Del 1
Bakgrunn og fakta

3 Kvinner og menn i arbeidslivet

3.1 Lønnet arbeid: En kilde til personlig velferd og økonomisk vekst

Arbeidskraften er Norges viktigste økonomiske ressurs. Å sikre høy sysselsetting og effektiv bruk av arbeidskraften er en forutsetning for vekst, velferd og en god utvikling i norsk økonomi. Derfor er høy yrkesdeltagelse og lav arbeidsledighet et prioritert politisk mål, uavhengig av regjering. I Norge er målet om høy sysselsetting blant kvinner en selvsagt del av dette politiske arbeidet for sysselsetting og verdiskapning.

Lønnsdannelsen har en dobbelt funksjon. For den enkelte mann og kvinne er betalingen for deres arbeidskraft – lønn – den viktigste kilden til egen inntekt og økonomisk selvstendighet. Lønnsarbeid er inngangsbilletten til en rekke goder. For eksempel er mange av trygdeordningene knyttet til mottakers inntekt som yrkesaktiv. 1 Det gjør arbeidsmarkedet til den viktigste arenaen for fordeling av velferd i samfunnet vårt.

For det andre er lønn prisen på arbeidskraft og således en kostnad for bedriftene. Lønnen skal gi signaler om hvilke typer arbeidskraft det er mangel på, og motivere arbeidskraften til å utføre oppgaver det er behov for. Et velfungerende system for lønnsdannelse må sikre at det over tid er samsvar mellom lønnsevne og lønnsnivå i næringslivet, og bidra til lav arbeidsledighet og høy sysselsetting over tid.

I dette kapitlet ser vi nærmere på kvinner og menn i det norske arbeidslivet. I Norge er en stor del av den voksne befolkningen i arbeid sammenlignet med andre land. Dette skyldes blant annet at andelen sysselsatte blant kvinner er høy. Samtidig er det norske arbeidsmarkedet et av de mest kjønnssegregerte i verden. Med det menes at kvinner og menn befinner seg i forskjellige sektorer, bransjer og yrker. Sammenlignet med andre land har også Norge en høy andel deltidsansatte. Langt de fleste av disse er kvinner. Som vi skal se i kapittel 4, har alle disse forholdene betydning for lønnsgapet mellom kvinner og menn.

3.2 Kvinners og menns yrkesaktivitet og sysselsetting

I Arbeidskraftundersøkelsene (AKU) fra Statistisk sentralbyrå presenteres tall for yrkesaktivitet og sysselsetting i Norge. Arbeidsstyrken er summen av sysselsatte og arbeidsledige. De som er med i arbeidsstyrken regnes som yrkesaktive. I 2006 var 75,6 prosent av mennene og 68,3 prosent av kvinnene i Norge yrkesaktive.

Arbeidsledigheten i Norge er lav. Ledigheten er lav både for menn og kvinner, selv om det er flere menn som er arbeidsledige. I 2006 var 3,5 prosent av den mannlige arbeidsstyrken arbeidsledig, mens 3,4 prosent av den kvinnelige arbeidsstyrken var arbeidsledig.

Sysselsatte er personer som utfører inntektsgivende arbeid. 2 66 prosent av kvinnene i befolkningen var sysselsatte i 2006. Det tilsvarende tallet for menn var 73 prosent (AKU 2006).

I dag er altså yrkesaktiviteten til kvinner nesten på høyde med menns, selv om vi fortsatt observerer en forskjell mellom kjønnene. Avstanden mellom kvinners og menns yrkesdeltagelse i Norge er imidlertid liten sammenlignet med andre land. Slik har det ikke alltid vært. Figur 3.1 viser at yrkesdeltagelsen for kvinner har økt sterkt de siste tiårene.

For 30 år siden var under halvparten av norske kvinner yrkesaktive. Fra begynnelsen av 1970- tallet og fram til slutten av 1980-tallet økte kvinners yrkesaktivitet betydelig, fra 45 til 62 prosent, mens den holdt seg ganske stabil for menn, rundt 78 prosent. Særlig for kvinner i alderen 25 – 40 år økte yrkesaktiviteten kraftig fra 1980-tallet. Under den økonomiske lavkonjunkturen fra slutten av 1980-tallet og fram til 1993 holdt yrkesaktiviteten blant kvinner seg forholdsvis stabil, mens den falt noe for menn, fra 78 til 74 prosent. Utover 1990-tallet og frem til i dag har andelen økt for både kvinner og menn (St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) side: 48).

Kilde: AKU, Statistisk sentralbyrå.

I dag har dessuten en større andel kvinner enn menn høyere utdanning. Om lag 31 prosent av den norske befolkningen i aldersgruppen 16 år og over har en utdanning på grunnskolenivå, 43 prosent har en utdanning på videregående nivå og 25 prosent en utdanning på universitets- og høgskolenivå. Det er en noe høyere andel av kvinnene (26,6 prosent) enn av mennene (23,9 prosent) som har høyere utdanning. Men andelen menn med lang høyere utdanning er nesten dobbelt så høy som blant kvinner (Statistisk sentralbyrå, Utdanningsstatistikk 2006).

Økningen i kvinners yrkesaktivitet betyr at Norge, sammen med de øvrige landene i Norden, er på topp med hensyn til kvinnelig yrkesaktivitet sammenlignet med andre vestlige land (Birkelund og Petersen, 2005:126). Denne økningen har blant annet blitt tilskrevet økt utbygging av barnehageplasser, noe som har gjort det lettere for kvinner å kombinere omsorg for barn med inntektsgivende arbeid. Bedre fødsels- og omsorgspermisjoner har trolig også bidratt til at færre kvinner trekker seg ut av arbeidsmarkedet etter fødsler. Det faktum at kvinner i stadig økende grad har tatt høyere utdanning og ventet med å sitt første barn, er også blant forklaringene som nevnes (NOU 2000:21).

Samtidig må det tilføyes at flere forskere mener at sammenhengen mellom politikk og kvinners lønnsarbeid er overvurdert (Skrede 2004, Ellingsæter 2004). Ellingsæter argumenterer for at mødres preferanser for yrkesaktivitet kom før ekspansjonen i de offentlige velferdstjenestene. Det var mødrenes ønske om å jobbe som drev frem politikkendring, ikke omvendt, hevder hun (Ellingsæter 2004:199). Sammenhengene mellom kvinners lønnsarbeid og familiepolitiske tiltak drøftes nærmere i kapittel 6 og 12 i denne utredningen.

3.3 Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet – hvor jobber kvinner og menn?

Norske kvinner deltar i arbeidslivet nesten like mye som menn, men de arbeider ikke i de samme yrkene, bransjene eller sektorene som menn. De er heller ikke likt plassert i stillingshierarkiet. I følge internasjonale sammenlignbare studier har Norge et av de mest kjønnsdelte arbeidsmarkeder i den industrialiserte verden. Dette er et trekk vi har felles med de øvrige skandinaviske landene (Solheim og Teigen 2006:1).

Flere forskere har brukt betegnelsen «det norske likestillingsparadokset» om den sterke kjønnsdelingen av arbeidsmarkedet (Se blant annet Birkelund og Petersen 2005:126). Hvordan kan det ha seg at vi har høy kvinnelig sysselsetting og skårer svært høyt på FNs likestillingsindeks, samtidig som vi skiller oss ut ved å ha et svært kjønnsdelt arbeidsmarked og et vedvarende lønnsgap?

Sannsynligvis er dette likevel ikke et paradoks, men heller slik at det faktisk er kvinners høye yrkesdeltagelse som forklarer kjønnssegregeringen i arbeidsmarkedet. I Norge og de andre skandinaviske landene er mange tradisjonelle omsorgsoppgaver overført fra familien til markedsøkonomien. Det er overveiende kvinner som fyller disse jobbene som nå lønnes på arbeidsmarkedet. «Kvinners nye inntog i arbeidslivet [har] først og fremst skjedd på områder som har «liknet» på det private familiearbeidet», skriver Solheim og Teigen (2006:3). I land med lavere kvinnelig sysselsetting skjøttes omsorgsoppgavene ofte i privatsfæren, og omsorgsarbeidet faller utenfor yrkesstatistikken. Dermed har land som tradisjonelt regnes som mindre likestilte enn Norge, tilsynelatende en mindre grad av kjønnssegregering på arbeidsmarkedet enn oss, fordi omsorgsoppgavene i disse landene utføres hjemme, av ubetalt arbeidskraft (Jensen og Storvik 2006, Solheim og Teigen 2006).

Nedenfor gjør vi nærmere rede for omfanget av kjønnssegregeringen i den norske arbeidsmarkedet ved hjelp av begrepene horisontal og vertikal segregering. Vi ser også på noen utviklingstrekk.

3.3.1 Horisontal segregering

Med horisontal segregering av arbeidsmarkedet menes at kvinner og menn er konsentrert i ulike yrker, bransjer og sektorer. Kjønnsskillene faller i stor grad sammen med skillet mellom offentlig og privat sektor. Kvinner utgjør om lag 70 prosent av de ansatte i offentlig sektor, mens det i privat sektor er flest menn (63 prosent). Det er særlig kommunal sektor som trekker opp den høye kvinneandelen i offentlig sektor. 78 prosent av ansatte i kommunal sektor er kvinner.

Oversiktstall etter næring viser at kvinner dominerer innenfor helse og sosial (hvor 82 prosent av de ansatte er kvinner) og undervisning (65 prosent kvinner), mens menn dominerer innenfor bygg og anlegg (93 prosent menn), olje (81 prosent menn), jordbruk, industri og bergverk (SSB 2007). Figur 3.2 viser antall ansatte innenfor noen utvalgte næringer fordelt på kjønn. Denne figuren gir også et bilde av i hvilke næringer de store kvinne- og mannegruppene arbeider. Som vi ser arbeider svært mange kvinner innenfor helse- og sosialtjenester, mens det jobber flest menn i industrien og i bygge- og anleggsvirksomhet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelsene 2006.

Ser vi på yrker, finner vi det samme mønstret: Det er klare forskjeller mellom kvinner og menn hva angår yrkesvalg. Figur 3.3 viser antall sysselsatte etter kjønn og yrke. Vi ser at mange kvinner arbeider i det som med en fellesbetegnelse kalles salgs- og serviceyrker og i kontoryrkene, mens mange menn arbeider som håndverkere, operatører og sjåfører. I høgskoleyrkene finner vi både mange kvinner og mange menn.

Figur 3.4 gir en sammenligning av utvalgte yrkesgrupper fra 1986 til 2006. Innenfor høgskoleyrker finner vi sykepleiere, grunnskolelærere og førskolelærere som domineres av kvinner og ingeniører som domineres av menn. Andre typiske mannsdominerte yrker er vaktmestere, industriarbeidere og bygge- og anleggsarbeidere. Typiske kvinneyrker er også butikkmedarbeidere og rengjøringspersonale.

Sammenligner vi endringer i yrkessammensetning over tid, ser vi at det har skjedd en liten tilnærming mellom kjønnene i de fleste yrker. Det har vært en liten økning av mannlige førskolelærere og sykepleiere, og en liten økning av kvinnelige ingeniører de siste 20 årene. Blant bedriftsledere har kvinneandelen økt med rundt ti prosentpoeng de siste 20 årene, til 19 prosent i 2006. Blant grunnskolelærerne har utviklingen derimot gått i motsatt retning. Dette yrket er enda mer kvinnedominert i 2006 enn det var i 1996. I 1999 var 64 prosent av grunnskolelærerne kvinner, mens kvinneandelen i dag er oppe i 76 prosent (St.prp. nr. 1 (2007–2008) side: 50).

Kilde: Statistisk sentralbyrå, AKU.

Hva så med kvinner og menn som tar utdanning i vår tid – finnes det tegn til at elever og studenter velger mer utradisjonelt i forhold til kjønn? I en kunnskapsoversikt fra 2006 konkluderer Teigen med at det finnes visse tegn til at kjønnssegregeringen er avtagende innenfor høyere utdanning. For det første har kvinneandelen blant studentene økt, fra 48,1 prosent i 1980 til over 60 prosent i 2006.

Tabell 3.1 viser at også fagvalgene har endret seg. Stadig flere jenter studerer økonomiske og administrative fag. Her har kvinneandelen økt fra nesten 25 prosent i 1980 til godt over 50 prosent i dag. Tabellen viser at også innen naturvitenskaplige og tekniske fag er kvinneandelen nær fordoblet de siste 20 årene. En tredjedel av studentene på disse fagfeltene er nå kvinner. Økningen i kvinnelige medisinstudenter er også påfallende: Andelen kvinnelige leger økte fra 12 prosent i 1970 til 32 prosent i 2001 (Jensen og Storvik 2006:9).

I sum viser tabell 3.1 relativt store endringer i menn og (særlig) kvinners utdanningsvalg hva angår høyere utdanning de siste 25 årene.

Som vist i tabell 3.2 finner vi derimot en ekstrem og vedvarende kjønnsdeling på de yrkesrettede fagene innenfor videregående opplæring. Særlig gjelder dette fagene helse og sosial, bygg, elektrofag og mekaniske fag. På helse- og sosiallinja har andelen jenter stått nesten stille på rundt 95 prosent siden begynnelsen av 1990-tallet, noe som betyr at bare rundt 5 prosent av elevene på denne linja er gutter. Tilsvarende stabilitet ser vi på elektrofag, hvor jenteandelen har holdt seg på 3,4 prosent i samme tidsrom (Teigen 2006:18).

Kvinners inntog i studieretningene medisin, jus og økonomi gir grunn til å vente en viss oppmykning av de kjønnssegregerte strukturene på arbeidsmarkedet i årene som kommer. På den andre siden finnes det få tegn til at menn beveger seg inn på kvinnedominerte områder – snarere tvert i mot. For eksempel var andelen ferdig utdannede mannlige sykepleiere 10 prosent i 1974. Tretti år senere, i 2002, var andelen bare 9 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelsene.

En lignende utvikling ser vi innen førskolelæreryrket. Andelen menn som startet på førskolelærerutdanningen var 17 prosent i 1996, men bare 6 prosent i 2000 (Jensen og Storvik 2006:10). Denne stillstanden finnes til tross for at det har vært laget flere offentlige handlingsplaner for å øke andelen menn i førskolelærerutdanningen og i barnehagene.

3.3.2 Vertikal segregering

Mens man på 1970- og 1980-tallet først og fremst rettet oppmerksomheten mot den horisontale kjønnssegregeringen i utdanning og arbeid, ble det på 1990-tallet et skarpere fokus på de vertikale kjønnsskillene i arbeidslivet. Med dette menes at kvinner og menn segregeres til ulike posisjoner i stillingshierarkiet, selv innenfor samme yrke. Langt flere menn enn kvinner befinner seg i ledende stillinger, noe som naturlig nok har konsekvenser for lønnsforskjellene mellom menn og kvinner (Jensen og Storvik 2006:3).

Kvinner utgjør nesten halvparten av alle sysselsatte, men kun en av tre ledere er kvinner. Det har likevel vært en økning på 7 prosentpoeng i kvinneandelen blant ledere (topp- og mellomledere) siden 2001.

Som vist i figur 3.5 varierer andelen kvinnelige ledere mellom sektorer og bransjer. I offentlig forvaltning er litt over halvparten av lederne kvinner, (54 prosent). Til sammenlikning utgjør kvinnene nær 70 prosent av alle ansatte i denne sektoren. Privat sektor, inkludert offentlige foretak, er dominert av menn, med 63 prosent av alle sysselsatte. Dette gjenspeiles også innenfor ledelsen hvor 74 prosent av lederne er menn. Kvinneandelen blant topp- og mellomledere i privat sektor, er henholdsvis 20 prosent og 29 prosent (St.prp. nr. 1 (2007–2008) side: 57). 3

Bare 19 prosent av topplederne, definert som administrerende direktør og ledere av små bedrifter, er kvinner. I motsetning til småbedriftene, som bare har én leder, har de større bedriftene et hierarki av ledere. Administrerende direktør har gjerne produksjonsdirektører og ledere for spesialavdelinger, som for eksempel personal og salg, under seg. Kvinner gjør seg langt mer gjeldende blant disse mellomlederne enn blant topplederne. Kvinneandelen blant mellomlederne er 38 prosent (St.prp. nr. 1 (2007–2008) side: 57).

Kilde: AKU, SSB 2006.

Maktutredningens eliteundersøkelse viser det samme bildet av mannsdominans i ledersjiktet. Av 1725 personer som ble definert som toppledere innenfor forsvar, rettsvesen, politi- og påtalemakt, kirke, forskning og høyere utdanning, sentralforvaltning, medier, kulturinstitusjoner og – organisasjoner, interesseorganisasjoner, næringsliv og politikk, var hele 84 prosent menn (Skjeie og Teigen 2003:57). Komparative undersøkelser tyder på at Norge ligger omtrent midt på treet når det gjelder andel kvinner i lederstillinger. I en studie av 25 vestlige land fra 1992 lå Norge på 10. plass bak land som Italia, Hellas, USA og Tyskland (Birkelund og Petersen 2005:130).

Hva kan forklare kvinners relative fravær i ledende posisjoner i samfunnet? Skyldes det diskriminering fra arbeidsgiver, eller kvinners egne preferanser? Dette spørsmålet drøftes i kapittel 10 i denne utredningen.

3.4 Kvinners og menns arbeidstid

Et særskilt trekk ved kvinners tilpasning til arbeidsmarkedet er at de i langt større grad enn menn arbeider deltid. 4 Hele 43,6 prosent av kvinnene som var sysselsatte i 2006 arbeidet deltid, mot bare 12,6 prosent av mennene.

Når menn jobber deltid, jobber flere kort deltid (1 – 19 timer i uka), mens kvinner oftest jobber lang deltid (20 – 36 timer i uka). Den typiske deltidsarbeidende kvinne har flere enn ett barn under 16 år, jobber 60 – 80 prosent og oppfatter seg i hovedsak som yrkesaktiv. Den typiske deltidsarbeidende mann, derimot, har en liten jobb ved siden av studier og skolegang eller mot slutten av sin yrkeskarriere, viser tall fra Statistisk sentralbyrå (Tronstad 2007:39).

Tabell 3.3 gir en oversikt over antall heltidssysselsatte og deltidssysselsatte fordelt på kort og lang deltid.

Figur 3.6 viser at andelen deltidssysselsatte har holdt seg stabil de senere år, og at det har skjedd en svak tilnærming mellom menn og kvinner når det gjelder utbredelsen av deltidsarbeid. Andelen av kvinner som jobber deltid har sunket noe, mens andelen deltidssysselsatte menn har økt.

De deltidsansatte fordeler seg ikke jevnt på næringer og yrker. Blant de deltidssysselsatte jobber en mye større andel i næringer som helse- og sosialtjenester, i undervisning og i vare- og detaljhandelen, enn tilfellet er blant sysselsatte generelt. På yrkesnivå finner vi at deltidsandelen blant sysselsatte kvinner er størst i yrker uten krav til utdanning. Dette omfatter for eksempel rengjørings- og kjøkkenpersonale, salgs- og serviceyrker, pleie- og omsorgspersonale og butikkmedarbeidere (NOU 2004: 29, side 20 – 21).

Deltidsarbeid er ikke spesielt en typisk tilpasning i småbarnsfasen. 45 prosent av sysselsatte kvinner som har barn under 16 år, jobber deltid. For kvinner uten barn eller uten barn under 16 år, er de tilsvarende tallet 42 prosent (Ibid: 32).

Kilde: Arbeidskraftsundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå.

3.4.1 Undersysselsetting

86 prosent av alt deltidsarbeid er ønsket av arbeidstakeren (NOU 2004:29, side 61). Samtidig finnes det en relativt stor gruppe deltidssysselsatte som ønsker å jobbe mer. Disse blir ofte betegnet som sysselsatte med ufrivillig deltid eller som undersysselsatte. 5 Statistisk sentralbyrå bruker i AKU følgende definisjon på undersysselsetting:

Undersysselsatte er definert som deltidssysselsatte personer som har forsøkt å få lengre avtalt/gjennomsnittlig arbeidstid ved å kontakte den offentlige arbeidsformidling, annonsere selv, ta kontakt med nåværende arbeidsgiver e.l. De må kunne starte med økt arbeidstid innen en måned.

Arbeidskraftundersøkelsen viser at det var 104.000 undersysselsatte i Norge i 3. kvartal 2007. Disse utgjorde om lag 17 prosent av alle deltidssysselsatte. En undersøkelse utført av Frischsenteret (Fevang m.fl. 2004) viser at de undersysselsatte i snitt arbeidet 19 timer per uke, men ønsket 33 timer per uke.

Kvinner har større sannsynlighet for å være undersysselsatt enn menn. For de fleste som opplever å bli undersysselsatt, vil dette være et relativt kortvarig fenomen. Forventet varighet av undersysselsetting er i gjennomsnitt seks måneder. Etter en varighet på to kvartaler er det fremdeles 33 prosent som er undersysselsatt, mens etter tre kvartaler eller mer er det 15 prosent som fortsatt er undersysselsatt (NOU 2004:29, side 74 – 75).

3.4.2 Hvorfor deltid?

Årsakene til at menn og kvinner velger å arbeide deltid er sammensatte og henger både sammen med den enkelte arbeidstakers preferanser, normer, rolle i familien og økonomiske behov (tilbudssiden), og med forhold på arbeidsmarkedet, som for eksempel arbeidsgivers måte å organisere arbeidstiden på (etterspørselssiden). Omfanget av deltidsarbeid er resultatet av en gjensidig tilpasning mellom disse forholdene (Kjeldstad 2006:514).

I Norge har anledningen til å jobbe deltid blitt sett på som en forutsetning for kvinners økte yrkesdeltagelse gjennom siste halvdel av det tjuende århundre. Argumentet er at kvinner som ellers ikke ville vært sysselsatte i det hele tatt, gjennom deltid har fått anledning til å kombinere yrkesaktivitet med andre tidkrevende gjøremål, for eksempel barneomsorg (Ibid:519). At deltid er langt mer utbredt blant kvinner enn blant menn, kan dermed tolkes i lys av vår kulturs forventninger til kvinnen som omsorgsperson. Blant menn står derimot rollen som familiens hovedforsørger fortsatt sterkt, og heltidsarbeid ansett som normen (Jensen og Storvik 2006:16, Skjeie og Teigen 2003:134).

Standard økonomisk beslutningsteori kan også bidra til å forklare hvorfor det er kvinner som velger deltid når man betrakter familien som beslutningstaker (se for eksempel NOU 2004:29, side 35, Becker 1971). Et eksempel kan være en familie med to voksne medlemmer, hvor arbeidsdelingen i familien vil avhenge av partenes komparative fortrinn for hjemmearbeid, og av deres relative lønninger. Hvis kvinnen utfører husarbeidet med høyere effektivitet enn mannen, samtidig som menn gjennomgående får høyere timelønn enn kvinner, er det rasjonelt at kvinnen blir den som jobber deltid dersom familien har behov for at ett av medlemmene kutter ned på sin arbeidstid. Familien som enhet vil tjene på en slik løsning.

Om det er kulturelle normer, økonomisk rasjonale eller en kombinasjon av flere forhold som ligger bak den sterke kjønnsdelingen i arbeidstidsfordelingen mellom kvinner og menn, er ikke godt å si. Det er imidlertid liten tvil om at mødre ofte arbeider deltid, mens fedres arbeidstid generelt påvirkes forholdsvis lite av familiesituasjonen. Kjeldstads studie av omfanget av deltidsarbeid mellom kvinner og menn, viser at ektefelle og barn har en svært negativ effekt på kvinners arbeidstid, men ingen effekt på menns (2006:537). Kitterøds analyse av mødre og fedres arbeidstid bekrefter også at det først og fremst er mødre som arbeider mindre når barna er helt små (2004:214).

På etterspørselssiden ser man at arbeidsgivers bruk av deltidsstillinger varierer etter sektor og mellom ulike virksomheter. Flere peker på at fremveksten av tjenestesektoren har bidratt til økt behov for deltidsarbeidskraft (Kjeldstad 2006:518, NOU 2004:29, side 42). Mange tjenesteinstitusjoner, for eksempel i helse- og omsorgssektoren, har høye krav til fleksibilitet. Det må være personale tilstede til alle døgnets tider, samtidig som krav til bemanning varierer sterkt over tid. Det kan være lettere «å få kabalen til å gå opp» med mange deltidsstillinger enn med færre heltidsstillinger, er et argument man ofte hører. I de samme yrkene i tjenestesektoren er det først og fremst kvinners kompetanse som etterspørres, jf. kvinners utdanningsvalg som beskrevet over. Dette kan også være en medvirkende årsak til den høye andelen deltidssysselsatte blant kvinner.

4 Kvinners og menns lønn

4.1 Begrepsavklaringer

I takt med utviklingen mot et likestilt samfunn har stadig flere norske kvinner satset på egne yrkeskarrierer. I dag er om lag like mange kvinner som menn sysselsatte. Men til tross for at de i stadig økende grad har tatt utdanning og fått et solid fotfeste i arbeidslivet, tjener kvinner fortsatt mindre enn menn. Den vedvarende lønnsforskjellen er grundig dokumentert i lønnsstatistikken. 6 Lønnsgapet mellom kvinner og menn har også vært tema for en lang rekke studier, både i Norge og internasjonalt. I dette kapitlet tar vi utgangspunkt i tilgjengelig statistikk og forskning for å gi en samlet beskrivelse av lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i Norge. Funnene settes også inn i en historisk og internasjonal sammenheng.

En rekke faktorer påvirker lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Analysene som presenteres i dette kapitlet gir derfor et sammensatt bilde. Innledningsvis ser vi kort på lønnsutviklingen for menn og kvinner i et historisk perspektiv. I avsnitt 4.4 belyses lønnsgapet mellom kvinner og menn ved å trekke inn andre kjennetegn ved arbeidstakerne, som utdanningslengde og yrkeserfaring. Disse kjennetegnene betegnes ofte som arbeidstakernes personlige ressurser og betraktes som regel som legitime grunner til ulik lønnsmessig behandling. Vi drøfter betydningen av alder og lønnsforskjeller mellom kvinner og menn over livsløpet. I avsnitt 4.5 undersøkes sammenhengen mellom lønnsforskjeller og forhold i arbeidslivet, som sektor, næring og yrke. I dette avsnittet ser vi også nærmere på analyser av lønnsforskjeller blant ledere og betydningen av stilling. Sammenhengen mellom lønnsforskjeller og arbeidstid og lønnsforskjeller og lønnssystemer analyseres også. I avsnitt 4.6 stilles spørsmålet om lønnsgapet kan forklares og hvordan. Til slutt i avsnitt 4.7, settes lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i Norge inn i en internasjonal kontekst.

4.1.1 Lønn og inntekt – to ulike begreper

Når man har som formål å beskrive menn og kvinners økonomi er det viktig å skille mellom begrepene lønn og inntekt. Inntekt er et videre begrep enn lønn. En persons samlede inntekt består av yrkesinntekt (lønnsinntekt og næringsinntekt), kapitalinntekt og overføringer som bostøtte, barnetrygd, arbeidsledighetstrygd mv. Lønn omfatter på sin side bare godtgjørelser fra arbeidsgiver for utført arbeid. Se boks 4.1 for flere detaljer.

I tråd med Likelønnskommisjonens mandat vil vi i utredningen legge fokus på forskjeller i lønn mellom kvinner og menn korrigert for arbeidstid. Når vi kontrollerer for arbeidstid og beregner forskjellen mellom kvinners og menn lønn, som månedslønn eller timelønn, utgjør kvinners lønn om lag 85 prosent av menns lønn, se tabell 4.1. Det er beregnet som gjennomsnittet for alle yrkesaktive kvinner og menn i hele økonomien .Det er vanlig å utrykke dette gjennom målet: kvinners lønn som prosentandel av menns lønn. I denne rapporten bruker vi også begrepet lønnsgapet mellom kvinner og menn,som er menns timelønn minus kvinners timelønn beregnet i prosent av menns timelønn.

Lønnsinntekt er ikke korrigert for arbeidstid og tabell 4.1 viser at kvinners lønnsinntekt utgjør om lag 65 prosent av menns lønnsinntekt.

4.1.2 Usikkerhet knyttet til timelønnsberegninger

De fleste tallene som presenteres i denne utredningen tar utgangspunkt i lønnsstatistikken fra Statistisk sentralbyrå. Tallene tar utgangspunkt i oppgitt månedsfortjeneste i alt, som omfatter utbetalt avtalt lønn, uregelmessige tillegg og bonuser, provisjoner og lignende. Overtidsgodtgjørelse er ikke medregnet. I tillegg inneholder statistikken informasjon om avtalt arbeidstid per uke, eksklusive spisepauser. 7 De fleste analyser som benytter seg av timelønn fra lønnsstatistikken, tar disse målene som utgangspunkt for beregninger av timelønn.

Det er usikkerhet knyttet til beregning av timelønnssatser. Ofte vil faktisk arbeidstid avvike fra avtalt arbeidstid. Særlig gjelder dette overtidsarbeid, som er ujevnt fordelt mellom kvinner og menn. Så lenge overtidsgodtgjørelse ikke er medregnet i månedsfortjenesten, skal heller ikke overtid inngå i antall timer når timelønn skal beregnes (se boks 4.1). Eventuelle forskjeller i betalt overtid mellom kvinner og menn, vil dermed ikke påvirke beregnet forskjell i timelønn for avtalt arbeidstid for kvinner og menn.

Faktisk arbeidstid kan også avvike fra normalarbeidstiden på 37,5 timer per uke av andre grunner. En del arbeidstakere omfattes ikke av arbeidstidsbestemmelsene, slik at faktisk arbeidstid avviker fra avtalt arbeidstid. Dette gjelder blant annet for ledende stillinger og for lønnstakere i profesjonelle yrker. Dette er stillingsgrupper der det er utbredt å arbeide mer enn 37,5 timer per uke uten særskilt overtidsgodtgjørelse. Statistikken viser at det er flere menn enn kvinner i slike stillinger, og særlig i ledende stillinger. Kompensasjon for denne merarbeidstiden er vanligvis innarbeidet i den vanlige lønnen.

Statistisk sentralbyrå spør om faktisk arbeidstid i Levekårsundersøkelsene. Her er spørsmålet «Hvor mange timer arbeider du vanligvis i alt i ditt hovedyrke? Regn også med betalte overtidstimer og ekstraarbeid hjemme i forbindelse med dette arbeidet.» De ber deretter respondenten om å oppgi lønn som skal tilsvare det samme timetallet. Beregnet lønnsgap mellom kvinner og menn for hele økonomien sett under ett, utgjør rundt 15 prosent i år 2000 når vi bruker data fra Lønnsstatistikken (se figur 4.3 nedenfor). Tilsvarende lønnsgap er på rundt 18 prosent basert på data fra Levekårsundersøkelsen samme år. Sammenlikner vi tallene for 2003 er også brutto lønnsgap størst når det måles med faktisk arbeidstid. Tall fra Levekårsundersøkelsene er beheftet med større usikkerhet enn tallet fra Lønnsstatistikken. Sammenlikningen mellom de to undersøkelsene viser at skillet mellom avtalt og faktisk arbeidstid neppe kan være en viktig forklaring på lønnsgapet mellom kvinner og menn for hele økonomien sett under ett.

Forskjellen mellom faktisk arbeidstid inkludert merarbeidstid uten særskilt overtidsgodtgjøring, og normalarbeidstid er en mulig feilkilde ved beregning av timelønnsgapet mellom kvinner og menn. Noe av den beregnede timelønnsforskjellen mellom (kvinne- og mannsdominerte) stillinger kan være en kompensasjon for forventninger om ubetalt merarbeidstid, på samme måte som for ansvar og arbeidsmiljøbelastninger. Det er usikkert i hvor stor grad ubetalt merarbeidstid er inkludert i svar på arbeidstidsspørsmålet i Levekårsundersøkelsene. Vi har derfor ikke noe anslag på hvor mye feilkilden kan utgjøre. Det kan imidlertid være grunn til å anta at det beregnede lønnsgapet mellom kvinner og menn ville bli noe mindre dersom det var mulig å ta hensyn til at den reelle arbeidstiden i ledende stillinger og i profesjonelle yrker er lenger enn avtalt arbeidstid.

