18 Økonomisk kompensasjon for rådighetsreguleringer ved områdevern

Fra:Lokkende toner

Der fløi en Fugl over Granehei,

som synger forglemte Sange;

den lokked mig bort fra slagen Vei

og ind paa skyggede Gange.

Jeg kom til skjulte Kilder og Kjern,

hvor Elgene Tørsten slukke;

men Fuglesangen lød endnu fjern

som Nyn mellem Vindens Sukke:

Tirilil Tove,

langt, langt bort i Skove!

Johan Sebastian Welhaven

18.1 Innledning

Biomangfoldlovutvalget har fått et vidt formet tilleggsmandat for å kunne vurdere regler om erstatning ved områdevern etter naturvernloven. Det ligger bak tilleggsmandatet at utvalget skal vurdere regler om erstatning ved etablering av nasjonalparker og landskapsvernområder, jf. Stortingets behandling av Dok. nr. 8:42 (2001–2002) og Innst. S. nr. 209 (2001–2002).

Vedtak om områdevern innebærer at rådigheten over fast eiendom blir regulert gjennom offentlig myndighetsutøving. Karakteristisk ved rådighetsreguleringer er at det settes forbud mot eller begrensninger av enkelte former for rådighet, uten at det skjer noen overføring av rådighet fra grunneieren til andre rettssubjekter. En ekspropriasjon innebærer derimot at det skjer en avståelse. For en slik avståelse gjelder reglene i oreigningsloven om saksbehandling og avgjørelse, og det skal det betales erstatning i henhold til Grunnloven § 105 og lovregler om erstatning ved ekspropriasjon. Det er etter gjeldende rett på det rene at den begrensete adgang til skjøtsel som naturvernloven gir forvaltningen rett til å iverksette i et verneområde, ikke gjør vedtak om områdevern til ekspropriasjon, jf. kap. 18.3.1. Når det gjelder spørsmålet om en ny lov bør gi adgang til ekspropriasjon til naturvernformål, vises til drøftelsen i kap. 17.4.

For områdevern er utgangspunktet i dag at det gjelder to forskjellige regelsett om erstatning. Erstatning ved opprettelse av nasjonalparker og landskapsvernområder reguleres etter den rettspraksis som er utviklet med grunnlag i prinsippene i Grunnloven § 105. Det samme gjelder for vedtak om midlertidig vern og for områdevern etter kulturminneloven. For naturreservat og naturminner er det imidlertid fastsatt at erstatningen i hovedsak skal fastsettes etter lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom, altså – med visse modifikasjoner – ut fra de samme regler som gjelder for ekspropriasjon. Dette gjelder også for bioptopfredningsområder etter naturvernloven § 9, men ikke for biotopvernområder etter viltloven eller lakse- og innlandsfiskloven.

De to regelsettene medfører at fremstillingen av gjeldende rett får forskjellig tyngdepunkt. Hovedspørsmålet for nasjonalparker og landskapsvernområder er hvilke vilkår som gjelder for at det inntrer erstatningsplikt. For naturreservater og naturminner (med biotopfredningsområder) er derimot utgangspunktet at vilkårene for erstatningsplikt foreligger, slik at hovedspørsmålet knytter seg til utmålingen av erstatningen.

I tråd med mandatet har utvalget vurdert forslaget i Dok. nr. 8:42 (2001–2002) om å gjøre erstatningsreglene for naturreservat og naturminner gjeldende også for nasjonalparker og landskapsvernområder. Utvalget har videre vurdert om det kan være andre hensiktsmessige løsninger på spørsmålet om erstatning for områdevern.

18.2 Utviklingen til gjeldende rettstilstand

18.2.1 Naturfredningsloven fra 1910

Norges fikk sin første naturvernlov ved lov om naturfredning av 25. juli 1910 nr. 3. Denne loven hadde ikke bestemmelser om forskjellige typer fredninger, men ga forvaltningen fullmakt til å fastsette nødvendige restriksjoner for naturforekomster eller steder.

Loven hadde en bestemmelse om erstatning i § 3:

”Hvis en fredningsbeslutning alene vedkommer en eller flere bestemte eiendomme eller specielle gjenstande, og de foranstaltninger, som utkræves til fredningens gjennomførelse, medfører ulempe, tap eller skade for eiere, brukere eller naboer, har disse krav paa erstatning av det offentlige, hvilken erstatning i mangel av mindelig overenskomst fastsættes ved skjøn. Saadant skjøn blir paa landet at avholde overensstemmende med reglene i § 3 i lov om tvungen avstaaelse av grund til gaardsveier m.v. av 27 juli 1896.”

Utvalget har ikke funnet relevant praksis om utmåling av erstatning etter denne naturfredningsloven.

18.2.2 Naturvernloven fra 1954

Naturfredningsloven av 1910 ble avløst av lov 1. desember 1954 nr. 2 om naturvern. Loven var langt mer omfattende enn sin forgjenger, ikke minst mht. områdevern.

Erstatningsbestemmelsen ved fredning var tatt inn i loven § 5 første ledd:

”Hvis et vedtak om fredning eller de tiltak som kreves for å sette det i verk, vil medføre ulempe, tap eller skade for eier, bruker eller naboer, har disse krav på erstatning av det offentlige. I mangel av minnelig overenskomst, avgjøres tvisten ved rettslig skjønn.”

Etter lovens ordlyd skulle som utgangspunkt alt økonomiske tap erstattes. Det var ikke noe krav om at det forelå et vesentlig tap. Lovens forarbeider viser også at en var klar over at en slik bestemmelse kunne gi grunneiere bedre erstatningsrettslig vern enn det som følger av prinsippet i Grunnloven § 105. I Ot.prp. nr. 34 (1953), jf. Ot.prp. nr. 9 (1954) var det riktignok foreslått at grunneiere og rettighetshavere skulle ha rett til erstatning hvis eiendommen etter fredningsvedtaket ikke lenger kunne utnyttes på en regningssvarende måte, sett i lys av dens størrelse, beliggenhet og forholdene for øvrig, eller hvis eieren eller rettighetshaveren på annen måte led et formuestap som han etter alminnelige rettsgrunnsetninger hadde krav på å få erstattet. Stortingskomiteen gikk imidlertid inn for en alminnelig erstatningsplikt, som også var foreslått av det utredningsutvalget som hadde fremmet forslag til ny lov. I Innst. O. VI (1954) s. 4 heter det bl.a.:

”At grunneiere bare skal ha krav på erstatning når fredningen medfører at eiendommen ikke kan utnyttes ”på regningssvarende måte” vil etter komitéens oppfatning sette en vilkårlig og ubestemt grense for statens erstatningsplikt.”

I tillegg til erstatningsregelen i § 5 første ledd inneholdt § 5 annet ledd en rett for grunneieren til å kreve eiendommen innløst av staten hvis den i vesentlig grad ble forringet i verdi på grunn av fredningen.

Det finnes ingen publiserte rettsavgjørelser om erstatning etter loven fra 1954. De første nasjonalparkene som ble opprettet, ble i sin helhet lagt på statlig grunn. Andre fredningsvedtak på denne tiden var i hovedsak naturminnefredning av eldre trær som hadde liten eller ingen økonomisk betydning for grunneiere.

18.2.3 Naturvernloven av 1970

Naturvernloven av 1954 ble avløst av lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern. Loven er sterkere spesifisert og mer detaljert enn loven fra 1954, og den opererer bl.a. med forskjellige kategorier for områdevern som nasjonalpark, naturreservat, landskapsvernområde og naturminne.

Naturvernloven av 1970 hadde opprinnelig i § 20 en felles erstatningsbestemmelse for alle kategorier verneområder:

”Økonomisk tap som følge av vedtak i medhold av denne lov kan i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger kreves erstattet av staten. Med mindre annet blir avtalt, avgjøres spørsmålet ved rettslig skjønn etter begjæring av en av partene innen ett år at vedtak er kunn­gjort.”

Kriteriet ”alminnelige rettsgrunnsetninger” var tatt inn i forslaget i Ot.prp. nr. 65 (1968–69) i samsvar med den høringsuttalelsen som Den norske dommerforening hadde gitt til Naturvernrådets lovforslag, jf. prp. s. 31. Naturvernrådet hadde for sin del foreslått en erstatningsregel basert på kriteriet ”ikke lenger utnyttes på regningssvarende måte”, som i proposisjonsforslaget til 1954-loven, og ville sløyfe retten for grunneieren til å kreve innløsning. I Ot.prp. nr. 65 (1968–69) ble innløsningsretten beholdt, med at eiendommen ”ikke lenger kan utnyttes på regningssvarende måte” som det avgjørende kriterium.

Det var en tid stor uklarhet om praktiseringen av erstatningsreglene i perioden etter 1970. Gjennom rettspraksis ble det klargjort at lovens bruk av begrepet ”alminnelige rettsgrunnsetninger” var en henvisning til de erstatningsprinsipper som måtte følge av Grunnloven § 105, jf. bl.a. Rt. 1976 s. 117. Rammene for erstatning ble senere klargjort gjennom sentrale dommer i Høyesterett, se bl.a. Rt. 1980 s. 94 (Fiskumvannet) og Rt. 1982 s. 850 (Arekilen).

18.2.4 Endringen av naturvernloven § 20 i 1985

Ved lov 15. februar 1985 nr. 2 ble erstatningsreglene i naturvernloven endret, jf. Ot.prp. nr. 46 (1983–84) og Innst. O. nr. 2 (1984–85). Etter de nye bestemmelsene skulle eiere som fikk sin eiendom fredet som naturreservat, biotopfredningsområde eller naturminne få erstatning etter de reglene som gjelder for ekspropriasjon – mao. ikke etter de regler som gjelder om erstatning for andre offentlige rådighetsreguleringer.

Etter naturvernloven § 20 annet ledd skal erstatningen fastsettes ”i samsvar med reglene i lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eiendom”. Som følge av henvisningen vil også senere endringer av vederlagsloven av 1984 kunne få betydning for erstatning for reservater og naturminner. På ett punkt er det likevel en særskilt regel for fredningssakene, idet naturvernloven § 20 tredje ledd bestemmer at det skal ses bort fra offentlige tilskudd til bruksomlegging når det ved erstatningsutmålingen tas hensyn til påregnelige fremtidige bruksendringer.

For landskapsvernområder og nasjonalparker ble den opprinnelige erstatningsregel opprettholdt i § 20 b med henvisning til alminnelige rettsgrunnsetninger. I lovforarbeidene er dette begrunnet med at restriksjonene i landskapsvernområder ville være av langt mindre betydning, siden ”den aktuelle økonomiske utnyttelsesmåten vil bli tillatt uten vesentlige begrensninger” (Ot.prp. nr. 46 (1983–84) s. 18), og stortingskomiteens flertall understreket at ”verneformen i landskapsvernområdet skal tillate drift av jord- eller skogbruk etter tidsmessige driftsmetoder så lenge rimelige estetiske hensyn blir tatt til landskapet i forbindelse med slik drift” (Innst. O. nr. 2 (1984–85) s. 3).

Et alternativ som ble vurdert under lovforberedelsen, var å utforme særskilte erstatningsregler for reservat- og naturminnefredning i stedet for å henvise til erstatningsreglene for ekspropriasjon. Arbeidsgruppen som forberedte lovendringene, utformet et alternativ der erstatningen skulle fastsettes på grunnlag av bruksverdien basert på den aktuelle bruk, slik at det ikke skulle gis erstatning på grunnlag av endret bruk med mindre eieren hadde konkrete og reelle planer om dette på fredningstidspunktet, og planene lå innenfor rammen av vedkommende næring. Departementet var klar over at et slikt alternativ ville gi mindre omkostninger for det offentlige enn alternativet basert på reglene for ekspropriasjonserstatning. Når det siste ble valgt, var det fordi man anså at de tyngste fredningsvedtakene (reservater og naturminner) lå nær opp til ekspropriasjon, og fordi man mente at det ville gi prosesstekniske fordeler og færrest tolkingsproblemer å holde seg til et etablert regelsett (Ot.prp. nr. 46 (1983–84) s. 21, jf. s. 15 og 20).

Under lovforberedelsen ble det dessuten vurdert om reglene for ekspropriasjonserstatning burde gjelde der restriksjonsnivået ikke er høyere enn at det kunne ha vært fastsatt erstatningsfritt om det hadde hjemmel i annen lovgivning. Dette kan f.eks. være situasjonen for randsoner i reservater. Av rettstekniske årsaker og for å unngå unødig prosedyre om småbeløp ble det ikke fremmet noe forslag for Stortinget om dette, jf. Ot.prp. nr. 46 (1983–84) s. 21 til 22.

18.2.5 Andre endringsforslag

a) I 1989 ble det fremsatt et privat lovforslag (Dok. nr. 8:39 (1988–89)) om endringer i naturvernlovens regler om midlertidig vern . Forslaget ville bl.a. gi rett til erstatning for tap som følge av at midlertidig vern ble forlenget ut over to år og rett til løpende årlig erstatning så lenge et midlertidig vern gjorde at eiendommen ikke kunne drives regningssvarende som landbruk. Forslaget ble forkastet av Stortingets flertall: Spørsmålet om erstatning for midlertidig vern hadde vært vurdert ved lovendringene i 1985, midlertidig vern kan ikke anses like tyngende som en varig fredning og de beskjedne tap som det normalt fører med seg, bør kunne tåles erstatningsfritt. Stortingskomiteens flertall fryktet også en smitteeffekt på andre midlertidige rådighetsinnskrenkninger (Innst. O. nr. 90 (1988–89)).

Et nytt privat forslag for å sikre erstatning for midlertidig vern ble fremsatt i Dok. nr. 8:83 (1996–97), men heller ikke dette ble vedtatt av Stortinget. Forslaget ville sikre avsavnsrente fra tidspunktet for midlertidig vern og tok dessuten sikte på å gi erstatning for midlertidig vern der dette ble opphevet uten å bli avløst av noe endelig vernevedtak. Det var særlig arbeidet med barskogvern som var bakgrunnen for forslaget, og den vederlagsordningen som blir omtalt i kap. 18.3.3.3 bidrar til å dekke det som forslaget tok sikte på.

b) I 1991 foreslo regjeringen å begrense retten til erstatning for tapte utbyggingsmuligheter ved fredning som naturreservat eller naturminne, jf. Ot.prp. nr. 51 (1990–91). Proposisjonen foreslo en regel om at erstatning for at et område ikke kan bygges ut, bare skulle gis når det på fredningstidspunktet forelå en endelig arealplan som tillot utnytting som byggetomt, eventuelt en endelig byggetillatelse. Proposisjonens forslag ble i samsvar med komitéflertallets syn forkastet av Stortinget, slik at loven ble stående uendret. Stortingskomiteens mindretall gikk inn for å endre loven slik at erstatning for at et område ikke kan bygges ut, skulle bli å fastsette i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger, jf. Innst. O. nr. 28 (1991–92).

Bakgrunnen for lovendringsforslaget var erstatningssaken om Nesøytjern naturreservat (jf. RG 1989 s. 450). Her ble staten dømt til å betale 11,4 mill. kroner i erstatning (med tillegg av 16,9 mill. kroner i avsavnsrente) for tapte utbyggingsmuligheter for et landareal på 285 da som ikke var regulert til byggeformål. Da departementet fremmet forslag om tilleggsbevilgning (jf. St.prp. nr. 95 (1988–89)), ga en samlet stortingskomité uttrykk for at Nesøytjernsaken tydet på at lovendringen i 1985 hadde fått utilsiktet og urimelig virkning og ba departementet fremme forslag om endring (Innst. S. nr. 242 (1988–89)). Komiteen understreket samtidig at det fortsatt skulle gis erstatning for tapt bruksverdi i landbrukssammenheng, men at det bare måtte kunne gis erstatning for tapte utbyggingsmuligheter når det på fredningstidspunktet var klart at området eller deler av det ellers ville bli bygd ut.

18.3 Gjeldende regler om erstatning ved områdevern etter naturvernloven 1

18.3.1 Erstatning ved opprettelse av landskapsvernområder og nasjonalparker

18.3.1.1 Lovgrunnlaget for erstatning

Erstatning ved opprettelse av nasjonalparker og landskapsvernområder reguleres av naturvernloven § 20 b som nå har følgende ordlyd:

”Økonomisk tap som følge av vedtak etter §§ 3,5 og 18 nr. 4 i denne lov kan i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger kreves erstattet av staten. Med mindre annet blir avtalt, avgjøres spørsmålet ved rettslig skjønn etter begjæring av en av partene innen ett år etter at vedtaket er kunngjort.”

Naturvernloven §§ 3 og 5 gjelder henholdsvis nasjonalparker og landskapsvernområder. Ved henvisningen til § 18 nr. 4 gjelder bestemmelsen også for områder som blir midlertidig vernet inntil spørsmålet om endelig vern er avgjort.

Naturvernloven § 20 b er ingen selvstendig erstatningshjemmel, jf. henvisningen til ”alminnelige rettsgrunnsetninger”. Det er i rettspraksis lagt til grunn at bruk av dette begrepet innebærer en henvisning til de alminnelige prinsipper som følger av Grunnloven § 105. Etter denne bestemmelsen har eiere eller rettighetshavere krav på full erstatning ved avståelse eller ekspropriasjon av privat eiendom. Den lyder slik:

”Fordrer Statens Tarv, at nogen maa afgive sin rørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug, saa bør han have fuld Erstatning af Statskassen.”

Ved rådighetsreguleringer er utgangspunktet det motsatte. Hovedregelen er at offentlig regulering av eierrådigheten kan skje erstatningsfritt, og det skal mye til før det kan bli spørsmål om erstatning med utgangspunkt i prinsippet i Grunnloven § 105. Sondringen mellom ekspropriasjon og rådighetsregulering blir derfor av stor betydning.

Etter Høyesteretts praksis må det betraktes som sikker rett at vernevedtak etter naturvernloven rettslig sett må anses som rådighetsreguleringer og ikke kan likestilles med ekspropriasjon, jf. særlig Rt. 1987 s. 80 (Rønnåsmyra II). Det innebærer at erstatning må søkes på grunnlag av de prinsipper er utviklet gjennom Høyesteretts praksis ved en analogisk anvendelse av Grunnloven § 105.

Nedenfor gis en oversikt over rettstilstanden ved erstatning for rådighetsreguleringer. Mange av dommene gjelder fredning etter naturvernloven. Før endringen av naturvernloven i 1985 gjaldt det ingen særskilt erstatningsbestemmelse for naturreservater/biotopfredningsområder og naturminner. Rettspraksis fra før 1985 som gjelder slike verneområder, kan derfor stadig ha betydning når det gjelder erstatningsspørsmålet for landskapsvernområder og nasjonalparker.

Erstatningsspørsmålene blir nedenfor vurdert særlig med sikte på erstatning for utnyttingsinter-essen , dvs. erstatning for det tap grunneieren lider ved ikke å kunne utnytte eiendommen. En mer begrenset erstatning vil være erstatning for tapte investeringer . Hvorvidt det gjelder andre og lempeligere vilkår for å få erstattet tapte investeringer, vil bli tatt opp særskilt i kap. 18.3.1.6.

18.3.1.2 Det alminnelige utgangspunkt

Det alminnelige utgangspunkt etter norsk rett er at regulering av eierrådighet kun i særlige tilfelle medfører erstatningsplikt for det offentlige. Høyesterett standpunkt har vært at offentlig regulering av fast eiendom må ses i sammenheng med statens styring av samfunnsutviklingen. Statens regulering av fast eiendom er i prinsippet et utslag av den alminnelige lovgivningskompetanse som er tillagt Stortinget i Grunnloven § 75 bokstav a. Høyesteretts standpunkt kommer bl.a. til uttrykk i Rt. 1970 s. 67 (strandlovdommen) hvor eieren av en skjærgårdseiendom ble rammet av et byggeforbud:

”På en rekke andre områder er det for lengst godtatt at verdiforandringer som skyldes regulerende inngrep av samfunnsmessig art, er noe som i betydelig omfang må aksepteres erstatningsfritt. Det mest nærliggende eksempel er her bygningslovgivningen. Dels ved generelle regler gitt i eller med hjemmel i loven, dels ved konkrete planer og enkeltavgjørelser griper myndighetene her inn i den enkelte eiers fri adgang til å utnytte sin eiendom som han vil, med sikte på å gi samfunnet en vesentlig innflytelse på hvor, når og hvordan utbygging skal finne sted. Denne regulerende virksomhet kan ha den mest vidtgående betydning for den økonomiske verdi av den enkelte eiendom og kan også slå ulikt ut overfor de forskjellige eiere. Men bare i særlige unntakstilfelle kan det bli tale om erstatning for slike inngrep. Jeg viser eksempelvis til bygningslovens § 32. Jeg peker videre på hvordan konsesjonslovene påvirker eiendomsverdiene ved til dels inngripende begrensning av kretsen av kjøpere, ved vilkår om den fremtidige bruk som betingelse for konsesjon og bestemmelser om hjemfallsrett. Husleielovgivningen påvirker eiendomsverdiene ved kontroll med bruksendringer, vilkår for utleie og bestemmelse om leiens størrelse. Jordlovens forbud mot uten samtykke å bruke dyrket jord til annet enn jordbruksformål og mot å dele jordbruks- og skogbrukseiendom er av stor betydning for slik eiendoms omsetningsverdi. Også utenfor den lovgivning som direkte berører fast eiendoms bruk, finnes en rekke former for reguleringstiltak som er av vesentlig betydning for eiendomsverdiene.

Den løpende utvikling gir stadig nye eksempler på slik lovgivning. Bortsett fra direkte prisregulerende bestemmelser er det sjelden denne lovgivnings mål å påvirke verdiene; som regel er det andre virkninger man vil oppnå, men verdiforandringene er en naturlig følge av lovens reguleringer.

Det man står overfor, og det er denne sak etter mitt skjønn et eksempel på, er at samfunnets regulering og styring stadig utvides etter hvert som utviklingen skaper nye interessemotsetninger og dermed nye behov for regulering. Men i forhold til Grunnloven blir ikke dette noen ny situasjon. Tvert imot ville det være mindre forenlig med det likhetsprinsipp som Grunnloven bygger på, om de verdiforandringer som i slike tilfelle måtte melde seg, erstatningsmessig skulle behandles på en annen måte enn det som for lengst er akseptert på meget vide felter ellers. Det endrer ikke dette forhold at enkelte som før reguleringen har utnyttet sin eiendomsrett særlig aktivt, kan ha fått et utbytte av dette, som etter reguleringen er uoppnåelig.”

Offentlig regulering av eierrådigheten er etter dette noe den enkelte normalt må finne seg i uten at man har krav på erstatning, på samme måte som at staten regulerer tillatt adferd ved påbud og forbud på andre samfunnsområder. Dette gjelder regulering av fast eiendom både gjennom lov og ved forskrift fastsatt med hjemmel i lov.

Høyesterett har ved flere anledninger gitt uttrykk for at spørsmålet om en rådighetsregulering utløser erstatningsplikt etter prinsippet i Grunnloven § 105, må bero på en helhetsvurdering. Som et generelt minstevilkår må gjelde at inngrepet er vesentlig, sett i forhold til hele eiendommens utnyttingsmuligheter, jf. bl.a. Rt. 1982 s. 850 (Arekilen) og Rt. 1989 s. 1339 (Biliåsen), men også andre momenter vil være av betydning.

18.3.1.3 Formålets betydning

En viktig sondring går mellom de tilfeller der formålet med reguleringen er å forby en grunnutnytting som i seg selv anses uønsket eller skadelig i forhold til generelle samfunnsinteresser, og de tilfeller hvor formålet med reguleringen er å tilrettelegge forholdene for annen konkurrerende utnytting eller virksomhet i området.

I rettspraksis er formålets betydning kommet til uttrykk bl.a. i Rt. 1918 s. 401 (den store konsesjonssaken), Rt. 1963 s. 146 (kulturminnefredning) og Rt. 1970 s. 67 (strandlovdommen). I sistnevnte dom ga Høyesterett uttrykk for at byggeforbudet etter den midlertidige strandplanloven ikke utløste erstatningsplikt bl.a. fordi ”de øyeblikkelige økonomiske muligheter som eierne hindres i å utnytte, er knyttet til og er utslag av nettopp den utvikling som allment er erkjent å være uheldig, og som loven tar sikte på å stoppe.”

