1 Internasjonale forpliktelser og politiske viljeserklæringer
1.1 Oversikt over Norges folkerettslige forpliktelser når det gjelder viltlevende marine ressurser
1.1.1 FNs Havrettskonvensjon
Havrettskonvensjonen gir et samlet regelverk for fredelig aktivitet og utnyttelse av havene. Konvensjonen omfatter alle havområder, luftrommet over disse og havbunnen og dens undergrunn. Den regulerer statenes rettigheter og plikter i disse områdene og gir dessuten regler om miljøvern, havforskning og teknologioverføring. Det er også etablert et omfattende tvisteløsningssystem. Både levende og ikke-levende marine ressurser plasseres i konvensjonen som integrerte komponenter av det marine miljø. Med levende marine ressurser forstås både bevegelige og bunnfaste arter og organismer. Enkelte av disse vil omfattes av konvensjonens art. 77 nr. 4 og skal forvaltes som en del av kontinentalsokkelregimet etter del VI, de øvrige omfattes av det alminnelige fiskerijurisdiksjonsregimet i del V, se art. 68. Videre omfattes anadrome og katadrome arter, jf. art. 66 og 67 og sjøpattedyr, art. 65.
Havrettskonvensjonen deler havet i inn i ulike jurisdiksjonssoner; sjøterritoriet, den eksklusive økonomiske sone, kontinentalsokkelen og det åpne hav. Sjøterritoriet som kan strekke seg ut til 12 nautiske mil, omfattes av en kyststats suverenitet og folkeretten innebærer derfor i utgangspunktet små begrensninger for ressursforvaltningen i dette området. I den eksklusive økonomiske sone som kan strekke seg ut til 200 nautiske mil målt fra grunnlinjene, har kyststaten suverene rettigheter for det formål å undersøke, utnytte, bevare og forvalte levende og ikke – levende marine ressurser, men er til gjengjeld pålagt en rekke forpliktelser, herunder til forsvarlig bevaring og forvaltning av ressursene og samarbeid med andre berørte stater i denne forbindelse. Andre stater har blant annet rett til skipsfart, overflyving og til å legge og vedlikeholde undersjøiske kabler og rørledninger. Kyststaten kan håndheve vedtatte reguleringer i sonen i samsvar med konvensjonen overfor utenlandske fartøy gjennom undersøkelser, oppbringelse av fartøy med mannskap, rettsforfølgelse og visse typer av straff.
Formålet med bestemmelsene om ressursforvaltning i de økonomiske soner er særlig å oppnå en optimal bærekraftig utnyttelse og å fremme tiltak som opprettholder beskattede arter på nivåer som kan gi maksimalt langtidsutbytte gjennom nasjonalt uttak og samarbeid mellom berørte stater om opprettholdelse og fordeling av de levende marine ressurser.
I den grad en kyststat ikke selv utnytter fullt den totalkvoten som er satt i sonen, skal det gis adgang til andre stater for å høste dette overskuddet. I fastsettelsen av hvilke stater som skal gis tilgang til sonen skal en også se hen til utviklingslands-, kystløse- og geografisk vanskeligstilte staters rettigheter.
For bestander som vandrer mellom kyststatenes økonomiske soner og tilstøtende områder, og som dermed deles med andre kyststater, pålegger konvensjonen å samarbeide med andre stater om et forsvarlig og hensiktsmessig totaluttak og fordeling av ressursene. Det ligger i dette at statene skal samarbeide om å fastsette totalkvote for felles vandrende bestander. Norge har gjennom avtaler av 1975 og 1976 etablert et slikt ressurssamarbeid med Russland om forvaltningen av fellesbestander i Barentshavet gjennom Den norsk-russiske Fiskerikommisjon. Likeledes har man inngått en Protokoll om midlertidige fiskeriregler i gråsonen i Barentshavet av 1978. Foruten bilaterale avtaler som regulerer andre ressurs- og fiskerispørsmål i Barents- og Norskehavet ble det også 15. mai 1999 undertegnet en trilateral Avtale på regjeringsnivå mellom Russland, Norge og Island angående visse samarbeidsaspekter på fiskeriområdet. Fiskeridepartementet fremlegger hvert år en stortingsmelding om de fiskeri- og kvoteavtalene Norge har inngått med andre land.
Kyststatene har også suverene rettigheter til ressursene på kontinentalsokkelen under havbunnen. Sokkeljurisdiksjonen omfatter de såkalte ”bunnfaste arter” (sedentære arter). Disse er i konvensjonen definert som de ”levende organismer tilhørende sedentære arter, dvs. organismer som på det stadium da de kan utnyttes, enten er ubevegelige på eller under havbunnen eller er ute av stand til å bevege seg uten å være i konstant fysisk kontakt med havbunnen eller undergrunnen”, jf. art. 77 nr.4. I de fleste tilfeller vil kontinentalsokkelen befinne seg innenfor den eksklusive økonomiske sone, men der sokkelen strekker seg utenfor 200 nautiske mil oppstår en særlig situasjon. Ressurser i vannmassene over havbunnen vil i dette området være underlagt reglene om det åpne hav, mens ressursene på havbunnen faller under kyststatens jurisdiksjon.
Konvensjonen pålegger ikke kyststaten noen særlig plikt til å bevare ressursene på kontinentalsokkelen, men også for de ressursene som befinner seg i dette området bør en anvende prinsippene om bærekraftig høsting, bevaring og forvaltning.
Den ytre grense for kontinentalsokkelen utenfor 200 nautiske mil skal fastsettes etter en særlig prosedyre fastsatt i konvensjonens art. 76. Det er på det rene at Norge med stor grad av sannsynlighet besitter kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil. Norge har ennå ikke innlevert sitt forslag til avgrensing av sokkelen til Kommisjonen for kontinentalsokkelens yttergrense, men vil gjøre dette i løpet av de nærmeste år.
Arter på dyphavsbunnen utenfor kontinentalsokkelens yttergrense som definert i konvensjonens art. 76, befinner seg i ”Området” som skal forvaltes av Den internasjonale Havbunnsmyndigheten på menneskehetens felles vegne, jf. art. 134 nr. 4 og art. 136. Myndighetens kompetanse omfatter imidlertid i utgangspunktet ikke levende ressurser, men Myndigheten har etter dagens regler rett til alle data som kontraktshavere i dette området innhenter på grunn av reglene om plikten til miljøutredning som følge av potensiell mineralutvinnelse. Utforskningen av dyphavene i verden er imidlertid ikke kommet langt og kunnskapen om sedimentologi og biologi i disse områdene er begrenset.
Statene er etter konvensjonen pliktige til å samarbeide om ressursuttak på det åpne hav, samt å gjennomføre begrensninger i henhold til dette overfor egne borgere og fartøy, jf. art. 117-120 (kap. VII avsnitt 2). I praksis har det regionale og subregionale ressurssamarbeidet ikke lyktes tilstrekkelig i å adressere overfisket på det åpne hav, særlig fordi en mangler myndighet til å kontrollere ikkemedlemmers og fjernfiskestaters høsting i sine regulerinsgområder. FN-avtalen om fiske på det åpne hav av 10. desember 1995 er et forsøk på å legge fastere rammer for slik høsting.
Når det gjelder vern og bevaring av det marine miljø, etablerer konvensjonens del XII generelle forpliktelser for alle havområder. Som utgangspunkt skiller ikke del XII mellom det levende og ikke-levende havmiljø. Bestemmelsene vil være relevante for forvaltningen av de levende marine ressurser og deres leveområder (økosystemer), og fordi de utgjør både rammer og skranker for sektorkonvensjoner og regionalt havmiljøsamarbeid. Det er imidlertid kun art. 192, 193 og særlig art. 196 om introduksjon av nye arter, som direkte kan sies å berøre økosystem- og ressursforvaltningen.
Havrettskonvensjonen art. 196 pålegger statene å treffe alle tiltak som er nødvendige for å hindre, begrense og kontrollere forurensing av det marine miljø som skyldes bruk av teknologi under deres jurisdiksjon eller kontroll, eller forsettlig eller utilsiktet innføring i en bestemt del av det marine miljø av fremmede eller nye arter som kan føre til betydelige og skadelige forandringer i det. Bestemmelsen er ment å skulle ivareta naturtilstanden i havmiljøet og viser således til ”verne og bevare” - elementet i konvensjonens art. 192. Ordlyden ble i sin tid introdusert av Norge og hensikten var å fokusere på de problemer som oppstår når menneskeskapt aktivitet forrykker den økologiske balansen i det marine miljø, ikke gjennom forurensning, men gjennom introduksjon av levende organismer som ikke tidligere har eksistert i havet eller ved å omgjøre en form for marint liv til et område der implikasjonene av den nye livsformen er ukjente. Fra norsk side ble det videre lagt vekt på at det måtte skilles mellom introduksjon av fremmede arter og marin forurensning og at introduksjon av nye arter gjennom kloakk eller lekkasjer (”runoffs”) burde behandles gjennom forurensingsbestemmelsene. Introduksjonen av dette begrepet i folkeretten var en innovasjon og det har siden vært brukt i flere regionale avtaler.