4.1.3 Bruk av kontrollvariabler i analysene

Lønnsgapet mellom menn og kvinner i hele økonomien sett under ett kalles ofte for et bruttolønnsgap. Det er da kontrollert for arbeidstid. Bruttolønnsgapet viser forskjellen mellom lønn, per heltidsekvivalent, til gjennomsnittsmannen og gjennomsnittskvinnen i det aktuelle utvalget, uten at man tar hensyn til andre egenskaper ved personene. Det finnes imidlertid også andre faktorer enn kjønn som kan være med å forklare lønnsforskjellen. Analysene som presenteres i dette kapitlet søker å kaste lys over lønnsforskjellen mellom kvinner og menn gjennom å introdusere noen av disse faktorene som kontrollvariabler i analysen. Dette kan være forhold knyttet til arbeidstakeren, eller forhold som har med arbeidsstedet å gjøre.

Etter at man har introdusert flere kontrollvariabler i analysen står man igjen med hva mange kaller et netto lønnsgap, det vil si et lønnsgap hvor det er kontrollert for flere egenskaper ved personene som sammenlignes. Hvor smalt nettolønnsgapet måles, varierer fra studie til studie. I noen analyser korrigeres resultatene bare for personlige ressurser som utdanningslengde, potensiell yrkeserfaring og ansiennitet i arbeidsforholdet. Med andre ord, man sammenligner menn og kvinner med like personlige ressurser for å se om de likevel avlønnes ulikt. I andre analyser har man en smalere tilnærming og sammenligner lønnen til personer innenfor samme undergruppe, for eksempel menn og kvinner med like lang utdanning, ansiennitet og yrkeserfaring, som i tillegg jobber i samme yrke og stilling innenfor samme sektor og bransje.

Generelt er det slik at jo flere faktorer man kontrollerer for, desto mindre blir lønnsgapet mellom kvinner og menn (Barth og Schøne 2006). Når man i tillegg til personlige ressurser også kontrollerer for sektor, bransje, yrke og stilling, krymper lønnsforskjellen mellom kvinner og menn (Petersen m. fl 1997). Dette skjer fordi lønnsforskjellene mellom kjønnene ikke bare eksisterer innad i like grupper, men også mellom grupper. Kvinner og menn befinner seg i ulike yrker, sektorer og bransjer. Analysene i dette kapitlet vil vise at kvinner i kvinnedominerte yrker betales dårligere enn menn med tilsvarende utdanningslengde og yrkeserfaring.

Mot et slikt bakteppe blir det tydelig at metodiske valg kan få store konsekvenser for analyser av lønnsgapet mellom kvinner og menn. Brukes det for få variabler sammenlignes kvinner og menn som er svært ulike. På den annen side vil ukritisk bruk av mange kontrollvariable i analysen føre til at man «kontrollerer bort» hele problemet og dermed konkluderer med at det ikke egentlig er noen forskjell på kvinners og menns lønn. Det er viktig å være bevisst på hvilke mekanismer som gjør seg gjeldende når man introduserer kontrollvariabler som sektor, bransje, yrke og stilling i analysen. Generelt kan vi si at antall kontrollvariabler avhenger av formålet med analysen. Brukt på en bevisst måte kan metoden gi presis kunnskap om hvilke faktorer som fører til ulik lønn for menn og kvinner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Historisk statistikk 1994.

4.2 Historisk utvikling i lønnsinntekt og timelønn

Så lenge vi har hatt moderne pengeøkonomi og kvinner og menn har deltatt i betalt sysselsetting, har kvinners arbeid vært lavere priset enn menns arbeid. Dette vil bli beskrevet nærmere i kapittel 8, her gir vi kort noen gjennomsnittlige tall fra de siste 50 årene. Tall fra Statistisk sentralbyrås historiske statistikk viser at i 1959 utgjorde kvinners månedslønn for fulltidsansatte om lag 66 prosent av menns lønn. Deretter kom en betydelig tilnærming og forskjellen i gjennomsnittlig månedsfortjeneste for heltidsansatte mannlige og kvinnelige lønnstakere viste prosentvis en forholdsvis jevn nedgang i årene frem til 1983. På 1980-tallet la lønnsgapet seg på om lag 20 prosent, og lønnsforskjellen stabiliserte seg på et nivå omkring 21 – 23 prosent (Statistisk sentralbyrå 1994: 257).

Kilde: Barth og Dale-Olsen 2004.

En nyere analyse av lønns- og inntektsstatistikk fra 1973 og frem til 2002 gir et bilde av utviklingen over tid og viser utviklingen både i timelønn (korrigert for arbeidstid) og lønnsinntekt. Analysen sammenligner kvinner og menn med samme lengde på utdanning og potensiell yrkeserfaring (Barth og Dale-Olsen 2004).

Analysen viser at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn er blitt mindre de siste 30 årene, både målt i timelønn og som årlig lønnsinntekt. Målt i årlig lønnsinntekt var forskjellen mellom kvinner og menn med samme lengde på utdanning og potensiell yrkeserfaring på over 45 prosent i 1973. Forskjellen ble jevnt mindre frem til 1985, deretter er utviklingen noe ujevn frem til 1987. Utviklingen er deretter positiv frem til 1992 hvor det begynner å flate ut. I dag er forskjellen i årslønn mellom 30 og 35 prosent.

Ser vi på gapet i timelønn mellom kvinner og menn med samme lengde på utdanning og potensiell yrkeserfaring, bekrefter denne analysen en utjevning frem til midten på 80-tallet. Deretter har forskjellen i timelønn vært relativt stabilt de siste 20 årene og det er få tegn til utjevning. Timelønnsforskjellene utviklet seg fra rundt 23 prosent i 1973 til om lag 15 prosent på midten av 80-tallet.

Reduksjonen i forskjell i timelønn og årlig lønnsinntekt har gått sammen med en kraftig økning i kvinners utdanningsnivå og yrkesaktivitet. Et interessant spørsmål er om reduksjonen i lønnsinntekt skyldes utjevning i timelønn eller at kvinner har økt sin arbeidstid.

Analysen viser at opphenting i lønnsinntekt fra 1973 til 80-tallet i all hovedsak skyldes at gapet i timelønn mellom kvinner og menn ble redusert. Den videre opphentingen i årlig lønnsinntekt fra 1986 skyldes i all hovedsak opphenting i arbeidstid, det vil si at kvinner at økt sin yrkesaktivitet. Analysen kan ikke gi noe direkte svar om årsakene til disse utviklingstrekkene.

Følgende sitat fra Barth og Dale-Olsen (2004) gir en fortolkning av dette:

… at to dramatiske trekk kjennetegner utviklingen i det norske arbeidsmarkedet i perioden fra tidlig 1970 – tall til i dag. Den første er økingen i kvinners yrkesaktivitet. Den andre er betydelig oppgradering av utdanningsnivået. Reduksjonen i timelønnsforskjellene frem til midten av 1980-tallet må antakelig forstås i sammenheng med denne utviklingen. Kvinners kvalifikasjoner og arbeidsmarkedstilknytning nærmet seg menns, samtidig som ekspansjonen i offentlig sektor skapte mange gode nye jobber, dels til erstatning for lavlønnsyrker i privat sektor. Kvinners opphenting av inntektsforskjellen har fortsatt, men bare som følge av økt arbeidstid. Etter midten av 1980-tallet har timelønnsforskjellen stått mer eller mindre stille. Dette kan virke overraskende siden kvinners utdanningsnivå har økt i denne perioden. Høyt utdannete kvinner har imidlertid strømmet til offentlig sektor, der lønnspremien for utdanning er mindre.

Det foreligger ikke gode sammenliknbare tall for brutto lønnsgap over en tilsvarende lang tidsperiode. Tallene fra Barth og Dale-Olsen (2004), baserer seg på utvalgsundersøkelser av årlig lønnsinntekt korrigert for gjennomsnittlige forskjeller arbeidstid, kontrollert for utdanningsnivå og alder. Tallene fra Historisk statistikk i figur 4.1 gir imidlertid et tilsvarende klart inntrykk av at brutto lønnsgap mellom kvinner og menn ble kraftig redusert i perioden fra 1959 til og med de første årene på 1980 tallet, fulgt av en utflating. Dessverre oppgir ikke Historisk statistikk tilsvarende tall fra 1990-tallet.

Kilde: Erling Barth (2008) Egne beregninger basert på grunnlaget for Statistisk sentralbyrås Lønnsstatistikk og Levekårsdata.

Tar vi for oss brutto lønnsgap beregnet fra Levekårsdata finner vi følgende mønster (se figur 4.3): I første del av 1980 tallet finner vi en reduksjon fra rundt 20 prosent lønnsgap i 1980, til omlag 16 prosent i 1983. Deretter holdt lønnsgapet seg rimelig stabilt på rundt 18 prosent fram til og med år 2000. I 2003 var lønnsgapet nede på rundt 15 prosent. Først fra og med 1997 finnes det gode sammenliknbare tallserier basert på Lønnsstatistikken. I figur 4.3 viser vi også tilsvarende tall for brutto lønnsgap for hele økonomien basert på Lønnsstatistikken. Fra 1997 til 2004 falt den gjennomsnittlige lønnsforskjellen mellom kvinner og menn i hele økonomien med i underkant av et halvt prosentpoeng.

Selv om det ikke finnes gode sammenliknbare tall for utviklingen i brutto lønnsgap over lang tid, ser det altså ut til at vi har opplevd en dramatisk reduksjon i de gjennomsnittlige lønnsforskjellene mellom kvinner og menn fram til midten av 1980-tallet, etterfulgt av en lang periode med utflating. På 2000-tallet finner vi igjen tendens til opphenting for kvinnene, men i langt mer forsiktig tempo enn før.

4.3 Inntektsfordelingen mellom kvinner og menn

I tråd med Likelønnskommisjonens mandat er det lønnsgapet mellom kvinner og menn korrigert for arbeidstid (heltidsekvivalenter) som skal stå i fokus; og som skal analyseres og drøftes i denne utredningen. Innledningsvis gir vi likevel et kort overblikk over inntektsfordelingen mellom menn og kvinner i Norge og gi noen hovedstørrelser.

Kvinners bruttoinntekt utgjør i gjennomsnitt 67 prosent av menns bruttoinntekt (2005). Forskjeller mellom kvinners og menns inntekt kan illustreres gjennom hvordan inntekten er fordelt mellom kvinner og menn i ulike inntektsintervaller. Figur 4.4 nedenfor viser (brutto) inntekt og hvordan kvinner og menn fordeler seg på skalaen. Vi ser at det er større spredning blant menn, og at kvinner har et mer sammenpresset inntektsbilde. Figuren viser at en større andel kvinner enn menn finnes i den nedre enden av skalaen og at det er langt flere kvinner blant grupper med lavest og middels inntekt.

Kvinners og menns inntekt varierer etter inntektsbegrep og avspeiler at kvinner og menn mottar ulike typer inntekt. Kvinner har lavere yrkesinntekt, kapitalinntekt og samlet inntekt enn menn. Samtidig mottar kvinner like mye i skattepliktige overføringer som menn, og langt mer i skattefrie overføringer.

Det er flere grunner til at kvinner i gjennomsnitt har betydelig lavere samlet inntekt enn menn. Lavere yrkesinntekt skyldes at det er flere menn enn kvinner som har yrkesinntekt, at kvinner har kortere arbeidstid og at i gjennomsnitt tjener menn mer per time enn kvinner. Andre forhold som bidrar til kvinners lavere inntektsnivå er at de har høyere levealder, de tar oftere høyere utdanning og kommer derfor senere ut i arbeidslivet. I tillegg har kvinner også som nevnt, lavere kapitalinntekter (Bojer 2005; Tronstad (red.) 2007).

Figurene 4.5 og 4.6 viser betydningen av de ulike inntektskildene for kvinner og for menn (alle personer 17 år og eldre). Yrkesinntekten, som består av både lønnsinntekt og næringsinntekt, er den viktigste inntektskilden for de fleste norske husholdninger, og for både kvinner og menn. Lønn utgjør i gjennomsnitt 62 prosent av kvinners inntekt og 64 prosent av menns inntekt. Offentlige overføringer er viktigere for kvinner enn for menn, og utgjør i alt 30 prosent av kvinners samlede inntekter. Samtidig er kapitalinntekt og næringsinntekt viktigere for menn enn for kvinner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Personlig økonomi og boforhold.

Skattesystemet bidrar til en omfordeling av inntekt fra menn til kvinner. I 2004 var kvinner registret med nesten 89 milliarder kroner i utlignet skatt, noe som utgjorde 54 prosent av hva menn betalte i skatt. Etter utlignet skatt sto kvinner oppført med 322 milliarder kroner i inntekt og menn med om lag 450 milliarder. Det vil si at kvinners inntekt etter skatt utgjør 72 prosent av tilsvarende for menn. Ser vi på samlet inntekt før skatt, så utgjorde som nevnt, kvinners andel 67 prosent av tilsvarende for menn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Inntektsstatistikk for personer og familier (Tronstad (red.) 2007)

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Inntektsstatistikk for personer og familier. (Tronstad (red.) 2007).

Inntektsstatistikken kan ikke gi et helt korrekt bilde av hvordan ulike inntektstyper fordeler seg mellom kvinner og menn. De fleste inngår i et økonomisk fellesskap med andre, der en deler på både inntekter og utgifter. Det er for eksempel flere typer inntekter som er klart husholdnings- og familierelaterte, men som registreres på bare en mottaker i husholdningen. Det gjelder inntekter som sosialhjelp, bostøtte og barnetrygd. I tillegg kan det være tilfeldig hvem av ektefellene som er registrert med felles kapitalinntekter og formue ved skatteligningen (Tronstad (red.) 2007).

Yrkesinntekt

Innsnevres definisjonen til kun å omfatte yrkesinntekt, som består av lønnsinntekt og næringsinntekt, så mottok kvinner 61 prosent av menns yrkesinntekt og 65 prosent av menns lønnsinntekt i 2004. I lønnsinntekt mottok kvinner drøye 254 milliarder sammenlignet med nesten 393 milliarder hos menn. Langt færre kvinner enn menn har inntekt som selvstendig næringsdrivende. Rundt 103 000 kvinner hadde registrert næringsinntekt i 2004 sammenlignet med 243 000 menn (tilsvarende 65 prosent). Kvinners næringsinntekt utgjorde til sammen 27 prosent av menns næringsinntekt (Ibid: 48).

Kapitalinntekter

Tabell 4.3 viser at kapitalinntekter er skjevt fordelt mellom kvinner og menn. Tabellen gir en samlet oversikt over kapitalinntekter i 2004, fordelt på renteinntekter og aksjeutbytte. Det er viktig å merke seg at tallene skjuler en del måleproblemer i statistikken. Felles kapitalinntekter vil for eksempel i større grad være registrert på mannen. Grunnen til at flere kvinner enn menn likevel har kapitalinntekt, er at flere kvinner er alderspensjonister, som er en gruppe med renteinntekter. Særlig aksjeutbytte er skjevt fordelt. Kvinner mottok 28 prosent av menns kapitalinntekt og 23 prosent av det menn mottok i aksjeutbytte. Her er det verdt å merke seg at aksjeutbytte blant menn er preget av svært høye beløp til et fåtall personer (Ibid:48).

Overføringer

Samlet inntekt består også av offentlige overføringer, som bostøtte, barnetrygd, dagpenger under arbeidsledighet, pensjonsytelser og sosialhjelp. I tillegg kommer sykepenger og foreldrepenger. Her presenteres kort de viktigste overføringene som foreldre, særlig mødre, mottar i forbindelse med barn og omsorg.

Samlet sett mottar kvinner mer i pensjoner, trygder og andre stønader fra det offentlige, enn menn. Særlig i barnefasen bidrar det norske skattesystemet til en betydelig omfordeling av inntekt fra menn til kvinner. Dette henger sammen med at kvinner gjennomsnittlig har lavere inntekt enn menn, de tar større del i ubetalt husholdsarbeid og har større ansvar for barneomsorg. Både når det gjelder skattepliktige og skattefrie overføringer, er det flere kvinner enn menn som er mottakere.

Oversikten over skattepliktige inntekter omfatter ikke foreldrepenger, fordi det registreres som lønn og inngår ikke i inntektsstatistikken fra Statistisk sentralbyrå. Det totale beløpet som i alt utbetales fra statsbudsjettet per år til foreldrepenger er om lag 11 milliarder kroner.

Tabell 4.4 viser totaltall for ulike opparbeidede og behovsprøvde ytelser fra folketrygden, herunder alders-, uføre- og etterlattepensjon, og overgangsstønad. Disse overføringene er skattepliktige. For de fleste inntektstypene er det flere kvinnelige enn mannlige mottakere. Kvinners omsorgsansvar vises i denne tabellen særlig gjennom deres høye bruk av overgangsstønad. Overgangsstønaden er en ytelse som gis til en ugift, skilt eller separert mor eller far, som er alene om omsorgen for barn. I 2004 mottok 23 900 kvinner overgangsstønad, mot 2 300 menn.

Det er flest kvinner som mottar tjenestepensjon, nesten 358 000 kvinner mot 287 000 menn. En av årsakene er at det er flest kvinner som mottar tjenestepensjon er en høy andel kvinner i offentlig sektor hvor slike ordninger er utbredt. Når det gjelder samlet utbetalte beløp, mottar imidlertid kvinner 80 prosent av det menn gjør.

Langt flere kvinner enn menn har alderspensjon og etterlattepensjon, noe blant annet som skyldes at de lever lengre enn menn i gjennomsnitt. Kvinnen er også i flertall blant minstepensjonistene. Halvparten ev de kvinnelige alderspensjonistene er minstepensjonister, mens dette er tilfelle for en av ti blant mannlige alderspensjonister.

Kvinner er i stort flertall blant mottakene av skattefrie overføringer, jamfør tabell 4.5. Dette skyldes i stor grad at kvinner har større ansvar for barneomsorg enn menn. Det er i all hovedsak kvinner som står som mottakere av barnetrygd og kontantstøtte, i tillegg til engangsstønad ved fødsel og stønad til barnetilsyn for enslige forsørgere. 597 200 kvinner mottok barnetrygd i 2004. Det tilsvarende tallet for menn var 37 900. 111 400 kvinner mottok kontantstøtte, mens det samme bare gjaldt for 5400 menn.

Tallene vi har presentert ovenfor gir et bilde av hvordan den norske velferdssamfunnet gjennom trygdesystemet bidrar til en omfordeling av inntekt fra menn til kvinner. Særlig i forbindelse med at de har hovedansvaret for omsorg for barn, er mange kvinner mottakere av de ulike typer stønader.

4.4 Lønnsforskjeller og personlige ressurser

Likelønn for kvinner og menn er ikke et mål om lik lønn for alle, men at lønn skal fastsettes på samme måte for kvinner og menn og at urimelige lønnsforskjeller basert på kjønn ikke kan aksepteres. Det er mange forhold som kan «forklare» lønngapet mellom kvinner og menn. En faktor er forskjell i personlige ressurser. Teorier om personalkapital (se kapittel 9) tar utgangspunkt i at alle personer har produktive ressurser som kan styrkes og foredles. Investering i form av utdanning og opplæring i arbeidslivet øker individets produktivitet.

Ved hjelp av statistikk og analyser er det mulig å vise sammenhenger mellom personlige ressurser og forskjeller i lønn for kvinner og menn. I dette avsnittet ser vi på hvilken betydning forskjeller mellom kvinner og menns utdanningslengde, yrkeserfaring og alder har for lønnsgapet. Det synes allment akseptert at arbeidskraften belønnes etter produktivitet. Av dette følger at dersom utdanning og erfaring øker produktiviteten, vil det være akseptabelt at faktorer som utdanning og yrkeserfaring belønnes med høyere lønn. Selv om det skulle være slik at produktiviteten avtar med alder, er det imidlertid liten aksept for at arbeidstakere skal tape lønnsmessig på grunn av alder.

4.4.1 Lønnsforskjeller og utdanningsnivå

Siden midten på 70-tallet har kvinner stått for det aller meste av tilveksten i høyere utdanning og flere kvinner enn menn har i dag høyere utdanning. 8 Generelt viser lønnsstatistikken at det er et lønnsgap mellom kvinner og menn også innen utdanningsgrupper og at det er større lønnsforskjeller innen grupper med høyere utdanning enn innen grupper med lavere utdanning, se figur 4.7.

Blant alle ansatte med grunnskole som høyeste utdanningsnivå hadde kvinner i gjennomsnitt nær 86 prosent av menns lønn. Blant ansatte med inntil 4 år høyskoleutdanning, var den tilsvarende lønnsandelen under 80 prosent i forhold til menn. Ser vi på ansatte med over 4 år høyskoleutdanning var andelen noe høyere, med om lag 82 prosent. (Dette gjelder for lønn korrigert for arbeidstid i hele økonomien).

Kilde: NOU 2007:3.

Dette mønsteret med størst forskjell blant grupper med høy utdanning har vært tilnærmet det samme i hele perioden fra 1997 til 2005. Figur 4.8 viser utviklingen i lønnsforskjeller mellom heltidsansatte kvinner og menn for ulike utdanningsgrupper.

For perioden 1997 – 2005 har det vært en tilnærming mellom kvinners og menns lønninger for alle utdanningsnivåer med unntak av ansatte med universitets- eller høyskoleutdanning lengre enn fire år. Her har lønnsforskjellen økt.

Kilde: NOU 2007:3.

Kilde: NOU 2007:3.

Figur 4.9 viser årslønn for kvinner og menn med høyere utdanning lengre enn fire år etter næring. Vi ser at kvinner tjener mindre enn menn i alle næringene. Ansatte – både kvinner og menn – med høy utdanning, har lavere lønnsnivå i staten, skoleverket og kommunene, enn i øvrige næringer. Menn innen finanstjenester og helseforetak ligger høyest på lønnsskalaen, etterfulgt av menn i industrien og bygg- og anlegg. Gruppen med høy utdanning som har lavest gjennomsnittlig lønn er kvinner ansatt i kommunene.

Kilde: Torp og Schøne 2005.

Det er foretatt en analyse av brutto og netto (time)lønnsforskjeller for ulike utdanningsgrupper. Brutto lønnsgap er basert på gjennomsnittslønn for kvinner og menn og angir hvor mye lavere lønn kvinner har sammenlignet med menn på samme utdanningsnivå. Netto lønnsgap angir hvor mye lavere lønn kvinner har når en sammenligner kvinner og menn med samme utdanningsnivå, samme potensielle yrkeserfaring og som arbeider i samme sektor (offentlig versus privat sektor).

Kilde: Torp og Schøne 2005.

Analysen er gjennomført for grupper med utdanning fra videregående skole, universitets- og høyskole lavere grad og universitets- og høyskole høyere grad. Figurene (3 stk) viser lønnsgapet for kvinner sammenlignet med menn (Torp og Schøne 2005).

Kilde: Torp og Schøne 2005.

Kontrollert for sektor og erfaring reduseres kvinnefratrekket for alle utdanningsnivåer. Netto lønnsgap er minst for lønnstakere med universitets- og høyskoleutdanning av høyere grad (akademikere), om lag 8 prosent i 2003. For de to andre utdanningsgruppene ligger fratrekket på om lag 12 prosent. Med andre ord: nettofratrekket er mindre enn bruttofratrekket for alle tre utdanningsnivåer. Forskjellen mellom brutto og netto er særlig stor for arbeidstakere med høyere utdanning. Dette skyldes blant annet at nettofratrekket tar hensyn til offentlig versus privat sektor. Det store lønnsgapet mellom kvinner og menn med høyere utdanning skyldes derfor for en stor del fordelingen på offentlig og privat sektor, som betaler ulikt for høyere utdanning (Barth og Schøne 2006 b).

4.4.2 Lønnsforskjeller og alder – generasjoner og livsløp

En annen grunn til at lønnsutjevningen går sakte kan være at kvinner kom senere inn i arbeidslivet, at det er flere menn som har høyere alder i arbeidslivet og at menn i gjennomsnitt har lengre yrkeserfaring.

Både kvinner og menn i arbeidslivet i dag representerer ulike generasjoner. De eldste er født på 1940-tallet og de yngste født på 80-tallet. De eldste kom ut i arbeidslivet på 60-tallet, og var en arbeidsstyrke dominert av menn. I 1972 var 44 prosent av kvinnene i arbeidsstyrken, og de økte til 60 prosent i 1986 og 68 prosent i 2006. Sysselsettingen for menn i samme perioden har gått noe ned fra 77 til 76 prosent.

Sett i lys av at kvinner først for 20 år siden for alvor begynte å ta høyere utdanning, er det ikke overraskende at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn er størst i de eldste aldersgruppene. Alder er ikke et fullgodt mål for yrkeserfaring, men kan likevel sees som et potensielt uttrykk for yrkeserfaring. Figur 4.13 viser kvinners og menns lønn i kroner etter alder. Omregnet til prosenter og kvinners lønn som andel av menns lønn, viser det seg at i aldersgruppene under 29 år er kvinners andel av menns lønn om lag 94 prosent, mens den tilsvarende andelen i aldersgruppene mellom 55 og 60 år er på 82 prosent. Aldersgruppen mellom 35 og 39 år er antallsmessig den største, og her hadde kvinner omtrent 89 prosent av menns lønn. Lønn er her korrigert for arbeidstid og omfatter heltidsansatte kvinner og menn.

En analyse av lønnsutviklingen i staten (Schøne 2006) viser også at lønnsgapet mellom kvinner og menn er mindre blant yngre enn eldre arbeidstakere. Analysen ser på forskjellen mellom netto og brutto lønnsgap, og den viser at forskjellen mellom brutto og nettolønnsgapet er mye større blant eldre enn blant yngre arbeidstakere. Netto lønnsgap sammenligner grupper som har felles kjennetegn, som like lang utdanning og yrkeserfaring. Når forskjellen mellom brutto og netto lønnsgap er mindre blant yngre lønnstakere avspeiler det at yngre kvinner og menn er mye mer like med hensyn til observerte kjennetegn som påvirker timelønn, særlig utdanning.

At lønnsgapet generelt er mindre blant yngre enn blant eldre arbeidstakere, kan skyldes to ting: generasjonseffekter (kohorteffekter) eller livsløpseffekter. Den første effekten vil si at lønnsforskjellene er større blant eldre generasjoner enn blant yngre generasjoner. Den andre effekten vil bety at lønnsgapet mellom kvinner og menn øker med alderen. I et likelønnsperspektiv er denne forskjellen viktig.

Barth og Schøne (2006a) har sett nærmere på lønnsforskjeller mellom kvinner og menn over livsløpet, og spør om lønnsforskjellene skyldes generasjon eller livsløp og karriere. De tar utgangspunkt i to tolkinger av at lønnsgapet øker med alder. Den ene er at med økende likestilling, utdanning og yrkesaktivitet blant kvinner, så er lønnsforskjellene mellom kvinner og menn på vei til å forsvinne. Ettersom nye generasjoner velutdannede kvinner kommer ut i arbeidslivet vil lønnsforskjellene bli mindre. En annen tolking er at når lønnsgapet øker med alderen, så er det et uttrykk for forskjellig karriereforløp mellom kvinner og menn. Dersom det er generasjonseffekter som gjør seg gjeldende, så er det positivt i et likestillingsperspektiv. Men dersom det er et livsløpsfenomen, så må vi forvente at også dagens unge generasjoner kvinner vil komme dårligere ut når de blir eldre.

For å teste hvilken tolking som er riktig, har de analysert data fra flere år for å skille generasjons og livsløpseffekter. Resultater fra denne analysen «viser at ulik lønnsvekst mellom kvinner og menn gjennom karrieren er hovedforklaringen» (Ibid.:231). Lønnsgapet er med andre ord noe som utvikler seg under livsløpet, og er ikke på vei til å forsvinne «av seg selv» i takt med økende likestilling på andre områder. Timelønnen stiger raskere for menn enn for kvinner i løpet av karrieren.

Kilde: NOU 2007:3.

Kilde: Barth og Schøne 2006.

Tallene viser timelønnsforskjeller beregnet for kvinner og menn med samme utdanningslengde, potensiell yrkeserfaring og samme heltids- eller deltidstilknytting innenfor hver generasjon (kohort). Figuren bekrefter at lønnsforskjellene er minst for de yngste generasjonene og størst for de eldste generasjonene. Blant de som er kommet opp i 40 årene (i 1997) ligger lønnsgapet på 14 til 16 prosent. Disse tallene er imidlertid basert å tverrsnittsdata og skiller ikke mellom generasjons- eller livsløpseffekter.

For å skille generasjonseffekten fra livsløp og karriereeffekten er det benyttet data for årene 1997 – 2003 fra lønnsstatistikken. Data gjør det mulig å følge hvordan kvinner og menn fra samme generasjon gjør det i arbeidslivet over tid. Figur 4.15 viser lønnsutviklingen over tid innenfor hver kohort (kontrollert for effekten av å komme fra en bestemt generasjon) sammenlignet med lønnsprofilen etter alder estimert på tverrsnittsdata (uten generasjonskontroll).

Kilde: Barth og Schøne 2006.

For det første viser lønnsprofilene for kvinner og menn et lønnsgap som øker med alderen. Beregnet timelønn for menn øker mer enn for kvinner.

For det andre har kvinner og menn en lik utvikling over tid, ved at de begge når et maksimum i timelønn rundt 50 år, deretter avtar både kvinner og menns lønnsutvikling mot slutten av karrieren.

For det tredje, og det sentrale her, er at de to kurvene for kvinner og menns lønnsprofil, med og uten kontroll for generasjoner, er slående like. Kurvene viser at når det kontrolleres for effekten av generasjoner så påvirker ikke det lønnsgapet mellom kvinner og menn. Det betyr at lønnsforskjellen mellom kvinner og menn øker over tid gjennom livsløpet. Økende lønnsgap med alder kan ikke forklares som en generasjonseffekt.

I sine konklusjoner drøfter forfatterne årsakene til at kvinner og menn har ulik lønnsvekst gjennom karrieren. Lønnsveksten kan skyldes kompetansebygging gjennom yrkeslivet og karriere gjennom stillingsopprykk. Når lønnsforskjellene mellom kvinner og menn øker over livsløpet kan det skyldes svakere karriereutvikling innen typiske kvinneyrker enn for typiske mannsyrker. Eller det kan skyldes forskjellig karriereutvikling for kvinner og menn innen samme yrker. Tidligere analyser i Barth m. fl. (2005) viser at begge disse faktorene spiller en rolle. Men det er ikke mulig ut fra disse analysene å si hva som skyldes forskjeller i valg og hva som ligger i forskjeller i muligheter. Forskjellen i lønnsvekst for kvinner og menn sammenfaller med en periode hvor arbeidstakere også har de største familieforpliktelsene. Fravær fra arbeidslivet virker hemmende på karriereutviklingen. Dette drøfter vi nærmere i kapitel 12.

