Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2008: 6

Kjønn og lønn— Fakta, analyser og virkemidler for likelønn

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Vurdering av virkemidler og tiltak

14 Tiltak for likelønn – norske og internasjonale erfaringer

14.1 Hvordan løse ulikelønnsproblemet?

I dette kapitlet ser vi nærmere på erfaringer fra tiltak og virkemidler for likelønn, satt i verk av offentlige myndigheter eller organisasjonene i arbeidslivet. Beskrivelsene og vurderingene bygger på norske og internasjonale erfaringer. Kravet om likelønn mellom kvinner og menn har endret innhold over tid, og det samme har valg av virkemidler og tiltak. Utgangspunktet kan være at en ser lønnsgapet mellom kvinner og menn som et lavlønnsproblem, eller som et spørsmål om individuell diskriminering på arbeidsplassen. Andre innfallsvinkler kan være knyttet til lønnsforskjeller mellom kvinne- og mannsdominert arbeid, lønnsgapet som et resultat av kvinners valg eller begrensninger i tilgang til bedre betalte stillinger og status.

14.2 Internasjonale erfaringer med tiltak for likelønn

De fleste land har en form for lovgivning mot lønnsdiskriminering, og er bundet av FNs konvensjon om avskaffelse av alle slags former for diskriminering av kvinner og ILOs konvensjon nr 100 om lik lønn for arbeid av lik verdi. Land i Europa, Nord-Amerika, Australia og New Zeeland har de siste 30 årene lagt ned et betydelig arbeid for å oppnå likelønn mellom kvinner og menn i arbeidslivet. Det foreligger derfor en omfattende internasjonal litteratur som både beskriver og gir analyser av lønnsgapet, og som tar opp tiltak og erfaringer fra arbeidet for likelønn (Plantenga 2006, Rubery m. fl. 2002). For nærmere omtale av den internasjonale lovgivningen for likelønn, se kapittel 7 og avsnitt 14.4 om kjønnsnøytral arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn.

Den internasjonale oversikten kan ikke bli utfyllende, og vi har valgt tiltak som kan ha størst relevans for norske forhold. Det er derfor lagt vekt på nordiske og i en viss grad europeiske erfaringer. De nordiske landene har mange felles erfaringer og et godt utviklet virkemiddelapparat for likelønn. Likelønnskommisjonen har vært på studiereise og innhentet erfaringer fra Sverige, Danmark, Finland og Island. De nordiske landene har også samarbeidet om felles prosjekter for likelønn, finansiert av Nordisk ministerråd. Erfaringene fra de enkelte landene og det nordiske samarbeidet blir omtalt under de ulike temaene i dette kapittelet. Her ser vi nærmere på tiltak som er satt i verk i EU-landene og EU kommisjonen.

14.2.1 Arbeid for likelønn i EU

Gjennom sitt Handlingsprogram for likestilling mellom kvinner og menn (2000 – 2006) har EU og EØS landene satt søkelyset på likelønn. Likelønn var tema for utlysninger av prosjektmidler i 2000, og det ble gjennomført en rekke samarbeidsprosjekter med vekt på aktive tiltak og erfaringsutveksling. Norge var ansvarlig for prosjektet Towards closing the gender pay gap (Barth m. fl. 2002).

Under programmet finansierte EU to ekspertnettverk for likestilling, ett for juridiske spørsmål og ett for spørsmål knyttet til likestilling i arbeidsliv og familie. Begge disse nettverkene la frem rapporter om likelønn i 2006. På det grunnlag ble det utarbeidet to rapporter om erfaringene med ulike virkemidler for likelønn i Europa (Plantenga og Remery 2006, European Commission 2006). EU rapporten omfatter alle EU og EØS landene. Den gir en oversikt over en rekke tiltak og virkemidler som er gjennomført, og viser et svært sammensatt bilde. Den viser at flere land har lav profil når det gjelder tiltak mot lønnsgapet, mens andre har satt likelønn på dagsorden og initiert en rekke tiltak.

Et felles bilde er at de fleste landene er lite villige til at myndighetene skal blande seg inn i mekanismene for lønnsdannelse. Dette blir sett som partenes ansvar. Det blir fremholdt at det er positivt at arbeidslivsorganisasjonene i økende grad er viktig allierte i arbeidet for likelønn, selv om det viser seg at innsatsen ofte er begrenset til å skaffe informasjon og sette i verk holdningsskapende arbeid.

Rapporten viser blant annet at selv om prinsippet om likelønn, slik det er definert i EUs lovgivning, dreier seg om lik lønn for arbeid av lik verdi, så tar de fleste aktørene avstand fra å introdusere brede jobb- og lønnsvurderinger på tvers av grenser for virksomheter og bransjer. En kritikk som kommer til uttrykk er at eksisterende systemer for arbeidsvurdering kan vise seg å være indirekte diskriminerende overfor kvinner. Grunnen til det er at systemene er utviklet for å gjenspeile lønnsnivåer og lønnsforskjeller som er etablert i arbeidsmarkedet, og at eksisterende lønnsskjevheter grunnet kjønn derfor blir videreført gjennom slike systemer. Rapporten konkluderer derfor med at det er viktig med en kritisk vurdering av systemene, særlig ved valg av faktorer og kriterier. Flere land har derfor tatt initiativet til å utvikle kjønnsnøytrale systemer i arbeidet for likelønn.

Rapporten konkluderer med at de fleste og beste erfaringene i arbeidet for likelønn i stor grad er begrenset til å spre kunnskap og gjøre oppmerksom på problemet. Det er med andre ord langt frem til konkrete løsninger og utvikling av effektive tiltak. Det er heller ingen land som kan vise til markerte endringer i størrelsen lønnsgapet mellom kvinner og menn.

USA, Canada, Australia og New Zealand har også lange tradisjoner for å hindre lønnsdiskriminering og sikre kvinner og menn likeverdig lønn. Mye av dette arbeidet har vært konsentrert om å utvikle kjønnsnøytrale systemer for arbeidsvurdering og utvikle en effektiv lovgivning (NOU 1997:10). For nærmere omtale se avsnitt 14.4 om kjønnsnøytral arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn.

14.3 Lovgivning og handlingsplaner

Det vanligste virkemiddelet for å sikre lik lønn for samme arbeid og for arbeid av lik verdi, er lovgivning og forbud mot diskriminering. Av andre virkemidler har vi utvikling av bedre og mer tilgjengelig statistikk, forebyggende tiltak (pro-aktive) og nasjonale handlingsplaner. I dette avsnittet skal vi først se begrensninger og muligheter i Lov om likestilling mellom kjønnene og andre tiltak som kan forebygge lønnsdiskriminering.

14.3.1 Håndheving av diskrimineringsforbudet

Lov om likestilling mellom kjønnene og håndhevingsapparatet er nærmere beskrevet i kapittel 7. Loven har både et generelt forbud mot diskriminering på grunn av kjønn, og en likelønnsbestemmelse.

Boks 14.1 Norsk og internasjonal lov definerer «arbeidets verdi»

Arbeidets verdi kan ha flere betydninger. I den juridiske terminologien slik det er definert i Lov om likestilling mellom kjønnene, dreier det seg om hvilke krav som stilles til de arbeidsoppgavene som skal utføres. Verdien av arbeidet blir satt etter hvilke krav som stilles til kompetanse, samt andre sider som har betydning for den objektive beskrivelsen av arbeidet som anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 7.

I følge ILO-konvensjon nr 100 om likelønn mellom kvinner og menn skal vurderingen av arbeidets verdi også her ta utgangspunkt i at arbeidsinnholdet skal være grunnlaget for lønn. I følge konvensjonen dreier det seg ikke om verdien for arbeidsgiver, men om en objektiv vurdering av arbeidsinnholdet og vanskelighetsgraden ved det arbeidet som skal utføres.

I den økonomiske terminologien har arbeidets verdi et annet innhold. Her vurderes verdien ut fra hvilken verdi det har for arbeidsgiver og den pris markedet er villig til å betale for arbeidet som faktisk er utført. Se nærmere om dette i kapittel 9.

I dette avsnittet (14.3) er det den juridiske forståelsen av begrepet «arbeidets verdi» som i hovedsak legges til grunn. Arbeidsoppgavene som skal utføres er imidlertid bare utgangspunktet i likestillingsloven. Arbeidsgiver kan påberope seg kjønnsnøytrale grunner for godtakbar forklaring på ulik lønn, slik som ansiennitet og jobbutførelse. Til en viss grad har også markedsargumentet vært godtatt som en slik grunn. Det vil si at verdien av arbeidskraften i arbeidsmarkedet kan bli tillagt betydning.

Lovgivningen mot lønnsdiskriminering og internasjonale avtaler fikk fra de ble vedtatt, som mål å sikre både lik lønn for samme arbeid og lik lønn for arbeid av lik verdi. Vi har tidligere vist at historisk var det legitimt å betale kvinner mindre enn menn, når de utførte samme arbeid. En slik forskjellsbehandling ble blant annet begrunnet med at menn hadde forsørgeransvar. Lovgivning og forbud mot forskjellsbehandling har sannsynligvis ført til at lønnsdiskriminering i betydningen lik lønn for samme arbeid i samme stilling og virksomhet er liten. En slik form for diskriminering blir ikke sett som den viktigste forklaringen til lønnsgapet mellom kvinner og menn i dag.

I arbeidet for likelønn har søkelyset alltid også vært rettet mot det urimelige ved at arbeid som typisk ble utført av kvinner, skulle lønnes lavere enn arbeid som typisk ble utføret av menn. Begrepet «arbeid av samme verdi» ble og er fortsatt, noe av kjernen i prinsippet om likelønn mellom kvinner og menn. En slik tilnærming bygger på en erkjennelse av at arbeidsmarkedet er kjønnsdelt (horisontal segregering) og at kvinners arbeid er lavere verdsatt enn arbeid som vanligvis utføres av menn, også betegnet som verdsettingsdiskriminering.

I dag er det særlig arbeidstakerorganisasjoner som representerer grupper med høyere utdanning i offentlig sektor, som har satt fokus på likelønnsproblemet som et verdsettingsproblem. De har satt som krav og mål at yrkesgrupper og den enkelte gis likeverdig uttelling for stillingers og yrkers krav til utdanning, kompetanse og ansvar, uavhengig av kvinne- eller mannsdominans i yrket. Et argument for likelønn her er at ferdigheter som omsorg og sosiale relasjoner er like mye verdt som tradisjonelt mannlige ferdigheter, for eksempel tekniske ferdigheter.

Lovgivning har imidlertid vist seg å ikke være tilstrekkelig for å sikre lik lønn for arbeid av samme verdi ut fra kriteriene nevnt over. I 2002 ble dette prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi presisert og innskjerpet i Lov om likestilling mellom kjønnene. Presiseringen gikk ut på at vurderingen av om arbeidet hadde samme verdi, skulle gjøres «uavhengig av om arbeidene tilhører ulike fag eller om lønnen reguleres i ulike tariffavtaler».

En gjennomgang av klagesaker knyttet til likelønn, viser at ombudet mottar en rekke saker om diskriminering i arbeidslivet, men at relativt få blir behandlet av nemnda og at enda færre får medhold. I 2006 mottok ombudet i alt 106 klagesaker om forskjellsbehandling på grunnlag av i arbeidslivet. Etter at likestillingsloven ble endret og styrket med hensyn til blant annet likelønn i 2002, har nemnda i alt behandlet 17 saker om likelønn. Lønnsstatistikk og analyser viser at det finnes tilfeller som kunne vært prøvd for loven. Det kan imidlertid være flere forhold som hindrer effektiv håndheving, og vi skal se nærmere på lovens krav om individualisering, forvaltningspraksis når det gjelder markedsargumentet og begrensningen til samme virksomhet.

Lov om likestilling mellom kjønnene beskytter kun enkeltindivider og er basert på individuelle klager. 1 Det er med andre ord ikke mulig å reise en likelønnssak på vegne av en gruppe ansatte. Dersom en gruppe arbeidstakere føler seg lønnsdiskriminert, må de finne frem til én arbeidstaker som er villig til å ta den psykiske, praktiske og eventuelt økonomiske belastningen det er å fremme en likelønnssak. Vi har noen eksempler på at slike saker, som i utgangspunktet var av prinsipielle karakter, men som ble reist ved å fremme en individuell klage. 2 I slike saker blir det viktig å finne en person som kan representere generelle forhold for gruppen arbeidstakere, og som er villig til å ta på seg en slik personlig belastning. Bakgrunnen for denne begrensningen ligger blant annet i hensynet til forholdet mellom Arbeidsrettens og Likestillings- og diskrimineringsnemndas kompetanse i spørsmål om tariffavtaler er i strid med lovens likelønnsbestemmelse. Mer om dette i avsnitt 14.3.2.

For en arbeidstaker er ikke opplysninger om kollegers lønn tilgjengelige. Dersom en arbeidstaker mener seg utsatt for lønnsdiskriminering, foreligger en klageadgang. For å klage eller reise sak, må det imidlertid sannsynliggjøres at det foreligger forskjellsbehandling og påvises omstendigheter som gir grunn til å tro at det er grunn til å reise en klagesak. Dette er ikke et strengt krav, og det er arbeidsgiver som må motbevise dette for å kunne bli frikjent for kravet, jf Lov om likestilling mellom kjønnene § 16. Klager har imidlertid ikke rett til å vite hvilken lønn kollegene har, og arbeidsgiver har ingen plikt til å opplyse om kollegers lønn. Hvorvidt en ansatt har kunnskap om kollegers lønn, kan bero på rene tilfeldigheter. Uten mulighet til å kunne sammenligne sin lønn med andre kolleger, er det i praksis vanskelig og ikke noe grunnlag for å fremme saker om usaklig forskjellsbehandling. Retten til likelønn kan derfor sies å være en rett til en lønn som man ikke har rett til å vite hva er. Dette forholdet er med på å gjøre likelønnsbestemmelsen lite effektiv.

Et annet vanskelig tema knyttet til håndheving av likelønnsbestemmelsen er markedslønn. Spørsmålet er om markedslønn er et objektivt og kjønnsnøytralt kriterium slik at arbeidsgiver lovlig kan differensiere lønn. I utgangspunktet vil markedslønn stå i motsetning til lovens pålegg om å sammenligne på tvers av fag og tariffavtaler. Grunnen til det ligger i den horisontale kjønnssegregeringen i arbeidsmarkedet med ulik avlønning av henholdsvis kvinne- og mannsdominerte grupper, som igjen har betydning for ulike gruppers lønn innenfor samme virksomhet.

Som det går frem ovenfor (boks 14.1) kan arbeidsgiver lovlig differensiere lønn også for arbeid av lik verdi ved å påberope seg objektive og kjønnsnøytrale argumenter, typisk ansiennitet eller jobbutførelse. Praksis fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda viser at markedsargumentet har vært relevant i så måte og kan til en viss grad legitimere lønnsforskjeller. Kvinner og menn som utfører arbeid av samme verdi (i juridisk forstand) hos samme arbeidsgiver, kan derfor bli ulikt betalt som et utslag av tilbud og etterspørsel etter forskjellige typer arbeidskraft.

Både Likestillings- og diskrimineringsombudet og nemnda har imidlertid vært forsiktig i sine avgjørelser. Nemnda har uttalt at markedsverdi av arbeidet ikke kan aksepteres som en generell begrunnelse for høyere lønn for enkelte yrkesgrupper hos en arbeidsgiver. Begrunnelsen skal vurderes i lys av den enkelte saken og konkrete forhold på arbeidsmarkedet. Det må godtgjøres at det er nødvendig å belønne arbeidskraft på denne måten, og at behovet ikke kan dekkes på andre måter. Når det for eksempel er gitt høyere lønn til en mann i en ansettelsessituasjon, er arbeidsgiver pålagt å utjevne lønn mellom kvinnelige og mannlige ansatte over tid.

I en klagesak fra 2004 ble markedsargumentet godtatt av Likestillings- og diskrimineringsnemnda på generelt grunnlag. Det var dissens i nemnda. Flertallet mente at markedsverdi kunne begrunne høyere lønn for en arbeidstaker, selv om de utførte arbeid av lik verdi. Mindretallet tok til orde for at det er et motsetningsforhold mellom kravet om likelønn i lovens forstand og den generelle verdsettingen av kvinne- og mannsyrker i arbeidsmarkedet. Mindretallet hevdet at markedslønn ikke er et kjønnsnøytralt kriterium. Det var nettopp den lavere prisingen og verdsettingen av kvinners arbeid i markedet som var bakgrunnen og begrunnelsen da ILO i sin tid vedtok Likelønnskonvensjonen, som igjen er grunnlaget for likestillingslovens krav om lik lønn for arbeid av samme verdi, på tvers av fag og tariffgrenser. En slik argumentering har imidlertid ikke vunnet frem blant flertallet i nemnda under behandlingen av klagesaker. 3 Se nærmere omtale av nemndas praksis i kapittel 7.

I en sak fra 2007 ble markedsargumentet ikke godtatt av Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Det var en sak i Aftenposten (se kapittel 7) mellom en konsulent organisert i Handel og kontor og en typograf organisert i Norsk Grafisk Forbund. Markedets historiske gode avlønning av typografer ble ikke godkjent som grunn til å godta ulik avlønning mellom de to yrkesgruppene.

Samtidig som mange arbeidsplasser enten er kvinne- eller mannsdominerte er lovens likelønnsbestemmelse begrenset til samme virksomhet. Begrensningen til samme virksomhet er omdiskutert, og ble tatt opp til vurdering både da likestillingsloven ble vedtatt i 1978 og ved senere revisjoner av loven. Den opprinnelige ordlyden er imidlertid opprettholdt. Se mer om denne debatten i kapittel 7.

I offentlig sektor har virksomhetsbegrensningen ikke så stor betydning, fordi staten 4 og den enkelte kommunene anses som én virksomhet.

Bakgrunnen for begrensningen til samme virksomhet var det forhold at den konkrete håndhevingen av loven er avhengig av en arbeidsgiver som er ansvarlig for lønnsfastsettelsen. En generell mulighet til å sammenligne på tvers av virksomheter vil ikke kunne håndheves.

Virksomhetsbegrepet i lovreguleringer om likelønn ble igjen satt på dagsorden under EUs revidering av Likebehandlingsdirektivet i 2006. I de første utkastene til direktivet ble det åpnet for sammenligninger av lønn når finansieringen av lønnsutbetalingen kommer fra samme kilde. Dette ville kunne løse problemet med eventuell outsourcing, samtidig som det ville være mulig å håndheve. Begrepet «single source» ble imidlertid utelatt i den endelige lovteksten. I forordet heter det imidlertid at «likelønnsprinsippet under visse forhold ikke er begrenset til situasjoner hvor kvinner og menn arbeider for samme arbeidsgiver». Denne formuleringen kan åpne for at likelønnsprinsippet skal gjelde for eksempel når staten og kommunene finansierer privat drevne institusjoner, som skoler, barnehager, pleiehjem og renhold. Mer om dette i kapittel 7.

Oppsummert viser dette at Likestillings- og diskrimineringsnemnda behandler få klagesaker om brudd på likelønnsbestemmelsen. Det kan være flere grunner til dette. En kan være at det ikke skjer så mange lovbrudd eller at informasjon om kollegers lønn ikke er tilgjengelig. Andre grunner kan være lovens krav om individualisering, som gjør at det er en stor belastning å fremme en likelønnssak og at det i praksis er vanskelig å få medhold hos nemnda. Før lovendringen i 2002, var det vanskelig å få medhold for sammenligninger på tvers av yrkesgrenser. Dessuten har markedsargumentet et visst gjennomslag i nemndas behandling av klagesaker.

Som en følge av dette, kan det være at arbeidstakerorganisasjonene her gjør et strategisk valg. Dersom praksis fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda skaper presedens, hvor blant annet markedsargumentet får gjennomslag, vil argumentet om likelønn og verdsettingsdiskriminering tape kraft også i opinionen.

