på bakgrunn av følgende kriterier:

• de aktuelle virksomhetenes art

• virksomhetenes grad av markedsbasering

• øvrige former for offentlig regulering av de aktuelle virksomhetene, herunder spesielt reguleringen av virksomhetenes økonomi, jf. kapittel 7.2.1

Tydelighet i hver enkelt organisasjonsform og oversikt med hensyn til hva som karakteriserer og skiller dem, er viktig. Det bør heller ikke være for mange organisasjonsformer. Det er også ønskelig med en robusthet med hensyn til organisasjonsformenes anvendelse over tid og dermed også til noe ulike formål.

7.6.2 Statens behov for rettslig, selvstendige selskaps- og foretaksformer

Utvalget har lagt vekt på at de statlig drevne eller eide virksomhetene som i dag er rettslig, selvstendige organiserte, eller som kunne være det, er en betydelig og sterkt variert gruppe av virksomheter som driver med sentrale og samfunnsmessige tjenester og infrastrukturer. Noen av disse drives i det vesentlige ut fra bedriftsøkonomiske kriterier. Andre har en mer blandet økonomisk struktur med betydelig avhengighet av offentlige vedtak i form av avgiftsfastsettelser eller økonomiske overføringer. Noen er helt ut konkurranseutsatte og konkurrerer med andre bedrifter. Andre har helt eller delvis faktiske eller funksjonelle monopoler for viktige sider ved sin virksomhet, eller de er pålagt å ivareta bestemte oppgaver.

Hele utvalget har lagt vekt på å komme frem til klarere og mer forutberegnelige mønstre for organiseringen av selvstendige virksomheter med staten som eier (se OECDs landrapport om Norge, 2002, s. 122). Det er også lagt vekt på å komme frem til et sett av organisasjonsformer som sannsynligvis vil kunne fungere over tid og er rimelig robuste i forhold til endringer av virksomhetene.

Utvalget er enig i at statsaksjeselskapsformen egner seg for virksomheter som skal drive bedriftsøkonomisk. Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall når det gjelder behov for nok en statlig selskaps- eller foretaksform, se nærmere i kapittel 7.6.3 og 7.6.4. Utvalget er imidlertid enige om at det ikke foreligger andre hensiktsmessige alternativer for en ny statsselskapsform enn en eventuell videreutvikling av statsforetaksformen. Utvalget er også enige om at særlovsorganisering bør unngås, se nærmere i kapittel 7.6.5. Anvendelsen av forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, forvaltningsbedrifter og stiftelser er kommentert i kapittel 7.2.2, 7.2.8, og 7.6.6–7.6.7.

Hele utvalget har også lagt vekt på den praksisen som har utviklet seg med bruk av andre virkemidler som supplerer og varierer anvendelsen av de rettslige organisasjonsformene; statens kjøp av tjenester for å kompensere for markedssvikt, avgifter som inntektsform ved visse viktige samfunnsmessige infrastrukturer (tjenester av allmenn økonomisk betydning), variasjoner i vedtektene, kontaktmøter og informasjonsutveksling med eier med videre. Jf. hele kapittel 4 og kapitlene 7.6.8–7.6.9.

Hele utvalget er enig i betydningen av å skille organisatorisk mellom ulike funksjoner og roller i den offentlige forvaltningen i dag, som for eksempel mellom den overordnede styringen av virksomhetene, utøvingen av virksomhetene, bestillingen av virksomhetene og regulering, kontroll og tilsyn av virksomhetene. Utvalget har lagt vekt på dette i sine vurderinger.

De generelle endringene som allerede er gjort av statsforetaksformen, er lagt til grunn av utvalget. Den generelle statsgarantien er tatt ut av statsforetaksloven fordi den ble ansett for å være i strid med statsstøtteforbudet i EØS-avtalens artikkel 61. De virksomhetene som ivaretar samfunnsmessige oppgaver, og som kan regnes som ”tjenester av allmenn økonomisk betydning”, jf. EØS-avtalens artikkel 59 nr. 2, kan motta statsstøtte dersom det konkret anses nødvendig for å ivareta formålet. Staten kan dermed kjøpe bestemte tjenester fra statsselskapene eller statsforetakene eller på annen måte subsidiere virksomheten når det konkret vurderes som nødvendig etter artikkel 59 nr. 2 eller er i samsvar med unntakene i artikkel 61 nr. 2. Støtten som gis, kan ikke overstige kostnadene ved det som anses nødvendig.