Spørsmålet om introduksjon av fremmede arter har for norske forhold vært aktuelt når det gjelder kongekrabbe som første gang ble tatt i Varangerfjorden i 1977. Kongekrabben ble transportert fra Kamtsjatka til Murmansk-kysten på 1960-tallet. Hensikten var å bygge opp en fangstbar bestand. Fra midten av 1970-tallet ble det tatt enkelteksemplarer som bifangst på norsk og russisk side. Gjennom Gråsoneavtalen mellom Norge og Russland (1978) ble det satt et forbud mot fangst av kongekrabbe. Fra 1994 har de to land drevet begrenset forskningsfangst på arten. I oktober 2002 åpnet Norge for første gang for kommersiell høsting på kongekrabbe i et område fra Kinnarodden til russergrensen.
Utsettelsen av kongekrabben ved Murmansk-kysten skjedde før vedtakelsen av konvensjonen om biologisk mangfold (1992). Denne konvensjonens artikkel 8 h pålegger imidlertid partene både å hindre innføring av, kontrollere eller utrydde fremmede arter som truer økosystemer, habitat eller arter. Biomangfoldskonvensjonens bestemmelser vil også være relevante i forhold til ulike former for ny havbruk som innebærer utsetting av nye arter.
Spredning av fremmede arter blir i dag ansett for å utgjøre en av de alvorligste trusler mot det biologiske mangfoldet og omhandles i Biomangfoldlovutvalgets utredning og forslag til Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold (NOU 2004:28)
Det internasjonale råd for havforskning (ICES) gav i 1994 ut en prosedyrekode for introduksjoner og overførsler av marine organismer. Her gis anbefalinger om fremgangsmåte før en ny art introduseres og hvilke videre skritt som bør tas etter at introduksjon er besluttet, anbefalinger om forebygging av uautorisert introduksjon av fremmede arter og retningslinjer for stadige introduksjoner som er blitt en del av etablert næringspraksis samt fremgangsmåte før utslipp av genmodifiserte organismer. De anbefalte prosedyrer går ut på at medlemsstater som vurderer å innføre nye organismer i økosystemet, bør presentere et prospekt for Rådet (ICES). Prospektet skal inneholde en detaljert analyse av introduksjonens påvirkning på det marine økosystem, herunder økologiske, genetiske eller patologiske virkninger. Rådet skal deretter vurdere forsvarligheten av konsekvensene som prospektet redegjør for. Dersom introduksjon besluttes, anviser prosedyrekoden at prosessen først bør holde organismene i karantene, og at organismene kun utsettes i begrenset omfang for å overvåke sykdomsutvikling og interaksjoner. For stadige introduksjoner som er blitt en del av etablert næringspraksis, som for eksempel rømming ved havbruk eller utsetting til havbeite, anbefaler ICES periodiske inspeksjoner for å undersøke sykdomsbildet og genetisk utvikling. Utsett av genmodifiserte organismer bør være underlagt streng nasjonal regulering, og Rådet skal varsles om mulige utsett. Alle GMOer som settes ut, bør være infertile for å hindre reproduksjon.
1.1.2 FN-avtalen om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander.
FN-avtalen om fiske på det åpne hav gjennomfører og videreutvikler bestemmelsene i Havrettskonvensjonen om vandrende og langtmigrerende arter og tar særlig til ordet for større samarbeid mellom kyststater og fjernfiskeflaggstater. Langtmigrerende arter er definert i konvensjonens Vedlegg 1 og omfatter bl.a. også visse hvalarter. Hovedfokus for avtalen er imidlertid på arter som spydfisk, sverdfisk og tunfisk. Avtalen gjelder i utgangspunktet på det åpne hav, men regulerer samtidig selve høstingen av vandrende og langtmigrerende fiskebestander, og slår fast at det skal være samsvar mellom forvaltningen av ressursene på det åpne hav og i de tilgrensende nasjonale farvann. Avtalen får dermed indirekte anvendelse også i de økonomiske soner og andre ressursjurisdiksjonsområder, ettersom det er bestandsforvaltningen og ikke havsoner som hovedsakelig reguleres. Den er særlig betydningsfull i den forstand at den for første gang introduserer sentrale moderne forvaltningsprinsipper som føre-var prinsippet, økosystembasert tilnærming og samsvarsprinsippet, samt regler om felles inspeksjons- og håndhevelsesordninger.
Avtalen er først og fremst en rammeavtale for regionalt og subregionalt havressurssamarbeid, men regulerer også samarbeidet mellom stater i den grad dette ikke er institusjonalisert i bilaterale eller regionale fora. Avtalen, som trådte i kraft i 2001 og lenge bare hadde et fåtall parter, ble høsten 2003 ratifisert av de 15 EU-landene og senere også av EUs nye medlemsland (2004), noe som utvidet avtalens utbredelsesområde betydelig og dermed bidro til å øke presset på gjeldende regionale regimer til å omlegge sin praksis i samsvar med avtalen.
De første regionale forvaltningsavtaler som uttrykkelig bygger på FN-avtalens bestemmelser er Konvensjonen om bevaring og forvaltning av langtmigrerende fiskearter i det vestlige og sentrale Stillehav og Konvensjonen om bevaring og forvaltning av fiskeressurser i det sørøstlige Atlanterhav, men det er også tydelige og konkrete eksempler på at avtalens ordninger og prinsipper ikke legges til grunn, bl.a. gjennom den såkalte Galapagos-avtalen mellom Chile, Colombia, Ecuador og Peru.
1.1.3 FAO-avtalen vedrørende fremme av fiskefartøyers overholdelse av internasjonale bevarings- og forvaltningstiltak på det åpne hav
Avtalen er en integrert del av FAOs adferdskodeks for ansvarlig fiske og et forsøk på å klargjøre flaggstatsansvaret i forhold til høsting på det åpne hav for å bidra til at fartøyer ikke underminerer internasjonale bevarings- og forvaltningsvedtak i dette området. Avtalen har således sin bakgrunn i den mangelfulle overholdelsen av nasjonale og internasjonale bevarings- og forvaltningstiltak på det åpne hav. Slike bestemmelser kan undergraves blant annet fordi flaggstaten ikke alltid tar et aktivt ansvar for sine fartøy når de fisker på åpent hav. Avtalen skal bidra til å forbedre overholdelsen av nasjonale og internasjonale tiltak gjennom å ansvarliggjøre flaggstaten.
Avtalen er således et ledd i et omfattende internasjonalt samarbeid for å etablere et globalt regelverk for ansvarlig høsting og søker å styrke det internasjonale forvaltningssamarbeid bl.a. gjennom etablering av mekanismer for utveksling av informasjon om fartøyer som høster på det åpne hav (herunder ”svartelisting”).
1.1.4 Regionalt marint ressursforvaltningssamarbeid
Norge legger generelt stor vekt på regionalt samarbeid om forvaltning av de marine ressurser som deles med andre stater og Norge er medlem og deltar i de årlige møter i Den nordvestatlantiske fiskeriorganisasjonen (NAFO), Den nordøstatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC) og Den sørøstatlantiske fiskeriorganisasjon (SEAFO). Det er nødvendig med et sterkt engasjement i prosessene der internasjonale rammebetingelser for forvaltningen av havområder og naturressurser fastlegges og det er en overordnet norsk målsetting å bidra til at regionale ordninger knyttet til høsting og annen utnyttelse i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon i størst mulig grad er forenlige med prinsippene i Havrettskonvensjonen, Biomangfoldskonvensjonen og FN-avtalen om fiske på det åpne hav.
NAFO, NEAFC,SEAFO og ICAAT.
NAFO
NAFO fastsetter kvoter i internasjonalt farvann i området mellom Grønland, Canada og USA, men reguleringsområdet utgjør bare den del av konvensjonsområdet som ligger utenfor de områder der kyststatene selv utøver ressursjurisdiksjon. Konvensjonen om fremtidig multilateralt samarbeid om fisket i det nordvestlige Atlanterhav av 24. oktober 1978 som NAFO er grunnlagt på, omfatter i prinsippet alle bestander i området, utenom laks, tunfisk, sverdfisk og hval. Konvensjonen unntar også de sedentære arter. For bestander som vandrer mellom kanadisk sone og NAFO-området fastsetter NAFO reguleringer og kontrolltiltak i samarbeid med Canada. Formålet med NAFO er å bidra, gjennom konsultasjoner og samarbeid, til en best mulig utnyttelse, rasjonell forvaltning og bevaring av ressursene i konvensjonsområdet og oppretter for dette formål et råd, et vitenskapelig råd, en fiskerikommisjon og et sekretariat.