14.3.2 Klagenemndas kompetanse i rettstvister om tariffavtaler

I forbindelse med endringen av Lov om likestilling mellom kjønnene i 2002, fikk Klagenemnda for likestilling en rett til å uttale seg om tariffavtalers gyldighet, forståelse og beståen. Denne utvidelsen av nemndas kompetanse var begrunnet i at den arbeidsrettslige prosessordningen begrenset enkeltpersoners muligheter til å få tariffavtaler og avtalevilkår rettslig prøvet (Ot.prp. nr. 34 (2004 – 2005)). Det følger av prosessreglene i arbeidstvistloven supplert med bestemmelser i likestillingsloven, at det kun er Arbeidsretten som kan avgjøre om en tariffavtale eller tariffavtalebestemmelse som sådan er i strid med likestillingslovens likelønnsbestemmelse. Nemnda har derfor begrenset myndighet i klagesaker som berører tariffspørsmål. Samtidig som det ikke er tvil om at likestilingsloven har gjennomslag overfor tariffavtaler, se kapittel 7.

Behovet for å styrke likestillingsloven og likebehandlingsprinsippet i relasjon til tariffavtaler er tatt opp ved en rekke anledninger. Flere andre og mer vidtgående tiltak enn den vedtatte endringen i 2002 for å styrke både ombudets og nemndas kompetanse i slike saker, er tidligere lagt frem og drøftet. Denne typen tiltak tar sikte på å endre grenseoppgangen mellom Likestillings- og diskrimineringsnemndas kompetanse og Arbeidsretten. Da Likestillingsloven ble vedtatt i 1978 (Ot.prp. nr. 1 (1977 – 78)) foreslo SV i sin høringsuttalelse at nemnda skulle få full vedtaksmyndighet i saker som hører inn under Arbeidsretten. Dette fikk (som kjent) ikke støtte, og departementet begrunnet det med at et slikt forslag eventuelt måtte sees på i en bredere sammenheng hvor forholdet mellom de alminnelige domstoler og Arbeidsretten generelt ble belyst.

I St.meld. nr. 70 (1991 – 92) ble det lagt frem tre ulike forslag for å styrke og effektivisere likestillingsloven i forhold til tariffavtaler. Forslagene var opprinnelig utformet av Likestillingsombudet basert på de erfaringene ombudet og nemnda hadde gjort med håndhevingen av likestillingsloven i forhold til tariffavtaler. Det dreide seg enten om å gi nemnda utvidet kompetanse eller en utvidelse av søksmålskompetansen for Arbeidsretten.

Det første alternativet var å gi Likestillingsombudet søksmålskompetanse på linje med tariffavtalens parter i saker for Arbeidsretten om avtalers lovlighet. Det vil si å gi søksmålskompetanse til en tredje part som ikke er part i eller bundet av avtalen. Dette forslaget ville medført endringer i arbeidstvistloven og tjenestetvistloven.

Det andre alternativet gikk ut på at Likestillingsombudet skulle kunne kreve at avtalepartene (eller en av dem) benyttet sin adgang til å bringe en sak inn for Arbeidsretten. Dette forslaget ville bety at selv om avtaleparten rent formelt er tvistepart, ville ombudet i slike tilfeller kunne avgjøre om det skulle reises sak. En slik modell ville kreve at ombudet fikk en formalisert rolle i saksforberedelsene og forhandlingene av hensyn til sakens opplysning.

Som et tredje alternativ ble det foreslått at Klagenemnda for likestilling fikk uttalerett om tariffavtaler etter mønster av nemndas uttalerett overfor forvaltningsorganer. Stortinget tok ikke stilling til noen av forslagene (Ot.prp. nr. 77 (2000 – 2001)). Arbeidsvurderingsutvalget anbefalte det tredje alternativet om uttalerett for klagenemnda. Dette forslaget ble som nevnt, vedtatt ved endring av likestillingsloven i 2002.

Vigerust (2003) drøfter flere forslag til mulige reformer i sin rapport om likestillingsloven og Norges internasjonale forpliktelser. I tillegg til utvidet søksmålsadgang for Likestillingsombudet, tar hun opp lovfesting av en ankeadgang når det gjelder lovtolkingsspørsmål og/ eller at Arbeidsretten får en annen sammensetning i diskrimineringssaker.

Et nytt «tilskudd» i denne diskusjonen er at Diskriminerings- og likestillingsombudet med den nye tvisteloven fra 2008 fikk adgang til å opptre som partshjelper og «venn av retten». I sin juridiske fagrapport fra 2006 skriver ombudet at hun vurderer å benytte muligheten til å opptre både som partshjelper og/eller venn av retten, når dette er i samsvar med ombudets formål og virksomhet samt tilgjengelige ressurser (Likestillings- og diskrimineringsombudet 2006). Justis- og politidepartementet har vurdert om ombudet også kan yte partshjelp for en av partene i tariffavtalen i saker for Arbeidsretten, og konkluderer med at det prinsipielt sett ikke er utelukket med partshjelp fra ombudet i en slik situasjon. 5

I begrunnelsen for å gi nemnda uttalerett om tariffavtalers lovlighet skriver departementet at det ikke ville være hensiktsmessig å endre det arbeidsrettslige prosessystemet i tilknytning til revideringen av likestillingsloven. Det blir begrunnet med at slike endringer ville være kontroversielle og bryte med lang rettstradisjon og innarbeidet praksis. Videre heter det at:

Eventuelle lovendringer ville i så fall først og fremst være aktuelle i arbeidstvistloven og tjenestetvistloven, og ikke i likestillingsloven. Departementet vurderer det likevel slik at man – så langt som mulig på nåværende tidspunkt, og uten å bryte med den alminnelige prosessordningen for rettstvister om tariffavtaler – bør søke å styrke likestillingsloven og likebehandlingsprinsippet i relasjon til tariffavtaler (Ot.prp. nr. 77 (2000 – 2001) side: 83).

Vigerust (2003) har sett nærmere på forholdet mellom den kollektive avtalefrihet og retten til likelønn. Hun tar utgangspunkt i at tarifforhandlingene mellom arbeidsmarkedets parter ikke har bidratt til å utligne lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Siktemålet med analysen var å peke på sider ved avtalesystemet som kan være problematiske i lys av et krav om effektiv gjennomføring og kontroll av likelønnsprinsippet. I sin analyse tar hun utgangspunkt i en påstand om at gjennomføringen av likelønnsprinsippet « butter mot» tariffavtalene og avtalesystemet, med den følge at retten til likelønn i praksis ikke er gjennomført – eller i hvert fall ikke håndheves – i en betydelig del av arbeidsmarkedet.

Hennes påstand er at avtalesystemet er et system som langt på vei er autonomt med hensyn til normdannelse og rettshåndhevelse. Partene har egen domstol, Arbeidsretten, som har eksklusiv kompetanse til å fatte bindende avgjørelser om tariffavtaler. Det er bare organisasjonene som kan reise sak for Arbeidsretten og flertallet av dommerne er også utnevnt etter forslag fra organisasjonene. Hun hevder videre at lovgivning på tariffrettens område gjerne oppfattes som et angrep på retten til å organisere seg og til å føre forhandlinger. Motstanden retter seg ikke nødvendigvis mot formålet, det vil si mot å oppnå likelønn mellom kvinner og menn, men mot at likelønn skal tvinges gjennom ved hjelp av offentlig styring og reguleringer.

Vigerust konkluderer med at tariffavtalers forhold til likestillingsloven i liten grad blir prøvet, og at den kollektive avtalefriheten har fått større gjennomslag i prosessordningen enn det er grunnlag for etter nasjonal og internasjonal rett. Hun mener at internasjonale forpliktelser og rettsliggjøring er et argument for å stille krav om skjerpet kontroll med tariffavtalene. På det grunnlag foreslår hun at det er verdt å vurdere reformer av prosessordningene som kan skjerpe kontrollen av tariffavtalene.

Begrunnelsen for slike endringer må i tilfelle ligge i en antakelse om at tariffavtalene kan være i strid med Lov om likestilling mellom kjønnene, og at prosessystemet ikke makter å sikre at det lovbestemte likelønnsprinsippet får gjennomslag i tariffavtalene.

I kapittel 11 ser vi nærmere på håndteringen av likelønnsspørsmålet i den norske forhandlingsmodellen. Gjennomgangen av lønnsoppgjørene viser at det er satt fokus på likelønn i alle lønnsoppgjørene som ble undersøkt. En konklusjon er at i de siste 10 årene har kvinnedominerte forhandlingsområder fått sin del av lønnsveksten. På den annen side viser gjennomgangen at forhandlingsmodellen ikke har maktet å vesentlig endre relative lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, og at systemet reproduserer ulikhet.

Siden 60-tallet har det vært rutine for partene i tariffoppgjørene, å sikre at nye tariffrevisjoner ikke bryter med likelønnsprinsippet. Vi har ingen indikasjoner på at de enkelte tariffavtalene er direkte diskriminerende med tanke på likelønn, eller bryter med likelønnsprinsippet i Lov om likestiling mellom kjønnene. Arbeidsretten har ikke hatt saker om brudd på likelønnsprinsippet til behandling siden «bioingeniørsaken» i 1990 (Arbeidsrettens dom, ARD 1990 side 148). Noe som igjen har ført til at klagenemnda ikke har benyttet seg av sin rett til å gi uttalelser om tariffavtaler, som den fikk i 2002.

Dette utelukker selvfølgelig ikke at tariffavtaler kan inneholde elementer som kan bryte med likelønnsprinsippet. Problemet ulikelønn følger imidlertid det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, også på virksomhetsnivå. Innad i samme virksomhet er gjerne kvinner og menn fordelt på hver sine manns- eller kvinnedominerte yrker eller stillinger. Det er derfor grunn til å anta at det ikke er den enkelte tariffavtale som er problemet, men forholdet mellom avtalene i et kjønnssegregert arbeidsmarked. For eksempel så vi i klagesaken i Aftenposten (se kapittel 7) at to personer ble lønnet etter hver sin tariffavtale hos samme arbeidsgiver. Hver for seg var ikke avtalene i strid med likestillingsloven. Problemet var at de var i strid med hverandre, når de ble lagt til grunn for avlønning for arbeid av samme verdi hos samme arbeidsgiver.

14.3.3 Forebyggende tiltak – plikt til å arbeide for likestilling

En annen type tiltak kan beskrives som forebyggende med krav til aktivitet. Tanken bak slike pro-aktive regimer er at en ikke er avhengig av å konstatere diskriminering. Arbeidsgiver skal selv undersøke sin egen bedrift for å finne barrierer mot likestilling. Det blir gjerne argumentert for flere fordeler ved et slikt regime sammenlignet med en klagebasert lov. Tiltakene er varige, de angår hele bedriftens virksomhet, en unngår konflikter gjennom klager og tiltakene skaper synlighet (Craig 2006).

I Norge ble det tatt inn redegjørelses- og aktivitetsplikt i Lov om likestilling mellom kjønnene i 2002, (for nærmere beskrivelse se kapittel 7). Det er Likestillings- og diskrimineringsombudet som håndhever denne bestemmelsen.

Craig (2006) stiller seg kritisk til hvordan den norske aktivitetsplikten fungerer sammenlignet med andre land. Han hevder at den norske bestemmelsen stort sett kun har symbolsk verdi og er lite effektiv. Han fremhever særlig tre tre viktige grunner:

  • Forpliktelsene ikke er spesifisert. Loven spesifiserer ikke hva som er påkrevd av arbeidsgiver. Den sier at arbeidsgiver skal «arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling…..». Loven er utformet som en «programerklæring» eller «formaning» i form av kan-oppgaver. Det finnes ingen må-oppgaver i lovens aktivitetsplikt.

  • Ingen sanksjon. Loven har ingen sanksjon for manglende oppfyllelse av aktivitetsplikten. Sanksjonen er begrenset til redegjørelsesplikten. Craig viser til at i hans materiale er den norske aktivitetsplikten den eneste uten midler for sanksjonering. I Canada, USA og Nord-Irland kan myndighetene sanksjonere en bedrift ved å ekskludere bedriften fra anbudsrunder om salg av varer og tjenester til staten.

  • Ingen overvåkning. Det norske ombudet kan etter klage eller på eget initiativ kontrollere at årsberetninger og årsbudsjetter tilfredsstiller lovens krav. Ombudet har imidlertid ingen systematisk kontroll eller oversikt over om alle virksomheter og arbeidsgivere oppfyller sin materielle aktivitetsplikt. Craig påpeker også at ombudet har få midler og ressurser til å overvåke arbeidsgivers gjennomføring av aktivitetsplikten. Erfaringer fra andre land, som Sverige, viser nettopp at det er tilsynsmyndighetenes overvåking og forhandling med bedriftene som tvinger frem en lovmessig gjennomføring av aktivitetsplikten.

Det har vært opp til ombudet å utvikle rutiner for håndhevingen av denne plikten. Det ble tidlig utarbeidet en veileder om redegjørelses- og aktivitetsplikten til både offentlig og private virksomheter. Ombudet innledet en kontroll i 2004, hvor en rekke private bedrifter, via Brønnøysundsregistrene ble kontrollert. I tillegg ble det tatt kontakt med noen utvalgte offentlige virksomheter. Dette ble gjentatt i 2005. Det viste seg at mange private virksomheter hadde tatt inn en redegjørelse i sin årsberetning, men at kvaliteten var ganske lav. I offentlig virksomhet viste det seg at få hadde tatt inn en slik redegjørelse i sine budsjettomtaler, men at kvaliteten var bedre. Det viste seg også at når ombudet fulgte opp kontrollen, ved å sende ut informasjon til alle som var kontrollert, så ble kvaliteten bedre.

Det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet 6 vil følge opp dette arbeidet, og ønsker å legge vekt på å få til aktivitet, det vil si sterkere oppfølging av aktivitetsplikten, og i mindre grad bruke ressurser på rene kontroller av redegjørelser. For å sikre høyere kvalitet og innhold i arbeidet, ble det valgt ut 50 kommuner i 2006 fra alle fylkene. Ombudet har samlet inn redegjørelser fra disse kommunene, og foretatt en vurdering av innholdet. Det ble sett nærmere på likelønnssituasjonen, hvordan det ble rapportert på likelønn og iverksatte tiltak for å endre eventuelle skjevheter. Resultatet viser store variasjoner, både med hensyn til form, innhold og kvalitet. Angående kommunene skriver ombudet at «Dette kan tyde på at dagens krav til rapportering er uklare, og kravene vi stiller til redegjørelsene kan tolkes og oppfattes ulikt av den enkelte kommune». 7 En konklusjon er derfor at det statistiske materialet kommunene har lagt frem med hensyn til lønn, ikke er tilstrekkelige til å kunne trekke generelle slutninger om de faktiske lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Resultatet synliggjør et behov for aktivt veiledningsarbeid. De kommunene som enten hadde kontakt med ombudet, Kvinneuniversitetene eller deltatt i likestillingsprosjekter gjennom KS, hadde bedre rapporter og et mer gjennomført likestillingsperspektiv i rapporteringen.

Ombudet ser også nærmere på hvordan aktivitets- og redegjørelsesplikten fungerer som verktøy for å fremme likestilling. Resultatet viser at det er et behov for standardisering av krav til gode likestillingsredegjørelser, økt kontroll av redegjørelsesplikten og økt satsing på veiledning for virksomhetene. Etter ombudets vurdering er det behov for ressurser til både kontroll og veiledning, hvis plikten skal føre til praktiske endringer. Ombudet konkluderer at «med dagens ressurser har vi kun muligheter til å gjennomføre begrensede kontroller, hvilket kan føre til at virksomheter nedprioriterer oppfølging av aktivitets- og redegjørelsesplikten»(Ibid).

14.3.4 Internasjonale erfaringer med pro-aktive tiltak

Påbud om forebyggende tiltak (pro-aktive) er innført i en rekke land, som Canada, USA, Storbritannia, Nord-Irland og Sverige. 8 Craig (2006) har undersøkt slike rettslige regimer som inneholder forebyggende forpliktelser for arbeidsgiver. En konklusjon er at noen systemer virker bedre enn andre. Det er viktig at arbeidsgiver gjennomfører omfattende kartlegging for å identifisere problemområder. Arbeidsgiver må gjennomføre både kvantitative og kvalitative studier av alle prosesser i personalpolitikken, som ansettelse, forfremmelse, karriereutvikling, lønnsfastsettelse og tildeling av arbeid, for å se etter barrierer mot diskriminering.

Både Sverige og Finland har en sterk lovgivning om handlingsplaner for likestilling på bedriftsnivå.

I Sverigemå bedrifter med mer enn 10 ansatte hvert år kartlegge og analysere lønnssystemer, lønnsforskjeller og utarbeide en handlingsplan for likestilling. Om bedriften finner usaklige lønnsforskjeller mellom menn og kvinner som utfører likt arbeid eller arbeid av lik verdi, plikter de å rette opp disse forskjellene. Om dette ikke gjøres kan Jämställdhetsnämnden (JämO) gi bedriftene gebyr (vitesforelägg). Denne bestemmelsen ble vedtatt i 1994 og styrket i 2001.

Etterlevelsen av denne paragrafen sikres ikke bare gjennom behandling av individuelle klagesaker, men gjennom aksjoner fra JämOs side. Bestemmelsen tar sikte på at arbeidet for likelønn skal skje gjennom forebyggende arbeide, og ikke bare ved hjelp av tvister og rettsprosesser. I perioden etter den siste lovendringen i 2001, ble det satt av friske ressurser for å informere og utdanne arbeidslivsorganisasjonene om lovendringen. To rapporter analyserer virkningen av kravet om handlingsplaner (Jämställdhetsombudsmannen 2005 og 2007a).

Rapporten fra 2005 viser at i de første årene etter at loven ble vedtatt i 1994 var effekten svært begrenset. Det ble påvist problemer med å gjennomføre planarbeidet og manglende forståelse av begrepet likeverdig arbeid. JämO konkluderte med at manglende engasjement og kunnskap var avgjørende for resultatet. Likestillingsloven åpner for stor grad av tolkning, det var derfor i stor grad opp til partene lokalt hvordan de i praksis skulle gjennomføre arbeidet med planene.

Etter at loven ble skjerpet og en periode med aktiv oppfølging fra JämO hvor de gransker arbeidet for likelønn på bedriftene, begynte planarbeidet å vise konkrete resultater i 2003. Lønnskartlegginger har deretter vist seg som et egnet virkemiddel for likestilt lønn på den enkelte arbeidsplassen, og fremgangen viser seg ved lønnskorrigeringer blant både grupper i kvinnedominerte yrker og enkeltpersoner.

Den første rapporten beskriver et arbeid som startet i 2001 hvor en omfattende lønnskartlegging rettet seg mot 900 virksomheter. Av disse ble det påvist lønnsjusteringer hos 100 arbeidsgivere, hvorav 56 i privat sektor og 44 i offentlig sektor. 41 prosent av virksomhetene var kvinnedominerte og 37 prosent mannsdominerte. Det viste seg at om lag 1000 arbeidstakere og om lag 160 grupper som omfattet 9000 arbeidstakere, fikk lønnen justert etter prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi. Stort sett var det kvinners lønninger som ble justert, men i ti tilfelle fikk menn høyere lønn (Jämställdhetsombudsmannen 2005).

Denne kartleggingen ble fulgt opp av Miljongranskningen (Jämställdhetsombudsmannen 2007a) som omfatter 1 245 arbeidsgivere, og en million arbeidstakere. De omfatter store bedrifter i offentlig og privat virksomhet, som ikke var gransket tidligere. Resultatet fra de første 380 virksomhetene forelå i 2007, og viser at «Tusentals ansatte får høyere lønn etter arbeidsgivernes lønnskartlegginger». Det ble påvist usaklige lønnsforskjeller i over 40 prosent av virksomhetene og per oktober 2007 var lønnsjusteringene kommet opp i nesten 40 millioner svenske kroner. Om lag 3000 kvinner og 300 menn fikk justert sin lønn. Det er interessant å merke seg at de fleste justeringene gjaldt for personer som utførte likt arbeid, i tillegg til likeverdig arbeid. Bare 36 av virksomhetene levde opp til lovens krav, det gjelder særlig pålegget om å kartlegge lønn for kvinner og menn og utarbeide handlingsplaner for likelønn. Mange har hatt god hjelp av ombudets hjelp og rådgivningsmateriell, og alle sakene ble løst ved minnelige ordninger uten at gebyr ble krevd inn. Samtidig heter det i rapporten at det ble gitt uttrykk for stor misnøye med hvordan myndighetene formulerte sine krav.

Bakgrunnen for den siste lønnskartleggingen, som fortsatt pågår, var en betydelig øking av JämOs budsjett. I 2006 ble det bevilget 6 millioner SEK og det ble gjennomført en fordobling av personalet med seks personer for rådgivning, utvikling og tilsyn. JämO konkluderer at resultatene viser at metoden som følger av lovens bestemmelser fungerer.