7.6.3 Statsaksjeselskaps- og statsforetaksformen – flertallets syn

Utvalgets flertall (medlemmene Lien, Pettersen og Sand) har kommet til at det ut fra den foreliggende variasjonen i typer av oppgaver som det kan være aktuelt å organisere rettslig selvstendig, vil være hensiktsmessig å opprettholde to former for statsselskaper:

• statsaksjeselskapsformen, for de virksomhetene som i det vesentlige driver bedriftsøkonomisk

• en noe endret og tilpasset statsforetaksform, for de virksomhetene som primært ivaretar samfunnspålagte oppgaver og derfor driver innenfor langt mer markedsregulerte rammer

Utvalgets flertall har lagt vekt på følgende hovedargumenter:

• den foreliggende variasjon i typer av oppgaver der det kan være aktuelt å bruke rettslig selvstendige organisasjonsformer

• bredden i og betydningen av de ulike samfunnsmessige oppgavene som disse skal ivareta, og det behovet for kontakt til eierdepartementet som dette kan tilsi, og som utvalgets gjennomgang av virksomhetene har vist at eksisterer

• den betydelige direkte økonomiske reguleringen av noen av disse virksomhetene og deres inntekter eller inntektsgrunnlag, i tillegg til den øvrige offentligrettslige reguleringen

• behovet for klarhet i anvendelsen av de statlige selskapsformene

Statsaksjeselskapsformen vil fremstå som den mest hensiktsmessige organisasjonsformen for de virksomheter som i all hovedsak skal drives ut fra rent bedriftsøkonomiske kriterier, men likevel skal eies av staten, og for de virksomhetene som i hovedsak driver bedriftsøkonomisk og der de samfunnsmessige hensynene som skal tas, gjelder en avgrenset del av virksomheten eller har en mer begrenset karakter i forhold til virksomheten. Statsaksjeselskapsformen er en kjent organisasjonsform for virksomheter som konkurrerer i et marked. Bruk av den bidrar til å sikre like rammevilkår med virksomheter som de konkurrerer med. Aksjeselskapsformen er også kjent og egner seg ved virksomheter som i betydelig grad er internasjonaliserte. Det foreslås ingen endringer i statsaksjeselskapsformen.

Når den gjelder en alternativ statsselskapsform til statsaksjeselskapsformen, har utvalgets flertall vurdert det slik at det er behov for dette, og at det mest hensiktsmessige her, er å ta utgangspunkt i den gjeldende statsforetaksformen og foreslå endringer i denne. Flertallet har ikke vurdert det som praktisk eller hensiktsmessig å foreslå noen helt ny statsselskapsform. Flertallet mener også at det er mer hensiktsmessig å anvende en revidert og enhetlig statsforetaksform enn å bruke særlovsorganiserte selskaper når det er behov for variasjon i forhold til statsaksjeselskapsformen. Det gir mer stabilitet og forutberegnelighet. Når det gjelder statsforetaksformen, er ordningen med statsgaranti tatt ut av statsforetaksloven ved lov av 20. desember 2002 nr. 88 Om endringer av statsforetaksloven, se nærmere om de endringene som er foretatt i kapitlene 3.2.2.2 og 5.3. Utvalgets flertall foreslår at det gjøres følgende tillegg i statsforetaksloven:

• Det tas inn i loven en bestemmelse som presiserer lovens bruksområde for ”virksomheter som ivaretar samfunnspålagte oppgaver”.

• Det presiseres at alle planvedtak for fremtidig virksomhet samt regulære planer for det neste året og halvårsmeldinger, skal sendes vedkommende departement sammen med styreprotokollene (lovens § 24 tredje ledd).

• Det tas inn en bestemmelse om en plikt til å avholde kontaktmøter med eieren i tillegg til foretaksmøtene, se nærmere nedenfor.

Disse endringene vil bidra til å markere at statsforetaksformen skal anvendes på virksomheter som ivaretar samfunnsmessige eller -pålagte oppgaver. Det vil heller ikke lenger være aktuelt å forby mulighetene for datter- foretak, men her kan også datterselskaper fortsatt anvendes, spesielt når opprettelse skjer i samarbeid med andre aksjeselskaper.

Utvalgets flertall legger til grunn at samfunnsmessige og samfunnspålagte oppgaver normalt vil forutsette en mer omfattende regulering og kontakt med myndighetene, enn det som vil være tilfelle for de aller fleste statsaksjeselskaper som i større grad driver etter rent bedriftsøkonomiske kriterier. Kontakten med departementet vil kunne være rettet til departementet qua eier, regulator eller bestiller.