NEAFC
NEAFC fastsetter kvoter for nordøstatlantiske bestander i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Konvensjonen om det fremtidige multilaterale samarbeid om fisket i det nordøstlige Atlanterhav av 18. november 1980, som NEAFC er grunnlagt på, omfatter alle fiskeressurser i konvensjonsområdet med unntak av sjøpattedyr, sedentære arter, samt i den utstrekning de er behandlet i andre internasjonale avtaler, sterkt vandrende arter og anadrome bestander. Konvensjonens formål er å fremme vern og optimal utnyttelse av ressursene i det nordøstlige Atlanterhav innen en ramme som ikke griper inn i 200 mils regimet. For dette formål opprettes en nordøstatlantisk fiskerikommisjon.
Når det gjelder bestander som vandrer ut og inn av nasjonale jurisdiksjonsområder, har Kommisjonen i første rekke en koordinerende funksjon. NEAFC kan likevel gjøre vedtak om reguleringstiltak innenfor den økonomiske sonen til en part, dersom vedkommende part ønsker det og støtter at reguleringer iverksettes. Av bestandene i Nordøst-Atlanterhavet som har et utbredelsesområde som også omfatter internasjonalt farvann, kan nevnes kolmule, makrell, uer og norsk vårgytende sild.
ICES er rådgivende organ for NEAFC, og har klassifisert de fleste kommersielle dyphavsressurser i Nordøst-Atlanteren som svært overbeskattet. Dyphavsressurser er organismer og bestander som befinner seg på under 400 meters dyp. NEAFC har innledet en prosess med sikte på å etablere et forvaltningsregime for dyphavsressurser utenfor kyststatenes jurisdiksjonsområder, og har nedsatt en arbeidsgruppe som skal vurdere forslag til reguleringer for disse bestandene. Dyphavsressurser omfatter i denne sammenheng ikke sedentære arter. Arbeidet fokuserer på å få i stand en avtale, som vil bygge på forvaltningsprinsipper i samsvar med Havrettskonvensjon, Biomangfoldskonvensjonen og FN-avtalen om fiske på det åpne hav.
SEAFO
SEAFO fastsetter kvoter for internasjonalt farvann i det sørøstlige Atlanterhav. Konvensjonen om bevaring og forvaltning av fiskeressursene i det sørøstlige Atlanterhavet av 20. april 2001 som SEAFO er grunnlagt på, omfatter fisk, bløtdyr, krepsdyr og andre sedentære arter med unntak av slike som faller inn under Havrettskonvensjonen art. 77 nr. 4 samt langtmigrerende arter. Den overordnede målsetting for SEAFO er langsiktig bevaring og bærekraftig bruk av marine ressurser i det sørøstlige Atlanterhavet. Konvensjonen som oppretter en Kommisjon, en Overvåkningskomité og en Vitenskapskomité samt et Sekretariat ventes å tre i kraft i 2004.
De norske kommersielle interessene i SEAFO-området er relativt små. Kartleggingen av høstingspotensialet er mangelfull og det er således vanskelig å vurdere hvilke interesser norske aktører vil ha i området i fremtiden. Norsk bi- og multilateral bistand i regionen vil imidlertid kunne styrkes gjennom norsk deltakelse i SEAFO.
ICCAT
Den internasjonale kommisjon for bevaring av atlantisk tunfisk (ICCAT) ble etablert i 1969 og har som primærfunksjon å bevare og forvalte tunfisk og tunfiskliknende arter i Middelhavet og Atlanterhavet. ICCATs kompetanseområde omfatter omkring 30 arter og av disse er østatlantisk makrellstørje av særlig interesse for Norge.
Norge hadde omfattende høsting på makrellstørje på femti- og sekstitallet, men dette tok slutt i 1986 da den forsvant fra norske farvann. I 1998 ble makrellstørje igjen observert, og det ble da innført generelt forbud mot å høste etter makrellstørje i norske farvann. Det ble imidlertid åpnet opp for begrenset forsøksuttak med størjenot på bakgrunn av meldinger om akseptable fangster ved Island. På denne bakgrunn søkte også Norge om observatørstatus i ICCAT i 1998.
Det er imidlertid forhold som tyder på at makrellstørja kan gjenoppta sitt gamle beitevandringsmønster og igjen bli tilgjengelig i norske farvann. For at Norge skal kunne ta del i drøftinger om omfordeling av kvoter for denne størja, er det nødvendig å bli full part i ICCAT.
ICCAT var lenge dominert av fjernfiskestatenes interesser og opererte med kvotetildelingskriterier basert på historisk fiske, uten å ta hensyn til kyststatenes rettigheter. Fra norsk side så en seg derfor ikke tjent med å være part. Norge har imidlertid ved flere anledninger gitt uttrykk for at dersom kvotetildelingskriteriene ble endret, ville norsk deltakelse bli vurdert. Kvotetildelingskriteriene er senere blitt endret slik at det også tas hensyn til kyststatenes rettigheter i henhold til sonetilhørighetsprinsippet som er nedfelt i FN-avtalen om fiske på det åpne hav. Ved St.prp. nr. 14 for 2003-2004 ble det således fremmet forslag om at Norge blir part i ICCAT. Medlemsskapet trådte i kraft i mars 2004.
1.1.5 Konvensjoner og avtaler om anadrome og katadrome arter
Anadrome arter er arter, som gyter i ferskvannselver, migrerer til havet og deretter vender tilbake til ferskvannselvene for å reprodusere, slik som laks. Havrettskonvensjonen gir opprinnelsesstaten som både har den primære interesse og det primære ansvar for slike arter i henhold til art. 66, en dobbelt rolle. Det er opprinnelsesstaten som etter forhandlinger med andre interesserte stater setter en kvote og dermed også får førsteretten til å utnytte dem. All fangst må også skje innenfor yttergrensen av økonomisk sone. Andre stater kan ved avtale gis kvoter som enten kan tas innen 200 milssonen eller utenfor.
Norge er medlem av Den nordatlantiske organisasjon for bevaring av atlantisk laks (NASCO) som er et organ for bevaring, gjenoppbygging, styrking og rasjonell forvaltning av laksebestander. Konvensjon til vern av laks i det nordlige Atlanterhav av 2. mars 1982 som NASCO er grunnlagt på, jf. St.prp. nr. 31 (1982-83), får anvendelse på laksebestander som migrerer til internasjonalt farvann i områdene nord for 36 breddegrad (dekker i prinsippet både hele NAFOs og NEAFCs konvensjonsområder) og konvensjonen forbyr laksefiske i internasjonalt farvann i konvensjonsområdet. Også i den økonomiske sone er laksefisket med visse unntak (Grønland og Færøyene) forbudt. Selv om konvensjonsteksten etablerer et høstingsforbud, inneholder den imidlertid ingen mekanismer til å gjennomføre et slikt forbud.
Konvensjonen oppretter et Råd, og tre regionale kommisjoner, Den nordamerikanske kommisjon, Den vestgrønlandske kommisjon og Den nordøstatlantiske kommisjon, samt et Sekretariat. Norge er medlem av Den nordøstatlantiske kommisjon sammen med Færøyene, EU, Island og Sverige. Kommisjonen fastsetter reguleringer etter forhandlinger om kvoter for høsting ved Færøyene og Grønland. Kvotebestemmelsene er gyldige bare dersom det er enighet blant medlemslandene. Arbeidet baserer seg på råd fra ICES, som har en egen arbeidsgruppe for atlantisk laks.
Laksen i grensevassdragene og Iddefjorden forvaltes etter bilaterale avtaler mellom Norge og henholdsvis Russland, Finland og Sverige. Det er således inngått en bilateral avtale mellom Norge og Sverige vedrørende laks- og sjøørretfiske i Svinesund, Iddefjorden og Enningsdalselva av 5.desember 1993. Avtalen gir felles regler for høsting på laks og sjøørret samt redskapsbruk i de nevnte områder. Videre er det inngått en avtale mellom Norge og Sovjetunionen om regulering av fisket og bevaring av fiskebestanden i Grense-Jakobselv (Voriema) og Pasvikelva (Paatsojoki) av 7. desember 1971 og en bilateral avtale mellom Norge og Finland om fisket i Neidenelvens fiskeområde av 14. desember 1977 med endringsavtale av 3. mai 1984, og en fellesforskrift om fisket i Tanaelvas fiskeområde av 7. mars 1989.
