1 Innledning
1.1 Oppnevning av utvalget. Mandat
Ved kgl. res. av 9. september 2005 ble det oppnevnt et utvalg for å vurdere den statlige støttepolitikken overfor de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene.
Utvalget fikk slik sammensetning:
Stipendiat Guro Ødegård (leder)
Daglig leder Kristin Aase
Næringsrådgiver Dilek Ayhan
Student Christer Hodne Bjørge
Advokat Ramborg Elvebakk
Nettredaktør Christoffer Grønstad
Seniorforsker Svein Ingve Nødland
Student Hans Augun Parmann
Lærer Alise Narjord Thue
Cand. polit. Idunn Seland har fungert som utvalgets sekretær.
Utvalget fikk følgende mandat:
«Utredningen skal ha to formål. Det ene er å utrede de prinsipielle spørsmål omkring de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene sin betydning i samfunnet. Det andre er å utrede og komme med forslag til hvordan statlige myndigheter kan etablere best mulig rammevilkår for å fremme utvikling av og vekst i de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene.
Utvalget skal ta utgangspunkt i at den statlige støttepolitikken overfor de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene ofte begrunnes ut i fra et syn om at organisasjonene spiller en samfunnsnyttig og verdifull rolle – både som arena for læring av demokrati og likebehandling og som tilbydere av verdifulle aktivitetstilbud for barn og unge.
Utvalget skal på denne bakgrunn
- utrede prinsipielle spørsmål omkring de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene sin betydning i samfunnet, og
- utrede og komme med forslag til hvordan statlige myndigheter kan sikre best mulig rammevilkår for å fremme utvikling av og vekst i de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene innenfor dagens ressursbruk.
Over tid kan vi registrere strukturelle endringer når det gjelder former for blant annet frivillighet og folks engasjement. Det synes som om oppslutningen om frivillige organisasjoner er synkende, samtidig som blant annet ny teknologi åpner for nye former for folkelig deltakelse og engasjement. Hvordan påvirker dette organisasjonene og deres rolle i samfunnet, og hvordan blir disse utfordringene sett som en trussel eller mulighet for organisasjonenes videre utvikling?
Det blir ofte argumentert med at barne- og ungdomsorganisasjonene er «skoler i demokrati» – noe som i stor grad bygger på en oppfatning om at den aktivitet som bedrives i organisasjonene er demokratifremmende. Utvalget skal vurdere betydningen av aktivitet i organisasjonene når det gjelder å fremme demokratiske ideer og engasjement blant unge. Er all aktivitet i organisasjonene viktig i seg selv, eller kan det hevdes at noen typer organisasjonsaktivtet er mer til gavn for samfunnet og demokratiet enn andre?
Utvalget skal også utrede i hvilken grad grupper og organisasjoner med barn og ungdom fra minoritets- og innvandringsmiljø faller utenfor offentlige støtteordninger fordi de velger alternative organisasjonsformer som avviker fra de «tradisjonelle» barne- og ungdomsorganisasjonene. Ut fra prinsipper om demokrati, deltakelse og aktivitet skal utvalget komme med forslag til hvordan rammevilkårene kan styrkes for disse gruppene og organisasjonene.
Utvalget skal innhente informasjon om støttepolitikk for barne- og ungdomsorganisasjoner i andre land det er naturlig å sammenlikne oss med.
I tillegg til Barne- og likestillingsdepartementets tilskuddsordninger for grunnstøtte til barne- og ungdomsorganisasjonene viste en evalueringsrapport fra Agenda Utredning & Utvikling at mange departementer gir tilskudd til disse organisasjonene, inkludert grunnstøtte. Utvalget skal vurdere i hvilken grad det er hensiktsmessig å se disse støtteordningene i sammenheng og komme med forslag til hvordan dette kan gjøres.
Den offentlige støttepolitikken til idrettsorganisasjonene skal ikke utredes i forbindelse med utvalgets arbeid.
Utvalget skal levere sin utredning innen 30. juni 2006.»
1.2 Bakgrunnen for utvalgets arbeid
Statlig støttepolitikk overfor de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene har utviklet seg fra begynnelsen av 1950-tallet. Konferanser og høringsrunder for ungdomspolitiske spørsmål har utfylt et parallelt og kontinuerlig arbeid for å utvikle gode tilskuddsordninger for organisasjonene. Samtidig har barne- og ungdomsorganisasjonene, som en del av myndighetenes generelle politikk overfor frivillige organisasjoner og det sivile samfunn, vært mottakere av ulike former for indirekte støtte fra statlige myndigheter.