Utvalgets flertall legger videre vekt på at flere av de virksomhetene som driver med samfunnsmessige og samfunnspålagte oppgaver, er omfattet av en relativt sett betydelig direkte økonomisk regulering av virksomhetenes inntekter i form av statlig fastsettelse av avgifter (som anvendes som betaling for tjenester), tak på samlet inntekt, kjøp av tjenester, lån fra staten, formidling av statlige garantier, overføring av eiendommer med videre, jf. kapittel 7.2.5. Det er en betydelig sammenheng mellom virksomhetenes art, typer av samfunnsmessige oppgaver og omfanget av økonomisk og annen regulering. De formene for økonomisk regulering som benyttes, gjelder i stor grad direkte eller indirekte regulering av inntektene. Dette har en så vidt stor betydning for de virksomhetene det angår, at dette må anses for å innebære en form for statlig medansvar for at virksomhetene skal kunne ivareta sine formål på en forsvarlig måte.

Flertallet har lagt vekt på at de undersøkelsene som utvalget har gjort, viser at virksomheter med samfunnspålagte oppgaver har en betydelig og uformell, men samtidig også ryddig kontakt til myndighetene qua eier, bestiller og regulerende myndighet. Både virksomhetenes ledelse og departementene (ved brev og i referansegruppemøter), har overfor utvalget gitt uttrykk for at de kontaktmøtene som avholdes for utveksling av informasjon og erfaringer, fyller viktig funksjon og fungerer på en ryddige måte. Det har ikke vært rapportert at dette har bidratt til overstyring eller instruksjoner fra departementene.

Forskjellene innenfor gruppen av virksomheter som det kan være aktuelt å organisere selvstendig med hensyn til grad av samfunnspålagte oppgaver og omfang av statlig økonomisk regulering, har etter flertallets syn betydning for virksomhetene og for hvordan de styres, jf. kriteriene i kapittel 7.2.1. Utvalgets flertall legger vekt på at disse forskjellene er så vidt betydelige både for forholdet mellom eiere og virksomheter og for forholdet utad til andre, at de bør reflekteres i en viss bredde i de rettslige organisasjonsformene og synliggjøres utad ved at to statsselskapsformer opprettholdes. De direkte økonomiske reguleringene som er nevnt, innebærer en viktig forskjell med hensyn til betingelsene for å drive virksomheter og for forholdet til staten som eier, sammenlignet med virksomheter som henter sine inntekter fra markedet. Selv om ansvaret for rettslig selvstendige virksomheter påligger de enkelte styrene, så vil statlige myndigheter i disse tilfellene også ha et ansvar for hvordan de økonomiske reguleringene håndteres. Samtidig vil de spesielle bestemmelsene om kontakten til eier ikke være svært forskjellige fra bestemmelser som er tatt inn i vedtektene til mange av statsaksjeselskapene. Bestemmelsene vil være godt forenlige med foretakenes status som selvstendige og statlig eide rettssubjekter.

Bredden og variasjonene i virksomhetenes art markeres bedre ved at det gis regler om to selskapsformer på lovs nivå. Den mer omfattende kontakten med eieren- og eventuelt reguleringsdepartementet, vil fremstå som mer synlig og ryddig ved at reglene om dette er gitt i lov, enn om de bare er gitt ved vedtekter.

En ny statsforetaksform uten bruk av generelle statlige garantier, men mer spesifiserte regler om rapportering til departementet, bør kunne brukes for virksomheter som i hovedsak utfører samfunnspålagte oppgaver, og som derfor har en delvis regulert inntektsside, samtidig som de også bruker markedet innenfor de rammene og de oppgavene som er gitt. De fleste virksomheter som i dag er organisert som statsforetak, er typisk pålagt bestemte samfunnsmessige oppgaver ved lov eller annet myndighetsvedtak. De er i betydelig grad direkte økonomisk regulerte, jf. kapitlene 6.1 og 7.2.5. I og med at de er opprettet for å ivareta bestemte oppgaver, kan de ikke fritt endre sine aktiviteter ut fra lønnsomhetsbetraktninger. I noen tilfeller er dette monopol eller monopollignende oppgaver (Statnetts ivaretakelse av sentralnettet, Statskogs ivaretakelse av statens skog- og fjelleiendommer som naturressurser). For de virksomhetene som i dag er organisert som statsforetak, vil det også være en praktisk fordel å kunne fortsette med den organisasjonsformen som de har.