Pålegget om å utarbeide statistikk og planer for likelønn, er kritisert for å true systemer for lokale og kollektive forhandlinger. JämOs vurdering er at kravet om kartlegginger er i harmoni med nyere kollektivavtaler som «ofte har bestemmelser om krav til saklighet ved lokal og individuelle lønnsfastsetting» (www.jamombud.se). Det er også vanlig at lokale avtaler omtaler eller har bestemmelser om likelønn. I tråd med dette viser også JämO til at pålegget om handlingsplaner ikke ble opplevd som noen trussel mot modeller for kollektivavtaler; «det er fortsatt partene i forhandlinger som bestemmer lønn, og ikke domstoler og jurister».

Boks 14.2 Svensk LO om markedslønn og likelønn

Värdediskriminering sker til stor del genom marknadskrafter. Dessa varken kan eller bör lagstiftas bort. De måste finnas för at spegla förändringar i tillgång och efterfrågan. Men vi måste bli bättre på at skilja ut detta nödvendiga signalsystem från signalsystem som reflektererar könsdiskriminerande värderingar.

Kilde: Varför tjener kvinnor mindre. Handbok i lönediskriminering LO(2004)

Finland har også en bestemmelse om plikt til å fremme likestilling gjennom aktive tiltak på den enkelte arbeidsplassen. Plikten til å utarbeide likestillingsplaner i virksomheter med over 30 ansatte ble vedtatt i 1995, og ombudet evaluerte denne plikten i 2003 og 2005. Det viste seg at plikten har vært lite effektiv. På grunn av begrensningen til bedrifter med mer enn 30 ansatte, omfatter pålegget om handlingsplaner kun omtrent halvparten av alle LOs medlemmer. I tillegg kommer at bare 1/3 av alle virksomhetene med minimum 30 ansatte oppfylte plikten om handlingsplaner for likestilling. En gjennomgang av handlingsplanene viste også at de var lite konkrete og at de sjelden omtaler lønn og lønnsgapet mellom kjønnene.

I 2005 ble det derfor vedtatt en ny styrket lov, som presiserer plikten til å utarbeide årlige planer med kartlegging av lønn for kvinner og menn. Planen skal:

  • redegjøre for likestilling på arbeidsplassen og kartlegge lønn og lønnsforskjeller

  • utforme tiltak og planer som er nødvendige for å fremme likestiling og likelønn

  • evaluere effekten av tidligere planer og tiltak.

Loven inneholder ikke plikt til å gjennomføre arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn, men det heter at lønn for kvinner og menn skal sammenlignes også når de utfører likeverdig arbeid. Kartleggingen skal ikke vise individuell lønn, men skal foreta sammenligninger på gruppenivå. Det er lagt vekt på at denne kartleggingen og sammenligningen av yrkesgrupper skal gjennomføres i samarbeid med ansattes representanter. Evalueringer viser imidlertid at det er fortsatt er et problem at det ikke er entydig hvordan kartleggingen og sammenligninger skal gjennomføres. Som en positiv side blir det lagt vekt på at det gjennom dette arbeidet er skapt større aksept for å ta opp likelønnsspørsmål på arbeidsplassen.

Det finske likestillingsombudet håndhever denne plikten, men må aktivt etterspørre planer. Dersom ombudet henvender seg til en virksomhet, har denne opplysningsansvar, og den årlige planen med kartlegging av lønn for kvinner og menn må blant annet legges frem ved klagesaker. Etter purringer fra ombudet og behandling i klagenemnda, kan virksomheten bli ilagt bøter dersom de ikke kan legge frem en likestillingsplan.

14.3.5 Bedre og lettere tilgjengelig statistikk

I Danmark har debatten om likelønn de siste årene i stor grad dreid seg om tilgang til kjønnsdelt lønnsstatistikk og arbeidsgivernes plikt til å skaffe denne til veie. Bakgrunnen er flere rettssaker, hvor det blant annet viste seg at mangelen på gjennomskuelige og kjønnsnøytrale lønnssystemer og lettere adgang til lønnsopplysninger var et betydelig problem.

Utgangspunktet er den delte bevisbyrden som følger av rådsdirektiv 97/80 EF om «provtyngsla i samband med skilnadshandsaming på grunnlag av kjønn». Etter at klager har anført omstendigheter som gir grunn til å tro at det foreligger diskriminering, er det arbeidsgiver som skal bevise at dette ikke stemmer, eventuelt at det foreligger objektive og ikke kjønnsrelaterte grunner til ulik lønn.

I Danfoss-saken uttalte EF-domstolen at «likelønnsdirektivet skal fortolkes slik at, såfremt en virksomhet anvender et helt ugjennomskuelig system for lønnsfastsettelse, har arbeidsgiver bevisbyrden for at den førte lønnspolitikk ikke er uttrykk for en forskjellsbehandling, når en kvinnelig lønnsmottaker på grunnlag av et forholdsvis omfattende personalmateriale godtgjør, at gjennomsnittslønnen for kvinnelige lønnsmottakere er lavere enn for mannlige».

Etter en lang og opphetet debatt ble en ny endring i likelønnsloven 9Lovforslag om kønsopdelt lønstatistikk og redegjørelser om ligeløn vedtatt i juni 2006. Lovendringen trådte i kraft 1. januar 2007. Denne lovendringen har en lang historie. I 2001 foreslo den daværende sosialdemokratiske regjeringen et tillegg til likelønnsloven som skulle pålegge bedrifter med flere enn 10 ansatte å produsere kjønnsspesifikk lønnsstatistikk på anmodning. Forslaget ble vedtatt i juni 2001, men skulle ikke tre i kraft før i 2002. Den borgerlige regjeringen som vant det danske Folketingsvalget høsten 2001, valgte imidlertid både å utsette lovendringen og å endre forslaget.

Den nye bestemmelsen fra 2006 har møtt kritikk, både fra arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene. Det er venstresiden i dansk politikk og særlig Handel og kontor er sterkt kritisk til den nye loven og mener den er virkningsløs. Det gjelder kravene til når og hvordan statistikken skal samles inn, men også mangel på sanksjoner og hvordan resultatene skal behandles på virksomheten. Et problem er at pålegget om å utarbeide lønnstatistikk er begrenset til bedrifter med flere enn 35 ansatte, og for grupper med minst 10 av hvert kjønn. Det innebærer at svært få bedrifter vil tilfredsstille kravene, nærmere bestemt om lag 12000 bedrifter, tilsvarende 15 prosent av ansatte i privat sektor. Loven får liten betydning for offentlig ansatte som allerede er dekket av slik statistikk.

Statistikken skal utarbeides med en detaljeringsgrad tilsvarende 6-sifrede 10 yrkeskoder. Det vil si at klassifiseringen blir svært detaljert og derved ikke åpner for sammenligninger som sammenfaller med likelønnslovens mulighet til å sammenligne arbeid av samme verdi på tvers av yrkesgrenser. Loven åpner ikke for at den enkelte skal få informasjon om egen klassifisering, og det er ikke tatt stilling til om den enkelte bør ha en slik rett.

Boks 14.3 Kort om den danske lovendringen fra 2001 – som ikke ble iverksatt

Det første lovforslaget skiller seg fra lovendringen fra 2006 på flere viktige områder. Det gjelder hvem den vil omfatte, hva statistikken viser og hvordan den skal brukes.

I lovteksten fra 2001 heter det: Hvis det reises krav, skal arbeidsgiver med 10 ansatte eller mer utarbeide lønnsstatistikk for hele virksomheten oppdelt på kjønn og andre kriterier som har betydning for avlønning av medarbeidere. Lønnsstatistikken skal ikke inneholde opplysninger for grupper mindre enn 5.

Kravene til lønnsopplysninger skal samsvare med lønnsbegrepet slik det defineres i EUs likelønnsbestemmelser og rettspraksis, det vil si lik lønn for likeverdig arbeid. Da formålet er å kartlegge og analysere kjønnsbestemte lønnsforskjeller, skal statistikken utarbeides på en slik måte at den er egnet til det. Det heter imidlertid også at virksomheten kan benytte samme prinsipper som ved innsamling av statistikk til Danmarks statistikk, for eksempel DISCO yrkeskode.

Statistikken skal kun brukes til å belyse om det finner sted en lønnsmessig forskjellbehandling som er i strid med loven. Det heter også at lønnsmottakere og fagforbund, når de fremsetter krav om statistikk, skal være forpliktet til å arbeide aktivt for å redusere lønnsforskjellen mellom kjønnene.

Da den nye loven ble vedtatt i Folketinget i 2006 la regjeringen vekt på at forslaget legger opp til et samarbeide om likelønn på virksomhetene. Regjeringen kritiserte det første forslaget fra 2001 for å legge opp til konflikt, da statistikken her skulle brukes til å forberede likelønnssaker. Handel og kontor ønsket en lov som knytter sanksjoner til lønnsdiskriminering, og som ikke bare var basert på en samarbeidsregel. Det blir lagt vekt på at samarbeidsutvalgene på bedriftene er konsensusutvalg, som ikke skal beskjeftige seg med avtaler og lønnsforhandlinger; og som derved er lite egnet til å behandle krav om likelønn og diskrimineringssaker.

14.3.6 Nasjonale handlingsplaner for likelønn

Finlandsatser nå stort på et program for likelønn. Det var regjeringen Vanhanen som i 2004 la frem et program om økt likestilling i arbeidslivet, hvor de ser likelønn som en del av den økonomiske politikken. På det grunnlag utarbeidet regjeringen og arbeidslivsorganisasjonene i fellesskap et likelønnsprogram. 11

Programmet har som mål å redusere lønnsgapet mellom kvinner og menn med fem prosentpoeng innen 2015, fra 20 til 15 prosent. Det skal fremme en lønnsdannelse hvor lønn kompenserer for arbeidets vanskelighetsgrad, noe som er i samsvar med lovens krav om lik lønn for arbeid av samme verdi. Programmet er basert på enighet, og har ingen sanksjoner. Programmet skal heller ikke styre eller vedta kollektivavtaler, men legger opp til trepartsvedtak. Målet er at programmet skal påvirke prosessen knyttet til de inntektspolitiske avtalene og at løsningene og tiltakene iverksettes innen rammen av avtalesystemet.

Programmet har 10 målsettinger:

  • utvikle lønnssystemene og gjøre det mulig å foreta vurdering av hvor krevende arbeidet er

  • minske segregeringen i arbeidslivet. Påvirke kvinners og menns utdannings- og karrierevalg slik at andelen lønnstakere i yrker med begge kjønn økes fra 16 prosent til 20 prosent i 2012

  • styrke kvinners karriereutvikling. Innen 2020 skal halvparten i ledende stillinger være kvinner

  • midlertidige ansettelser skal gradvis avskaffes eller skaleres ned

  • lønns- og avtalepolitikken skal fremme likestilling i arbeidslivet

  • utvikle statistikk. Innen 2010 skal lønnsstatistikken være så differensiert at det er mulig å følge de sektorvise lønnsforskjellene mellom kvinner og menn

  • likestillingsplaner i arbeidslivet skal styrkes og være kvalitativt gode nok i 2008. Gode eksempler fra virksomheter skal løftes frem

  • familieforpliktelser og arbeid skal fordeles likt mellom foreldrene

  • virksomhetenes og samfunnets samfunnsansvar skal omfatte likestilling og likelønn

  • overvåking og veiledning skal få tilstrekkelige økonomiske kår og bli en del av arbeidsmiljøovervåkingen innen 2010.

For å realisere målet om å «utvikle lønnssystemer og gjøre det mulig å foreta vurdering av hvor krevende arbeidet er» er det iverksatt et paraplyprosjekt for 2007 – 2010. Dette prosjektet skal opprette et felles nettverk for læring, gjennomføre forskning og utvikling av lønnssystemer, utgi en allmenn håndbok for lønnssystemer og opprette en web-side. For å ansvarliggjøre alle aktører, opprettet minister Haatainen en oppfølgingsgruppe på høyt nivå, med blant annet medlemmer fra regjeringen og ledere for samtlige sentrale arbeidslivsorganisasjoner.

I 2006 la også den svenske regjeringen frem en Handlingsplan for likestilt lønn for Riksdagen. Etter regjeringsskiftet i 2006 trakk imidlertid den nye regjeringen planen tilbake. I handlingsplanen ble det lagt vekt på å se likelønnsproblematikken i et samfunnsmessig og økonomisk helhetsperspektiv. Lønnsgapet mellom menn og kvinner skulle sees i sammenheng med både det ubetalte arbeidet, deltid og utdanningsvalg. Fokus var ikke begrenset til lønnsdiskriminering på den enkelte bedrift (som dekkes av likestillingsloven), men også lønnsforskjeller på tvers av sektor, bransjer og yrkesområder; en tilnærming som fordrer at man bryter strukturene på arbeidsmarkedet. Blant tiltakene som ble foreslått er endringer i lov om stillingsvern, ordninger for foreldrepermisjon, forsterket rett til heltidsstillinger, endring av standard for yrkesklassifisering og økt samarbeid mellom Arbetsmiljöverket og Jämställdhetsombudsmannen.

14.4 Kjønnsnøytral arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn

Arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn har ikke hatt noe stort gjennomslag i Norge. Vi kan likevel vise til to viktige erfaringer. I 1979 ble kvinners lønnsplassering innen offentlig sektor vurdert ut fra arbeidets verdi (NOU 1974:47). I 2005 ble et forsøksprosjekt avsluttet hvor et kjønnsnøytralt system for arbeidsvurdering ble utviklet og utprøvd på virksomhetsnivå (ECON 2005). Internasjonalt kan vi vise til en bred erfaring både med å utvikle kjønnsnøytrale systemer, lovfesting av arbeidsvurdering og praktisk gjennomføring.

NOU 1997:10 Arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn redegjør i detalj for erfaringene med bruk av arbeidsvurdering, både i Norge og internasjonalt. Senere er det utarbeidet en kunnskapsstatus om arbeidsvurdering som redskap for likelønn (Sørensen 2001).

Det som gjør arbeidsvurdering til et særlig aktuelt virkemiddel for likelønn, er at det setter fokus på lønnsforskjellene i et kjønnsdelt arbeidsmarked. Arbeidsvurderingen måler verdien for stillingsgrupper på tvers av fag- og yrkesgrenser, og gjør det mulig å sammenligne verdien av kvinners og menns arbeid, i et kjønnsdelt arbeidsmarked. I dette avsnittet ser vi nærmere på hvordan arbeidsvurdering er tatt i bruk i arbeidet for likelønn og hvilke erfaringer som er gjort.

14.4.1 Hva er arbeidsvurdering?

Arbeidsvurdering er en metode for å måle arbeidets verdi som grunnlag for å håndheve likestillingslovens bestemmelser om likelønn for arbeid av lik verdi. Det er ikke en metode med ambisjoner om å si noe om arbeidets samfunnsmessige verdi generelt. Metoden er basert på en vurdering av arbeidets verdi etter hvilke krav stillingen eller arbeidsoppgavene som skal utføres, setter når det gjelder følgende fire faktorer: Kompetanse, anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold. Stillingen får poeng for hver av faktorene. Deretter gjøres en helhetsvurdering før verdien av en stilling fastsettes. På dette grunnlaget sammenlignes ulike stillinger og rangeres etter den verdien de har fått. Ut fra denne rangeringen kan lønnen fastsettes. «En arbeidsvurdering innebærer at man starter med blanke ark, uten historiske føringer på hva lønnen skal være» (Becken og Berg 2005:75). Likestillingsloven gir imidlertid grunnlag for lønnsforskjeller begrunnet ut fra individuelle prestasjoner og markedslønn – også når arbeidet er av lik verdi.

En slik verdisetting av arbeidet er ensidig input-basert, til forskjell fra økonomisk tilnærming som er produksjonsorientert. Arbeidets verdi i likestillingslovens forstand er med andre ord (i prinsippet) uavhengig av hvordan arbeidsmarkedet priser arbeidskraften. Arbeidsvurdering måler arbeidets verdi med utgangspunkt i stillingens krav og ikke nødvendigvis verdien arbeidstakeren representerer sett fra arbeidsgivers side. Vi har tidligere drøftet hvordan økonomisk og annen samfunnsvitenskapelig teori kan bidra til å klargjøre arbeidets samfunnsmessige verdi.

Utgangspunktet for arbeidsvurdering i et likelønnsperspektiv er at lønnsdannelsen kan være kjønnsskjev. Denne skjevheten skyldes blant annet ulik prising av kvinners og menns arbeidskraft i arbeidsmarkedet. I arbeidsmarkedet kan kjennetegn som er typiske for kvinnedominerte stillinger og yrker bli lavere verdsatt – enn kjennetegn som er typiske for mannsdominerte stillinger og yrker. En arbeidsvurdering skal synliggjøre om det er slik at det kvinnedominerte arbeidet bidrar med mer enn de får lønnsmessig uttelling for, sammenlignet med mannsdominert arbeid. Når arbeidsvurdering tas i bruk for å oppnå likelønn, er det derfor en nødvendig forutsetning at den bygger på kjønnsnøytrale kriterier, og gjennomføres i en prosess fri for kjønnskjeve holdninger og preferanser.

Den Internasjonale arbeidsorganisasjonen ILO har vært en viktig aktør i arbeidet for likelønn og ga tidlig retningsgivende råd for utvikling av arbeidsvurderingssystem og kriterier for vurdering. I følge ILO-konvensjon nr 100 om likelønn mellom kvinner og menn skal medlemslandene iverksette tiltak for å fremme objektiv arbeidsvurdering på grunnlag av det arbeidet som skal utføres, når en slik vurdering kan bidra til å gjennomføre reglene i konvensjonen. Uttrykket skal tolkes som at det er arbeidsoppgavene som ligger til stillingen som skal måles og sammenlignes.

ILO-konvensjonen fremsetter imidlertid ingen krav om at det skal iverksettes tiltak for å gjennomføre objektiv arbeidsvurdering. Den foreskriver heller ingen metode for arbeidsvurdering. Men det blir presisert at objektiv måling av arbeidsoppgavene er det eneste grunnlaget for lønnsdifferensiering som ikke bryter med likelønnsprinsippet.

De fleste (om ikke alle) nyere systemer for kjønnsnøytral arbeidsvurdering bygger på ILOs opprinnelige initiativ og konvensjonen om likelønn for kvinner og menn.

Likelønnskonvensjonen gir noen føringer på valg av vurderingsfaktorer, og den anbefaler fire overordnede faktorer:

  • Kvalifikasjon/fagkunnskap (ansiennitet/utdannelse)

  • Ansvar/beslutningskompetanse (for økonomi, teknisk utstyr, sikker het, ledelse)

  • Belastning/innsats (løft/styrke/fysiske eller psykiske anstrengelser)

  • Arbeidsforhold/vilkår (fysisk arbeidsmiljø/arbeidsstilling/risiko).

Arbeidsvurdering som metode for å fastsette lønn er ikke noe nytt eller spesielt for likelønnsarbeidet. Metoden ble lenge brukt i industrien. I dag er det utviklet flere moderne, kommersielle stillings- og arbeidsvurderingssystemer som brukes som et vanlig lønns- og personalpolitisk hjelpemiddel i arbeidslivet. Et eksempel er Hay-systemet som har stor internasjonal utbredelse. Hay- systemet har retningslinjer som er utviklet for et globalt perspektiv, og systemet gjør det mulig å sammenligne stillinger og lønnsnivå på tvers av bransjer og landegrenser. Systemet bygger på faktorene kunnskap/ erfaring, problemløsning og ansvar/myndighet. I tillegg til å vurdere stillingenes innhold, legger de også til grunn at personlig innsats og prestasjoner skal ha betydning for den enkeltes lønn.

Slike systemer er imidlertid ikke utviklet med tanke på kjønnsnøytralitet, og i følge Sørensen (2001) er det snarere regelen enn unntaket at slike (kommersielle) systemer ikke tar høyde for kjønns- og verdsettingsdiskriminering. En årsak til at eksisterende lønnskjevheter grunnet kjønn blir videreført i slike systemer er at «En overveiende del av de arbeidsvurderingssystemer som benyttes i dag, er (..) utviklet med tanke på å gjenspeile de lønnsnivåene som allerede er etablert i arbeidsmarkedet» (Becken og Berg 2005:75). Becken og Berg fremholder videre at «En viktig forutsetning for å kunne anvende arbeidsvurdering som virkemiddel for å oppnå likelønn, er dermed at man bryter med de inngrodde holdningene som ligger til grunn for dagens lønnsstruktur, når disse holdningene resulterer i lønnsdiskriminering mellom kjønnene».