Katadrome arter er arter som gyter på det åpne hav, slik som ål, og så migrerer til ferskvannselver og innsjøer. For disse arter gir Havrettskonvensjonen kyststaten i hvis farvann katadrome arter tilbringer størstedelen av sin livssyklus, ansvaret for forvaltningen og for å sikre at vandrende fisk får komme ut og inn av relevante farvann. Ingen parter har rett til å høste slike arter på det åpne hav og for fangst innenfor yttergrensen for den økonomiske sone oppebærer kyststaten de rettigheter og plikter som ellers gjelder for høsting i denne sonen. I Europa er det en bred erkjennelse av behovet for å samordne forvaltningen for ålebestander, men dette samarbeidet er ikke formalisert. Det føres statistikk over fangst av amerikansk ål i NAFO-konvensjonsområde, men fisket som sådan er ikke regulert av NAFO.
1.1.6 Den internasjonale hvalfangstkonvensjon (ICRW) og Den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjon (NAMMCO).
Havrettskonvensjonen omfatter alle levende marine ressurser og i prinsippet derfor også hval, men det faktum at de skilles ut i en særskilt bestemmelse er en erkjennelse av disse artenes særlige stilling. Konvensjonens art. 65 tillater kyststater eller en internasjonal organisasjon å forby, begrense eller regulere utnyttelsen av sjøpattedyr på en mer restriktiv måte enn det som er fastsatt i reglene om den økonomiske sone. I konvensjonens art. 120 utvides virkeområdet for bestemmelsen til også å gjelde på det åpne hav. I siste del av art. 65 heter det at statene skal samarbeide om bevaring av sjøpattedyr, og skal når det gjelder hvalarter, særlig arbeide gjennom egnede internasjonale organisasjoner for bevaring, forvaltning og utforskning av disse. Statspraksis viser at denne bestemmelsen tolkes forskjellig. Enkelte stater forvalter små hvalarter innenfor sine økonomiske soner uten i særlig grad å forholde seg til råd fra regionale ressursforvaltningsfora. Andre er av den oppfatning at Den internasjonale hvalfangstkommisjonen (IWC) er det relevante forvaltningsorgan i forhold til enhver hvalart og at organisasjonen skal ha en regulerende snarere enn konsultativ rolle.
Hvalfangstkonvensjonen er fortsatt det mest betydningsfulle folkerettslige instrument når det gjelder regulering av hvalfangst. Konvensjonen gjelder ”alle farvann” der hvalfangst gjennomføres og således i utgangspunktet all fangst av hval, hva enten denne skjer innenfor eller utenfor farvann under nasjonal jurisdiksjon. I 1985 innførte Hvalfangstkommisjonen et generelt moratorium for all kommersiell fangst av hval. Moratoriet ble gjennomført ved at fangstkvoten for gjeldende og påfølgende fangstsesonger ble satt til 0. Norge reserverte seg i likhet med flere andre land mot moratoriet.
Den norske reservasjonen medfører at Norge ikke er folkerettslig bundet av vedtaket om stans i hvalfangsten. Norge kan derfor gjennomføre kommersiell fangst av hval uten å komme i strid med påtatte folkerettslige forpliktelser. Reservasjonen gjelder generelt i forhold til moratoriet og kan gjøres gjeldende både i forhold til fangst innenfor norske jurisdiksjonsområder og på det åpne hav. Norge gjenopptok i 1993 den kommersielle vågehvalfangsten under et autonomt, nasjonalt forvaltningsregime basert på Vitenskapskomiteens modell.
Konvensjonens overvåkningsorgan, Hvalfangstkommisjonen, er i dag dominert av anti-hvalfangstholdninger. Konvensjonen etablerer et relativt enkelt institusjonelt system, men har etter at moratoriet på all hvalfangst ble innført med virkning fra 1985, ikke vedtatt noe nytt (revidert) forvaltningsregime. Dette til tross for at det var nedfelt i moratorievedtaket at dette skulle gjøres senest innen 1990, og til tross for at anbefalinger fra Kommisjonens egen Vitenskapskomité har åpnet for delvis fangst.
Når det gjelder andre sjøpattedyr, som sel, har innføringen av 200 milssonene i stor grad erstattet internasjonalt samarbeid for å beskytte seler, ettersom de fleste selarter lever innenfor denne grensen. Det er imidlertid i nyere tid inngått flere mindre regionale avtaler, hvorav Avtalen om samarbeid, forskning, bevaring og forvaltning av sjøpattedyr i Nord-Atlanteren av 9. april 1992 (NAMMCO) er relevant for Norges del. Avtalen omfatter både hval og selarter i regionen. Avtalen oppretter en Kommisjonen for sjøpattedyr i Nordatlanteren bestående av et Råd, en forvaltningskomité, en vitenskapskomité og et Sekretariat. Norges interesse i inngåelsen av avtalen ble sett i sammenheng med forholdet til IWC. Mens IWC har et globalt siktemål og forvaltningskompetanse med hensyn til nærmere angitte større hvalarter, har NAMMCO et regionalt virkeområde og gjelder gjensidig samarbeid om forvaltning av sjøpattedyr generelt, herunder de små tannhvaler (som faller utenfor IWCs kompetanse) samt regionale selbestander.
NAMMCO har hittil primært spilt en rådgivende rolle, men vil kunne innebære et forvaltningsalternativ til IWC i samsvar med Havrettskonvensjonens bestemmelser, dersom det skulle bli aktuelt for Norge å melde seg ut av IWC.
Når det gjelder sjøpattedyr i Antarktis er det inngått egne konvensjoner om dette, jf. nedenfor.
1.1.7 Konvensjonen om bevaring av levende marine ressurser i Atlanterhavet (CCAMLR) og konvensjonen om bevaring av antarktiske selarter
Konvensjonen om bevaring av marine levende ressurser i Antarktis av 20. mai 1980 gjelder de marine levende ressurser i områdene sør for den antarktiske konvergens. Med marine ressurser forstås nærmere fisk, bløtdyr, krepsdyr og alle andre arter av levende organismer, fugler inkludert, som finnes sør for den antarktiske konvergens. Det antarktiske marine økosystem er videre definert som det kompleks av forbindelser mellom marine levende ressurser i Antarktis innbyrdes og mellom disse og deres fysiske omgivelser. Konvensjonsområdet er mer omfattende enn Antarktistraktaten som bare gjelder sør for 60 breddegrad. Bouvetøya og havområdene rundt denne faller således inn under konvensjonen.
Konvensjonens formål er bevaring av de levende marine ressurser i Antarktis, herunder rasjonell utnyttelse. Det er oppstilt generelle prinsipper for bevaringstiltak, fangst og annen virksomhet med henblikk på å opprettholde det innbyrdes forhold mellom de forskjellige arter, både slike som er gjenstand for fangst og de arter som er avhengige av fangede arter. Det er en målsetting at bestanden av arter som det drives fangst på ikke skal reduseres under et nivå som sikrer stabil tilvekst til bestanden, og at det ikke skal oppstå irreversible endringer i det marine økosystem.
Konvensjonen oppretter en Kommisjon som forbereder og vedtar bindende forvaltningsvedtak i området og i 1990 ble det også etablerte et eget kontroll- og overvåkningssystem. Likeledes ble et internasjonalt vitenskapelig observatørsystem etablert i 1992 som innebærer at forskere plasseres ombord høstings – og forskningsfartøy som observatører. Det er også innført et fangstdokumentasjonssystem for å overvåke internasjonal handel og for å vise at patagonsk tannfisk som blir importert til ett medlem av organisasjonen, er høsting i samsvar med CCAMLR-regelverket eller tatt utenfor CCAMLRs reguleringsområde. Norge satte i verk dette systemet i mars 2000. Det er opprettet et eget fond i CCAMLR der medlemslandene kan overføre verdien av fangster som blir konfiskert i forbindelse med håndheving av systemet.
CCAMLR griper ikke inn i rettigheter og plikter i henhold til Hvalfangstkonvensjonen eller konvensjonen om bevaring av antarktiske selarter av 6. januar 1972, jf. St.prp.nr.72 (1972-73). Hvalfangstkommisjonen vedtok i 1994 et hvalreservat i området fra Antarktis til 40° syd (”Southern Ocean Whale Sanctuary”).
I motsetning til CCAMLR, gjelder selkonvensjonen det samme område som Antarktistraktaten og for følgende selarter; elefantsel, leopardsel, weddelsel, krabbeetersel, ross-sel og pelssel. Ingen av disse selartene skal kunne avlives eller fanges innenfor konvensjonsområdet unntatt på nærmere bestemte betingelser som konvensjonen selv fastsetter og som knytter seg til forskningsaktiviteter og for å skaffe tilveie eksemplarer for museer, utdannelsesrettede og kulturelle institusjoner mv.