For virksomheter som ivaretar samfunnspålagte oppgaver og har deler av sine inntekter regulert av myndighetene, er de økonomiske rammebetingelsene normalt nokså predikerbare. De vil normalt ha bedre muligheter til å planlegge virksomhet og økonomi over tid. Etter bortfallet av de generelle garantiene i statsforetaksloven vil imidlertid konkurs være en mulighet. Tidligere, blant annet i NOU 1989:5, Hermansenutvalget, ble det lagt vekt på at statlig eide virksomheter som organiseres som selvstendig statsselskaper, skulle kunne gå konkurs. Det skulle ikke ligge noen skjulte garantier i statsselskapsformene. Det innebar på den andre siden at virksomheter som ble ansett som viktige å opprettholde som stabile, ikke burde organiseres som statsselskaper.

Statsforetaksformen ble delvis opprettet for å ivareta et behov for rettslig selvstendig organisering samtidig som man skjermet virksomheten fra å kunne gå konkurs. Etter de endringene som er gjort i statsforetaksloven med utgangspunkt i statsstøtteforbudet i EØS-avtalen, vil konkurs være en reell mulighet for statsforetakene. Statsforetaksformen bør derfor heretter ikke anvendes på virksomheter som myndighetene ønsker å unngå at skal kunne gå konkurs. Da er forvaltningsorganformen med særskilte fullmakter det hensiktsmessige alternativet. Det bør likevel føyes til at virksomheter som er direkte økonomisk regulert på måter som er beskrevet ovenfor (og som inkluderer de fleste statsforetakene i dag), har visse muligheter for å kunne planlegge de økonomiske sidene av sin virksomhet. Selv om konkursmuligheten er reell, er den mindre sannsynlig for slik virksomhet realistisk sett. Flertallet kan derfor ikke se at de endringene som er gjort i statsforetaksloven i 2002, gjør denne formen mindre egnet for de virksomhetene som i dag er organisert slik.

Det inntrykket utvalget har fått av statsforetakenes virksomhet siden opprettelsen av denne formen, er at formen har fungert godt, og at statsgarantien i praksis ikke har vært viktig for virksomhetenes drift. De har vært pålagt å drive ut fra bedriftsøkonomiske kriterier, eller så effektivt som mulig innenfor de gitte rammene. Det ser også ut til at de har vært drevet slik innenfor de gitte rammene. Virksomheter som er pålagt å utføre bestemte oppgaver av eier eller av bevilgende myndighet, kan heller ikke endre eller nedlegge slik virksomhet og gå over til andre oppgaver avhengig av lønnsomhetsvurderinger, uten å ha fått samtykke til det. De har også mer klart definerte oppgaver fra eier enn det som er vanlig. Det innebærer at de virker innenfor klart regulerte markeder og rammer. Derved mangler de samtidig den fleksibiliteten som normalt tillegges vekt for virksomheter som driver bedriftsøkonomisk.

Statsstøtte vil eventuelt kunne gis til virksomheter som yter tjenester av allmenn økonomisk betydning i konkrete situasjoner, dersom dette er i samsvar med unntakene fra statsstøtteforbudet i EØS-avtalens artiklene 61 og 59 (2), uavhengig om de er organisert som statsforetak eller som statsaksjeselskap, jf. kapittel 5.

Flertallet anser det som viktig at staten har til rådighet en organisasjonsmodellmeny som er adekvat i forhold til de utfordringene som stilles, som har en viss bredde, og som samtidig er oversiktlig, klar og tilstrekkelig robust. Flertallet antar at dette best imøtekommes ved å opprettholde både statsaksjeselskapsformen og en noe endret statsforetaksform, slik det foreslås her. Flertallet legger også vekt på at det da bør være enklere å unngå særlovsorganisering. Ved å opprettholde to statsselskapsformer, markeres bredden i de aktuelle virksomhetene med hensyn til samfunnsmessig tilknytning og oppgaver og variasjonene i virksomhetenes økonomiske struktur og de reguleringene som de omfattes av. Flertallet ser ikke noe behov for andre eller nye statsselskapsformer enn de to som her er nevnt.