Tilsvarende betraktninger finner man i Rt. 1973 s. 705 (Krokedal) og Rt. 1976 s. 718 (Ørstaelva). Dette synspunktet underbygges ytterligere av avgjørelsen i Rt. 1993 s. 321 (Hydalen), hvor forholdet var at flere utskilte hyttetomter i Hydalen landskapsvernområde ble verdiløse som følge av at de ikke kunne bebygges. Etter først å ha slått fast at dette utvilsomt innebar et vesentlig inngrep, uttalte Høyesterett:

”At inngrepet er vesentlig, er et nødvendig, men ikke i seg selv tilstrekkelig vilkår for å kunne kreve erstatning etter en analogisk anvendelse av Grunnloven §105. Det er velkjent i praksis at selv vesentlige inngrep ikke kan kreves erstattet, f eks fordi de rammer en virksomhet som på grunn av ny erkjennelse anses å være så skadelig eller uheldig at den bør reguleres eller forbys.

Foruten til plenumsdommen i strandlovsaken kan vises til Høyesteretts dom inntatt i Rt. 1973 side 705, særlig side 711. Det gjaldt en munningsfredning av en elv og inngrepet overfor den yrkesfisker som ble rammet, ble av førstvoterende karakterisert som ”meget vesentlig”. Fiskeren fikk ikke erstatning.

Et forhold som må ha vekt ved avgjørelsen av erstatningsspørsmålet er at formålet med fredningen i vår sak nettopp er å hindre en slik hyttebygging som tomteeierne har tatt sikte på. Den samme samfunnsutvikling med mobilitet og privatøkonomisk velstand som har ledet til utstrakt hyttebygging, har samtidig medført slike skadelige ulemper med en belastning på verneverdig område som fremtvinger behov for fredning. Når tomteeierne berøves adgangen til å bebygge sine tomter, skjer dette ikke som en sidevirkning av at andre økonomiske interesser skal ha forrangen, men fordi utbyggingen berører et område av slik karakter at den i forhold til verneinteressene anses skadelig. Det har vært anført fra tomteeiernes side, og også fra grunneiernes, at oppføring av de hytter det er tale om vil være forenlig med fredningsformålet. For denne argumentasjonen er i tilfelle fredningsmyndighetene rette adressat. Domstolene må legge til grunn fredningsmyndighetenes vurdering av hvilke restriksjoner som anses nødvendige av hensyn til fredningsformålet.”

Disse avgjørelsene viser at det ikke bare må trekkes et skille mellom rådighetsreguleringer og ekspropriasjon, men også mellom rådighetsreguleringer som tar sikte på å hindre en utnytting som i seg selv anses skadelig av hensyn til generelle samfunnsinteresser, og rådighetsreguleringer som tar sikte på å legge forholdene til rette for en annen konkret, konkurrerende utnyttelse. Forholdet kan også illustreres av Rt. 1986 s. 430 (Bjørheim), der det ble gitt erstatning for tap som følge av rådighetsreguleringer for å kunne utnytte en ferskvannskilde til vannforsyning.

Når det gjelder rådighetsreguleringer som tar sikte på å hindre en utnytting som i seg selv anses uønsket eller skadelig av hensyn til generelle samfunnsinteresser, må det ut fra den foreliggende høyesterettspraksis anses som sikker rett at selv meget vesentlige inngrep i eierrådigheten ikke vil være tilstrekkelig til å utløse erstatningsansvar etter prinsippet i Grunnloven § 105.

18.3.1.4 Generelle og individuelle rådighetsreguleringer

Synspunktet at staten erstatningsfritt kunne forby virksomhet som i seg selv ble regnet som skadelig, ble tidligere ansett for å ha særlig betydning ved forbud som i formen var generelle. Forskjellen mellom generelle og individuelle forbud er imidlertid ikke skarp. Dels vil forbud som i formen er generelle kunne slå høyst forskjellig ut for ulike eiendommer, og dels vil forbud som i formen er individuelle, være ledd i et mer omfattende og generelt anlagt vernearbeid fra det offentliges side.

Høyesterett har i senere praksis tatt avstand fra å legge avgjørende vekt på en formell sondring mellom generelle og individuelle rådighetsbegrensninger. Antydninger om dette finner man allerede i Krokedal-dommen fra 1973, og synspunktet ble ytterligere fastlagt gjennom avgjørelsen i Rt. 1980 s. 94 (Fiskumvannet), hvor Høyesterett uttalte:

”Som et siste punkt vil jeg gå inn på betydningen av at fredningen rammer en mindre gruppe grunneiere, fra ankemotpartenes side er også fremhevet at den rammer grunneierne bare på den ene side av Fiskumvann.

Etter min mening kan det imidlertid ikke være riktig i denne sammenheng å se på den enkelte fredning isolert. Fredning etter naturvernloven vil gjelde bestemt avgrensede områder. Hvor mange grunneiere som rammes av den enkelte fredning, vil kunne variere, avhengig blant annet av områdets utstrekning. Det er spørsmål om områder som utpeker seg som verneverdige; det er ikke spørsmål om inngrep overfor en vilkårlig utvalgt gruppe grunneiere.

De enkelte fredningsvedtak må ses som ledd i det offentliges samlede arbeid for å bevare verneverdig natur. Et betydelig antall fredninger er vedtatt, og det arbeides med fredningsplaner. Under disse forhold kan det ikke få noen nevneverdig betydning for erstatningsplikten om den enkelte fredning rammer et fåtall grunneiere. Tilsvarende synspunkter er lagt til grunn i Høyesteretts dom i Rt. 1973 side 705.”

Senere er dette syn konsekvent lagt til grunn av Høyesterett når det gjelder vernevedtak etter naturvernloven, jf. bl.a. avgjørelsene inntatt i Rt. 1987 s. 311 (Rambjøra), Rt. 1989 s. 1339 (Biliåsen) og Rt. 1993 s. 321 (Hydalen).

18.3.1.5 Sondringen mellom etablert bruk og fremtidige bruksendringer

I tillegg til formålet med reguleringen er det i rettspraksis lagt vekt på om inngrepet rammer en etablert bruk eller bare en forventning om en fremtidig bruksendring. Det er imidlertid grunn til å merke seg at dette momentet stort sett er brukt som begrunnelse for ikke å tilkjenne erstatning for fremtidige bruksendringer, jf. bl.a. Rt. 1970 s. 67 (strandlovdommen), Rt. 1980 s. 94 (Fiskumvannet), Rt. 1988 s. 890 (Jærstrendene) og Rt. 1993 s. 321 (Hydalen).

Disse avgjørelsene kan ikke tolkes slik at erstatning blir tilkjent dersom inngrepet rammer en etablert bruk. Som avgjørelsen i Rt. 1973 s. 705 (Krokedal) viser, kan selv vesentlige inngrep i en etablert bruk måtte tåles erstatningsfritt når de samfunnsmessige interessene knyttet til inngrepet er tunge nok.

Det er bare ett eksempel på at Høyesterett har tilkjent erstatning under henvisning til at forbudet rammet en lovlig igangsatt virksomhet. Dette er avgjørelsen i Rt.1979 s. 971 (Rønnåsmyra I), hvor erstatningen ble begrenset til de investeringer som gikk tapt (se kap. 18.3.1.6). Verdien av fremtidig utnytting i strid med vernevedtaket ble med andre ord ikke ansett erstatningsmessig.

Det er således ikke grunnlag i Høyesteretts praksis for å hevde at rådighetsreguleringer som griper inn i etablert bruk gir rett til erstatning etter prinsippet i Grunnloven § 105. Det er på den annen side ingen høyesterettsavgjørelser som fastslår at erstatning – utover eventuelt erstatning for tapte investeringer – aldri kan komme på tale ved rådighetsreguleringer som tar sikte på å forby annen utnytting enn den etablerte og som anses uheldig eller skadelig av hensyn til generelle samfunnsinteresser. Den nærmere rettstilstanden må ses i lys av hva slags utnytting det er tale om.

I forhold til forbud mot ny bebyggelse og andre nye utnyttingsformer som medfører betydelige og irreversible inngrep , må rettstilstanden i dag anses avklart gjennom Høyesteretts praksis.

Det vises for det første til Rt. 1987 s. 311 (Rambjøra), hvor førstvoterende uttalte:

”Ankemotpartens krav om at staten skal pålegges å innløse arealet, innebærer at det forlanges erstatning for tapt utbyggingsmulighet. Spørsmålet om det offentliges plikt ved reguleringer etter naturvernloven til å yte erstatning for at et område ikke kan bygges ut, er behandlet av Gunnar Aasland i en artikkel i tidsskriftet Lov og Rett for 1977 side 339 flg, særlig side 352. Det fremheves der at samfunnet gjennom en regulering må kunne hindre uønsket bygging uten at dette bør utløse erstatning utenfor i rene unntakstilfeller. Videre fremholdes det at det skal meget til for at det offentlige kan pålegges erstatning fordi en fredning hindrer bruksendringer som representerer vidtgående og ugjenkallelige inngrep i naturen. Byggesjansen er således etter en lang tradisjon belagt med en rekke restriksjoner. Jeg er enig i disse betraktningene.

Når man ut fra dette skal ta stilling til om man i det konkrete tilfellet står overfor særegne omstendigheter, et unntakstilfelle, som kan gi anledning til erstatning, må man foreta en helhetsvurdering. Ved denne bedømmelsen må en rekke momenter tas i betraktning.

Jeg har ikke kunnet finne at det i denne saken foreligger omstendigheter som ut fra det jeg har fremholdt, kan utløse erstatningsplikt.

Jeg peker på, som jeg tidligere har nevnt, at det ikke har vært noen form for jordbruksdrift på området siden 1965. Dette innebærer at inngrepet ikke rammer en igangværende eller aktuell virksomhet.

Det Tveiterås Gård kan ha gått glipp av, er muligheten til å selge til tomter de 74 dekar som ligger under gnr 8 bnr 6 og bnr 119. Området omfatter utvilsomt verdier av verneverdig karakter. Samtidig er det egnet for bebyggelse. Jeg kan ikke godta at eieren skulle ha et beskyttet krav på å få fremmet nettopp sin interesse i området, og viser til det standpunkt jeg tidligere har uttrykt i forbindelse med byggesjansen.”

Det vises videre til Rt. 1988 s. 890 (Jærstrendene) som gjaldt krav om erstatning for hindret adgang til masseuttak i et landskapsvernområde hvor Høyesterett uttalte:

”Det jeg i denne forbindelse særlig vil peke på, er at masseuttak for salg er en utnyttelsesform som ligger utenfor tradisjonell jordbruksdrift og at utnyttelse av masseressursene i den utstrekning det her er tale om, har nær sammenheng med den tekniske og økonomiske utvikling, det vil si med en side av samfunnsutviklingen som har gjort det nødvendig med ressursbevarende tiltak. Dessuten dreier det seg om inngrep i naturen som er langt mer inngripende enn de som følger av tradisjonell jordbruksdrift, og inngrepene er irreversible. For denne type rådighetsbegrensninger må den generelle hovedregel om at det ikke skal betales erstatning, stå særlig sterkt, og det kan ikke være tilstrekkelig til å begrunne erstatningsplikt at det dreier seg om en ressursutnyttelse som – når man ser bort fra vernevedtaket – ville være påregnelig og gi til dels en betydelig fortjeneste.

Jeg finner støtte for dette i Rt. 1987 side 311 (Tveiterås Gård). Dommen gjelder tap av utparselleringsmulighet, men de synspunkter den bygger på, har betydelig vekt i vår sak.”

Synspunktene fra Rt. 1987 s. 311 (Rambjøra) er også videreført i Rt. 1993 s. 321 (Hydalen). I Rt. 1993 s. 1333 (Småsetran) som gjaldt spørsmål om erstatning for tapte utbyggingsmuligheter i et område som var ført opp på UNESCOs verdensarvliste (Bergstaden Røros, jf. kap. 16.10), og som ved statlig reguleringsplan var regulert til antikvarisk/kulturhistorisk spesialområde, begrenset førstvoterende seg til å bemerke følgende:

”Etter min mening følger det av de prinsipper som er utviklet gjennom rettspraksis, at det ikke gis erstatning for tap av tomteutnyttelse i et tilfelle som dette. Jeg finner det tilstrekkelig å vise til Høyesteretts dom i Rt. 1993 side 321 (Hydalen-saken) og de henvisninger som der er gjort til tidligere rettspraksis.”

Det kan etter dette legges til grunn som en generell regel at byggesjansen ikke nyter erstatningsrettslig vern mot rådighetsreguleringer etter prinsippet i Grunnloven § 105, når årsaken til at utbygging forbys er at dette anses skadelig av hensyn til de verneinteresser som knytter seg til vedkommende område. Det samme må trolig legges til grunn for så vidt gjelder andre nye utnyttingsformer som medføre betydelige og irreversible inngrep i områder hvor dette kommer i konflikt med viktige verneinteresser.

Når det gjelder inngrep i mer tradisjonell bruks­utøvelse , er det mulig at vurderingen i unntakstilfelle vil kunne slå annerledes ut. I både Rt. 1988 s. 890 (Jærstrendene) og Rt. 1993 s. 321 (Hydalen) understreket således Høyesterett at rådighetsreguleringen ikke innebar noe inngrep i ”tradisjonell landbruksdrift”.

Selv om det er tale om tradisjonell virksomhet i området, vil erstatning likevel neppe bli tilkjent dersom det er tale om en bruk som ikke tidligere har vært gjort av de konkrete arealene. Det vises her til Rt. 1980 s. 94 (Fiskumvannet), hvor Høyesterett i tilknytning til grunneiernes krav om erstatning for tapte muligheter til nydyrking uttalte følgende:

”Et annet relevant moment ved en helhetsvurdering er at dyrkingsforbudet gjelder en bruk som ikke tidligere har vært drevet på arealene. Nydyrking må, selv om det ligger innenfor tradisjonell jordbruksnæring, ses som en bruksendring.”

I Rt. 1989 s. 1339 (Biliåsen) var det tale om begrensninger i forhold til skogsdrift i et område som også tidligere var nyttet til dette formål; dvs. inngrep i en tradisjonell og etablert virksomhet. Erstatning ble ikke tilkjent idet Høyesterett kom til at inngrepet ikke var vesentlig. Men som avgjørelsen i Rt. 1973 s. 705 (Krokedal) viser, vil selv meget vesentlige inngrep i en tradisjonell og etablert bruksutøvelse – i den aktuelle saken laksefiske – ikke uten videre føre til erstatning.

Det kan i dag spørres om det i realiteten er noe rettslig grunnlag for å hevde at tradisjonell bruksutøvelse står i en annen erstatningsrettslig stilling enn andre utnyttingsformer i forhold til rådighetsreguleringer som pålegges av hensyn til allmenne samfunnsinteresser. Det foreligger ikke noe klart prejudikat fra Høyesteretts side som fastslår at man i visse tilfelle har krav på erstatning for utnyttingsinteressen, verken i forhold til etablert bruk eller nye utnyttingsformer.

18.3.1.6 Erstatning for utnyttingsinteressen eller tapte investeringer

Generelt er det to typer tap som kan tenkes krevd erstattet som følge av en rådighetsregulering. Den ene typen er det tap som grunneieren lider ved ikke å kunne utnytte eiendommen i strid med reguleringen.

Den andre typen er det tap som grunneieren lider ved at investeringer han har foretatt med sikte på en bestemt utnytting av eiendommen, blir bortkastet som følge av at den aktuelle utnyttelsen forbys. Investeringene kan gjelde utgifter til fysiske tiltak eller utstyr som ikke kan utnyttes etter forutsetningene, eller utgifter til planlegging og prosjektering med sikte på bruksendringen.

Dette er to typer tap som gjensidig utelukker hverandre. Grunneieren kan med andre ord ikke kreve erstatning både for tapte investeringer og for den fremtidige utnyttingsinteressen. Hvis grunneieren får erstatning for utnyttingsinteressen, er han økonomisk likestilt med at utnyttingen får finne sted, og det betyr at investeringene er kommet til nytte og at grunneieren ikke har noen tapte investeringer. Tilsvarende betyr erstatning for tapte investeringer at det ikke lenger er noen investeringer som kan gi grunnlag for fremtidig utnytting, og at det derfor ikke kan gis erstatning for utnyttingsinteressen.

Rettspraksis tyder på at terskelen for å oppnå erstatning for tapte investeringer er lavere enn terskelen for å oppnå erstatning for det fortjenestetap man lider ved ikke å få utnytte eiendommen i strid med gjeldende regulering, jf. især Rt. 1982 s. 1601 (særlig s. 1610 til 1611) (Fina). Det er imidlertid bare ett eksempel på at Høyesterett har tilkjent erstatning under henvisning til at forbudet rammet en lovlig igangsatt virksomhet. Dette er avgjørelsen i Rt. 1979 s. 971 (Rønnåsmyra I), hvor erstatningen ble begrenset til de investeringer som gikk tapt. Verdien av fremtidig utnytting i strid med vernevedtaket ble med andre ord ikke ansett erstatningsvernet.

Senere rettspraksis i samband med reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven har vist at utgifter til prosjektering i tillit til tidligere rettstilstand normalt ikke kan kreves erstattet, jf. Rt. 1994 s. 813 (Drammensveien). Generelt tyder Høyesteretts praksis på at det stilles strenge krav til årsakssammenheng mellom det påberopte tap og rådighetsreguleringen, og til påregneligheten av det tap som blir påberopt.

18.3.1.7 Kort sammendrag av Høyesteretts praksis

Med bakgrunn av ovennevnte kan rettstilstanden oppsummeres slik med sikte på nasjonalparker og landskapsvernområder:

• I utgangspunktet vil ikke rådighetsreguleringer påføre det offentlige erstatningsplikt. Så lenge det ikke kreves avståelse, skal det mye til før det kan kreves erstatning etter prinsippet i Grunnloven § 105.

• Vernevedtak etter naturvernloven er rettslig sett å betrakte som rådighetsreguleringer. Det samme gjelder skjøtsel for å ivareta verneformålet etter gjeldende regler i naturvernloven.

• Et vernevedtak etter naturvernloven må ses som ledd i det offentliges arbeid for å sikre verneverdig natur for fremtiden. Det har derfor ikke avgjørende betydning for spørsmålet om erstatning at vernevedtaket bare rammer et fåtall grunneiere.

• Vernevedtak etter naturvernloven innebærer restriksjoner hvor målsettingen er å forby utnytting som anses uønsket eller skadelig av hensyn til generelle samfunnsinteresser.

• Med ett unntak har ikke Høyesterett gitt grunneiere medhold i krav om erstatning for utnyttingsinteressen. Høyesterett har imidlertid en gang tilkjent erstatning for tapte investeringer.

• Det gis ikke erstatning for at et område ikke kan bygges ut med hyttetomter eller lignende. Byggesjansen i områder som er vernet etter naturvernloven, nyter ikke erstatningsrettslig vern.

• Rettstilstanden knyttet til tradisjonell bruksutøvelse (f.eks. skogsdrift) er fortsatt uklar. Under enhver omstendighet vil det være en forutsetning at restriksjonene rammer en bruk som på vernetidspunktet allerede er etablert.

18.3.1.8 Skjønnspraksis

For en rekke verneområder er erstatningsspørsmålet endelig avgjort ved skjønn av tingretten eller overskjønn av lagmannsretten. Disse avgjørelsene har hver for seg ikke avgjørende rettslig betydning ut over den sak de er avsagt i, og det kan være forskjellige grunner til at de ikke er brakt inn for Høyesterett. Reglene om avsavnsrente og om sakskostnader gjør at det særlig for staten kan være økonomisk lite rasjonelt å bruke rettsmidler mot et skjønn som har små økonomiske konsekvenser, selv om det skulle bygge på en tvilsom rettsanvendelse.

Det finnes seks rettskraftige overskjønn som direkte gjelder nasjonalparker eller landskapsvernområder og tar stilling til spørsmålet om erstatning (nå etter naturvernloven § 20 b): RG 1985 s. 378 (Agder; landskapsvernområde på Jomfruland), RG 1988 s. 612 (Eidsivating; Tranby landskapsvernområde), RG 1989 s. 230 (Frostating; Været landskapsvernområde), RG 1994 s. 561 (Eidsivating; Indre Vassfaret landskapsvernområde), RG 1997 s. 1361 (Hålogaland; Saltfjell-Svartisen nasjonalpark og Gåsvatn og Saltfjellet landskapsvernområder) samt LB-2001-02869 (Borgarting; Eldøya-Sletter landskapsvernområde).

Grunneiernes krav ble kun tatt til følge i et overskjønn for daværende Eidsivating lagmannsrett, RG 1994 s. 561 (Indre Vassfaret landskapsvernområde). I denne avgjørelsen trakk lagmannsretten et avgjørende skille mellom inngrep i tradisjonell bruksutøvelse (skogbruk) på den ene side, og forbud mot utbygging på den andre. Restriksjonene på skogbruket ble ansett som så vesentlige at det ble gitt erstatning for utnyttingsinteressen (tillatt hogstkvantum ble halvert i forhold til påregnelig utnytting uten vernevedtak), mens kravet om erstatning for tap av utbyggingsmuligheter ikke ble tatt til følge.

For de øvrige fem lagmannsrettsavgjørelsene hvor kravet om erstatning ikke ble tatt til følge, er resultatet i fire av dem basert på en forholdsvis konkret vurdering. Kravet om erstatning er dels avslått ut fra manglende vesentlighet og dels ut fra manglende årsakssammenheng og påregnelighet. I Hålogaland lagmannsretts avgjørelse i RG 1997 s. 1361 (Saltfjellet-Svartisen), som gjaldt krav om erstatning for restriksjoner på motorferdsel i forbindelse med samisk reindrift, er det derimot gitt en bred redegjørelse for de prinsipielle sidene knyttet til erstatningsspørsmålet.

18.3.2 Erstatning ved opprettelse av naturreservat og naturminner 2

18.3.2.1 Lovgrunnlaget for erstatning

Etter naturvernloven § 20 har eiere og rettighetshavere krav på full erstatning for økonomisk tap i forbindelse med fredning som naturreservat eller naturminne. Bestemmelsen lyder:

”Eiere av og rettighetshavere i eiendom som blir fredet etter §§ 8, 9 og 11 har i samsvar med reglene i annet og tredje ledd krav på erstatning av staten for økonomisk tap som er en følge av vedtaket.

Erstatningen fastsettes i samsvar med reglene i lov av 6. april 1984 nr. 17 om vederlag for oreigning av fast eiendom. Ved anvendelsen av nevnte lov § 10 er det tidspunktet for fredningen som skal legges til grunn.

Blir det ved erstatningens utmåling tatt hensyn til påregnelige fremtidige bruksendringer, skal det ved erstatningsfastsettingen ses bort fra offentlige tilskudd som i tilfelle gis til bruksomleggingen.”

Som det fremgår, skal grunneiere og rettighetshavere erstatningsmessig stilles på samme måte som om restriksjonene var påheftet ved en ekspropriasjon, som en negativ servitutt. Erstatningen kan i prinsippet fastsettes på to måter. Den ene består i å sammenligne den samlede eiendoms verdi uten og med de restriksjoner som følger av vernevedtaket, og gi erstatning for verdireduksjonen. Den andre måten består i å verdsette den bruk som blir forhindret eller vanskeliggjort av vernevedtaket. I praksis er det den sist nevnte tilnærmingen som er dominerende. En tredje tilnærming, å anslå omsetningsverdien av en negativ servitutt med innhold som vernevedtaket, lar seg i praksis neppe gjennomføre fordi det ikke er noe marked for en slik servitutt.

Erstatningen skal etter naturvernloven § 20 annet ledd fastsettes etter reglene i vederlagsloven. Etter vederlagsloven § 4 skal verdsetting av eiendommen skje på grunnlag av enten salgsverdi, bruksverdi eller gjenkjøpsverdi. Erstatning på grunnlag av gjenkjøpsverdi vil i praksis ikke være aktuelt i fredningssaker. Grunneieren vil kunne kreve lagt til grunn den beregningsmåten som gir høyest erstatning, jf. vederlagsloven § 4 første ledd annet punktum.