4.4.3 Lønnsforskjeller, barn og familie

Hardoy og Schøne (2007) har analysert hvor mye barn betyr når vi skal forklare timelønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Analysen viser at lønnsgapet mellom kvinner og menn er markert større blant kvinner og menn med barn enn kvinner og menn uten barn. I både 1997 og 2003 var gjennomsnittslønnen til kvinner uten barn 95 prosent av gjennomsnittslønnen til menn uten barn. For kvinner med barn øker denne forskjellen til 85 prosent og 86 prosent av lønnen for menn med barn. Analysen viser netto lønnsgap, det vil si lønnsforskjeller blant kvinner og menn med lik alder, utdanningsnivå, bosted, sivil status, landbakgrunn, næring og arbeidssted

Analysen viser videre at sammenhengen mellom antall barn og timelønn er forskjellig for kvinner og menn. Kvinner med barn har generelt lavere timelønn sammenlignet med kvinner uten barn. Kvinner med to barn har 3 prosent lavere timelønn, mens kvinner med tre barn eller flere har 5,5 prosent lavere timelønn enn kvinner uten barn. For menn er det motsatt, menn med barn har høyere timelønn sammenlignet med menn uten barn. Generelt påvises en økonomisk «straff» for kvinner med barn, og en økonomisk «belønning» for menn. Analyser viser det samme mønsteret for sammenhengen mellom kjønn, sivilstatus og timelønn.

Sammenhengen mellom barn og timelønn er ganske lik sammenhengen mellom yrkeserfaring og timelønn. Generelt stiger timelønnen med erfaring, og er i størrelsesorden 1,5 til 2 prosent per år. Analysen viser at kvinner taper omtrent 1,5 prosent per barn. Dersom vi antar at kvinner er borte omtrent et år per barn, er lønnstapet omtrent lik tapet av ett års yrkeserfaring.

Dette lønnsgapet øker med antall barn og det er særlig tydelig i privat sektor. I privat sektor kan ca 40 prosent av timelønnsforskjellen mellom kvinner og menn tilbakeføres til barn. I offentlig sektor betyr barn mindre for lønnsgapet, og forklarer mindre enn 20 prosent.

Denne sammenhengen mellom lønn og barn er ikke nødvendigvis kausal. Det er ikke tilfeldig hvem som får barn og hvem som ikke får barn, og lønnsforskjellene mellom gruppene kan være overdrevet. Tallene gir likevel grunn til å konkludere at familiesituasjonen har konsekvenser for karrierer på arbeidsmarkedet, og at dette mønsteret varierer for kvinner og menn. Se nærmere omtale av sammenhengen mellom barn og lønn i kapittel 12.

4.5 Lønnsforskjeller og strukturer i arbeidslivet

Flere forhold i arbeidslivet har betydning for lønnsgapet mellom kvinner og menn. Slike forhold er for eksempel sektor, yrke og lønnssystemer. Et dominerende trekk ved det norske arbeidslivet er sterk grad av kjønnssegregering, det vil si at menn og kvinner arbeider i ulike sektorer og i ulike yrker. Arbeidsmarkedet er nærmere beskrevet i kapittel 3.

I dette kapitlet tar vi for oss en del statistikk og analyser som kan belyse sammenhenger mellom slike strukturelle forhold og lønnsgapet mellom kvinner og menn. For nærmere omtale av forhandlingssystemet og det kjønnsdelte arbeidsmarkedets betydning for lønnsgapet, se kapittel 11.

4.5.1 Lønnsforskjeller i offentlig og privat sektor

En tydelig forskjell mellom kvinners og menns sysselsettingsmønster er at kvinner i langt større grad enn menn arbeider i offentlig sektor, og at flere menn enn kvinner arbeider i privat sektor. De kvinnedominerte yrkene er konsentrert i offentlig sektor, særlig i kommunesektoren hvor vi finner de store omsorgsyrkene.

Tabell 4.6 viser gjennomsnittlig månedslønn korrigert for arbeidstid for alle ansatte, både heltid og deltid, i privat sektor, staten og kommunene i 2006. Av tabellen går det fram at kvinners månedslønn utgjør 84,7 prosent av menns månedslønn i 2006. Det er større lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i privat enn offentlig sektor, og den minste forskjellen finner vi i kommunene. Vi ser også at mens lønnsnivået for menn er høyere i privat enn offentlig sektor, er det motsatte tilfellet når det gjelder kvinner. Blant kvinnene er det kvinner i staten som tjener mest.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Lønnsstatistikk alle ansatte.

Denne forskjellen i lønnsbildet for kvinner og menn avspeiler forskjell i lønnsstruktur mellom offentlig og privat sektor. Offentlig sektor har en mer sammenpresset lønnsstruktur enn privat sektor. Ufaglærte og lavlønte i offentlig sektor er som oftest bedre betalt enn tilsvarende grupper i privat sektor. Når det gjelder høyt kompetente arbeidstakere er situasjonen omvendt (Høgsnes 2002). Næringer med lav lønn i privat sektor er også de mest kvinnedominerte næringene, som varehandel og hotell og restaurant.

De senere årene har det vært små endringer i lønnsgapet mellom kvinner og menn, se figur 4.16. Figuren viser utvikingen over tid for alle ansatte i hele økonomien i privat og offentlig sektor i perioden 1997 – 2006. For alle ansatte har det vært en svak øking i kvinners andel av menns lønn fra 83,7 prosent i 1997 til 84,7 prosent i 2006. I privat sektor har andelen økt fra 82,6 prosent til 83,6 prosent. Også i offentlig sektor har lønnsgapet blitt mindre i løpet av perioden, etter en økning i perioden 1999 – 2001.

4.5.2 Lønnsforskjeller og næring

Ser vi på hovednæringene i arbeidslivet, finner vi at noen næringer har kvinne- eller mannedominans. Den største andelen kvinner finner vi i kommunene, skoleverket og hotell- og restaurant. Bygge- og anleggsvirksomhet er den næringen som er mest kjønnssegregert, med 95 prosent menn. Størst kvinneandel finner vi i helseforetakene med 72 prosent kvinner. Fordeling etter næring gir imidlertid et grovt mål på nivå av kjønnssegregering. Arbeidsmarkedet kan også deles inn etter hovedforhandlingsområder. Kapittel 11 gir en oversikt og analyse av lønnsstrukturen og hvordan kvinner og menn fordeler seg i forhandlingsområdene.

Figur 4.17 viser kvinners og menns årslønn og andelen kvinner i noen utvalgte næringer. Tallene omfatter bare heltidsansatte. Lønnsgapet mellom kvinner og menn varier mye mellom næringene. Mens noen næringer er preget av stor kvinneandel og relativt lavt lønnsnivå, har andre næringer høyere lønnsnivå kombinert med at kvinner og menn utfører ulike yrker og arbeidsoppgaver.

Blant undervisningspersonale i skoleverket er lønnsforskjellen minst, hvor kvinner har 96,9 prosent av menns månedslønn. I motsatt ende av skalaen finner vi finanstjenester og helseforetakene, hvor kvinner tjener henholdsvis 69,5 og 76,3 prosent av menn.

Tabell 4.7 viser utviklingen over tid fordelt på næring. For perioden 1997 – 2006 økte lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i private helse- og sosialtjenester, finanstjenester, helseforetak og kraftforsyning. I de øvrige næringene ble lønnsgapet redusert.

I finansnæringen, hvor det gjennomsnittlige lønnsnivået er relativt høyt, har kvinners lønn som andel av menns lønn gått ned de siste årene. I 1997 tjente kvinner noe mer enn 74,4 prosent av menn per måned, mens andelen var nede i drøyt 69,5 prosent i 2006.

4.5.3 Lønnsforskjeller og yrke

Det norske arbeidsmarkedet er i stor grad kjønnssegregert og statistikken viser at vi har en rekke yrker som kan betegnes som kvinneyrker og mannsyrker.

Statistikk om lønnsnivå og lønnsforskjeller mellom yrker på tvers av næringer er ikke så lett tilgjengelig. Fokus er vanligvis på individuelle forskjeller eller forskjeller mellom bransjer, som i Teknisk beregningsutvalgs rapporter. (Dette kan tilbakeføres til tradisjon for horisontal organisering og horisontale lønnsavtaler som dekker alle arbeidstakere innen en bransje, uavhengig av yrke eller utdanningstype. Organisasjoner som Akademikerne, YS og NIF dekker nå yrkesgrupper på tvers av bransjer. Den mest detaljerte statistikken for lønn og yrke er innen de enkelte store bransjene.)

Kilde: NOU 2007:3.

Figur 4.18 viser at den relative lønnsforskjellen mellom kvinner og menn i privat sektor for hovedyrkesgruppene. Lønnsgapet er størst i yrkesgruppene med høyest lønnsnivå, det vil si i lederyrker, akademikere yrker og høgskoleyrker. Blant lederyrker tjener kvinner i gjennomsnitt 81 prosent av hva menn tjener per måned.

I kontoryrker er det relativt sett minst lønnsforskjell mellom kvinner og menn, og kvinner har i denne yrkesgruppen om lag 98 prosent av menns månedslønn. Eksempler på typiske kontoryrker kan være sekretærer, økonomimedarbeidere, resepsjonister og liknende.

Kvinneyrker og lønnsnivå

Flere analyser har sett på sammenhengen mellom kjønnssammensetning i yrker og timelønnsforskjeller mellom kvinner og menn, og det viser seg at det er en negativ sammenheng mellom kvinneandelen i et yrke og lønnsnivået i yrket. Barth m. fl. (2005) finner at et yrke som har 10 prosentpoeng mer kvinner enn et annet yrke, har 1,7 prosent lavere lønn, etter at de har kontrollert for forskjeller i utdanningsnivå og potensiell yrkeserfaring mellom yrkene. Denne yrkeslønnsforskjellen rammer både kvinner og menn i kvinnedominerte yrker. I tillegg til yrkeslønnsforskjellen, kommer lønnsforskjellene mellom kvinner og menn innenfor yrkene.

Barth m. fl.(2005) analyserer også betydningen av yrke for timelønnsforskjeller mellom kvinner og menn i privat sektor i 2003. Datagrunnlaget er Statistisk sentralbyrås Lønnsstatistikk. Etter kontroll for forskjeller mellom kvinner og menn når det gjelder potensiell yrkeserfaring, utdanningsår, utdanningens fagfelt og arbeidstid (heltid versus deltid) finner de ett kvinnefratrekk i timelønn på ca 12 prosent. Videre, når de også kontrollerer for yrke, ved å inkludere kontroll for detaljert syvsifret yrkeskode 9 faller kvinnefratrekket til 8 prosent. Det betyr at blant kvinner og menn med samme potensiell yrkeserfaring, samme antall utdanningsår, samme fagfelt, samme arbeidstid (heltid versus deltid), og som arbeider innenfor samme yrke, så er timelønnen ca 8 prosent lavere for kvinner enn for menn. Når vi i tillegg kontrollerer for både yrke og bedrift, faller lønnsforskjellen til rundt 6 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Som gjennomgangen tidligere har vist, er timelønnsforskjellene innen samme stilling små. Dette gjelder både i privat og offentlig sektor. Dette betyr at timelønnsgapet ikke oppstår fordi kvinner og menn i samme stilling lønnes ulikt. En stor del av lønnsforskjellene innen et yrke skyldes at kvinner og menn havner i ulike stillinger innen samme yrke (Barth 2006b).

Lønnsutviklingen for funksjonærer i offentlig og privat sektor 1997 – 2001

En rapport beskriver hvordan lønnsutviklingen har vært for funksjonærer i industrien sammenlignet med funksjonærer i statlig sektor. Det vil si en analyse av to relativt sammenlignbare grupper i de to sektorene. Rapporten presenterer også analyser av lønnsforskjeller og forskjeller i lønnsvekst mellom kvinner og menn innenfor hver av de to funksjonærgruppene. Data er hentet fra Statistisk sentralbyrås Lønnsstatistikk, 1997 – 2001 (Barth m. fl. 2004).

Kvinneandelen er markert høyere blant funksjonærer i staten, nesten 50 prosent, enn i industrien hvor kvinnene utgjør 25 prosent av funksjonærene.

Funksjonærer i staten har lavere lønnsnivå enn funksjonærer i privat sektor. Gjennomsnittsfunksjonæren i staten har 17 prosent lavere månedsfortjeneste i 2001 enn gjennomsnittsfunksjonæren i industrien. Når en sammenligner funksjonærer med samme kjønn, samme yrkeserfaring, samme utdanningsnivå, samme ansiennitetslengde, men ulik sektortilhørighet, så øker lønnsforskjellene mellom de to gruppene.

Statlige funksjonærer har høyere utdanningsnivå, og når en kontrollerer for utdanning så øker lønnsforskjellene. Lønnsforskjellene mellom funksjonærer i industrien og staten skyldes med andre ord ikke at funksjonærer i staten har lavere utdanningsnivå. Tvert i mot, de har høyere utdanningsnivå. Gjennomsnittsfunksjonæren i staten har nesten to år lengre utdanning enn gjennomsnittsfunksjonæren i industrien.

Lønnsgapet mellom kvinner og menn er større blant funksjonærer innen industrien enn blant funksjonærer i staten. Ser en på brutto lønnsgap for funksjonærer i staten var månedsfortjenesten for kvinner om lag 14 prosent lavere enn for menn. Den sammenlignbare forskjellen i industrien var 22 prosent.

Når en sammenligner kvinner og menn blant funksjonærene som har lik yrkeserfaringslengde, utdanningslengde og ansiennitet får vi netto lønnsgap, og netto lønnsgap er lavere enn brutto lønnsgap for de to sektorene. I industrien var netto lønnsgap mellom kvinner og menn 17 prosent og tilsvarende lønnsgap i staten var 8 prosent i 2001. Det vil si at blant industrifunksjonærene tjener kvinner 17 prosent mindre enn sine mannlige kolleger, til tross for at de har like lang yrkeserfaring og utdanning.

Lønnsforskjellene mellom kvinner og menn er relativt stabil i perioden, både i staten og industrien.

4.5.4 Lønnsforskjeller blant ledere

Kvinner er fortsatt i klart mindretall i lederyrkene. Det er gjennomsnittlig stor lønnsforskjell mellom kvinner og menn i lederyrker og lønnsforskjellene mellom bedriftsledere er i utgangspunktet større enn ellers i arbeidslivet. Statistisk sentralbyrå utgir statistikk over lønn for ledere i aksjeselskap og børsnoterte selskap med 25 ansatte eller mer.

¹ Gjennomsnittlig lønn omfatter lønn (inklusiv fordel ved opsjoner i arbeidsforhold), honorarer og naturalytelser. Leder er definert som den personen i hvert selskap som har høyest utbetalt lønn to år etter hverandre. Ansatte er antall lønnsforhold, som er benyttet som mål for størrelsen på selskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå Lønnsstatistikk, Lønns- og trekkoppgaveregisteret 2006.

Figur 4.19 viser årslønn for ledere, kvinner og menn, etter størrelsen på aksjeselskapene. Tallene for lederlønninger omfatter totalt 8016 menn og 1232 kvinner. Forskjellen øker med størrelsen på selskapene og lønnsnivået, bortsett fra for selskap med over 250 ansatte.

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at fra 2005 til 2006 fikk mannlige ledere en nesten dobbelt så stor lønnsøkning som kvinnelige ledere fikk. Samlet hadde mannlige ledere i selskaper med mer enn 25 ansatte en lønnsvekst på 12,5 prosent samtidig som kvinnenes lønnsvekst var på 6,6 prosent.

En analyse (Skalpe 2006) tar for seg lønnsforskjeller mellom kvinner og menn blant daglige ledere i små og mellomstore foretak. Konklusjonen er at lønnsforskjellene mellom bedriftsledere i utgangspunktet er større enn ellers i arbeidslivet. Det viser seg at kvinner blant annet får mindre betalt enn menn fordi de leder små bedrifter i bransjer med lav inntjening og dårlig lønnsevne. Utvalget i undersøkelsen er ca 17000 norske foretak, hvor om lag 10 prosent av lederne er kvinner. Variablene som inngår i analysen er informasjon om kjønn, alder, eierandel, lokalisering og bransje (2001), bedriftsstørrelse og lønnsomhet (2000). Kilden for analysen er Enhetsregisteret i Brønnøysund.

I utgangspunktet er lønnsforskjellene mellom kvinnelige og mannlige ledere stor. Brutto lønnsgap for hele utvalget er 28 prosent. Skalpe (2006) viser at kvinnelige ledere har ansvar for langt mindre selskaper enn sine mannlige kolleger. I gruppen med bedriftsledere uten eierandeler omsetter de kvinnestyre bedriftene bare 36 prosent av omsetningen i bedrifter ledet av menn.

Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet er også relevant for ledere i private selskap. Kvinnelige ledere er overrepresentert i bransjer med lav lønnsevne, som helse, kultur, omsorg, turisme og handel. Disse har generelt lavere lønnsnivå enn gjennomsnittet i utvalget. Det viser seg blant annet at ansatte butikksjefer tjener mer i et byggevareutsalg enn i forretninger som for eksempel selger gaveartikler og blomster. Det vil si at er tydelige forskjeller i lønnsnivået mellom butikker som tradisjonelt retter seg mot henholdsvis mannlige og kvinnelige kundegrupper.

Analysen viser imidlertid at kvinner fortsatt har signifikant lavere lønn enn menn selv om det tas hensyn til bedriftsstørrelse, lønnsomhet, alder og lokalisering. Derimot bidrar eierandel til å redusere lønnsforskjellene. Kvinnenes eierandeler bidrar til større kjønnslikhet i lønn. Netto lønnsgap er svært små når daglig leder samtidig er majoritetsaksjonær, og det er ingen kjønnsbaserte lønnsforskjeller blant eneeiere som styrer sin egen bedrift.

Videre viser Skalpe (2006) at lønnsgapet mellom kvinner og menn er større i kvinnedominerte enn i mannsdominerte miljøer. Høy kvinneandel i en bransje gir generelt lavere lønnsnivå og større lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. De største bedriftene i kvinnedominerte miljøer ledes av menn, og mennene tjener mer enn kvinner som leder like store bedrifter. Det samme fenomenet er for eksempel påvist i turistnæringen. Der er lønnsforskjellene mellom kvinnelige og mannlige ledere langt større enn i den mannsdominerte norske industrien. Det vil si at når menn kommer som ledere inn i kvinnedominerte bransjer, så tar de også med seg «sin» lønn.

4.5.5 Lønnsforskjeller og stilling

Som det ble vist i forrige avsnitt, er det større lønnsgap mellom kvinner og menn blant ledere, enn blant andre grupper ansatte. Vi har også sett at lønnsgapet er større i grupper med høyere utdanning, enn i grupper med lavere utdanning. Dette gjelder for brutto lønnsgap, hvor det bare er kontrollert for arbeidstid, og ingen andre variabler.

I dette avsnittet presenteres en analyse som ser nærmere på lønnsforskjellene i stillingshierarkiet (Høgsnes m. fl. 2005). Analysen tar utgangspunkt i forskjeller i lønnsspredning i ulike stillinger i hierarkiet. Det er mindre lønnsspredning i lavere stillinger enn i stillinger på et høyere nivå. Spørsmålet er om «mulighetsstrukturen for diskriminering» i høyere stillinger faktisk fører til større lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i slike stillinger. I tillegg kommer betydningen av individuell lønnsfastsetting, som er mer utbredt i høyere stillinger. Forfatterne spør om vi ser en «dobbelt straff», ved både at det er færre kvinner i høyere stillinger og at de også belønnes relativt dårligere når de er i høyere stillinger?

Til analysen ble det benyttet data fra om lag 100 000 funksjonærer i NHOs medlemsbedrifter i perioden 1980 – 1997. I analysen ble det kontrollert for arbeidstid, stilling, detaljert utdanningskode og beregnet yrkeserfaring.

Analysen viser at på samme stillingsnivå, er lønnsgapet lite og nede på mellom en og fire prosent. Når det gjelder forskjeller i hierarkiet, er det ingen systematisk sammenheng mellom stillingsnivå og lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Analysen gir med andre ord ikke støtte for hypotesen om «dobbel straff» for kvinner. Et annet funn var at lønnsforskjellene på de ulike nivåene i stillingshierarkiet er redusert i perioden 1980 til 1997. I diskusjonen av disse funnene, trekker forfatterne frem to forhold som kan ha sammenheng med at «mulighetsstrukturen» i høyere stillinger faktisk ikke fører til forskjellsbehandling. Ett moment kan være redselen for å handle på en måte som kan oppfattes som diskriminering av kvinner. En slik overkompensering kan være en følge av stort fokus på likestilling og diskriminering i vestlige samfunn i dag. En annen mulig forklaring kan være at de kvinnene som faktisk når toppen er en selektert gruppe, ved at de er spesielt dyktige og oppnår særlige gode resultater.

Denne analysen bekrefter funn som er diskutert tidligere, om at lønnsforskjeller for samme arbeid 10 i dag er et mindre problem. Når kvinner og menn med samme personlige ressurser, samme yrke og som arbeider i samme stilling, så er lønnsgapet lite. Og det gjelder på alle stillingsnivåer.

4.5.6 Lønnsforskjeller og arbeidstid, deltid – heltid

Som det er vist tidligere i dette kapitlet har det skjedd en positiv utvikling i utjevningen av kvinners og menns lønnsinntekt fra 1970-tallet og frem til i dag (Barth og Dale-Olsen 2004). I 1973 var kvinners lønnsinntekt 55 prosent av menns lønnsinntekt. I dag er denne andelen om lag 65 prosent. En analyse viser at en betydelig del av denne tilnærmingen skyldes at forskjellen i ukentlig arbeidstid har blitt mindre. Opphentingen i timelønn skjedde imidlertid i hovedsak bare frem til 1985. Utjevningen i årlig lønnsinntekt mellom kvinner og menn de siste 10-årene skyldes i første rekke en utjevning i arbeidstid. Omkring halvparten av forskjellen i kvinners og menns lønnsinntekt kan forklares med at kvinner arbeider deltid.

Ser vi på alle deltids- og heltidsansatte så har deltidsansatte lavere beregnet lønn per heltidsekvivalent. I 2005 var en gjennomsnittlig beregnet årslønn for deltidsansatte 297 000, og for heltidsansatte 361 700. Lønnen for deltidsansatte i forhold til heltidsansatte, varierer etter næring. Korrigert for arbeidstid tjener deltidsansatte i eiendomsdrift og forretningsmessig tjenesteyting 71 prosent av heltidsansatte, til 97 prosent for undervisningspersonale i skoleverket. Denne forskjellen knytter seg imidlertid til andre faktorer, som yrke, stilling, utdanning og alder. I varehandel er for eksempel deltidsansatte unge og arbeider i lavere stillinger. I skoleverket er deltids- og heltidsansatte mer like i alder og utdanning (NOU 2007:3).

En analyse (Hardoy og Schøne 2004) viser at det er små eller ingen timelønnsforskjeller mellom heltidsarbeidende og deltidsarbeidende når de har samme utdanningsnivå, fagfelt, yrkeserfaring, sivil status og antall barn. Analysen viser ingen forskjell i timelønn mellom kvinner som arbeider heltid og kvinner som arbeider deltid. Vi har altså ikke grunnlag for å hevde at deltidsansatte blir lønnsdiskriminert. Her skiller situasjonen i Norge seg fra mange andre land, hvor forskjeller i arbeidstid blir tillagt stor vekt som forklaring på forskjeller i timelønn.

Analysen ser også på grupper undersysselsatte blant de deltidsansatte. Her finner de at gruppen langtidsundersysselsatte hadde 10 prosent lavere lønn enn heltidsansatte kvinner med tilsvarende utdanning, yrke etc.

Et annet spørsmål er om mye deltid i et yrke eller en næring, påvirker lønnsnivået for yrket eller næringen. Deltidsutvalget (NOU 2004:29) viser at deltidsarbeidet er konsentrert i typiske kvinnedominerte yrker på de lavere trinn i stillingshierarkiet. I rapporten heter det at det er mye som tyder på at deltidsarbeidet forsterker det kjønnsdelte arbeidsmarkedet og konsentrasjonen av kvinner innen bestemte yrker og næringer. Dersom det utvikler seg bestemte deltidsarbeidsmarkeder for kvinner, kan deltidsarbeidet være med på å forsterke tendensen til et generelt lavere lønnsnivå i de typiske kvinneyrkene enn i typiske mannsyrker på samme nivå i hierarkiet.

4.5.7 Bonus og frynsegoder

Bonus og ulike former for tillegg

Hvilken form for lønnssystem en arbeidsplass benytter seg av kan også ha betydning for lønnsgapet mellom kvinner og menn.

Et forhold som viser seg å påvirke lønnsgapet er omfanget av ulike former for tillegg og bonus utover fastlønn. Innen de fleste bransjer utbetales ulike former for tillegg utover grunnlønn eller regulativ lønn. Typer tillegg og hva det kompenseres for, varierer mellom næringer og bransjer, og offentlig og privat sektor. I lønnsstatistikken er alle tillegg unntatt overtid, inkludert i lønn korrigert for arbeidstid, som månedslønn eller timelønn.

Lønnsforskjellene mellom kvinner og menn forsterkes ved at menn i større grad enn kvinner mottar forskjellige former for tillegg og bonuser. Ser man bare på avtalt lønn eller grunnlønn utgjorde kvinners lønn 85,9 prosent av menns lønn. Inkluderes uregelmessige tillegg og bonus synker andelen til 84,7 prosent, og dersom overtidsgodtgjørelse tas med går andelen ytterligere ned, til 82,8 prosent. Se figur 4.20.

I offentlig sektor utbetales ikke bonus og provisjon, men de uregelmessige tilleggene er langt større i offentlig sektor enn i privat sektor. Statistikken viser at menn i privat sektor får noe mer enn menn i offentlig sektor om en ser samlet på bonus og provisjon, men forskjellen er liten. Forskjellen mellom kvinner og menn i offentlig sektor er heller ikke så stor. Den største forskjellen finner vi i privat sektor, hvor menn får om lag dobbelt så mye i bonus og tillegg som kvinner gjør. Det er også en betydelig forskjell mellom kvinner i offentlig og kvinner i privat sektor. Kvinner får vesentlig mer i tillegg i offentlig sektor, enn de får samlet i tillegg og bonus i privat sektor.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Lønnsstatistikk. Alle ansatte.

Kvinners relative lønn er med andre ord avhengig av hvilket lønnsbegrep som brukes, og lønnsstatistikk over grunnlønn eller tarifflønn gir ikke et fullstendig bilde av lønnsgapet mellom kvinner og menn.

Frynsegoder

Det lønnsbegrepet som brukes i Statistisk sentralbyrås offisielle lønnsstatistikk omfatter ikke naturallønn eller det som mer populært blir kalt for frynsegoder. Det er blitt påvist i flere studier at mange frynsegoder er mindre utbredt blant kvinner enn blant menn (Dale-Olsen 2002, Epland og Kirkeberg 2005). Menn mottar ikke bare i større grad enn kvinner ulike frynsegoder, frynsegodene til menn har også i gjennomsnitt en høyere (skattemessig) verdi. Studier har likevel vist at frynsegoder i beskjeden grad bidrar til lønnsforskjeller. Gjennomsnittlig øker lønnsforskjellene mellom kvinner og menn med et prosentpoeng dersom man inkluderer frynsegodene i lønnsbegrepet, men det er varierende forskjeller mellom sektorer og næringer. For menn og kvinner ansatt i statlig, kommunal eller fylkeskommunal sektor bidrar ikke frynsegodene i nevneverdig grad til å øke forskjellene i lønn, siden frynsegoder har såpass liten utbredelse her. I privat sektor er bildet noe mer nyansert, men også her øker lønnsforskjellene kun med 0,5 til 1,5 prosentpoeng avhengig av hvilken næring som studeres (Tronstad (red.) 2007: 46).

4.6 Kan vi forklare lønnsgapet?

I dette kapitlet er det gitt et bilde av lønnsgapet slik det ser ut i dag og utviklingen over tid. Det er med andre ord gitt et bilde og en beskrivelse av situasjonen og lønnsgapet mellom kvinner og menn ved hjelp av statistikk. Et slikt bilde sier ikke noe om hvorfor vi har et lønnsgap mellom kvinner og menn og hvilke mekanismer som kan forklare situasjonen.

Ved hjelp av analyser, vanligvis regresjonsanalyser, er det mulig å få mer innsikt, og å komme et skritt nærmere mulige forklaringer. Regresjonsanalyser kan ikke påvise hva som er den direkte årsaken til lønnsforskjellene, men de kan vise hva som ikke kan forklare forskjellene mellom kjønn. Den kan med andre ord teste en hypotese. For eksempel kan en tese være at kvinner tjener mindre enn menn fordi de har lavere utdanning. Ved å sammenligne grupper med lik eller like lang utdanning, kan en så kontrollere om lønnsgapet blir borte, om det blir mindre eller om det fortsatt er til stede. Dersom lønnsgapet blir mindre, men ikke helt borte, kan vi slå fast at utdanning har betydning, men at det ikke kan forklare hele lønnsforskjellen.

Kilde: Erling Barth (2008). Egne beregninger basert på grunnlaget for Statistisk sentralbyråds Lønnsstatistikk.

Det er tidligere i dette kapittelet presentert noen analyser, som ser nærmere på sammenhengen mellom enkelte faktorer. Det er vist at generasjonseffekter ikke kan forklare lønnsgapet. Utvikling over livsløpet, har derimot en egen effekt. Kvinner har en dårligere lønnsutvikling gjennom sin yrkeskarriere enn menn har. Men vi vet fortsatt ikke hvorfor.

En analyse over utviklingen av lønnsgapet for perioden 1997 – 2004 presentert i figur 4.21, oppsummerer på en god måte noen av resultatene vi har sett tidligere i dette kapitlet (Barth 2006). Analysen er basert på grunnlagsdataene til Statistisk sentralbyrås Lønnsstatistikk, som er individopplysninger for perioden 1997 – 2004. Lønnen er korrigert for arbeidstid. Utvalget er alle ansatte i hele økonomien. Figuren viser to mål for timelønnsforskjeller mellom kvinner og menn.

Den øverste kurven viser brutto(time)lønnsgapet. Denne måler forskjellen i gjennomsnittslønn mellom alle sysselsatte kvinner og menn. I 1997 var gjennomsnittlig timelønn for kvinner ca 15 prosent lavere enn for menn. I 2004 var forskjellen om lag et halvt prosentpoeng lavere.

Den neste kurven – nettolønnskurven – måler timelønnsforskjeller mellom kvinner og menn når kvinner og menn har lik utdanning, potensielle yrkeserfaring, sivil status, antall barn og arbeidstid. Lønnsgapet blir da redusert til i overkant av 13 prosent. Netto lønnsforskjell mellom kvinner og menn er nokså stabil frem til 2000. Deretter faller netto lønnsgap ned til så vidt under 12 prosent i 2004. Forskjellen mellom brutto og netto timelønnsforskjell viser den delen av lønnsgapet som kan forklares med forskjeller i observerte kjennetegn. 11

Når det i dag er såpass liten forskjell mellom brutto- og netto lønnsforskjell, betyr det at forskjellen mellom kvinner og menns utdanningslengde, potensiell yrkeserfaring og deltidstilknytning ikke lenger betyr særlig mye for nivået på de gjennomsnittlige timelønnsforskjellene.

Kilde: Erling Barth (2003). Egne beregninger, basert på levekårsundersøkelsene og andre studier.

En annen analyse (Barth 2003) ser nærmere på betydningen av yrke, bransje og stilling for lønnsgapet mellom kvinner og menn. Analysen er basert på data fra Levekårsundersøkelsene i 2000. Analysen viser et brutto lønnsgap på 18 prosent. Som vi har sett tidligere er lønnsgapet noe større når det er beregnet ved hjelp av Levekårsundersøkelsene. Grunnen til denne forskjellen fra lønnsstatistikken er dels forskjeller i timebegrepet som brukes, og dels at Levekårsundersøkelsene måler selvoppgitt arbeidstid og lønn. Det mønsteret Figur 4.22 viser, nemlig at lønnsgapet reduseres ettersom man kontrollerer for flere og flere faktorer, er imidlertid typisk uansett mål som brukes. Den neste søylen viser lønnsforskjellen for kvinner og menn som har like personlige ressurser som utdanningslengde og potensiell yrkeserfaring. Denne forskjellen er på rundt 16 prosent. Videre kontroll for bransje og sektor reduserer forskjellen til 13 prosent. Ytterligere kontroll for 103 forskjellige yrker gir en gjennomsnittlig forskjell på om lag 10 prosent.