Med to statsselskapsformer gis staten, etter flertellet i utvalgets syn, en bedre mulighet til også å bruke rettslig selvstendige organisasjonsformer ved organiseringen av sentrale samfunnsmessige tjenester eller infrastrukturer, når disse både har en viktig samfunnsmessig forankring og har et behov for en mer selvstendig organisasjonsform. Forekomsten av to selskapsformer vil således kunne lette og understøtte forvaltningspolitisk reform- og moderniseringsarbeid. For noen av disse tjenestene kan det være motforestillinger mot å bruke en ren statsaksjeselskapsform som normalt assosieres med en rent bedriftsøkonomisk orientert virksomhet. Statsforetaksformen innebærer også en større avstand til salg eller delprivatisering av virksomhetene. Statsforetaksformen kan dermed fremstå som å gi mer stabile rammebetingelser for slike virksomheter enn statsaksjeselskapsformen.

Dette argumentet virker også motsatt vei: Virksomheter som primært virker i et marked, og som det kan være aktuelt å selge eller delprivatisere, passer best å organiseres som statsaksjeselskaper. Betydningen av de samfunnspålagte oppgavene og den tilknyttede offentlige (relative) styringen med inntektsrammene, og dermed behovet for en stabil og offentlig forankret eierrolle, står sentralt i begrunnelsen for å opprettholde en særlig statsforetaksform ved siden av statsaksjeselskapsformen.

Det har ikke ligget innenfor utvalgets mandat å vurdere behovet for omdanning av enkeltvirksomheter og -selskaper. Utvalgets flertall vil likevel peke på at gjennomgangen av trekk ved formål, oppgaver og rammevilkår for dagens forvaltningsbedrifter, statsforetak, særlovselskaper og statsaksjeselskaper som opererer mellom stat og marked, viser at det ut fra utvalgets typologisering er flere virksomheter enn dagens statsforetak, som det vil kunne være mulig eller formålstjenlig å vurdere organisert innenfor en revidert statsforetaksmodell.

7.6.4 Statsaksjeselskaps- og statsforetaksformen – mindretallets syn

Utvalgets mindretall (medlemmene Boye og Aarbakke) mener at det ikke er tilstrekkelig behov for å opprettholde en særskilt statsforetaksform og vil derfor foreslå at dagens lov om statsforetak oppheves.

Reglene om at det ikke kunne åpnes konkurs i statsforetak, og de tilknyttede reglene om statens ansvar for udekkede forpliktelser under avvikling av foretaket, var tidligere et karakteristisk kjennetegn ved denne selskapsformen. Statens behov for å kunne drive virksomhet gjennom selskaper organisert som egne rettssubjekter uten trussel om konkursåpning, var da også i sin tid en viktig del av begrunnelsen for at statsforetak overhodet ble etablert som en egen selskapsform. Når de nevnte reglene nå er opphevet, har statsforetaksformen mistet sitt kanskje viktigste særtrekk, samtidig som en viktig del av begrunnelsen for å ha statsforetak som en egen selskapsform ikke lenger er til stede.

Statsforetaksloven ble i sin tid utformet etter mønster av den dagjeldende aksjeloven av 1976, med særreglene for statsaksjeselskaper, som i dag gjenfinnes i aksjeloven av 1997. Det har dermed alltid vært betydelige likheter mellom regelverket for statsforetak og regelverket for statsaksjeselskaper. Dette inntrykket er nå ytterligere forsterket gjennom opphevelsen av de nevnte reglene i statsforetaksloven, som representerte én av de viktigste forskjellene mellom de to regelsettene. Etter mindretallets syn, gjenstår nå kun mindre betydningsfulle forskjeller, som dessuten kan nøytraliseres gjennom bruk av hensiktsmessige vedtektsbestemmelser og/eller instrukser. Etter mindretallets syn vil for eksempel en bestemmelse som statsforetaksloven § 23 annet ledd, om styrets plikt til å forelegge visse saker for eierdepartementet, kunne implementeres i et statsaksjeselskap på én av de nevnte måtene, dersom det anses ønskelig. Graden av likhet mellom regelverket for statsaksjeselskaper og regelverket for statsforetak, er i seg selv et argument mot å opprettholde to regelsett.

Mindretallet deler flertallets syn på at staten i visse tilfeller har et særlig behov for styring og/eller finansiering av visse offentlige virksomheter. Ettersom de rettslige rammebetingelsene for statsforetak og statsaksjeselskaper i utgangspunktet er svært like, kan imidlertid mindretallet ikke se at statens muligheter til å realisere slike målsettinger påvirkes av om det ene regelsettet – statsforetaksloven – oppheves.