Vurderingen av det økonomiske tapet, og andre sider ved erstatningsspørsmålet, skal skje ut fra situasjonen på fredningstidspunktet, jf. naturvernloven § 20 annet ledd annet punktum sammenholdt med vederlagsloven § 10. Regelen bygger på at fredningsvedtaket trer i kraft straks. Høyesterett har i Rt. 1994 s. 1470 (Vangestadmyra) uttalt at erstatningsregelen i naturvernloven § 20 må ”suppleres med det prinsipp som er nedfelt i oreigningsloven § 28”, om at det ved ekspropriasjon skal ses bort fra rettslige disposisjoner over eiendommen fra grunneierens side etter at han har fått ekspropriasjonssøknaden til uttalelse. I den aktuelle saken medførte dette at en person som hadde ervervet rettigheter til å ta ut torv på en eiendom etter at fredningsforslaget var sendt på lokal høring, ikke kunne anses berettiget til erstatning når eiendommen senere ble fredet.

Regelen om at fredningsvedtaket trer i kraft straks, har også den følge at det må betales en avsavnsrente av erstatningsbeløpet, det vil si en erstatning for det tap den erstatningsberettigede lider ved ikke å disponere erstatningen fra fredningstidspunktet og frem til utbetaling skjer.

Ettersom utmåling av erstatning skal gjøres etter reglene i vederlagsloven, må det tas hensyn til den ulovfestede tilpasningsplikt som gjelder etter norsk ekspropriasjonsrett. Det kan her vises til Rt. 1992 s. 217 (Ulvåkjølen) hvor Høyesterett uttaler at prinsippet innebærer:

”. . . at en ekspropriat – mot å få dekket eventuelle utgifter og ulemper ved en tilpasning, jf. avgjørelser inntatt i Rt. 1979 s. 168 (Gran-Ile­veien) og Rt. 1982 s. 1800 (Randaberg) – plikter å gjøre sitt til at tapet for eksproprianten ved inngrepet blir minst mulig. Dette er det samfunnsmessig forsvarlige samspill når grunneierinteresser og samfunnsmessige behov og verneinteresser står mot hverandre.”

18.3.2.2 Vederlag basert på salgsverdi

Dersom erstatningen skal bygge på salgsverdi, forutsetter det at retten lovlig kan omsettes. Når det gjelder bruksretter, er det her visse begrensninger i lov 12. mars 1995 nr. 23 om jord (jordloven) og lov 29. november 1968 om særlege råderettar over framand eigedom (servituttloven). Hvis det er tale om arealer uten noen aktuell nåtidig eller fremtidig utnytting for grunneieren, vil bruksverdien bli null, og erstatningen må fastsettes på grunnlag av salgsverdi (reduksjonen i den samlede eiendoms salgsverdi som følge av vernevedtaket). Er det tale om en aktuell bruk, vil derimot ofte bruksverdien være større enn salgsverdien når det er tale om utmarksområder som blir fredet etter naturvernloven.

Vurderingstemaet ved fastsetting av salgsverdi etter vederlagsloven § 5 første ledd, er ”kva vanlege kjøparar ville gje for eigedomen ved friviljug sal.” Det styrende hensynet er således hva en vanlig kjøper ville betale for eiendommen. Av betydning for dette vil være eiendommens beskaffenhet, beliggenhet, ressurser og påregnelig utnytting. Videre vil det være av betydning hvilke priser som er oppnådd i området for tilsvarende eiendommer og andre forhold som vil kunne ha betydning for salgsverdien. Alle disse forhold er reflektert i vederlagsloven § 5 annet ledd. Er det tale om arealer uten mulighet for økonomisk utnytting, kan salgsverdien bli null dersom fredningen heller ikke medfører at eiendommen som arealet inngår i, taper i salgsverdi.

Ved beregning av salgsverdi skal man komme frem til en realistisk salgspris. Dette utelukker spekulasjonskjøpere eller kjøpere med spesielle behov, som kan være villig til å gi en høyere pris for eiendommen enn det flere uavhengige interessenter oppfatter som passende. Ved reservatfredning må man derfor se bort fra den pris som staten kan være villig til å betale for å klausulere området til friluftsformål, jf. Rt. 1989 s. 245.

I forhold til påregnelig utnytting er den store hovedregel at gjeldende kommunale planer er bindende. Salgsprisen vil derfor måtte ta utgangspunkt i lovlig bruk av eiendommen innenfor rammene av gjeldende plan. I fredningssaker vil arealene gjennomgående være regulert som LNF-områder i en kommuneplan, og områdets verdi må da som hovedregel vurderes ut fra verdien som jord- eller skogbruksareal.

18.3.2.3 Vederlag basert på bruksverdi

Bruksverdien skal etter vederlagsloven § 6 første ledd fastsettes på grunnlag av:

”... avkastinga av eigedomen ved slik pårekneleg utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden. Det skal samstundes gjevast vederlag etter dagens pris for dei ressursane på eigedomen som vert oreigna og som har salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomstar m.v. når dette er pårekneleg etter første punktum.”

Bruksverdien skal med andre ord reflektere den nettoinntekt som det fredete arealet ville ha gitt dersom fredningen ikke hadde funnet sted. Ifølge Høyesteretts praksis er det en objektivisert bruksverdi som skal erstattes, jf. Rt. 1986 s. 1354 (Svenkerud). Dette gjelder både inntekts- og utgiftsiden. Vurderingen blir da hvordan en alminnelig, fornuftig skogeier ville ha utnyttet eiendommen.

Det skal mao. gis erstatning for den reduserte bruksverdien, ut fra den påregnelige utnytting av eiendommen etter forholdene på stedet, og med hensyn til grunneierens tilpasningsplikt etter alminnelige erstatningsrettslige prinsipper. Foretas bruksverdibetraktningen isolert for det fredete arealet, gis det i tillegg erstatning for eventuelle ulemper som vernevedtaket måtte medføre for driften av resteiendommen, jf. vederlagsloven § 8.

Som ”påregnelig utnytting” regnes for det første den aktuelle utnytting, hvis ikke den må anses for å være under avvikling. Også en fremtidig sannsynlig bruksendring skal tas i betraktning, forutsatt at den er eller kan ventes å bli lovlig. Viktig i denne sammenheng er bl.a. plansituasjonen for den berørte eiendommen, og hovedregelen er at bare utnytting som er forenlig med bindende arealplaner, kan anses som påregnelig. Må man regne med at det på annet grunnlag ville bli fastsatt en rådighetsregulering som ville bli til hinder for bruksendringen, er den ikke påregnelig, jf. Rt. 1993 s. 278 (Gaulosen).

Når man har funnet hvilken utnytting som ville ha vært påregnelig, må de fremtidige inntekter neddiskonteres til nåverdi, det vil si at man må ta hensyn til den økonomiske fordel det er for den erstatningsberettigede å få utbetalt erstatningen på et tidligere tidspunkt enn han ville ha fått inntektene dersom fredningen ikke hadde kommet. Høyesterett fastslo i Rt. 1994 s. 557 (Flåmyra), som gjaldt erstatning ved fredning av skog, at den langtidsrente som skal legges til grunn for avkastningsmulighetene – den såkalte kapitaliseringsrentefoten – ikke bør ligge lavere enn kapitaliseringsrenten ved personskadeerstatninger. Dersom det skal brukes en lavere rente enn dette, må det begrunnes særskilt. Denne dommen har i praksis ført til at kapitaliseringsrenten ved skogerstatninger settes til 5 %.

I praksis skyldes det vesentlige av statens erstatningsplikt ved områdevern restriksjoner på skogsdrift. Dersom en hel skogeiendom båndlegges, vil bruksverdien måtte fastsettes med bakgrunn i en kapitalisering av den årlige driftsnetto etter at det årlige påregnelige hogstkvantumet er fastsatt. Dersom det bare er en del av en skogeiendom som fredes, har erstatning etter Høyesteretts dom i Rt. 1992 s. 217 (Ulvåkjølen) vært utmålt etter en metode basert på redusert balansekvantum. Balansekvantumet er det hogstkvantum skogeieren kan avvirke årlig inntil hogstkvantumet kan økes og er et mål for hvor mye skog som kan avvirkes uten at skogkapitalen over tid reduseres.

På grunn av grunneierens tilpasningsplikt ble det tidligere lagt til grunn at man kunne avvirke skog på andre deler av eiendommen først – istedenfor på det fredede areal. Fredningen medførte imidlertid at balansekvantumet ble redusert slik at dette årlige tapet måtte erstattes. Tapet ble på denne måten fordelt over mange år.

18.3.2.4 Særlig om erstatning i sjøarealer

Naturvernloven gir adgang til å verne både land- og sjøarealer. Landarealer er undergitt privat eiendomsrett, men for sjøgrunnen gjelder dette bare ut til marbakken (dvs. hvor bunnen begynner å falle sterkt). Hvor det ikke kan påvises noen marbakke, trekkes eiendomsgrensen normalt ved 2-meters­koten. Rettstilstanden er uklar for tilfeller hvor det er brådypt rett ved land.

Grunneierretten omfatter bl.a. adgangen til utnytting av sand, grus, østers og andre muslinger, samt tang og tare. Med unntak av de rettigheter som grunneieren har etter lakse- og innlandsfiskloven § 16, er fiske i sjøen fritt for alle, også der hvor strandeieren har eiendomsrett.

Utenfor eiendomsgrensen er utgangspunktet at hvem som helst kan utnytte de muligheter og ressurser som finnes der, innenfor de rammer som lovgivningen ellers setter. Grunneieren har imidlertid gjennom den såkalte strandretten visse beføyelser også utenfor eiendomsgrensen. Den viktigste er tilkomstretten, men strandretten omfatter også en viss rett til utfylling fra egen grunn og i visse tilfeller utnytting av tang og tare.

Rådighetsregulering i sjøområder med privat eiendomsrett skiller seg ikke prinsipielt fra rådighetsreguleringer av landarealer og vil med de begrensninger som er nevnt ovenfor, kunne danne grunnlag for erstatningskrav. Eksempler fra rettspraksis er Frostating lagmannsretts overskjønn 7. mai 1997, der en grunneier ble tilkjent 1,4 mill. kroner i erstatning for tap av mulighet til uttak av sjøgrus etter fredning av et fjæreområde. I RG 1999 s. 619 (Gulating) ble en grunneier tilkjent erstatning for avskåret utnytting av en skjellsandforekomst i et sjøfuglreservat. Krav om erstatning tilknyttet lakseoppdrett, kamskjellproduksjon mv. ble forkastet med henvisning til manglende eiendomsbeføyelser.

Fremtidig bruk av områder som ikke er omfattet av private rettigheter, må trolig betraktes som utnytting av en allemannsrett som ikke vil utløse krav om erstatning, jf. Rt. 1985 s. 1128. For eksempel har plassering av oppdrettsanlegg o.l. utenfor den del av sjøgrunnen som er undergitt privat eiendomsrett, ikke noe særskilt rettsvern som kan likestilles med de tradisjonelle beføyelser som strandretten innbefatter. Derimot kan spørsmålet stille seg annerledes hvis det kommer på tale å regulere eller forby allerede etablert virksomhet, særlig hvis det har karakter av en fast lokal bruk (jf. Rt. 1985 s. 247 (Kåfjord)).

18.3.2.5 Endringen av vederlagsloven § 6 i 1997

Vederlagsloven § 6 ble endret ved lov 19. mai 1997 nr. 81. Bakgrunnen for endringen var at man fant det urimelig at eieren ved ekspropriasjon av skog og grusforekomster på grunn av tilpasningsplikten kun fikk erstattet den neddiskonterte verdien av ressursene. Den som ervervet ressursene, kunne imidlertid ta ut ressursene og selge dem etter dagens pris, jf. Dok 8:87 (1995–96) og Innst. O. nr. 65 (1996–97).

Ved ekspropriasjon av f.eks. grusressurser innebar tilpasningsplikten at det ved erstatningsberegningen ble lagt til grunn at de avståtte masser først ville blitt tatt ut når alle andre tilgjengelige masser var tatt ut, uavhengig av når det var påregnelig at de avståtte masser faktisk ville blitt solgt dersom ekspropriasjonen ikke hadde kommet. Man fant det urimelig at en slik neddiskontert nåverdi skulle legges til grunn når eksproprianten kunne nyttiggjøre seg grusen i stedet for å måtte kjøpe den til markedspris.

I fredningssaker hadde tilpasningsplikten en tilsvarende neddiskonteringseffekt ved at metoden med redusert balansekvantum førte til at standskogen ble erstattet lavere enn om det ved erstatningsberegningen var lagt til grunn at den var blitt avvirket og omsatt på fredningstidspunktet, eventuelt neddiskontert fra det påregnelige hogsttidspunktet. I fredningssaker hadde man imidlertid ikke det forhold at fredningsmyndigheten tilegnet seg ressursene.

Lovendringen gjelder kun naturressurser på eiendommen og ikke selve grunnarealet. Grunnerstatningen må dermed fastsettes som tidligere, mens erstatning for ressurser som kan tas ut av eiendommen, som standskog, grus, matjord, sand osv. må vurderes etter de nye reglene.

Det må være klart at lovendringen iallfall gjelder for ressurser som eksproprianten tilegner seg, og som det er påregnelig vil bli utnyttet på ekspropriatens hånd. Det var nettopp dette forhold lovendringen tok sikte på. Mer uklart er det om regelen gjelder i de tilfeller eksproprianten ikke tilegner seg ressursen. Ved områdevern er jo nettopp formålet at ressursen ikke skal utnyttes.

Staten har siden lovendringen i 1997 som utgangspunkt inntatt det standpunkt at tilpasningsplikten i prinsippet gjelder fullt ut, fordi man ikke tilegner seg ressursene, og at lovendringen ikke får anvendelse ved områdevern. Når det gjelder skogerstatning, har staten likevel valgt å ikke prosedere på tilpasningsplikt som grunnlag for å bruke metoden med redusert balansekvantum, men i stedet valgt å akseptere realisasjonsverdimetoden korrigert for konkret påregnelig avvirkningstakt. Dette standpunktet har ført til økte erstatninger, ettersom grunneieren får erstatning for den fredede skogen som om fredningen ikke hadde skjedd, samtidig som han vil kunne avvirke annen hogstmoden skog på eiendommen som ellers ikke ville blitt avvirket så tidlig.

18.3.2.6 Særskilt om bruk som trenger dispensasjon fra verneforskriften

Enkelte tap gjelder utnytting som verneforskriften gir adgang til å dispensere for. Dette medfører i praksis ikke at et erstatningsskjønn blir utsatt til det er søkt om og tatt stilling til en slik dispensasjon. I stedet tar skjønnsretten stilling til om det er påregnelig at dispensasjon vil bli gitt. Normalt legger man da til grunn at dispensasjon vil bli nektet, med mindre det er holdepunkter for det motsatte. Slike holdepunkter kan være i en forvaltningsplan for verneområdet eller i utsagn fra statens side i samband med skjønnssaken. Ofte vil spørsmålet da bli regulert i skjønnsforutsetningene.

Et utsagn under skjønnssaken eller i skjønnsforutsetningene kan ikke uten videre anses rettslig bindende for vurderingen av en fremtidig dispensasjonssøknad. Dette vil bl.a. bero på forvaltningens adgang til å gi bindende forhåndstilsagn i slike saker. Utsagnet kan imidlertid uansett ha sin verdi for partene som en prediksjon for utfallet av en fremtidig dispensasjonssak, uten at det på noen måte binder opp denne rettslig.

Særskilte spørsmål oppstår dersom utviklingen blir annerledes enn man regnet med under skjønnssaken. Antok man at dispensasjon ikke ville bli gitt, men en søknad senere blir imøtekommet, vil grunneieren ha fått både dispensasjon til utnytting og erstatning for ikke-utnytting. Dette reiser spørsmål om erstatningen kan kreves tilbake. I svensk rett er det adgang til det etter miljöbalken 31 kap. 15 §. Noen slik lovhjemmel finnes ikke i norsk rett, og det er tvilsomt om det her er adgang til tilbakesøkning på grunnlag av ulovfestede regler.

Motsatt kan erstatning ha blitt nektet fordi skjønnsretten la til grunn at dispensasjon ville bli gitt, mens en senere dispensasjonssøknad viser seg å bli avslått. I så fall har grunneieren ikke fått slik erstatning som han har krav på for det tap han lider. Her er det spørsmål om han kan få gjenopptatt det avholdte skjønnet eller kreve avholdt nytt skjønn. Høyesterett har lagt til grunn at nytt skjønn, men ikke gjenopptakelse, kan kreves, jf. Rt. 1999 s. 1916.

18.3.2.7 Erstatning for offentlige tilskudd

Offentlige tilskuddsordninger har forekommet – og forekommer fortsatt – til forskjellige slags arealdisponeringstiltak, først og fremst i landbruksnæringen. Tilskuddene kan gjelde fysiske investeringstiltak, eller være knyttet til produksjonen eller til driften generelt. Når produksjonen eller driften blir påvirket av bruken av det areal som inngår i verneområdet, kan også slike tilskudd ha betydning for arealbruken i dette området. Ved fastsettingen av erstatning for reservatfredning kan tilskuddsordninger ha betydning både når det gjelder hva som skal erstattes, og utmålingen av erstatningen.

Når det blir gitt offentlig tilskudd til visse tiltak, kan dette for det første være med på å gjøre det påregnelig at tiltaket eller virksomheten blir satt i verk. Etter vederlagsloven er det ikke grunnlag for å se bort fra slike tilskudd som motiverende faktor for grunneieren. Dette gjelder også ved fastsetting av erstatning etter naturvernloven § 20. Det kan være at nettopp tilskuddsordningen gjør at et tiltak blir påregnelig og derfor skal erstattes ved reservatfredning, trass i at vernevedtaket innebærer at det aktuelle areal fra et samfunnsmessig synspunkt heller bør fredes som naturreservat enn å bli anvendt til et tilskuddsberettiget tiltak. Noen tilskuddsforskrifter gjør imidlertid unntak fra retten til tilskudd dersom tilskuddsformålet vil komme i strid med naturvernhensyn. I så fall må påregneligheten for det aktuelle tiltaket vurderes uavhengig av tilskuddsordningen.

Hvis en tilskuddsberettiget bruk pågår eller er påregnelig, blir det spørsmål om tilskuddet skal gå til fradrag ved erstatningsutmålingen. Gis det erstatning for det tilskudd som grunneieren går glipp av ved at tiltaket ikke kan utføres i verneområdet, innebærer det kompensasjon for et tap som grunneieren vil lide, men betyr samtidig i realiteten at det utbetales tilskudd for et formål som ikke ønskes realisert på stedet. Hovedregelen er at det ikke skal gjøres fradrag for tilskudd. Men etter naturvernloven § 20 tredje ledd skal man gjøre fradrag i erstatningen for tilskudd som ville bli gitt til en påregnelig, ikke iverksatt bruksomlegging. Fradragsregelen gjelder for investeringstilskudd til ny arealutnytting (f.eks. nydyrking eller skogplanting på ikke skogbevokst grunn), men neppe for tilskudd til investeringer innenfor rammen av en næring som drives (typisk tilskudd til skogbrukstiltak innenfor et skogområde som fra før har vært pleid eller avvirket). Fradragsregelen gjelder ikke for generelle driftstilskudd, f.eks. areal- og kulturlandskapstillegget i henhold til forskrift etter jordbruksavtalen, jf. Rt. 2001 s. 207 (Tjeldstø).

18.3.2.8 Erstatning for reservatfredning på offentlig grunn

Erstatningsreglene i naturvernloven gjelder ikke når staten freder arealer på egen grunn. Siden omorganiseringen av Direktoratet for statens skoger i 1990 forvaltes statens utmarkseiendommer i hovedsak av det særskilte rettssubjektet Statskog SF. Spørsmålet om omorganiseringen skulle medføre erstatning for reservatfredning på statsgrunn, ble ikke nærmere vurdert da omorganiseringen ble forberedt, jf. St.prp. nr. 52 (1990–91). I praksis er det imidlertid lagt til grunn at Statskog SF kan kreve erstatning på linje med private grunneiere. Det er videre på det rene at kommuner har samme rett som private grunneiere til erstatning ved reservatfredning av kommunal eiendom.

Endel områder har av staten eller en kommune som grunneier vært avsatt til naturvernformål, såkalte administrative fredninger (jf. kap. 12.2.2). Når det i samband med erstatningsspørsmål blir vurdert om annen utnytting er påregnelig, skal man i samsvar med prinsippet i Rt. 1986 s. 1354 (Svenkerud) foreta en objektiv vurdering og dermed se bort fra at den aktuelle offentlige grunneier har beslutte å frede området mot utnytting, jf. Rt. 1999 s. 138 (Østmarka, som gjaldt en kommunal administrativ fredning). Den ”selvbåndlegging” som en administrativ fredning medfører, er derfor uten betydning for erstatningsspørsmålet. Det må trolig antas at dette også gjelder for statlige administrative fredninger.

18.3.3 Erstatningsutbetalinger og omkostninger

18.3.3.1 Utbetaling av erstatninger fra det offentlige

I tabell 18.1 gis det en oversikt over de statlige bevilgningene til erstatninger i perioden 1987 til 2004. Erstatningene er i sin helhet knyttet til opprettelse av verneområder etter naturvernloven.

Erstatningsmidlene er knyttet til utbetaling av ordinære erstatninger, avsavnsrenter, kjøp av arealer i verneområder og omkostninger i forbindelse med gjennomføring av erstatningsoppgjør for tematiske verneplaner og vern av barskog. Ved vern av barskog kommer i tillegg utgifter til gjennomføring av makeskifte og utgifter til den såkalte vederlagsordningen, jf. kap. 18.3.3.3. Tematiske verneplaner er fylkesvise verneplaner for myr, våtmark, edelløvskog/rik løvskog og sjøfugllokaliteter.

Tematiske verneplaner og verneplaner for barskog gjennomføres i all hovedsak ved bruk av vernekategorien naturreservat. Unntaksvis blir det også opprettet noen landskapsvernområder og biotopvernområder.

18.3.3.2 Omkostninger i erstatningssaker

Hvert år utbetaler staten v/Direktoratet for naturforvaltning store beløp i omkostninger som knytter seg til erstatningssaker etter områdevern. De vesentligste omkostningene er knyttet til salærer til advokater og sakkyndige, rettsgebyrer og skjønnskostnader. I tillegg kommer statens utgifter til makeskifte, forvaltning av eiendommer innkjøpt til makeskifte mv.

Regjeringsadvokaten har ansvar for erstatningssakene ved opprettelse av verneområder etter naturvernloven. Av kapasitetshensyn er en vesentlig del av erstatningssakene satt bort til private advokater engasjert som kommisjonærer for regjeringsadvokaten i disse sakene.

Tabellene 18.2 og 18.3 viser bl.a. den prosentvise fordelingen mellom beløp til erstatninger og omkostninger. For tematiske verneplaner for 2000 avviker forholdet mellom erstatninger og omkostninger betydelig i forhold til et ”normalår”. Dette skyldes utbetalingen av en stor erstatning etter opprettelse av Spålen-Katnosa naturreservat.

Den prosentvise fordelingen av omkostningene vist i tabellene knytter seg til regnskapsførte tall for vedkommende år, ikke den årlige bevilgning. For de tematiske verneplanene (om man ser bort fra erstatningen for Spålen-Katnosa) innebærer dette at det i perioden 1999 til 2002 er utbetalt ca. 23 mill. kroner i omkostninger av et samlet beløp på 66 mill. kroner. For verneplan barskog er det i samme periode betalt ut ca. 28 mill. i omkostninger av et samlet forbruk på 127 mill. kroner.

Det fremgår altså av disse tabellene at det er forholdsvis høyere omkostninger ved gjennomføring av tematiske verneplaner enn verneplaner for barskog. Årsaken er trolig at fredning av barskog ofte gir høye erstatninger, slik at arbeidet med erstatningssakene utgjør en relativt mindre del av de samlede kostnader. I tillegg kommer at det finnes en del allment aksepterte metoder for taksering og verdsetting av skog som forenkler erstatningsvurderingene og reduserer behovet for rettsavgjørelser.