De mislykkede forhandlingene om et mineralregime for Antarktis (1988 Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities), resulterte i en beslutning fra det femtende konsultative Antarktis-møtet i 1989 om å fremforhandle et nytt miljøinstrument for Antarktis som gikk bort fra den tidligere sektortilnærming og introduserte et helhetlig miljøsamarbeid. Miljøprotokollen av 1991 som er en tilleggsprotokoll til Antarktistraktaten innfører et totalforbud på all mineralvirksomhet for de neste 50 år og oppretter en miljøkomité med omfattende reguleringskompetanse på de områder som ikke omfattes av CCAMLR eller selkonvensjonen. Det heter videre at partene skal konsultere hverandre og samarbeide med partene til andre Antarktis-relaterte instrumenter innen Antarktistraktatsystemet med sikte på å sikre at målsettinger og prinsipper i Miljøprotokollen oppfylles. Miljøprotokollen har forøvrig ingen spesifikke regler om geografisk virkeområde, og det er ikke klart om den dekker hele Antarktis-traktatområdet og/eller relaterte økosystemer utenfor dette og/eller evt. rettigheter som måtte følge av Havrettskonvensjonens bestemmelser om kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil.
I 2001 ble det også inngått en avtale om albatrosser og petreller i den sørlige hemisfære og som bygger på den forutsetning at visse særlig utsatte fuglearter må anses for integrerte deler av det marine økosystem og er særlig utsatt ved bruk av visse fiskeredskaper. Norge er foreløpig ikke part i denne avtalen.
1.1.8 FNs Biomangfoldskonvensjon
De viltlevende marine ressurser er en integrert del av verdens biomangfold og dermed også omfattet av konvensjonen om biologisk mangfold av 1992 som har bestemmelser om bevaring av biologisk mangfold gjennom vern og bærekraftig bruk.
Biomangfoldskonvensjonen gjelder innenfor partenes jurisdiksjonsområder når det gjelder biologisk mangfold på alle nivåer. Når det er tale om prosesser og aktiviteter som gjennomføres under en parts jurisdiksjon eller kontroll, skal konvensjonen komme til anvendelse både innenfor vedkommende parts jurisdiksjonsområde og utenfor grensene for nasjonal jurisdiksjon. Verneforpliktelsene i Biomangfoldskonvensjonen er for øvrig generelt formulert og det er meningen at hensynet til vern av biologisk mangfold så langt som mulig blir integrert i relevant sektorlovgivning. Når det gjelder forvaltningen av økonomisk utnyttbare ressurser i marine økosystem, sier konvensjonen at ny regelutvikling mv. i tilknytning til konvensjonen skal være i overensstemmelse med de rettigheter og plikter som følger av havrettens bestemmelser, jf. art. 22. nr. 2.
En utførlig fremstilling av Biomangfoldskonvensjonens regler er gitt Biomangfoldslovutvalegts utredning og lovforslag i NOU 2004: 28
Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold (naturmangfoldloven). Forholdet mellom den nye havressursloven og den nye naturmangfoldloven er behandlet i kap. 5.11 og i forhold til marint genetisk materiale under kap. 4.2.7.
1.1.9 Konvensjon om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR)
Oslo-Paris-konvensjonen av 22. september 1992 om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav må regnes for det primære instrument i den nordøstatlantiske region når det gjelder gjennomføringen av miljøbestemmelsene i Havrettskonvensjonen del XII. Konvensjonen oppretter OSPAR kommisjonen som er det besluttende organ for konvensjonen.
Arbeidet innenfor OSPAR har stor betydning for norske havområder, da samarbeidet dekker både landbaserte utslipp, dumping av avfall til havs, utslipp fra offshoreaktiviteten og vern og bevaring av økosystemer og biomangfold. . Det er nedfelt i konvensjonens alminnelige forpliktelser (artikkel 2) at partene skal legge til grunn føre-var prinsippet og forurenseren betaler prinsippet. På ministerkonferansen i 1998 ble det vedtatt et nytt vedlegg V om beskyttelse og bevaring av økosystemer og biologisk mangfold. Vedlegget retter seg mot menneskelige aktiviteter som har negativ effekt på biologisk mangfold og økosystemer i havet og langs kysten og gir etter art. 3 OSPAR-kommisjonen kompetanse til å vedta tiltak og programmer i forhold til slike aktiviteter. Art. 4 i vedlegget slår imidlertid fast at intet tiltak i medhold av konvensjonen får anvendelse på forvaltningen av de marine ressurser, herunder forvaltning av sjøpattedyr. Dette innebærer at OSPAR-kommisjonen som organ ikke på egen hånd kan fatte vedtak om tiltak innen ressursforvaltning. Kommisjonen kan imidlertid gjøre de ansvarlige myndigheter oppmerksom på forhold hvor det er ønskelig å treffe tiltak.
Art. 2 i vedlegg V angir på selvstendig grunnlag en forpliktelse til å beskytte det marine miljø mot skadelige effekter av menneskelige aktiviteter for å verne menneskelig helse og bevare marine økosystemer. Ordlyden er til dels strengere enn tilsvarende forpliktelser etter Biomangfoldskonvensjonen, der beskyttelsen skal iverksettes ”på den måte som finnes hensiktsmessig”. Forpliktelsen etter art. 2 til å gjenopprette marine områder som har blitt skadet gjelder imidlertid bare der dette er praktisk mulig.
På sitt møte i 2003 vedtok OSPAR kommisjonen en liste over truede arter og leveområder, samt kriterier for utvelgelse av disse. Listen inneholder 27 arter, inkludert noen kommersielle arter, samt 10 grupper av habitater som trenger beskyttelse. Videre ble det vedtatt en anbefaling om etablering av et nettverk av marine beskyttede områder, med tilhørende retningslinjer om utpeking av forvaltning av slike områder.
1.1.10 Konvensjon om våtmarksområder av internasjonal betydning, særlig som tilholdssted for vannfugler (Ramsar-konvensjonen) av 2. februar 1971
Ramsar-konvensjonen har som formål å beskytte våtmarksområder, særlig som levested for vannfugler. Definisjonen av våtmark i Ramsar-konvensjonen er vid, og omfatter blant annet myr og ferskvann, brakkvann og marine områder ned til seks meters dybde. Land som har tiltrådt konvensjonen skal utpeke minst ett område som skal stå på en liste over internasjonalt viktige våtmarksområder. Norge har hittil utpekt 23 slike områder, hvorav fem ligger på Svalbard. I våtmarksområdene er partene pålagt å treffe passende bevaringstiltak i form av å etablere naturreservater og overvåke disse. I listede våtmarksområder vil det være begrensinger på høsting.
Ettersom Ramsar-konvensjonens anvendelsesområde ikke strekker seg lenger ut en til seks meters dybde vil den i stor grad ikke virke inn på den nye Havressursloven som også vil bli avgrenset mot den private eiendomsrett ut i havet til ca. seks meters dybde eller marbakken. Begrensinger kan imidlertid tenkes i forhold til høsting av tang og tare i bestemte områder og potensielle nye utnyttelsesmåter i strandsonen.
1.1.11 Konvensjon om vern av trekkende arter av ville dyr av 23. juni 1979 (Bonn- konvensjonen)
Bonnkonvensjonen beskytter trekkende arter av ville dyr som regelmessig krysser nasjonale grenser. Konvensjonen opererer med to ulike lister som angir ulike tiltak av varierende inngrepskarakter. Liste I omfatter arter hvor hele bestanden, eller deler av den, står i fare for å bli utryddet. For disse artene er partene forpliktet til å sørge for å beskytte både artene og deres levesteder gjennom strenge vernetiltak og høsting vil således være utelukket for disse artene, med mindre man reserverer seg mot listingen. I likhet med CITES-konvensjonen kan således listing av marine arter under Bonn-konvensjonen få direkte betydning for kommersiell høsting. Pr. 2003 er i alt 107 arter omfattet av liste I, bl.a. 11 hvalarter. Av norske arter finner vi grønlandshval, seihval, blåhval, finnhval, nordkaper, knølhval, spermhval, dverggås, stellerand, havørn og havlærskilpadde. En annen art som kan ha interesse for Norge er hvithai. Liste II er mer omfattende og inneholder mange hundre arter. Listen inneholder arter som egentlig ikke er truet av utryddelse, men partene anser at internasjonalt samarbeid er påkrevd for å sikre artene tilstrekkelig vern. Medlemslandene skal derfor bestrebe seg på å inngå regionale avtaler som sikrer vern for disse artene. Eksempler på dette er avtalen for vern av flaggermus i Europa (EUROBATS), den eurasiatiske vannfuglavtalen (AEWA), albatrossavtalen (ACAP) og småhvalavtalen for Nordsjøen (ASCOBANS). Flere arter er ført opp på både liste I og liste II. Av norske arter på liste II kan nevnes seihval, finnhval, kvitskjeving, nebbhval, narhval, nise, spermhval, spekkhogger, hvithval, kvitnos, tumler, delfin, alle gjess, alle rovfugler og en rekke andre forskjellige fuglearter. Også hvalhai og hvithai er oppført på liste II.