De fire første søylene viser tall beregnet på Levekårsdata fra 2000. Den siste søylen illustrerer resultatene fra forskjellige studier (se for eksempel Nielsen 2003 og en oppsummering i Petersen 2002) som kontrollerer for detaljert stillingsnivå i samme virksomheter. Den siste kontrollen for stilling i samme bedrift reduserer forskjellen til mellom 0 og 4 prosent og er ofte ikke statistisk signifikant.

Barth oppsummerer at disse analysene viser at lønnsgapet ikke oppstår som resultat av lønnsdiskriminering for samme arbeid. Lønnsforskjellene oppstår som resultat av at kvinner og menn har ulike stillinger. Videre viser analysen at det er lavere lønn i bransjer og sektorer hvor det arbeider mange kvinner og at kvinnedominerte yrker gir dårligere betalt enn yrker dominert av menn . Kvinner og menn fordeler seg på ulike bransjer og sektorer, på ulike yrker og ulike stillinger innen yrkene. Kvinnedominerte yrker og næringer har i gjennomsnitt lavere lønn. Lønnsforskjellene mellom gjennomsnittsmannen og gjennomsnittskvinnen har derfor sitt opphav både i ulik fordeling på stillinger og jobber innenfor samme yrke, og i lønnsforskjeller mellom yrker med ulik kvinneandel.

4.7 Det norske lønnsgapet i internasjonal sammenheng

Lønnsforskjellene er langt mindre i Norge enn i de aller fleste land (se for eksempel Barth og Moene 2000). Dette har betydning også for lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Internasjonale sammenligninger tyder på at de landene som har størst lønnsspredning totalt også har størst lønnspredning mellom kvinner og menn (NOU1992:26).

Eriksen og Lommerud (1992) har gjennomgått en del fakta om lønnsspredning i Norge og internasjonalt. 12 i forhold til andre land. De viser at lønnsutjevning mellom industrisektorer ikke er spesielt sterk i Norge, og at «i den grad vi har en jevnere fordeling av sektorlønner, skyldes det til en stor del høyere kvinnelønn» (Ibid: 390). Når de ser på utjevning mellom stillingsnivåer, blir bildet et helt annet. Forskjellen mellom lederlønninger og andre grupper lengre nede i organisasjonen, er mye mindre i Norge enn i de fleste andre land. Det samme gjelder for inntektsforskjeller, hvor Norge fremstår som et svært egalitært land.

Den internasjonale sammenligningen viser at i land med høy lønnsspredning generelt er lønnsspredningen større mellom kjønnene enn mellom yrkesgruppene. «Det er kjønnsforskjellene som gir det vesentlige bidraget til lønnsspredningen» (Ibid:366). Land som i økende grad praktiserer likelønn mellom kjønnene fremkommer derfor som land hvor utviklingen går i retning av en mer egalitær lønnstruktur.

Lav lønnsspredning henger altså sammen med lønnsgapet mellom kvinner og menn. Oversikter over kvinners og menns plassering i lønnsstrukturen viser at kvinner som gruppe har mindre lønnsspredning enn menn og at de befinner seg i den nedre og midtre sjiktet. Forskjell i lønnsspredning i ulike sektorer og næringer fører blant annet til at lønnsgapet mellom kvinner og menn er større i privat sektor enn i offentlig sektor.

Erling Barth (1993) skriver:

Tenk deg at vi plasserer alle lønnstakerne på en stige etter lønnsnivå. Den som tjener minst setter vi nederst og på toppen plasserer vi den best betalte mann eller kvinne. Det vi da vil finne, er at kvinnene er i flertall lenger nede på stigen, mens mennene står lenger oppe.

Nivået på den gjennomsnittlige lønnsforskjellen, lønnsgapet mellom kvinner og menn, avhenger nå av to forhold: for det første bestemmes det av rangeringen: Hvordan er menn og kvinner sortert oppover stigen? For det andre bestemmes lønnsgapet av avstanden mellom trinnene: Hvor høyt er steget mellom hvert av to trinn? Hvis trinnene har minimal avstand, får vi lavt lønnsgap uansett rangering. På samme måte blir lønnsgapet borte om kvinner og menn fordeler seg likt på stigen, uansett hvor høye trinnene er.

En grunn til at Norge har relativt mindre lønnsforskjeller mellom kjønnene, er derfor at vi har en mer egalitær lønnsstruktur. Det er kortere avstand mellom trinnene i stigen. Blau og Kahn (1992) har blant annet vist at den generelt høye grad av ulikhet i det amerikanske samfunnet er hovedårsaken til det store lønnsgapet mellom kvinner og menn. Rangeringen av kvinner og menn på den amerikanske lønnsstigen er tilnærmet lik den vi har i Skandinavia. Imidlertid er stigen svært mye lengre (her sitert fra Barth 1993, side 99).

Likevel ser det ut til at Norge bare kommer ut med et gjennomsnittlig lønnsgap mellom kvinner og menn når vi sammenlikner oss med andre land.

Det siste tiåret har likelønnsspørsmålet vært høyt oppe på den politiske agendaen både i nordisk og europeisk sammenheng. Det foreligger derfor en rekke komparative studier som viser lønnsgapet i Norge sammenlignet med de andre land. 13

I 2007 publiserte EU kommisjonen et notat om likelønn; Tacling the pay gap between women and men.14 Notatet gir en bred omtale av lønnsgapet mellom kvinner og menn, drøfter årsaker, definerer likelønn mellom kvinner og menn, og gir en statistisk oversikt over forskjeller mellom kvinner og menn i arbeidslivet i EU-landene. EU kommisjonen definerer lønnsgapet som den relative forskjellen i gjennomsnittlig timelønn mellom kvinner og menn for hele økonomien. 15

Figur 4.23 viser at det gjennomsnittlige lønnsgapet i EUs 27 medlemsland er på 15 prosent. Utviklingen over tid viser et stabilt bilde, og en nedgang på 2 prosentpoeng siden 1995. Noe som står i skarp kontrast til kvinners økende sysselsetting i den samme perioden.

Statistikken viser store forskjeller mellom medlemslandene. I 2005 hadde Malta, Belgia, Slovenia, Hellas, Irland, Italia og Portugal den minste lønnsforskjellen mellom kvinner og menn, på mellom 4 og 9 prosent. Estland, Kypros, og Slovakia hadde det største lønnsgapet på 24 – 25 prosent.

Rapporten gir også tall over lønnsgap og utdanning, alder og ansiennitet. Gjennomsnittet for Europa gir et bilde svært lik situasjonen i Norge. Lønnsgapet øker med alder (33 prosent for aldersgruppen 50 – 59 år); utdanning (35 prosent for grupper med høyskoleutdanning og lang ansiennitet (32 prosent for grupper med mer en 30 års ansiennitet). Også når det gjelder bransjer og lønnsforskjeller, er bildet kjent. Forskjellene er størst i finansiell tjenesteyting (37 prosent). I industrien er imidlertid den gjennomsnittlige lønnsforskjellen langt større enn i Norge, og ligger på 34 prosent.

I rapporten blir det pekt på at de store forskjellene mellom landene må sees i relasjon til andre forhold på arbeidsmarkedet. Blant annet reflekterer forskjellene ulikheter i kvinners sysselsetting. I de fleste landene hvor kvinners sysselsetting er lav (Malta, Italia, Hellas, Polen) er lønnsgapet mindre enn gjennomsnittet. Dette kan reflektere at det er en lav andel med ufaglærte kvinner i yrkeslivet i disse landene. Et stort lønnsgap er vanligvis karakterisert ved et arbeidsmarked som er svært kjønnsdelt (Kypros, Estland, Slovakia, Finland) eller at en stor del av kvinnene arbeider deltid (Tyskland Storbritannia, Nederland, Østerrike, Sverige). Videre heter det at institusjonelle mekanismer og systemer for lønnsdannelse også kan påvirke lønnsgapet.

Statistisk sentralbyrå sammenligner de nordiske landene med medlemslandene i EU. I tabell 4.8 ser vi at de nordiske landene ikke er best i klassen i likelønnssammenheng. Lønnsgapet mellom kvinner og menn i Norge er på 16 prosent, og ligger altså litt over gjennomsnittet i Europa på 15 prosent. Norge har det minste lønnsgapet mellom kjønnene når man sammenligner med de andre nordiske landene. Finland de største lønnsforskjellene mellom menn og kvinner med 20 prosent, Danmarks lønnsgap er på 17 prosent og i Sverige 17 prosent.

Den viktigste forklaringen til at de nordiske landene skårer midt på treet i denne statistikken, er antakelig kvinners høye yrkesaktivitet. Kvinner i Norden har høyere yrkesaktivitet enn i Europa sett under ett. I mange andre europeiske land utføres omsorgsoppgaver som barnepass og eldreomsorg utenfor arbeidslivet, av hjemmeværende kvinner. I de nordiske landene har man gjennom velferdsstatens fremvekst dratt inn disse oppgavene i den formelle økonomien gjennom opprettelse av barnehager og andre offentlige omsorgsinstitusjoner. Barth m.fl.(2002:7) finner også at det – paradoksalt nok – kan se ut til at høyere yrkesaktivitet blant kvinner medfører større lønnsgap mellom kjønnene. Dette er et resultat av at det først og fremst er kvinner med lav arbeidsmarkedstilknytning som entrer arbeidsmarkedet når sysselsettingsraten blant kvinner går opp. Disse kvinnene har ofte lav utdanning og mindre arbeidserfaring enn de kvinnene som allerede er i arbeid.

Kilde: Eurostat, strukturelle indikatorer.

Notatet fra EU Kommisjonen diskuterer hvordan lønnsgapet kan forklares. De viser at lønnsgapet varierer i arbeidsmarkedet, og det kan skyldes en rekke faktorer. Slike faktorer spenner fra individuelle ressurser, type arbeid, sektor, kjønnsdeling i arbeidslivet til sosiale normer og tradisjoner. Årsakene til lønnsgapet er med andre ord komplekse. Selv om vi har mye informasjon om forskjellene mellom kvinner og menn, så vet vi for lite til å trekke konklusjoner om hvilken relativ betydning de ulike faktorene har på lønnsgapet. Men, selv om årsakene kan være komplekse, så danner de systematiske forskjeller når vi ser på den kvinnelige og den mannlige arbeidskraften. Forskjellene kan skyldes objektive forskjeller i produktivitet, som gir ulik lønn, så vel som individuelle forskjeller i motivasjon, muligheter og preferanser for valg av jobb og yrke, som fører til forkjeller i arbeidsmarkedsatferd.

Videre heter det at mange av trekkene i arbeidsmarkedet kan imidlertid også være et resultat av diskriminerende prosesser, som institusjonelle forhold, lønnspolitikk og sosiale normer og tradisjoner. Notatet konkluderer at det kan skje en «indirekte diskriminering» og at lønnsgapet ikke bare reflekterer den enkeltes valg, produktivitet eller trekk ved arbeidsmarkedet. I tillegg kan kvinner også være utsatt for direkte diskriminering, ved at de mottar lavere lønn enn andre lønnstakere med samme personlige ressurser og dyktighet.

For EUkommisjonen er det derfor en hovedutfordring å skille mellom lønnsforskjeller som skyldes trekk ved arbeidsmarkedet, og forskjeller som reflekterer direkte eller indirekte diskriminering. Slik diskrimineringen omfatter også sosiale forskjeller i vurderingen av arbeidet som utføres i sektorer og yrker som domineres av henholdsvis kvinner og menn, såkalt verdsettingsdiskriminering.

I kapittel 14 vil vi vende tilbake til de europeiske studiene for å se på hvilke tiltak som har blitt iverksatt for å lukke lønnsgapet mellom kvinner og menn i andre land.

5 Lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet

5.1 Sentrale trekk ved lønnsdannelsen i Norge

I Norge har lønnsdannelsen i hele etterkrigstiden vært karakterisert av sterk grad av koordinering mellom organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden og myndighetene. Denne modellen bygger blant annet på partenes erkjennelse av at et velfungerende system for lønnsdannelse bidrar til å holde arbeidsledigheten lav og yrkesdeltakingen høy. Det inntektspolitiske samarbeidet og den koordinerte lønnsdannelsen har trolig bidratt til at Norge har lavere arbeidsledighet enn vi ellers ville hatt (NOU 2003:13, side 85). Dette samarbeidet har også medvirket til at vi i Norge har mindre lønnsforskjeller mellom arbeidstakere enn hva som er tilfelle i andre land.

Vi redegjør her kort for de viktigste trekkene ved lønnsdannelsen i Norge. For en mer inngående drøfting vises det til Holden I-utvalgets innstilling (NOU 2000:21). Gjennomgangen skal tjene som bakgrunn for analysene av lønnsdannelse og likelønn i kapittel 11, Den norske forhandlingsmodellen i et likelønnsperspektiv.

5.1.1 Organisasjonene i arbeidslivet

En sterk grad av koordinering av lønnsdannelsen hviler på at partene har myndighet til å representere arbeidstakere og arbeidsgivere. Høy oppslutning om arbeidslivets organisasjoner er derfor en forutsetning for måten arbeidslivet er organisert og fungerer i Norge. Under presenteres de viktigste organisasjonene i det norske arbeidslivet.

Arbeidstakersiden

Sammenlignet med øvrige vestlige land er organisasjonsgraden i Norge, det vil si andelen sysselsatte som er fagorganisert, relativt høy. I 2003 var 53 prosent av lønnstakerne i Norge fagorganisert. Til sammenligning var bare 8 prosent av de sysselsatte i Frankrike fagorganisert. Organisasjonsgraden i de øvrige nordiske landene ligger imidlertid betydelig høyere enn hos oss, 78 prosent i Sverige og 74 – 75 prosent i Finland og Danmark (Visser 2006). Den særlig høye organisasjonsgraden i de øvrige nordiske land skyldes delvis at arbeidsløshetsforsikringen historisk har vært administrert av arbeidstakerorganisasjonene.

De siste tretti årene har organisasjonsgraden blant kvinner økt, mens den har sunket blant menn. I dag er i underkant av 60 prosent av kvinnene organisert, mot i overkant av 50 prosent av mennene. Denne utviklingen har ført til at kvinner i dag utgjør halvparten av alle fagorganiserte (Nergaard og Folkenborg 2004:16).

Arbeidstakere i Norge er representert gjennom fire hovedorganisasjoner, samt en del mindre, frittstående forbund. De fire hovedorganisasjonene er Landsorganisasjonen (LO) med et totalt medlemstall på 834 000 medlemmer (31. desember 2006), Unio med 268 000 medlemmer, YS med 206 000 medlemmer og Akademikerne med 131 000 medlemmer. Det relative styrkeforholdet mellom disse, i alle fall hva angår medlemstall, har vært under endring. Den vesentligste endringen er at LO har tapt relativt til de andre organisasjonene. Mens LO på 1950-tallet organiserte over 80 prosent av de yrkesaktive fagorganiserte, var andelen i 2005 nede på 52 prosent (Nergaard og Stokke 2007:45). 16

I Norge er det i mange tilfeller konkurranse mellom organisasjonene om å organisere de ulike lønnstakergruppene (Fennefoss og Høgsnes 2005:105). Det er likevel mulig å identifisere ulike profiler i de fire nevnte hovedorganisasjonenes medlemsmasser, blant annet når det gjelder sektor, utdanningsnivå og kjønnsfordeling. Fortsatt dominerer LO i å organisere industriarbeidere, men organisasjonen har også mange medlemmer i offentlig sektor. YS organiserer mange av de samme kategorier arbeidstakere som LO, men er mer enerådende innen bank- og forsikringsvirksomhet (Stokke m.fl. 2003:18). Til sammen organiserer LO og YS hovedtyngden av arbeidstakerne uten høyere utdanning (Nergaard og Stokke 2006:21). Akademikerne organiserer langtidsutdannede og selvstendig næringsdrivende, mens Unio omfatter universitets- og høgskoleutdannede arbeidstakere, overveiende i offentlig sektor.

Kvinneandelen i de fire organisasjonene varierer også. I følge en tilleggsundersøkelse til SSBs arbeidskraftundersøkelse i 2005, er halvparten av LOs yrkesaktive medlemmer kvinner. YS og Unio har kvinneflertall, mens flertallet av Akademikernes medlemmer er menn (Nergaard og Stokke 2006:21).

Arbeidsgiversiden

Arbeidsgiversiden i Norge domineres av fem store aktører. I privat sektor finnes arbeidsgiverorganisasjonene Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) hvis medlemsbedrifter sysselsetter 480 000 arbeidstakere (31. desember 2006), Arbeidsgiverforeningen Spekter (tidligere NAVO) med 165 000 årsverk og Handels- og servicenæringenes hovedorganisasjon (HSH) som omfatter 152 000 ansatte. I offentlig sektor ivaretas arbeidsgiveransvaret i kommunene og fylkeskommunene av KS – kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, mens Fornyings- og administrasjonsdepartementet har arbeidsgiveransvaret i staten.

Også på arbeidsgiversiden finner vi at organisasjonene har ulike profiler når det gjelder medlemsmasse, samtidig som det også eksisterer en viss konkurranse mellom dem. Tradisjonelt har NHO hatt sitt viktigste fotfeste i industrien, mens HSH har organisert flest bedrifter i varehandelen. I den voksende tjenestesektoren konkurrerer de imidlertid om de samme medlemmene (Stokke m.fl. 2003:33). Spekter har sitt utspring som arbeidsgiverorganisasjon for virksomheter som drives eller eies av staten. De største medlemsvirksomhetene i dag er NRK, Posten, NSB og helseforetakene (sykehusene) (Ibid:33). Spekter bidrar også til den nevnte konkurransen.

Da offentlig sektor er dekket fullt ut av tariffavtaler, blir spørsmålet om organisasjonsgrad mer aktuelt for bedrifter og arbeidstakere i privat sektor. Stokke m.fl. (2003) finner at organisasjonsgraden i privat sektor totalt sett ligger på rundt 58 prosent når den måles som ansatte i medlemsbedriftene i forhold til lønnstakere i privat sektor.

5.1.2 Tariffavtalene 17

En tariffavtale er en kollektiv regulering av lønns- og arbeidsvilkår. I forhold til lønnsdannelsen er tariffavtalene viktige. For det første er lønnsbestemmelser tariffavtalenes mest sentrale innhold. Og for det andre finnes det, med unntak for likestillingslovens § 3 og § 5, ingen lovgivning på lønnsområdet, i motsetning til for eksempel arbeidstid og stillingsvern. Tariffavtalene har derfor stor betydning for hvordan lønnsdannelsen finnes sted i Norge. Tariffavtalene har vanligvis en varighet på to år, men som regel med adgang til å forhandle om lønn for annet avtaleår (mellomoppgjør).

Tariffavtalene har ulike prinsipper for regulering av lønn, der det sentrale skillet er reguleringer på sentralt og lokalt nivå. Det kan i hovedsak skilles mellom tre hovedtyper av tariffavtaler:

• Normallønnsavtaler. I disse avtalene reguleres lønningene sentralt og på en uttømmende måte. Tariffavtalen for hotell- og restaurant er eksempel på en normallønnsavtale.

• Minstelønnsavtaler. Disse avtalene fastsetter minimumsavlønning for ulike kategorier av arbeidstakere. I tillegg forhandles det om lokale tillegg. Minstelønnsavtalen er den vanligste typen av tariffavtale i privat sektor. Lønnssystemet i kommunesektoren er også et minstelønnssystem for de fleste arbeidstakergrupper.

• Avtaler uten sentrale lønnsbestemmelser. Lønnsfastsettelsen foregår i sin helhet lokalt. Denne typen avtale finner en først og fremst blant funksjonærgrupper i privat sektor.

I Holden I-utvalgets innstilling (NOU 2000:21) redegjorde en nærmere for forskjellene mellom disse avtaletypene og for utbredelsen av dem innen ulike tariffområder. En pekte på at det er betydelige forskjeller med hensyn til graden av sentralisering i lønnsfastsettelsen innenfor ulike tariffområder i Norge. Det viktigste skillet har gått mellom offentlig og privat sektor. I privat sektor er hoveddelen av arbeidstakerne omfattet av minstelønnsavtaler eller tariffavtaler uten lønnsbestemmelser. Selv om også det kommunale tariffområdet i hovedsak er karakterisert ved minstelønnsavtaler blir, i motsetning til i minstelønnsavtaleområder i privat sektor, rammene for de lokale tilleggene fastsatt i de sentrale forhandlingene. I privat sektor er det som regel ikke satt noen rammer for de lokale tilleggene. Den vanligste måten å fordele lokale tillegg, er etter «de fire kriteriene» – virksomhetens økonomi, produktivitet, fremtidsutsikter og konkurranseevne. I det statlige tariffområdet er lønnsfastsettelsen ytterligere sentralisert enn i kommunesektoren.

Tariffavtalene er i all hovedsak toårige, og har utløp om våren. Det vanligste utløpstidspunktet for arbeideravtaler i industrien er 31. mars. Ellers i privat sektor varierer utløpstidspunktet fra 31. mars for varehandelen, 30. april for blant annet bank- og forsikring, 31. mai og 30. juni for faste og flyttbare oljeinstallasjoner samt ingeniører, og enda senere for enkelte andre funksjonærgrupper. Hovedtariffavtalene i stat og kommune har utløpstidspunkt 30. april, mens de i Spekter har utløpstidspunkt 31. mars. At varighet og utløpstidspunkt på tariffavtalene i all hovedsak ligger fast, bidrar i seg selv til koordinering mellom partene ettersom disse tema ikke er forhandlingsspørsmål.

Revisjon av tariffavtaler er nøye regulert i lovgivning. Arbeidstvistloven inneholder bestemmelser om hvem som kan inngå tariffavtaler og hvordan de reforhandles. Arbeidstvistloven dekker privat og kommunal sektor.

I staten følger det av tjenestetvistloven at hovedtariffavtalen skal inngås med hovedsammenslutninger på arbeidstakersiden, dvs. LO Stat, Unio, YS-Stat og Akademikerne. I kommunal sektor forhandler KS med forhandlingssammenslutninger innen hovedorganisasjonene, dvs. LO Kommune, YS-kommune, Akademikerne og Unio. Disse kan ikke som i staten treffe bindende avgjørelser om revisjon av hovedtariffavtalen, men leder forhandlingene fram til og med meklingsfasen. Det er de enkelte forbundene som har den endelige myndigheten i forhold til å inngå ny tariffavtale.

I Spekter-området forhandles det fram overenskomst med hovedorganisasjonene LO, YS, Unio, Akademikerne og SAN (Sammenslutningen av akademikerorganisasjoner i Spekter). I forhandlingene kan en skille mellom Spekter-helse og øvrige bedrifter i Spekter-området. For alle forhandles det først på nasjonalt nivå mellom Spekter og hovedorganisasjonene om overenskomstens generelle bestemmelser, samt eventuelle generelle lønnstillegg. Generelle tillegg avtalt på nasjonalt nivå tilsvarer ofte det generelle tillegget som blir avtalt på sentralt nivå i verkstedsoverenskomsten mellom Fellesforbundet/LO og Norsk Industri/NHO. Deretter vil forhandlingene for overenskomstområdene utenom helse foregå på lokalt nivå, dvs. mellom den enkelte virksomhet og lokale arbeidstakerorganisasjoner. Forhandlingene sluttføres sentralt.

For Spekter-helse er det i tillegg avtalt et nasjonalt nivå II med LO, YS, Unio og Den Norske Legeforening i Akademikerne. Det innebærer at det for dette området forhandles på tre nivåer. På nivå II forhandles det mellom Spekter-helse og de enkelte forbund i hovedorganisasjonene om særskilte lønns- og arbeidsvilkår for det enkelte forbunds medlemmer. Deretter forhandles det på lokalt nivå. SAN-helse og Akademikerne (utenom Legeforeningen) samt enkelte YS-forbund forhandler imidlertid ikke på nivå II.

Arbeidsretten

Arbeidsretten er en særdomstol og behandler tvister om forståelsen, gyldigheten og eksistensen av tariffavtaler, samt brudd på bestemmelsene om fredsplikt og tvister om erstatningsansvar for tariffbrudd og ulovlig arbeidskamp. Det er bare Arbeidsretten som har kompetanse til å fatte bindende vedtak om dette, jf arbeidstvistloven § 7 nr. 2, og det er bare partene i en tariffavtale som kan reise slik sak for Arbeidsretten. Arbeidsretten er administrativt underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Arbeidsretten avsier endelig dom eller kjennelse i om lag 20 saker i året. Partene i en tariffavtale har plikt til å forhandle eller søke avholdt forhandlinger før en sak bringes inn for Arbeidsretten (jf. arbeidstvistloven § 18 nr. 2). Tariffavtalene inneholder gjerne regler om slike forhandlinger, og de aller fleste tvister løses før de når Arbeidsretten.

5.1.3 Koordinering i den norske lønnsforhandlingsmodellen 18

Den norske lønnsforhandlingsmodellen er karakterisert ved stor grad av koordinering i forhold til mange andre land. Slik koordinering har lange tradisjoner i Norge. Hovedorganisasjonene i arbeidslivet spiller en avgjørende rolle i gjennomføringen av inntektsoppgjørene, og en rekke mekanismer og institusjoner støtter opp under koordinering i lønnsdannelsen. Modellen hviler blant annet på erkjennelsen av at lønnsdannelsen over tid har avgjørende betydning for nivået på arbeidsledigheten, mens reallønnsutviklingen først og fremst er knyttet til produktivitetsutviklingen. Erfaringene fra Norge og andre land bekrefter at høy nominell lønnsvekst uten bakgrunn i tilsvarende produktivitetsvekst over tid i all hovedsak slår ut i høyere inflasjon og økt arbeidsledighet, og ikke i høyere reallønnsvekst, jf. Holden I (NOU 2000:21). Et velfungerende system for lønnsdannelse er kjennetegnet ved at det over tid bidrar til å holde arbeidsledigheten lav, yrkesdeltakingen høy og gir gode rammebetingelser for virksomhetene.

Frontfagsmodellen

Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten må tilpasses hva konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med. En har ivaretatt dette ved at avtaleområder med stort innslag av konkurranseutsatt virksomhet har sluttet avtaler først (frontfag), og at dette har virket som en norm for andre avtaleområder. Denne frontfagsmodellen er basert på den såkalte Aukrust-modellen fra 1966, også kalt hovedkursmodellen. For en formell gjennomgang av Aukrust modellen, se for eksempel vedlegg 3 i NOU 2003:13.

Konkurranseutsatt sektor defineres vanligvis som bedrifter som produserer varer som kan eksporteres eller importeres, altså bedrifter som står overfor konkurranse fra våre handelspartnere enten på hjemmemarkedet eller på verdensmarkedet. Med skjermet sektor menes bedrifter som produserer varer som ikke importeres eller eksporteres, og som dermed kun opplever innenlandsk konkurranse.

Hovedforskjellen mellom de to sektorene er at mens mange virksomheter i skjermet sektor kan velte økte kostnader over i prisene, er dette i mindre grad tilfelle for bedrifter som produserer i konkurranse med utenlandske produsenter. Hvis lønnveksten i økonomien blir høyere enn hva produktivitetsveksten i konkurranseutsatt sektor gir rom for, vil investeringene i sektoren falle og sysselsetting og produksjonen i disse næringene vil gradvis reduseres. Dette kan i verste fall gir underskudd på handelsbalansen og store utfordringer for norsk økonomi (NOU 2003:13).

Tradisjonelt er det industrien i Norge som i størst grad har vært utsatt for konkurranse fra utlandet både på det internasjonale og det innenlandske markedet, og som dermed har blitt definert som konkurranseutsatt sektor. Sysselsettingsmessig har industrien vært mannsdominert, mens for eksempel offentlig sektor har vært kvinnedominert. Samtidig har det eksistert betydelige industriområder med kvinnedominans, disse har i tillegg ligget under industrigjennomsnittet rent lønnsmessig. Mannsdominerte deler av tjenesteytende næringer som for eksempel bank og forsikring har ligget betydelig over industrien i lønnsnivå. Koordineringen av den norske lønnsdannelsen har med andre ord alltid vært utsatt for spenninger basert på kjønn og lønnsnivå. Bildet av den konkurranseutsatte sektor endrer seg også. På grunn av globaliseringen er det i dag det få næringer som er fullstendig skjermet fra konkurranse. Dette betyr at konkurranseutsatt sektor ikke lengre nødvendigvis er ensbetydende med industrien.

Frontfagmodellen i endring

Frontfagsmodellen har blitt satt under press og har måttet tåle kritikk. Nilsen og Schøne (2007) peker på at strukturelle endringer i arbeidsmarkedet kanskje kan sees på som en av de største truslene mot frontfagsmodellen. Tradisjonell industrinæring sysselsetter en stadig mindre andel av arbeidsstyrken mens offentlig og privat tjenesteyting sysselsetter flere. Som vi vet er ikke industrifunksjonærene inkludert i hva vi kaller frontfag. Dermed kan frontfaget ha svekket legitimitet som rettesnor for lønnsveksten og lønnsdannelsen i samfunnet forøvrig (NOU 2003:13, side 105).

Nilsen og Schøne nevner videre at det hevdes at Verkstedsoverenskomsten ikke er representativ nok for konkurranseutsatte næringer, og man må ta mer hensyn til konjunkturer og arbeidskraftsbehov i konkurranseutsatte tjenesteytende næringer. Høyere utdanningsnivå i arbeidsstyrken bidrar også til å sette press på frontfagsmodellen. Delvis er dette altså et spørsmål om hvilke bransjer som skal defineres som konkurranseutsatte, og delvis et spørsmål om å inkludere forhandlingsområder som omfatter ulike typer av ansatte (Nilsen og Schøne 2007:26 – 27).

I dag består frontfaget av fire tariffavtaler. Den største er Verkstedsoverenskomsten, som har vært frontfag alene i lange perioder. I det siste har også tekstil- og konfeksjonsindustrien, kartonasjeindustrien og byggeindustrien kommet med. Tariffavtalene utgjør en stor del av partsforholdet mellom Fellesforbundet/LO og Norsk Industri/BNL i NHO. Skal frontfaget utvides vesentlig, må andre aktører trekkes med og de må ha tariffavtaler som er egnet til å bli inkludert som frontfag.

Det hevdes videre at andre forhandlingsområder er blitt påtvunget både den økonomiske rammen og fordelingsprofilen fra frontfagene, fordi like kronetillegg og ikke prosenttillegg er blitt retningsgivende. Lønnstillegg i form av like kronetillegg gir en lavlønnsprofil mens prosenttillegg har en nøytral virkning på lønnsspredningen. Denne situasjonen har oppstått i offentlig sektor, hvor både ramme og profil fra frontfagene har blitt overført. I for eksempel bank og forsikring har man ikke fulgt frontfagets fordelingsprofil, her har man kun sett den økonomiske rammen som veiledende lønnsvekst (Stokke m.fl. 2003: 164). Holden I- utvalget pekte videre på at generelle kronetillegg og begrensede potter til lokale lønnsforhandlinger har skapt en sammenpresset lønnsstruktur i offentlig sektor. Den sammenpressede lønnsstrukturen har på sin side har skapt større forskjeller mellom grupper med høyere utdanning i privat og offentlig sektor. Utvalget så det som nødvendig at oppgjørene i stat og kommune ble sett i sammenheng med behovet for kompetanse, dog innenfor rammene satt av frontfaget (NOU 2000: 21, side 286). På 2000-tallet har offentlig sektor i større grad frigjort seg fra frontfagets profil.