Erstatningene blir dels fastsatt ved avtaler med berørte grunneiere og rettighetshavere, og dels ved rettslige skjønn. I noen saker blir også deler av skjønnstemaene forlikt ved avtale, mens det øvrige blir avgjort av skjønnsretten. Det foreligger ikke helt eksakte tall for hvor mange saker som forlikes utenfor domstolene. Direktoratet for naturforvaltning har likevel antatt at ca. 70 % av de krav som fremmes, avgjøres i minnelighet.

Tidspunktet for utbetaling av erstatninger bestemmes i stor grad av forhold utenfor miljøvernmyndighetenes kontroll. Særlig gjelder dette for saker som avgjøres av domstolene. Midler på statsbudsjettets kap. 1427 post 32 og 33 er overførbare. Som det fremgår av tabell 18.4, har det for enkelte år skjedd betydelige overføringer fra ett budsjettår til det neste. Dette skyldes at utbetalingstidspunktet i erstatningssaker har blitt forskjøvet i forhold til prognosene. For konkrete vurderinger av bruken av midler for de enkelte år er det derfor viktig å ta utgangspunkt i regnskapsførte beløp og ikke bare se på bevilgete beløp.

18.3.3.3 Vederlagsordningen

Den såkalte vederlagsordningen ble etablert i 1997 i forbindelse med verneplan barskog fase II. Den innebærer at private grunneiere med skog som blir foreslått fredet som barskogreservat, får en kompensasjon for ”båndlegging” av eiendommen mens man utreder et eventuelt vern. Vederlagsordningen er ingen ordinær erstatning, men en godtgjørelse til grunneiere for at de ikke skal forringe eiendommenes verneverdi gjennom hogst eller lignende. Alle berørte grunneiere står fritt til å søke om vederlag etter denne ordningen. Frem til 2002 har dette beløpet vært 5 mill. kroner årlig.

Vederlagsordningen ble opprettet på bakgrunn av Stortingets behandling av barskogmeldingen, St.meld. nr. 40 (1994–95), jf. Innst. S. nr. 120 (1995–96). Etter gjeldende retningslinjer, fastsatt ved Miljøverndepartementets brev 29. august 1997, må mer enn 25 % av driftsenhetens skog i hogstklasse V (areal eller kubikkmasse) være berørt av verneforslaget for å være berettiget til vederlag. Siden det årlig skal fordeles et gitt beløp, har størrelsen av vederlaget til den enkelte skogeier vært avhengig av søknadsmengde og bevilgning. Øvre grense for årlig utbetaling er satt til 150 000 kroner.

Verneplan barskog II er nå avsluttet. Vederlagsordningen er videreført for noen områder som fortsatt kan være aktuelle for vern.

18.4 Rettstilstanden i andre nordiske land

18.4.1 Sverige

Bestemmelsene om områdevern er samlet i miljöbalken (SFS 1998:808). Etter 7 kapittel kan et område vernes som nasjonalpark, naturreservat, kulturreservat, naturminne eller biotopvernområde. For nasjonalparker er det et krav at all grunn er statlig eid. Det er gitt hjemmel for ekspropriasjon til dette formål, og erverv av privat grunn erstattes i samsvar med svensk ekspropriasjonslovgivning.

For andre vernevedtak erstattes økonomisk tap etter reglene i miljöbalken 31. kapittel. 3 Ved opprettelse av naturreservat, kulturreservat og biotopvernområder har grunneiere og rettighetshavere krav på erstatning etter 31 kap. 4 § dersom ”mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning innom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras”.

At ”mark tas i anspråk” innebærer at det offentlige finner det nødvendig å gjennomføre inngrep eller tiltak i verneområdet. Dette kan være ulike tilretteleggingstiltak for allmennheten som anlegg av veier, parkeringsplasser, stier, sanitære anlegg eller at allmennheten gis ferdselsrett i området. Dersom det i vernevedtaket eller senere bestemmes at slike tiltak skal gjennomføres, har grunneieren eller rettighetshaveren krav på erstatning for det økonomiske tapet vedkommende lider.

Erstatning etter alternativet at ”pågående mark­använding innom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras” innebærer for det første at det i utgangspunktet bare er den etablerte bruk som har erstatningsrettslig vern. Planlagte bruksomlegninger gir derfor som hovedregel ikke grunnlag for erstatning. Uttrykket ”pågående” tolkes imidlertid slik at det er rom for bruksendringer som følge av normal rasjonalisering innenfor eksisterende driftsform. Annen utnytting av eiendommen, som f.eks. planting av skog på jordbruksarealer, regnes imidlertid ikke som rasjonaliseringstiltak og har således ikke erstatningsrettslig vern. Heller ikke planlagt, men ikke påbegynt, utnytting av grusforekomster regnes som ”pågående” bruk av eiendommen.

Erstatning for tapte utbyggingsmuligheter er det bare grunnlag for hvis området etter planlovgivningen er lagt ut som byggeområde eller det er gitt byggetillatelse etter annet regelverk, og bruksendringen fremstår som aktuell.

Videre innebærer uttrykket ”avsevärt för­svåras” at mindre innskrenkninger i eierrådigheten ikke medfører erstatningsplikt. I forarbeidene til loven er det nevnt som eksempel at grunneieren erstatningsfritt må tåle generelle begrensninger som følger av jord- og skogrukslovgivningen. Det tas også hensyn til at miljöbalken inneholder generelle prinsipper og hensynsregler, bl.a. hensynet til biologisk mangfold og bærekraftig ressursutnyttelse, som begrenser eierrådigheten. Dersom vernevedtaket ikke medfører begrensninger utover dette, vil vilkårene for erstatning normalt ikke være oppfylt.

Etter ordlyden skal vurderingen av hvorvidt vernevedtaket medfører at pågående grunnutnyttelse ”avsevärt försvåras” skje ”inom berörd del av fastighet” og ikke i forhold til eiendommen som en helhet. I praksis vurderes kravet i forhold til hver bruksmessig avgrenset del av eiendommen, eksempelvis et skogbestand eller et jorde. Det er noe usikkert i hvilken grad det skal tas hensyn til grunneierens øvrige eiendom og økonomiske forhold ellers ved vurderingen av om vilkårene for erstatning er oppfylt.

Ved vurderingen av om vilkårene for erstatning er oppfylt skal det etter 31 kap. 9 § MB – den såkalte akkumuleringsregelen – også tas hensyn til tidligere vernevedtak, begrensninger i medhold av skoglovgivningen om forbud mot hogst i fjellnær skog av hensyn til natur- eller kulturmiljøinteresser, samt begrensninger i medhold av plan- og byggelovgivningen, som er pålagt inntil ti år forut for vernevedtaket. Flere mindre rådighetsbegrensninger kan således medføre at krav på erstatning utløses.

Dersom en verneforskrift stiller krav om tillatelse (”tillstånd”) for et tiltak, blir det først tale om erstatning hvis en søknad om tillatelse blir avslått eller gitt på tyngende vilkår, jf. 31 kap. 5 § MB. Rammes tiltaket av et dispensabelt forbud i verneforskriften, er derimot hovedregelen at det skal gis erstatning umiddelbart, uten at grunneieren først må ha søkt og fått avslag på dispensasjon (”dispens”).

Når det gjelder utmåling av erstatning, henviser miljöbalken (31 kap. 2 §) til bestemmelsene i expropriationslagen (1972:219, 4 kap). Det rettslige utgangspunkt er etter denne at grunneieren skal ha erstatning for den reduksjon vernevedtaket har medført for eiendommens salgsverdi. I svensk rett har ikke grunneieren krav på den høyeste av salgs- eller bruksverdi. Bruksverdiberegninger gjøres derfor bare når det er vanskelig å fastslå salgsverdien av en eiendom, f.eks. fordi det er liten omsetning av landbrukseiendommer i distriktet.

Etter 31 kap. 6 § MB gjøres fradrag for det grunneieren erstatningsfritt må tåle. Miljöbalken opererer således med en tålegrense.

Erstatning fastsettes i all hovedsak ved minnelige oppgjør i forkant av vernevedtaket, enten ved kjøp av eiendommen eller ved pengeerstatning. Makeskifte tilbys i en del tilfeller, men det er ingen plikt for staten å tilby dette. Naturvårdsverket har gjennom en rammeavtale gitt flere private, uavhengige verdivurderingsselskaper i oppdrag å vurdere verdireduksjon på de enkelte eiendommer som omfattes av et fredningsforslag. I Sverige finnes det mange selskaper som har spesialisert seg på verdivurderinger og forhandlingsoppdrag. Det finnes også en offentlig sertifiseringsordning for denne type virksomhet som skal sikre at selskapenes arbeid er forsvarlig. Naturvårdsverkets rammeavtale med slike selskaper gjennomgås jevnlig med tanke på kvalitetssikring.

I den enkelte sak bestiller länsstyrelsen fra et av disse selskapene en verdivurdering som danner grunnlaget for forhandlingene om erstatning eller kjøp. Grunneierens kostnader til utarbeiding av en egen verdivurdering dekkes ikke. Som oftest overlates forhandlingene med grunneieren til selskaper som har kompetanse på dette feltet.

Normalt løses de fleste grunnervervsspørsmål før vernevedtak. En har fått opplyst at det anslagsvis tas ut stevning i 3 % av erstatningssakene, og av disse forlikes mange før domsavsigelse i første instans. Dersom man ikke kommer til enighet om erstatning eller kjøp, må grunneieren innen et år etter vernevedtaket reise sak for miljödomstolen mot staten for å få fastsatt erstatningen (31 kap. 13 § MB). Miljödomstolen er en av de fem tingsrätter som har fått i oppgave å pådømme saker etter miljöbalken. Blir ettårsfristen oversittet, taper grunneieren sin rett til erstatning. Saksomkostningene ved rettslig behandling i første instans dekkes av staten (7 kap. 1 § expropriationslagen). Miljödomstolens avgjørelse kan ankes til miljööverdomstolen (Svea hovrätt). Saksomkostninger i annen instans dekkes kun dersom grunneiers anke tas til følge.

18.4.2 Finland

Regler vedrørende områdevern finnes i naturvårdslagen nr. 1096/1996. Bortsett fra reglene om lovfestet vern inneholder loven lignende vernekategorier som den norske naturvernloven. Loven skiller mellom områder som vernes av hensyn til naturmiljøet (naturskyddsområder) og verneområder med andre formål. Restriksjonsnivået i nasjonalparker og naturreservater er sammenlignbart med norske nasjonalparker og naturreservater bortsett fra at det gjelder et generelt ferdselsforbud i naturreservater.

Nasjonalparker og naturreservater opprettes i henhold til riksomfattende planer godkjent av den finske regjeringen. Normalt erverver staten de områdene som er omfattet av verneplanene og dette skjer gjennom minnelige forhandlinger. Staten er også gitt ekspropriasjonshjemmel for gjennomføring av verneplanene (52 §).

Dersom verneplanen ikke er gjennomført innen fire år etter regjeringens godkjennelse, kan grunneieren kreve innløsning (51 §). Hvis staten ikke erverver grunnen i et verneområde, har grunneieren krav på erstatning dersom vernevedtaket medfører ”betydelsefull olägenhet”, dvs. vesentlig ulempe (53 §).

Når det gjelder automatisk vern og biotopvern, har grunneieren krav på erstatning etter ovennevnte regler dersom søknad om dispensasjon fra vernereglene er avslått eller åpenbart ikke kan gis. For landskapsvernområder har grunneieren ikke krav på erstatning. Dette har nok sammenheng med at vernebestemmelsene ikke kan gå så langt at de medfører vesentlig ulempe for grunneier.

18.4.3 Danmark

Reglene om naturvern følger av naturbeskyttelsesloven av 3. januar 1993 nr. 9. Loven inneholder i kap. 2 generelle rådighetsbegrensninger om beskyttelse av visse naturtyper og arealer. Reglene om fredning av enkeltområder følger av kap. 6. Loven opererer ikke med flere beskyttelseskategorier, men restriksjonsnivået kan tilpasses det som er nødvendig av hensyn til verneformålet.

Spørsmålet om erstatningsplikt beror etter dansk teori og praksis på forståelsen av den danske Grundlovs § 73. 4 Etter naturfredningsloven § 33 stk. 5 har grunneier, bruker eller andre rettighetshavere, krav på erstatning for det tap fredningen medfører. Erstatningen utmåles på bakgrunn av redusert salgsverdi. Det kan imidlertid også gis en viss ulempeskompensasjon, f.eks. dersom vedtaket medfører at allmennheten gis tilgang til et område til sjenanse for grunneieren.

Også i dansk rett opereres det med en tålegrense som det gjøres fradrag for ved erstatningsutmålingen. Tap som skyldes generelle reguleringer i medhold av annen lovgivning eller andre regler i naturbeskyttelsesloven, erstattes ikke. Det er ikke noe krav om at tapet må være vesentlig.

Det nevnes at for jordbruksarealer fastsettes erstatningen normalt på bakgrunn av faste takster pr. hektar. En slik ordning har blitt godtatt av danske domstoler.

18.5 Forholdet til den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)

Gjennom menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 er den europeiske menneskerettskonvensjon gjort til norsk lov. Konvensjonen har i første tilleggsprotokoll art. 1 regler som sikrer vern av eiers eller rettighetshavers interesser. Spørsmålet er om disse regler har noen betydning for en eventuell utvidelse av erstatningsvernet.

I norsk oversettelse lyder artikkelen:

”Enhver fysisk eller juridisk person har krav på å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom med mindre det skjer i det offentliges interesse og på betingelser som er fastsatt ved lov og som følger av folkerettens alminnelige prinsipper.

Bestemmelsene ovenfor skal dog ikke på noen måte være til hinder for statens rett til å håndheve slike lover som den anser påkrevet for å kontrollere at eiendom brukes i samsvar med samfunnets interesser eller for å sikre erleggelse av skatter eller andre avgifter eller bøter.”

Artikkelen inneholder tre rettsregler. Bestemmelsen starter med hovedregelen om enhvers rett til å ha eiendom (”prinsippregelen”). De to andre reglene gjelder i hvilke tilfeller det kan gjøres unntak fra dette utgangspunktet. Det konstateres således i første ledd annet punktum at ekspropriasjon bare kan skje i det offentliges interesse i henhold til lov og i samsvar med folkerettslige regler for øvrig (”avståelsesregelen”). Adgangen til rådighetsregulering omhandles i artikkelens annet ledd og gir stater adgang til å regulere bruken av eiendom i samsvar med samfunnets interesser (”kontrollregelen”).

Bestemmelsen inneholder ingen spesifikke regler om erstatning utover det som kan utledes av at ekspropriasjon skal skje på betingelser fastsatt ved lov. I forhold til rådighetsreguleringer stiller ikke bestemmelsen noe krav om økonomisk kompensasjon.

Etter Høyesteretts dom i Rt. 1987 s. 80 (Rønnåsmyra II) er det ikke tvilsomt at vernevedtak etter naturvernloven må anses som rådighetsregulering og ikke ekspropriasjon. Praksis i Den europeiske menneskerettsdomstol gir ikke holdepunkter for annet enn at områdevern bare faller inn under kontrollregelen, og menneskerettsdomstolen gir nasjonale myndigheter og domstoler et vidt spillerom for hvilket løsninger som velges. 5 Innenfor de rammer som utvalget arbeider, må det antas at EMK ikke setter noen begrensninger for valg av erstatningsløsning.

18.6 Restriksjonsnivået i forskrifter etter naturvernloven og ved rådighetsregulering etter plan- og bygningsloven

18.6.1 Innledning

Arealforvaltningen i Norge blir i all hovedsak fastlagt gjennom vedtak truffet i medhold av plan- og bygningsloven og naturvernloven. Mål og rammer for den nasjonale arealpolitikken blir i tillegg til lov formidlet gjennom stortingsmeldinger, rikspolitiske retningslinjer, rundskriv mv. Disse mål og rammer skal legges til grunn for kommuner, fylkeskommuner og statlige fagmyndigheter i deres planlegging og forvaltning.

Rådighetsreguleringer som følger av kommuneplan eller reguleringsplan utløser normalt ikke erstatning. Det samme er tilfelle ved opprettelse av nasjonalparker og landskapsvernområder etter naturvernloven. Derimot skal det ved opprettelse av naturreservat og naturminner gis erstatning for alt økonomisk tap.

Utvalget har derfor sett på hvilke rådighetsreguleringer som de ulike planvedtak kan innebære, herunder den erstatningsrettslige situasjon ved reguleringsplan og kommuneplan.

18.6.2 Restriksjonsnivået på forskjellig utnytting i ulike vernekategorier etter naturvernloven

Som det går frem av kap. 17.2, viser en gjennomgåelse av vernekategoriene i naturvernloven og den praksis som er etablert, at det varierer hvilke restriksjoner som er pålagt, både i forhold til ulike former for utnytting og avhengig av vernekategorien. Av forarbeidene til gjeldende erstatningsregler fremgår det – som nevnt foran i kap. 18.2.4 – at det skal være en markert forskjell på restriksjonsnivået i landskapsvernområder og naturreservater ved at landbruksdrift etter tidsmessige driftsmetoder med rimelige landskapsestetiske hensyn skal være tillatt i landskapsvernområder. Utvalget er imidlertid kjent med at det er omstridt om dette alltid har kommet klart til uttrykk i vernebestemmelsene. Det kan trolig også forekomme at lempeligere restriksjoner i landskapsvernområder kan gripe sterkere inn i virksomheten enn strenge regler gjør i et naturreservat som har vært praktisk talt urørt.

For nasjonalparker og naturreservater vil det normalt være tilnærmet samme vernebestemmelser og restriksjonsnivå for f.eks. skogsdrift, massetak, byggevirksomhet og motorferdsel. De aller fleste landskapsvernområder har derimot et klart lavere restriksjonsnivå enn nasjonalparker og naturreservater.

Innenfor nasjonalparker og naturreservater vil normalt all hogst være forbudt, unntatt hogst av ved til eventuelle hytter/setre som ligger innenfor verneområdene.

For mange landskapsvernområder viser vernebestemmelsene bare til skogbruksloven og dens regler om vernskog. Andre landskapsvernområder har særskilte bestemmelser om hogst i medhold av godkjent plan, begrensninger på hogstflater, krav om ivaretakelse av landskapsbildet osv. For uttransportering av virke er det ofte satt krav om skånsom drift, kjøring på frossen mark og lignende.

Uttak av grus er normalt forbudt innenfor nasjonalparker og naturreservater. I større landskapsvernområder med store brukerinteresser har forvaltningsmyndigheten ofte adgang til etter søknad å gi tillatelse til å ta ut grus til vedlikehold av veier o.l, eller grusuttak kan være tillatt på steder som er særskilt avsatt til formålet i en forvaltningsplan. Med unntak av husbehov er det ikke anledning til å ta ut grus til virksomhet utenfor verneområdene.

Reindriften har tilnærmet samme vilkår innenfor alle vernekategorier. De største konfliktene i forhold til reindriften er i dag er knyttet til regler som skal begrense kjøringen på bar mark.

Motorferdsel er i de fleste nasjonalparker og naturreservater strengt regulert. For landskapsvernområdene varierer reguleringen. En del landskapsvernområder har ikke annen regulering av motorferdselen enn det som følger av motorferdselloven med forskrifter. I andre landskapsvernområder er motorferdselen også regulert gjennom et dispensabelt forbud i verneforskriften. Praktiseringen av en dispensasjonsordning er imidlertid generelt mer liberal i landskapsvernområder enn i nasjonalparker og naturreservat.

For byggevirksomhet er det innenfor alle vernekategorier et generelt forbud mot oppføring av nye bygninger. For fritidsbebyggelse er det vanligvis bare åpnet for at det kan gis tillatelse til ombygging og tilbygg til eksisterende hytter. For landbruksdrift er situasjonen noe annerledes. I landskapsvernområder kan det vanligvis gis dispensasjon til oppføring av nødvendige bygninger som er en del av den tradisjonelle landbruksdriften. For nasjonalparkene er behovet for bygninger i landbruket lite, men i enkelte av dem er det adgang til å gi tillatelse til bygging av hytter/buer i forbindelse med tilsyn/gjeting av beitedyr.

18.6.3 Regulering av naturområder i medhold av plan- og bygningsloven

De fleste områdene som i St.meld. nr. 62 (1991–92) er foreslått lagt ut til nasjonalpark eller landskapsvernområde, er i dag regulert som landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF) i kommuneplanens arealdel, jf. plan- og bygningsloven § 20-4 nr. 2. Utvalget har derfor sett nærmere på hva en slik regulering kan innebære, hvilke restriksjoner som lovlig kan settes – og hvilket erstatningsrettlig vern som gjelder for slike rådighetsreguleringer av privat eiendom.

Plan- og bygningsloven legger opp til at hele kommunen skal være dekket av en rettslig bindende plan gjennom kommuneplanens arealdel. Arealdelen har rettsvirkning i den forstand at den enkelte grunneier ikke kan ta i bruk, bebygge eller dele sin eiendom på annen måte enn det som et fastsatt i planen, jf. plan og bygningsloven § 20-6 annet ledd om at bygge- og anleggstiltak nevnt i §§ 81, 86 a, 86 b og 93 ikke må være i strid med arealbruk eller bestemmelser fastlagt i endelig arealplan. Heller ikke ”andre tiltak som kan være til vesentlig ulempe for gjennomføringen av planen” er tillatt. Et tiltak som er i strid med planen, kan derfor ikke gjennomføres selv om det har nødvendige tillatelser etter særlovgivningen. I medhold av plan og bygningsloven § 7 har imidlertid kommunen en generell hjemmel til å dispensere fra en plan når ”særlige grunner” foreligger.

I kommunens arealdel skal områder med jord- og skogbruk og reindrift legges ut sammen med natur- og friluftsområde i bunden kombinasjon. Dette innebærer at forholdet mellom de ulike formål innenfor denne kategorien bestemmes av annet lovverk, særlig jordloven, skogbruksloven og reindriftsloven. I områder hvor arealdelen blir lagt ut til LNF-område er det ikke tillatt med annen bygge- og anleggsvirksomhet enn den som har direkte tilknytning til landbruk/stedbunden næring (tradisjonell landbruksvirksomhet).

LNF-kategorien innebærer forbud mot vesentlige terrenginngrep som bl.a. massetak, steinbrudd og fyllinger. I hvilken grad mindre inngrep er forbudt i et LNF-område fordi de vesentlig kan vanskeliggjøre gjennomføring av planen, kan være noe uklart.

I et LNF-område vil det ikke være tillatt å oppføre private hytter eller hytter for utleie selv om det skjer for å skaffe gårdsbruk inntekter ved utleie. Det samme gjelder turisthytter, jakt- og fiskebuer, naust og lignende som ikke har direkte tilknytning til landbruksdrift. Skal det f.eks. bygges hytter i et LNF-område, må det skje i medhold av bestemmelser etter plan- og bygningsloven § 20-4 annet ledd bokstav c om spredt utbygging for boliger, hytter, eller i medhold av reguleringsplan eller etter dispensasjon fra arealdelen med hjemmel i plan- og bygningsloven § 7.

Det følger videre av plan- og bygningsloven § 20-6 annet ledd jf. § 93 første ledd bokstav c at bruksendring for eksisterende bygning til annet formål enn landbruk/primærnæring vil være i strid med planen i et LNF-område (hvis det ikke er hjemlet i utfyllende bestemmelser til arealdelen). Det vil si at bruksendring av hytter eller driftsbygninger for utleieformål ikke inngår i LNF-kategorien, selv om utleien kan være en del av inntektsgrunnlaget for utøveren av primærnæring.

I kommuneplanen kan kommunen fastsette hvilke områder som skal reguleres nærmere gjennom reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Her kan kommunene fastsette ganske detaljert hvordan f.eks. et planområde skal vernes eller utbygges. Reguleringsplanen vil være rettsgrunnlag for gjennomføring av eventuelle tiltak eller utbygging, herunder ekspropriasjon. Erfaring viser at reguleringsplaner er svært ulike i omfang og detaljeringsgrad.