1.1.12 Konvensjon vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder ETS nr. 104 av 19. september 1979 (Bern-konvensjonen)
Bernkonvensjonens formål er å verne om europeiske arter av ville dyr og planter og deres levesteder. Landene skal legge særlig vekt på truede og sårbare arter. Konvensjonen inneholder fire lister med ulike tiltak. Liste I omfatter arter, om lag 700 plantearter, både karplanter, moser og alger, som medlemslandene skal totalfrede. 25 arter finnes i Norge. Ingen marine arter er listet på Liste I. Liste II omfatter om lag 700 dyrearter som ved lov og forvaltningstiltak skal sikres beskyttelse mot fangst, jakt og innsamling av egg. Levesteder og yngleområder skal også beskyttes og besittelse eller omsetning av artene, døde eller levende, skal forbys. Dette inkluderer pattedyr, fugler, krypdyr, amfibier, fisk, insekter, bløtdyr, pigghuder, koraller og svamper. 145 fuglearter, 30 pattedyrarter, et krypdyr, en amfibieart, fire øyenstikkerarter, fire billearter og tre sommerfuglarter finnes i Norge. Medlemslandene er forpliktet til å frede artene og til å sikre deres leveområder. Flere marine arter er listet på liste II, herunder spermhval, sei hval, vågehval (i Middelhavet), narval (norsk reservasjon), kvitnos (norsk reservasjon), spekkhogger (norsk reservasjon), kvitskjeving (norsk reservasjon), finnhval (norsk reservasjon). Liste III omfatter de fleste av de europeiske arter av dyr som ikke står på liste II. Dessuten er noen fiskearter med, blant annet laks. Artene på liste III kan bare utnyttes på en slik måte at bestandene ikke blir truet. Reguleringen kan skje av hensyn for eksempel til fiskeriene, ved fastsettelse av fredningstider, midlertidig eller lokale forbud mot utnyttelse og kontroll med innenlands handel. Av marine liste II arter kan nevnes ringsel, klappmyss, steinkobbe, grønlandssel, blåsel/storkobbe, nebbhval, hvithval og øvrige hvalarter. Liste IV omfatter fangstredskaper og jaktmetoder som skal være forbudt.
1.1.13 Konvensjon om vern av verdens kultur- og naturarv av 16. november 1972
Ingen marine områder under norsk jurisdiksjon er i dag aktuelle som naturarvverneområder under UNESCO-konvensjonen. Korallrevet ved Røst i Lofoten (Lophelia Pertusa) er en formasjon av potensiell verdi under UNESCO-konvensjonen, men som foreløpig ikke har slik status.
1.1.14 Det internasjonale korallrevinitiativet (ICRI)
ICRI (International Coral Reef Initiative) er et uforpliktende partnerskap av stater og organisasjoner for utveksling av kunnskap og erfaringer og praktisk samarbeid om beskyttelse av korallrev gjennom implementering av relevante eksisterende internasjonale konvensjoner og avtaler, herunder Biomangfoldskonvensjonen. Initiativet ble etablert for å forsøke å reversere den negative utviklingen med økende ødeleggelse av korallrevene grunnet blant annet fysiske inngrep, korallbleking og nedslamming. Fokus har hittil vært på de tropiske korallrevene.
Verdens største kaldvannskorallrev av typen Lophelia Pertusa ble nylig oppdaget like ved Røst. Korallrevet (som dekker ca. 43 km i lengde og 6,8 km i bredde) ble i januar 2003 beskyttet mot bunntrål, på grunn av funnet av et stort Lophelia Pertusa rev like ved øya. Revet er 35 km langt og 3 km bredt og ligger på 300 – 400 meters dybde på et bratt og ugjestmildt del av kontinentalskråningen. Lopheliarev er kjent for sitt rike dyreliv og på grunn av dette er det også ettertraktede fiskeområder for langlinefiske.
Korallrevene utnyttes indirekte ved at line og garn settes i korallrevene for å få høye fangster. Dette fisket påfører korallrevene skader ved at line og garn kan settes fast og dregger, tauverk og selve redskapene brekker og velter korallkolonier. Garn blir liggende over korallene. Det er imidlertid bunntråling som er mest skadelig. Store tråler kan ikke bare ødelegge de levende korallene på toppen, men også grave opp og ødelegge de sammenpakkede døde korallbitene som utgjør fundamentet for de levende koloniene. Korallrevene vokser sent, ca. 10 millimeter hvert år og et stort korallrev trenger derfor tusenvis av år for å bygges opp. Dette innebærer at det også tar lang tid å ”lege” denne typen skade. Det er også uvisst i hvilken grad er ødelagt rev vil vokse tilbake på samme sted og hvor store korallkoloniene eller revene må bli før den fulle økologiske betydningen for andre invertebrater og viltlevende marine ressurser gjenopprettes.
Norge fremstår nå som et foregangsland internasjonalt vedrørende beskyttelse av denne typen korallrev, og har nylig tatt opp behovet for internasjonal fokus på beskyttelse også av kaldtvannskorallrevene, både under den uformelle konsultativ prosess om hav og havrettsspørsmål under FNs generalforsamling og i OSPAR. Ministermøtet i OSPAR besluttet sommeren 2003 å sette beskyttelse av kaldtvannskorallrev på sitt arbeidsprogram og ICRI har utvidet sitt sitt virkeområde til også å omfatte kaldtvannskorallrev.
FNs 58. generalforsamling bekreftet høsten 2003 sin støtte til ICRI og ønsket velkommen resultatene fra det andre Internasjonale forvaltningssymposium om tropiske marine økosystemer som fant sted i Manila i 2003. Generalforsamlingen noterte seg også at ICRI og andre relevante organer vurderte å inkorporere kaldvannskoraller i sine programmer og aktiviteter.
Norge ble medlem i ICRI i 2004 og leder arbeidsgruppen for beskyttelse av kaldtvannskorallrev.
1.1.15 Avtale om vern av isbjørn og deres leveområder av 15. november 1973
Formålet med avtalen som er inngått mellom de fem polarland Canada, Danmark, Norge, Russland (Sovjetunionen) og USA er å sikre et effektivt vern av isbjørnens og dens livsmiljø også i farvann som faller utenfor nasjonal jurisdiksjon. Avtalens artikkel II pålegger partene å treffe egnede tiltak for å beskytte de økosystemer som isbjørnen er en del av.
1.2 Politiske erklæringer og handlingsprogrammer av betydning for forvaltningen av viltlevende marine ressurser
1.2.1 FAOs atferdskodeks for ansvarlig fiskeri og løpende fiskerirådgivningsarbeid
Av spesiell betydning for marin høstingsaktivitet er den globale atferdskodeksen for ansvarlige fiske (Code of Conduct for Responsible Fisheries), som ble vedtatt enstemmig på FAO-konferansen i 1995. Gjennomføringen av kodeksen, på regionalt og nasjonalt nivå evalueres hvert år av FAOs Fiskerikomité (COFI), der Norge er representert ved Fiskeri- og kystdepartementet.
FAOs atferdskodeks for ansvarlig fiske er et frivillig internasjonalt rammeverk, som anviser en bærekraftig utvikling og utøvelse av høstingsaktivitet gjennom detaljerte normer for uttak, fangstmetoder, produksjonsmetoder, handel, havbruk, havforskning og integrering av høstingsaktivitet i kystsoneplanlegging. Formålet med kodeksen er å etablere prinsipper for en ansvarlig gjennomføring av høsting gjennom å ta hensyn til biologiske, teknologiske, økonomiske, sosiale, miljømessige og kommersielle aspekter. Kodeksen retter seg primært mot forvaltningen av fiskeriressurser, men angir også prinsipper som er rettet mot forvaltningen av alle viltlevende marine ressurser.
FAOs Fiskerikomité har utarbeidet fire handlingsplaner til adferdskodeksen for ansvarlig høsting for områdene sjøfugl, hai, kapasitetsreduksjon, samt ulovlig, ikke-rapportert og uregulert fiske (IUU-fiske).
FAO vedtok i 2003 også en strategi for å styrke informasjons- og statusrapportering for komersielle høstingsaktiviteter for å bistå i gjennomføringen av atferdskodeksen.
1.2.2 FNs konferanser om miljø og utvikling; Stockholm-erklæringen, Rio-erklæringen og Johannesburg-erklæringen.
Stockholm-erklæringen av 1972, Rio-erklæringen av 1992 og Johannesburg-erklæringen av 2002 fra FNs konferanser om miljø og utvikling er uttrykk for politiske forpliktelser og handlingsmål Norge og de fleste av verdens land har påtatt seg i forhold til miljø- og bærekraftig utvikling. UNCED, FNs konferanse om miljø og utvikling, ble avholdt i Rio de Janeiro i 1992, tjue år etter miljøkonferansen i Stockholm og fem år etter at Verdenskommisjonen for miljø og bærekraftig utvikling hadde avlagt sin rapport om ”Vår felles framtid”. UNCED resulterte i konvensjonene om klimaendringer og biologisk mangfold. Erklæringen fra UNCED, Rio-erklæringen, inneholder prinsipper om bærekraftig bruk av skogene, samt Agenda 21 som er dagsorden for den 21. århundres internasjonale samarbeid om miljø og utvikling.