Et vanlig eksempel er at det kan ligge innebygd i systemet at ansvar for liv og helse gir mindre uttelling enn ansvar for penger. Det samme gjelder menneskelige relasjoner versus tekniske ferdigheter, eller fingerferdighet versus muskelstyrke. Et kjønnsnøytralt system må fange opp både typiske kvinnelige og mannlige ferdigheter. Den innebygde diskrimineringen kommer eksempelvis til uttrykk ved hvor mange poeng en faktor kan gi, eller hvor findelt og komplekst den behandles.

Det er derfor over tid utviklet en rekke systemer som nettopp har som mål å hindre slike skjevheter og derved kunne måle arbeidets verdi på en kjønnsnøytral måte. Erfaringene med bruken av slike systemer begynner nå å bli ganske omfattende. Mange land har vært aktive, og arbeidsvurdering er i dag et internasjonalt anerkjent virkemiddel for å frembringe datagrunnlag hvor målet er å fremme kjønnsnøytrale lønnssystemer. Dette gjelder særlig det svenske HAC systemet, det sveitsiske ABAKABA, PEC systemet i Canada, Equity at Work i New Zeeland. (Sørensen 2001). I Norge har Hartmark Consulting utviklet det kjønnsnøytrale systemet FAKIS (Becken og Berg 2005).

14.4.2 Norske erfaringer med kjønnsnøytral arbeidsvurdering

Bratholmutvalget

I 1972 ble det nedsatt et offentlig utvalg som skulle se på Kvinneyrkers lønnsplassering innen offentlig virksomhet, Bratholmutvalget (NOU 1974:47). Utvalgets arbeid ble avsluttet i 1974. Bakgrunnen var at det var reist tvil om staten som arbeidsgiver oppfylte likelønnsprinsippet i ILO-konvensjon nr 100. I mandatet ble det lagt vekt på at offentlig sektor som arbeidsgiver, har et særlig ansvar for at likelønnsprinsippet blir gjennomført på egne områder, og at offentlig sektor bør med andre ord gå foran og vise vei.

Utvalget fikk i mandat å gi en faktisk fremstilling av lønnsforholdene for yrkesgrupper som for det meste rekrutterte kvinner, og som hadde staten og kommunene som arbeidsgivere. Det skulle vurderes om disse gruppene hadde lik lønnsplassering sammenlignet med andre yrkesgrupper med en annen kjønnssammensetning, og som utførte arbeid av lik verdi. I denne undersøkelsen skulle det benyttes arbeidsvurdering, og utvalget skulle sammenligne yrker på tvers av yrkesgrensene.

Utvalget sammenlignet typiske kvinneyrker med yrker dominert av menn, i alt 22 yrker i offentlig sektor. Som grunnlag for sammenligningen brukte utvalget et poengsystem. Utvalget tok i bruk elementer fra andre systemer, og tilpasset systemet til oppgaven. Utvalget påpeker også at det kan rettes den innvending mot poengsystemet at det gir inntrykk av en objektivitet som ikke er reell. Utvalget har derfor bare i en viss grad benyttet deler av disse metodene som støtte for sitt arbeid og har forøvrig bygget sine endelige vurderinger på skjønn.

Utvalgets konklusjon var at det var flere yrker hvor kvinner ikke ble lønnet i samsvar med arbeidets relative verdi. For eksempel mente utvalget at en hjelpepleier og en barnepleier utførte arbeid av minst samme verdi som en postpakkemester. Og at det var et misforhold mellom disse gruppers lønnsplassering i det offentlige regulativet. En gruppe som ble trukket frem, og som fikk stor oppmerksomhet i media, var mannlige og kvinnelige renholdere ved jernbanen. Menn som vasket togene på utsiden fikk betraktelig høyere lønn enn kvinnene som gjorde rent inne i togene. Andre grupper som ble sammenlignet var arbeidsterapeut, fysioterapeut, fysiokjemiker, ingeniør, sykepleier, førskolelærer og lærer. Utvalget konkluderte med at det ikke var grunnlag for den eksisterende lønnsforskjellen som var mellom disse yrkene, særlig mellom ingeniør og lærer på den ene siden og sykepleier, førskolelærer og fysioterapeut på den andre siden.

Hovedkonklusjonen var at det var store lønnsforskjeller mellom yrkesgrupper som utførte arbeid av lik verdi. Utvalget mente at selv om arbeidet var forskjellig, så var det etter en samlet vurdering av belastninger, ansvarsforhold, avansemuligheter med videre, ikke grunnlag for å opprettholde eksisterende lønnsforskjeller. Lønnsforskjellene hadde sammenheng med hvilket kjønn som dominerte yrkesgruppen, og kvinnedominerte yrker hadde systematisk lavere lønn enn tilsvarende mannsdominerte yrker.

Utredningen er et eksempel på at det er mulig å bruke arbeidsvurdering for å påvise urimelige lønnsforskjeller mellom kvinne- og mannsdominerte grupper. Det lot seg gjøre å foreta en arbeidsvurdering på tvers av yrkesgrensene i statlig sektor. Den største vanskeligheten lå ikke i å påvise manglende likelønn, eller urimelige lønnsforskjeller mellom kvinne- og mannsdominerte yrker. Den største utfordringen lå i det å omsette resultatet av analysene til lønnsjusteringer. Resultatet av den analytiske vurderingen ville i praksis føre til store forbedringer av kvinners relative lønn og en markant forandring av hele lønnsstrukturen.

Utvalget hadde ingen virkemidler eller makt til å følge opp resultatene eller sørge for at arbeid av lik verdi virkelig fikk lik lønn. Rapporten hadde likevel en effekt, den fikk omtale i media og resultatene ble brukt som argument i lønnsforhandlingene.

I 1982 foretok Likestillingsrådet en tilsvarende analyse og oppfølging av rapporten. Rådet konkluderte med at det hadde vært en utvikling mot likelønn mellom de yrkesgruppene som var målt og sammenlignet. Det var først og fremst blant ufaglærte lønnsutjevningen var tydelig. For andre grupper ble det fortsatt påvist lønnsforskjeller til tross for at arbeidet ble tillagt samme verdi, og for en tredje gruppe var det vanskelig å måle eventuelle endringer, da yrkesgruppene og stillingene var forandret.

Arbeidsvurderingsverktøyet – FAKIS

Barne- og familiedepartementet gjennomførte i 2002 – 2004 et forsøksprosjekt med arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn. Hensikten var å gjennomføre forsøk med arbeidsvurdering direkte på arbeidsplassen for å se om det fungerte som et virkemiddel for likelønn. ECON Analyse AS har evaluert forsøket (ECON 2005).

Til grunn for forsøket forelå et kommersielt IT-basert produkt og system for arbeidsvurdering, FAKIS. I løpet av prosjektet ble systemet justert og prøvd ut for å sikre at det målte stillingers verdi og innhold på en kjønnsnøytral måte. Det var særlig tre vurderingsfaktorer som ble endret; det var ansvar, fysiske og mentale ferdigheter og arbeidsforhold. Dette ble gjort for å fange opp spesielle sider ved kvinnedominerte yrker og verdsette disse på en kjønnsnøytral måte. Til ansvar ble det lagt inn Ansvar for andre menneskers helse, sikkerhet, utvikling eller velbefinnende. Fysiske og mentale ferdigheter ble tatt inn som en ny faktor for å ivareta krav til empati, omsorg og finmotoriske ferdigheter, i tillegg til tradisjonelle krav til fysisk styrke. Også Arbeidsforhold er en ny faktor som skal ta hensyn til ergonomiske forhold, helsemessig belastning og press i jobben. Denne skal fange opp ubekvem arbeidsstilling, smittefare og mentalt press i tillegg til tradisjonelle faktorer som støy og tung fysisk belastning.

Likestillingsombudet har som et ledd i forsøket fått installert verktøyet for bruk i håndhevingen av likelønnsbestemmelsen i Likestillingsloven.

I forsøket ble verdien av både kvinners og menns stillinger målt i 15 bedrifter i offentlig og privat sektor. Hensikten med prosjektet var å studere hvordan bedriften, ansatte og fagforeningene ved hjelp av dette verktøyet, kunne innlede et systematisk arbeid for likelønn. Sentrale spørsmål for prosjektet var: Hvordan fungerer et slikt system, vil det være aksept for resultatene og villighet til å justere lønnen? Hvordan kan dette arbeidet forenes med tradisjonelle systemer for lønnsdannelse som lokale forhandlinger og partenes prioriteringer? Forsøksvirksomhetene skulle utarbeide lokale handlingsplaner for hvordan gjennomføre likelønn, dersom det ble avslørt urimelige lønnsforskjeller. En referansegruppe med representanter fra arbeidslivets organisasjoner fulgte prosjektet gjennom flere samlinger og seminarer underveis.

Ved hjelp av dette verktøyet ble arbeidets verdi og lønn sammenlignet, og eventuell lønnsdiskriminering ble kartlagt. Resultatet viste at for alle i de 15 virksomhetene utgjorde kvinners lønn i gjennomsnitt 86 prosent av menns lønn. Forsøket viste at gjennomsnittlig lønnsgap er 4,4 prosent når vi sammenligner lønnsgapet i stillingsgrupper av lik verdi etter gjennomført arbeidsvurdering. Dette tolkes som at en tredel av den gjennomsnittlige lønnsforskjellen mellom kvinner og menn skyldes (a) verdsettingsdiskriminering eller direkte diskriminering og/eller (b) legitime forhold som forskjeller i prestasjoner eller markedslønn. Det resterende lønnsgapet (to-tredjedeler) skyldes at kvinner og menn ikke utførte arbeid av lik verdi, og at kvinner i mindre grad enn menn har stillinger med høy verdi.

Innad i virksomhetene var det imidlertid få systematiske forskjeller mellom kvinner og menn i stillinger av samme verdi. Det ble likevel avdekket 51 stillinger med betydelig avvik mellom lønn og verdi i samme virksomhet. Det ble funnet slike avvik i 14 av de 15 virksomhetene, og de omfattet både kvinner og menn. Av i alt 31 stillinger med betydelig uforklart avvik ble lønnsavviket i forsøksperioden redusert i 23 av disse stillingene. «Selv om endringene for den enkelte er forholdsvis små, viser dette at en arbeidsvurdering kan bidra til å rette opp skjevheter» (Becken og Berg 2005: 81).

I evalueringen av prosjektet viser Becken og Berg (2005) at selv om man identifiserer stillinger med betydelig avvik mellom lønn og verdi, er det ikke åpenbart at det skyldes diskriminering. Flere av avvikene ble forklart med markedslønn, ulik kompetanse, prestasjoner og omplasseringer. Det blir konkludert med at selv om arbeidsvurdering er en metode for å avsløre lønnsforskjeller, som arbeidsgiver må stå til ansvar for, så kan ikke selve vurderingen avsløre diskriminering (Ibid.:80).

Forsøket viste at resultatet av arbeidsvurderingen i liten grad ble lagt til grunn i de lokale lønnsforhandlingene. De fleste hadde som strategi å gjennomføre eventuelle justeringer i påfølgende lokale lønnsforhandlinger, men hovedinntrykket var at dette i liten grad ble gjennomført. En forklaring kan være av vurderingen bare ble gjennomført for noen utvalgte stillinger. En annen forklaring kan være at lønnspottene til fordeling var forholdsvis små. «Man skal heller ikke se bort fra at enkelte av de lokale partene ikke likte resultatet av arbeidsvurderingen» (Ibid.:80).

Et konkret eksempel er Røyken kommune og deres erfaringer med FAKIS. I forkant av de lokale lønnsforhandlingene i 2004 gjennomførte kommunen en arbeidsvurdering. Omlag 70 stillinger ble vurdert og alle stillingene ble fordelt i 15 stillingsgrupper etter stillingens verdi. På grunnlag av resultatet fra vurderingene foreslo ledelsen lønnsjusteringer for stillinger som hadde urimelig lav lønn, sammenlignet med stilingens verdi. Forslaget fikk imidlertid ikke gjennomslag. Resultatet fra arbeidsvurderingen ble lagt tilside og alle ansatte fikk et likt kronebeløp i lønnstillegg. (Ett unntak var akademikerne som ikke har sentral lønnsdannelse. Her fikk alle et prosenttillegg og halve potten gikk til de stillingene som hadde lavest lønn i forhold til stillingens verdi).

I sin vurdering av hvorfor det ikke lykkes for Røyken kommune, skriver ECON (2005) at det kan skyldes større uenighet om stillingens verdi enn ledelsen var klar over, at enkelte arbeidstakergrupper hadde for høy lønn i forhold til arbeidets verdi og at de ikke kunne akseptere å bli lønnstapere. Et annet argument var at når hele potten skulle gå til stillingstillegg og justeringer ble det ikke noe til de lokale lønnsforhandlingene. Fagforeningene opplevde at systemet for lokale forhandlinger ville bli satt til side, noe de ikke kunne akseptere.

Rapporten konkluderer med at

arbeidsvurdering kan være et effektivt virkemiddel for å identifisere lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i stillinger av lik verdi i samme virksomhet. . arbeidsvurderingsverktøyet FAKIS (er) blitt ansett som objektivt av partene, og resultatet fra vurderingene ble i hovedsak akseptert av deltakerne i de lokale prosjektgruppene.

I de aller fleste bedriftene ble det identifisert stillinger med uforklart avvik og «(e)rfaringene fra forsøket tyder på at arbeidsvurdering er et effektivt verktøy til å identifisere eventuelle skjevheter som forekommer gjennom direkte lønnsdiskriminering og/eller verdsettingsdiskriminering» (Ibid.:81). I forsøket gjaldt dette imidlertid i like stor grad kvinner som menn. Forsøket sammenlignet også stillinger på tvers av virksomheter og tilbakemeldingen var at arbeidsvurderingen i det store og hele ble oppfattet som kjønnsnøytrale og objektive.

Rapporten gir en vurdering av om arbeidsvurdering kan benyttes som verktøy for å oppnå større grad av likelønn på tvers av virksomheter og sektorer. To hindringer ble trukket frem. For det første kan ikke metoden gjøre noe med følgene av kvinners valg og eventuelle nedprioritering av arbeidsliv i forhold til familieliv. Det andre forholdet ligger i systemet for tariffavtaler og hvordan lønnsutviklingen i arbeidslivet fremforhandles, blant annet at det forhandles både sentralt og lokalt

Rapporten oppsummerer at:

En arbeidsvurdering på tvers av virksomheter kan likevel være nyttig som grunnlag for partene i de sentrale forhandlingene. Innen enkelte områder, som for eksempel sykehussektoren, vil en sentralt initiert arbeidsvurdering også kunne få stor betydning. Grunnen er at denne sektoren har klart definerte yrkesgrupper, og virksomhetene har en mer lik organisering enn vi finner i mange andre sektorer.

Men også her, som i øvrige erfaringer og forsøk med arbeidsvurdering blir konklusjonen at «En reduksjon av lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i Norge vil imidlertid i siste instans være avhengig av både vilje og evne hos de sentrale partene til å gjøre endringer» (Becken og Berg 2005:82).

NOU 1997:10 Arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn

Arbeidsvurderingsutvalget ga en rekke anbefalinger om bruk av arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn mellom kvinner og menn. Utvalget anbefalte en revisjon og styrking av Likestillingslovens likelønnsbestemmelse, og utredet noen forutsetninger og retningslinjer for kjønnsnøytral arbeidsvurdering, diskuterte ulike systemer og hvordan arbeidsvurderingen kunne gjennomføres. I oppsummeringen (NOU 1997:10 side 17) av utvalgets anbefalinger heter det blant annet: «Utvalget anerkjenner at lønnsdannelsen i Norge normalt skjer gjennom frie forhandlinger mellom partene, basert på avtaler og innenfor rammen av arbeidslivslovgivningen».

Retningslinjene for kjønnsnøytral arbeidsvurdering ble derfor presentert som et tilbud til partene i arbeidslivet, slik at bruk og gjennomføring kunne baseres på avtaler mellom partene.

Boks 14.4 Retningslinjer for kjønnsnøytral arbeidsvurdering

Kjønnsnøytral arbeidsvurdering defineres som sammenligninger av arbeid utført av kvinnedominerte og mannsdominerte grupper ved hjelp av de fire hovedfaktorene, i en prosess hvor det stilles krav om kjønnsnøytralitet i alle ledd. Retningslinjene presiserer begrepene arbeid av lik verdi, virksomhet og kvinne- og mannsdominerte grupper. Retningslinjene viser hvordan det kan stilles krav til kjønnsnøytralitet i selve systemet for arbeidsvurdering, utviklingen av stillingsbeskrivelser og selve lønnsjusteringen. For å oppnå likelønn er det nødvendig både med en grundig og nøyaktig innsamling av informasjon om arbeidet, kjønnsnøytrale målinger og kjønnsnøytral bruk av resultatet, i form av sammenligninger og lønnsjusteringer.

Retningslinjene bygger på følgende prinsipper:

  • hensikten med arbeidsvurderingen må avklares på forhånd, og må bygge på avtaler mellom sentrale parter i arbeidslivet og / eller lokale avtaler

  • kjønnsnøytral arbeidsvurdering omfatter både den tekniske delen av et system og prosessen for gjennomføring

  • representanter for arbeidstakerne trekkes aktivt inn i prosessen for gjennomføring av arbeidsvurderingen

  • alle grupper i virksomheten må vurderes ved hjelp av samme system

  • faktorene må fange opp kvinne- og mannsdominert arbeid på likeverdig måte

  • vektingen av faktorene må sikre kjønnsnøytral vurdering.

Kilde: NOU 1997:10

Et flertall av utvalgets medlemmer anbefalte at sentrale parter i offentlig og privat sektor inngår en prinsippavtale om bruk av arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn, herunder at det skal brukes kjønnsnøytrale systemer. Et mindretall mente det var lite hensiktsmessig med en slik prinsippavtale og at slike avtaler eventuelt måtte inngås på lokalt nivå. Samtidig mente hele utvalget at selve arbeidsvurderingen burde gjennomføres innen den enkelte virksomhet og tilpasses den lokale arbeids- og stillingsstruktur.

Videre ble det lagt vekt på Likestillingsombudets informasjons- og rådgivningsfunksjon overfor arbeidslivet. Ombudets rolle som aktiv pådriver for gjennomføring av kjønnsnøytral arbeidsvurdering i arbeidslivet ble sett som viktig og burde styrkes. Det heter at et konstruktivt arbeid for likelønn kan ikke baseres ensidig på kontroll og behandling av enkeltsaker. Likestillingsloven legger plikter på arbeidslivet, noe som forutsetter at det også gis informasjon om hvilke forpliktelser arbeidsgiver har og hva som ligger i forbudet mot kjønnsbasert lønnsdiskriminering.

14.4.3 Internasjonale erfaringer med kjønnsnøytral arbeidsvurdering

Inspirasjonen til å ta i bruk arbeidsvurderingssystemer for å minske lønnsgapet mellom kvinner og menn og mer rettferdige lønnsrelasjoner kommer i første rekke fra USA og Canada. Flere delstater har lovfestet bruk av arbeidsvurdering som grunnlag for sammenligninger av lønn og lønnsfastsettelse. De internasjonale erfaringene er varierende, men hovedinntrykket er at arbeidsvurdering har vært en fordel for kvinner. Her gir vi en kort oversikt over noen sentrale erfaringer.

En pioner var Joan Acker (1989) og gjennomføringen av et prosjekt i staten Oregon. Hun har analysert de prosessene som oppsto når en satte i verk forsøk med å gjennomføre arbeidsvurdering, ved å verdsette og sammenligne forskjellige arbeidsområder representert ved kvinne og mannsdominert arbeid. Slike forsøk førte med seg faglige og politiske diskusjoner, hvor også arbeidsgiver og ledelse var sentrale aktører. Hun skriver at analysen viser hvor brede samfunnsmessige interesser som ligger bak opprettholdelsen av forskjellig verdsetting av kvinners arbeid og menns arbeid. Og den viser hvilke konflikter og maktkonstellasjoner som mobiliseres mot å endre dette.