18.6.4 Erstatning for tap ved reguleringsplan og kommuneplan

Den klare hovedregel er at grunneiere og rettighetshavere ikke har krav på erstatning for restriksjoner som kommuneplaner eller reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven fører med seg. Kommunene kan endre arealdisponeringen i et område fra f.eks. byggeområde til landbruksområde uten at det oppstår krav på erstatning for reguleringen. Arealplaner etter plan og bygningsloven har bare virkning fremover, og kan derfor bare brukes til å regulere bruksendringer, ikke pågående bruk. Med sikte på bruksendringer kan kommunen således erstatningsfritt regulere arealbruken innenfor kommunen ved hjelp av kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. Men det kan ikke gripes inn i pågående bruk uten at det skjer ved ekspropriasjon på grunnlag av en reguleringsplan.

Det finnes noen lovfestede unntak fra dette utgangspunktet. Erstatningspliktens omfang som følge av kommuneplanens arealdel fremgår av plan- og bygningsloven § 21. Etter denne bestemmelsen kan grunneieren kreve erstatning hvis kommunen ikke utarbeider en reguleringsplan innen fire år etter at et ubebygd område blir særskilt båndlagt til visse angitte formål gjennom kommuneplanens arealdel – og båndleggingen medfører at eiendommen ikke lenger kan utnyttes på regningssvarende måte, hele eiendommen tatt i betrakting. Bestemmelsen har liten eller ingen betydning i naturvernsammenheng.

For reguleringsplaner medfører plan- og bygningsloven § 32 nr. 1 at det unntaksvis kan oppstå krav på erstatning hvis planen medfører at eiendommen blir ødelagt som byggetomt eller ikke kan benyttes til annet regningssvarende formål. For landbrukseiendommer er vilkåret at eiendommen ikke lenger kan drives regningssvarende.

For eiendommer som reguleres til naturvernformål etter plan og bygningsloven § 25 nr. 6, skal erstatningsspørsmålet vurderes etter naturvernlovens regler. Det innebærer at en regulering som tilsvarer restriksjonsnivået i et landskapsvernområde skal erstattes etter de bestemmelsene som gjelder for landskapsvernområder i naturvernloven osv.

Krav på erstatning for planrestriksjoner for fremtidige bruksendringer må forankres i Grunnloven § 105 hvis de går ut over de særskilte erstatningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Som det fremgår av kap. 18.3.1, er det lite trolig at slike krav vil føre frem.

18.7 Overordnete hensyn ved valg av erstatningsløsninger

18.7.1 Overordnete rammer

Overordnete rammer for valg av erstatningsløsninger ved vedtak om områdevern kan tenkes å følge av Grunnloven eller folkerettslige regler.

I kap. 18.3.1 er det redegjort for Høyesteretts praksis når det gjelder erstatning for vedtak om områdevern med utgangspunkt i Grunnloven § 105, uten støtte i særskilte lovbestemmelser. Som det fremgår, gir ikke § 105 noe grunnlovsmessig krav på erstatning for den rådighetsregulering som et vernevedtak etter naturvernloven innebærer. Det er på den annen side vel kjent at grunnlovsbestemmelsen kan gi basis for slutninger om en rettsregel som ikke har konstitusjonell rang, men rangerer på vanlig lovs nivå, eller sagt på en annen måte: grunnlovsbestemmelsen kan ha videre rekkevidde som tolkingsmoment enn som skranke for lovgiverne. I den grad det er gitt erstatning for vernevedtak, jf. særlig Rt. 1979 s. 971 (Rønnåsmyra I), må dette ses som uttrykk for en rettsregel på vanlig lovnivå, som lovgiverne følgelig står fritt til å endre. Grunnloven § 97 om forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft er ikke til hinder for å gjøre dette.

Grunnloven §§ 97 og 105 er på den annen side ingen hindring for å gi grunneiere og rettighetshavere et sterkere erstatningsrettslig vern. Men det vil harmonere dårlig med prinsippene i Grunnloven § 110 b om overordnede miljøhensyn dersom kostnadene ved vern blir til hinder for å oppnå det mål som § 110 b setter.

Som det fremgår av redegjørelsen for den europeiske menneskerettskonvensjon i kap. 18.5, kan det ikke antas at konvensjonen stiller bestemte krav om erstatning til grunneiere og rettighetshavere for rådighetsreguleringer som tar sikte på å verne naturmiljøet. Konvensjonen er på den annen side ikke til hinder for et sterkere erstatningsvern.

Folkerettslige avtaler om investeringsbeskyttelse inneholder gjerne bestemmelser til vern mot konfiskasjon og ekspropriasjon. Det har vært reist spørsmål om hva som regnes som ekspropriasjon etter slike avtaler, som ofte sidestiller ekspropriasjon og andre tiltak som reelt sett har karakter av ekspropriasjon uten at de formelt er det. Det kan følgelig være uklart i hvilken grad rådighetsreguleringer skal sidestilles med ekspropriasjon i henhold til avtalene. Generelt antar utvalget at de rådighetsreguleringer som er aktuelle ved områdevern, ikke er av en karakter som aktualiserer erstatningsspørsmål i henhold til de investeringsbeskyttelsesavtaler som Norge er part i. Det samme gjelder i forhold til regler om erstatning ved ekspropriasjon som følger av folkerettslig sedvanerett.

På denne bakgrunn synes det ikke å være noen konstitusjonelle eller folkerettslige forpliktelser som setter rammer for valg av erstatningsløsninger. Valget må derfor gjøres ut fra en bred rettspolitisk vurdering.

18.7.2 Rettspolitiske utgangspunkter

Et vedtak om områdevern etter naturvernloven og etter utvalgets lovforslag innebærer ingen ekspropriasjon. Det skjer ikke en avståelse av eiendomsrett. Grunneierens fysiske (faktiske) rådighet over eiendommen blir begrenset. Begrensningene kan imidlertid tenkes å bli så omfattende at det ikke gjenstår noen adgang til aktiv rådighet som er av interesse for grunneieren, men vanligvis vil det da være tale om områder som er praktisk talt urørt i den forstand at grunneieren ikke tidligere har utnyttet dem. Som regel vil grunneieren ha i behold en faktisk rådighet av varierende omfang. Forvaltningsmyndigheten overtar ikke den rådighet som grunneieren blir avskåret fra, men får en begrenset adgang til skjøtsel, jf. kap. 17.3. Grunneierens juridiske rådighet vil være ubeskåret. Det samme gjelder for grunneierens defensive rådighet: retten til å motsette seg at andre utøver rådighet over eiendommen. Om en tredjeperson får dispensasjon fra vernebestemmelsene til f.eks. terrengkjøring i verneområdet, kan grunneieren således stanse dette. Ved ekspropriasjon bortfaller grunneierens defensive rådighet i sin helhet, med forbehold for den adgang grunneieren nå kan ha på naborettslig grunnlag til å reise innvending mot det som skjer på det eksproprierte området. Dersom vernevedtaket skulle bli lempet på eller opphevet, f.eks. fordi verneverdiene er gått tapt, vil grunneierens ordinære faktiske rådighet automatisk gjenoppstå, i motsetning til hva som vil skje ved bortfall av et ekspropriasjonsformål.

På denne bakgrunn kan man spørre om det i praksis er slik at erstatningen ved reservatfredning blir satt nevneverdig lavere enn den erstatning som ville bli fastsatt ved ekspropriasjon til eie. Hvis staten må betale erstatning som ved ekspropriasjon, ville det trolig være mer rasjonelt å gjennomføre en ekspropriasjon, bl.a. for å få en videre adgang til skjøtsel. Det kan umiddelbart virke rimelig å tro at erstatningen i mange tilfeller er blitt lavere ved reservatfredning, særlig hvis grunneieren har vesentlige beføyelser i behold. Det synes imidlertid tvilsomt om det alltid er blitt en slik forskjell når erstatning blir fastsatt etter vederlagslovens regler, jf. som eksempel tomteerstatningen for Nesøytjern naturreservat (RG 1989 s. 450). Utvalget har ikke sett mulighet for å få noen sikker avklaring på dette.

Det er et hovedtrekk ved prinsippet om en bærekraftig utvikling at det skal gjennomsyre og stille krav til alle sektorer og all virksomhet i samfunnet, og at miljøhensyn skal integreres i alle beslutningsprosesser – private som offentlige. Med tanke på grunneierrretten til fast eiendom kommer dette også frem i det forvalteransvaret som har fått generelt uttrykk i både Grunnloven § 110 b og naturvernloven § 1, og for enkelte sektorer i f.eks. jordloven § 1 tredje ledd og skogbruksloven § 1. Dette bygger på at hver og en på egen kostnad må ta ansvar for å innrette sin virksomhet på miljøforsvarlig måte. Det gjør at eieren eller rettighetshaveren har plikt til å forvalte ressursen slik at den ikke ødelegges eller forringes i vesentlig grad. Forvalteransvaret innebærer også et ansvar for å forvalte ressursen med respekt for ressursens betydning i et bredere samfunnsmessig og økologisk perspektiv også av hensyn til fremtidige generasjoner, og har internasjonalt et rotfeste i Verdens naturcharter, vedtatt av FNs generalforsamling i 1982.

Regler om erstatning kan begrunnes på flere måter. 6 I sammenheng med ekspropriasjon blir både prevensjon og reparasjon fremhevet. Ut fra prevensjonshensynet skal erstatningsreglene ta sikte på å motvirke unødvendige inngrep. Omfattende erstatningsregler kan føre til en så sterk prevensjon at det motvirker de mål som ligger bak inngrepet – i dette tilfelle ivaretakelse av naturmiljø og biologisk mangfold. Saksbehandlingen forut for vernevedtak skal innebære en avveining mellom hensynet til vern og aktuelle former for utnytting, sett på bakgrunn av de verneverdier og det utnyttingspotensial som knytter seg til det aktuelle området. Når denne avveiningen har funnet sted, synes det lite naturlig at erstatningsreglene skal endre resultatet. En ren velferdsbetraktning kan ikke uten videre forsvare utbetaling av erstatning, siden det nødvendigvis vil gå på bekostning av andre statsutgifter eller forutsette høyere statsinntekter (skattlegging), noe som begge deler kan ha negative velferdsmessige konsekvenser. Dette taler for at begrunnelsen for erstatningsregler fortrinnsvis må søkes på annet hold.

Forutsetningen for erstatning vil være at områdevern medfører et økonomisk tap for grunneieren. Særlig når det skyldes at eksisterende virksomhet ikke kan fortsette eller at foretatte investeringer blir bortkastet, taler forutberegnelighetshen-syn til fordel for kompensasjon. Det kan likevel være at disse hensynene ikke er så sterke fordi de aktuelle naturverdiene i seg selv taler for beskyttelse fremfor utnytting, noe grunneieren selv kunne være den nærmeste til å kjenne til. Rettferdshensyn basert på likhetsbetraktninger taler likevel for kompensasjon der vernet ikke skjer generelt for alle områder av en viss karakter, men det gjøres et utvalg som medfører at enkelte områder blir vernet fremfor andre selv om det ikke er noen vesentlig forskjell mellom dem.

Tapsavverging har også vært anført til fordel for erstatning fra staten til grunneieren. Enhver grunneier har etter norsk ekspropriasjonsrett generelt plikt til å tilpasse sin virksomhet med sikte på at tapet etter inngrepet alt i alt blir så lite som mulig. Da blir spørsmålet hvem som skal bære resttapet. For grunneieren vil det være vanskelig eller umulig å forsikre seg mot tap som følge av områdevern, mens staten kan ”pulverisere” virkningen av erstatningsutbetalinger.

En erstatningsløsning bør endelig utformes slik at de midler som nyttes til formålet, i størst mulig grad kommer de erstatningsberettigede til gode og ikke nyttes til administrasjon av ordningen. Det er derfor en fordel med en ordning med lavest mulig transaksjonskostnader .

Utvalgets tilleggsmandat er begrenset til å gjelde spørsmålet om erstatning for områdevern. Det ville ha store konsekvenser for muligheten til å styre samfunnsutviklingen dersom det generelt skulle innføres omfattende regler om erstatningsplikt ved rådighetsreguleringer. Reell arealplanlegging som plan- og bygningsloven legger opp til, ville neppe være mulig. Dersom vidtgående regler om erstatning for områdevern kan føre til slike konsekvenser, vil det være et argument mot å innføre slike regler. Denne muligheten for smittefare ble vurdert under forberedelsen av erstatningsreglene av 1985, og man gjorde det klart at de ikke skulle ha noen slik ”smitteeffekt”, jf. Ot.prp. nr. 46 (1983–84) s. 15. Med snart 20 års erfaring må det kunne fastslås at lovendringen ikke har påvirket rettspraksis når det gjelder erstatning for andre rådighetsreguleringer. Dette kan tyde på at selv mer omfattende endringer, hvis de har et klart avgrenset virkefelt, ikke vil få noen betydning for rettspraksis om erstatning for rådighetsreguleringer utenfor sitt avgrensede virkeområde. Men det kan være at nye erstatningsregler for større områder lettere vil danne mønster enn de gjeldende erstatningsregler for reservater, som bare gjelder for områder av nokså beskjeden størrelse, og det kan falle lettere å trekke en analogi dersom det f.eks. skal gis erstatning for landskapsvernområder med et restriksjonsnivå som svarer til det som ofte blir pålagt i arealplaner etter plan- og bygningsloven. Iallfall kan en slik parallell lettere føre til at det lovgivningspolitisk blir stilt spørsmål ved om det er berettiget med en hovedregel om erstatningsfrihet ved plan- og bygningsloven og andre rådighetsreguleringer utenfor naturvernloven. Det vil kanskje gjelde aller mest for andre rådighetsreguleringer med et verneformål, som etter kulturminneloven.

18.8 Vurdering av ulike erstatningsmodeller

18.8.1 Innledning

Som grunnlag for sin avsluttende vurdering skal utvalget i dette avsnitt presentere ulike modeller for lovregulering av spørsmålet om erstatning for områdevern etter naturmangfoldloven. Disse modellene vil være uttrykk for mulige hovedgrep når det gjelder erstatningsspørsmålet. I tillegg til disse hovedgrep kan det være grunn til å overveie justeringer og klargjøringer av enkelte spørsmål, til dels uavhengig av valget av hovedmodell.

Utvalget vil nedenfor presentere fire forskjellige hovedmodeller. Den første består i å anvende gjeldende regler for naturreservater og naturminner – eventuelt med visse justeringer – også på landskapsvernområder og nasjonalparker (kap. 18.8.3). Modellen tar utgangspunkt i forslaget i Dok. nr. 8:42 (2001–2002). Utvalget vil deretter presentere en erstatningsmodell basert på aktuell bruk (kap. 18.8.4) og en modell som bygger på erstatning for tapte investeringer (kap. 18.8.5). Endelig peker utvalget på en modell som forutsetter at gjeldende erstatningsregler beholdes og kombineres med en ny lovfestet tilskuddsordning for dem som blir berørt av nasjonalpark eller landskapsvernområde (kap. 18.9). Muligheten for standardiserte tapsvurderinger blir omtalt under kap. 18.8.6.

Disse modellene er av mer rendyrket karakter enn de samlede løsningsforslag som utvalget presenterer i sin tilråding i kap. 18.11. De sist nevnte løsningsforslagene henter til dels elementer fra flere av de rendyrkete modellene som nå skal presenteres, og kan derfor et stykke på vei ses som kombinasjoner av dem.

For å kunne vurdere de ulike modellene bedre vil utvalget under kap. 18.8.2 først se på hvilke tapsposter som kan være aktuelle i landskapsvernområder og nasjonalparker.

Utvalget tar ikke særskilt opp en modell som svarer til rettstilstanden før endringen av naturvernloven i 1985 ved generelt å gi rett til erstatning i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger eller som avskjærer rett til erstatning for områdevern. Utvalget antar at en slik løsning ikke vil være aktuell i lys av Stortingets behandling av Dok. nr. 8:42 (2001–2002).

Utvalget har heller ikke tatt opp spørsmålet om makeskifte som virkemiddel ved erstatningsoppgjør.

18.8.2 Oversikt over aktuelle tapsposter i landskapsvernområder og nasjonalparker

De erstatningsmessige konsekvensene ved opprettelse av nasjonalparker og landskapsvernområder må vurderes ut fra hvilke tapsposter som er aktuelle, noe som avhenger både av hva slags utnytting som kan tenkes, og hvilke restriksjoner som vil bli satt i verneforskriften. Hva slags utnytting som kan tenkes, avhenger først og fremst av arealgrunnlaget, og videre av den alminnelige etterspørsel og økonomiske utvikling og mulig teknologiutvikling. Kravet til at utnyttingen må være påregnelig, gjør at man må se bort fra utviklingsmuligheter som bygger på løse planer eller ideer.

Med tanke på nasjonalparkplanen antar utvalget at de mest aktuelle tapspostene kan ligge innenfor skogbruk, utbygging til utleie/fritidsbruk og reduserte muligheter til grusuttak, foruten driftsulemper i reindriften. Disse mulige tapspostene er omtalt noe nærmere nedenfor, uten at utvalget har vurdert postenes økonomiske omfang og realitet.

Jordbruk og skogbruk

Erfaringsmessig står restriksjoner på skogsdrift mest sentralt i de fleste erstatningssakene knyttet til jord- og skogbruk.

Innenfor nasjonalparkene har det frem til i dag bare helt unntaksvis vært tale om større skogressurser. I landsplanen for nasjonalparker og andre større verneområder finnes de største forekomstene av produktiv skog innenfor utvidelsesområdet til Rondane nasjonalpark og de foreslåtte nasjonalparkene i Verdal/Snåsa/Lierne, Roltdalen og Visten-Lomsdal.

Det finnes ingen oppdatert oversikt over areal eller volum av barskog i disse nasjonalparkområdene. Det tilgjengelige tallmaterialet viser bare samlet skogareal, uten at det er skilt mellom barskog og løvskog. Det fremgår heller ikke om skogforekomstene ligger innenfor foreslått nasjonalpark eller landskapsvernområde. I nasjonalparkene vil ordinær skogsdrift være forbudt, men det kan bli åpnet for hogst av ved til hytter som ligger innenfor nasjonalparken.

De største skogressursene på områdene i nasjonalparkplanen ligger innenfor påtenkte landskapsvernområder. I landskapsvernområder kan bestemmelser om skogsdrift erfaringsmessig variere en del. For noen landskapsvernområder viser vernereglene kun til skogbruksloven med gjeldende vernskogbestemmelser. For andre områder er det fastsatt restriksjoner på skogsdrift som er noe strengere enn det som følger av skogbruksloven og er vanlig praksis i moderne skogsdrift. Restriksjoner på skogsdrift er ofte knyttet til hogstformer, transport på bar mark og veibygging.

Tradisjonell jordbruksdrift i nasjonalparker er lite aktuelt utover beiting, setring og eventuelt slått, som kan påregnes å bli tillatt. I landskapsvernområder vil det sjelden være aktuelt med vesentlige restriksjoner på ordinær jordbruksdrift. Nydyrking – f.eks. av myr – vil neppe være påregnelig, siden det nå regelmessig fremstår som ulønnsomt, særlig etter at offentlige tilskuddsordninger er falt bort. Det kan imidlertid tenkes restriksjoner for å opprettholde eksisterende kulturlandskap, f.eks. sikring av beitemark mot fulldyrking, eller forbud mot bakkeplanering eller fjerning av steingjerder og åkerholmer. Slike krav kan også bli satt etter forskrift 2. mai 1997 nr. 423 om nydyrking §§ 4 og 5 jf. § 3 fjerde ledd. Etter disse bestemmelsene kan nydyrking bare skje i samsvar med plan godkjent av kommunen, og ved spørsmålet om godkjenning skal det legges særlig vekt på hvilke virkninger tiltaket kan påregnes å få for natur- og kulturlandskapsverdier.

Utbygging og tekniske inngrep

Restriksjonene på irreversible inngrep som bygging av nye fritidshytter og tilhørende installasjoner er stort sett de samme for nasjonalparker, landskapsvernområder og naturreservater. Med unntak av landbrukstilknyttet bygningsmasse, dvs. bygninger som er nødvendige for å videreføre tradisjonell landbruksdrift i landskapsvernområder, vil det kun unntaksvis være tillatt å oppføre nye bygninger i verneområder.

I landskapsvernområder vil det normalt bli gitt dispensasjon til oppføring av nødvendige bygninger som er en del av den tradisjonelle landbruksdriften. Dette kan f.eks. være gjeterbuer, seterhus og lignende. Mange søknader gjelder modernisering og tilrettelegging for rasjonell drift. Også på annen måte kan det tenkes større etterspørsel etter tiltak i landskapsvernområder i samband med utvikling av turisme mv.

Grus, mineraler

Det foreligger i dag ingen samlet oversikt over hvor mange eller hvor store grus- eller mineralforekomster som finnes innenfor eksisterende eller foreslåtte nasjonalparker eller landskapsvernområder. Følgelig finnes heller ingen oversikt over tilgjengelighet, kvalitet osv.

Uttak av grus for salg vil ikke være tillatt i noen verneområder. Uttak kan imidlertid være tillatt – eventuelt etter særskilt tillatelse – til ”husbehov” eller for vedlikehold av veier mv. innenfor verneområdene. I mange forvaltningsplaner er det således fastsatt hvilke steder det eventuelt kan tas ut nødvendig grus.

Reindrift

Innenfor reindriften er det begrensninger på å benytte kjøretøy på bar mark som er mest aktuell. Det er skjedd en betydelig mekanisering innenfor reindriften de siste 20 årene. I tillegg til bruk av snøscooter er det nå vanlig å bruke terrengkjøretøy i forbindelse med tilsyn, merking, flytting og slakting av rein. Det blir også brukt terrengkjøretøy i forbindelse med tilsyn og reparasjon av oppsatte gjerder. I flere nasjonalparker har det fra reindriftsutøverne vært betydelig motstand mot å begrense eller avgrense bruken av slike barmarks­kjøretøy.

Terrengkjøretøy benyttes i dag innenfor de fleste nasjonalparkene med samisk reindrift, enten innenfor avgrensede soner, etter faste kjørespor, eventuelt etter retningslinjer som er fastsatt i en forvaltningsplan. Som hovedregel forsøker forvaltningsmyndigheten å kanalisere det meste av kjøringen til faste traseer, slik at det bare unntaksvis kan kjøres utenfor disse traseene.

Havbruk, høsting av tang og tare

De vanligste formene for oppdrett er i dag lakseoppdrett, oppdrett av marin fisk (torsk, sei, kveite) og oppdrett av skjell. Det antas også at utsetting av marine organismer som f.eks. hummer og flyndre for gjenfangst i havbeite vil øke sterkt i tiden som kommer.

I nasjonalparker vil utgangspunktet i dag være at det kun er aktuelt med vern av havoverflaten, jf. St.meld. nr. 62 (1991–92) Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge og St.meld. nr. 43 (1998–99) Vern og bruk i kystsona. Skjelloppdrett o.l. som ikke har synlige innretninger på havoverflaten, vil være tillatt. Etablering av oppdrettsanlegg med fast bygningsmasse vil imidlertid være i strid med verneformålet.

For de fleste sjøområder i landskapsvernområder kan det gis dispensasjon til tradisjonelt lakseoppdrett og skjelloppdrett. Manuell tanghøsting er tillatt. Bruk av bunnredskap til taretråling og innsamling av skjell vil vanligvis også være tillatt såfremt det ikke skader verneverdiene i strandsonen.

18.8.3 Gjeldende erstatningsregler for naturreservat og naturminner gis anvendelse på landskapsvernområder og nasjonalparker

Innledning

Skal gjeldende erstatningsregler for naturreservater og naturminner utvides til å omfatte nasjonalparker og landskapsvernområder, kan dette oppnås enkelt ved en felles regel basert på utformingen av gjeldende § 20 i naturvernloven.

Det må samtidig tas stilling til i hvilket omfang den nye regelen skal gjelde for nasjonalparker og landskapsvernområder som er opprettet før endringen trer i kraft. I St.prp. nr. 1 (2003–2004) for Miljøverndepartementet er det (s. 47) foreslått at en eventuell ny erstatningsordning skal gjelde for vernevedtak der vedtak allerede er truffet, men der fristen for å kreve erstatning ikke var gått ut pr. 1. januar 2002. For allerede opprettede verneområder vil det da påløpe en avsavnsrente på erstatningsbeløpet om ikke annet blir fastsatt, jf. i dag naturvernloven § 20 annet ledd og vederlagsloven § 10.