Mindretallet kan heller ikke slutte seg til flertallets syn om at det er behov for statsforetaksformen, fordi staten i visse tilfeller skal kunne markere at en virksomhet ikke skal drives markedsorientert. Statlig virksomhet er uansett svært mangfoldig, og enten man har én eller to former for statsselskaper til rådighet vil hver selskapsform nødvendigvis måtte romme et vidt spekter av forskjelligartede virksomheter. En ordning med to selskapsformer er i noen grad egnet til å tilsløre dette mangfoldet, ved at det skapes inntrykk av at statens virksomhet lar seg inndele i visse hovedkategorier. En ordning med to selskapsformer vil dessuten kunne virke misvisende ved at virksomheter som er nært beslektet, fremstår i forskjellig ham. Etter mindretallets syn unngås slike problemer dersom man lar statsaksjeselskapsformen være det eneste alternativet. På denne måten vil omverdenen måtte være klar over at statsaksjeselskapene er en svært heterogen masse, og man vil ved etableringen av et selskap ikke sende ut bestemte signaler om virksomhetens art med videre, annet enn at det er ønskelig at virksomheten drives i selskapsform.

Etter mindretallets syn er det videre et moment at statsaksjeselskapsformen er langt mer kjent enn statsforetaksformen, og derfor enklere å forholde seg til for folk flest. Dette er samtidig en fordel for vedkommende selskap, ikke minst internasjonalt. Også dette forholdet tilsier at man ikke viderefører den lite kjente formen statsforetak.

Mindretallet legger endelig en viss vekt på at statsforetaksformen hittil i relativt liten grad har vært benyttet i praksis, og det til tross for at formen inntil nylig har hatt visse særtrekk som burde gjøre den egnet til visse former for statlig virksomhet. Mindretallet avstår fra å spekulere i årsakene til dette, men anser det lite trolig at formen vil bli mer attraktiv i fremtiden etter at de nevnte særtrekkene er blitt borte. Å opprettholde en lov av marginal praktisk betydning, fremstår som lite hensiktsmessig, og også dette forholdet tilsier derfor at statsforetaksformen bringes til opphør.

7.6.5 Særlovselskaper

Særlovsorganisering er en betegnelse som brukes på statseide selskaper som er gitt en særlig rettslig organisasjonsform i egen lov. I praksis vil disse organisasjonsformene bygge på én av de kjente organisasjonsformene. Særlovsbestemmelser som bare angår den materielle eller substansielle reguleringen av virksomheten, faller utenfor det som her betegnes som særlovselskaper. Flere av de eksisterende statsaksjeselskapene og statsforetakene omfattes av elementer av enkelte slike særlige materielle lovbestemmelser. I dag er de viktigste særlovselskapene AS Vinmonopolet, Norsk Tipping AS, Petoro AS, NORFUND og SND.

Utvalget vil anbefale at særlovsorganisering (som rettslig organisasjonsform) for fremtiden unngås. Utvalget kan ikke se at behovet for særlovsorganisering er så stort at fordelene oppveier ulempene. Bruken av særlovselskaper er generelt sett uhensiktsmessig, delvis fordi mange variasjoner av statsselskapsformen kan bidra til rettslig usikkerhet, og delvis fordi det gjør bruken av statsselskapsformer uoversiktlig. Ved regulering i særlover kan det lettere oppstå usikkerhet om alle sider ved den rettslige organiseringen er gjennomtenkte, og det kan lett virke uoversiktlig for selskapenes samarbeidspartnere. Fordelene ved å bruke særlovsorganisering er imidlertid at man lettere kan skreddersy en organisasjonsform for den enkelte virksomheten.

Utvalgets flertall (Lien, Pettersen og Sand) legger vekt på opprettholdelsen av statsforetaksformen vil gjøre det enklere å unngå bruk av særlovsorganisering. Hele utvalget viser til at de ulike rettslige, økonomiske og organisatoriske virkemidlene som det er vist til i kapittel 7.4, vil kunne supplere de generelle organisasjonsformene og derved bidra til den nødvendige variasjonen og tilpasning av organisasjonsformene. Materielle særregler vil kunne gis i de lovene som regulerer området. Det kan også gis supplerende bestemmelser i vedtektene for det enkelte selskapet eller foretaket. Utvalget flertall legger til grunn at de eksisterende særlovselskapene vil kunne omorganiseres uten store problemer til statsaksjeselskaper eller statsforetak, og kan ikke se at det foreligger sterke grunner for å opprettholde særlovsorganiseringen.