Disse elementene i støttepolitikken har til en viss grad blitt holdt adskilt fra hverandre, og har i perioden vært initiert ved ulike departement. Siden 1991 har Barne- og likestillingsdepartementet hatt ansvaret for den største grunntilskuddsordningen for nasjonalt arbeid i de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene. Departementet har samtidig et overordnet ansvar for barne- og ungdomspolitikk i Norge. I St.meld. nr. 39 (2001-2002) «Oppvekst- og levekår for barn og ungdom i Norge» ble frivillig og lokalt barne- og ungdomsarbeid betegnet som nødvendig for å sikre gode, trygge og inkluderende nærmiljø, og de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene ble holdt fram som viktige sosiale møteplasser, arena for skolering, kanal for meningsytring og internasjonalt engasjement. I meldingen ble det videre påpekt at organisasjonslivet synes å være i endring, og det ble uttrykt en bekymring for de virkninger dette kan få for demokratiet. På bakgrunn av dette så regjeringen det som viktig å stimulere til mangfold og bredde i organisasjonslivet, gi gode økonomiske rammebetingelser for organisasjonenes arbeid og et enklere regelverk for offentlige tilskudd. Bekymringen for et endret organisasjonsliv og konsekvenser for samfunnsdemokratiet ble også påpekt og utdypet i sluttrapporten fra Makt- og demokratiutredningen (NOU 2003:19).
Hovedansvaret for tilskudd til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene ligger hos Barne- og likestillingsdepartementet, men det gis også tilskudd fra andre departement. Grunntilskuddsordningen som i dag forvaltes av Barne- og likestillingsdepartementet har vært gjenstand for gjentatte revisjoner og politisk behandling siden begynnelsen av 1950-tallet. De mest omfattende endringene skjedde etter gransking av forvalterinstans og organisasjonene som mottok tilskudd fra ordningen i 1995. I forbindelse med dette avga Fjeld-kommisjonen sin rapport «Statlige tilskuddsordninger til barne- og ungdomsorganisasjoner» (NOU 1995:19) og Stensrud-utvalget avga sin ut-redning «Regelverk om tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner» (NOU 1997:1).
St.meld. nr. 27 (1996-1997) «Om statens forhold til frivillige organisasjoner» tok for seg begrunnelser for økonomiske tilskudd til organisasjonene og kategorisering av former for tilskudd. I 2004 avsluttet Agenda Utredning & Utvikling sin evaluering av statlige tilskuddsordninger til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner. Samme år avga det såkalte Koordineringsutvalget for departementenes forhold til frivillige organisasjoner sin rapport om forvaltning av tilskudd til organisasjonene, der departementenes begrepsbruk og praksis blant annet ble vurdert opp mot St.meld. nr. 27 (1996-1997).
Koordineringsutvalget for departementenes forhold til frivillige organisasjoner pekte på at ønsket om en helhetlig statlig frivillighetspolitikk stod i kontrast til departementers behov for samarbeid med frivillige organisasjoner innenfor avgrensede sektorer. I rapporten nevnes grunntilskuddsordninger som eksempel på sektorovergripende oppgaver, som kunne tenkes å være administrert av ett departement.
Agenda Utredning & Utvikling fant at den statlige støttepolitikken forutsetter den medlemsbaserte, hierarkiske, landsomfattende organisasjonen, og fastslo at tilskuddsordningene burde endres og utvides slik at de fanger opp utviklingen og hele bredden i organisasjonstilbudet. I rapporten ble det videre påpekt at det var vanskelig å se helheten og samordningen av den statlige støttepolitikken, og myndighetene ble oppfordret til å gi klarere uttrykk for prioritering, informasjon, begrepsbruk og konkrete samordningstiltak.
Barne- og ungdomsorganisasjonene er også part i den generelle statlige politikken innrettet mot de frivillige organisasjonene i Norge. Lover, regler og forordninger som regulerer forholdet mellom offentlig og privat sektor vil få konsekvenser for organisasjonene, der barne- og ungdomsorganisasjonene kan havne i særstilling når f.eks. myndighetsalder blir avgjørende for hvem som kan åpne foreningskonto i bank. I 2005 fikk Kultur- og kirkedepartementet overordnet ansvar for de frivillige organisasjonene i Norge, og organisasjonene stiftet Frivillighet Norge (FriNor) for å ivareta organisasjonenes felles interesser i denne politikken. Arbeidet for å etablere et enhetsregister for frivillige organisasjoner står sentralt i dette arbeidet. En arbeidsgruppe nedsatt av Kultur- og kirkedepartementet er ventet å levere en utredning av ulike sider ved et såkalt frivillighetsregister før sommeren 2006.
1.3 Utvalgets arbeid
Det har vært holdt i alt ti møter i tidsrommet oktober 2005 – juni 2006. Eksterne og interne innledere har belyst ulike fagfelt for utvalget på møtene.