Forsøkene dokumenterte undervurdering og lavere avlønning av kvinners arbeid, også ved hjelp av velrenommerte eksisterende systemer. Forsøkene på å omsette resultatene fra vurderingene til nye systemer for klassifisering av stillinger og nye lønnsavtaler, ble imidlertid ikke gjennomført. Det var i den prosessen et komplisert samspill mellom klasse- og kjønnsmakt kom til syne. Hun viser blant annet at ledelsen motarbeidet en ny rangering av stillinger. Fagbevegelsen sto splittet i spørsmålet om betydningen av å fastholde den frie forhandlingsretten. Fagbevegelsen motarbeidet også nye klassifisering av stillinger fordi knappe økonomiske ressurser kunne true eksisterende balanse i lønnssystemet dersom de lavest lønte kvinneyrkene ble oppgradert. Selve oppvurderingen av kvinners arbeid ble sett som en trussel mot fagforeningenes mannlige medlemmer, fordi det innebar at en rekke kvalifikasjoner som kreves i kvinners arbeid, og som tidligere var lavt vurdert, da ble verdsatt på samme linje som kvalifikasjoner som kreves i menns arbeid.

Canada har vært en pioner i arbeidet for likelønn og arbeidsvurdering, og det er særlig Ontario provinsen som har innført en omfattende lovgivning og håndhevingsapparat for likelønn. Likelønnsbestemmelsene tar sikte på å fjerne lønnsdiskriminering mellom kvinne- og mannsdominerte grupper, og er ikke en lov som retter seg mot individuell diskriminering. Loven åpner for sammenligninger av stillingsgrupper og pålegger arbeidsgiver å sette i verk konkrete tiltak. Videre stiller loven som krav at dersom arbeidsvurdering tas i bruk må systemet være kjønnsnøytralt. Loven har ingen bestemmelser om hvilke systemer som kan eller skal brukes, men arbeidsgiver må kunne godtgjøre at det arbeidsvurderingssystemet som er valgt, holder metodiske og kvalitative mål. Håndhevingsapparatet har utviklet en egen metode for arbeidsvurdering PEC, som bygger på ILOs prinsipper. Målet om kjønnsnøytralitet oppnås blant annet ved at det er innført nyanseringer og omtale av forhold som kan synliggjøre kvinners arbeid. Det inneholder blant annet en meget omfattende og detaljerte beskrivelser av faktoren mental innsats. Et forhold som nevnes er oppgaver som krever konsentrasjon og oppmerksomhet mot en annet menneske, som klient, pasient, kunde. Det er en faktor som ikke er lagt inn i de tradisjonelle systemene.

En bestemmelse i loven ga grunnlag for utviklingen av proxy-ordningen eller sammenligning med stedfortreder. I utgangspunktet kan sammenligninger bare skje hos samme arbeidsgiver. Men arbeidsmarkedet er kjønnsdelt og det kan være vanskelig å finne mannlige grupper for sammenligning i samme virksomhet. Proxy- metoden kompenserer for dette. I korthet tillater metoden at en sammenligner arbeidets verdi og lønn med andre virksomheter med tilsvarende arbeidsoppgaver. Metoden tillater at en virksomhet sammenligner kvinnelige stillingsgrupper med andre kvinnelige stillingsgrupper som har oppnådd likelønn i sin bedrift. Det er verdt å merke seg at ordningen er begrenset til større offentlige virksomheter.

Canada kan vise til resultater fra sitt arbeid for likelønn og arbeidsvurdering. Kvinners lønnsutvikling i forhold til menn har vært bedre i Ontario enn andre delstater, men utviklingen ser ut til å gå sakte. Da loven ble vedtatt i 1987 var lønnsgapet mellom kvinner og menn 36 prosent. I 2001 var dette redusert til 31 prosent. NOU1997:10 gir en rekke konkrete eksempler på lønnsjusteringer som følge av likelønnsloven. Innføringen av arbeidsvurdering ble i sin tid oppfattet som meget radikalt og det møtte mye motbør. Rettsapparatet ble mye brukt til å overprøve disposisjoner og vedtak, samtidig som det kan hevdes at likelønnsarbeidet er blitt alminneliggjort og har i dag nådd ut til store deler av arbeidsmarkedet (Sørensen 2001).

I Sverige har Jämstalldhetsombudsmannen (2007b) utviklet og lagt ut et kjønnsnøytralt system for arbeidsvurdering, Analys lönelots. Arbeidsgivere – med flere enn 10 ansatte – er pålagt å kartlegge og analysere lønn og andre arbeidsvilkår for kvinner og menn. Vurderingen av arbeidets verdi skal utføres ved hjelp av bestemte kriterier, men loven gir ikke pålegg om arbeidsvurdering. Det heter imidlertid at for å kunne bedømme hvilke arbeid som er likeverdige er det nødvendig å gjennomgå hvilke krav som stilles til arbeidet. I følge loven må dette gjennomføres på en systematisk og kjønnsnøytral måte. På ombudets hjemmeside står det at arbeidsvurdering er et godt verktøy for å gjennomføre en slik vurdering av kravene i arbeidet.

Analys Lönelots er et forenklet system som er konstruert som en grunnmodell for arbeidsvurdering på den enkelte arbeidsplassen, siste revisjon i 2007. 12 Det blir lagt vekt på at et moderne godt system må være fleksibelt og kunne tilpasses lokalt. Det er viktig at lønnssystemet i en virksomhet ikke stivner, men utvikles på en dynamisk måte tilpasset endringer i virksomheten og samfunnet. Modellen bygger på ILOs fire faktorer kunnskap og ferdigheter, ansvar, anstrengelse og arbeidsforhold. Systemet kan også brukes ved vurdering av individuell lønnsfastsetting. I omtalen av systemet heter det at i dagens lønnssystemer i Sverige legges det vekt på arbeidsinnhold og individets prestasjoner og resultat. Gjennom an analyse av arbeidets krav og vanskelighetsgrad beskrives arbeidsinnholdet og det skapes et relevant grunnlag for en videre vurdering av den enkeltes kvalifikasjoner.

I Finland var arbeidsvurdering en sentral strategi for likelønn på 90-tallet. Det ble utviklet et rammesystem, og gjennomført flere prosjekter særlig i kommunesektoren. Men det er vanskelig å vise til gode resultater. Den viktigste grunnen til manglende resultater var at det ofte ble tatt i bruk to separate systemer for arbeidsvurdering i samme kommune. Det ene systemet ble tatt i bruk av teknisk personale, som var dominert av menn, og det andre systemet målte verdien av arbeidet for de øvrige ansatte, som var dominert av kvinner i lavlønnsgrupper. Det førte til at kvinne- og mannsdominerte grupper på samme arbeidsplass ikke ble vurdert etter samme skala. Det ble derfor ikke mulig å sammenligne kvinne- og mannsdominerte yrkesgrupper, verken når det gjaldt arbeidets innhold og verdi eller lønnsplassering.

14.4.4 Kritikk av arbeidsvurdering

En viktig konklusjon i denne gjennomgangen av praktisk bruk av arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn, er at det viser seg at det ikke er så vanskelig å gjennomføre en teknisk og en tilsynelatende kjønnsnøytral måling av arbeidets verdi – ut fra prinsipper om hvilke krav som stilles til arbeidet. Problemene – og ofte interessekonfliktene – oppstår i neste fase når målingen av arbeidets verdi skal omsettes til penger og krav om at det skal etableres nye lønnsstrukturer mellom arbeidstakergrupper. Det er mange eksempler på at resultatene fra målingene blir lagt til side når det kommer til konkrete lønnsforhandlinger. En viktig grunn er sannsynligvis at det ikke er samsvar mellom den tekniske målingen av verdien og den økonomiske verdien for arbeidsgiver i arbeidsmarkedet. En økonomisk verdi er basert på arbeidstakerens individuelle prestasjoner samt tilbud og etterspørsel, og virksomhetens betalingsvilje. Det er med andre ord ikke selve målingen av arbeidets innhold og vanskelighetsgrad som er problemet, men prosessen med å endre relative lønninger i arbeidsmarkedet.

I Norge har ikke arbeidsvurdering vært sett som noen god strategi for likelønn, og det er reist en del kritikk mot arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn.

I NOU 1997:10 heter det at arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn baserer seg på synliggjøring og argumentasjon om hva som er rimelig og rettferdig, og at metoden forutsetter at en slik identifisering av urimelige lønnsforskjeller, vil være et bidrag til lønnsutjevning. Metoden fører sjelden til endringer fordi den ikke tar hensyn til forhandlingsstyrke og maktforhold i lønnsdannelsen. Det er her metodens begrensning ligger.

I en artikkel spør Barth og Jensen (2005) om hvorfor en skal bruke ressurser på arbeidsvurderingssystemer, når vi vet at det vil ha liten eller ingen effekt på de lønnsforskjellene som eksisterer mellom kvinner og menn i dag. Begrunnelsen for en slik kritikk er flere.

Bruk av arbeidsvurdering innen en virksomhet vil ha liten effekt, fordi en stor del av lønnsgapet skyldes at kvinner og menn arbeider i ulike virksomheter. I tillegg skyldes også mye av forskjellene at kvinner og menn har ulikt karrieremønster og arbeidsmarkedsatferd, og det kan ikke løses ved hjelp av arbeidsvurdering.

De er også kritiske til begrepet «stillingens verdi». I et arbeidsvurderingssystem får stillingens verdi et objektivt tall. Barth og Jensen (2005) stiller spørsmål ved en slik definisjon og etterlyser et verdibegrep tilnyttet verdien av det som produseres. «Noen må ha nytte eller glede av det som produseres i stilingen for at den skal ha noen verdi.»

Til sist stiller de også spørsmål ved systemenes objektivitet. Systemene vil være utviklet med utgangspunkt i eksisterende lønnssystemer, og vil også være tilpasset eksisterende lønnsstrukturer. Det gjør systemet lite egnet til å avdekke « gal verdsetting». Forfatternes konklusjon er videre at systemene ikke makter å skape endring, «arbeidsvurderingssystemer (vil) snarere befeste eksisterende lønnsforskjeller enn det motsatte, nettopp fordi man gir inntrykk av at poengskalaen gir et objektivt mål på stillingens verdi». Siden vi vet mye om lønnsforskjellene mellom kvinner og menn, må etter forfatternes mening, den enkleste løsningen på likelønnsproblemet være å gi de kvinnedominerte yrkene høyere lønn (Barth og Jensen 2005:143).

14.5 Tiltak for å bryte det kjønnsdelte arbeidsmarkedet

Som vi har vist i kapittel 10 er arbeidsmarkedet i Norge preget av horisontal segregering, ved at kvinner og menn ofte befinner seg i hver sine yrker, arbeidsplasser og bransjer. I tillegg har vi en form for segregering i arbeidslivet, ved at kvinner oftere har kortere arbeidstid enn menn. Segregeringen både når det gjelder tilknytning til arbeidslivet og stillingsnivå, er et bidrag til lønnsgapet mellom kvinner og menn. Dersom segregeringen skyldes diskriminering fra arbeidsgiver, er dette problematisk. Segregeringen og dermed lønnsgapet, blir også forklart med at det skyldes kvinners egne preferanser. Det gjelder valg av utdanning, yrke eller stilling; eller at de velger å ta hovedansvaret for barn og familieomsorg. I kapittel 10 drøftet vi spørsmålet om det kjønnsdelte arbeidsmarkedet og belyser et sammensatt bilde, hvor både individers valg, føringer i arbeidsmarkedet, historie og tradisjon spiller inn og påvirker hverandre. I arbeidet for et likestilt arbeidsliv og likelønn, er det derfor satt i verk tiltak rettet både mot arbeidsgivers atferd (som for eksempel kvotering) og kvinners egne valg.

Boks 14.5 Jenter og data-prosjektet ved NTNU

Jenter og data er et prosjekt ved Norges tekniske og naturvitenskapelige universitet (NTNU) som har som mål å få flere jenter til å studere datafag ved universitet. Prosjektet ble opprettet i 1997. Bakgrunnen for opprettelsen var at kvinneandelen ved tidligere NTH hadde sunket jevnt fra 28 prosent i 1985 til 21 prosent i 1996. På datateknikkstudiet hadde jenteandelen på 80-tallet ligget på ca 15 prosent, men hadde så sunket gradvis ned til 6 prosent i 1996.

Prosjektet har to hovedmål: å rekruttere flere kvinnelige søkere til studiene, og å bidra til å øke gjennomføringsandelen blant dem som begynner på studiene. For å øke rekrutteringen, har ulike markedsføringsmessige virkemidler vært tatt i bruk: annonsering i aviser og ukeblad, reklame på kino, utsendelse av egen Jenter og data-brosjyre til jenter som tar realfag i videregående, skolebesøk, stand på samlinger som The Gathering osv.

NTNU innførte også en egen jentekvote på 30 ekstra plasser på linjen for datateknikk for opptaket høsten 1997. Jentene som kom inn på kvoten kunne ha inntil 10 prosent lavere opptakspoeng enn medstudenter som ble tatt opp på det ordinære opptaket.

Før prosjektet startet hadde det vært et problem at få jenter til å aksepterte studieplassen de fikk tilbud om: Høsten 1996 aksepterte 75 prosent av guttene studieplassen, men bare 40 prosent av jentene. For å bøte på dette startet man «Jentedagen», hvor jentene som har fått tilbud om plass ved et IKT-studium inviteres til Trondheim og får dekket reise og opphold for å få informasjon om studiene og studentbyen Trondheim. Målsettingen er at de jentene som får tilbud om plass skal takke ja til plassen. Dette tiltaket er svært effektivt: de siste årene har i snitt 90 prosent av jentene som deltar på Jentedagen takket ja til studieplassen. I 2007 takket til sammen 77 prosent av alle jentene som fikk tilbud om studieplass ja til plassen, uavhengig av om de hadde vært på Jentedagen eller ikke.

Jenter og data har hatt variabel suksess i forhold til målet om å rekruttere kvinner til IKT-studiene. De første årene var søkningen stor, men har siden 2003 sunket kraftig og er i dag nede på 1996-nivå for faget Datateknikk med en jenteandel på 6 prosent. Samtidig ser det ut til at Jenter og data har oppnådd gode resultater i forhold til å øke gjennomføringsandelen blant de kvinnelige IKT-studentene de senere årene (NTNU 2007).

14.5.1 Tiltak for å endre gutters og jenters utdanningsvalg

Den horisontale segregeringen i arbeidsmarkedet begynner når gutter og jenter velger utdanning. I arbeidet for likestilling ble det derfor tidlig satt fokus på utdanningsvalg, men erfaringene viser at det er vanskelig å endre gutters og jenters preferanser og valg av utdanning. Vi ser i dag en positiv trend ved at jenter i økende grad velger fag i høyere utdanning som tidligere var dominert av gutter. Vi ser imidlertid ikke en tilsvarende utvikling blant guttene. På lavere nivå er kjønnsdelingen fortsatt betydelig og det er ingen tegn til forandring.

Bryt det kjønnsdelte arbeidsmarkedet (BRYT) var et nordisk samarbeidsprosjekt (1985 – 1989) hvor målet var å utvikle metoder for å påvirke jenters og unge kvinners utdannings- og yrkesvalg. I skolen ble det forsøkt med alternativ pedagogikk (jentepedagogikk), kvotering av jenter til manndominerte utdanninger, alternativ yrkesorientering, og det ble opprettet tettere kontakt mellom skolen, arbeidsmarkedsetat, foreldre g næringsliv.

I en evaluering av prosjektet (St.meld.nr.70 (1991 – 1992)) heter det at forsøket viser at skolen kan påvirke jenters og gutters holdninger og atferd når det settes inn tilstrekkelig oppmerksomhet og oppfølging. Jenteandelen på guttedominerte linjer gikk opp under forsøksperioden, men den gikk ned igjen etter at forsøket var avsluttet. Både jenter og gutter ble mer bevisst sine valg, selv om det ikke alltid førte til at de foretok andre valg. Prosjektet viste også at problemet ikke bare ligger i kvinners valg, men at «tradisjonell kjønnsrolletenkning henger igjen i utdanningsstruktur og i innholdet av opplæringen til mange kvinnedominerte yrker».

14.5.2 Rekruttering av kvinner til ledelse

Tiltak som er satt i verk for å bøte på den vertikale segregeringen er ulike former for kompetanseheving i form av lederopplæring og programmer for kvinner i ledelse. Ett eksempel er NHOs prosjekt Female Future. Det er et prosjekt som satser på å styrke likestilling i arbeidslivet, bedre kvinnerepresentasjon i ledelse og styrer, samt å trekke flere kvinner til privat sektor. Hovedmålet med prosjektet er «å sikre arbeidsmarkedet tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft». 13

Programmet ble etablert som en følge av lovbestemmelsen om jevn kjønnsrepresentasjon i styrene for allmennaksjeselskapene og retter seg mot store selskaper. Selskapene inngår avtale med NHO om lederutvikling for sine kvinnelige ansatte. Det er også gjennomført regionale programmet for mindre virksomheter. På nettsiden heter det at «Programmer har vært en suksess og over 50 prosent av de 200 kvinnene som var ferdige med programmet i vår, har fått tilbud og takket ja til styreverv».

Et annet eksempel er Finansnæringens Arbeidsgiverforening som i 2006 startet et felles prosjekt FUTURA mellom nærings-, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene, som tar sikte på å identifisere og utvikle kvinnelige talenter. Dette er et nettverksprogram som tar sikte på å kvalifisere kvinner for videre karriere i topplederstillinger i næringen. I målsettingen for programmet heter det at programmet vil verdsette forskjeller mellom kjønnene, og målet er å skape et mangfold som gir fordeler i form av bedre beslutninger og bedre løsninger. Næringen ser det som et problem å rekruttere kvinner til lederstillinger, og det forventes at økt rekruttering av kvinner også vil redusere lønnsgapet.

Kommunens sentralforbund har gjennomført et stort program Gjennomslag – kvinner i kommunal toppledelse. Prosjektet hadde som mål «Å styrke utviklingen av god rådmannsledelse i kommunene ved å utnytte erfaringer og ressurser hos begge kjønn». Målet var å få mer lik balanse mellom kvinner og menn i rådmannsstillingene, gjennom å få opp kvinneandelen (Drake 2005). Prosjektet søkte å finne svar på hva som skal til for å få flere kvinner i toppstillinger, og det ga også bistand til å mobilisere kvinnelige topplederkandidater. Etter at prosjektet ble avsluttet økte kvinneandelen blant nyansatte rådmenn fra 23 (2003/04) til 36 (2006/07) prosent. Som en oppfølging av prosjektet er det vedtatt et nytt mål om balansert/lik fordeling av kvinner og menn i rådmannsstillinger i løpet av en tiårsperiode. 14

14.5.3 Rekruttering av kvinner til akademia

I Norge, som i mange andre land, er det skjev kjønnsbalanse innenfor store deler av akademia. Kvinner er jevnt over underrepresentert i vitenskapelige stillinger, og ubalansen blir tydeligere jo høyere opp i stillingshierarkiet man kommer. For eksempel er 83 prosent av professorene i Norge menn (Komité for integreringstiltak – kvinner i forskning 2004 – 2006, 2007). Denne underrepresentasjonen av kvinner er negativ i seg selv dersom den betyr at kvinner har mindre sjanser til å gjøre karriere i akademia enn menn. Ubalansen gjør også at kvinnelige studenter, som i dag utgjør flertallet av studentmassen, har få kvinnelige forbilder på universitetene og høgskolene.

Kvinner i forskning – ressursbank for likestilling i akademia (2007), presenterer på sin hjemmeside en rekke virkemidler som er i bruk i dag for å fremme likestilling i akademia. Her finnes både enkelttiltak, det vil si at det er avgrensede tiltak med mål om å gjøre noe på ett bestemt område, og strukturelle tiltak, som har som mål å integrere likestilling og kjønnsperspektiv i organisasjon og strukturer.

Et eksempel på et enkelttiltak er Universitetet i Tromsøs mentorordning. Mentorprosjektet er en sentral del av universitetet sin virksomhetsplan for likestilling, og retter seg mot kvinner i førsteamanuensis- og forskerstillinger som ønsker en karriereutvikling innen universitetet. Programmet går ut på at en mentor (en eldre, erfaren forsker, fortrinnsvis en professor) fungerer som rådgiver og samtalepartner for en kvinnelig førsteamanuensis og forsker som ønsker en karriereutvikling, innsikt i organisasjonens formelle og uformelle struktur.