Et annet poeng er at industrifunksjonærenes lønnsvekst har vært høyere i gjennomsnitt enn for økonomien generelt i de aller fleste år (se Barth m.fl. 2004). De fleste funksjonærene forhandler sin lønn utelukkende lokalt på basis av kriteriene for bedriftens økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. I gode tider har funksjonærene kunnet oppnå en betraktelig høyere lønnsvekst enn andre grupper. I følge Holden II-utvalget kan det også virke som om lønnsveksten som blir kjent på våren fungerer som et gulv for hvilken lønnsvekst funksjonærene får (NOU 2003: 13, side 105).

Holden II slo fast at hvis frontfaget skal danne retningslinjene for det øvrige lønnsoppgjøret, er det nødvendig å inkludere den lokale lønnsveksten for funksjonærene i den totale rammen som skal ha normativ betydning for andre. Dette kan gjøres på ulike måter og med ulike virkninger for frontfaget. Utvalget selv foreslo at de lokale forhandlingene for funksjonærer og arbeidere i frontfaget skulle avsluttes tidligere enn i dag.

Nilsen og Schøne (2007) peker på at også øvrige viktige trekk ved implementeringen av frontfagsmodellen er endret de senere år:

• Flere organisasjoner er trukket inn i arbeidet i Teknisk Beregningsutvalg. Fra 1999 ble representasjonen i Teknisk Beregningsutvalg utvidet til å omfatte alle hovedorganisasjonene. I år består Teknisk Beregningsutvalg av medlemmer fra LO, NHO, HSH, Spekter, Unio, YS, KS og Akademikerne.

• Omfanget av lokale forhandlinger øker. Dette foregår dels gjennom en utvidelse av områdene for minstelønnsavtaler og dels gjennom økt bruk av den lokale komponenten og andre endringer i forhandlingssystemene i offentlig sektor, I tillegg fikk Akademikere gjennomslag for utelukkende lokal lønnsdannelse for mange av sine stillingsgrupper i kommunene fra 2002.

• Tariffrevisjonene i offentlig sektor har siden 2002 i noe større grad vært basert på prosenttillegg enn på de tidligere kronetilleggene.

• Det diskuteres hvordan lønnsutviklingen for funksjonærer i industrien kan innpasses i forhandlingsmodellen. Dels er dette et spørsmål om hvordan frontfagsoppgjøret kan sette rammer for funksjonærlønnsutviklingen, og dels er dette et spørsmål om hvordan utviklingen for funksjonærer skal innarbeides i grunnlaget for forhandlingene i skjermet sektor. I 2006 la staten som arbeidsgiver frem et tilbud basert på gjennomsnittet av den økonomiske rammen for frontfaget og industrifunksjonærenes lønnsvekst i 2005 (Nilsen og Schøne 2007).

Vi har over gitt en kort presentasjon av den norske forhandlingsmodellen. I kapittel 11 returnerer vi til dette temaet og ser nærmere på lønnsoppgjørene i Norge de ti siste år. Her spør vi hvordan likelønnsaspektet har vært ivaretatt i det norske systemet for lønnsdannelse, og hvordan den relative lønnsutviklingen for kvinner og menn har vært påvirket av forhandlingsmodellen.

6 Familiepolitikk og arbeidsdeling i familien

6.1 Mellom arbeidsliv og familieliv

Det har vært en viktig målsetting i norsk familie- og likestillingspolitikk å legge til rette for at både kvinner og menn skal kunne kombinere familieliv og yrkesliv, at kvinner skal kunne delta i arbeidslivet på lik linje med menn og at arbeidet i hjemmet skal deles mer likt. Som vi så over har Norge en svært høy andel yrkesaktive kvinner sammenlignet med andre land. Samtidig vet vi at menn og kvinner fordeler sin tid mellom ulønnet familiearbeid og arbeidsmarkedet svært ulikt. For eksempel er det bare 12 prosent av mennene som har redusert arbeidstid, mot hele 43 prosent av kvinnene. Menn jobber nesten fire ganger så mye overtid som kvinner. Kvinner bruker på sin side langt mer tid på ulønnet husholdsarbeid enn menn, og de tar ut nesten hele permisjonen når de blir foreldre.

Denne kjønnsarbeidsdelingen mellom lønnet og ulønnet arbeid er særlig tydelig i barnefasen. Det er også i barnefasen (når arbeidstakerne er i alderen 25 til 40 år) at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn øker mest (Barth og Schøne 2006a:235). Kvinners omfattende fravær fra arbeidsmarkedet i forbindelse med barnefødsler og barneomsorg er en faktor som ofte nevnes som forklaring på lønnsgapet mellom kvinner og menn.

I dette kapitlet skal vi se nærmere på denne gruppen – mødre og fedre – og deres tilpasning mellom arbeidsliv og familieliv. Med mødre og fedre menes i denne sammenhengen gifte og samboende foreldre med barn i alderen 0 – 15 år. Vi velger å fokusere spesielt på denne fasen i livet fordi det i denne perioden legges grunnlag for arbeidstakernes videre karriere og lønnsutvikling. Et slikt fokus på foreldregruppen kan også begrunnes med at de aller fleste kvinner og menn i Norge opplever å bli foreldre i løpet av livet, og med at om lag halvparten av husholdningene til en hver tid består av voksne som bor sammen med mindreårige barn. 19 Kunnskap om mødre og fedres fordeling av ulønnet og lønnet arbeid gir oss det nødvendige bakteppe for å analysere sammenhengen mellom barn, omsorg og lønnsforskjellene mellom kvinner og menn, noe vi kommer tilbake til i kapittel 12.

Innledningsvis presenterer vi tall som viser sysselsetting og arbeidstid blant mødre og fedre, og så statistikk som viser hvordan mødre og fedre fordeler det ulønnede husholdsarbeidet mellom seg. Vi ser deretter nærmere på noen sentrale familiepolitiske ordninger. Norsk familiepolitikk har vært i endring de siste tiårene. Siden begynnelsen av 1990-tallet er det gjennomført en rekke familie- og velferdspolitiske reformer som endrer rammebetingelsene for foreldres yrkestilpasning i småbarnsfasen. Hvilke muligheter gir de familiepolitiske ordningene den enkelte familie til å kombinere familieliv med yrkesliv, og hvordan benyttes disse ordningene i praksis?

6.2 Sysselsetting og arbeidstid blant mødre og fedre

I rapporten Yrkesdeltagelse og arbeidstid blant mødre og fedre (Barne- og likestillingsdepartementet 2006) belyses mødre og fedres arbeidstid fra begynnelsen av 1990-tallet og frem til 2004 ved hjelp av spesialanalyser fra Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelser. Med mødre og fedre menes i denne sammenhengen gifte og samboende foreldre med barn i alderen 0 – 15 år. Statistisk sentralbyrå har senere også oppdatert rapporten med tall fra 2005 (Kitterød 2007). Rapporten viser at det fortsatt er flere sysselsatte fedre enn mødre, men at mødres sysselsetting har økt de siste femten årene. I 1990 var 74 prosent av mødrene sysselsatte. Mødrenes sysselsetting økte til 81 prosent i 2005. Fedre hadde stabilt høy sysselsetting i hele perioden. 92 prosent var sysselsatte i 2005.

Figur 6.1 og 6.2 viser hvordan alle mødre og fedre fordeler seg på kategoriene i arbeid, midlertidig fraværende og ikke sysselsatt. Personer som ikke er sysselsatte, står utenfor arbeidsstyrken og inkluderes ikke i den videre statistikken. I det videre materialet beregnes altså gjennomsnittlig arbeidstid for sysselsatte mødre og fedre (det vil si summen av dem som er i arbeid og dem som er midlertidig fraværende). Det er viktig å være klar over at kjønnsforskjellen i arbeidstid blir mindre når man ser på gjennomsnittet for sysselsatte, og utelater de drøyt 20 prosent mødrene som ikke er sysselsatte. Blant dem som står utenfor arbeidsstyrken er det nemlig flere kvinner enn menn. Som vi ser av figur 6.2 er det bare i underkant av 10 prosent av fedrene som befinner seg utenfor arbeidsstyrken.

Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsene.

Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsene.

Vi ser altså at mødre er sysselsatte i nesten like stor grad som fedre. Åtte av ti mødre er sysselsatte, mot ni av ti fedre. Sysselsettingsraten sier imidlertid lite om hvor mye tid mødrene og fedrene faktisk tilbringer på arbeidsplassen. Mange av de sysselsatte mødrene arbeider deltid. I tillegg regnes også mødre og fedre som er midlertidig fraværede fra arbeidet, for eksempel i permisjon, er sykemeldte, på ferie eller lignende, som sysselsatte. For å få et bedre bilde av hvordan sysselsatte mødre og fedre fordeler tiden sin mellom hjem og arbeid, kan det være nyttig å se på kjønnsforskjeller i avtalt og faktisk arbeidstid.

Avtalt arbeidstid

Med avtalt arbeidstid menes det antall timer per uke som den ansatte i følge arbeidskontrakten skal være på arbeid. Midlertidig fravær som følge av sykdom, permisjon eller lignende skal ikke trekkes fra. 20

Det overordnede bildet er at mødre jobber redusert arbeidstid langt oftere enn fedre. Deltidsarbeid er en svært vanlig tilpasning for mødrene i Norge. Nesten halvparten av alle mødre, 47 prosent, har avtale om mindre enn full jobb. Dette regnes som en høy andel deltidsarbeidende, også i internasjonal og nordisk sammenheng. Blant fedrene er det bare rundt 5 prosent som har avtale om deltid.

Av tabell 6.1 ser vi at mødre i gjennomsnitt har en avtalt arbeidstid på 31,3 timer i uka, mens fedrene har avtale om å jobbe 39,2 timer i uka. Fedrene har altså avtale om å tilbringe omtrent én dag mer på jobben i uka enn mødrene.

Videre er det verdt å merke seg at deltidsarbeid ikke er en typisk tilpasning kvinner gjør bare i småbarnsfasen. Også blant sysselsatte mødre med barn mellom 11 – 15 år er deltid vanlig. Hele 45 prosent av mødrene i denne gruppen hadde deltidsarbeid i 2004.

Av tabellen ser vi også at mødrenes avtalte arbeidstid har økt med over tre timer i uka fra 1991 til 2005. Fedrene har på sin side redusert sin arbeidstid med litt over en time per uke i samme tidsrom. Det har altså skjedd en tilnærming mellom mødre og fedres avtalte arbeidstid de siste 15 årene, men fortsatt er kjønnsforskjellen tydelig.

Faktisk arbeidstid

Faktisk arbeidstid gjelder arbeidstimer som faktisk ble utført, inklusive overtid og ekstraarbeid og eksklusive fravær ved sykdom, ferie, permisjon og lignende. Når man studerer den faktiske arbeidstiden til mødre og fedre, blir bildet av foreldres arbeidstid litt annerledes enn det som fremgikk over. Både mødre og fedre har lavere faktisk arbeidstid enn avtalt arbeidstid, men avviket er klart størst for mødrene. Dette henger sammen med at mødrene har høyere midlertidig fravær enn fedrene, for eksempel i form av foreldrepermisjon.

Vi ser av tabell 6.2 at den faktiske arbeidstiden for mødre gjennomsnittlig var 23,4 timer i uka i 2005, mens det tilsvarende tallet for fedre var 34,8 timer. Det betyr at gjennomsnittsfaren tilbringer over 11 timer mer på arbeidsplassen per uke sammenlignet med gjennomsnittsmoren. Kjønnsforskjellen i faktisk arbeidstid er særlig markant i familier hvor det yngste barnet er 2 år eller yngre. Her jobber far over dobbelt så mye som mor: 33 timer mot 16 timer i gjennomsnitt for mødrene. Denne skjevfordelingen henger sammen med hvordan foreldre flest fordeler omsorgen for barnet i tiden etter fødselen. De familiepolitiske ordningene som setter rammene for foreldres yrkestilpasning i småbarnsfasen, kommer vi tilbake til under.

Kilde: SSB Tidsbruksundersøkelsene.

Oppsummert kan en si at forskjellen mellom mødre og fedres tidsinnsats i yrkeslivet er mindre i dag enn på begynnelsen av 1990-tallet. Likevel er det fortsatt markerte kjønnsforskjeller. Mødre har lavere sysselsettingsandel enn fedre, de har mer midlertidig fravær og de har kortere avtalt arbeidstid. Hvilken betydning for kvinners lønnsutvikling dette kan ha, vil vi komme tilbake til i et senere kapittel i denne utredningen.

6.3 Mødres og fedres ulønnede arbeid i hjemmet

For mange familier oppleves barnefasen som en travel tid, hvor døgnets knappe 24 timer skal strekke til for både yrkeskarriere, omsorg for barna og andre oppgaver i hjemmet. Tidsbruksundersøkelsene fra Statistisk sentralbyrå bekrefter det generelle inntrykket av at småbarnsfamiliene har travle dager med lite fritid. Både blant menn og kvinner er det slik at småbarnsforeldre bruker mindre tid til fritidsaktiviteter og personlige gjøremål enn folk i de fleste andre faser (Kitterød 2002). 21

Vi skal under se nærmere på hvordan mødre og fedre fordeler det ulønnede arbeidet i hjemmet – husholdsarbeidet – mellom seg. Fordelingen av dette arbeidet mellom kvinner og menn har stått sentralt i likestillingsdebatten. Det har vært hevdet at likestilling i arbeidsmarkedet forutsetter at menn og kvinner stiller likt med hensyn til forpliktelser på hjemmebane. Bare da stiller begge parter fritt til å bruke tid og ressurser i yrkeslivet (Andreassen og Folkenborg 2002:31 – 33). Mødres og fedres innsats på arbeidsmarkedet og i hjemmet bør derfor ses i sammenheng.

Husholdsarbeid, slik Statistisk sentralbyrå definerer det, består av flere ulike oppgaver, blant annet vanlig husarbeid som rydding, rengjøring og matlaging, vedlikeholdsoppgaver, innkjøp og omsorgsarbeid. Blant småbarnsforeldrene er det vanlig husarbeid og omsorgsarbeid som tar mest tid.

Statistikken viser at kjønnsrollemønsteret er tydelig når det gjelder hvem som utfører husholdsarbeidet. I gjennomsnitt bruker småbarnsmødre 5 timer og 51 minutter per dag til husholdsarbeid. Småbarnsfedre bruker på sin side i gjennomsnitt 3,5 timer per dag til husholdsarbeid. Mødrene arbeider altså hver dag omtrent 2,5 timer mer i hjemmet enn fedrene. Kjønnsarbeidsdelingen kommer sterkest frem når barna er helt små, det vil si fra 0 til 2 år gamle. I denne perioden er fars andel av mors husholdsarbeid 58 prosent. Når barna blir eldre (3 til 6 år) øker fars andel av mors husholdsarbeid til 69 prosent.

Selv om den kjønnsmessige arbeidsdelingen i hjemmet fortsatt er tydelig i småbarnsfasen, har det i løpet av de siste 30 årene skjedd endringer hva angår mødre og fedres fordeling av husholdsarbeid. Kvinner har økt sin deltagelse i yrkeslivet i denne perioden, noe som innebærer at de i dag har mindre tid til å utføre husholdsarbeid enn tidligere. Samtidig har det skjedd en kulturell endring som innebærer at far nå forventes å delta mer i arbeidet i hjemmet. I tidsbruksundersøkelsene gjenspeiler denne utviklingen seg ved at mødres tid brukt på husholdsarbeid er kraftig kuttet ned i løpet av en trettiårsperiode, mens det blant fedre har skjedd forskyvninger i motsatt retning. Dagens mødre bruker gjennomsnittlig vel to timer mindre på husholdsarbeid per dag, enn mødrene på 1970-tallet gjorde. Fedre bruker i dag vel én time mer tid til husholdsarbeid per dag enn fedrene på 1970-tallet. Så selv om mødre i dag fortsatt bruker 2,5 timer mer per dag enn fedre, har det skjedd en klar tilnærming mellom mor og far hva angår tid brukt på ulønnet arbeid i hjemmet.

Figur 6.3. gir en grafisk fremstilling av mødre og fedre bruker til inntektsgivende arbeid, husholdsarbeid og utdanning. Ser vi yrkes- og husholdsarbeid under ett, bruker fedre i gjennomsnitt litt mer tid til arbeid enn mødre, men forskjellen er liten. Forskjellen mellom kjønnene ligger ikke først og fremst i samlet tid brukt til arbeid, men i at mor bruker en større del av sin dag på ulønnet arbeid, mens far bruker sin en større del av sin tid til lønnet arbeid.

Enslige forsørgere

Tidsbruksundersøkelsene fra Statistisk sentralbyrå, som er referert ovenfor, diskuterer tidsmønstret for gifte eller samboende foreldre. Enslige forsørgere fanges ikke opp av denne statistikken. 22 Vårt mål i dette kapitlet er å forstå mødre og fedres tilknytning til arbeidsmarkedet gjennom kunnskap om samspillet mellom arbeidet som uføres hjemme og ute. Kvinner og menn som alene har ansvar for barn, er i en spesiell situasjon som vi må anta påvirker deres mulighet til lønnsarbeid ettersom de ikke har en partner å dele arbeidet på hjemmebane med. Det kan derfor være nyttig å også se nærmere på gruppen enslige forsørgere.

Det er i all hovedsak kvinner som lever alene med barn. Forskere regner grovt sett med at mellom åtte og ni av ti enslige forsørgere, er kvinner (Kjeldstad og Skevik 2005:232). Hvilken stilling har enslige forsørgere på arbeidsmarkedet? Påvirkes deres muligheter til lønnsarbeid av statusen som enslig forsørger? Forskning har vist at enslige mødre har en svakere tilknytning til arbeidsmarkedet enn samboende/gifte mødre. I 2001 var andelen sysselsatte blant enslige mødre 70,4 prosent, mot 81,7 prosent sysselsatte blant de gifte eller samboende mødrene. Tilsvarende tall for enslige fedre var 86,7 prosent, mens 94 prosent gifte eller samboende fedre var sysselsatte. Sannsynligheten for å være sysselsatt er altså lavere for personer som er enslige forsørgere.

Videre viser statistikken at enslige mødre arbeider færre timer når de først er sysselsatte. I 2001 arbeidet enslige mødre i gjennomsnitt 18,9 timer i uka. Ovenfor så vi at mødre som gruppe i gjennomsnitt arbeidet 23,3 timer i uka i 2004 (Kitterød og Kjeldstad 2004). Det er grunn til å anta at enslige mødres svakere tilknytning til arbeidsmarkedet kan påvirke deres karriere- og lønnsutvikling, men dette har ikke vært studert.

6.4 Familiepolitikk

Mye har skjedd i retning av større likestilling i familien de siste tretti årene. Mødres innsats i arbeidslivet har økt kraftig, og fedrene bruker mer til på ulønnet arbeid i hjemmet enn de gjorde én generasjon tilbake. Likevel er arbeidsdelingen i norske barnefamilier klart kjønnsdelt.

Den norske familiepolitikken formuleres og reformuleres stadig hånd i hånd med forandring og stabilitet i familiers hverdagspraksis. I internasjonal sammenheng blir norsk og nordisk familiepolitikk ofte trukket frem som et eksempel på en politikk som gjør det lettere for kvinner å kombinere deltagelse i yrkeslivet med barneomsorg. «Etter gjengse målestokker er Norden et likestillings- og barnevennlig paradis», skriver Ellingsæter (2006): «Det er her vi finner de mest generøse permisjonsordningene for foreldre, best barnehagedekning for de minste barna, samt andre offentlige ordninger som støtter opp under yrkesaktive foreldre». I Norge slutter de fleste opp om en familiemodell hvor idealet er at begge foreldrene er i lønnsarbeid. Gjennom brede offentlige ordninger for småbarnsforeldre defineres barneomsorg og reproduksjon som et offentlig anliggende. 23

To hovedformer for offentlig politikk angår forholdet mellom omsorg for barn og lønnsarbeid. På den ene siden har vi ordninger som subsidierer foreldres omsorg for egne barn, herunder foreldrepenger og kontantstøtte. På den andre siden har vi ordninger som frigjør foreldrenes arbeidskraft gjennom at det offentlige overtar ansvaret for barna, for eksempel gjennom barnehager (Ellingsæter 2006:74). Under ser vi nærmere på begge typer familiepolitikk.

I lys av den skjeve arbeidsdelingen mellom mødre og fedre som ble beskrevet over, er det naturlig å undersøke om de gjeldende familiepolitiske ordningene bidrar til et mer likestilt foreldreskap, eller om de bidrar til å opprettholde tradisjonelle kjønnsroller i familien, hvor mannen har en sterkere tilknytning til arbeidsliv og lønnsarbeid enn kvinnen. Vi ser på hvordan de familiepolitiske ordningene praktiseres og drøfter til slutt hva som kan tenkes å styre fordelingen av betalt og ubetalt arbeid i familiene.

6.4.1 Barnehagedekning

Barnehager er en offentlig regulert og subsidiert form for barnetilsyn for barn under skolealder, som i dag regnes som et offentlig velferdsgode for barn flest. Med muligheter for rimelig, daglig barnetilsyn i barnehage, frigjøres tid til yrkesarbeid for begge foreldrene. Familien er ikke avhengig av en hjemmeværende mor eller far for å få timeplanen til å gå opp. Full barnehagedekning er et av de mer profilerte prosjektene til Stoltenberg II-regjeringen. I Soria Moria-erklæringen (2005) skriver regjeringspartiene at »[b]arnehager er både et godt pedagogisk tilbud og et godt omsorgstilbud for barn, og en nøkkel til småbarnsforeldres yrkesdeltakelse».

Det har vært en kraftig vekst i antall barnehageplasser fra 1980-tallet og frem til i dag. I 2006 hadde 235.000 barn plass i barnehage (SSB, 2006). Dekningsgraden blant barn i aldersgruppen 1 – 5 år var 80,4 prosent. Til sammenligning var dekningsgraden 60,2 prosent i 2000, 36,3 prosent i 1990 og 19,3 prosent i 1980 (SSB, 2000). Maksimalgrensen for foreldrebetaling for et heltidstilbud i barnehage er kr 2 330 per måned og kr 25 630 på årsbasis (Kunnskapsdepartementet 2008).

God barnehagedekning er et viktig virkemiddel for å gjøre det mulig for småbarnsforeldre å delta i yrkeslivet. Vi vet at ansiennitet og jobberfaring er en viktig komponent i lønnsdannelsen. Dermed blir ordninger som tilbud om barnehage interessant i et likelønnsperspektiv, ut i fra en tanke om at økt deltagelse i arbeidslivet vil ha en positiv effekt på kvinners lønnsutvikling. Over har vi sett at mødres sysselsetting har økt i takt med utbyggingen av barnehager. «Utviklingen av den moderne barnehagen er drevet frem av økt likestilling mellom kjønnene i utdanning og arbeidsliv og av foreldrenes klare preferanser for barnehage som omsorgsordning», skriver Ellingsæter og Gulbrandsen (2005:178).

En barnetilsynsordning som barnehage gjør hverdagen lettere for mange yrkesaktive mødre og fedre, men ordningen har også sine begrensninger. I senere år har flere pekt på at barnehager som er åpne fra klokken 8 til 17 først og fremst passer foreldre med normalarbeidstid. Kvinner og menn som jobber skift eller turnus, kan ikke like lett benytte barnehagen for å frigjøre tid til egen yrkesaktivitet. På bakgrunn av dette har partier fra både venstre- og høyresiden i politikken foreslått å utvide barnehagenes åpningstid (Persen 2006, Romerikes Blad 2006). Også fra forskerhold har det kommet argumenter om at lengre åpningstider i barnehagen vil gi mødre større fleksibilitet i arbeidslivet, og dermed styrke deres mulighet til å tilbringe mer tid på lønnsarbeid (Hardoy og Schøne 2007:54).

6.4.2 Skolefritidsordningen (SFO)

Skolebarn som går på de laveste skoletrinnene, har ofte skoledager som slutter før foreldrene er tilbake fra arbeid. For å fylle tidsrommet mellom skoleslutt og slutten på foreldrenes arbeidsdag, er skolefritidsordningen (SFO) et frivillig tilbud til barn på 1.– 4. klassetrinn, som trenger omsorg og tilsyn utenom skoletiden, og til barn med særlige behov på 1. – 7. klassetrinn. På samme måte som barnehagetilbudet, er SFO et tilbud som frigjør tid til foreldres yrkesaktivitet.

I dag har i overkant av 130.000 barn plass i skolefritidsordningen. Skolefritidsordningen skal legge til rette for lek, kultur- og fritidsaktiviteter og leksearbeid med utgangspunkt i barnas alder, funksjonsnivå og interesser. SFO er et kommunalt ansvar som kommunene plikter å etablere og drive til selvkost, men ingen barn har automatisk rett til å få en plass i SFO.

Foreldrebetalingen i skolefritidsordningen er svært forskjellig i kommunene. Gjennomsnittssatsen for foreldrebetaling for oppholdstid over 15 timer er 1598 kroner og 983 kroner for oppholdstid fra seks til 15 timer. Den høyeste foreldrebetaling er 3000 kroner per måned for oppholdstid over 15 timer, og 2800 kroner for oppholdstid 6–15 timer (St. meld. Nr. 16 (2006 – 2007)).

6.4.3 Foreldrepengeordningen

Ordningen med foreldrepenger har gjennom årene utviklet seg fra å være en stønadsordning for mødrene i ukene rundt fødselen til å bli en lang stønadsperiode som kan benyttes av både mor og far. Tidligere var foreldrepengene en ren særrett for mor, hvor utgangspunktet var at mor skulle få mulighet til å restituere seg etter fødselen og at mor og barn skulle beskyttes mot arbeidets krav. På 1970-tallet ble fødselspermisjonen utvidet, blant annet begrunnet i likestillingshensyn. Mødre skulle sikres rettigheter til å kombinere yrkesarbeid med barneomsorg. Ambisjonen var at en gunstig permisjonspolitikk, hvor retten til å gå tilbake til jobb etter permisjonen står sentralt, ville bidra til å inkludere flere mødre i arbeidslivet. Det var også på 1970-tallet at det ble åpnet for at fedre og mødre kunne dele permisjonstiden mellom seg. Dermed var ikke permisjonen lengre en ren særrett for mor, men et familiegode som signaliserte et nytt politisk syn på menns ansvar og deltagelse i barneomsorgen (Brandth og Kvande 2005:44).

I dag har foreldrene til sammen rett til betalt foreldrepermisjon (det vil si rett til fri fra arbeidet med foreldrepenger fra folketrygden) i 44 uker med full kompensasjon eller 54 uker med redusert sats, jf. folketrygdloven § 14 – 9. 3 uker før fødsel og 6 uker etter fødsel er forbeholdt mor. 6 uker er forbeholdt far (den såkalte fedrekvoten, se under). Den resterende delen av stønadsperioden kan foreldrene etter nærmere vilkår fordele mellom seg. Ved fødsel omfatter dette inntil 29 eller 39 uker.

Rett til foreldrepenger opptjenes gjennom yrkesaktivitet. Både moren og faren kan opptjene rett til foreldrepenger ved å være yrkesaktiv med pensjonsgivende inntekt i minst seks av de siste ti månedene før vedkommendes uttak av foreldrepenger tar til. Foreldrepenger beregnes etter inntekten til den av foreldrene som har permisjon. Foreldrepenger for arbeidstakere dekkes med 100 prosent av inntekten. Det ytes imidlertid ikke foreldrepenger for inntekt som på årsbasis overstiger seks ganger folketrygdens grunnbeløp. 6G (400 872 kroner, 2007). Arbeidstaker som har lønn som overstiger 6G, kan imidlertid ha rett til full lønn etter avtale med arbeidsgiver (Barne- og likestillingsdepartementet 2007a). 24

Foreldrepenger for selvstendig næringsdrivende

Selvstendig næringsdrivende har rett til foreldrepenger etter samme vilkår som gjelder for arbeidstakere. Beregningsreglene er imidlertid forskjellige.

Foreldrepenger til selvstendig næringsdrivende dekkes med 100 prosent av inntekten beregnet som 65 prosent av inntektsgrunnlaget. Det ytes imidlertid ikke foreldrepenger for inntekt som på årsbasis overstiger 6G (400 872 kroner, 2007) Maksimal ytelse på årsbasis for selvstendig næringsdrivende blir dermed 65 prosent av 6G, det vil si 260 566 kroner (2007). For selvstendig næringsdrivende beregnes foreldrepenger på grunnlag av pensjonsgivende inntekt (netto inntekt) for de siste 3 årene som er ferdig liknet. Selvstendig næringsdrivende kan få 100 prosent dekning ved å tegne frivillig tilleggsforsikring for sykepenger. Tilleggsforsikringen må være tegnet minst 10 måneder før fødselen eller adopsjonen (Barne- og likestillingsdepartementet 2007b).

Med virkning fra 1. juli 2008 vil regelverket bli endret slik at selvstendig næringsdrivende får rett til foreldrepenger med 100 prosent dekning av inntektsgrunnlaget (pensjonsgivende inntekt). Selvstendig næringsdrivende vil da altså få samme dekning som arbeidstakere. Endringen vil gjøres gjeldende for både løpende og nye tilfeller.

Fødselsstipend for studenter

De som får barn mens de er i utdanning, kan få fødselsstipend. Dette gjelder både ved fødsel og adopsjon. Fødselsstipend betyr at man får hele støttebeløpet fra Statens Lånekasse som stipend i en periode på inntil 42 uker. Både kvinner og menn kan få fødselsstipend. Vilkårene for å få fødselsstipend er blant annet at personen det gjelder har opptak i en utdanning og har hatt rett til stipend eller lån fra Lånekassen de siste seks månedene før fødselen/adopsjonen. Begge foreldrene kan ikke få fødselsstipend samtidig (Lånekassen 2007).

Fedrekvoten

I 1993 ble fedrekvoten i foreldrepengeordningen innført. Den totale stønadsperioden ble da forlenget til ett år, og fedrene fikk en egen øremerket kvote på 4 uker. Siden har fedrekvoten blitt utvidet, først til 5 og deretter til 6 uker (fra 1. juni 2006). Dersom faren ikke benytter fedrekvoten, vil ukene normalt falle bort (Barne- og likestillingsdepartementet 2007a). 25 På grunn av de manglende mulighetene til å overføre ukene fra far til mor, har ordningen har blitt kalt «kjærlig tvang» ovenfor fedrene.

Norge var det første landet i verden som tok et slikt radikalt grep og innførte en egen pappapermisjon. Bakgrunnen var at inntil da hadde svært få fedre benyttet seg av anledningen til å ta permisjon sammen med barna sine, til tross for at muligheten til å dele permisjonen med mor hadde vært der siden 1970-tallet. Fedrekvoten har altså en tydelig likestillingspolitisk ambisjon, men den begrunnes også med ønsket om å muliggjøre samvær mellom far og barn (Ellingsæter 2006:75).

Innføringen av fedrekvoten kan sies å ha vært en suksess, ettersom hele 85 – 90 prosent av fedre med rett til fedrekvote benytter seg av denne rettigheten (Brandth og Kvande 2005:44). Bruken av ordningen viser at statlige tiltak kan ha stor effekt på fedres omsorgspraksis. Før loven ble innført, var det knapt nok noen menn som tok ut foreldrepermisjon (Danielsen 2002:95). I Soria Moria-erklæringen skriver regjeringspartiene at de ønsker å utvide pappakvoten til 10 uker, blant annet for å gjøre unge kvinners og menns tilknytning til arbeidslivet mer lik.

Hvem mottar foreldrepenger?

I 2006 var det totalt 47 745 mødre og 35 827 fedre som fikk utbetalt foreldrepenger i forbindelse med foreldrepermisjon. Statistikken viser imidlertid at foreldrene delte stønadsperioden svært skjevt mellom seg. Ved innføringen av fedrekvoten var forventningen fra politisk hold at ordningen ville stimulere fedre til å ta en større del av foreldrepermisjonen, også utover det fedrekvoten «påla» dem. Dette har ikke skjedd i forventet grad (Ibid:45). Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) indikerer at bare omtrent 19 prosent av fedrene tok ut flere permisjonsdager enn de måtte i 2006. 26 Tabell 6.4 viser at langt de fleste av fedrene tok ut 25 eller færre permisjonsdager. «Medianfaren» i statistikken tok ut 25 dager, det vil si 5 ukers permisjon.