Etter gjeldende regler for reservatfredning må erstatningskrav settes frem av den berettigede innen ett år etter at vedtaket ble kunngjort (med adgang for departementet til å forlenge fristen eller gi oppreisning for fristoversittelse). Oppnås det ikke enighet om erstatningen, skal staten begjære skjønn innen 6 måneder. Utgangspunktet er at staten dekker alle kostnader til skjønnet, jf. skjønnsloven §§ 42, 54 a og 54 b.

De erstatningsmessige konsekvenser av å anvende gjeldende erstatningsregler for naturreservat og naturminner på nasjonalparker og landskapsvernområder vil i den nærmeste fremtid knytte seg til gjennomføringen av St.meld. nr. 62 (1991–92). Landsplanen omfatter opprettelse av ca. 20 nye nasjonalparker og 18 landskapsvernområder. I tillegg er det planlagt utvidelse av 11 eksisterende nasjonalparker. Gjennomføringen skal være sluttført innen 2010. Til sammen vil de nye verneområdene dekke anslagsvis 30.000 km2, men et nærmere anslag for det enkelte verneområde kan først gjøres når det blir opprettet. Verneområdene kan komme til å berøre i størrelsesorden 17.000 grunneiere og i tillegg et betydelig antall rettighetshavere, særlig bruksberettigete i statsallmenninger som inngår i verneområdene.

De erstatningsmessige konsekvensene av en ny regel som skissert må ses på bakgrunn av den rett grunneiere og rettighetshavere i landskapsvernområder og nasjonalparker har til å kreve erstattet økonomiske tap som følge av et vernevedtak erstattet etter ulovfestede regler med utgangspunkt i Grunnloven § 105. Sammenfatningsvis skal det etter rettspraksis svært meget til før erstatning vil bli gitt. Erstatning kan være aktuelt der vernevedtaket innebærer en vesentlig begrensing i grunneierens eller rettighetshaverens etablerte bruk, hele eiendommens utnyttingsmuligheter tatt i betraktning.

Et aktuelt tema i reservatfredningssaker er spørsmålet om erstatning for påregnelige bruksendringer. Det er noe uklart hvilken betydning politiske signaler om økt bruk av verneområder kan innebære i forhold til de påregnelighetsvurderinger som gjøres. Slike signaler endrer ikke det påregnelighetskrav som gjelder. De kan imidlertid få betydning for bevisvurderingen av om et tiltak er påregnelig. Selv om de ikke endrer de konkrete forhold, kan de tenkes å utgjøre en vurderingsbakgrunn som fører til at det kreves mindre av konkrete holdepunkter for å legge til grunn at en bestemt bruksendring er påregnelig. Dessuten kan signalene i seg selv gjøre at grunneiere engasjerer seg sterkere for å planlegge visse bruksendringer.

Utvalget finner i denne sammenheng grunn til å nevne St.meld. nr. 2 (2002–2003), revidert nasjonalbudsjett for 2003, hvor spørsmålet om fremtidig bruk av verneområder ble omtalt under kap. 1400, Miljøverndepartementet. 7 Det fremgår av meldingen at regjeringen ønsker:

• økt turistmessig bruk innenfor rammen av natur- og kulturverdier/verneformål

• økt bruk av nasjonalparkene til eks. ulike former for utleie, overnatting, servering

• jakt og fiske, guiding/fjellføring, ridning, elvepadling, leirskole/undervisning og lignende

• noen nasjonalparker kan brukes til markedsføring og tilrettelegging for opplevelse

Det er imidlertid presisert at infrastrukturelle tekniske tiltak skal være lokalisert utenfor verneområder. Press mot sårbare deler av nasjonalparkene skal unngås. Ved søknader om ulike tilretteleggingstiltak skal det være lettere å få tillatelse innenfor et landskapsvernområde enn innenfor en nasjonalpark. Forvaltningen skal i større grad enn tidligere (særlig innenfor landskapsvernområdene) være imøtekommende i forhold til søknader om ombygging av eksisterende bygningsmasse, eventuelt tilbygg med sikte på tilrettelegging for utleievirksomhet.

Jordbruk og skogbruk

For en del landskapsvernområder kan restriksjoner på skogsdrift innebære noe redusert hogstkvantum og noe økte driftskostnader for skogbrukeren. Merkostnadene ved skogsdrift i landskapsvernområder varierer mht. topografi, tilgjengelighet, eksisterende veier osv. Her vil det også kunne være geografisk forskjellige driftsforhold mht. mulig vinterdrift. For svært mange områder vil driftsinntektene fra skogbruket være marginale. Avvirkning vil ofte avhenge av tømmerprisene, men lave tømmerpriser som gjør det ulønnsomt å drive ut skogen, vil som utgangspunkt bare føre til at avvirkningen blir utsatt i tid. Offentlige tilskudd til skogbruket er i dag begrenset, men forekommer til skogsveier og tiltak for drift i vanskelig terreng.

Etter vederlagsloven § 8 vil fordyring av driften utenfor verneområdet som følge av slike restriksjoner måtte erstattes som ulemper på driften. De erstatningsmessige konsekvensene som driftsulempene kan innebære, er imidlertid vanskelig å anslå før restriksjonsnivå og avgrensning er endelig avklart. Bestemmelsen i naturvernloven § 20 tredje ledd synes å være uten betydning for de tilskudd til skogbruk som for tiden gis, kanskje bortsett fra tilskudd til drift i vanskelig terreng for å avvirke skog som er naturlig forynget.

Grunneierne i landskapsvernområder må i dag avfinne seg med en god del begrensninger på skogsdriften uten at det blir gitt erstatning, jf. f.eks. Høyesteretts avgjørelse om Biliåsen landskapsvernområde (Rt. 1989 s. 1339). På den annen side fastsatte daværende Eidsivating lagmannsrett et betydelig erstatningsbeløp for Indre Vassfaret landskapsvernområde (RG 1997 s. 1361).

Endres reglene som foreslått, vil skogeieren ha krav på full erstatning. Usikkerhet om hvilke restriksjoner som erstatningsfritt kan settes i landskapsvernområder etter gjeldende erstatningsordning, gjør det imidlertid vanskelig å beregne de økonomiske konsekvensene ved å endre erstatningsordningen. Det må likevel legges til grunn at erstatningene for skog i landskapsvernområder og nasjonalparker vil bli vesentlig høyere enn i dag hvis gjeldende erstatningsregler for reservater skal legges til grunn.

Restriksjoner på tradisjonell jordbruksdrift er normalt så vidt begrenset at det vanskelig kan utløse erstatning. I noen landskapsvernområder kan det imidlertid tenkes at forbud mot bakkeplanering og mot fjerning av åkerholmer, steingjerder og lignende kan skape ulemper for effektiv maskinell drift som igjen kan gi seg utslag i høyere driftskostnader. Etter vederlagslovens regler vil grunneieren ha rett til erstatning for slike ulemper dersom det var påregnelig med tiltak for å unngå dem.

Utbygging og tekniske inngrep

I nasjonalparker og landskapsvernområder gis det i dag etter sikker rettspraksis ikke erstatning for tapte utbyggingsmuligheter, selv om tiltaket må anses som påregnelig, jf. særlig Rt. 1987 s. 311 (Rambjøra) og Rt. 1993 s. 321 (Hydalen). Det er vel sannsynlig at det – iallfall delvis – ville ha blitt utmålt erstatning i disse sakene dersom man hadde lagt til grunn reglene i naturvernloven § 20.

For slike tapsposter vil et utvidet erstatningsvern kunne få betydelige økonomiske konsekvenser. Det kan ikke utelukkes at utbygging vil bli ansett påregnelig i typiske utmarksområder der det i sammenlignbare områder utenfor dem som vernes, i dag foregår en storstilet hyttebygging. Påregneligheten av utbygging vil avhenge av planstatus for det aktuelle området, uttalelser fra kommunene, fylkesmannens bruk av innsigelse til foreslåtte planer, overordnede politiske føringer osv.

De mest aktuelle områdene for vern av nasjonalparker og landskapsvernområder er i all hovedsak lagt ut som LNF-områder i kommuneplanens arealdel. Dette kan imidlertid være kombinert med utfyllende bestemmelser som åpner for spredt bebyggelse. Alle kommuneplaner skal tas opp til revisjon hvert fjerde år, og det er en kjensgjerning at mange kommuner omdisponerer deler av LNF-områder til byggeområder/fritidsbebyggelse.

Det er hittil få saker hvor utbygging er ansett påregnelig i områder som er fredet som naturreservat. Dette har trolig sammenheng med naturreservatenes spesielle naturkvalitet, urørthet og størrelse. For de fleste av disse biotopene vil det f.eks. være sannsynlig at fylkesmannen ville fremmet en innsigelse til kommunale planer om utbygging. Det er likevel flere eksempler på at utbygging er ansett påregnelig om ikke reservatet var blitt opprettet, særlig for naturreservater i tettstedsnære strøk. 8

Uttak av grus, mineraler

Etter gjeldende rettspraksis skal det svært mye til før begrensinger på uttak av en grus eller mineralressurs kan utløse et erstatningskrav i nasjonalparker og landskapsvernområder. Det samme gjelder andre liknende tiltak som vil innebære betydelige inngrep i naturen, jf. Rt. 1988 s. 891 (Jærstrendene landskapsvernområde).

Det er grunn til å anta at påregnelighetsspørsmålet delvis vil bli vurdert på samme måte som når det gjelder utbygging. Generelt kan det være rimelig å anta at et uttak fra en grusforekomst innenfor et større område lettere vil bli ansett påregnelig enn uttak fra en forekomst som ligger i en spesiell naturtype som kvalifiserer til vern som reservat. Kostnadene ved transport av masse gjør imidlertid at uttak kan være lite påregnelig hvis det ikke er noe lokalt marked. Er det forekomster utenfor verneområdet som kan dekke det lokale markedet, kan det reises spørsmål om uttak kan være påregnelig for den enkelte forekomst som inngår i verneområdet. Har eieren forekomster både innenfor og utenfor verneområdet, oppstår det noe uklare spørsmålet om tilpasningsplikten gjør at erstatningsfastsettingen skal basere seg på at forekomsten utenfor verneområdet blir utnyttet primært.

Reindrift

De økonomiske rammevilkårene for reindriften blir i stor grad fastsatt gjennom reindriftsavtalen som årlig inngås mellom staten v/Landbruks- og matdepartementet og Norske Reindriftsamers Landsforbund. Reindriftsavtalen er sammen med reindriftsloven et viktig redskap for å følge opp mål og retningslinjer for norsk reindriftspolitikk.

De siste årene har det i forbindelse med reindriftsavtalene vært søkelys på den fragmentering av reinbeiteområdene som finner sted. Dette er i dag en av de alvorligste truslene mot reindriftens arealgrunnlag. Også problemstillinger som overbeite, rovdyrforvaltning og konflikter med friluftsliv har vært fremme.

Etter gjeldende rett vil ikke reineierne få erstatning for merkostnader ved restriksjoner på bar­marks­kjøring i nasjonalpark eller landskapsvernområde, jf. RG 1997 s. 1321 (Saltfjellet-Svartisen nasjonalpark). 9 Det er ikke avklart, men synes likevel sannsynlig at slike merkostnader ville ha blitt erstattet dersom ulempene skulle vurderes etter reglene for naturreservater og dermed etter vederlagslovens bestemmelser.

Havbruk, utnyttelse av tang og tare

Utvalget har ikke kjennskap til at det frem til i dag er gitt erstatning for begrensninger eller forbud mot havbruksvirksomhet eller utnytting av tare i verneområder. Derimot finnes det eksempler på at forbud mot skjæring av tang i strandsonen har utløst erstatningskrav. I forhold til erstatning er det knyttet en viss usikkerhet til nye fremtidige former for oppdrettsvirksomhet i landnære områder. Etter det utvalget er kjent med, er det relativt få nye nasjonalparker og landskapsvernområder som vil berøre sjøområder med privat grunn i noen vesentlig grad.

Prosessomkostninger

Alt i alt er det grunn til å påregne en betydelig økning i erstatningsutbetalingene dersom reglene for reservaterstatning med vederlagslovens bestemmelser skal legges til grunn for nasjonalparker og landskapsvernområder, jf. kap. 18.3.3. Forskjellige usikkerhetsfaktorer er til hinder for nærmere beregninger, slik at det ikke er mulig å tallfeste beløpet nærmere.

Legges prosessreglene for reservaterstatning til grunn, vil endel av disse usikkerhetsfaktorene kunne føre til at det blir grunnlag for rettstvister som må løses ved skjønn. Tvister om påregnelighet og tilpasningsplikt vil for de store verneområdene kunne bli meget omfattende. De store verneområdene har ofte flere hundre grunneiere og rettighetshavere som blir berørt av vernevedtaket.

Erfaring viser at mange grunneiere kan ha planer om fremtidig utvikling og drift som ikke er forankret i offentlige arealplaner. Fremsettelse av slike krav i en erstatningssak kan være prosessdrivende og innebære store omkostninger, som må dekkes av det offentlige. Det er rimelig å anta at prosesskostnadene vil utgjøre en større andel av de samlede erstatningsutgifter ved nasjonalparker og landskapsvernområder enn det som er tilfellet ved naturreservater.

18.8.4 Erstatningsregler basert på igangværende bruk

Innledning

En mulig modell er å gi erstatning begrenset til tap som følge av at vernevedtaket medfører restriksjoner på igangværende bruk av eiendommen. Vernevedtak eller annen regulering som stenger for en fortsettelse av igangværende bruk rammer grunneieren hardere enn vedtak som bare hindrer en fremtidig bruksendring. Et krav om erstatning for tapte inntekter fordi vernevedtak reduserer inntektsmulighetene fra pågående bruk, kan derfor ha en sterkere legislativ begrunnelse enn tapsposter knyttet til forventninger om fremtidig bruksendring. Samtidig vil modellen tjene til å begrense erstatningsplikten når det gjelder forventninger om endret utnytting av eiendommen.

Et slikt alternativ ble også lagt frem av arbeidsgruppen som utredet lovendringen i 1985, se kap. 18.2.4. I svensk rett har man i miljöbalken regler om at det gis erstatning for restriksjoner på pågående utnytting av eiendommen, se kap. 18.4.1. Den er her kombinert med et (lempelig) vesentlighetskrav (”avsevärt försvåras”). Med en slik regel vil rettstilstanden i hovedsak bli ens for vern og for rådighetsreguleringer ellers etter plan- og bygningsloven.

En modell basert på igangværende bruk kan utformes på flere måter og avgrenses mer eller mindre skarpt mot tidligere eller påtenkt bruk. Av særlig praktisk betydning vil være avgrensningen i forhold til forestående bruk. Verken alternativet fra den nevnte arbeidsgruppen eller svensk lovgivning er strengt begrenset til den bruk som faktisk pågår. Særlig kan det være aktuelt å legge til grunn forestående endringer innenfor rammen av den næring eller mer generelle utnytting som faktisk pågår. Dette kan også løse de spørsmål som ekstensiv bruk ellers kan reise, noe som særlig er aktuelt i skogbruksnæringen. Her kan tiltak bli gjort med års mellomrom, og er det tale om et felt som aldri har vært avvirket eller som har forynget seg naturlig etter avvirkning, kan det reises spørsmål om skogsdrift er noen ”pågående” utnytting.

Det må også tas stilling til hvilket tidspunkt som er avgjørende for hvilken bruk av arealet som er igangværende. Fredningstidspunktet kan umiddelbart virke nærliggende, og ble lagt til grunn i alternativet fra den ovennevnte arbeidsgruppen. Det kan innvendes mot dette at det gir grunneieren mulighet for å ta initiativ til endringer (posisjonering) som følge av at vernespørsmålet blir tatt opp. Etter alminnelig ekspropriasjonsrett vil imidlertid ikke slike endringer gi grunnlag for erstatning, jf. oreigningsloven § 28 og for vernesaker Rt. 1994 s. 1470. Et alternativt skjæringstidspunkt kan være å benytte kunngjøringsdato for melding om oppstart av verneplanarbeid, jf. naturvernloven § 18 nr. 1 annet ledd.

Konsekvenser for ulike utnyttingsformer

Byggesjansen eller annen omdisponering av eiendommen vil etter en slik modell ikke ha erstatningsrettslig vern så lenge det ikke foreligger gyldig byggetillatelse etter plan- og bygningsloven eller annen nødvendig offentlig tillatelse. Igangværende bruk må imidlertid ikke tolkes så strengt at fortsatt drift av en landbrukseiendom låses kun til de driftsmetoder som var aktuelle på vernetidspunktet.

Dersom vernereglene stenger for normal rasjonalisering av driften og driftsmetodene, bør dette gi grunnlag for erstatning. Som eksempler kan nevnes utvikling i avvirkningsmetoder, markberedning og planting innenfor skogbruket. På samme måte må igangværende bruk omfatte muligheten til tidsmessig oppgradering av driftsbygninger og maskinpark. Overgang til annen næringsvirksomhet må derimot være noe som faller utenfor begrepet igangværende bruk.

En mulig avgrensning av begrepet igangværende bruk kan være å begrense dette til bruk eller tiltak som ikke krever tillatelse etter annet regelverk. En slik avgrensning vil være forutsigbar og kunne begrense mulig tvil om hva som er igangværende bruk. En løsning etter disse linjer vil nok gi erstatning for ulemper i reindriften ved begrensninger på terrengkjøring, men neppe for at bygging av utleiehytter med sikte på gårdsturisme blir avskåret.

En fortsettelse av tidligere påbegynt grusuttak til veibygging/vedlikehold eller andre bruksformål på eiendommen vil falle innenfor igangværende bruk. En vesentlig utvidet utvinningstakt eller bruk til andre formål, herunder salg, bør derimot neppe omfattes. Åpning av nytt massetak vil ikke bli regnet som igangværende bruk.

I sjøarealer vil masseuttak og utfylling ikke ha erstatningsrettslig vern uten at det foreligger byggetillatelse som tillater omdisponeringen. Forbud mot en pågående høsting av skjell og muslingforekomster samt høsting av tang og tare vil etter omstendighetene kunne kreves erstattet etter en modell med igangværende bruk.

Prosesskostnader

En modell basert på igangværende bruk vil i de fleste tilfelle gi mindre rom for tvist enn om også bruksendringer skal være erstatningsmessige. Avgrensningen av hva som regnes som igangværende bruk – særlig forholdet til driftsendringer innenfor rammen av en næring, vil imidlertid kunne by på tvil dersom det ikke gis mest mulig klare løsninger i lovens ordlyd og forarbeider.

18.8.5 Erstatningsregler basert på tapte investeringer

Utvalget har videre vurdert en modell som innebærer at gjeldende regelverk opprettholdes som et utgangspunkt, men at det i tillegg lovfestes rett til erstatning for tapte investeringer som følge av opprettelsen av nasjonalpark og landskapsvernområde. Slike tilfeller kan f.eks. oppstå hvis vernereglene i et område forbyr eller sterkt avgrenser den virksomhet som har foranlediget investeringen.

I rettspraksis finnes det bare ett eksempel på at Høyesterett har gitt erstatning for tap ved ikke å kunne utnytte de investeringer som er gjort, se Rt. 1979 s. 971 (Rønnåsmyra I). Her fikk en torvindustribedrift erstatning for investeringer som bedriften ikke kunne nyttiggjøre seg som følge av at et myrområde ble midlertidig fredet. Verdien av mulig fremtidig utnytting ble ikke erstattet. I lys av senere rettspraksis kan det være noe usikkert om dommen fortsatt er gjeldende rett. Et syn i tråd med dommen om Rønnåsmyra ble lagt til grunn av staten for Styvi-Holmo landskapsvernområde (nå Nærøyfjorden), der det ble gitt erstatning for investeringene i en driftsbygning som ikke kunne utnyttes i samsvar med planene.

En regel om erstatning for tapte investeringer kan få betydning f.eks. for tilfeller der det er investert i maskiner for skogsdrift, sagbruk for videreforedling, driftsbygninger, materialer til byggevirksomhet, tomter som ikke kan bebygges osv. Den kan også få betydning for rene planleggings- og prosjekteringsutgifter for tiltak som ikke kan settes i verk etter vernet, herunder utgifter til konsulenter og rådgivere.

Det må tas stilling til hvordan man skal forholde seg til eldre investeringer. Det kan være aktuelt å legge inn en begrensning i tid eller på annen måte, slik at forutsetningen for å få erstattet investeringen, er at den utnytting som det er investert med sikte på, fortsatt er reell. Særlig med tanke på investeringer som består i kjøp av fast eiendom, kan det imidlertid være nødvendig å legge inn en tidsgrense om man skal unngå at det gis erstatning for investeringer som er gjort for lang tid tilbake (jf. f.eks. situasjonen i Rt. 1993 s. 321 (Hydalen)). Det synes lite rimelig å dekke renter av eldre investeringer, iallfall frem til vernetidspunktet, siden det må være grunneierens risiko at investeringen ikke ble utnyttet før dette tidspunktet.

Modellen kan også reise andre spørsmål om avgrensning eller praktisering. Det kan være investeringer som bare delvis blir rammet, f.eks. at traktoren er unødvendig stor etter at deler av eiendommen er vernet, at det blir mindre bruk for utstyr til skogsdrift, at det ikke er samme bruk for snøscooter osv. Man må også ta i betraktning om vedkommende som lider et tap, har nyttiggjort seg større eller mindre deler av en investering, og/eller har muligheter for å nyttiggjøre seg deler av investeringen i fremtiden osv. Eldre investeringer som den private part har nyttiggjort seg over lengre tid, må bli ansett som ”nedbetalt”.

I en tvist om erstatning vil det være nødvendig for grunneieren å legge frem dokumentasjon for hvilke investeringer som er gjort og hvilken restverdi de eventuelt har. Tilpasningsplikten vil tilsi at eieren må søke å nyttiggjøre seg investeringen på annen måte der dette kan la seg gjøre.

Også ved en modell basert på tapte investeringer må det tas stilling til hvilket tidspunkt som skal være avgjørende. Legger man vernetidspunktet til grunn, betyr det at investeringer frem til dette tidspunkt som utgangspunkt kan kreves erstattet. Opprettholdes prinsippet i oreigningsloven § 28, jf. Rt. 1994 s. 1470, vil investeringer etter at verneforslaget er sendt på lokal høring, ikke bli erstattet.

De samlede økonomiske konsekvenser av en rett til erstatning for tapte investeringer lar seg ikke tallfeste. Siden gjeldende rett må anses usikker, er det også usikkert i hvilken grad det er tale om en merkostnad. Det er i alle fall grunn til å tro at det ikke vil være tale om betydelige beløp. Men det kan være grunn til å anta at større erstatningsbeløp lettest vil tilfalle grunneiere som har økonomisk mulighet for å tåle investeringstapet.

De samlede prosessuelle kostnadene vil tilsynelatende bli små, iallfall dersom man kan legge til grunn at regelen bare vil være aktuell i et begrenset antall tilfelle. Det kan imidlertid bli tvist f.eks. om en investering må anses opptjent før fredningen, eller om den kan utnyttes på annen måte.

18.8.6 Standardisert erstatningsutmåling

Klare og tydelige erstatningsregler kan virke prosessdempende. Som det pekes på i kap. 18.10.1, kan det forenkle rettergangen om man unngår påregnelighetsvurderinger. En særlig enkel fastsetting vil man få med standardiserte erstatningsregler knyttet til kriterier som er enkle å konstatere.

I ekspropriasjonssammenheng har det tidligere vært gjort forsøk på å komme frem til retningslinjer som kan forenkle arbeidet med fastsetting av erstatning for jord og skog. 10 I Danmark er det etablert en ordning der man ved fastsettingen av erstatning for jordbruksland tar utgangspunkt i et standardbeløp pr. hektar, med mulighet for korreksjoner etter de konkrete omstendigheter, se foran i kap. 18.4.3.

Behovet for forenklede erstatningsregler er trolig størst når det gjelder skogerstatninger. Dette skyldes at jordbruksarealer i mindre verneområder normalt ikke tas med i verneområdet, eller at bruk av dyrket mark i stor grad kan fortsette som før der disse ligger innenfor verneområder.