Etter UNCED vedtok FNs Generalforsamling å opprette Kommisjonen for bærekraftig utvikling (CSD) som er en funksjonell kommisjon under FNs Økonomiske og Sosiale Råd (ECOSOC). CSDs hovedoppgaver er å føre tilsyn med gjennomføringen av Agenda 21, fremme integrering av miljø og utvikling i FN-systemet og vurdere nasjonal oppfølgning.
Johannesburg-erklæringen av 4. september 2002 er en videreføring av Rio-erklæringen av 14. juni 1992 og Stockholm-erklæringen av 16. juni 1972. Erklæringene må sees i sammenheng, idet de bygger på og henviser til hverandre. Stockholm-erklæringen fra 1972 består av 26 prinsipper som slår fast de grunnleggende plikter for mennesket til å ivareta sin miljøarv på tvers av generasjoner. For den marine ressursforvaltning er art. 3 og 7 særlig viktige, idet disse fastslår en plikt til å ta vare på de fornybare biologiske ressurser og forhindre forurensning som skader det levende marine miljø. I tillegg har art. 21 med tiden etablert seg som et grunnleggende prinsipp for den internasjonale miljøretten ved å fastslå statenes plikt til å forvalte sine ressurser og styre sine aktiviteter, slik at de ikke påfører andre stater skade på miljøet. Rio-erklæringen av 1992 videreutvikles fra Stockholm-erklæringen gjennom 27 nye prinsipper om blant annet samarbeidsplikt for bevaring av økosystem, notifikasjon til andre stater ved miljøskade, etableringen av føre- var prinsippet, folkelig deltakelse i beslutningsprosesser og prinsippet om innarbeiding av miljøkostnader ved forvaltningstiltak. Prinsippet om folkelig deltakelse i beslutningsprosesser og rett til informasjon om miljøet er nærmere regulert i Århus-konvensjonen som Norge er part i.
Prinsippet om føre-var i Rio-erklæringen har fått betydning i den internasjonale miljø- og ressursforvaltning. FN-avtalen om fiske på det åpne hav er en av de første globale bindende instrumenter som operasjonaliserer føre-var prinsippet på fiskeriforvaltningsområdet
Johannesburg-erklæringen fra 2002 er først og fremst en erkjennelse av dagens miljø-, ressurs-, fattigdoms- og sykdomsproblemer, og bekrefter. Den kan derfor ikke i særlig grad ansees for å videreutvikle normative prinsipper for den internasjonale marine ressursforvaltning utover å bekrefte prinsippene i Stockholm- og Rio-erklæringene.
1.2.2.1 Agenda- 21 Handlingsplanen
Sammen med Rio-erklæringen vedtok 178 land også Agenda 21, som setter dagsorden for det 21. århundres internasjonale samarbeid om miljø og utvikling. Kap. 17 i Agenda 21 gir retningslinjer for en bærekraftig miljø- og ressursforvaltning i havet for seks programråder: (a) integrert styring av bærekraftig utvikling av kyst- og havområder, (b) marin forurensning, (c) bærekraftig bruk og bevaring av levende marine ressurser på det åpne hav (d), bærekraftig bruk og bevaring av levende marine ressurser under nasjonal jurisdiksjon, (e) kritisk usikkerhet ved marin miljøforvaltning og klimaforandringer, (f) styrking av internasjonalt og regionalt samarbeid og (g) bærekraftig utvikling for små øystater.
Retningslinjene er prosessorienterte og retter fokus på integrering av forvaltningsområder som berører det marine miljø i forhold til å oppnå målet om en bærekraftig utvikling gjennom tilrettelegging i lovverk og sektorplaner. For utredningen av en ny havressurslov er særlig retningslinjene under a), c) og d) aktuelle. I forhold til programområde a) om integrert styring av bærekraftig utvikling av kyst- og havområder, følger det av handlingsplanen at det må legges vekt på styrking og koordinering av sektorområder i forhold til å verne marint biologisk mangfold og bevare produktivitet hos marine arter, samle inn og kartlegge miljøinformasjon om havet og kysten, utvikle databaser med informasjon om kystområder, vurdere større havmiljøkonsekvenser ut fra et føre-var prinsipp, regelmessig overvåke og vurdere endringer i det marine miljø og gi offentligheten tilgang på relevant informasjon. Programområdene c) og d) omhandler ressursforvaltning på det åpne hav og i områder under nasjonal jurisdiksjon, og forutsetter at de levende marine ressurser forvaltes slik at bestander kan gjenoppbygges til et optimalt nivå etter uttak (MSY). Statene skal for å oppnå dette blant annet arbeide for fremme av selektivt fangstutstyr som begrenser fangstavfall og bifangst, bevaring og gjenoppbygging av truede marine arter, bevaring av økologisk sensitive områder og habitater, effektiv overvåking og håndheving av marin høstingsaktivitet og fremme av havforskning. Kap. 17 oppfordrer også til forbud mot dynamitt og gift som fangstmetoder og til kontroll av omfanget av høsting med store drivgarn. I programområde d) for marin ressursforvaltning i områder under nasjonal jurisdiksjon, legges det dessuten opp til at statene skal vurdere potensialet for bevaring og bærekraftig bruk, tilrettelegge for forskjellige former for havbruk, iverksette tiltak for å redusere marint biologisk avfall, styrke lovverket for ressursforvaltningen og lage strategiplaner for bærekraftig bruk av de levende marine ressurser. Slike strategiplaner skal blant annet også ta hensyn til behovene hos urfolk, lokalbefolkning. I forhold til å verne biologisk mangfold og opprettholde produktivitet hos marine arter, oppfordres stater til å fokusere på vern og bevaring av korallrev, elvemunninger, våtmark, tareskog og andre områder som er viktige for gyting og oppvekst.
1.2.2.2 Gjennomføringsplanen fra Verdenstoppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg
Johannesburg-toppmøtet ble på flere områder en kamp for å hindre tilbakesteg i forhold til utviklingen siden Rio i 1992. Det var derfor viktig at en unngikk tilbakeskritt for føre-var-prinsippet og at man i Johannesburg klarte å hindre formuleringer som kunne bli tolket i retning av at WTO-reglene skal være overordnet andre internasjonale avtaler på miljø- og utviklingsområdet ved at det ikke var mulig å få konsensus om språk som tidligere hadde vært vedtatt av FNs generalforsamling.
1.2.3 Havrettsdebatten i FNs generalforsamling og Den uformelle konsultative prosess om hav og havrettsspørsmål.
Kap. 17 av Agenda 21 ble gjennomgått av CSD i 1999 (CSD7), noe som resulterte i en anbefaling til FNs generalforsamling om å opprette en uformell konsultativ prosess om hav- og havrettsspørsmål, jf. resolusjon 54/33 for å styrke samordning og koordinering av havspørsmål i FN-systemet både mellom statene og mellom FNs organer og organisasjoner. Prosessen som har et bredt og inkluderende format utover det som ellers blir lagt til grunn for komiteer under Generalforsamlingen, gir anbefalinger til oppfølgning til Generalforsamlingen på alle de områder som dekkes av Generalsekretærens årlige rapport om hav- og havrett . Prosessen, som ved resolusjon 57/141 i 2002, ble fornyet for ytterligere tre år, har etter hvert fått stor betydning som ide- og forhandlingsforum for nye initiativer i Generalforsamlingen når det gjelder havrett og hav og står derfor sentralt i den globale policyutviklingen.
1.2.4 Nordsjøkonferansene
Den femte ministerkonferansen for beskyttelse av Nordsjøen ble avholdt i Bergen i mars 2002. Den felles ministererklæring fra konferansen inneholder en rekke målsettinger og tiltak vedrørende marin forvaltning. Et hovedtema i erklæringen er bruk av økosystembasert tilnærming til marin forvaltning og – bl.a. gjennom et pilotprosjekt utvikle økologiske kvalitetsmål som grunnlag for forvaltningen. Videre omhandler erklæringen beskyttelse av arter og habitater, bærekraftig høsting, skipsfart, utslipp, effekter av olje- og gassutvinning, radioaktive substanser og forsøpling.