Et annet enkelttiltak er iverksatt ved NTNU, som tilbyr en startpakke for nytilsatte kvinnelige førsteamanuenser og professorer. En startpakke består av penger til utstyr, drift og lønnsmidler, tilgjengelig for kvinner som blir ansatt ved institutt med lavere kvinneandelen enn ti prosent. Erfaringer viser at kvinner generelt ikke forhandler seg fram til like gode forskningsvilkår som menn ved ansettelser. Startpakkene søker å gjøre noe med dette. Et tredje enkelttiltak finner vi ved Norges handelshøyskole. Her har man innført halv opptjeningstid for første forskningspermisjon for kvinner (Kvinner i forskning 2007).

Blant de strukturelle tiltakene finner vi tiltak som barnehageplasser til de vitenskapelig ansattes barn, inkorporering av likestilling i strategisk planarbeid, kjønnstesting av budsjetter mv. (Kvinner i forskning 2007).

14.5.4 Kjønnskvotering

I arbeidet for likestilling er det gjennomført flere ordninger for kvotering av det underrepresenterte kjønn. Den reguleringen som har fått størst oppmerksomhet i senere tid er kvotering av kvinner til styreverv, som Stortinget vedtok i 2003. For statlige selskaper trådte loven i kraft 1. januar 2004. For allmennaksjeselskapene trådte loven i kraft 1.januar 2006 med to års overgangstid for etablerte selskaper. Da loven ble vedtatt var kvinneandelen i styrene i allmennaksjeselskapene syv prosent. Denne andelen er nå økt til 45 prosent (1.januar 2008). Se nærmere om fakta i boks 14.6.

Boks 14.6 Kvinner i styrer

For å styrke kvinners posisjon i næringslivet har Stortinget vedtatt en lov om at hvert av kjønnene skal være representert med minst 40 prosent i styrene til privat eide allmennaksjeselskaper (ASA) og noen offentlige eide foretak.

Det er registrert 481 aktive allmennaksjeselskaper i Brønnøysundregisteret. 78 prosent av allmennaksjeselskapene oppfylte kravet om kjønnsrepresentasjon 1.januar 2008, noe som er en øking fra 17,5 prosent siden 1.januar 2006. Derved risikerer 22 prosent av norske allmennaksjeselskaper å bli tvangsoppløste. Det mangler fortsatt 137 kvinner for å oppfylle kravet om kjønnsbalanse.

Fem prosent av styrelederne er nå kvinner. Over 40 prosent av i alt 2 486 styrerepresentanter er i aldersgruppen 45 til 54 år. 27 prosent av de mannlige styrerepresentantene har høyereutdanning, mens dette gjelder 33 prosent av de kvinnelige styrerepresentanter (Statistisk sentralbyrå, 2008).

374 offentlige eide foretak er omfattet av kravet om kjønnsbalanse i styret. Dette er statsaksjeselskap, statsforetak, interkommunale selskap, helseforetak og de tre særlovsselskapene Norsk Tipping AS, Vinmonopolet og Innovasjon Norge. 91 prosent tilfredsstiller kravet om kjønnsbalanse.

De offentlig eide foretakene har i alt 2 215 styrerepresentanter, 43 prosent av disse er kvinner. Det mangler 56 kvinner for at alle de offentlig eide foretakene skal oppfylle kravet. Et foretak mangler menn i styret, mens ni foretak har ingen kvinner i styret (Statistisk sentralbyrå, 2007).

I den første fasen ble forslaget voldsomt kritisert, med begrunnelser om at det vil føre til lav kompetanse i styrene og svekket konkurransekraft for Norge og norske bedrifter. Debatten omkring kvotering til bedriftsstyrene tok imidlertid en ny vending. Ettersom den politiske prosessen utviklet seg, ble det lagt større vekt på kvinner som ressurs og lite brukte talenter. Det ble tatt til orde for større mangfold i styrene, og det viste seg at det var fullt mulig å få kvotert inn tilstekkelig antall kvinner. Det foreligger ingen analyser av konsekvensene av kvoteringen.

Andre reguleringer er Lov om likestilling mellom kjønnene, som setter krav om minimum 40 prosent representasjon av begge kjønn i offentlige styrer, råd og utvalg. De politiske partiene, med unntak av Fremskrittspartiet, har innført selvpålagt kvotering ved nominasjon til valglistene. I 2005 innførte Arbeiderpartiet 50 prosent representasjon av begge kjønn i alle verv, utvalg og oppnevninger i partiet. 15

Når det gjelder kvotering ved ansettelser i arbeidslivet er det regulert gjennom hovedavtalene for kommunal og statlig sektor. Disse åpner for å gi fortrinnsrett til det underrepresenterte kjønn ved ellers like eller tilnærmet like kvalifikasjoner. Mari Teigen har sett nærmere på hvordan disse bestemmelsene er praktisert som likestillingspolitisk virkemiddel (Teigen 2003). Hun viser at det er gjort lite for å presisere hvordan disse reglene er ment å gjelde og hvordan kvalifikasjonskriteriene skal vurderes i forhold til hverandre. Dette handler særlig om forholdet mellom skjønnsmessige kvalifikasjonsvurderinger og kjønnskvotering.

Teigens studie viser at kvotering ved ansettelser har vist seg lite effektivt. Kvotering i offentlig sektor bygger på en likhetslogikk, hvor den kvinnelige kandidaten skal foretrekkes når to eller flere kandidater står tilnærmet likt. Ved ansettelser er det imidlertid kvalifikasjonsprinsippet som gjelder, det vil si utdanning, arbeidserfaring og personlig egnethet. Hennes analyser viser at vekten som tillegges personlig egnethet virker mot en anvendelse av kvoteringsregelen. I de sakene hvor det er flere kandidater som er omtrent like ut fra utdanning og arbeidserfaring, vil disse bli vurdert ut fra personlig egnethet for å skille kandidatene. Noe som ikke er usaklig, og Teigen konkluderer med at vilkårene for kjønnskvotering dermed sjelden vil være til stede.

Kvotering til høyere eller bedre betalte stillinger har altså vist seg lite effektive. Likevel er slike regler svært kontroversielle. Kvoteringsregler skaper debatt og støter mot grunnfestede forestillinger om det akseptable og rettferdige. De som er imot kvotering vil hevde at slike ordninger bryter med grunnleggende prinsipper om individuell likebehandling og meritokratisk seleksjon. De som argumenterer for kvotering vil legge vekt på retten til å bli behandlet som et enkeltindivid. En slik individuell rett til å bli behandlet som likeverdig åpner for et bredere sett av kriterier for utvelgelse, som inkluderer positive tiltak og kvotering. Positive særordninger blir da sett som et virkemiddel for å hindre statistisk diskriminering. Kvotering som virkemiddel er problematisk. Teigen skriver at det gjelder ikke selve ordningen. Problemet er at kontroversene skaper negative holdning til kvinner, ved ansettelser og opprykk.

14.6 Inntektspolitiske tiltak

I 1995 ble hovedsammenslutningene (LO/YS og NHO) enige om å styrke likestillings- og likelønnsarbeidet, og det ble utarbeidet et 10-punkts program for likestilling. I programmet heter det blant annet at «Partene må vurdere behovet for en gjennomgang av sine særavtaler med henblikk på å avdekke kjønnsbetingede ulikheter.» (pkt 3), at «Det skal etableres et prosjekt mellom LO og NHO som har som formål å gi økt kunnskap om kvinners og menns innplassering i stillings- og lønnssystemer» (pkt 5) og videre at «Mellom forbund og landsforeninger skal det innen 1.1.96 foretas en gjennomgang av overenskomster og andre forhold for å kartlegge eventuelle lønnsforskjeller mellom kjønnene i den enkelte bransje»(pkt 6). Det ble opprettet en styringsgruppe for gjennomføringen av programmet, og det ble blant annet arrangert arbeidsseminarer for mer uforpliktende diskusjoner. Kapittel 11 gir en nærmere beskrivelse av tariffoppgjørene i et likelønnsperspektiv de siste 10 årene.

14.6.1 Lavlønn og kvinnelønn

Likelønn mellom kvinner og menn kan defineres som et lavlønnsproblem, da det er flere kvinner enn menn som er lavtlønte. Før utdanningsrevolusjonen blant kvinner, som startet for om lag 30 år siden, representerte kvinner i stor grad en ufaglært arbeidskraft.

I 1980 var det 58 prosent av de yrkesaktive kvinnene som tjente mindre enn 85 prosent av en industriarbeiderlønn. Siden 1980 har det vært en positiv utvikling. I dag er det 22 prosent av alle yrkesaktive kvinner, mot 13 prosent av yrkesaktive menn, som ligger under denne grensen (LO 2006).

Tradisjonelt har LO i tråd med denne fordelingen av kvinner og menn på lavlønnsgrupper, definert likelønn som et lavlønnsproblem. Da det er flest kvinner i lavlønnsgruppene vil satsinger på å heve lavlønnsgrupper komme kvinner til gode og være et bidrag til reduserte lønnsforskjeller mellom kjønnene.

Det er i dag et diskusjonstema i arbeidstakerorganisasjonene hvorvidt den skal prioritere krav om å heve lønnsnivået for visse kvinnedominerte yrker, noe som vil føre til økte forskjeller mellom kvinnelige lønnstakere, fremfor en lønnspolitikk for heving av store lavlønnsgrupper. Fagbevegelsen favner bredt når det gjelder hvilken type arbeidskraft den organiserer, og har derfor flere hensyn å ivareta i lønnsforhandlingene og lønnskampen. Det er særlig kvinnedominerte grupper i offentlig sektor som har reist kritikk mot generelle lavlønnstillegg som et virkemiddel for likelønn mellom kvinner og menn. Disse gruppene har satt frem krav om egne kvinnetillegg og kvinnepotter til store kvinnedominerte yrkesgrupper.

LO har i dag tatt opp denne diskusjonen. I et notat skriver de:

Historisk har LO prioritert å heve de lavest lønte, noe som ikke minst har sammenheng med muligheten til å leve av egen inntekt. Prioriteringen av lavlønn er også et viktig virkemiddel i forhold til likelønn i og med at kvinner har vært og fortsatt er lavlønte i større grad enn menn. For LO som i større grad enn andre organisasjoner dekker lavlønnsområder, var det frem til 1990-tallet nærmest automatisk sammenheng mellom prioritering av lavtlønte og likelønn. Behovet for flere virkemidler i forhold til likelønn er imidlertid blitt sterkere utover på 1990-tallet. Bildet er dertil forskjellig områder imellom, slik at det er behov for å differensiere virkemidlene (Landsorganisasjonen i Norge 2006).

LOs konklusjon er likevel at lavlønn kanskje er det viktigste virkemiddelet for likelønn. LO ser to viktige grunner til dette, rent tallmessig veier kvinnerike lavlønnsområder tungt i gjennomsnittstallet for manglende likelønn, og lavlønnspresset i viktige og voksende serviceområder er økende.

14.6.2 Kvinnetillegg og kvinnepotter

Finland har lang tradisjon for inntektspolitiske helhetsavtaler som omfatter særlige likestillingspotter. Siden 1971 har de kollektive avtalene vanligvis inneholdt bestemmelser som sikrer større tillegg til kvinnedominerte – og lavlønnssektorer. Kvinnepotten er definert som en gitt prosent av de totale lønnsutgiftene i en sektor og er utformet slik at den skal komme kvinnedominerte – og lavlønnsområder til gode. Den siste avtalen for en slik ordning gjelder for 2005 – 2006. Størrelsen på tillegget avhenger av antallet kvinner som inngår i avtalen og andelen som har lavlønn.

Erfaringene 16 tyder imidlertid at ordningen med kvinnepotter ikke har greid å minske lønngapet mellom kvinner og menn. Det er imidlertid sannsynlig at kvinnepottene har bidratt til å bremse opp for en utvikling mot enda større forskjeller. Arbeidslivet i Finland går mot lønnssystemer med større vekt på resultatlønn og lokal lønnsdannelse. Noen vil hevde at det er sannsynlig at mannsdominerte bransjer vil tjene på en slik lønnsdannelse, og at kvinnepottene har vært med på å kompensere denne utviklingen.

Evalueringer av tidligere avtaler om egne kvinnepotter viser blant annet at tillegget er gitt til alle ansatte i det aktuelle området, og ikke forbeholdt kvinnene (European Commission 2006). Men selv om den økonomiske effekten har vært moderat, har den symbolske betydningen vært viktig. Kvinnepottene viser at arbeidslivsorganisasjonene har anerkjent viktigheten av å fremme likelønn.

Utformingen av ordningen er resultat av kompromisser, og er følgelig heller ikke så effektive som fagorganisasjonene kunne ønske. Kvinnepotter er et tiltak mot lavlønn blant kvinner. Tiltaket har derfor liten støtte hos arbeidsgiverorganisasjonene og arbeidstakerorganisasjoner som organiserer utdanningsgrupper, som de finske Akademikerne. Disse organisasjonene ønsker nå å avvikle ordningen. Dette både fordi tiltaket har vært lite effektiv og fordi det ikke har kommet kvinner med utdanning til gode. 17

Høsten 2006 markerte svensk LO seg i likelønnssammenheng ved å få gjennomslag for en egen kvinnepott i sitt krav foran lønnsoppgjøret i 2007. Det nye ved dette forslaget var at det vil gi egne tillegg til kvinnegrupper. Ved tidligere lønnsoppgjør var strategien å heve kvinnenes lønn gjennom en klar lavlønnsprofil for alle lavtlønte. Dette har vist seg å ikke gi gode nok resultater. Den nye modellen bygger både på klasse og kjønn, og blir av LO sett som et verktøy for å endre relasjoner og endre lønnsnivået for lavtlønnede kvinner.

I LOs retningslinjer for samordnende forbundsforhandlinger ble det vedtatt at:

«Löneskillnaderna mellan kvinno- och mansdominerade yrken och områden på arbetsmarknaden ska tydligt minska.»

Kravene de svenske LO-forbundene gikk til tariffoppgjøret med var:

  • Et generelt tillegg på 825 kroner måneden, dog minst 3,9 prosent

  • Minstelønnssatsene heves med minst 910 kroner

  • I tillegg får bransjene inntil 205 kroner i måneden per ansatt – avhengig av hvor stor del av de ansatte som er kvinner med månedslønn under 20 000. 80 prosent lavtlønte kvinner vil for eksempel gi et ekstra tillegg på 164 kroner per måned.

Jo større prosentandel kvinner i tariffområdet, jo større pott tilfaller altså dette tariffområdet. Dette var et kontroversielt virkemiddel. I første omgang reserverte IF Metall seg mot forslaget, og hevdet blant annet at det vil slå negativt ut for lavlønte bransjer med lav kvinneandel. Det ble imidlertid lagt stort press på IF Metall, som spiller rollen som et «frontfag» i de svenske tariffoppgjørene. Av frykt for å miste denne lederposisjonen og for å bli akterutseilt i lønnskampen, sluttet IF Metall rekkene. «Med IF Metall utenfor samordningen var det fare for at industrioppgjøret snarere ville bli et gulv enn en ramme for de andre forbundenes forhandlinger. Tanken på å utgjøre de andres «lønnsgulv» var skremmende for IF metall» skriver Öberg i en kommentarartikkel i LO-Tidningen.

Kilder i svensk LO hevder at ett av insentivene for denne kvinnesatsingen har vært LO-forbundenes frykt for at myndighetene ellers ville gripe inn med strengere lovgivning på området. Gjennom selv å ta tak i problemet, sikrer arbeidslivsorganisasjonene sin autonomi i lønnsdannelsen, slik at de ikke mister makt gjennom detaljstyring i lovverket.

Initiativet lykkes imidlertid bare delvis. Kravet ble satt frem av LO, men i de endelige sluttforhandlingene med arbeidsgiverorganisasjonene nådde ikke forslaget gjennom for alle bransjer, noe som blant annet skyldes en noe lunken tilslutning fra IF Metall. I varehandelen og kommunal sektor gikk imidlertid forslaget gjennom, og nådde dermed store kvinnedominerte sektorer.

I Norge har vi kun en erfaring med egne kvinnepotter. Se nærmere omtale i kapittel 11 om kvinnepott i kommunal sektor i 1995.

14.6.3 Likelønn i forhandlingene

I mars 2006 vedtok Frankrike en ny lov som pålegger partene i arbeidslivet å forhandle om likestilling. Likelønn skal tas opp som en del av alle vanlige forhandlingstema og loven setter som mål at lønnsgapet skal fjernes innen fire år, det vil si 2010. Virkeområdet for loven er lokale forhandlinger i bedrifter med minst 50 ansatte eller regionale forhandlinger på bransjenivå. Bransjeavtalene vil fange opp bedrifter med mindre enn 50 ansatte. En «diagnose» for lønnsgapet skal også utredes. Arbeidsinspektører har myndighet til å undersøke iverksetting av likelønnsbestemmelsene, og kan kreve all nødvendig informasjon og dokumenter. 18

Lovforslaget vil bli evaluert i 2008, og dersom det ikke har ført til merkbare resultater, vil det bli vurdert å innføre nye sanksjonsmuligheter. Slike sanksjoner kan være at lønnsavtalene ikke registreres, det vil si at det ikke blir allmenngjort, eller at det innføres mulkt.

Frankrike har lang tradisjon med å pålegge partene i lønnsforhandlingene til å ta hensyn til likelønn mellom kvinner og menn. Allerede i 1950 ble et slikt pålegg lovfestet. Pålegget ble tatt bort i 1982, da EUs likelønnsdirektiv ble vedtatt. I mai 2002 ble slik lovgivning gjeninnført, men erfaringene har imidlertid vist at bare et fåtall virksomheter har respektert dette pålegget. En rapport fra 2004 viste at 57 prosent av de store selskapene ikke hadde åpnet for forhandlinger om likestilling. De fleste avtalene sammenligner også kun minimumslønn betalt for likt arbeid for kvinner og men.

Den franske loven er et eksempel på lovgivning som pålegger arbeidsgiver å enten vise at lønnsgapet ikke er uttrykk for diskriminering, eller å ta det opp som et forhandlingsspørsmål. Myndighetene argumenterer for at loven vil styrke de kollektive forhandlingene, da det er gjennom forhandlinger partene må finne virkemidler som kan redusere lønnsgapet mellom kvinner og menn.

14.7 Familiepolitiske tiltak

I tillegg til tiltak som retter seg direkte mot forhold på arbeidsmarkedet og på arbeidsplassen, finnes det en rekke andre politikkområder som kan tenkes å ha en mer indirekte innvirkning på lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Dette gjelder i særlig grad familiepolitikken. Familiepolitiske tiltak kan dermed være tiltak for likelønn, selv om det ofte er slik at likelønn i utgangspunktet ikke er det primære siktemålet med tiltaket.

Et viktig mål for norsk familiepolitikk er at mor og far skal dele omsorgsarbeidet, og gjennom en slik arbeidsdeling også bli likeverdige aktører på arbeidsmarkedet. Forskning vi har presentert ovenfor indikerer at manglende likestilling i arbeidsdelingen mellom kvinner og menn når det gjelder ansvar for barn og familie, har betydning for lønnsgapet mellom kvinner og menn. En politikk som tar sikte på å legge til rette for kvinners lønnsarbeid, som barnehager, familiepolitiske ordninger, deling av foreldrepermisjonen og forbud mot diskriminering av gravide, er derfor et bidrag til likestilling og likelønn.

14.7.1 Sikre god barnehagedekning og skolefritidsordning

God barnehagedekning er et viktig virkemiddel for å gjøre det mulig for småbarnsforeldre å delta i yrkeslivet. Med et slikt tilbud er ikke familien avhengig av en hjemmeværende mor (eller far) for å få timeplanen til å gå opp. Vi vet at ansiennitet og jobberfaring er en viktig komponent i lønnsdannelsen. Dermed blir ordninger som tilbud om barnehage interessant i et likelønnsperspektiv, ut i fra en tanke om at økt deltagelse i arbeidslivet vil ha en positiv effekt på kvinners lønnsutvikling. I tillegg til god barnehagedekning vil også videre utvikling av skolefritidstilbudet gi en positiv innvirkning på lønnsforskjellene mellom kvinner og menn, ettersom SFO oppfyller det samme behovet for barnetilsyn når foreldrene er på jobb.

14.7.2 Endringer i foreldrepermisjonsordningen

Som vi har sett i kapittel 12, er kvinners lange fravær fra arbeidsplassen i forbindelse med barneomsorg og fødsel en viktig årsak til at kvinner har lavere lønn enn menn per time.