Norsk Tipping AS og AS Vinmonopolet er tradisjonsrike selskaper med spesielle organisasjonsrettslige tilpasninger i forhold til de særlige hensyn som skal tas ved virksomhetenes utøvelse. Begge bør i dag kunne omorganiseres til én av de to nevnte formene, men det kan heller ikke betraktes som noe stort problem at disse to fortsetter med de former de har i dag. Hovedpoenget er å unngå opprettelse av nye særlovselskaper. SND har allerede en organisasjonsform som ligger nær statsforetaksformen og vil etter flertallets syn kunne omorganiseres til statsforetak uten store problemer. Mindretallet viser til at statsaksjeselskapsformen kan benyttes her.

Petoro AS er holdt utenfor behandlingen her. Det ivaretar et svært spesielt formål sammenlignet med andre statsselskaper. Formålets art er også begrunnelsen for de særlige selskapsrettslige reglene. Det kan være gode grunner til at de styringsmessige rammene her er spesielle, og selskapets oppgaver er slik at de særlige reglene har liten relevans for andre selskaper.

Helseforetakene og reformene for høyere utdanning er holdt utenfor her, jf. kapittel 7.2.7. Lovgivningen her har mer karakter av sektorlovgivning for store og samfunnsmessig viktige tjenester tilpasset de særlige kravene til innholdet i de respektive tjenestene, enn av organisasjonsrettslig særlovgivning.

7.6.6 Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter

Forvaltningsbedriftsformen ble historisk utviklet for å ivareta en kombinasjon av myndighetsutøvende funksjoner, monopolbasert tjenesteyting knyttet til samfunnsmessige infrastrukturer, og – etter hvert – konkurranseutsatt tjenesteyting. I de senere årene er konkurranseutsatt tjenesteyting skilt ut som egne aksjeselskaper, og ut fra hensyn til rendyrking av ulike statlige roller, ble også myndighetsutøvelse og tjenesteyting skilt. Noen av dagens forvaltningsbedrifter ivaretar kun tjenesteyting overfor statens egne organisasjoner, mens noen har utadrettede, samfunnsmessige og infrastrukturelle oppgaver, mer i tråd med den tradisjonelle bruken av formen.

Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter er aktuelle for virksomheter som har en særlig nær statlig tilknytning, virksomhetsmessig og økonomisk. Virksomheter som det vil foreligge et behov for å kunne instruere mer fortløpende, bør organiseres som del av den offentlige forvaltningen. Noen virksomheter vil kunne ligge i en gråsone mellom forvaltningsorganer med fullmakter og bruk av selvstendige organisasjonsformer. Det avgjørende med hensyn til valg av organisasjonsform bør være hvor sterk den samfunnsmessige eller statlige tilknytningen er, og i hvilken grad dette gir seg utslag i behov for innholdsmessig regulering som også er av en politisk art.

I dag er det fire forvaltningsbedrifter: Statsbygg, Statens kartverk, Garantiinstuttet for eksportkreditt (GIEK) og Statens Pensjonskasse. Noen av disse er statsinterne tjenesteytere og bruker interne markeder. GIEK formidler kreditt til eksterne, men i sammenhenger der det også relativt sett tas betydelig risiko. Statens kartverk produserer kart som selges av statseide Norsk Eiendomsinformasjon AS. Statens Pensjonskasse har både en intern og en ekstern markedsfunksjon. Det er også flere forvaltningsorganer som i dag har fullmakter til bruk av nettobudsjettering, og som har egne inntekter ved siden av de beløpene som bevilges.

Dersom Andreassenutvalgets forslag om bruk av periodiseringsprinsippet og flerårsbudsjettering etter hvert gjennomføres, vil disse underformene over tid bli mindre viktige innenfor forvaltningen. Det vil likevel sannsynligvis ta tid. Nettobudsjetteringsprinsippet er heller ikke foreslått som et generelt prinsipp, og vil fortsatt ha betydning for de virksomhetene som også har inntekter i tillegg til de statlige bevilgningene. Utvalget ser positivt på den utviklingen som har vært med en økt bruk av økonomiske og administrative fullmakter innenfor forvaltningen. Nettobudsjetterte forvaltningsorganer er et viktig alternativ for virksomheter som ivaretar samfunnsmessige oppgaver og har en betydelig statstilknytning økonomisk. Den økte bruken av fullmakter innenfor staten, utviklingen av nettobudsjetterte forvaltningsorganer og en opprettholdelse av statsforetaksformen, tilsier etter flertallet i utvalgets mening, at det bør vurderes nærmere hvorvidt det er behov for å opprettholde forvaltningsbedriftsformen.