Med hensyn til viltlevende marine ressurser gjenspeiler erklæringen i store trekk den norske ressursforvaltningens miljømålsettinger og praksis, slik den bl.a. er nedfelt i Miljøhandlingsplanen og Havmiljømeldingen (St.meld.nr. 12 (2002-2003). Erklæringen inneholder målsettinger vedrørende gjenoppbygging av bestander i Nordsjøen, etableringen av totalkvoter som svarer til den vitenskapelige rådgivningen og å holde bestandene over føre-var referanseverdier, innføring av regulering for bestander som i dag er uregulert og forbedring av reguleringsregimene for bestander som rekker utover Nordsjøen, utvikling og gjennomføring av gjenoppbyggingsplaner med utgangspunkt i en flerstandsforvaltning, etablering av nødvendig lovverk for på kort varsel å kunne lukke områder for høsting der det omfanget av bifangst av yngel/ung fisk er høyt, etablering av uforstyrrede områder av vesentlig størrelse og identifisering av flere områder som permanent eller temporært skal lukkes for høsting. Videre inneholder erklæringen målsettinger vedrørende reduksjon av flåtekapasiteten i tråd med ressursgrunnlaget og reduksjon av bifangst av sjøfugl, sjøpattedyr og andre arter enn målarten.
1.3 Forholdet mellom regler om viltlevende marine ressurser og den internasjonale handelsretten
1.3.1 Generelt
Havrettskonvensjonen gir kyststatene suverene rettigheter til viltlevende marine ressurser og regulerer sammen med FN-avtalen om fiske på det åpne hav samt en rekke regionale avtaler, samarbeidet om forvaltningen av ressursene i og utenfor områder for nasjonal jurisdiksjon. Konvensjonene regulerer imidlertid som hovedregel ikke omsetningen av ressursene etter at de er høstet. For kommersielle bestander vil imidlertid markedsforhold, omsetningsmuligheter og handel kunne få vesentlig betydning.
FAOs adferdskodeks for ansvarlig fiske tar således i kapittel 11 til orde for at internasjonal handel med levende marine ressurser ikke må kompromittere en bærekraftig utvikling av marin høstingsaktivitet og en ansvarlig utnyttelse av havressurser, at bevarings- og forvaltningsvedtak ikke må undermineres med det siktemål å oppnå handelsfordeler. Samtidig er det et prinsipp at tiltak for å beskytte det marine miljø ikke må være diskriminerende og dessuten må være i samsvar med internasjonalt anerkjente handelsregler, herunder Avtalene om sanitære og plantesanitære tiltak (SPS) og tekniske handelshindre (TBT). Det anmodes videre om at stater samarbeider om å utvikle internasjonalt aksepterte regler og standarder for handel med marine produkter i samsvar med Avtalen om Verdens Handelsorganisasjon (WTO).
Handelsrettede tiltak, både i form av restriksjoner på havneadgang, landing av ressurser, transitt, og mer tradisjonelle tiltak som import og eksport restriksjoner, er i økende grad blitt brukt som redskaper i den marine ressursforvaltningen, både som unilateralt iverksatte tiltak mot ikke-overholdelse av forvaltningstiltak og i form av multilaterale vedtak innenfor WTO og CITES.
1.3.2 WTO-reglene
Handel med levende ressurser fra havet faller inn under WTO-regelverket som er det rettslige rammeverk for bruk av handelsrettede tiltak i den marine ressursforvaltningen. I tillegg kan også tiltak Norge måtte iverksette overfor andre staters fartøyer i kraft av å være havnestat eller kyststat falle inn under WTO-regelverket. Det foregår også for tiden forhandlinger i WTO som vil kunne ha betydning for muligheten til å utbetale subsidier til fiskerisektoren.
Reglene for handel med levende ressurser fra havet følger de generelle reglene med forbud mot import- og eksportrestriksjoner og mot diskriminering i henholdsvis art. XI og III i GATT. Dersom slike tiltak skal iverksettes, må de oppfylle vilkårene i det generelle unntaket i art. XX, det vil i hovedsak si krav om at de utgjør ubegrunnet diskriminering eller skjulte handelshindre, og at de er relatert til vern av uttømmelige naturressurser. Marine ressurser anses i henhold til praksis som uttømmelige naturressurser. I tillegg til disse reglene finnes det separate regler om tekniske reguleringer (TBT) og sanitære krav i to særskilte avtaler (SPS). Begge disse avtalene pålegger statene å basere seg på internasjonale standarder, og regulerer adgangen til å iverksette regelverk som vil ha negative handelskonsekvenser.
I følge GATT-avtalens art. XI (1) gjelder et generelt forbud mot kvantitative restriksjoner knyttet til import og eksport av varer. Hovedregelen er forbud mot å nekte import eller eksport, eller innføre andre handelsrestriksjoner. Slike restriksjoner kan imidlertid likevel anvendes blant annet dersom dette er nødvendig for å beskytte liv og helse for mennesker, dyr eller planter eller restriksjonene er knyttet til bevaring av uttømmelige naturressurser (henholdsvis art. XX (b) og g). Det er en forutsetning at restriksjonene ikke innebærer vilkårlig forskjellsbehandling eller en skjult handelshindring.
SPS-avtalen utdyper GATT art XX (b) når det gjelder sanitære og plantesanitære tiltak. Etter SPS-avtalens art. 2 har partene rett til å treffe tiltak som er nødvendige for å verne om menneskers, dyrs eller planters liv og helse, dersom tiltakene ikke innebærer vilkårlig forskjellsbehandling eller er en skjult handelshindring. Det kreves at slike tiltak baseres på vitenskapelige prinsipper, og medlemmene oppfordres til i størst mulig grad å bygge på internasjonale standarder, retningslinjer eller anbefalinger (art.31.). Medlemmene kan imidlertid ha et annet nasjonalt beskyttelsesnivå dersom en risikovurdering tilsier dette. Eventuelle tiltak ut fra en føre-var-tilnærming kan etter art.5.7. godtas på midlertidig basis, men forutsetter at tiltakene baseres på et minimum av risikoidentifikasjon og tilgjengelige data blant annet fra internasjonale organisasjoner.
Dersom formålet med tiltaket ikke er å beskytte menneskers, dyrs og planters liv og helse, som definert under SPS-avtalen, vil tiltaket falle inn under TBT-avtalen. Denne avtalens art. 2 (2) fastslår at tekniske forskrifter ikke skal være mer handelsrestriktive enn nødvendig for å oppfylle et legitimt formå. Som eksempler på legitime formål nevnes blant annet vern av menneskers liv og helse eller vern av miljøet.
Reglene om handel med tjenester vil kunne være relevante i forhold til Norges rolle som kyst- og havnestat. Reglene vil kunne begrense Norges adgang til å nekte andre staters fartøyer adgang til tjenester i norske havner eller fra norske institusjoner. På disse punktene finnes det regler om ikke-diskriminering og markedsadgang i henholdsvis art. XVII og XVI i GATS. Generelle unntak som er noe snevrere enn de som finnes i GATT finnes i art. XIV.
Det er en egen subsidieavtale under WTO som forbyr eksportsubsidier, og som åpner for at statene kan iverksette egne avgifter dersom andre stater subsidierer sin industri på en måte som får negative konsekvenser for industrien i importstaten. Disse reglene vil være relevante der andre stater iverksetter avgifter på norske fiskeprodukter med påstand om at de er subsidierte. Det arbeides nå for å etablere regler i WTO som skal begrense adgangen til å gi subsidier i fiskerisektoren med grunnlag i mandatet fra ministermøtet i Doha.
1.3.3 Konvensjon om internasjonal handel med truede arter av vill fauna og flora (CITES).
Konvensjonen om internasjonal handel med truede dyre- og plantearter er en global konvensjon i regi av FNs miljøorganisasjon (UNEP). Konvensjonen omfatter i utgangspunktet også truede marine arter. For at en art skal omfattes av konvensjonen, kreves at arten er listet på ett av tre nivå med ulik grad av vernestatus og krav til lisens (art. III, IV og V). Artslistene er gjenstand for fortløpende vurderinger og justeringer. Endringer på listene vedtas i forbindelse med partskonferansene, som vanligvis avholdes hvert tredje år. Konvensjonen har i dag kun listet noen få sjeldne fiskearter fra norske områder, men det er en økende tendens i retning av å liste flere marine arter. Norge har i utgangspunktet anledning til å reservere seg mot listing av bestemte arter, men vil i så fall ikke bli ansett som part i forhold til de aktuelle partene. En reservasjon berører derfor ikke andre staters plikt til å nekte innførsel av en art Norge har reservert seg mot.
Norge har lagt stor vekt på at CITES i sitt arbeid med å utvikle kriterier for listing av fisk og i forhold til det enkelte forslag om listing tar imot teknisk og vitenskapelig råd både fra FAO og regionale ressursforvaltningsorganisasjoner i det aktuelle bestandsområdet. Det er ennå ikke oppnådd enighet om samarbeidsprinsippene mellom FAO og CITES for at FAO skal kunne gi slik rådgivningsbistand.
Det legges til grunn at CITES ikke strider med de internasjonale handelsregler som Norge er bundet av og som er omtalt ovenfor.