Når vi vet at den totale stønadsperioden er på 54 uker med 80 prosent sats (løsningen de fleste familier velger), innebærer dette at fedre flest benytter seg av i underkant av 10 prosent av de totale stønadsdagene. Til tross for muligheter til å dele permisjonen likt, er det altså fortsatt mødrene som tar ut nesten hele permisjonen selv. I følge Danielsen og Lappegård (2003) tar 80 prosent av sysselsatte norske kvinner ut maksimum foreldrepermisjon, det vil si nærmere 12 måneder med 80 prosent lønnskompensasjon. Dette innebærer at mødre har en mye lengre fraværsperiode i forbindelse med en fødsel enn fedre. Det er gjennomført studier av hvordan denne skjevfordelingen av fravær fra arbeidsmarked virker inn på lønnsforskjellen mellom kvinner og menn. Disse studiene vil vi komme tilbake til i kapittel 12 i denne utredningen. I et senere avsnitt drøfter vi mulige årsaker til at mødre og fedre fordeler foreldrepermisjonen så skjevt mellom seg.

6.4.4 Kontantstøtteordningen

Kontantstøtte til småbarnsforeldre ble i 1998 innført som et alternativ og supplement til barnehager for familier med barn mellom ett og tre år. Dette velferdsgodet gis til familier med barn mellom ett og tre år som ikke gjør bruk av fulltidsplass i barnehage det ytes offentlig driftstilskudd for, og er et skattefritt beløp på 3303 kroner per måned (2007). Intensjonen bak ordningen var at alle familier med barn fra ett til tre år skulle få tilnærmet samme tilskudd fra staten til barneomsorg, uavhengig av hvordan familiene velger å organisere omsorgen.

Kontantstøtten skulle blant annet gi foreldre økonomisk handlingsrom til å kunne tilbringe mer tid med barna sine. At dette var en viktig målsetting med reformen fremgår av budsjettinnstilling S. nr. 2 (1997 – 98) fra Familie-, kultur og administrasjonskomiteen. Ordningen inneholder imidlertid ikke noe krav om at foreldrene reduserer yrkesaktiviteten eller at de passer barnet selv for å få kontantstøtte. Det eneste vilkåret er knyttet til bruk av barnehage, og enten mor eller far kan søke om kontantstøtte.

Kontantstøtten ble innført etter en het debatt som engasjerte svært mange. Mange var sterkt kritiske til ordningen, og i diskusjonen ble det uttrykt bekymring for at innføring av kontantstøtte ville kunne ha uheldige konsekvenser for likestilling, for arbeidsmarkedet, for den videre utbygging av barnehager og for utsatte barn. Mange fryktet at denne i utgangspunktet kjønnsnøytrale ordningen ville svekke mødres tilknytning til arbeidsmarkedet og at mødre som allerede hadde svak tilknytning til arbeidslivet ville få svekket sine arbeidsmarkedsressurser ytterligere.

Stortingsmelding nummer 43 (2000 – 2001), evalueringen av kontantstøtteordningen, viser at 96 prosent av alle kontantstøttemottakere er kvinner. Av den samme Stortingsmeldingen fremgår også at resultatene fra flere evalueringsprosjekter har vist at kontantstøtten har ført til en reduksjon i arbeidstilbudet for mødre med ett- og toåringer, det vil si en reduksjon i tiden denne gruppen bruker i arbeidsmarkedet. Reduksjonen i småbarnsmødrenes arbeidstilbud var ikke stor i de første årene etter at reformen kom på plass (Ibid:21), men senere studier har vist at arbeidstilbudet på litt lengre sikt ble kraftig redusert i årene etter at kontantstøtteordningen trådte i kraft. Fire år etter at kontantstøtten ble innført, var yrkesandelen blant mødre med barn i 1 – 2-årsalderen merkbart lavere enn før. Alt i alt observerte man en nedgang i småbarnsmødres arbeidstilbud på ca. 20 prosent eller ca. 11 000 årsverk fra 1998 til 2002 (Rønsen 2004). Forutsatt at arbeidserfaring henger positivt sammen med lønn, kan en slik reduksjon i småbarnsmødres yrkesaktivitet være relevant også i et likelønnsperspektiv.

I senere år har antall kontantstøttemottakere imidlertid blitt redusert kraftig. Mens det i år 2000 var i overkant av 88 000 mottakere av kontantstøtte, var tallet redusert til om lag 55 500 ved utgangen av mars 2007. Nedgangen kan sees i sammenheng med at flere barn i kontantstøttealder har fått plass i barnehage (NAV 2007). Det er også tenkelig at nedgangen kan sees i sammenheng med omleggingen av kontantstøtten som ble varslet i Soria Moria-erklæringen og siden fulgt opp i St.prp. nr. 1 (2005 – 2006) og St.prp. nr. 1 (2006 – 2007), hvor satsene ble redusert og perioden for kontantstøtte ble forkortet.

Antall kvinner som mottar kontantstøtte er ikke en ideell indikator på kvinners fravær fra arbeidsmarkedet, selv om intensjonen bak reformen var at foreldrene skulle kunne tilbringe mer tid med barna. Som vi har sett, finnes det ikke noe krav om at foreldrene reduserer sin arbeidstid når de mottar kontantstøtte. De kan like gjerne bruke dagmamma som barnetilsyn mens de selv jobber fulltid. Likevel ser vi at reformen har redusert småbarnsmødres arbeidstilbud. Kvinner er i stort flertall blant brukerne av kontantstøtten. Om innføringen av kontantstøtte også kan sies å ha hatt effekt på småbarnsmødres lønnsutvikling, er et spørsmål vi kommer tilbake til i kapittel 12.

6.4.5 Annet fravær fra arbeidet

Over har vi sett at småbarnsforeldre har rett til totalt ett års betalt foreldrepermisjon. I tillegg gir Arbeidsmiljølovens § 12 – 5. hver av foreldrene rett til 12 måneders ubetalt permisjon. Det finnes ingen sentral statistikk over omfanget av bruken av denne rettigheten. Vi vet derfor heller ikke om retten til ulønnet permisjon benyttes primært av kvinner.

Sysselsettingsstatistikken fra rapporten Yrkesdeltagelse og arbeidstid blant mødre og fedre (Barne- og likestillingsdepartementet 2006) gir imidlertid en mulig indikasjon på hvem som tar ulønnet permisjon. Her fremgår det at 30 prosent av mødre med ettåringer var midlertidig fraværende fra arbeidsplassen i 2004. Tilsvarende tall for fedre var 16 prosent. Denne skjevheten kan skyldes at kvinnene i større grad enn mennene benytter seg av retten til ulønnet permisjon, for eksempel i kombinasjon med at de mottar kontantstøtte, men det er verdt å merke seg at midlertidig fravær også kan skyldes sykdom, ferie eller avspasering. Vi må dermed konkludere med at det ikke finnes noen god statistikk over mødre og fedres bruk av retten til ulønnet permisjon.

En annen type fravær fra arbeidsplassen i forbindelse med barneomsorg, har vi når en av foreldrene er hjemme med et sykt barn. Etter Arbeidsmiljølovens § 12 – 9. har alle arbeidstakere rett til inntil 10 dagers permisjon hvert kalenderår ved barns sykdom. Både mor og far har denne rettigheten. Tall fra Statistisk sentralbyrå indikerer at fravær fra jobb på grunn av sykt barn er rimelig jevnt fordelt mellom kjønnene. Både blant mødre og fedre med barn under 15 år er det omtrent 60 prosent som har vært fraværende noen timer eller dager de siste 12 måneder på grunn av sykdom eller akutte situasjoner i familien (Lohne 2006).

6.4.6 Hva styrer fordelingen av ubetalt og betalt arbeid?

Alle de offentlige stønadsordningene vi har nevnt ovenfor er i utgangspunktet kjønnsnøytrale – både mødre og fedre kan motta foreldrepenger eller kontantstøtte, begge foreldre har rett på ulønnet permisjon eller redusert stilling når barna er små og begge har rett til et visst antall hjemmedager når barnet er sykt. Kvinner og menn har i utgangspunktet et like stort potensial til å utøve omsorg for barn. Likevel har vi sett at det i all hovedsak er moren som tar ut lange permisjoner eller trapper ned på sin arbeidstid når paret blir foreldre. Dette vises ved at mødre tar ut omtrent 90 prosent av foreldrepengeperioden, de jobber deltid i langt større grad enn fedre, og vi har indikasjoner på at de også tar ulønnet permisjon fra arbeidet i større utstrekning enn menn. Fravær i forbindelse med barns sykdom synes imidlertid ikke å være kjønnsbetinget. Oppsummert kan man si at kvinners yrkesdeltagelse er tett knyttet til foreldreskap, mens menns yrkesdeltagelse i liten grad påvirkes av det å få barn.

I dette avsnittet vil vi se på hva som er sannsynlige årsaker til at mødre og fedre fordeler tiden på arbeidsmarket og i hjemmesfæren så ulikt mellom seg. Vi vil her ha fokus på de lange permisjonsfraværene i forbindelse med fødsler. Av de ulike formene for omsorgsfravær vi har sett på over, er det denne typen fravær som representerer de lengste avbrekkene fra arbeidsmarkedet for kvinner. Hvorfor tar ikke fedre en større del av foreldrepermisjonen? Det er nødvendig å se på et mangfold av mulige forklaringer for å besvare dette spørsmålet. Vi vil gjennomgå økonomiske og holdningsbaserte forklaringer på spørsmålet. Vi vil også undersøke om det finnes formelle begrensninger i lovverket på fars deltagelse i barneomsorgen. Oppmuntrer de familiepolitiske ordningene vi har beskrevet ovenfor virkelig til et likestilt foreldreskap?

Holdninger til morskap og farskap

Fra historien vet vi at det tradisjonelt har vært mødres oppgave å ta seg av barn og hjem, mens fedrenes oppgave har vært å forsørge familien gjennom arbeid utenfor hjemmet. 27 I våre dager, hvor kvinner i like stor grad som menn tar høyere utdanning, virker en slik arbeidsdeling gammeldags og utdatert. Likevel kan det synes som at tradisjonelle forestillinger om kjønn, mannlighet og kvinnelighet, farskap og morskap, fortsatt styrer kjønnsarbeidsdelingen blant småbarnsforeldre.

Brandth og Kvande (2003:50) mener at den maskuline identiteten hovedsakelig konstrueres i forhold til mannens deltagelse i arbeidslivet. Foreldrepermisjon og fravær fra arbeidsmarkedet setter denne konstruksjonen av maskulinitet på prøve, skriver forfatterne, som peker på at menn kan risikere å miste maskulint omdømme ved å bruke permisjon eller trappe ned på arbeidstiden, og at dette kan være en demotiverende faktor.

Det finnes også sterke normer for hva som er en god mor. Disse normene er gjerne knyttet til omsorgsutøvelse, amming og lange permisjoner (Ibid: 50, Danielsen 2003). Ellingsæter beskriver det grenseløse moderskapet, som setter stadig nye krav til mors involvering i fysisk omsorg, psykologisk omsorg og oppdragelse. I senere år har man også sett en stadig tydeligere anbefaling om at barn bør fullammes frem til 6 måneder. I den såkalte ammedebatten som raste høsten 2004, hevdet Likestillingsombudet at det økende «ammepresset» gjorde det vanskelig å argumentere for en deling av foreldrepermisjonen (som referert i Ellingsæter 2005a).

Mange spør seg hvorfor ikke fedre tar en større del av foreldrepermisjonen, men det er viktig å huske at fedre ikke bestemmer alene om de skal ta ut permisjon. Ofte er det snakk om forhandlinger mellom mor og far. Vi vet at mødre og fedres holdninger og verdier knyttet til likestilling, påvirker familiens deling av husarbeid og barneomsorg (Lappegård, 2003). Både mor og fars holdning til likestilling og arbeidsdeling mellom kjønnene, spiller inn på hvordan par deler permisjonen mellom seg når de har fått barn. Det finnes ikke mange nyere kvantitative undersøkelser av mødre og fedres holdninger til deling av foreldrepermisjonen. Undersøkelser fra noen år tilbake kan tyde på at noen fedre opplever at kvinner ser på foreldrepermisjonen som en rettighet for dem og er lite villige til å dele permisjonen med barnefaren. I en undersøkelse utført blant menn som fikk barn i Trondheim og Orkdal kommune på midten av 1990-tallet, oppgir 25 prosent av fedrene at mors ønske om å være hjemme så lenge som mulig, var årsaken til at de valgte å ikke dele foreldrepermisjonen (Brandth og Kvande 2003:78).

I Barnetilsynsundersøkelsen fra 2002 spurte Statistisk sentralbyrå om foreldres ønskede lengde på fedrekvoten. De fant at halvparten av fedrene den gangen ønsket lengre fedrekvote. Også blant mødrene var det tilnærmet halvparten som ønsket lengre fedrekvote. I 20 prosent av parene var imidlertid situasjonen slik at far ønsket lengre fedrekvote, mens mor ønsket dagens kvote eller mindre (Pettersen 2003:42).

Analyseinstituttet Norsk Respons uførte høsten 2007 en spørreundersøkelse om foreldrepermisjonsordningen for Unio. Her ble et representativt utvalg av norske kvinner og menn bedt om å ta stilling til om de ønsket en tredeling av foreldrepermisjonen, hvor en tredjedel av permisjonstiden forbeholdes far, slik man har gjort på Island. Spørsmålet som ble stilt var: «Det er foreslått at fødselspermisjonen skal deles i tre deler, slik at mor får en lovpålagt tredjedel, far får en lovpålagt tredjedel, og at foreldrene selv kan bestemmer hvordan den siste tredjedelen av permisjonen skal fordeles mellom dem. Er du for eller imot en slik tredeling av fødselspermisjonen?» 28

Resultatene fra undersøkelsen tyder på at en stor andel av befolkningen er positiv til at en større del av foreldrepermisjonen skal øremerkes far. Hele 68 prosent svarte at de var for forslaget. 18 prosent var mot forslaget, mens 14 prosent ikke hadde bestemt seg. Det var flertall for forslaget i alle aldersgrupper og i alle partienes velgergrupper. Det er også interessant at flere menn enn kvinner var for en tredeling av foreldrepermisjonen. 71 prosent av mennene og 66 prosent av kvinnene var positive til forslaget (Respons 2007).

Arbeidsgivers holdning

Holdninger til at foreldrepermisjonen ikke er en felles permisjon som kan deles mellom foreldrene, men mer mors rettighet, finner en også blant arbeidsgivere. Mange mener at fedre fortsatt blir møtt med negative reaksjoner på arbeidsplassen dersom de ønsker å ta ut mer permisjon enn det som er øremerket fedre gjennom pappakvoten. Blant annet har kvalitative studier kommet frem til slike funn (Brandth og Kvande 2005:57). Arbeidsgiveren kan oppfatte det som et signal om vedkommende ikke satser fullt ut på jobben, når en far tar ut lang foreldrepermisjon, fordi det bryter med hva som en vanlig atferd for fedre (Ekberg og Eriksson 2006:274).

Man antar at slike negative holdninger fra arbeidsgivers side ikke i samme grad gjelder uttak av fedrekvoten. Dette er en rettighet som familien mister dersom faren ikke benytter seg av den, og dermed å anse som en selvfølgelig del av arbeidskontrakten mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Brandth og Kvande (2005) mener at fedrekvoten fungerer som en arbeidstakerrettighet:

Fedrekvoten fungerer som en ferdigforhandlet grense i forhold til arbeidets krav. Mannlige arbeidstakere som er blitt fedre, slipper dermed å forhandle individuelt med sine arbeidsgivere for å få benytte retten til foreldrepermisjon. Når det er en rettighet som potensielt gjelder «alle» mannlige arbeidstakere, unngår en belastningen med å være blant mindretallet som markere seg vet å ta ut permisjon. (2005:55).

En evaluering av den tredelte foreldrepermisjonsordningen på Island gir støtte til Brandth og Kvandes funn (Gíslason 2007). I denne evalueringen argumenteres det for at islandske arbeidsgivere i overraskende stor grad er positive til at fedre benytter seg av retten til å ta ut sin øremerkede del av foreldrepermisjonen, men at det oppfattes negativt når fedre ønsker å ta ut mer enn den øremerkede retten. I en spørreundersøkelse svarte 73,7 prosent av arbeidsgiverne at de var positive til at fedre brukte sin rett til foreldrepermisjon. Samtidig svarte 63 prosent av arbeidsgiverne at det ville være vanskelig eller svært vanskelig for menn i deres bedrift å ta ut inntil 6 måneders foreldrepermisjon. Til sammenligning syntes bare 27 prosent av arbeidsgiverne at det var vanskelig eller svært vanskelig for en kvinne å ta ut inntil 6 måneders permisjon. På bakgrunn av dette konkluderer den islandske utrederen «(…) it seems to be more difficult for men to use some of the shared time, that the positive attitude is limited to their non-transferrable right (…)» (Ibid:24).

Familieøkonomi

Økonomi blir ofte anført som en medvirkende årsak til at så få menn utnytter sine rettigheter til foreldrepermisjon. Ved utbetaling av foreldrepenger kompenseres arbeidstakeren bare opp til seks ganger folketrygdens grunnbeløp (6G), noe som i dag vil si 400 872 kroner (2007). Ettersom menn har høyere inntekt enn kvinner, vil menn oftere tape økonomisk på å ta permisjon fremfor å være på jobben, særlig hvis familien velger en modell med 80 prosent dekningsgrad i 12 måneder. Økonomisk sett er småbarnsfasen kritisk for mange, og familiebudsjettet har lite rom for bortfall eller reduksjon av faste inntekter. For at en ofte på forhånd presset familieøkonomi skal rammes minst mulig, blir det for mange mest lønnsomt at moren tar ut hele eller størstedelen av permisjonstiden.

Gjennomsnittlig foreldrepengegrunnlag var i 2006 262.226 kroner for kvinner og 323.273 kroner for menn (St.prp. nr. 1 (2007 – 2008)). Denne kjønnsforskjellen i foreldrepengegrunnlag må både sees i lys av at kvinner har lavere timelønn enn menn, og at de jobber mer deltid enn menn. Tallene viser at foreldrepengegrunnlaget for både menn og kvinner i gjennomsnitt ligger under 6G. Samtidig vet vi at andelen menn som har inntekt høyere enn 6G, er langt større enn andelen kvinner med så høy inntekt. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) viser at 36,7 prosent av fedrene og 12,4 prosent av mødrene hadde inntekt over maksimalt foreldrepengegrunnlag i 2006. Arbeidstakere med inntekt høyere enn 6G vil tape den delen av lønnen som overstiger dette beløpet, dersom ikke arbeidsgiver gjennom tariffavtaler eller andre avtaler er forpliktet til å kompensere for resten. Det var tre ganger så mange fedre som mødre som var i denne situasjonen.

Et annet viktig moment er at foreldrene i de fleste tilfellene velger 80 prosent inntektskompensasjon under foreldrepengeuttak. Selv med avtale om full lønnskompensasjon, vil det være 80 prosent av full lønn som utbetales. Denne reduksjonen «koster mest» for den av foreldrene som har høyest lønn, og det er som oftest far.

Til tross for at menn risikerer å tape mer økonomisk på å ta foreldrepermisjon enn kvinner, finner flere grunn til å stille spørsmålstegn ved om fokuseringen på 6G-grensen er noe overdrevet. For det første er det svært mange ansatte som gjennom tariffavtale eller arbeidsavtale har rett til å få kompensert full lønn (også utover 6G) mens de er i foreldrepermisjon. Dette gjelder alle ansatte i offentlig sektor, og mange ansatte i privat sektor. Statistikken viser imidlertid at heller ikke menn som får full lønn i permisjonstida, velger å dele permisjonen med partneren sin. Dette kan tyde på at holdninger i denne sammenhengen er viktigere for foreldrepermisjon enn rene økonomiske vurderinger. Det kan også tilføyes at sannsynligheten for at en far tar ut lang foreldrepermisjon, øker med hans inntekt. Det er altså ikke slik at fedre med inntekter under 6G tar ut foreldrepermisjon i større grad enn dem med høye inntekter – snarere tvert i mot. Denne observasjonen svekker antagelsen om at det først og fremst er hensynet til økonomien som bestemmer foreldrenes fordeling av foreldrepermisjon.

Hensyn til familieøkonomien er nok en mer sannsynlig forklaring når man skal forklare hvorfor det er mødrene, og ikke fedrene som går ned i redusert stilling når familien får barn. Som vi så ovenfor jobber hele 47 prosent av mødrene deltid, mot bare fem prosent av fedrene. Dette må vi anta henger sammen med at fedre tjener mer enn mødre, og at det blir for økonomisk ulønnsomt for familien at far jobber deltid.

Formelle begrensninger på fedres rettigheter

I tillegg til holdningsbaserte og økonomiske hindringer finnes det også begrensninger av mer formell art på fedres rett til foreldrepenger. I løpet av de siste årene har man tatt flere skritt i retning av å gi fedre flere selvstendige rettigheter til foreldrepenger ved foreldrepermisjon (Se Ot.prp. nr. 52 (1999 – 2000) og Ot.prp. nr. 7 (2004 – 2005). Blant annet har far fått selvstendig opptjeningsrett basert på egen yrkesaktivitet i forhold til foreldrepenger. Denne rettigheten var tidligere knyttet opp mot mors yrkesaktivitet før fødselen.

Fortsatt er fars rettigheter til foreldrepenger knyttet til mors yrkesaktivitet før og etter fødselen:

1. For at det skal foreligge rett til fedrekvote, må både mor og far ha opptjent rett til foreldrepenger, altså ha vært i jobb seks av de siste ti månedene før fødselen, og mor må ha arbeidet i minst halv stilling før fødselen, se folketrygdloven § 14 – 12. Denne begrensningen innebærer at nærmere 15 prosent av norske fedre, anslagsvis 8 – 10.000 personer, ikke har krav på fedrekvote, som følge av at mor er hjemmeværende før og etter fødsel (Barne- og likestillingsdepartementet (2007), upubliserte beregninger).

2. For at far skal kunne ta ut foreldrepenger som ikke er fedrekvote, forutsettes det at mor enten går ut i arbeid, tar offentlig godkjent utdanning på heltid eller kombinerer arbeid og godkjent utdanning som i sum gir heltid, se folketrygdloven § 14 – 13. Far har ikke mulighet til å ta ut foreldrepenger på selvstendig grunnlag hvis mor er hjemmeværende samtidig. Dette betyr at far er helt uten mulighet til å ta ut foreldrepenger hvis mor er hjemmeværende før og etter fødsel. Det betyr også at mor i praksis har «vetorett» med hensyn til hvordan foreldrene skal fordele stønadsperioden mellom seg når begge har opptjente rettigheter.

Det er altså ikke slik at loven gir mor og far individuelle rettigheter til å ta foreldrepermisjon med foreldrepenger. Farens rett er avhengig av at også mor fyller vilkårene. Fedres rett til lang permisjon avhenger av at mor går ut i arbeid eller lignende.

Hvilke menn tar lang foreldrepermisjon?

Som nevnt er det gjort lite kvantitativ forskning på mødre og fedres holdninger til deling av foreldrepermisjon. Man vet mer om bruken av foreldrepermisjon, og om hvilke menn som faktisk tar lang permisjon. Lappegårds (2003) undersøkelser har vist at fedre har større sannsynlighet for å ta mer permisjon når den korteste permisjonsordningen velges (altså 100 prosent lønn i stedet for 80 prosent lønn), når mor har høyere utdanning, når det er likestilling i inntekt mellom mor og far, når mor jobber fulltid og når hun ikke jobber innenfor næringen helse og sosiale tjenester. Også svenske undersøkelser viser at fedres uttak av foreldrepermisjon øker med høy utdanning og inntekt (Ekberg og Eriksson 2006:274).

Disse observasjonene kan tyde på at det er lettere for familien å velge at far skal ta en større del av permisjonen når de økonomiske forholdene ligger til rette for det. Om far tjener mer enn mor, vil familien tape mer når far tar permisjon med en ordning med 80 prosent lønnskompensasjon enn 100 prosent. Derfor tar far permisjon når familien har valgt 100 prosent, eller kanskje familien velger 100 prosent når far skal ta en større del av permisjonen. Det er også tenkelig at variablene som henger sammen med økt permisjonsuttak blant fedre, korrelerer med likestillingsvennlige holdninger. For eksempel er det tenkelig at høyt utdannede mødre og fedre også har holdninger og verdier som tilsier en likere deling av foreldrepermisjonen.

I et senere kapittel i denne utredningen kommer vi tilbake til sammenhengen mellom barn, omsorgsforpliktelser og lønnsgapet mellom kvinner og menn. Har den tydelige arbeidsdelingen mellom kjønnene som vi har sett ovenfor, betydning for lønnsgapet mellom kvinner og menn? Dette spørsmålet utforskes i kapittel 12.

7 Retten til likelønn etter likestillingsloven, internasjonale avtaler og konvensjoner

7.1 Lov om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven)

Likestillingsloven ble vedtatt i 1978 og trådte i kraft i 1979. Loven var kontroversiell og skapte debatt både før og etter at den ble vedtatt. Striden sto i hovedsak om lovens formål skulle være likestilling eller forbud mot kvinnediskriminering, om loven særlig skulle fremme kvinners stilling eller være kjønnsnøytral, og om positiv særbehandling som virkemiddel for å fremme likestilling. Lovens forhold til det prosessuelle systemet for tariffavtaler og lovfesting av likelønnsprinsippet var også kontroversielt. Resultatet ble en lov som sier at likestilling mellom kjønnene er målet, og at det særlig skal legges vekt på å bedre kvinners stilling.

Siden loven ble vedtatt er den endret flere ganger, og de siste endringene ble vedtatt ved lov 14. juni 2002 nr.21 og 10.juni 2005 nr.40. Det gjelder generalklausulen og definisjonen av direkte og indirekte diskriminering, lovens formålsparagraf med utvidet plikt til å arbeide for likestilling og regelen om bevisbyrde.

Loven har en egen bestemmelse om lik lønn for samme arbeid og arbeid av lik verdi, § 5. Denne retten til likelønn ble innskjerpet i 2002. Det ble da tilføyd at retten til lik lønn for samme arbeid eller arbeid av lik verdi gjelder uavhengig av om sammenligningspersonene tilhører ulike fag og får sin lønn fastsatt etter ulike tariffavtaler. I tillegg ble det tatt inn hvilke kriterier som skal legges til grunn når det skal vurderes om arbeidene er av lik verdi.

I det følgende ser vi nærmere på disse bestemmelsene og deres betydning for å oppnå likelønn mellom kvinner og menn.

7.1.1 Plikt til å arbeide for likestilling

Lovens formål kommer til uttrykk i lovens § 1 første ledd; hvor det heter at loven skal fremme likestilling mellom kjønnene og tar særlig sikte på å bedre kvinners stilling. Formålsparagrafen er viktig når det gjelder forståelsen av lovens øvrige bestemmelser.

§1a omhandler plikten til å arbeide for likestilling. Den omfatter en aktivitetsplikt og en redegjørelsesplikt. Plikten omfatter både offentlige myndigheter, arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner, som alle skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene. Offentlige myndigheter skal arbeide på alle samfunnsområder, arbeidsgivere innenfor sin virksomhet og organisasjonene innenfor sitt virkefelt. Hensikten med bestemmelsen er å skape økt og mer systematisk oppmerksomhet omkring likestilling på virksomhetsnivå.

Virksomheter som i lov er pålagt å utarbeide årsberetning, skal i årsberetningen redegjøre for den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling i virksomheten. Det skal også redegjøres for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å fremme likestilling og for å forhindre forskjellskjellsbehandling i strid med denne loven.

Offentlige myndigheter og offentlige virksomheter som ikke er pliktige til å utarbeide årsberetning, skal gi tilsvarende redegjørelse i årsbudsjettet (Lov om likestilling mellom kjønnene § 1a).

Den sentrale lovbestemmelsen om plikt til å utarbeide årsberetning er regnskapsloven § 3 – 1. Eksempler på hvem som er regnskapspliktige er aksjeselskap og allmennaksjeselskap, statsforetak, ansvarlige selskap, kommandittselskap, større organisasjoner, banker og forsikringsselskap.

Aktivitetsplikten skal bidra til at personalpolitiske spørsmål vurderes i et kjønnsperspektiv, samtidig som det iverksettes konkrete tiltak både for å hindre diskriminerende forhold og for å fremme likestilling. I forarbeidene til denne bestemmelsen heter det at det må stilles et uttrykkelig krav til aktivitet, og at denne aktiviteten må være målrettet og planmessig.

Med aktivitet menes at myndighetene, arbeidsgiverne og organisasjonene ikke bare skal unngå diskriminering, men at de også har en forpliktelse til aktivt å iverksette konkrete tiltak for å fremme likestilling (Ot.prp. nr. 77 (2000 – 2001) side: 20).

Det heter at relevante tiltak for arbeidsgivere blant annet kan være en gjennomgang av kriteriene for karriereutvikling og lederstillinger i bedriften; og tilrettelegge for at de ansatte kan kombinere arbeidet med familieliv. Alle tiltak som berører ansatte skal også analyseres i et kjønnsperspektiv.

Eksempel på tiltak arbeidslivets organisasjoner kan gjennomføre er kartlegging av lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, med sikte på å avdekke eventuelle kjønnsdiskriminerende forskjeller (Ibid.: 20).

Arbeidsgiver skal årlig redegjøre for sin innsats for likestilling som arbeidsgiver, gjennom årsberetning eller årsbudsjett. Redegjørelsen skal vise om den ansvarlige har oppfylt aktivitetsplikten. Den skal beskrive den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling og eventuelle planlagte eller iverksatte tiltak i virksomheten. Plikten forutsetter en systematisk beskrivelse av relevante forhold, og det legges vekt på at virksomheten kan frembringe kjønnsdelt statistikk.

Loven stiller ikke de samme uttalte kravene om aktivitet som plikten til å redegjøre.

Departementet antar imidlertid at kartleggingen kan medføre at likestillingsfremmende tiltak iverksettes.» Om aktivitetsplikten heter det at «Likestillingsombudet vil med denne hjemmelen kunne ta initiativ til å påpeke forholdene og vise til plikten til å iverksette tiltak for å rette opp problemet. Unnlatelse av å etterkomme Likestillingsombudets oppfordring vil ikke kunne sanksjoneres (Ibid:20).

Plikten til å redegjøre for likestilling skal håndheves etter likestillingslovens vanlige system. Ombudet håndhever denne bestemmelsen dels gjennom generell informasjon og veiledningsmateriale om aktivitets- og redegjørelsesplikten, dels gjennom kontroll av at virksomheten har utarbeidet en redegjørelse og dels gjennom konkret rådgivning i forbindelse med kontrollen.

Det vil si at Likestillings- og diskrimineringsombudet 29 etter klage eller på eget initiativ kan kontrollere at årsberetningen eller årsbudsjettet tilfredsstiller lovens krav. Ombudet kan kontrollere både at virksomheten har en redegjørelse og selve innholdet. Ombudets avgjørelse skal kunne påklages til Likestillings- og diskrimineringsnemnda 30 som kan overprøve alle sider ved ombudets behandling av saken. Bestemmelsen pålegger en plikt av offentligrettslig karakter, og gir ikke enkeltindivider rettigheter som kan gi grunnlag for noe krav. 1.januar 2006 fikk nemnda kompetanse til å ilegge tvangsmulkt dersom pålegg fra nemnda ikke blir overholdt. 31 Denne kompetansen gjelder også for brudd på redegjørelsesplikten.