På Island valgte man å reformere foreldrepermisjonsordningen som en respons på den negative effekten av foreldrepermisjon på kvinners lønn. Da foreldrepermisjonstiden ble vedtatt utvidet fra seks til ni måneder i 2000, ble de tre nye månedene forbeholdt far. I dag er en tredjedel av foreldrepermisjonstiden på Island forbeholdt mor, en tredjedel er forbeholdt far, og den siste tredjedelen kan foreldrene fordele mellom seg slik de ønsker. Med denne reformen ønsket islandske myndigheter å øke fedrenes deltagelse i barneomsorgen, forbedre barnefamilienes økonomi, forbedre kvinnenes posisjon på arbeidsmarkedet og minske lønnsforskjellene mellom kvinner og menn.

Islandske fedre har i stor grad sluttet opp om reformen. I 2004 tok 89,8 prosent av islandske fedre pappapermisjon. I snitt tok fedrene ut 96 dager permisjon, mot 182 dager blant kvinnene. Dette viser at den delbare delen av permisjonen også på Island benyttes av mor, som vi kjenner det fra Norge. Andelen menn som tar ut lengre permisjon enn hva som er deres øremerkede rett, ligger på 17,1 prosent.

I 2007 ble den islandske foreldrepermisjonsreformen evaluert Gíslason (2007). Det viser seg at mødrenes lønn som andel av fedrenes lønn, har økt fra 58,2 prosent i 2001 til 64,0 prosent i 2004. Dette innebærer en reduksjon av lønnsforskjellene på nesten seks prosentpoeng. Her må man imidlertid merke seg at det er snakk om bruttolønnsgapet, altså lønnsforskjeller hvor det ikke er kontrollert for arbeidstid. Ser man kun på nettolønnsgapet, hvor det er kontrollert for arbeidstid, ser vi at kvinner tjente 79,2 prosent av en manns lønn i 2000, mot 81,1 prosent i 2005. Dette innebærer en reduksjon i lønnsgapet på to prosentpoeng. I den sistnevnte statistikken er det kvinner og menn som sammenlignes, ikke mødre og fedre.

Utrederne konkluderer med at reformen trolig har bidratt til å redusere lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. De påpeker samtidig at det behøves mer forskning for å fastslå med sikkerhet om det har vært en slik effekt, eller om reduksjonen i lønnsgapet mellom kvinner og menn skyldes andre forhold enn permisjonsordningen.

Også i Norge har vi en egen fedrekvote som er forbeholdt far. Som vi så i kapittel 6, er seks uker av den totale foreldrepermisjonsperioden forbeholdt far. Dersom faren ikke benytter fedrekvoten, vil ukene normalt falle bort. Det er ikke utredet hvorvidt innføringen av fedrekvoten har hatt noen effekt på lønnsgapet i Norge. Sannsynligvis har det ikke vært noen effekt, siden den øremerkede perioden er så kort. Fortsatt er det mor som tar ut nesten hele permisjonen. I følge Danielsen og Lappegård (2003) tar 80 prosent av sysselsatte norske kvinner ut maksimum fødselspermisjon, det vil si 12 måneder med 80 prosent lønnskompensasjon. Dette innebærer at mødre har en mye lengre fraværsperiode i forbindelse med en fødsel enn fedre.

14.7.3 Kontantoverføringer fra staten

Vi så i kapittel 4 at kvinner samlet sett mottar mer i pensjoner, trygder og andre stønader fra det offentlige, enn menn. Særlig i barnefasen bidrar det norske trygde- og skattesystemet til en betydelig omfordeling av inntekt fra menn til kvinner. Dette henger blant annet sammen med at kvinner tar større del i ubetalt husholdsarbeid og har større ansvar for barneomsorg. Kvinner som yter omsorg nyter godt av ordninger som subsidierer foreldres omsorg for egne barn, herunder foreldrepenger og kontantstøtte.

Mye har vært sagt og skrevet om kontantstøtten. Tidligere i denne utredningen har vi sett at kontantstøtten har ført til en betydelig reduksjon i arbeidstilbudet for mødre med ett – og toåringer. Rønsen (2004) observerte en nedgang i småbarnsmødres arbeidstilbud på 11 000 årsverk fra 1998 til 2002. Det er imidlertid ikke påvist noen negativ sammenheng mellom kontantstøtte og timelønnsnivået for småbarnsmødre. Schøne (2005) finner at reformen ikke har hatt noen innvirkning på mødres lønninger. Sett i lys av den negative utviklingen i småbarnsmødres arbeidstilbud, kan man likevel hevde at kvinners tilknytning til arbeidsmarkedet er svekket gjennom kontantstøtteordningen.

14.8 Kunnskapsutvikling og informasjonsarbeid

Det er i årenes løp gjennomført en del holdningsskapende arbeid med mål om å rette søkelyset mot lønnsmessig forskjellsbehandling av kvinner og menn og gutters og jenters utdanningsvalg. Debatten om likelønn har vist seg som viktig i seg selv. Det er i dag mange som tar likestilling for gitt, og som blir overrasket når de blir konfrontert med at kvinner fortsatt i gjennomsnitt har en betydelig lavere timelønn enn menn. Informasjon og kunnskap bidrar til å sette fenomenet ulikelønn på dagsorden og dermed skape politisk debatt om tema. Noe som igjen er et bidrag til å påvirke holdninger, både hos arbeidsgiver, fagforeningene og kvinnene selv.

En grunn til at holdningsskapende arbeid er viktig er at mye av lønnsgapet grunner på gamle og etablerte holdninger om hva som er et akseptabelt lønnsbilde, og hvordan kvinners og menns arbeid blir verdsatt i arbeidsmarkedet. Et viktig virkemiddel er derfor informasjon og opplysning om hvordan lønnsbildet for kvinner og menn ser ut, hvilke rettigheter arbeidstakere har og hvilke regler arbeidsgiver er forpliktet av.

I perioden 1990 – 1994 finansierte Nordisk ministerråd prosjektet Lik lønn for kvinner og menn i Norden. Hensikten var nettopp å sette tema likelønn for kvinner og menn på dagsorden, både politisk og blant arbeidslivsorganisasjonene. Prosjektet finansierte forskning, publisering av flere bøker og informasjons- og debatthefter. Det ble arrangert flere konferanser og seminarer, både nasjonalt og på nordisk nivå. Prosjektet utga tre debattbøker, som gir et bredt bilde av problemet og situasjonen i Norden, i tillegg til anbefalinger om virkemidler og tiltak (Nordisk ministerråd 1992, 1993, 1994).

Det er vanskelig å vurdere den direkte effekten på lønnsgapet av et slikt prosjekt. I evalueringsrapporten heter det at: » prosjektet lykkes i å skape debatt og fikk satt søkelyset på et gammelt kvinnepolitisk krav. Det ble fremskaffet nye tall og analyser som ble møtt med forundring og sinne. Kravet om likelønn ser ut til å vekke sterke motkrefter, og kan til tross for gode intensjoner og velvilje føre til konflikt og sterke motsetninger» (Nordisk ministerråd 1995:15). Videre heter det blant annet at likelønn fortsatt bør få høyeste prioritet i det likestillingspolitiske arbeidet, og at et sentralt virkemiddel er å holde likelønn som tema på den politiske dagsorden. Prosjektets erfaringer med å kombinere forskning, informasjon og offentlig debatt har vært positive.

Island fikk ny regjering i mai 2007. Denne regjeringen satte fokus på likelønn, med et konkret mål om å halvere lønnsforskjellen i offentlig sektor i løpet av sin regjeringstid. Dette initiativet er i stor grad en oppfølging av innsatsen i Reykjavik kommune, som lenge har satt fokus på likelønnsproblemet, blant annet ved å sette konkrete mål.

På slutten av 1990-tallet satte en stor fagforening i Reykjavik i verk en storstilt kampanje for likelønn. 19 Utgangspunktet var at det var gjennomført en kartlegging av inntekts- og lønnsgapet mellom kvinner og menn. Forskjeller i gjennomsnittlig lønnsinntekt viste seg å være på 26 prosent. Justert for ulike faktorer som yrke, arbeidstid, alder og yrkeserfaring, fant de et lønnsgap på 18 prosent. Som en følge av disse resultatene ble det satt i verk en storslått kampanje. Den innehold annonser i media, som viste eksempler basert på virkelige historier, blant annet kvinner som selv ba arbeidsgiver om lavere lønn enn menn. Det ble også organisert treningskurs for økt selvtillit blant kvinner som forberedelse til å stille lønnskrav i forhandlinger.

Til tross for denne innsatsen, var det imidlertid ikke mulig å måle noe betydelig reduksjon i lønnsgapet. Siste kartlegging viser imidlertid at lønnsforskjellene har sunket fra 18 til 14 prosent, når det er kontrollert for yrke, arbeidstid, alder og yrkeserfaring (Mosesdottir m. fl. 2006).

Island har nå satt av et fond for finansiering av forskning og utviklingsarbeid tilnyttet likelønn. Midler lyses ut hvert år, og fondet finansierer utviklingen av et likelønnssertifikat. Det er et prosjekt som gjennomføres som et samarbeid mellom tre universiteter, regjeringen og enkelte større offentlige og private bedrifter. 20

Hensikten er å utvikle en godkjenning av bedrifter som arbeider aktivt for likelønn, tilsvarende andre former for sertifisering. 21 Målet er ikke en sertifisering av et konkret resultatet om likelønn på en bedrift. Hensikten er å sertifisere bedrifter som kan dokumentere at de tar ulikelønnen på alvor ved å arbeide målrettet og systematisk for likelønn gjennom kartlegginger og handlingsplaner. Det skal utvikles en standard, både for hvordan en slik prosedyre kan gjennomføres på bedriftsnivå og hvordan bedrifter faktisk kan arbeide for likelønn. Det har vist seg at det er stor interesse blant virksomhetene for å delta i prosjektet. Begrunnelsen for å delta er, i følge bedriftene selv, blant annet at de ønsker å fjerne lønnsgapet, at det vil gi en kvalitetssikring av personalpolitikken og vise juridisk ansvar. En slik sertifisering vil gi virksomheten et godt omdømme med god praksis for ledelse og sosialt ansvar.

I 2004 innførte Frankrike Label égalité proffessionelle som er en merking for likestillingsarbeid i virksomheter. 22 Det var et politisk initiativ, og ordningen er nedfelt i en Nasjonal strategi for likestilling i arbeidslivet, en avtale mellom myndighetene og arbeidslivsorganisasjoner. I en brosjyre om merkingen, heter det at merket skal være et synlig bevis på suksess, og bevis på en god dialog mellom myndighetene og den enkelte virksomhet. Systemet for merking er beskrevet som både enkelt og rigorøst. Merkingen håndheves av en internasjonal organisasjon AFAQ AFNOR Certification, 23 hvor virksomheter kan søke om godkjenning. Søknadsskjema er lagt ut på nettet, og søker må godtgjøre sitt arbeid for likestilling. Godkjenning skjer ved hjelp av en fast prosedyre, hvor merkekommisjonen stiller spørsmål, ber om mer informasjon og eventuelt om et intervju. Kommisjonen består av representanter fra myndighetene, fagforeninger og lederorganisasjoner. Merkingen varer tre år, med en inspeksjon halvveis. I 2005 fikk de fem første virksomhetene godkjent merking.

Merkingen gjelder likestilling, og er ikke begrenset til likelønn. Den omfatter tre kriterier organisert rundt tema. Ett tema er handlinger rettet mot likestilling på jobben, hvor et viktig mål er å oppnå kjønnsbalanse og likestilling, gjennom informasjon og handlingsplaner. Det andre tema er ledelse og menneskelige ressurser, og skal sikre kvinner og menn lik adgang til opplæring og lederstillinger. Tredje tema dreier seg om forholdet mellom jobb og familie, og retter seg mot arbeidstidsordninger, arbeidsmiljø og hensynet til karriereutvikling i forbindelse med foreldrepermisjon.

15 Forslag til tiltak for likelønn mellom kvinner og menn

15.1 Vurderinger

I kapitlet legger et flertall av Likelønnskommisjonens medlemmer frem sine forslag til tiltak for likelønn mellom kvinner og menn.

Medlemmene Anne Enger (leder), Erling Barth, Anne-Jorunn Berg, Hege Brækhus, Oddbjørn Raaum, Torgeir Aarvaag Stokke og Hege Torp utgjør Likelønnskommisjonens flertall. Likelønnskommisjonens medlem Tom Colbjørnsen har gitt en særuttalelse, som er gjengitt i kapittel 17.

Likelønnskommisjonens flertall, alle unntatt Colbjørnsen, står samlet bak alle forslagene nedenfor.

Formål og virkemåte

Som vist i kapittel 1 kan prinsippet om likelønn operasjonaliseres på flere måter. Målene vi setter for likelønnsarbeidet er derfor en følge av hvordan vi definerer og forstår kravet om likelønn mellom kvinner og menn. Likelønn for kvinner og menn er ikke et mål om lik lønn for alle, men at lønn skal fastsettes på samme måte for kvinner og menn og at urimelige lønnsforskjeller basert på kjønn ikke kan aksepteres. Det eksisterer imidlertid forskjellige oppfatninger om hvordan dette skal tolkes og om virkemidlene for å oppnå likelønn. Likelønn som krav om lik fordeling, gir en målsetting om resultatlikhet. Likelønn som retten til like muligheter, fører til et mål om sjanselikhet. En tredje innfallsvinkel kan være et krav om likelønn i betydningen riktig prising av arbeidskraftressursene for å oppnå økonomisk effektivitet.

En viktig målsetting for tiltakene som er vurdert av Likelønnskommisjonen, er at de skal bidra til å styrke kvinners posisjon i arbeidsmarkedet. Kvinner og menn skal sikres like vilkår som likeverdig arbeidskraft. Kommisjonen har derfor ikke vurdert kompenserende forslag, som for eksempel lavere skatt for kvinner eller lavere arbeidsgiveravgift for kvinnelige ansatte.

Effekten av tiltaket

Hvilken effekt et tiltak er forventet å få, er avhengig av hvilken årsaksanalyse som legges til grunn når lønnsgapet skal forklares. Dersom en forutsetter at det kjønnsdelte arbeidsmarkedet og lønnsforskjeller er resultat av frie individuelle valg, vil en forvente at reguleringer og lovgivning får andre typer effekter, enn om man mener at ulikelønn kan tilbakeføres til makt og strukturelle forhold. I et maktperspektiv vil en forvente at forskjeller kan reduseres ved hjelp av offentlige tiltak, som lovgivning, regulering og økonomisk omfordeling. I et markedsøkonomisk perspektiv vil en ha mindre tro på effekten av lovgivning, skatter og offentlige overføringer. Markedskrefter styrt av tilbud og etterspørsel, vil ha en tendens til å nøytralisere effekten av slike reguleringer. Det er likevel slik at offentlige inngrep vil kunne påvirke markedsløsningen, inkludert lønnsforskjellen mellom kvinner og menn.

I kapittel 13 diskuterte vi årsakene til lønnsgapet mellom kvinner og menn, og viste at ulikelønn ikke har én årsak. I vår analyse av årsakene til lønnsgapet fant vi at det er en rekke forhold som påvirker hverandre gjensidig. Det er ikke mulig å snakke om at enten kvinners og menns valg eller samfunnets strukturer forklarer lønnsgapet. Vi ser heller at valg og rammebetingelser spiller sammen. Forventet effekt av tiltakene må derfor vurderes ut fra slike samspillseffekter.

Noen av tiltakene under er rettet direkte inn på å minske lønnsgapet, som for eksempel styrking av den lovbestemte plikten til å arbeide for likestilling og et likelønnsløft i offentlig sektor. Andre tiltak vil ha en mer indirekte effekt. Det gjelder for eksempel de familiepolitiske tiltakene, som vil virke langsiktig og gjennom at kvinner og menn endrer sin arbeidsmarkedsatferd. Det vil si at det for noen tiltak vil være enklere å måle effekten på relativt kort sikt, samtidig som det kan være usikkerhet om den langsiktige effekten. For andre tiltak vil virkningene være langsiktige, og det kan være vanskelig å vise til en direkte sammenheng mellom tiltak og måloppnåelse (likelønn) på kort sikt.

Fordeler og ulemper – utilsiktede sidevirkninger

En annen diskusjon er hvordan tilsiktede fordeler av et gitt tiltak skal veies mot utilsiktede ulemper og kostnader knyttet til det samme tiltaket. Det vil også være et dilemma knyttet til hva som skal underlegges offentlig kontroll og styring, og hva som skal overlates til den enkelte og til private institusjoner. Oppnådde fordeler knyttet til tiltakene og kostnader ved gjennomføringen må veies opp mot hverandre.

I mandatet som ligger til grunn for Likelønnskommisjonens arbeid, heter det at gjennomføringen av lønnsforhandlingene er partene i arbeidslivets ansvar. Det må derfor trekkes en grense mellom når og hvordan offentlige myndigheter kan gripe inn, og hva som bør overlates til arbeidslivets organisasjoner og gjeldende forhandlingsregime. Helt siden likelønn ble regulert gjennom Lov om likestilling mellom kjønnene, har en del tiltak for likelønn vært svært kontroversielle. Det gjelder i stor grad forslag som griper inn i partenes frie forhandlingsrett, tariffavtalene og Arbeidsrettens kompetanse.

Likelønnskommisjonens flertall vil understreke at partenes ansvar for lønnsdannelsen forplikter dem til å arbeide for likelønn mellom menn og kvinner. Plikten til å arbeide for likestilling i likestillingsloven pålegger arbeidslivets organisasjoner aktivitetsplikt innenfor sitt virkefelt. Det vil si at organisasjonene har en plikt til å arbeide aktivt for likestilling og likelønn innenfor sine arbeidsområder, herunder i tariffrevisjonene og i sikring av medlemmenes rettigheter som arbeidstakere.

Likelønnskommisjonens flertall har også foretatt en avveiing mellom hva som kan og bør underlegges offentlig styring og hva som tilhører vårt individuelle handlingsrom. Dette er for eksempel aktuelt når vi diskuterer familiepolitiske tiltak. Spørsmålet er hvor langt offentlige føringer skal gå i å legge premisser for hvordan familien skal organisere sin hverdag. Likelønnskommisjonens flertall ser et klart dilemma mellom offentlig regulering av hvem av foreldrene som skal benytte foreldrepermisjonen, og foreldrenes vurdering av hva som er best i deres situasjon.

Kvinner er ikke en enhetlig gruppe, og i lønnsspørsmål kan det oppstå interessemotsetninger mellom ulike yrkesgrupper. Tradisjonelt har likelønn i stor grad vært et spørsmål om å heve lavlønnsgrupper, hvor kvinner utgjorde en stor andel. I dag er likelønn også et spørsmål om forskjeller mellom relativt godt betalte yrkesgrupper dominert av henholdsvis kvinner og menn. Tiltak for likelønn kan derfor omfatte både lavlønnsløft, og heving av kvinnedominerte yrkesgrupper med høyere utdanning og dermed relativ høy lønn. Videre vil flere kvinner i ledende stillinger bidra til å redusere det gjennomsnittlige lønnsgapet mellom kvinner og menn. I enkelte tilfeller kan disse tiltakene, som ivaretar ulike likelønnshensyn, komme i konflikt med hverandre.

15.2 Forslag til tiltak

Problemet ulikelønn mellom kvinner og menn har ikke én løsning. Likelønnskommisjonens flertall foreslår derfor tiltak for likelønn som treffer bredt og på flere felter.

Den følgende oversikten omfatter i alt seks tiltak hvor målet er å minske (time) lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. I oversikten blir tiltakene beskrevet, hvordan de konkret kan utformes og hvordan de er tenkt å virke. For hvert tiltak diskuterer vi styrke og svakhet ved gjennomføring og for måloppnåelse. Utilsiktede sidevirkninger og forventet effekt på timelønnsgapet blir også vurdert. Noen av tiltakene plasserer ansvaret for gjennomføringen hos myndighetene. Andre er utformet som en oppfordring og anbefaling til organisasjonene i arbeidslivet.

15.2.1 Styrking av Likestillings- og diskrimineringsombudet for oppfølging av likestillingslovens plikt til å arbeide for likestilling

Likelønnskommisjonens flertall foreslår at Lov om likestilling mellom kjønnene styrkes og at Likestillings- og diskrimineringsombudet får økte ressurser, med sikte på å styrke håndhevingen av lovens plikt til å arbeide for likestilling, herunder likelønn. Målet med tiltaket er at arbeidsgivere skal arbeide mer aktivt for likestilling og likelønn gjennom systematisk og aktivt planarbeid – i tråd med lovens intensjon.