Utenom materialet produsert av utvalgets faste sekretær har seniorforsker Svein Ingve Nødland på oppdrag fra utvalget levert et forskningsarbeid om minoritetsorganisasjoner. Stipendiat Dag Wollebæk har levert en analyse av lokale lag og foreninger for barn og ungdom i Hordaland, og utvikling i disse lagenes rolle som politiske aktører i lokalsamfunnet. Stipendiat og utvalgsleder Guro Ødegård har levert en analyse av tenåringers medlemskap i frivillige organisasjoner samt en analyse av hvilke typer organisasjonsmedlemskap som kan gi effekt på tenåringers politiske interesse og samfunnsengasjement.
For opplysninger om støttepolitikk i andre land har utvalgsmedlem Christoffer Grønstad gjort intervjuer og innhentet skriftlig informasjon fra Sverige, Finland, Danmark, Storbritannia og den tyske delstaten Bayern på oppdrag fra utvalget. Informasjonen har ligget til grunn for utvalgets arbeid og er gjengitt der det er relevant, men materialet er ikke trykket i utredningen som et helhetlig og sammenlignbart materiale. Utvalgets sekretær har deltatt på et møte i Stockholm for saksbehandlere fra forvaltningen av grunntilskuddsordninger i Norge, Sverige, Danmark og Finland.
Utvalgets leder, sekretær og to utvalgsmedlemmer deltok på Barne- og likestillingsdepartementets kontaktkonferanse for barne- og ungdomsorganisasjonene, og gjennomførte der et omfattende gruppearbeid for å hente innspill fra organisasjonene til utvalgets mandat. To utvalgsmedlemmer og utvalgets sekretær deltok som observatører på Barne- og ungdomstinget, seminardelen av Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoners representantskap. Seminaret resulterte blant annet i en resolusjon om Barne- og likestillingsdepartementets grunntilskuddsordning. Utvalgets leder og sekretær har hatt møter med organisasjoner som har tatt kontakt med utvalget. Disse organisasjonene er Juvente, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjons Ungdom, Agenda X og Unginfo i Oslo. I tillegg har enkeltorganisasjoner sendt sine skriftlige innspill til utvalget via utvalgsrepresentantene fra Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU). Utvalgets leder og sekretær har også møtt sekretariatet i Fordelingsutvalget.
Utvalgets mandat favner vidt. På grunn av tidsrammen i det samme mandatet har utvalget vært nødt til å gjøre begrensninger i arbeidet. Disse begrensningene er for det første sammenligning av tilskuddsordninger i Norge og i andre land. Utvalget har inkorporert relevant informasjon fra tilskuddsforvaltningen i Sverige og Danmark i utredningen. Utvalget er imidlertid kjent med at også andre europeiske land har tilskuddsordninger og annen form for støttepolitikk overfor frivillige organisasjoner, og vil anta at utvidet kjennskap til dette feltet på europeisk plan hadde gagnet arbeidet. Det har imidlertid ikke vært mulig å gjøre de brede og nødvendige forutgående undersøkelser med påfølgende case-studier i enkeltland for å innhente og vurdere slik kunnskap.
For det andre ber mandatet utvalget om å utrede teknologiske nyvinninger og konsekvenser av ny teknologi i relasjon til organisasjonenes struktur og aktivitet. Det viser seg at det er forsket svært lite på dette emnet i forhold til frivillige organisasjoner, og særlig mangler forskning på de siste års utvikling og bruk av teknologi i barne- og ungdomsorganisasjonene. Utvalget kjenner til at organisasjoner i økende grad benytter elektroniske informasjonskanaler i kontakt med lokallag og medlemmer, men har ikke sett seg i stand til å starte en utredning av hva dette innebærer av reelle endringer for organisasjonsarbeidet. Utvalget er også informert om at organisasjoner ønsker utvidet satsning på elektroniske løsninger for rutiner ved søknader og rapporter om økonomiske tilskudd fra myndighetene. Heller ikke dette har utvalget sett seg i stand til å gå dypere inn i.
For det tredje har utvalget gjennom arbeidet med en mulig samordning av ulike statlige grunntilskuddsordninger gjort en vurdering av en mulig inkludering av elev- og studentorganisasjoner i en helhetlig statlig støttepolitikk. En rekke tidligere utredninger har trukket et skille mellom disse organisasjonene og de øvrige barne- og ungdomsorganisasjonene, et skille som gjenspeiles i statlig forvaltning. Utvalget mener at dette skillet på sikt kan oppheves, men at sammenføyningen av statlig politikk overfor de ulike organisasjonene – med særlig vekt på politikk som dreier seg om økonomiske tilskudd – må utredes nærmere. Dersom en slik utredning av de økonomiske forholdene finner sted, mener utvalget å ha gjort et forarbeid som muliggjør en slik innlemming av elev- og studentorganisasjoner i en helhetlig statlig støttepolitikk.