I forarbeidene til omorganisering av Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling heter det at: «Aktivitets- og redegjørelsesplikten er ombudets viktigste virkemiddel i pådriverarbeidet i forhold til offentlige myndigheter og arbeidslivet. Da bestemmelsen trådte i kraft 1.januar 2003 allokerte departementet nye ressurser til ombudet til informasjonstiltak og økt saksbehandlerkapasitet» (Ot.prp. nr. 34 (2004 – 2005) side: 54). Ombudet gjennomførte da en kontroll om gjennomføring av redegjørelsesplikten i departementenes budsjettproposisjoner og underliggende etater i staten. I 2006 ble det gjennomført en tilsvarende kontroll i kommunenes årsberetning, se nærmere omtale av prosessen og resultatene i kapittel 14.

7.1.2 Indirekte og direkte forskjellsbehandling

Likestillingslovens § 3 er lovens hovedbestemmelse (generalklausul) som slår fast at direkte og indirekte forskjellsbehandling mellom kvinner og menn ikke er tillatt. Det vil si at loven har en hovedregel som hjemler et generelt forbud mot forskjellsbehandling basert på kjønn. Forbudet mot forskjellbehandling omfatter alle typer handlinger, som avtaleinngåelser, herunder arbeidsavtaler og tariffavtaler. Stortingets lovgivningsvirksomhet omfattes også av diskrimineringsforbudet. Diskrimineringsforbudet er presisert for enkelte sentrale områder i arbeidsliv og utdanning.

Begrepene direkte og indirekte forskjellsbehandling er godt innarbeidede fagtermer på likestillingsområdet, både nasjonalt og internasjonalt. De anvendes i likestillingsdirektivene vi er bundet av gjennom EØS-avtalen og anvendes i hele EU / EØS-området.

Direkte forskjellsbehandling er handlinger som stiller kvinner og menn ulikt fordi de er av forskjellig kjønn. Et eksempel er hvis man uten konkrete holdepunkter tillegger kvinner og menn egenskaper og kvalifikasjoner ut fra stereotype oppfatninger om kjønn, og legger dette til grunn for eksempel ved fordeling av arbeidsoppgaver på en arbeidsplass.

Indirekte forskjellsbehandling defineres som handlinger som har kjønnsskjev effekt. Loven har forbud mot handlinger som faktisk virker slik at det ene kjønn på urimelig måte stilles dårligere enn det andre. Indirekte forskjellsbehandling omfatter handlinger som tilsynelatende er kjønnsnøytrale, men som likevel får ulik virkning for kvinner og menn på grunn av forskjeller mellom kjønnene. Fordi menn og kvinner biologisk og faktisk er ulike, og er i en ulik situasjon i samfunnet, vil lik behandling i mange tilfeller gi ulike virkninger. Et eksempel kan være en bedrift som sier opp flere ansatte på grunn av driftsinnskrenkninger og som velger å si opp deltidsansatte før heltidsansatte. Hvis det i virksomheten er flere kvinner enn menn som arbeider deltid, og deltid benyttes som et utvelgelseskriterium, kan dette innebære indirekte diskriminering som fører til at kvinner får et svakere ansettelsesvern enn menn.

Loven ble endret i 2002 med en skjerping av forbudet mot forskjellsbehandling, § 3 generalklausulen. Nye definisjoner av begrepene direkte og indirekte forskjellsbehandling ble tatt inn. En viktig endring var at forskjellsbehandling på grunn av graviditet og fødsel ble klart definert som direkte forskjellsbehandling i strid med loven. Dette ble tidligere definert som indirekte forskjellsbehandling. I tillegg ble forskjellsbehandling av menn som tar ut fedrekvoten definert som direkte forskjellsbehandling.

Selv om loven konkret gjelder likestilling mellom kvinner og menn, setter den ikke krav om sammenligningsperson. Det vil si at den lovfester en adgang til hypotetiske sammenligninger for å slå fast direkte forskjellsbehandling. Denne bestemmelsen er også relevant ved fastsetting av lønn.

Med dette menes at hvorvidt en kvinne (eventuelt en mann) kommer i dårligere stilling på grunn av for eksempel permisjon skal vurderes i forhold til hvordan andre i tilsvarende situasjon, for eksempel andre søkere til den aktuelle stillingen, blir eller ville blitt behandlet. Vurderingstemaet kan da bli hvordan hun ville blitt behandlet, for eksempel hvordan en arbeidsgiver ville vurdert hennes søknad om hun ikke hadde søkt permisjon. Det skal med andre ord være avgjørende for eksempel om det var andre søkere til stillingen eller om kvinnen har kolleger som får høyere lønn. Dette har praktisk betydning blant annet fordi kvinner på grunn av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet ofte konkurrerer om stillinger med andre kvinner, eller har kvinnelige kolleger (Ot.prp. nr. 77 (2000 – 2001) side: 37).

7.1.3 Lik lønn for arbeid av lik verdi

Lov om likestilling mellom kjønnene slår fast et alminnelig forbud mot direkte og indirekte forskjellsbehandling, jf § 3. Lik lønn for arbeid av lik verdi reguleres særlig i § 5. Med likelønnsprinsippet menes kravet om lik lønn mellom kvinner og menn for samme arbeid og arbeid av lik verdi i samme virksomhet. Likestillingslovens diskrimineringsforbud er ufravikelig og omfatter både privat og offentlig sektor.

Arbeid av lik verdi

Likestillingslovens § 5 klargjør og presiserer prinsippet og kravet om «lik lønn for arbeid av lik verdi». Viktige prinsipper er at arbeidets verdi ikke er knyttet til verdi for arbeidsgiveren, men til en objektiv vurdering av innholdet og vanskelighetsgraden i det arbeidet som skal utføres. Det er altså arbeidsoppgavene, og ikke hvordan arbeidstaker utfører arbeidet, eller hvordan det verdsettes av kunder og brukere, som skal danne grunnlaget for vurderingen. Arbeidene som sammenlignes skal være gjenstand for en helhetsvurdering, der alle faktorer som har betydning for det konkrete arbeidets utførelse bør inngå i vurderingen. Alle faglige kvalifikasjoner og egenskaper, samt ansvar og belastninger, som skal til for å utføre arbeidet bør tas i betraktning. Det er den totale summen av disse kvalifikasjonene og egenskapene som bør være avgjørende for om arbeidet er av lik verdi. De sentrale kriteriene for vurderingen er satt til kompetanse, anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold.

Gjennomføring av lik lønn for arbeid av lik verdi forutsetter en vurdering av de aktuelle arbeidene. At en slik vurdering skal skje gjennom arbeidsvurdering er ikke lovfestet. Imidlertid gir ordlyden i loven sentrale faktorer som skal inngå i vurderingen av om arbeidet er av lik verdi. Det heter i forarbeidene at dette kan skape en enhetlig praksis, samtidig som det påpekes at listen ikke er uttømmende.

Lønn

Lønn defineres som «det alminnelige arbeidsvederlag samt alle andre tillegg eller fordeler i penger eller andre goder som ytes av arbeidsgiveren». Begrepet lønn skal tolkes vidt. Pensjon, bonusordninger, fritt arbeidstøy, fri bil, gratis abonnementer, fri telefon osv regnes med som del av lønnen.

Det er også i strid med loven dersom to personer som ikke utfører arbeid av lik verdi heller ikke får ta lik del i andre goder i ansettelsesforholdet. Ombudet har fattet vedtak i en klagesak om diettgodtgjørelse for flygere og kabinpersonale. Ombudet uttalte at i den grad diettgodtgjørelse var å anse som utgiftskompensasjon var det urimelig å betale den kvinnedominerte yrkesgruppen mindre enn den mannlige (LKN 1998 – 1).

Gyldighet – på tvers av fag og tariff

At to arbeidstakere er omfattet av ulike tariffavtaler er ikke til hinder for retten til likelønn. Dette er uttrykkelig lovfestet i §5 annet ledd som slår fast at retten til lik lønn for arbeid av lik verdi gjelder «uavhengig av om arbeidene tilhører ulike fag eller om lønnen reguleres i ulike tariffavtaler». Arbeidstakere har krav på lik lønn selv om de har ulik yrkesfaglig tilknytning eller ulik tariffavtale, så fremt arbeidet er av lik verdi, og arbeidstaker har krav på å få sin lønn sammenlignet på tvers av disse grensene.

Lovendringen i 2002 klargjorde og styrket adgangen til å sammenligne mellom tariffavtaler og på tvers av faggrenser. I forarbeidene til endringene (Ot.prp. nr. 77 (2001 – 2002) side: 58) heter det at «dersom likelønnsbestemmelsen skal være et godt og effektivt virkemiddel på et kjønnsdelt arbeidsmarked, må det være mulig å sammenligne helt ulike yrker og fag. Det bør også tas i betraktning at det heller ikke er uvanlig at arbeidstakere i samme virksomhet omfattes av ulike tariffavtaler, slik at lønningene er fastsatt på grunnlag av separate forhandlinger».

Den opprinnelige lovteksten fra 1978 hadde samme ordlyd om at kvinner og menn skal ha lik lønn for likt arbeid og arbeid av lik verdi. Begrepet «arbeid av lik verdi» var imidlertid ikke nærmere definert i teksten og som følge av omtalen i forarbeidene ble arbeid av lik verdi gitt en snevrere fortolkning. I forarbeidene heter det at jo større ytre forskjeller det er på arbeidene, jo vanskeligere vil det være å si at de har lik verdi. Videre synes det å være et naturlig utgangspunkt at arbeidene som sammenlignes tilhører samme fag (Ot.prp. nr. 1 (1977 – 78)). I tråd med internasjonal rett og EF-domstolens praksis utviklet norsk forvaltningspraksis seg bort fra en slik snever fortolkning og i retning av å tillate sammenligninger på tvers av faggrenser. Endringene i 2002 kan derfor sees som en videreføring av gjeldende praksis.

Retten til lik lønn

Med lik lønn menes at lønnen skal fastsettes på en måte som ikke er direkte eller indirekte diskriminerende. Bestemmelsen innebærer ikke direkte krav om utbetaling av samme lønn når arbeidet har lik verdi. Arbeidsgiver kan ha rett til å begrunne ulik lønn, til tross for at arbeidene har lik verdi. Ulik lønn kan gis når det foreligger tungtveiende grunner til det, men det stilles strenge krav til arbeidsgivers begrunnelse for å betale ulik lønn dersom det påvises arbeid av lik verdi. I forarbeidene til likestillingsloven heter det at «forhold som knyttes til den individuelle arbeidstaker som ansiennitet, utførelse av arbeidet, markedsverdi osv., skal ikke inngå i vurderingen av arbeidets verdi.Slike forhold kan etter omstendighetenelovlig begrunne ulik lønn til tross for at arbeidene har lik verdi, så fremt dette i seg selv ikke er direkte eller indirekte diskriminerende». Vektlegging av slike individuelle forhold, markedsverdi og forhandlinger i lønnsfastsettelsen er ikke lovfestet, og departementet overlot til forvaltnings- og rettspraksis å utvikle disse prinsippene (Ot.prp. nr. 77 (2000 – 2001) side: 61).

Markedsverdi

Markedsverdi kan være én grunn til å lønne arbeidstakere forskjellig. Praksis fra både Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda aksepterer markedsargumenter i likelønnssaker, se nærmere omtale i kapittel 7.2 om håndhevingsapparatet. Det stilles imidlertid en del forutsetninger for å akseptere markedsverdi som grunnlag for ulik avlønning. Det er avgjørende i hvilket omfang det er mangel på søkere, og om det er nødvendig å bruke lønn som virkemiddel for rekruttering. Begrunnelsen skal vurderes i lys av de konkrete forhold på arbeidsmarkedet, og om det er nødvendig å etterspørre arbeidskraft på denne måten, eller om behovet kunne vært dekket på andre måter.

Begrensninger i sammenligningsgrunnlaget

Likestillingslovens § 5 begrenser retten til lik lønn til samme virksomhet. Det betyr at kravet om likelønn ikke kan bygge på sammenligninger mellom ansatte i forskjellige virksomheter, heller ikke om virksomhetene drives eller eies av samme fysiske eller juridiske person. Begrepet virksomhet skal normalt fortolkes som samme arbeidsgiver.

I forarbeidene til loven skilles det mellom privat virksomhet, og mellom statlig og kommunal virksomhet. Når det gjelder konsernforhold, skal hver virksomhet vurderes for seg, selv om selskapene er budet sammen av felles eierinteresser. I forarbeidene diskuteres hva som bør regnes som en arbeidsgiver i konsernforhold. Departementet skrev at dersom et selskap eller en person har aksjemajoriteten i flere datterselskaper, så kunne det være aktuelt å betrakte konsernspissen som arbeidsgiver og at «dette ville medføre at lønnsnivået i et datterselskap kunne sammenlignes med lønnsnivået i et annet datterselskap». Men en slik ordning kan føre til at et datterselskap stilles dårligere enn konkurrentene i samme bransje «fordi det ved en tilfeldighet står i konsernforhold til selskaper i andre bransjer med høyere lønnsnivå». En slik regel ville virke vilkårlig, og det ble konkludert at det ikke skulle være noen særregler for konserner. Det påpekes imidlertid at § 3 generalklausulen, vil kunne supplere §5 i spesielle tilfeller. Her siktes det antakelig til de tilfeller der flere virksomheter innenfor samme konsern driver i samme bransje (Ot.prp. nr. 33 (1974 – 75) side: 39).

Når det gjelder offentlig virksomhet blir staten så vel som hver enkelt kommune ansett som en arbeidsgiver, såfremt det ikke dreier seg om virksomheter som er skilt ut som egne rettssubjekter (Ot.prp. nr. 33 (1974 – 75) side: 39). Eksempler på egne rettssubjekter er statseide selskaper, som NRK og helseforetakene. Ansatte i de forvaltningsorganene som juridisk og økonomisk er en del av staten og hvor ansettelsesforhold reguleres av tjenestemannslovgivningen, ansees derimot for å ha en og samme arbeidsgiver – staten. Til slike forvaltningsorganer regnes for eksempel universiteter. Samme mønster gjør seg gjeldende innenfor den enkelte kommune og fylkeskommune (Ot.prp. nr. 77 (2000 – 2001) side: 53).

Da loven ble vedtatt ble det vurdert om en skulle gå inn for at den enkelte etat i forvaltningsorganene skulle regnes som en arbeidsgiver. Det ville samsvare med samme avgrensning som brukes i Hovedavtalen i staten § 40. Selv om samme virksomhet ikke ble definert på denne måten, ble det i forarbeidene antydet at å se staten og den enkelte kommune som en virksomhet kunne føre for langt. Likelønnsregelen kunne bli et hinder for lønnsforskjeller som skyldes lønnsomhet. En begrunnelse for å beholde et så bredt sammenligningsgrunnlag var at «det offentlige har et særlig ansvar for at kvinner og menn ikke forskjellsbehandles. Og dette taler for at ved anvendelse av (likelønnsbestemmelsen) har et bredest mulig sammenligningsgrunnlag» (Forbruker- og administrasjonsdepartementet 1974 side 85).

Da første utkast til likestillingsloven ble sendt ut på høring ønsket flere av høringsinstansene å utvide lovens virkeområde og gikk inn for sammenligninger på tvers av virksomheter, men innen samme bransje. Blant annet Likestillingsrådet argumenterte for sammenligninger innen samme bransje, og hevdet at det ikke dreier seg om generelle lønnsforskjeller mellom bedrifter, men:

dersom det kan sannsynliggjøres at forskjellen i lønnsnivået grunner seg på kjønn, er forholdet derimot et annet. …dersom en bedrift som bare sysselsetter kvinner har et betydelig lavere lønnsnivå enn en annen bedrift som vesentlig sysselsetter menn .. i samme bransje, bør dette kunne omfattes av loven (Ot.prp. nr. 33 (1974 – 75) side: 38).

Under behandlingen i Stortinget tok et mindretall til orde for at lovens virkeområde burde utvides, slik at det ble mulig å sammenligne kvinners og menns lønn på tvers av virksomheter og bransjer. Deres argument var at dersom intensjonen med loven var å hindre utnytting av kvinner som billig arbeidskraft, så må det bli mulig å sammenligne kvinnedominerte arbeidsplasser med mannsdominerte arbeidsplasser. Det ble også foreslått at myndighet ble overført fra Arbeidsretten til Klagenemnda for likestilling.

Mindretallet kritiserte også at loven ikke ga hjemmel for sammenligninger innen samme avtaleområde. Det ble trukket en parallell til lavlønnsregelen i Norsk Jern- og Metallarbeiderforbund, som går ut på at ingen arbeidstaker skal ligge lavere enn 87 prosent av gjennomsnittslønnen for de respektive gruppene innen fag-, spesial- og hjelpearbeider på landsbasis. Videre viste de til at intensjonen bak ILOs likelønnskonvensjon er å hindre at kvinners svake posisjon på arbeidsmarkedet kan utnyttes som et konkurransefortrinn i næringslivet. Flertallet som ønsket å behold begrensningen til samme arbeidsgiver, argumenterte for at en sammenligning på tvers av bransjer og arbeidsgivere ville true den frie forhandlingsretten. De ønsket ikke å erstatte et desentralisert lønnssystem med «et sentralisert statsformynderi på lønnskampens område» (NOU 1997:10 side 51).

Loven gir en adgang til å vedta forskrifter med nærmere avgrensning av arbeidsgiverbegrepet i statig og kommunal sektor. Slike forskrifter er ikke vedtatt og ved senere revisjoner er ikke bestemmelsen eller tolkninger av «samme virksomhet» endret.

Individualisering

Likelønnsbestemmelsen er individualisert i den forstand at resultatet av klagesaker bare har konsekvenser for den arbeidstaker og arbeidsgiver som er part i saken. Selv om det gjennomføres en sammenligning på tvers av fagrenser eller tariffavtaler, vil kravet om eventuell oppjustering av lønn kun være gyldig på individuelt nivå og bare være bindende for den arbeidsgiver og arbeidstaker saken gjelder. Et vedtak fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda, eventuelt i en alminnelig domstol, vil altså ikke få direkte betydning for andre arbeidstakere med tilsvarende arbeid eller tariffavtaler, jf likestillingsloven § 14 Nemndas forhold til Arbeidsretten.

Begrunnelsen for en slik begrensning ligger blant annet i forholdet mellom likestillingsloven og regelverket for prøving av tariffavtaler (Ot.prp. nr. 77 (2000 – 2001) side: 79). Det følger av arbeidstvistloven at det er Arbeidsretten som har kompetanse til å løse tvister om «en tariffavtales gyldighet, forståelse eller beståen» (arbeidstvistloven § 7, jf § 6). For å hindre uklarheter mellom Arbeidsrettens og nemndas kompetanse, presiseres det i likestillingsloven at nemnda ikke kan treffe avgjørelser som etter arbeidstvistloven og tjenestetvistloven hører inn under Arbeidsrettens kompetanseområde. Det er derfor bare Arbeidsretten som kan avgjøre om en bestemmelse i en tariffavtale er i strid med likestillingsloven, med den virkning at den aktuelle avtalebestemmelsen blir ugyldig.

En tvist om motstrid mellom bestemmelser i en tariffavtale og likestillingsloven kan også bringes inn for de alminnelige domstoler eller ombudet og nemnda, men saken må da fremmes med utgangspunkt i en individuell ansettelsesavtale. Dersom det konstanteres motstrid vil dette ikke få rettslige konsekvenser for tariffavtalen som sådan, men kun for den individuelle ansettelsesavtalen som er grunnlaget for saken (Ot.prp. nr. 34 (2004 – 2005): side: 79). 32

Hvis noen ønsker å prøve en sak på prinsipielt grunnlag må de gå veien om et eller flere konkrete ansettelsesforhold. En klagesak i Aftenposten kan illustrere et slik fremgangsmåte. Striden sto om avlønning av en typograf og en konsulent som fikk lønnen fastsatt på grunnlag av hver sine tariffavtaler. I denne saken ble det innhentet uttalelser fra de aktuelle tariffpartene, som konkluderte med at: «Forutsatt at nemndas vedtak ville være fullt ut individualisert både i konklusjon og begrunnelse, var samtlige tariffparter enige i at saken ikke hørte inn under Arbeidsrettens kompetanse» (LDN-2006 – 17).

Retten til sammenligning etter likestillingsloven gjelder dermed ikke for ubestemte grupper arbeidstakere, som for eksempel en yrkesgruppe. Eventuelle oppjusteringer av yrkesgrupper må skje gjennom forhandlinger. Det heter imidlertid i forarbeidene til likestillingsloven at en ikke kan se bort fra at avgjørelser i enkeltsaker kan gi argumenter i forhandlinger som taler for heving av enkelte grupper (Ot.prp. nr. 77 (2000 – 2001)). Se mer om Likestillings- og diskrimineringsnemndas kompetanse i kapittel 7.4.

7.1.4 Delt bevisbyrde

I norsk rett er det vanlige at den som klager må føre bevis, men på enkelte områder er det fastsatt andre og mer lempelige bevisregler enn det som ellers gjelder i sivile saker. Dette gjelder blant annet Lov om likestilling mellom kjønnene hvor det anses for å være et særlig behov for å sikre et effektivt vern mot forskjellsbehandling fordi styrkeforholdet mellom de involverte partene som regel er skjevt.

En hovedbegrunnelse for en regel om delt bevisbyrde i arbeidslivet er hensynet til å ivareta en effektiv håndheving av forbudet mot direkte og indirekte forskjellsbehandling. Saksforholdet i en konkret sak kan være uoversiktlig og vanskelig å få klarhet i, samtidig som det er arbeidsgiveren (eller potensiell arbeidsgiver i ansettelsessaker) som sitter med det vesentligste av dokumentasjon i saken. Dette gjør det vanskelig og til dels umulig for den som mener seg forskjellsbehandlet å bevise at det faktisk har foregått forskjellsbehandling på grunn av kjønn. Å legge hele bevisbyrden på den som mener seg forskjellsbehandlet vil i praksis innebære at mange saker om direkte og indirekte forskjellsbehandling i arbeidslivet ikke får en reell prøving fra håndhevingsapparatets side. Dette ville innebære en vesentlig svekkelse av forbudet mot direkte og indirekte forskjellsbehandling på grunn av kjønn innenfor arbeidslivet.

En regel om delt bevisbyrde omfatter to trinn: Først må klager sannsynliggjøre at det foreligger en forskjellsbehandling. Dette innebærer at den som opplever seg forskjellsbehandlet må fremlegge indikasjoner for at det har forekommet ulik behandling i strid med loven. Når det gjelder likelønn, innebærer det at det må sannsynliggjøres at arbeidet er av lik verdi og at lønnen er ulik. Når verdien av arbeidet skal fastsettes er det bare objektive kjennetegn ved stillingen som sammenlignes, jf lovens henvisning til kompetanse, anstrengelse og ansvar. Måten arbeidet utføres på, er ikke relevant her. I praksis stilles det ikke store krav for at klager anses å ha oppfylt sin bevisbyrde.

Hvis det etableres en slik antakelse, går bevisbyrden over på innklagede som må bevise at klageren tar feil når det gjelder arbeidets verdi eller lønnsforholdene, eventuelt at forskjellsbehandlingen ikke skyldes kjønn, men andre objektive forhold som ikke har sammenheng med kjønn. Her kommer kvaliteten på det utførte arbeidet inn i bildet. Likeså diskusjonen om markedslønn er et slikt kjønnsnøytralt kriterium som gjør at arbeidsgiver lovlig kan differensiere i lønn. Klarer ikke arbeidsgiver å sannsynliggjøre dette, skal den ulike behandlingen anses for å være forskjellsbehandling i strid med loven. Nærmere om dette spørsmålet i avsnitt 14.3.1 om håndheving av likelønnsbestemmelsen.

Både omvendt og delt bevisbyrde er begreper som brukes for å betegne en forskyvning av bevisbyrden fra klager og over på innklagede. Da det i 1995 ble innført bevisbyrderegler i likestillingsloven §§ 4 – 6 ble det i forarbeidene brukt betegnelsen «omvendt» bevisbyrde. I den nye regelen fra 2002 om bevisbyrde har man valgt å bruke betegnelsen «delt bevisbyrde». I forarbeidene heter det at det kan være grunn til å presisere at man ved valg av en ny betegnelse ikke har ment å endre eller skjerpe praksis (Ot.prp. nr. 77 (2000 – 2001)).

Regelen om bevisbyrde ble endret i 2005 slik at den også gjelder forhold utenfor arbeidslivet, som seksuell trakassering.

7.2 Håndhevingsapparatet

Lov om likestilling mellom kjønnene håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet med klageadgang til Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Saker kan også bringes inn for de alminnelige domstoler. Saker kan bringes inn for domstolen enten ved at vedtak i nemnda ønskes overprøvd, eller ved at det reises søksmål mot en privat part om selve det diskriminerende forhold. Overprøving av nemndas vedtak kan bare skje ved domstolene, og domstolen kan prøve saken fullt ut. Det vil si ikke bare rettsanvendelse, men også om vedtaket er hensiktsmessig og rimelig.

Ombudets og nemndas oppgaver er regulert i Lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven). Håndhevingsapparatet ble omorganisert med virkning fra 2006, og håndhever nå reglene i Lov om likestilling mellom kjønnene, lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv, arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i boliglovene. Apparatet skal også påse at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelser Norge har etter FNs kvinnekonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. Ombudet skal i tillegg ivareta pådriver- og veilederoppgaver som skal bidra til økt likestilling og likebehandling.

Håndhevingsapparatet er innrettet i to instanser, en første instans i form av et ombud som har håndhever- og pådriveroppgaver, og en andre instans i form av en nemnd som har som oppgave å behandle klager over førsteinstansens uttalelser i enkeltsaker. Ombudet fortolker og anvender loven på konkrete handlinger, og uttaler seg om handlingens lovlighet. Ombudet skal med denne uttalelsen bidra til at partene frivillig innretter seg i tråd med lovens krav. Dersom uttalelsen ikke frivillig følges opp av partene i saken, kan ombudet bringe saken inn for nemnda for en ny vurdering og en egentlig rettslig bindende avgjørelse. Partene kan også selv bringe saken inn for nemnda dersom de er uenige i ombudets forståelse. Ombudet har i tillegg mulighet til å fatte bindende vedtak i hastesaker.

Nemnda kan gi pålegg om retting, stansing eller andre tiltak for å sikre at forskjellsbehandlingen opphører, og den kan pålegge private eller andre å gi opplysninger og foreta undersøkelser. Og nemnda kan treffe vedtak om tvangsmulkt, jf § 8 i diskrimineringsombudsloven, dersom nemndas vedtak ikke følges opp. § 9 gir imidlertid er viktig unntak, hvor det heter at nemnda ikke kan oppheve eller endre vedtak truffet av andre forvaltningsorganer og at «Nemndas vedtak er ikke bindende for Kongen eller departementene».

Dersom det konstateres brudd på loven, kan det reises sak for domstolene om erstatning, da loven åpner for et objektivt erstatningsansvar for økonomiske og ikke- økonomiske tap, jf § 17.

Likestillings- og diskrimineringsombudets rapport Diskrimineringsjuss i PRAKSIS for 2006 er en årlig gjennomgang av ombudets arbeid. Rapporten omtaler utvalgte klagesaker, veiledningssaker, høringsuttalelser og sentrale lovgivningsprosesser.

Rapporten viser at ombudet mottok 288 klagesaker og 894 veiledningssaker i 2006. I tillegg tok ombudet opp saker på eget initiativ, i alt 58 saker. Rapporten viser at klagesaker på grunnlag av kjønn utgjør over halvparten av alle sakene og de fleste er knyttet til arbeidslivet. En typisk klage om diskriminering på grunnlag av kjønn kommer fra en kvinne, og dreier seg om diskriminering på grunn av graviditet og tilbakekomst fra foreldrepermisjon, likelønn, forbigåelser ved ansettelse og kjønnsnøytrale stillingsannonser. Andre saker dreier seg i hovedsak om diskriminering på grunnlag av etnisitet og alder.

Majoriteten av henvendelser kommer fra personer som ønsker veiledning om konkrete spørsmål, uten at de ønsker å igangsette formell klagesaksbehandling.

Saker om tariffavtalers forhold til likestillingsloven kan bringes inn for Arbeidsretten etter reglene i arbeidstvistloven, nærmere om dette foran og i avsnitt 7.4. Både individuelle avtaler og tariffavtaler er ugyldige så langt de er i strid med likestillingsloven.

7.3 Likestillings- og diskrimineringsnemndas praksis

Svært få saker om brudd på den lovgivningen som ombudet forvalter, føres for de ordinære domstolene. Ingen likelønnssaker er behandlet av domstolene, og følgende oversikt er derfor begrenset til en omtale av nemndas forvaltningspraksis.

Det er foretatt en gjennomgang av klagesaker knyttet til likelønn etter §5 i likestillingsloven for perioden 1995 til 2000 (Sørensen 2001). Totalt ble 98 likelønnssaker behandlet i denne perioden, med et gjennomsnitt på 17 per år. Det store flertallet av sakene kommer fra offentlig sektor, med flest fra kommunal sektor. Sakene gjaldt i all hovedsak kvinner, i alt 90 av sakene. De aller fleste var individuelle klager, 10 saker kom på vegne av flere på samme arbeidsplass, mens syv saker dreide seg om gruppevise sammenligninger mellom ulike yrkesgrupper fremmet av arbeidstakerorganisasjoner. Eksempler på det siste var lønnsforskjeller mellom rektorer i skolen og styrere i barnehager, og mellom kvinnedominerte og mannsdominerte grupper fagarbeidere i en kommune.

I et flertall av klagene fikk ikke klager medhold. Dette gjaldt både ved behandlingen hos Likestillingsombudet og for de sakene som ble anket til Klagenemnda for likestilling. En stor del av sakene ble avist eller ikke videreført. En del ble også løst underveis i dialog med arbeidsgiver. Alle henvendelser på vegne av grupper ble avvist av ombudet under henvisning til lovens begrensning til individuelle klager.

I alt gikk bare 19 av alle klagene til behandling i Klagenemnda for likestilling. I ni av disse sakene hadde Likestillingsombudet gitt klager medhold, men nemnda omgjorde vedtaket. I to av sakene ga nemnda klager medhold mens ombudet ikke hadde gitt dem medhold. I fire saker opprettholdt nemnda negativt uttalelse fra ombudet og i tre saker fikk klager medhold både hos ombudet og nemnda. Det vil si at klager fikk endelig medhold i fem av 19 saker.

I 11 av sakene fremgår det klart at det i større eller mindre grad er gjennomført en viss form for arbeidsvurdering. Ombudet anvendte en forenklet form for arbeidsvurdering som bygger på ILOs fire kriterier og mente at hun hadde tilstrekkelig redskap for å behandle klagene.

I omtalen av denne undersøkelsen heter det at ombudets vurderinger er interessante. En grunn er at det er et betydelig antall saker som viser at ombudet og nemnda vurderer sakene ulikt. Et spørsmål er derfor om håndhevingsapparatet har god nok og felles forståelse av hva kjønnsnøytralitet i lønnsfastsettingen konkret krever.

En gjennomgang av praksis fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda viser at siden likestillingsloven ble endret i 2002 har nemnda behandlet 17 saker om brudd på likelønnsbestemmelsen i § 5. En sak ble henlagt og i 10 saker fikk ikke klager medhold av nemnda.

Åtte av de 10 sakene som ikke fikk medhold dreide seg om vurdering av arbeidets verdi på tvers av yrkesgrenser. I seks av disse sakene blir det konkludert at markedsargumentet godtgjør høyere lønn for den ene part. Dette enten til tross for at arbeidet de utførte hadde lik verdi eller at det ikke ble sett som nødvendig å vurdere om arbeidene har lik verdi fordi markedsargumentet avgjør uansett. I to av sakene blir det konkludert at arbeidet ikke har lik verdi. I de to resterende som ikke fikk medhold foreligger det andre saklige begrunnelser for forskjeller i lønn.