Det kan tenkes forskjellige grader av standardisering, f.eks. fra ens pris pr dekar på skogarealer for landet som helhet til standardisering innenfor mindre områder eller regioner. Det kan også nyanseres i forhold til ulike boniteter og hogstklasser, f.eks. med én sats for skog i hogstklasse V på en G17-bonitet og tilsvarende andre satser for andre hogstklasser og boniteter. Slike standardiserte satser kan tenkes fremforhandlet gjennom forhandlingene om jordbruksavtalen.

Natur- og driftsforhold varierer imidlertid sterkt over landet. Det kan derfor være vanskelig å få til en omfattende standardisering uten at det oppstår tilfelle av overkompensasjon eller tilfelle som får en urimelig lav erstatning. En mer nyansert modell som skissert ovenfor kan lettere bli akseptert.

18.9 Etablering av en tilskuddsordning ved opprettelse av verneområder

18.9.1 Generelt om tilskuddsordninger

I nasjonalparker og landskapsvernområder kan det bli fastsatt vernebestemmelser som innebærer at en del grunneiere får økte driftkostnader i forbindelse med etablert landbruksvirksomhet. Dette vil normalt være restriksjoner på hogst, veibygging, motorferdsel, byggevirksomhet og lignende som går lenger enn det som følger av regelverket for øvrig. I tillegg kan det gjennom vernereglene bli lagt begrensninger på fremtidig utnytting av de vernede arealer som kan medføre at alternative utnyttingsmåter ikke lar seg realisere.

Utvalget har derfor sett på mulighetene for å kompensere merutgifter og tap knyttet til bruksendringer gjennom ulike tilskuddsordninger, eventuelt i kombinasjon med en felles erstatningsordning for naturreservat, landskapsvernområder og nasjonalparker. Dersom erstatning for nasjonalpark og landskapsvernområder fortsatt skal bygge på ulovfestede regler med utgangspunkt i Grunnloven § 105, vil det i større grad være naturlig å utforme tilskuddsordningen på bakgrunn av det tap vedkommende grunneier eller rettighetshaver lider. Dersom erstatningsreglene i motsatt fall endres i retning av gjeldende regler for naturreservater, vil man etter utvalgets oppfatning stå friere i forhold til hva som skal være tilskuddsberettiget.

En tilskuddsordning kan virke særlig nærliggende når restriksjonene på visse driftsmåter er kombinert med et ønske om å opprettholde tradisjonelle driftsformer. Dette kan især være situasjonen når kulturlandskap blir vernet som landskapsvernområde.

En slik ordning kan ses som en form for tilskudd til miljøvennlig drift eller betaling for ”økosystemtjenester”. Tilskudd for ulike former av ”økosystemtilnærming” er ikke uvanlig i andre europeiske land. Det finnes f.eks. mange eksempler på at avtalebaserte tilskuddsordninger er etablert for å ivareta naturmiljøet i sårbare naturområder. Mange tilskuddsordninger har etter hvert blitt ”frikoblet” fra produksjon/kvanta og er i stedet innrettet for å stimulere til ønsket utvikling.

En tilskuddsordning vil også kunne sikre at den økonomiske kompensasjon som bevilges, forblir innenfor landbruksnæringen og benyttes til landbruksdrift. Ordningen kan gjøres fleksibel og fremtidsrettet og slik ha positiv distriktspolitisk betydning.

Utvalget har i denne sammenheng merket seg en av Effektutvalgets konklusjoner i NOU 2004: 2 Effekter av statlig innsats for regional utvikling og distriktspolitiske mål (s. 161 til 162):

”Ved hjelp av kompenserende tiltak i de områder som rammes av miljøpolitiske tiltak, kan sentrale myndigheter i stor grad oppnå en miljøvennlig utvikling uten at det går på bekostning av de regional- og distriktspolitiske målsettingene. Nasjonale vernehensyn kan imidlertid i visse tilfelle legge så sterke begrensinger på eksisterende og potensiell næringsvirksomhet at regionale interesser blir skadelidende, særlig når kompenserende tiltak uteblir.”

18.9.2 Rettslig forankring

En tilskuddsordning vil ikke hindre at en berørt grunneier krever erstatning etter ulovfestede regler med utgangspunkt i Grunnloven § 105. Som det ellers går frem, er det som oftest lite sannsynlig at et slikt krav vil vinne frem, og det bør i tilfelle gjøres fradrag i erstatningen for det tilskudd som er tildelt. Det kan også være grunn til at et slikt erstatningskrav bør gjøres gjeldende ved vanlig søksmål.

En tilskuddsordning kan i større eller mindre grad lovfestes, avhengig av hvilken løsning som velges. For grunneiere og rettighetshavere vil utvalget anta at det er ønske om størst mulig grad av rettslig forankring. Lovmessig regulering kan gi grunneiere og rettighetshavere større forutsigbarhet og sikkerhet i forhold til varierende budsjetter. En sikkerhet i forhold til fremtidige bevilgninger kan oppnås ved en fondsavsetning, jf. kap. 18.9.4.

Det er imidlertid lite aktuelt å lovfeste en tilskuddsordning i detalj. Stortinget kan gi rammer for hvor langt en tilskuddsordning skal gå og hva eventuelle tilskudd skal dekke. De nærmere retningslinjer for gjennomføring av ordningen kan fastsettes i forskrift. Siden en tilskuddsordning vil kunne gripe sterkt inn i ulike former for næringsutvikling, bør landbruksorganisasjonene trekkes aktivt inn ved utarbeidelsen av slike forskrifter.

En tilskuddsordning kan etableres uavhengig av erstatningsrettslige prinsipper. Det avgjørende vil være at staten yter en gitt kompensasjon for samfunnsmessige viktige tiltak med sikte på fremtidig utvikling i regionen.

Det vil være nødvendig å ta stilling til om lovgivningen skal gi en rett til tilskudd, eller om tilskuddsordningen fullt ut skal være avhengig av årlige bevilgninger. En mellomløsning er å gi en rett til tilskudd innenfor den ramme som fastsettes som ledd i jordbruks- og reindriftsforhandlingene, iallfall for ulemper i næringer som kan dekkes av disse forhandlingene. Det må også tas stilling til om tildeling til den enkelte grunneier eller rettighetshaver skal gis etter individuell vurdering – kanskje basert på søknad – eller direkte ut fra generelle kriterier. Det bør også tas stilling til om iverksetting av skjøtselstiltak i verneområdet skal være et kriterium (av flere) for å få tilskudd.

Utvalget ser for seg at søknad og tildeling av tilskudd etter de tilskuddsordninger som skisseres nedenfor, skjer årlig uavhengig av eventuelle erstatningsoppgjør. Dette gjelder også dersom det velges en løsning hvor tilskuddsordningen blir et supplement til de erstatningsregler som eventuelt vil bli vedtatt. Videre må en forutsetning ved utformingen av en tilskuddsordning at ordningen ikke bidrar til å motvirke verneformålet.

18.9.3 Tilskudd i stedet for erstatning

Dersom dagens erstatningsregler for nasjonalparker og landskapsvernområder videreføres, kan en mulig tilskuddsmodell være at det beregnes et samlet tilskuddsbeløp for et helt verneområde/planområde, eventuelt for hver kommune ut fra klare kriterier. Denne vurderingen kan f.eks. gjøres av en fast nemnd eller kommisjon for samtlige områder som blir berørt av tilskuddsordningen. Nemnda/kommisjonen kan om ønskelig ledes av en person med dommerkompetanse og forøvrig være sammensatt med både fast og lokal representasjon. Nemndas/kommisjonens avgjørelse må kunne påklages.

Utgangspunktet for vurdering av kompensasjonens størrelse kan f.eks. være aktuell bruk, og klare retningslinjer for hva som kan anses som en naturlig utvikling innenfor eksisterende driftsmønster. Utbygging til boliger, hytter etc. må ligge utenfor de driftsendringer som kan aksepteres som tilskuddsberettigede. Det synes også aktuelt å trekke inn en tålegrense. Utmåling av kompensasjonens størrelse kan gjøres enkel og sjablonmessig. Målsettingen må være å unngå lange og kostnadsdrivende prosesser med påregnelighetsvurderinger.

Fordeling av beregnet tilskudd for et verneområde/planområde må kunne administreres av Landbruks- og matdepartementet, som både har administrativ kompetanse og igangværende operative systemer for ulike tilskuddsordninger. Det er ellers nærliggende at både fylkesmannen og berørte kommuner får en sentral stilling ved fordeling av tilskudd.

Regler for hvilke områder som skal komme inn under en slik tilskuddsordning og hvem som er tilskuddsberettiget, kan tenkes koblet til jordbruksavtalen og/eller reindriftsavtalen. Det samme gjelder størrelsen og eventuelt varigheten av ulike tilskudd. Særlig nærliggende synes det å være med en slik kobling til reindriftsavtalen med sikte på kompensasjon for driftsulemper forårsaket av vernebestemmelsene for nasjonalparker og landskapsvernområder.

Et tap vil normalt være knyttet til helt eller delvis forbud mot å bruke ressursen eller merkostnader som følge av at tidligere driftsformer blir vanskeliggjort. Erfaring synes å vise at de aller fleste tap som må påregnes, kan knyttes til ”driftsulemper”. For noen områder vil det naturligvis også kunne oppstå tap som følge av redusert hogstkvantum, forbud mot grusuttak osv. En tapsvurdering forutsetter her som ellers at det foreligger en stor grad av klarhet i hvordan fremtidige verneforskrifter skal praktiseres, hvilke dispensasjoner som kan påregnes osv. Disse forhold vil det påligge miljøvernmyndigheten å avklare.

Den klart dominerende tapspost i de store verneområdene vil være redusert hogstkvantum med tillegg av driftsulemper. Her kan det være et alternativ å vurdere en tilskuddsordning etter mønster av vederlagsordningen, jf. kap. 18.3.3. En mulig tilskuddsmodell kan da være å gi tilskudd til dem som får et økonomisk tap over en viss størrelse, f.eks. knyttet til volum produktiv skog i hogstklasse IV og V.

18.9.4 Tilskudd organisert som en fondsstøtteordning

Et alternativ til en forholdsvis konkret tapsvurdering som skissert ovenfor kan være at det opprettes et fond til støtte og utvikling av distrikter som blir berørt av nasjonalparker og større landskapsvernområder. En slik modell kan tilpasses den erstatningsordning som til enhver tid gjelder. Nedenfor er det tatt utgangspunkt i at dagens regler videreføres.

Fondet kan gi direkte støtte både til landbruksvirksomhet som blir vesentlig berørt av en verneplan og/eller til alternativ næringsutvikling eller omstilling både i og utenfor verneområder. Fondets størrelse kan fastsettes skjønnsmessig, uavhengig av ordinære tapsberegninger.

Søknad om midler kan f.eks. organiseres ved at berørte kommuner kan søke fondet om støtte både på vegne av enkeltpersoner som blir berørt av et vernevedtak og til utviklingstiltak i regi av kommunen. Det må være en forutsetning at det ikke kan ytes midler/støtte til tiltak som kan komme i strid med forskriftene for det enkelte verneområde. Administrasjon av et slik fond kan f.eks. gjøres etter mønster av Kulturminnefondet.

En slik støtteordning vil kunne kompensere for vesentlige tap som enkelte grunneiere eller rettighetshavere i verneområder blir påført. I tillegg vil en slik ordning kunne bli et viktig distriktspolitisk redskap gjennom at også kommunene kan bli tilført midler til omstilling og utviklingstiltak.

En ordning med næringsfond er kjent fra vassdragssektoren, jf. vassdragsreguleringsloven § 12 nr. 17 om næringsfond som vilkår i konsesjoner til vassdragsreguleringer. Slike næringsfond kan pålegges dersom dette ”finnes påkrevd av almene hensyn eller til ivaretakelse av private interesser som blir skadelidende”. Avkastningen av den avsatte kapital nyttes til fordel for tiltak i den berørte kommune. Næringsfondet tar sikte både på de enkelte grunneiere og infrastrukturtiltak i vedkommende kommune. Velger man å bygge opp tilskuddsordningen omkring et fond, må det vurderes om slike fond skal avsettes for det enkelte verneområde eller kommune, eller for en større region. Det må videre vurderes om bare fondets avkastning skal kunne nyttes til tilskudd, eller om det også fondets kapital skal kunne brukes, slik at den etter en tid vil være oppbrukt. Fondets midler kan da samlet ses som tilskudd til en bærekraftig tilpasning av næringsgrunnlaget til det områdevern som er vedtatt.

18.9.5 Tilskudd i kombinasjon med erstatning

En modell med tilskudd i kombinasjon med erstatning kan basere seg på en erstatningsordning hvor det gis erstatning til grunneiere og rettighetshavere for de begrensninger som et vernevedtak legger på pågående bruk. Som nevnt foran vil vernereglene også kunne legge begrensninger på sannsynlige bruksendringer av arealer i verneområdet og medføre at alternative utnyttingsplaner ikke kan realiseres. Utvalget har derfor drøftet en tilskuddsmodell som bl.a. skal kompensere for denne type tap.

Tilskuddsordningen skal da kompensere for reduserte muligheter til ny næringsutvikling i et verneområde ved at det gis tilskudd til alternativ næringsutvikling utenfor verneområdet. Det er også nærliggende å nytte tilskudd som virkemiddel for å stimulere til miljøtiltak innenfor verneområdet , herunder skjøtselstiltak.

Tilskuddsordningen må harmoniseres med eventuelt nye erstatningsregler. Det må være en forutsetning at det ikke kan gis tilskudd for å kompensere økonomisk tap som det i prinsippet tilligger erstatningsreglene å kompensere for.

Hvem som skal omfattes av en tilskuddsordning, og hva som skal være tilskuddsberettiget, bør fastsettes i en forskrift. Tilskudd bør i hovedsak knyttes til den eiendom som er berørt, slik at tilskuddet også kan få en distriktspolitisk betydning. Denne tilskuddsordningen bør komme i tillegg til andre etablerte tilskuddsordninger.

Tilskudd til miljøvennlig drift innenfor verneområdet

Tilskudd til miljøvennlig drift innenfor et verneområde forutsetter ikke nødvendigvis at vernevedtaket medfører et fremtidig økonomisk tap eller ulempe for den enkelte. Her vil formålet med tilskudd være å stimulere til driftsmetoder som anses gunstig for naturmiljøet og verneformålet – samtidig som det gir interesserte grunneiere eller rettighetshavere økonomisk mulighet til å velge naturvennlige driftsmetoder innenfor verneområdet.

Tilskudd kan f.eks. gis dersom det er ønskelig å benytte maskiner eller redskap som ivaretar naturmiljøet på en bedre måte enn det som er ”tidsriktig” og mest rasjonelt. For noen slåttelandskap kan det ut fra vernehensyn være ønskelig f.eks. at det benyttes ljå eller tohjuls slåttetraktor i stedet for vanlige landbrukstraktorer. Det bør da kunne gis tilskudd til kjøp og bruk av ulike landbruksredskap som belaster naturmiljøet mindre enn det utstyr som tradisjonelt benyttes ved rasjonell drift.

Ved seterdrift innenfor landskapsvernområder er det f.eks. ofte ønskelig å foreta modernisering av bygningsmassen for å gi plass til kjøleanlegg, melkemaskiner og gjøre seterdriften rasjonell. Her bør det f.eks. være aktuelt med tilskudd for ekstra kostnader som kreves for at grunneieren på best mulig måte skal kunne ivareta gamle seterhus slik at de ikke mister sine kulturhistoriske kvaliteter ved moderne drift.

Opphør av tradisjonell drift og bruk fører til at mange kulturbetingede landskap mister noe av sine naturkvaliteter. For mange kulturlandskap og landskapstyper som edelløvskog og våtmark skjer det gjengroing som følge av manglende beite eller bortfall av slått. Når tradisjonelt beite opphører, endres også vegetasjonssammensetningen. Her bør det kunne gis tilskudd for å stimulere til fortsatt beitebruk eller gjenopptakelse av beitebruk som ellers ville bli ansett som urasjonell og lite lønnsom. Det vises i den forbindelse til utvalgets forslag om at det kan inngås privatrettslige avtaler om bruk, enkeltelementer og driftsformer for å sikre verneformålet, jf. utk. § 35 og kap. 17.3.3.

Innenfor reindriften vil det også kunne være aktuelt med tilskudd for å redusere bruk av tekniske hjelpemidler som er skadelige for naturmiljøet. I noen verneområder er det store konflikter knyttet til bruk av terrenggående barmarkskjøretøy. Slike kjøretøy benyttes mange steder i forbindelse med flytting, samling, merking og slakting av rein og forårsaker ofte slitasje og skade på vegetasjon. Tilskudd vil her kunne gis for å kompensere for eventuelle merutgifter ved redusert bruk av kjøretøy.

Tilskudd til alternativ og miljøtilpasset næringsutvikling utenfor verneområdet

Tilskudd for å fremme alternativ og miljøtilpasset næringsutvikling utenfor et verneområde vil gjelde de grunneiere eller rettighetshavere som gjennom et vernevedtak får lagt sterke bånd på eiendommens fremtidige utviklingsmuligheter. I særlig grad vil dette gjelde reduserte muligheter til fremtidig bruksomlegging innenfor et verneområde. Restriksjoner på bruksomlegging kan bl.a. gjelde forbud mot oppdyrking/overflatedyrking, uttak av grus, grøfting, planting, og nybygging.

En tilskuddsordning kan f.eks. omfatte støtte til ulike former for gårdsturisme, videreforedling og utvikling av gårdsprodukter, foredling av trevarer, tilrettelegging for vedproduksjon osv.

Man må regne med at næringsutviklingen i distriktene, og særlig innen landbruksnæringene, står over for store omstillingsbehov, især i lys av utviklingen i WTO-forhandlingene. Landbruks- og matdepartementet arbeider for tiden med konseptet Landbruk Pluss, hvor økonomiske tilskuddsordninger fornyes til bl.a. forsterket innsats for småskala matproduksjon, lokal håndverksproduksjon, natur- og kulturbetinget reiseliv og aktiviteter som bidrar til å opprettholde kvaliteter i både kulturlandskap og naturlandskap.

I samband med områdevern kan det være formålstjenlig å gi støtte til slik omstilling når vernet i seg selv vil legge begrensninger på fremtidig næringsutvikling, eller når vernet skaper nye forutsetninger for produktutvikling. I slike situasjoner vil man selvfølgelig kunne anvende eksisterende tilskuddsordninger som gir rom for det, særlig innen landbruk. Utvalget anser det formålstjenlig at også miljøvernforvaltningen skal kunne støtte denne type formål som et supplement.

Støtte til alternativ næringsutvikling utenfor verneområdet kan imidlertid gi et økt press på randsonene til verneområder. Erfaringer fra Storbritannia med tilskudd til mer miljøvennlig drift i miljøfølsomme områder viser at en utilsiktet effekt av slike tiltak kan være at landbruksproduksjonen utenfor disse områdene intensiveres, med økte miljøproblemer som følge. Ved utformingen av en tilskuddsmodell som her beskrevet, vil det derfor bli en utfordring å hindre at det oppstår et uheldig press på sårbare randområder.

Utvalget har ikke tatt mål av seg til å utforme detaljene i en eventuell tilskuddsordning, eller gi noen fullstendig oversikt over hva som kan være tilskuddsberettiget. Det er snarere trukket opp en grovskisse til hva som kan være berettiget til et tilskudd gjennom eksemplene ovenfor. For utvalget er det av overordnet betydning at det ikke blir ut­viklet tilskuddsregler eller utviklet en forvaltningspraksis som kan medføre virksomhet eller tiltak som er i strid med verneformålet for et verneområde; tvert i mot bør tilskuddsregler kunne gi incentiver til styrking av verneformålet.

18.9.6 Gjennomføring av en ordning med tilskudd i kombinasjon med erstatning

Utvalget har både vurdert en løsning hvor erstatning og tilskudd behandles som to atskilte prosesser, og en løsning hvor erstatning og tilskudd gis felles behandling i form av et samlet tilbud.

Sondringen mellom erstatning og tilskudd kan i utgangspunktet synes komplisert. Behandles erstatning og tilskudd som to atskilte prosesser, vil behandlingen av sakene og fremdriften av prosessen kunne gå uavhengig av hverandre med forskjellig tilrettelegging av beslutningsgrunnlag, bruk av forskjellig fagkompetanse osv. I tillegg vil en overprøving av henholdsvis erstatning og tilskudd lettere kunne behandles separat. På den annen side kan det ved atskilte prosesser kunne oppstå koordineringsproblemer ved at det f.eks. gis dobbelt kompensasjon. Likeledes kan separate systemer øke de administrative kostnadene for både det offentlige og den private. Fra grunneierens eller rettighetshaverens ståsted vil det være lettere å ta stilling til et eventuelt erstatningstilbud dersom man også vet om man vil få tilskudd som følge av vernevedtaket og eventuelt størrelsen på dette. En kombinert ordning vil kunne øke mulighetene for minnelige løsninger med berørte grunneiere, og vil kunne skape større lokal aksept ved forberedelsen av vernevedtak. Utvalget har derfor valgt å se nærmere på en løsning hvor erstatning og eventuelt tilskudd blir gitt som ett samlet tilbud fra staten til berørte grunneiere og rettighetshavere.

Ved en slik kombinert ordning må grunnlaget for en vurdering av erstatningsspørsmålet og behov og ønske om tilskudd for en stor del klarlegges under forberedelsen av vernevedtaket. Forvaltningen vil som del av utredningsarbeidet ved opprettelse av verneområder ha en selvstendig plikt til å klarlegge mulige konsekvenser av et vernevedtak, eventuelt ved særskilte konsekvensutredninger for store verneområder, jf. plan- og bygningsloven kap. VII-a med tilhørende forskr. 21. mai 1999 nr. 502 og Miljøverndepartementets rundskriv T-2/2000 om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven. Under saksforberedelsen blir det etablert en dialog mellom vernemyndigheten, kommuner og de grunneiere/rettighetshavere som er så sterkt berørt at de kan være berettiget til tilskudd for virksomhet i eller utenfor verneområdet. I denne fasen vil en mulighet for tilskudd kunne fremstå som et konfliktdempende virkemiddel, samtidig som vernemyndigheten kan drøfte fremtidige næringsmessige løsninger som både grunneiere/rettighetshavere og vernemyndigheten vil kunne være tjent med.

Et samlet tilbud, som både inneholder tilbud om erstatning og et tilbud om tilskudd, vil kunne fremsettes gjennom fylkesmannen. Fylkesmennene har vanligvis inngående kjennskap til verneområder gjennom forberedelsen av vernevedtaket og har i dag både landbruksfaglig og miljøfaglig kompetanse. Juridisk kompetanse hos Regjeringsadvokaten og Direktoratet for naturforvaltning kan bli trukket inn alt etter sakens art og karakter. Fremsettelse av tilbud bør være tilstrekkelig samordnet slik at det ikke oppstår ulik praksis og usaklig forskjellsbehandling.

Berørte grunneiere og rettighetshavere som mener de kan ha krav på erstatning, må etter utvalgets mening fremsette et skriftlig krav innen en gitt frist, f.eks. fire måneder etter at vernevedtaket er truffet. Det kan være ønskelig at erstatningskravet blir spesifisert fra grunneierens eller rettighetshaverens side, men dette bør ikke være et vilkår for å få erstatning. Det kan være tilstrekkelig at de berørte fremmer en skriftlig henvendelse til fylkesmannen i tråd med gjeldende praksis. Anmodning om tilskudd kan med fordel også fremsettes skriftlig sammen med et erstatningskrav, men det bør ikke være et absolutt vilkår for tildeling av tilskudd. Staten bør stå fritt til å vurdere hvilke tiltak som kan være tilskuddsberettiget, eventuelt hvilke tilskudd som vil være tjenlige for verneformålet.

Etter en slik modell må staten fremsette et tilbud til de grunneiere/rettighetshavere som har bedt om det, innen en viss frist, f.eks. ett år etter at vernevedtaket er truffet. En frist på omkring ett år kan være påkrevd hvis det f.eks. er nødvendig med skogfaglige registreringer på bar mark, klarlegging av skjøtselstiltak, innhenting av uttalelser fra andre offentlige myndigheter eller lignende. Staten må da ta stilling til hvilket grunnlagsmateriale som den anser nødvendig for å kunne gi et tilbud og eventuelt innhente supplerende informasjon. Ofte vil det for beregning av skogverdier være tilstrekkelig å fremskrive skogbruksplaner som allerede finnes.