7.6.7 Stiftelsesformen

Stiftelsesformen brukes bare unntaksvis i offentlig forvaltning i dag. Utvalget legger til grunn at stiftelsesformen bør unngås brukt for virksomheter der det er behov for en viss styring, og der det kan være aktuelt med omstilling og endringer av virksomheten. Dette er i samsvar med anbefalingene i Hermansenutvalgets innstilling, NOU 1989:5, kapittel 7.5.5. I den innstillingen er det lagt til grunn at stiftelsesformen kan være aktuell ved virksomheter der det vil være en stor grad av stabilitet i virksomhetene over tid, og der det samtidig er behov for en stor grad av faglig eller kulturelt basert autonomi og avstand til myndighetene. Dette utvalget er enig i det. Dette utvalget antar derfor at stiftelsesformen ikke hadde vært noe realistisk alternativ for de statlige tjenesteytende virksomhetene som har vært omorganisert i løpet av 1990-tallet og frem til i dag, jf. oversikt i kapittel 2.4.5. Det ses her bort fra virksomheter der kulturell eller faglig basert autonomi står sentralt. Flere av de eksisterende stiftelsene som statlige myndigheter har opprettet eller bidratt til å opprette, vil kunne organiseres som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter eller statsforetak. Det vises for øvrig til Riksrevisjonens gjennomgang av statlig opprettede stiftelser, jf. Dokument nr. 3:6 (1998–1999) og Innst. S. nr. 177 (1998–1999).

Utvalget antar at stiftelsesformen generelt sett ikke er hensiktsmessig i forhold til de virksomhetner som er omtalt her eller som generelt sett kan sies å ligge i et grenseland mellom marked og ivaretakelse av samfunnsmessige oppgaver. Stiftelsesformen bør i hovedsak bare vurderes som et alternativ for virksomheter av en mer stabil og kulturelt forankret karakter, for eksempel museer og teatre.

7.6.8 Utviklingen av eierstyring

Som det er vist til i kapittel 7, er det flere forhold omkring bruken av statsselskaper som har forandret seg siden Hermansenutvalgets innstilling. Det synes å være utviklet et mer bevisst forhold til hva det innebærer å bruke rettslig selvstendige organisasjonsformer innenfor rammene av staten med styret som det ansvarlige organet og med eier i en mer tilbaketrukket rolle. Det er skapt en klarere bevissthet om at praktiseringen av rettslig selvstendige organisasjonsformer synes å ha blitt stabilisert, nå med staten i en mer indirekte eierposisjon. Det er etablert en bevissthet for at styret har ansvaret for virksomheten, og at eier bare skal bruke sin myndighet ved generalforsamlingsvedtak i særlig viktige saker. Praktiseringen av statsselskapsformen og styreansvaret er lagt tettere opp til praksis i privat eide selskaper. Samtidig ser det ut til å ha muliggjort en tiltakende uformell kontakt mellom departementene som eiere eller som bestillere og selskapenes/foretakenes ledelse. Denne kontakten rapporteres å ha primært en informativ funksjon, og ikke å misbrukes til å gi instruksjoner. Kontaktmøter som brukes til informasjonsutveksling kan bidra til å videreutvikle statsselskaps- og statsforetaksformene, slik at det klare skillet mellom virksomheten ved styret og departementet som eier, opprettholdes samtidig som samfunnsansvaret kan ivaretas, ikke bare ved rettslig regulering og kontroll, men også ved informasjonsutveksling.

7.6.9 Anvendelsen av andre virkemidler

Hele utvalget har lagt vekt på betydningen av at ulike rettslige, økonomiske og organisatoriske virkemidler i dag bidrar til å supplere og variere de statlige og rettslig selvstendige organisasjonsformene. Det vises her til beskrivelsen av disse virkemidlene i kapittel 7.4. Anvendelsen av slike supplerende virkemidler kan bidra til å avdempe dramatikken i valget mellom de ulike selvstendige organisasjonsformene som staten anvender. Det legges her særlig stor vekt på mulighetene for å variere vedtektene, statens kjøp av tjenester, bruken av kontaktmøter og informasjonsutveksling, og den økte vektleggingen av å bedre de statlige tilsyns- og kontrollorganene.