Et eksempel hvor markedsargumentet avgjorde var to sosialkonsulenter og en barnevernsleder i forhold til to ingeniører i en kommune. I denne klagesaken ble det vist at markedsargumentet er relevant og sannsynliggjør at forskjellen i lønn ikke skyldes kjønn. Vedtaket var ikke enstemmig og i mindretallet merknader heter det at «markedslønn står på mange måter i et motsetningsforhold til likelønn nettopp når det gjelder den generelle verdsettingen av kvinne- og mannsyrker. Kvinneyrker har tradisjonelt en lavere prising i markedet enn mannsyrker. Markedslønn er derfor ikke et kjønnsnøytralt kriterium. Dette er nettopp en del av bildet i denne saken» (LKN 2004 – 18).

Seks klager av de 17 fikk medhold. I tre av disse dreide saken seg imidlertid om andre spørsmål enn lønn og arbeid av lik verdi. De gjaldt andre forhold som bonus under fødselspermisjon, diskriminering av deltidsansatte og sluttvederlag. En (fjerde) sak dreide seg om to radiografer hvor en fikk lønnsopprykk i lokale forhandlinger, samtidig som kollegaen som var i foreldrepermisjon ikke fikk tilsvarende lønnsopprykk (LKN-2004 – 2). Flertallet nemnda konkluderte at arbeidsgiver ikke hadde sannsynliggjort at lønnsforskjellen ikke skyldes kjønn.

En femte sak (LKN-2002 – 5) behandlet spørsmål om avlønning av tre kvinnelige aktivitører og en mannlig håndverker ved et psykiatrisk senter. De to gruppene var lønnet i tråd med hver sine tariffavtaler. Både ombudet og nemnda konkluderte at de utførte arbeid av lik verdi. Vedtaket var ikke enstemmig og flertallet i nemnda la til grunn at de to gruppene hadde tilnærmet like arbeidsoppgaver og ansvar, og utførte arbeid av lik verdi. Den omstendighet at avlønningen skjer i samsvar med tariffavtale innebærer ikke at den i seg selv er i samsvar med likestillingslovens likelønnsprinsipp. Flertallet uttalte også at partene i lokale lønnsforhandlinger ved hjelp av arbeidsvurdering ved den enkelte virksomhet må sørge for at lønnsplasseringer skjer i overensstemmelse med de krav som følger av likestillingslovens §5. Mindretallet la til grunn et markedsargument om en generell etterspørsel etter håndverkere og lønnskode i utlysningsteksten.

Den sjette saken ble ikke realitetsbehandlet, men fikk medhold i den betydning at to stillinger fra ulike fag og tariffavtaler ble vurdert til å ha lik verdi (LDN-2006 – 17). Saken gjaldt krav om lik lønn for en seniorkonsulent sammenlignet med en typograf i en avis. Se nærmere omtale i boks 7.6.

I 2006 behandlet Likestillings- og diskrimineringsombudet to likelønnssaker, som ikke ble brakt inn for nemnda.

En sak dreide seg også om arbeid av lik verdi og om markedsverdi. Det gjaldt avlønning av avdelingssjef og assisterende avdelingssjef/stedfortreder ved medisinsk avdeling på et sykehus (sak 06/17). En kvinnelig sykepleier vikarierte for en mannlig lege i en lederstilling. Da legen sa opp ble hun fast ansatt. Den første assisterende avdelingssjefen hadde en lønn på 765 000, og klager fikk en årslønn på 680 000. Ombudet kom til at arbeidet de utførte utvilsomt var av lik verdi. Sykehuset anførte at de hadde måttet tilby den tidligere assisterende avdelingslederen høyere lønn fordi markedsverdien hans som lege var høyere. Ombudet kom derfor til at det ikke forelå direkte forskjellsbehandling etter likestillingslovens § 3 første og andre ledd.

Ombudet vurderte deretter om det forelå indirekte forskjellsbehandling etter lovens § 3 tredje og fjerde ledd. Ombudet fant at effekten av den ellers kjønnsnøytrale begrunnelsen for ulik lønn innebar indirekte forskjellsbehandling av kvinner i lederstillinger ved sykehuset. Det avgjørende for ombudet ble at det må sees som uforholdsmessig inngripende å legge så stor vekt på markedsverdi (jf unntaket fra forbudet mot indirekte forskjellsbehandling). Dette ble sett opp mot at sykehuset i praksis gir sykepleiere i lederstillinger lavere lønn for arbeid av lik verdi. Lederstillinger er ikke direkte knyttet til fagutdannelsen, men ledererfaring og kompetanse. På denne bakgrunn kom ombudet til at den ulike avlønningen innebar indirekte forskjellsbehandling i strid med likestillingsloven.

Den andre saken tok for seg praktisering av Hovedtariffavtalen (sak 06/23). Denne saken gjaldt utbetaling av smusstillegg til grupper ansatte i en kommune. Vaskeriansatte, som i hovedsak er kvinner, fikk ikke smusstillegg, mens andre grupper fikk smusstillegg, deriblant ansatte i kommunalteknikk, som i hovedsak er menn. Klagen gjaldt derfor praktiseringen av en ordning med tariffavtalefestet smusstillegg. Ombudet mente at det ikke var foretatt en konkret vurdering av de kvinnelige ansattes rett til smusstillegg, og fremhevet aktivitetsplikten i likestillingsloven. Videre mente ombudet at kommunenes praktisering var strengere overfor renholdsarbeidere enn for eksempel kommunalteknikk og eiendomsforvaltningen, og kom til at kommunens praktisering av ordningen med smusstillegg kan medføre indirekte diskriminering av kvinnelig ansatte i vaskeriet.

I sin kommentar til disse tre sakene fra 2006 skriver ombudet at ingen av sakene ble realitetsbehandlet. Saken i Aftenposten ble ikke realitetsbehandlet av nemnda, fordi lønnsforskjellen allerede var rettet opp, og de andre to sakene ble ikke brakt inn for nemnda. I Aftenpostensaken tok nemnda stilling til om lønnsforskjeller mellom kvinner og menn som utfører arbeid av lik verdi, er resultat av ulike tariffavtaler. Sykehussaken belyser hvordan ulik utdanning vektlegges og er utslagsgivende i forhold til markedsverdi. Når dette sees i sammenheng med de ulike utdanningsvalgene kvinner og menn gjør, får dette en likelønnsdimensjon. Smusstilleggsaken viser at ordninger med tillegg til ordinær lønn kan være med på å opprettholde lønnsforskjeller. Sakene viser at likelønn er et komplekst område, og «illustrerer hvordan likelønnspolitikk som i utgangspunktet er kjønnsnøytral, virker indirekte diskriminerende overfor kvinner» (Likestillings- og diskrimineringsombudet 2006:40).

7.4 Nærmere om nemndas forhold til Arbeidsretten

Det er ikke adgang til å inngå tariffavtaler i strid med likestillingsloven eller annen ufravikelig lovgivning. Etter norsk rett har det aldri vært tvil om at likestillingsloven har gjennomslag overfor tariffavtaler, også i den forstand at arbeid som er avlønnet i henhold til to forskjellige tariffavtaler skal kunne sammenlignes i saker om likelønn (NOU 2001:14 side 20). Det er imidlertid Arbeidsretten som har kompetanse til å prøve om bestemmelser i en tariffavtale er i strid med lovgivningen, med den følge at de aktuelle bestemmelsene blir ugyldige. Det er som hovedregel bare partene i en tariffavtale som kan reise slik sak for Arbeidsretten.

Likestillings- og diskrimineringsnemndas myndighet i rettstvister om tariffavtaler er derfor begrenset. Nemnda har etter likestillingsloven rett til å fatte bindende vedtak når det gjelder likestillingsloven, men kan ikke treffe slike vedtak med virkning for tariffavtaler som sådan. Forholdet mellom nemndas kompetanse og Arbeidsretten er den samme som forholdet mellom de alminnelige domstoler og Arbeidsretten.

Spørsmål om bestemmelser i tariffavtaler er lovstridige kan komme opp indirekte, gjennom behandling av individuelle klagesaker som kommer til håndhevingsapparatet for behandling (se egen omtale avsnitt 7.1.3). Nemnda kan på samme måte som de alminnelige domstoler, treffe vedtak i enkeltsaker som også berører tariffspørsmål. Hver av partene i tariffavtalen kan med oppsettende virkning bringe slike saker inn for Arbeidsretten.

I forbindelse med en lovendring i Lov om likestiling mellom kjønnene i 2002, ble det imidlertid lovfestet at nemnda skal ha rett til å uttale seg om en tariffavtales lovlighet i forhold til likestillingsloven. Lovendringen var begrunnet i at reglene for rettslig prøving av tariffavtaler begrenset enkeltpersoners muligheter til å få avtalene og avtalevilkår prøvet. Uttaleretten gir nemnda muligheten til å vurdere tariffavtalen som sådan, uten å gå veien om enkeltsaker i de tilfeller der nemnda mener at det er tariffavtalen som er årsaken til for eksempel manglende likelønn.

I begrunnelsen for lovendringen skriver departementet at det ikke ville være hensiktsmessig å endre det arbeidsrettslige prosessystemet i tilknytning til revideringen av likestillingsloven. Det blir begrunnet med at slike endringer ville være kontroversielle og bryte med lang rettstradisjon og innarbeidet praksis. Videre heter det at:

Eventuelle lovendringer ville i så fall først og fremst være aktuelle i arbeidstvistloven og tjenestetvistloven, og ikke i likestillingsloven.

Departementet vurderer det likevel slik at man – så langt som mulig på nåværende tidspunkt, og uten å bryte med den alminnelige prosessordningen for rettstvister om tariffavtaler – bør søke å styrke likestillingsloven og likebehandlingsprinsippet i relasjon til tariffavtaler. (Ot.prp. nr. 77 (2000 – 2001) side: 83).

Nemndas uttalelse er ikke rettslig bindende. I Ot.prp. nr. 77 heter det imidlertid at man forventer ved lovendringen at avtalepartene frivillig ville rette seg etter uttalelsen. Det er grunn til å tro at uttalelser fra nemnda uansett vil få betydning fordi det vil være uholdbart for tariffavtalens parter å leve med en tariffavtale som strider mot likestillingsloven. Tariffavtalens parter kan velge å ta saken til Arbeidsretten for bindende avgjørelse. Også i disse sakene får det oppsettende virkning dersom partene i tariffavtalen velger å gjøre dette.

7.5 Tvisteloven 33 åpner for partshjelp og gruppesøksmål

7.5.1 Ombudet som partshjelp og «venn av retten»

Den nye tvisteloven har nye regler om en generell ordning med partshjelp og et institutt kalt «venn av retten». Adgangen til å yte partshjelp er regulert i tvisteloven § 15 – 7. Etter denne bestemmelsen kan partshjelp blant annet tillates for «offentlige organer med oppgave å fremme særskilte interesser, i en sak som ligger innenfor deres formål og naturlige virkeområde etter §1 – 4:» Ombudet ansees for å være et slikt offentlig organ som skal fremme særskilte interesser, og kan derfor få en slik rolle. Justis og politidepartementet 34 mener at ombudet normalt vil ha tilstrekkelig tilknytning til å opptre som partshjelper når saken ligger innenfor ombudets formål etter diskrimineringsombudsloven §§1 og 3. Departementet har også vurdert om Likestillings- og diskrimineringsombudet kan yte partshjelp i saker der nemnda ikke har vedtakskompetanse, det vil si spørsmål om tariffavtalers eksistens, gyldighet eller forståelse. Dette vil kunne være aktuelt når en sak bringes inn for Arbeidsretten for bindende avgjørelse, og saken for nemnda stilles i bero. Departementet konkluderer med at det prinsipielt sett ikke er utelukket at ombudet i en slik situasjon vil kunne yte partshjelp for en av partene i tariffavtalen i saken for Arbeidsretten. 35

Ordningen med venn av retten reguleres i § 15 – 8. Adgangen til å opptre som rettens venn innebærer å gi skriftlige innlegg, som er av allmenn interesse. Dette er en videre adgang enn ordningen med partshjelp.

7.5.2 Gruppesøksmål

Den nye tvisteloven, som trådte i kraft 1.januar 2008, åpner for gruppesøksmål. Retten til å fremme kollektive søksmål er nytt i norsk rett. Moderne lovgivning om gruppesøksmål finnes i USA, England, Canada og Australia, hvor retten til gruppesøksmål blant annet er benyttet til å håndheve likelønnsprinsippet (NOU 1997:10). I tillegg fikk Sverige regler om gruppesøksmål i 2003.

I forarbeidene diskuteres hvilke sakstyper som kan være egnet og hvor det ligger et behov for gruppesøksmål. De mest aktuelle områdene antas å være ikke individuelt prosessbare krav. Slike krav kan være kontraktsbrudd i leveranser fra eks bank, forsikring og reiser, transportforsinkelser med tog og fly, eller forurensning. Retten til gruppesøksmål er imidlertid ikke begrenset til slike krav. I forarbeidene så departementet ingen grunn til å begrense adgangen til enkelte rettsområder, og i en listen over eksempler over sakstyper inngår blant annet diskrimineringssaker (Ot.prp. nr. 51 (2004 – 2005) side: 322).

I høringsuttalelsene til Tvistemålsutvalgets forslag, ga Likestillingsombudet sin støtte til forslaget om å åpne for gruppesøksmål. Odelstingsproposisjonen oppsummerer uttalelsen:

«Likestillingsombudet støtter forslaget ut fra synspunkter knyttet til likestilling og arbeidsliv. Ombudet peker på at adgangen til å sammenligne arbeid på tvers av faggrenser i likelønnssammenheng, jf. likestillingslovens §5 annet ledd jf. første ledd, gjør det aktuelt med gruppesøksmål for uorganiserte arbeidstakere» (Ibid)

I vurderingen av adgangen til gruppesøksmål i ikke individuelt prosessbare krav heter det at: «Utviklingen av ny lovgivning om forbud mot diskriminering gjør det etter departementets syn mer aktuelt med gruppesøksmål.» Departementet viser her til diskrimineringsloven. Det heter videre at «også for andre sakstyper, herunder individuelt prosessbare erstatningssaker, kan gruppesøksmål ivareta det kollektive søksmålsbehovet på en bedre måte enn tradisjonelle søksmålsteknikker. For det første vil muligheten til å delta i gruppesøksmål generelt bidra til å senke søksmålsterskelen» (Ibid:331 – 332).

Et annet relevant spørsmål er hvem som kan anlegge gruppesøksmål. Loven har følgende ordlyd:

§35 – 3 Saken reises

(1) Gruppesøksmål kan reises av

b) foreninger og stiftelser, samt offentlige organer med oppgaver å fremme særskilte interesser, når søksmålet ligger innenfor deres formål og naturlige virkeområde etter § 1 – 4.

I Tvistemålsutvalgets behandling av dette spørsmålet heter det blant annet at:

Det vil være tilslørende for realiteten om disse skulle være henvist til å skyve frem et enkelt gruppemedlem og la vedkommende ta initiativet. Med den utforming regelsettet for gruppesøksmål har, blant annet reglene for grupperepresentant og kostnadsansvar, kan utvalget ikke se at det er betenkelig å gi organisasjoner mv. adgang til å reise gruppesøksmål (NOU 2001:32).

I forarbeidene sluttet Justis- og politidepartementet seg til dette forslaget, og skriver at gruppesøksmål for organisasjoner og offentlige organer vil supplere organisasjoners søksmålsadgang etter gjeldende rette. «Gruppesøksmål vil særlig være aktuelt for krav som gjelder rettigheter og plikter som enkeltmedlemmer har hver for seg, og som ikke nødvendigvis er av prinsipiell interesse ut fra de interesser og formål som organisasjonen eller det offentlige organet ivaretar.» Det heter også at organisasjoner og offentlige organer kan utpekes som grupperepresentant.

Ombudet er i diskrimineringsombudsloven tillagt særlige oppgaver for å fremme reell likestilling og likebehandling, jf §§1 og 3. Ordlyden i diskrimineringsombudsloven taler derfor klart for at ombudet omfattes av tvistelovens § 35 – 3bokstav b.

I tvistelovsutvalgets forslag (Ibid bind B side 822) heter det at «Utvalget har begrenset denne adgangen til organer «med oppgave å fremme særskilte interesser». Med dette har utvalget hatt for øye organer som forbrukerrådet, organer for likestilling med videre – altså organer med oppgave å påse at visse interesser ivaretas og ikke urimelig blir skadelidende eller settes til side ved kollisjon med andre interesser.»

På denne bakgrunn gir den nye tvisteloven Likestillings- og diskrimineringsombudet kompetanse til å behandle klagesaker som omfatter en gruppe arbeidstakere. En gruppe kan hevde at det foreligger brudd på likestillingsloven, uten at det reiser spørsmål om tariffavtalers gyldighet. Denne adgangen gjør det derfor mulig for ombudet å reise gruppesøksmål for behandling av klagesaker i nemnda og domstolen.

7.6 Internasjonale avtaler og konvensjoner

Retten til ikke å bli diskriminert på grunn av kjønn er en grunnleggende menneskerettighet nedfelt i en rekke konvensjoner og avtaler Norge har sluttet seg til.

7.6.1 EØS-avtalen

EUs Charter of Fundamental Rights of the Union, artikkel 21 og 23 forbyr enhver diskriminering på grunn av kjønn og verner om retten til likebehandling av kvinner og menn på alle områder, inkludert arbeidsliv og lønn.

EUs likelønnsbestemmelse springer ut av Romatraktaten artikkel 119. Denne er videreført i Amsterdamtraktaten artikkel 141. Likelønnsdirektiv nr 117 (75/117/EEC) var første lovregulering på likestillingsområdet. Senere er det vedtatt en rekke direktiver som omfatter likestilling og domstolen har over tid utviklet en omfattende rettspraksis på området.

Likelønnsprinsippet er nedfelt i EØS-avtalen artikkel 69. EØS-avtalens bestemmelser om likestilling skal fortolkes tilsvarende likebehandlingsdirektivet. EF-domstolens praksis omkring Romatraktaten artikkel 119 og likelønnsdirektivet har vært viktige tolkningsmomenter i forhold til EØS-avtalens likelønnsprinsipp.

Tidligere direktiver som omfattet likestilling mellom kvinner og menn er nå samlet i et nytt likebehandlingsdirektiv fra 2006: Direktiv 2006/54/EF Om gjennomføring av prinsippet om likebehandling av kvinner og menn i forbindelse med sysselsetting og erverv. Det nye direktivet vil bli tatt inn i EØS avtalen i løpet av 2008. 36 Hensikten er å bidra til juridisk klarhet og forutsigbarhet og gjøre regelverket mer tilgjengelig og brukervennlig. Det nye direktivet reflekterer også utviklingen i rettspraksis fra EF-domstolen. Særlig innholdet i det gamle likelønnsdirektivet er presisert av EF-domstolen gjennom mange års rettspraksis. Det nye direktivet innebærer derfor både opprydding og materielle endringer.

Likebehandlingsdirektivets 37 Kapittel 1 Likelønn Artikkel 4 har et generelt forbud mot diskriminering og en presisering av likelønnsprinsippet:

Artikkel 4 Forbud mot diskriminering

For samme arbeid eller for arbeid som tillegges samme verdi, skal enhver direkte eller indirekte diskriminering på grunn av kjønn fjernes når det gjelder alle elementer og vilkår for fastsettelse av lønn.

Især når et faglig arbeidsvurderingssystem brukes for å fastsette lønn, må systemet bygges på samme kriterier for både kvinner og menn og innrettes slik at det utelukker enhver diskriminering på grunn av kjønn (egen oversettelse).

Avgrensning til samme virksomhet

Ordlyden i det gamle likelønnsdirektivet eller EØS-avtalen artikkel 69 avgrenser ikke sammenlikningen av arbeidets verdi til samme virksomhet eller arbeidsgiver.

Spørsmålet om avgrensing til samme virksomhet ble drøftet av Generaladvokaten i en sak mellom Europakommisjonen og Danmark (143/83). 38 Saken gjaldt den danske likelønnsloven som lovfestet rett til lik lønn for samme arbeid på samme arbeidsplass. Spørsmålet til domstolen dreide seg egentlig om forståelsen av «samme arbeid». Generaladvokaten uttalte seg imidlertid også om lovens begrensninger til samme arbeidsplass. Han påpekte at dette var en overflødig begrensning: Den var språklig uklar og kunne misforstås slik at sammenlikninger mellom arbeidsplasser innen samme virksomhet ble utelukket (noe det ikke synes å være rettslig grunnlag for i dansk rett). Et annet forhold var at en slik avgrensing var problematisk fordi en tariffavtale omfattes av likelønnsprinsippet også hvis det er tale om ulike arbeidsgivere. Det må bemerkes at EF-domstolen lot spørsmålet stå åpent fordi Europakommisjonen ikke hadde gjort et slikt klagepunkt gjeldende.

På denne bakgrunn er det hevdet at holdbarheten av den norske lovens begrensning til samme virksomhet er usikker. Spørsmålet er omdiskutert og det er tatt til orde for at likelønnsprinsippet i EF-retten ikke utelukker sammenligninger mellom ulike virksomheter eller mellom ulike arbeidsgivere. Blant annet konkluderer Vigerust (2003) med at det er indikasjoner i dommene på at en slik avgrensning til samme arbeidsgiver kan være i strid med EU-retten og at den kan bli underkjent i en eventuell sak for EFTA-domstolen.

Spørsmålet om begrensning til samme arbeidsgiver ble drøftet i forbindelse med revideringen av den norske likestillingsloven i 2002. Departementet valgte imidlertid å opprettholde begrensningen til samme virksomhet i sitt lovforslag (St.prp. nr. 77 (2000 – 2001)).

I arbeidet med det nye samledirektivet, skapte behandlingen av likelønnsprinsippet vansker og ble et stridstema. I de første utkastene til det nye samledirektivet ble det åpnet for sammenligninger når lønnsutbetalingen kommer fra samme kilde og prinsippet om «single source» ble koplet til likelønn. Lovens virkeområde ville derved omfatte blant annet arbeidstakere som er «outsourcet», men som får sin lønn fra samme kilde. Dette begrepet «single source» skapte imidlertid strid og motstand, og i den endelige versjonen til lovtekst er dette begrepet utelatt. Det nye direktivet slår likevel fast i forordet at under visse forhold kan det foretas sammenligninger ut over samme virksomhet.

I forordet til Likebehandlingsdirektivet heter det:

(10) Domstolen har slått fast at likelønnsprinsippet under visse forhold ikke er begrenset til situasjoner hvor kvinner og menn arbeider for samme arbeidsgiver (Direktiv 2006/54/EF).

Arbeid av lik verdi

Spørsmålet om sammenlikning på tvers av faggrenser har vært berørt i flere av EF-domstolens avgjørelser. På grunnlag av rettspraksis har det nye likebehandlingsdirektivet tatt inn en presisering av hva som menes med samme arbeid eller arbeid av samme verdi.

I forordet til det nye Likebehandlingsdirektivet heter det:

(9) For å vurdere om arbeidstakere utfører samme arbeid eller arbeid av samme verdi, bør det i samsvar med domstolens faste rettspraksis avgjøres om arbeidet kan ansees for å være sammenlignbare situasjoner gjennom å ta hensyn til en rekke faktorer, bl a arbeidets art, faglig utdannelse og arbeidsvilkår (Ibid).

7.6.2 FNs konvensjoner for likestilling og likelønn

ILO-konvensjon nr. 100 39

1951 vedtok ILOs internasjonale arbeidskonferanse Konvensjon nr 100 om lik lønn for kvinnelige og mannlige arbeidere for arbeid av lik verdi. Konvensjonen ble ikke ratifisert i Norge før i 1959. I mellomtiden hadde Likelønnskomiteen vurdert spørsmålet om Norge burde ratifisere konvensjonen, og flertallet i komiteen gikk inn for dette. Et enstemmig Storting fulgte opp denne anbefalingen, og konvensjonen trådte i kraft i Norge 24. september 1960.

I artikkel en blir det slått fast at uttrykket lik lønn for kvinner og menn for arbeid av lik verdi betyr at lønn skal fastsettes uten kjønnsdiskriminering. Konvensjonens referanser til arbeid av lik verdi er mer omfattende enn uttrykket likt arbeid. Likelønnskonvensjonen har i stor grad dannet norm og vært retningsgivende for den nasjonale lovgivningen om likelønn mellom kvinner og menn.

Likelønnskonvensjonen gir ingen definisjon av innholdet i arbeid av lik verdi. Det heter at lik lønn for kvinner og menn for arbeid av lik verdi, betyr at lønn skal fastsettes med utgangspunkt i arbeidets innhold uten hensyn til om det utføres av en kvinne eller en mann.

I artikkel to heter det at enhver medlemsstat skal ved midler som er i samsvar med de metoder for fastsetting av lønn som er i bruk i vedkommende land, fremme prinsippet om likelønn. Dette kan skje gjennom lovgivning, anerkjente former for fastsetting av lønn eller gjennom kollektivavtaler.

Artikkel tre handler om arbeidsvurdering som et virkemiddel for å realisere likelønn. Medlemslandene skal iverksette tiltak for å fremme objektiv arbeidsvurdering på grunnlag av det arbeid som skal utføres, når en slik vurdering vil bidra til å gjennomføre reglene i konvensjonen. Uttrykket «skal utføres» tolkes som at det er arbeidsoppgavene som ligger til stillingen som skal måles og sammenlignes, og ikke den individuelle arbeidsprestasjonen.

Det heter også at landene på en praktisk måte, skal samarbeide med arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene for å gjennomføre konvensjonens bestemmelser.

Oppfølging og iverksetting av konvensjonen skjer gjennom rapporteringer til ILO. En uavhengig ekspertkomité avgir hvert år rapporter til den internasjonale arbeidskonferansen. Ekspertkomiteen har uttalt at iverksetting av likelønnsprinsippet forutsetter en teknikk som kan måle og sammenligne den relative verdien av arbeidet. Når arbeid sammenlignes må det foreligge en praktisk metode som kan garantere en kjønnsnøytral vurdering. Arbeidsvurdering er derfor den grunnleggende metoden som ligger til grunn for konvensjonens likelønnsbegrep.

Ekspertkomiteen har også understreket at prinsippet om likelønn går lengre enn til bare å omfatte tilfeller der arbeidet utføres på samme virksomhet og av både kvinner og menn. Komiteen uttalte at allment må det tas hensyn til at kvinner er konsentrert i visse yrker og sektorer i arbeidslivet.

FNs konvensjon om å avskaffe diskriminering av kvinner 40

FNs kvinnekonvensjon ble vedtatt av FNs generalforsamling 18.desember 1979, og trådte i kraft i 1981. Norge ratifiserte konvensjonen 21.mai 1981, som ett av de første landene. I dag har 174 land, 90 prosent av FNs medlemsland, ratifisert kvinnekonvensjonen. Konvensjonen inngår i FNs menneskerettighetsarbeid, og er en av menneskerettighetsskonvensjonene som har størst tilslutning.

Kvinnekonvensjonen krever likestilling for kvinner på alle livets områder, politisk, økonomisk, sosial og sivilt. Konvensjonen regulerer på samme måte som likestillingsloven, både direkte og indirekte forskjellsbehandling. Målsettingen er å oppnå faktisk likestilling. Formell likestilling er etter konvensjonen ikke tilstrekkelig.

Konvensjonen slår fast at diskriminering av kvinner forekommer, hva diskriminering innebærer og hvordan rettigheter for kvinner og menn kan oppnås. Konvensjonen er derfor ikke bare et rettslig bindende dokument, den kan også brukes som en oversikt over hva som må gjøres for å oppnå likestilling. Det er nedsatt en ekspertkomité, CEDAW-komiteen, som overvåker gjennomføring av konvensjonen. Landene rapporterer om den nasjonale gjennomføringen, og CEDAW-komiteen kan fremme forslag og anbefalinger på grunnlag av rapportene fra medlemslandene. Konvensjonen ble gjort til norsk lov i 2005, ved endring i likestillingsloven.

Del II Artikkel 11 omhandler likelønn:

Konvensjonspartene skal treffe alle tjenelige tiltak for å avskaffe diskriminering av kvinner på arbeidsmarkedet, med sikte på å sikre de samme rettigheter på grunnlag av likestilling mellom kvinner og menn. Især skal de ta sikte på å sikre:

(c) retten til samme lønn og vederlag, til lik behandling når det gjelder arbeid av samme verdi og til lik behandling når arbeidets kvalitet blir vurdert.

Lav verdsetting av kvinners arbeid må etter konvensjonen regnes som diskriminering. CEDAW-komitéen anbefaler at statene utvikler og innfører arbeidsvurdering for å lette sammenlikningen mellom kvinne- og mannsdominerte yrker. Ved behandlingen av Norges siste rapport (august 2007) til CEDAW, uttrykte komiteen bekymring for lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i Norge.

Konvensjonens likelønnsbestemmelse begrenser ikke muligheten til sammenlikning til samme arbeidsgiver eller samme virksomhet. Når konvensjoner ikke begrenser kravet om likelønn til samme virksomhet, kan det komme av at det er stater som er bundet av konvensjonen, og at stater har et videre ansvar for likelønn enn ansvar som kan lovreguleres og påberopes av enkeltindivider.

I 1999 vedtok FNs generalforsamling en valgfri tilleggsprotokoll til kvinnekonvensjonen, som etablerer en individuell klageadgang. Protokollen fastsetter at enkeltpersoner eller grupper av enkeltpersoner skal kunne fremme klager for Kvinnekomiteen med påstand om at deres rettigheter etter kvinnekonvensjonen er krenket av staten. Norge ratifiserte tilleggsprotokollen i mars 2002, og protokollen har ført til en styrket overvåking av statenes gjennomføring av kvinnekonvensjonen.

FNs Internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

FNs Internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter fra 1966 har en bestemmelse om likelønn i artikkel 7 a. Ifølge menneskerettighetsloven § 2 nr 2 gjelder den som norsk lov og skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf § 3.

7.6.3 Europarådets sosialpakt

Europarådet ble etablert i 1949 og har i dag 46 europeiske medlemsland. Europarådet ble opprettet med henblikk på å forsvare menneskerettighetene, det parlamentariske demokrati og prinsippet om rettsstaten. Rådet utarbeider felles avtaler for hele det europeiske kontinent med den hensikt å samordne medlemsstatenes sosiale og rettslige handlemåter.

Europarådet har en egen styringskomité for likestilling mellom kvinner og menn, og ser likestilling mellom kjønnene som en grunnleggende menneskerettighet.

Europarådets sosialpakt omfatter økonomiske og sosiale rettigheter og beskyttelse. Pakten skal sikre fundamentale rettigheter, som blant annet retten til arbeid, gode arbeidsforhold, rettferdig lønn, organisasjonsfrihet, rett til kollektive forhandlinger og beskyttelse av kvinner i arbeidslivet. Sosialpakten ble første gang ferdig for ratifikasjon i 1961. I 1988 ble innholdet i pakten utvidet, blant annet med et punkt som skal sikre retten til like muligheter og lik behandling i arbeidslivet uten diskriminering på grunn av kjønn. Artikkel fire i pakten omhandler retten til rettferdig lønn. Artiklen tar opp retten til en lønn som kan sikre arbeidstakere rimelige levekår, og har et punkt om kvinners og menns rett til lik lønn for arbeid av lik verdi.

Den reviderte Sosialpakt ble vedtatt i 1996. Den innebærer betydelige forbedringer, særlig med hensyn til kvinners rettigheter. Pakten samler alle rettigheter nedfelt i sosialpakten, en tilleggsprotokoll fra 1988 og åtte nye rettigheter, blant annet rettigheter for ansatte med familieforpliktelser.