Et tilbud fra staten om erstatning og eventuelt tilskudd bør kreves akseptert innen en passende frist. Her bør erstatning og tilskudd betraktes som et samlet tilbud i den forstand at grunneieren eller rettighetshaveren ikke kan velge å akseptere deler av tilbudet. Grunneieren eller rettighetshaveren bør f.eks. ikke ha anledning til å akseptere tilbudet om tilskudd for så å gå rettens vei for å kreve høyere erstatning – eller omvendt. Hvis det samlede tilbud ikke aksepteres, kan vedkommende kreve at staten begjærer skjønn for tingretten. Domstolene bør imidlertid bare ha anledning til å fastsette en eventuell erstatning og ikke kunne avgjøre om vedkommende også skal få tilskudd.

Det kan reises innvendinger mot at grunneieren eller rettighetshaveren på denne måten avskjæres fra to-instansbehandling av sin søknad om tilskudd under erstatningsforhandlingene. En eventuell tilskuddsordning bør derfor bestå uavhengig av erstatningsreglene, slik at uenighet og eventuelt skjønn om erstatningskravet ikke vil være til hinder for at grunneieren eller rettighetshaveren på et senere tidspunkt kan søke om tilskudd. Ved en eventuell ny søknad om tilskudd vil fylkesmannen ikke være bundet av tidligere tilbud om tilskudd som ikke ble akseptert i forbindelse med erstatningsforhandlinger. Den nye søknaden vil bli vurdert på bakgrunn av forskrifter og retningslinjer, samt i lys av det resultat man kommer til i erstatningssaken. Det siktes her bl.a. til om det er gitt erstatning for økonomisk tap knyttet til en bruk av eiendommen som ikke lar seg kombinere med den bruk det søkes om tilskudd til. Dersom grunneieren er misfornøyd med fylkesmannens vedtak om tilskudd, vil vedkommende på vanlig måte kunne påklage vedtaket til overordnet organ etter forvaltningslovens regler.

Generelt om vilkår ved tildeling av tilskudd

Tilskudd i landbruket gis i dag både med og uten vilkår. Utgangspunktet vil under enhver omstendighet være at det ved tildeling av ytelser normalt er anledning til å sette vilkår som står i saklig sammenheng med den tildelte ytelse. For en effektiv saksbehandling vil det imidlertid være en fordel om aktuelle vilkår fortrinnsvis går frem av generelle regler.

Når tilskudd eventuelt gis for å redusere eller kompensere økonomisk tap i eksisterende drift, vil det være mulig å sette vilkår om fortsatt drift av en eiendom. Avhengig av de nærmere regler for tilskuddsordningen vil det også kunne settes vilkår om miljøtilpasset drift, driftsmetoder osv.

Vilkår om fortsatt drift vil også kunne ses på som tilskudd til å opprettholde verneformålet. Mange kulturlandskap trues i dag av gjengroing som følge av manglende landbruksdrift, uavhengig av om området er vernet eller ikke. For mange av landskapsvernområdene er det i dag et stort problem at områdene ikke skjøttes og drives som tidligere.

18.10 Reduksjon av prosess-omkostninger ved erstatningsoppgjør

18.10.1 Forenkling av rettergangen

Når det ikke oppnås enighet om erstatningen for områdevern, følger det av naturvernloven §§ 20 a og 20 b at erstatningen fastsettes ved rettslig skjønn. De alminnelige regler om skjønn er fastsatt i skjønnsloven 1. juni 1917 nr. 1. 11 Kostnadene ved skjønnssaken blir i hovedsak belastet staten i medhold av skjønnsloven §§ 42, 54 a og 54 b. Som vist i kap. 18.3.3 utgjør prosesskostnadene i dag 25–30 % av de samlede utgifter til reservatfredning mv.

Muligheten for å oppnå enighet om erstatningsspørsmålet vil bl.a. avhenge av hvor klare rettsreglene er og hvilke kriterier de legger vekt på. For landskapsvernområder synes rettstilstanden etter Høyesteretts praksis å være så vidt avklart at det i liten grad blir reist krav om erstatning, men dette er en konsekvens av at det som hovedregel er klart at erstatning ikke gis. For reservatfredning innebærer henvisningen til vederlagsloven at det må foretas vurderinger av påregnelig fremtidig utnytting og tilpasningspliktens omfang i lys av de faktiske forhold på stedet. Dette er kriterier som lett virker prosesskapende. Regelen om at staten dekker grunneierens sakskostnader, medfører at prosessrisikoen legges på staten, og kan friste til å reise tvilsomme krav eller kreve erstatning for tap som ikke står i rimelig forhold til prosesskostnadene.

Den gjeldende prosessordning bygger på at verdsetting innebærer et skjønnsmessig element med behov for fagkyndig innsikt ved vurderingen. Rettssikkerhetshensyn har spilt en betydelig rolle. Dette henger sammen med at Grunnloven § 105 antas å gi rett til individuell erstatning ved ekspropriasjon. Siden Grunnloven § 105 ikke gjelder for rådighetsreguleringer, er man imidlertid ikke bundet av bestemmelsen ved vurdering av prosessordningen. Selv om en omhyggelig saksbehandling kan gi best garanti for et materielt riktig resultat, kan gevinsten ved en enklere saksbehandling gjøre det verdt å akseptere en usikkerhet knyttet til den individuelle erstatningsfastsettingen.

Tvistemålsutvalget har i NOU 2001: 32 Rett på sak vurdert forskjellige muligheter for å forenkle tvisteløsningen i sivile saker. Det er bl.a. foreslått utvidet bruk av rettsmegling og en egen småkravprosess, særlig med sikte på formuestvister som gjelder verdier mindre enn to ganger folketrygdens grunnbeløp (2 G, for tiden noe over 110 000 kroner). For disse sakene skal tingretten kunne gjennomføre en rettergang med vesentlig mindre tidsbruk og kostnader enn etter dagens ordinære prosessordning. Forslaget innebærer bl.a. muntlig behandling begrenset til en dag, reduserte krav til domsgrunner og begrensning av saksomkostningsansvaret til 25 % av tvistegjenstandens verdi, og at avgjørelsen skal treffes innen fire måneder. Utredningen er nå til behandling i Justisdepartementet.

Innenfor et enkelt verneområde vil det som oftest være mange berørte eiendommer og grunneiere, til dels også andre rettighetshavere. Dette gjelder for naturreservater, og vil gjelde enda mer for landskapsvernområder og nasjonalparker. Det er hensiktsmessig å behandle under ett erstatningsspørsmålene for alle eiendommene som berøres av ett verneområde, bl.a. fordi både vernebestemmelsene og saksforberedelsen i forvaltningen har vært felles. I så fall vil det være sjelden at de aktuelle erstatningskravene samlet vil ligge under 2 G, og befaring vil ofte være nødvendig. En befaring må finne sted på bar mark. Av disse grunner vil en småkravprosess i tråd med forslaget fra Tvistemålsutvalget sjelden ha noe for seg i disse sakene. Det kan også by på problemer å gjennomføre rettsmegling i erstatningssaker med så mange parter, men her vil erfaringene fra omfattende personskadeulykker ha interesse.

Fredningsskjønn blir i dag som oftest holdt med fire skjønnsmenn med særskilt fagkunnskap, selv om skjønnsretten etter skjønnsloven § 11 første ledd annet punktum kan settes med to skjønnsmenn. Uavhengig av skjønnsmennenes fagkyndighet vil det normalt bli fremlagt sakkyndige vurderinger, enten fra rettsoppnevnte eller fra partsengasjerte sakkyndige. Det kan spørres om denne dublering av sakkyndighet bidrar til unødig fordyring av prosessen.

Ut fra dette kan det spørres om det er grunn til å behandle spørsmål om erstatning for rådighetsreguleringer ved skjønn, til forskjell fra andre saker om erstatning for skade på fast eiendom, som behandles som ordinære søksmål. Spørsmålet bør i tilfelle ses i sammenheng med reglene om sakskostnader, jf. kap. 18.10.3.

18.10.2 Innføring av en statlig tilbudsplikt

På statens side er det Regjeringsadvokaten som har ansvaret for erstatningssaker ved opprettelse av verneområder etter naturvernloven. Når en grunneier eller rettighetshaver i et naturreservat har fremmet et erstatningskrav, vil normalt Regjeringsadvokaten søke å oppnå enighet om erstatningens størrelse før saken bringes inn for domstolene. Slike forhandlinger skjer både før og etter at staten tar ut skjønnsbegjæring. En forhandlingsløsning vil ofte på grunn av sparte skjønnskostnader være rimeligere for staten. Selv om mange erstatningssaker allerede løses ved minnelige forhandlinger, kan det være mulig å øke denne andelen. Det vises i den forbindelse til erstatningsordningen i Sverige, jf. kap. 18.4.1 foran, hvor ca. 3 % av erstatningssakene er gjenstand for rettslig avgjørelse.

Forhandlingene skjer normalt på grunnlag av verdiberegninger foretatt av partsoppnevnte sakkyndige. Muligheten for å komme frem til minnelige løsninger henger imidlertid sammen med saksomkostningsreglene og hvilken risiko det er for grunneieren å avvise et tilbud fra staten og således tvinge frem et skjønn. Det kan fremme inngåelsen av forlik dersom dagens praksis med fremsetting av tilbud om erstatning fra staten før det begjæres rettslig skjønn, blir lovfestet. Særlig kan det bli tilfellet dersom man samtidig endrer omkostningsreglene ved rettslig skjønn i retning av større risiko for grunneieren ved å avvise rimelige statlige erstatningstilbud i minnelige forhandlinger.

18.10.3 Endring av saksomkostningsreglene

Etter skjønnsloven § 42 skal staten som utgangspunkt dekke saksøktes nødvendige sakskostnader når erstatning for områdevern blir fastsatt. Når man vurderer hva som vil være nødvendige utgifter, må det antas at det også vurderes om det vil være grunn til å kreve at grunneier bruker felles prosessfullmektig for flere grunneiere, i tråd med regelen i skjønnsloven § 54 annet ledd for ekspropriasjonsskjønn. Staten kan etter skjønnsloven § 42 annet ledd bli fritatt for å betale saksøktes kostnader dersom saksøkte uten rimelig grunn har avslått et rimelig forlikstilbud.

Også når saken blir brakt inn for høyere rett, vil staten som hovedregel dekke sakssøktes kostnader, jf. skjønnsloven § 54 b jf. § 42. Bare hvis saksøkte selv har begjært overskjønn uten å oppnå et bedre resultat og uten at saken var særlig tvilsom, må han dekke sine egne sakskostnader. Saksøkte kan bli pålagt å dekke statens omkostninger bare hvis det var åpenbart urimelig av saksøkte å begjære overskjønn, jf. skjønns­loven § 54 a jf. § 42.

Disse bestemmelsene gjør alt i alt at grunneieren kan prosedere sitt erstatningskrav uten større økonomisk risiko. Særlig ved overskjønn kan det være spørsmål om ikke vanlige regler om sakskostnader bør gjelde, slik at grunneieren iallfall må dekke sine egne sakskostnader dersom han ikke oppnår en høyere erstatning – uansett hvem som har begjært overskjønn. Til dels vil egne sakskostnader kunne bli dekket som del av ordinære landbruksforsikringer eller andre forsikringer.

Dersom det lovfestes en tilbudsplikt for staten som nevnt i kap. 18.10.2, bør det imidlertid vurderes å endre saksomkostningsreglene slik at en grunneier eller rettighetshaver må dekke sine egne omkostninger om han ikke ved rettslig skjønn oppnår et bedre resultat enn det staten har tilbudt. Ved overskjønn bør risikoen for å måtte bære egne omkostninger være enda større. Her kan det være aktuelt å vurdere om grunneier eller rettighetshaver kun vil få dekket egne omkostninger hvis han oppnår et vesentlig bedre resultat enn i første instans.

18.11 Utvalgets samlede vurderinger og forslag

Biomangfoldlovutvalget har fått et vidt tilleggsmandat for å vurdere erstatningsreglene ved områdevern etter naturvernloven. Utvalget har i tråd med dette vurdert om dagens erstatningsregler for naturreservat og naturminner skal gjøres gjeldende for nasjonalparker og landskapsvernområder eller om det er andre løsninger som er mer hensiktsmessige. Utvalget har videre vurdert om det bør innførers en særskilt tilskuddsordning.

Utvalget vil understreke behovet for å etablere ordninger som reduserer transaksjonskostnadene i forbindelse med erstatningsoppgjør i vernesaker. Dette bør etter utvalgets syn gjøres ved å vedta materielle regler som gjør det enklere å fastsette erstatningsbeløpet. I tillegg bør prosessreglene være slik at de ikke oppfordrer til unødige prosesser for domstolen. Utvalget vil nedenfor først redegjøre for forslag til ny erstatningsmodell, og deretter for sine forslag til endringer i prosessordningen.

Vernevedtak med hjemmel i naturvernloven blir etter fast rettspraksis regnet som rådighetsreguleringer. Det alminnelige utgangspunktet i norsk rett er at det ikke gis erstatning for rådighetsreguleringer. Regulering av arealbruken etter plan- og bygningsloven kan f.eks. ha vidtrekkende konsekvenser for verdien av fast eiendom, uten at det oppstår erstatningsplikt for det offentlige. Erstatningsreglene i naturvernloven om full erstatning ved opprettelse av naturreservat og naturminner representerer derfor et unntak fra dette generelle utgangspunktet. Bakgrunnen for at det i 1985 ble innført særregler for naturreservat og naturminner, var bl.a. at fredning gjennom disse vernekategoriene kan medføre så strenge restriksjoner på den enkelte eiendom at det ligger nær opp til ekspropriasjon.

Utvalget ser at det kan virke lite rimelig om rådighetsreguleringer for nasjonalparker og landskapsvernområder får like stor reell betydning for en grunneier som reservatfredning, samtidig som erstatningsreglene er forskjellige. På den annen side er det utvalgets syn at det vil være lite heldig om erstatningsreglene for områdevern avviker sterkt fra det som ellers gjelder for rådighetsreguleringer. Det vil for det første harmonere dårlig med det forvalteransvar for naturen som enhver har, og som kommer til uttrykk i Grunnloven § 110 b. I tillegg vil for vidtgående erstatningsregler ved områdevern etter naturvernloven kunne påvirke rettstilstanden for, eller det rettspolitiske synet på, rådighetsreguleringer i medhold av annet regelverk – og dermed over tid redusere mulighetene for en forsvarlig areal- og ressursdisponering til samfunnets beste.

Utvalget mener også at det undertiden kan være tvil om vernebestemmelsene for ulike vernekategorier er så forskjellige som lovgiverne forutsatte ved lovendringen i 1985. Restriksjonsnivået innenfor den enkelte verneform kan variere ganske mye, og for enkelte landskapsvernområder har utvalget konstatert at det er vedtatt restriksjoner som ligger nær opptil det som er vanlig i naturreservater. I tillegg kommer – som det fremgår av kap. 16 og 17 – at vilkårene for opprettelse av verneområder til en viss grad må være skjønnsmessige og gi forvaltningen frihet til å fastsette det restriksjonsnivå som anses nødvendig for å ta vare på verneverdiene i det aktuelle området. Det synes da lite rimelig at valg av vernekategori skal ha avgjørende betydning for den erstatningsrettslige situasjonen. Utvalget mener på denne bakgrunn at det bør innføres like erstatningsregler for alle vernekategorier.

Ved valg av erstatningsmodell legger utvalget vekt på at erstatningsreglene må utformes på en måte som samsvarer med prinsippet om bærekraftig utvikling. Alle sektorer i samfunnet må ta sin del av ansvaret for at miljøhensyn blir integrert i alle beslutningsprosesser – private som offentlige. For grunneierretten kommer dette bl.a. til uttrykk gjennom det forvalteransvaret som i dag er nedfelt i Grunnloven § 110 b og naturvernloven § 1. Forvalteransvaret innebærer bl.a. at vi både fra et samfunnsmessig og et økologisk ståsted har plikt til å forvalte natur og naturressurser under hensyn til fremtidige generasjoner.

Utvalget legger også vekt på at det er grunnleggende forskjell på hvilken rettsbeskyttelse den enkelte bør ha mot samfunnets inngripen i en eksisterende virksomhet, sammenlignet med rettsbeskyttelsen den enkelte bør ha mot samfunnets inngripen i en eventuell fremtidig bruksomlegging. Utvalget viser til at Stortinget som lovgiver generelt vil kunne endre eller begrense den enkeltes fremtidige handlefrihet gjennom lovgivningen, uten at dette utløser krav på erstatning.

Hensynet til likebehandling av sammenlignbare tilfeller står også sentralt for utvalget. Det er mange situasjoner der borgerne må godta regulering av sin eierrådighet uten å kunne forvente noen kompensasjon. Det kan virke tilfeldig og urimelig dersom spørsmålet om kompensasjon for rådighetsregulering skal gjøres avhengig av hvilket rettsgrunnlag man har for rådighetsreguleringen, f.eks. om den er gjennomført med hjemmel i naturmangfoldloven eller i plan- og bygningsloven, og ikke av hvilken virkning rådighetsreguleringen vil ha for den enkelte, samfunnet og miljøet. Utvalget har derfor lagt vekt på å finne frem til en modell som i størst mulig grad er konsistent med den tilnærming til spørsmålet om kompensasjon som finnes i annen relevant lovgivning.

Utvalget mener at en modell må bygge på en avveiing av hensynene til konkret rimelighet i den enkelte sak, til en effektiv gjennomføring av verneplaner og vernevedtak, til opprettholdelse av et forvalteransvar, samt til likebehandling av sammenlignbare tilfeller. Mens særlig det første hensyn kan tale for utvidet kompensasjon til den som berøres av vernevedtak, kan særlig det siste tale for å være tilbakeholdende med å utvide kompensasjonen. I utvalgets utkast til modell er det lagt stor vekt på å finne frem til en løsning som kan ivareta alle disse hensynene. De hovedvalg som er gjort for å ivareta alle hensynene, er å innføre begrensninger i de tap som omfattes av erstatningsordningen samtidig som erstatningsordningen utvides til landskapsvernområder og nasjonalparker. For å kompensere for begrensningene i erstatningsordningen, foreslår utvalget å knytte den opp mot en tilskuddsordning.

Etter en samlet vurdering foreslår utvalget felles erstatningsregler for alle vernekategorier basert på at det gis erstatning for økonomisk tap som vedkommende grunneier eller rettighetshaver blir påført ved at verneforskriften medfører begrensninger i igangværende bruk, jf. utk. § 47 første ledd. En slik erstatningsordning vil etter utvalgets oppfatning gi en mer rettferdig erstatningsregel for rådighetsreguleringer ved områdevern. Forslaget vil etter utvalgets syn innebære en forenkling av erstatningsutmålingen og dermed bidra til å redusere transaksjonskostnadene. Utvalget har videre lagt vekt på at innføring av nye erstatningsregler ved opprettelse av nasjonalparker og landskapsvernområder vil lette gjennomføringen av disse planene og øke forståelsen og respekten for det forvalteransvar som påhviler grunneiere og rettighetshavere.

Utvalget ser ikke bort fra at det kan oppstå situasjoner hvor det kan virke lite rimelig om det ikke gis kompensasjon for restriksjoner på fremtidig bruksomlegging. Utvalget er samtidig opptatt av å stimulere det fremtidige vernearbeidet gjennom økonomiske virkemidler uavhengig av regler om erstatningsplikt. Utvalget foreslår derfor å etablere en særskilt tilskuddsordning for verneområder som er opprettet etter naturvernloven, jf. utk. § 47 annet ledd. Utvalget foreslår at det kan gis tilskudd for å kompensere for begrenset mulighet til ny næringsutvikling innenfor et verneområde gjennom tilskudd til alternativ og miljøtilpasset næringsutvikling utenfor verneområdet. En slik tilskuddsordning er ment for grunneiere og rettighetshavere som gjennom vernevedtak får lagt sterke bånd på fremtidige utviklingsmuligheter på sin eiendom. Tilskudd kan f.eks. gis som støtte til ulike former for gårdsturisme og videreforedling eller utvikling av gårdsprodukter. Videre foreslår utvalget at tilskuddsordningen også skal omfatte tilskudd til miljøvennlig drift innenfor et verneområde. Det er her ingen forutsetning at vernevedtaket kan ha medført noe fremtidig økonomisk tap eller ulempe for den enkelte. Formålet er å stimulere til driftsmetoder som anses gunstige for naturmiljøet og verneformålet, samtidig som det gir grunneiere og rettighetshavere økonomisk mulighet til å ta i bruk naturvennlige driftsmetoder innenfor verneområdet. Utvalget foreslår at tilskuddsordningen blir hjemlet i loven og nærmere regulert i forskrift.

Utvalget mener at en slik tilskuddsordning kan virke konfliktdempende og medvirke til et smidigere erstatningsoppgjør med vesentlig mindre prosesskostnader. Samtidig vil en tilskuddsordning kunne gi økt lokal forståelse og oppslutning om behovet for vern, og øke grunneierens interesse og medvirkning i forvaltningen fremover. Dette vil på sikt kunne styrke det nasjonale vernearbeidet. Endelig vil en tilskuddsordning kunne innføres uten at hensynet til konsistens i regelverket om erstatning for rådighetsreguleringer blir undergravet.

Utvalget går inn for en løsning hvor erstatning og eventuelt tilskudd blir gitt som et samlet tilbud fra staten til berørte grunneiere og rettighetshavere. Det foreslås å lovfeste en statlig tilbudsplikt, der staten har plikt til å vurdere om de berørte er berettiget til erstatning og eventuelt tilskudd, jf. utk. § 48 første ledd. Den som ikke aksepterer det samlede tilbudet, bør kunne kreve at erstatningsspørsmålet avgjøres ved rettslig skjønn, jf. utk. § 48 annet ledd. Spørsmål knyttet til tilskudd kan ikke behandles av skjønnsretten. Søknad om tilskudd bør i stedet kunne fremsettes på nytt etter at erstatningsbeløpet er endelig avgjort i erstatningssaken.

Utvalget konstaterer at en stor del av bevilgningene til opprettelse av naturreservater etter dagens regler går med til å dekke utgifter til advokater, sakkyndige mv. i forbindelse med erstatningsforhandlinger og skjønn. Utvalget foreslår derfor også visse endringer i de prosessuelle reglene for å redusere transaksjonskostnadene i de tilfelle hvor skjønn blir krevd, jf. utk. § 48 tredje ledd. En grunneier eller rettighetshaver bør selv dekke egne omkostninger hvis vedkommende ved rettslig skjønn ikke oppnår et bedre resultat enn det staten har tilbudt. Ved overskjønn bør grunneier eller rettighetshaver kun få dekket egne omkostninger hvis han oppnår en vesentlig høyere erstatning enn i første instans.

Utvalget legger med sitt forslag opp til at de midler som i dag brukes til å fastsette og utbetale erstatninger, i større grad kommer grunneiere og rettighetshavere direkte til gode ved at transaksjonskostnadene blir betydelig redusert. Ut over dette er de nøyaktige økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag er vanskelige å fastslå. Det er foreslått et noe redusert erstatningsrettslig vern ved opprettelse av naturreservat og naturminner, samtidig som det er foreslått en vesentlig utvidelse av det erstatningsrettslige vern ved opprettelse av nasjonalparker og landskapsvernområder. Den samlede virkning må ses i lys av den tilskuddsordning som blir etablert.

Det offentliges samlede utgifter som følge av utvalgets forslag vil i stor grad avhenge av innhold og ramme for den tilskuddsordning som kommer i stand. Utvalget har ikke funnet det riktig å utforme et detaljert forslag til tilskuddsordning, men har i stedet skissert hovedtrekk, formål og mulig anvendelse av tilskudd. Det er også betydelig økonomisk usikkerhet knyttet til omfanget av fremtidige verneplaner, grensedragning, restriksjonsnivå osv.