Bakgrunn

I følge Lov om likestilling mellom kjønnene har alle offentlige og private virksomheter og arbeidslivsorganisasjoner en plikt til å arbeide for likestilling, herunder likelønn. Arbeidsgiver er pålagt å redegjøre for den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling i årsberetningen eller årsbudsjettet. Loven stiller ikke samme krav til håndheving av plikten om aktivitet. Erfaringene omtalt i kapittel 14 tyder på at bestemmelsen er lite effektiv, og ordningen er kritisert for å ha ført til rutinemessig papirarbeid uten substans. Dette kan blant annet skyldes at Likestillings- og diskrimineringsombudet har begrenset med ressurser til å håndheve plikten, og at lovbestemmelsen hun håndhever er for lite presis.

Tiltakets utforming

  1. Det bevilges økte ressurser til Likestillings- og diskrimineringsombudet som skal sikre at ombudet kan være en aktiv pådriver og føre kontroll med at plikten til å arbeide for likestilling, herunder likelønn, gjennomføres på virksomhetsnivå. Den økte aktiviteten bør omfatte følgende:

    • Det skal gjennomføres systematiske undersøkelser om og hvordan likestillingslovens bestemmelse om plikt til å arbeide for likestilling, med vekt på likelønn, overholdes på virksomhetsnivå. Målgruppen er først og fremst større virksomheter i offentlig og privat sektor. Kontrollen skal kombineres med et aktivt veiledningsarbeid og oppfølging av virksomheter hvor det blir påvist ulik lønn for samme arbeid og for arbeid av lik verdi. Erfaringene fra Sveriges lønnsgranskninger, kan legges til grunn, se kapittel 14.

    • Det skal legges vekt på at likelønn for kvinner og menn er et sentralt mål når det gjelder plikten til å arbeide for likestilling. Samtidig bør lokale aktiviteter og planarbeid også inneholde tiltak for kjønnsnøytral rekruttering og karriereplanlegging for virksomheten.

    • Ombudet skal informere om hvilke rettigheter ansatte har, hvordan arbeid av lik verdi kan måles og hvilken støtte ombudet kan tilby i eventuelle klagesaker. Ombudet skal utvikle og drifte et enkelt tilgjengelig it-basert verktøy for arbeidsvurdering. (Gjerne etter modell av det svenske systemet Lönelots). Verktøyet legges ut på nettet til fri bruk.

  2. Håndhevingen av plikten til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling, herunder likelønn, i Lov om likestilling mellom kjønnene § 1a, styrkes. Likestillingslovens § 1 a tredje ledd presiseres slik at det også skal redegjøres for tiltak som i lys av annet ledd er iverksatt, og tiltak som planlegges iverksatt.

    • Lov om likestilling mellom kjønnene § 1 a inneholder allerede en aktivitetsplikt i andre ledd. Denne aktivitetsplikten er imidlertid ikke fulgt opp i tredje ledd der virksomhetenes redegjørelsesplikt er beskrevet. Redegjørelsen skal slik loven er nå, inneholde en beskrivelse av situasjonen i bedriften når det gjelder likestilling og tiltak som er iverksatt og som planlegges for å fremme likestilling. Dersom virksomheten ikke har igangsatt slike tiltak og ikke har planer om slike, har virksomheten heller ingen redegjørelsesplikt ut over en ren situasjonsbeskrivelse. Likelønnskommisjonens flertall legger til grunn at aktivitetsplikten bør styrkes, og at det må skje ved en skjerping av rapporteringsplikten i likestillingslovens § 1 a tredje ledd.

  3. Det tas inn en hjemmel i likestillingsloven om forskrift som styrker og presiserer innholdet i plikten til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene, herunder likelønn. Forskriften skal gjøre rede for hvordan plikten skal gjennomføres på virksomhetsnivå og blant annet presisere at arbeidet skal omfatte likelønn. Forskriften skal også differensiere mellom små og store virksomheter.

    • Utvidet plikt til å arbeide for likestilling ble tatt inn i Lov om likestilling mellom kjønnene i 2002, se nærmere omtale i kapittel 7. Forarbeidene til denne lovendringen gir en ganske detaljert oversikt over hva som bør med i en redegjørelse om likestilling. Det heter blant annet at det er særlig lønns- og personalforhold som vil være mest aktuelle. Forskriften bør bygge på forarbeidene og gi en konkret og presis oversikt over hva som skal være med i en redegjørelse om likestilling, herunder likelønn.

  4. En plikt til å utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn og stillingsgrupper, og gjøre denne tilgjengelig for de ansatte, hjemles i Lov om likestilling mellom kjønnene ved en lovendring. Plikten gjelder virksomheter i både offentlig og privat sektor.

    • Statistikken utarbeides slik at den både kan avsløre lønnsforskjeller mellom kvinner og menn som utfører samme arbeid, og for grupper som utfører hva man har vurdert som arbeid av samme verdi. Statistikken skal gjøre det mulig å sammenligne lønn etter kjønn for ulike stillinger, dominert av henholdsvis kvinner og menn.

    • Lønnsstatistikken gjøres tilgjengelig for alle ansatte, slik at de får anledning til å sammenligne sin lønn med gjennomsnittet, for egen stillingsgruppe og andre stillingsgrupper.

    • Små virksomheter omfattes ikke av pålegget om lønnsstatistikk. Unntaket gjelder også for virksomheter der det er få arbeidstakere av hvert kjønn innen hver enkelt stillingsgruppe. Reglene for unntak basert på virksomhetens størrelse må utarbeides av myndighetene etter råd blant annet fra partene i arbeidslivet. Ulike hensyn vil spille inn. Systematiske undersøkelser og lønnsstatistikk gir en svært upresis indikator på eventuell forskjellsbehandling i små virksomheter. I små grupper kan tilfeldig og individuell variasjon i arbeidstakers kvalifikasjoner og oppgaver ha så stor betydning at gruppeforskjeller ikke gir god mening. Også av hensyn til personvern bør virksomhetene som omfattes av denne bestemmelsen være over en viss størrelse. På den annen side er de fleste virksomheter i Norge relativt små. For å omfatte så mange arbeidstakere som mulig, bør derfor grensen for antall ansatte ikke settes for høyt. Myndighetene må også spesifisere kriteriene for å plassere de enkelte arbeidstakere i stillingsgruppe. Eksisterende yrkesklassifisering vil danne et naturlig utgangspunkt, men kriteriene må vurderes i forhold til likestillingslovens verdibegrep.

Begrunnelsen for å styrke ombudet og plikten til å arbeide for likestilling ligger i en antakelse om at arbeidsgivere og arbeidslivsorganisasjonene i dag ikke oppfyller likelønnsbestemmelsen og retten til likelønn. Tiltaket er forventet å få en direkte effekt på lokal fastsetting av lønn, ved at forskjellsbehandling som skyldes kjønn skal rettes opp, for enkeltpersoner og stillings- og yrkesgrupper.

Det viktigste elementet er forebygging, gjennom at det legges opp til planmessig personalpolitisk arbeid på virksomhetsnivå. En slik aktiv lokal prosess er forventet å styrke kvinner som forhandlere, blant annet ved at det blir større åpenhet om lønn og at tema blir satt på dagsorden. Større åpenhet kan sikre et bedre grunnlag for at det blir lagt et kjønnsperspektiv på de lokale forhandlingene.

I tillegg vil tiltaket bidra til å avdekke brudd på likelønnsbestemmelsen i likestillingsloven. Det må forventes at det blir lettere for ansatte å ta opp klagesaker med ombudet. Dersom usakelige lønnsforskjeller ikke blir rettet opp ved minnelige ordninger, kan ombudet behandle saken og om nødvendig fremme en klagesak.

Likelønnskommisjonens flertall foreslår:

a) Håndhevingen av plikten til å arbeide for likestilling, herunder likelønn, i likestillingsloven (§ 1a) styrkes. Likestillings- og diskrimineringsombudet får en økt bevilgning på 10 millioner kroner per år, og gjennomføringen av tiltaket presiseres i det årlige tildelingsbrevet.

Lov om likestilling mellom kjønnene endres:

b) Håndhevingen av plikten til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene, herunder likelønn, styrkes

c) Det gis en hjemmel for forskrift om innholdet i plikten til å arbeide for likestilling, herunder likelønn

d) Virksomheter over en viss størrelse blir pålagt å utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn og stillingsgruppe. Statistikken gjøres tilgjengelig for alle ansatte.

15.2.2 Lønnsløft for kvinnedominerte yrker i offentlig sektor

Likelønnskommisjonens flertall foreslår at myndighetene og partene i arbeidslivet gjennomfører et lønnsløft for utvalgte kvinnedominerte yrkesgrupper i offentlig sektor. En forutsetning for å gjennomføre lønnsløftet, er at det etableres en avtale mellom partene om at lønnsveksten i offentlig sektor kan være høyere enn i privat sektor, og at nye relative lønnsforhold mellom grupper ikke utløser kompensasjonskrav. Lønnsløftet kan ikke gjennomføres administrativt fra myndighetenes side alene. Forslaget vil være treffsikkert i forhold til verdsettingsdiskriminering av kvinnedominerte yrkesgrupper i offentlig sektor.

Bakgrunn

En vesentlig del av lønnsgapet mellom kvinner og menn henger sammen med at det er betydelige lønnsforskjeller mellom privat og offentlig sektor. 24 Kvinner utgjør om lag 70 prosent av de ansatte i offentlig sektor, og lønnsnivået her er generelt lavere enn i privat sektor. Særlig har vi sett at kvinnedominerte utdanningsgrupper får lav avkastning av utdanning og erfaring i offentlig sektor.

Tiltakets utforming

  • Myndighetene og partene i arbeidslivet gjennomfører et lønnsløft for utvalgte kvinnedominerte yrker i offentlig sektor. En forutsetning for å gjennomføre lønnsløftet, er at det etableres en avtale mellom partene om at lønnsveksten i offentlig sektor kan være høyere enn i privat sektor, og at nye relative lønnsforhold mellom grupper ikke utløser kompensasjonskrav. Lønnsløftet kan ikke gjennomføres administrativt fra myndighetenes side alene.

  • Lønnsløftet går ut på at det bevilges friske midler over statsbudsjettet, om lag 3 milliarder, som i forbindelse med en tariffrevisjon skal brukes til å heve lønnsnivået for kvinnedominerte yrkesgrupper i offentlig sektor. Det nye nivået på offentlige lønnsutgifter videreføres.

Tiltaket kan utformes slik at yrkesgrupper hvor mer enn to tredjedeler av de ansatte er kvinner, gis et ekstra lønnstillegg som tilsvarer det gjennomsnittlige lønnsgapet mellom menn og kvinner i den aktuelle sektoren. Et eksempel fra kommunesektoren illustrerer dette: I KS-området er lønnsgapet mellom kvinner og menn med 1 – 4 års høyere utdanning 31 200 kroner per år. Dette eksemplet på lønnsløft innebærer at kvinnedominerte yrkesgrupper i KS-området, både menn og kvinner som tilhører denne gruppen, gis et lønnstillegg på 31 200 kroner per år, i tillegg til ordinær lønnsstigning. For nærmere beregninger av et eksempel på lønnsløft, vises det til kapittel 16 og Vedlegg 2 (Statistisk sentralbyrå 2008).

Likelønnskommisjonens flertall vil understreke at det er opp til partene i arbeidslivet å komme til en enighet om hvilke yrkesgrupper som skal tilgodeses i slike ekstraordinære oppgjør. Analysene i denne utredningen viser at lønnsforskjellene mellom kjønnene er størst blant dem med 1 – 4 års høyere utdanning. Vi har derfor tatt utgangspunkt i denne gruppen lønnstagere når lønnsløftet skulle illustreres.

Likelønnskommisjonens flertall legger til grunn at tiltaket vil ha effekt på timelønnsforskjellen mellom kjønnene. En bedring av den lønnsmessige uttellingen av å jobbe i offentlig sektor vil bidra til å redusere lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Beregningene av eksempelet i Vedlegg 2 anslår at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn forventes å minske med 1,5 prosentpoeng innenfor offentlig sektor. Nærmere 150 000 årsverk vil få økt lønn i dette eksempelet.

Likelønnsløftet kan imidlertid være problematisk, ettersom en inngripen i lønnsdannelsen kan tenkes å få utilsiktede konsekvenser for norsk økonomi, sysselsetting og konkurransekraft. Som følge av økte lønnskostnader i offentlig sektor, kan man blant annet forvente høyere rente og høyere leverandørkostnader for industrien. For nærmere omtale av konsekvensene av et eksempel på lønnsløft viser vi til kapittel 16 og til Vedlegg 2.

Et annet sentralt moment er spørsmålet om hvorvidt man vil klare å opprettholde de nye lønnsrelasjonene mellom yrkesgrupper i offentlig sektor etter at lønnsløftet er gjennomført. Erfaringsmessig er det fare for at gamle relasjoner vil reetableres gjennom lønnsglidning over tid.

Likelønnskommisjonens flertall vil advare mot å gjennomføre tiltaket uten at det er tilstrekkelige forsikringer mot at slike utilsiktede konsekvenser vil utløses. Det kreves solidaritet fra brede grupper arbeidstakere, arbeidstakerorganisasjonene og arbeidsgiverne dersom virkningen av lønnsløftet skal bli varig.

Likelønnskommisjonens flertall foreslår:

Myndighetene og partene i arbeidslivet gjennomfører et lønnsløft for utvalgte kvinnedominerte yrker i offentlig sektor.

En forutsetning for å gjennomføre lønnsløftet, er at det etableres en avtale mellom partene om at lønnsveksten i offentlig sektor kan være høyere enn i privat sektor, og at nye relative lønnsforhold mellom grupper ikke utløser kompensasjonskrav. Lønnsløftet kan ikke gjennomføres administrativt fra myndighetenes side alene.

15.2.3 Kombinerte lavlønns- og kvinnepotter i privat sektor

Likelønnskommisjonens flertall oppfordrer partene som forhandler i privat sektor til å sette av midler til kombinerte lavlønns- og kvinnepotter i lønnsforhandlingene. Begrunnelsen for forslaget er at en økning av lønnsnivået for de kvinnetunge lavlønnsgruppene i denne sektoren, vil kunne bidra til å redusere lønnsforskjellene mellom kvinner og menn.

Bakgrunn

Som vi så i kapittel 11 arbeider de fleste kvinner i Norge i offentlig sektor. Man må imidlertid ikke glemme at det også finnes flere kvinnetunge forhandlingsområder i privat sektor. Dette er grupper som har et relativt lavt lønnsnivå, herunder ansatte i varehandelen og hotell- og restaurantbransjen. For å minske lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i privat sektor har det i flere av våre nordiske naboland vært gjort forsøk med å sette av egne potter i lønnsoppgjørene i privat sektor som øremerkes slike lavlønte, kvinnedominerte yrkesgrupper.

Tiltakets utforming

  • Partene i arbeidslivet som forhandler i privat sektor, oppfordres til å sette av midler til kombinerte lavlønns- og kvinnepotter i lønnsforhandlingene.

Pottene kan for eksempel utformes etter svensk modell, som beskrevet i kapittel 14. Denne modellen bygger både på lavlønn og kjønn, og blir av svensk LO sett som et verktøy for å endre relasjoner og endre lønnsnivået for lavtlønnede kvinner. Her beregnes pottene både på bakgrunn av andelen lavtlønte i forhandlingsområdet og andelen kvinner i området. Jo større prosentandel kvinner i tariffområdet, jo større pott tilfaller altså dette tariffområdet. Modellen kan ha andre fordelingsvirkninger i Norge, hvor også tradisjonen for samordnede lavlønnssatsinger er sterkere enn i Sverige.

En fordel ved kombinerte lavlønns- og kvinnepotter i privat sektor, er at det er et mer treffsikkert likelønnstiltak enn rene lavlønnstillegg. Som vi har sett over, har en sentral strategi for norsk fagbevegelse vært å heve kvinnenes lønn gjennom en klar lavlønnsprofil for alle lavtlønte. Dette har vist seg å ikke gi gode nok resultater. En modell hvor også kvinneandel ligger til grunn for fordeling av pottene, kan antas å gi mer merkbare resultater på lønnsgapet mellom kvinner og menn i privat sektor.

På den annen side vil dette være et tiltak som vil være svært kontroversielt, blant annet fordi det innebærer at lønn ikke fordeles på bakgrunn av bedriftens verdiskapning og arbeidstakernes verdi for arbeidsgiver, men på bakgrunn av arbeidstakers kjønn og plassering i lønnsstigen. Tiltaket kan dermed komme i konflikt med arbeidsgivers mål om høyest mulig produktivitet og verdiskapning.

Erfaringer fra Sverige har dessuten vist at mannsdominerte lavlønnsgrupper var svært negative til forslaget. Med den svenske modellen kom disse gruppene dårligere ut, ettersom lavlønns- og kvinnepottene innebærer en faktisk omfordeling av lønnsmidler fra menn til kvinner.

Likelønnskommisjonens flertall foreslår:

Partene i arbeidslivet som forhandler i privat sektor, anbefales å sette av midler til kombinerte lavlønns- og kvinnepotter i lønnsforhandlingene.

15.2.4 Likere deling av foreldrepermisjonen

Likelønnskommisjonens flertall foreslår at foreldrepengeordningen (folketrygdlovens kapittel 14) endres for å sikre at mødre og fedre deler likere på foreldrepermisjonen. Dette bør gjøres gjennom å reservere en tredjedel av foreldrepengeperioden til far, og en tredjedel til mor. Hensikten er blant annet at fravær fra arbeidsmarkedet i forbindelse med fødsel og barneomsorg skal deles likere mellom mødre og fedre.

Bakgrunn

I Norge har vi i dag en svært sjenerøs foreldrepengeordning i forbindelse med fødsel og adopsjon. Dette er en ordning som anses som et viktig virkemiddel for likestilling mellom kjønnene, ikke minst fordi den bidrar til å sikre kvinners tilknytning arbeidsmarkedet i småbarnsfasen.

Mesteparten av dagens stønadsperiode, som totalt er på 54 uker med redusert sats for lønnskompensasjon (80 prosent), kan deles mellom foreldrene. Til tross for dette tar de fleste mødre ut nesten hele permisjonen. De fleste fedre tar bare ukene som er reservert for dem gjennom den såkalte fedrekvoten, som i dag er seks uker. Dette innebærer at mødre har en mye lengre fraværsperiode i forbindelse med en fødsel enn fedre.

I kapittel 12 så vi at selv om det tas hensyn til alle andre relevante forskjeller, er det slik at kvinner med barn har lavere timelønn enn kvinner uten barn, og at denne forskjellen øker med antall barn. For menn er tendensen motsatt. Menn med barn har høyere timelønn enn menn uten barn. Med en tredelt foreldrepermisjonsordning vil mødres og fedres fravær fra arbeidsmarkedet bli likere fordelt. Det er grunn til å anta at kvinners lønnstap som følge av å få barn, vil reduseres når også menn må ta sin del av ansvaret på hjemmebane.

Tiltakets utforming

  • Folketrygdloven endres for å sikre at mødre og fedre deler likere på foreldrepermisjonen. Dette gjøres gjennom å reservere en større del av foreldrepengeperioden til far. Tiltaket utformes etter mal av den islandske foreldrepengeordningen. Her deles den totale stønadsperioden i tre: En tredjedel reserveres mor, en tredjedel reserveres far og den siste tredjedelen kan foreldrene bestemme hvem som skal ta ut. Gjennomføres denne ordningen i Norge, vil vi få en tilnærmet 4+4+4-modell, hvor far og mor får fire måneder hver med foreldrepenger, mens de siste fire månedene kan deles mellom foreldrene slik de ønsker. Dersom foreldrene ikke bor sammen, får omsorgspersonen rett til å overta den andre av foreldrenes del av stønadsperioden.

I forbindelse med en omlegging av foreldrepermisjonsordningen, er det flere andre endringer regjeringen kan vurdere.

  • Det bør vurderes om taket på 6G bør heves for å unngå at tredelingen får negativ innvirkning på småbarnsfamiliers økonomi.

  • Det bør vurderes om alle fedre som har opptjent rett til foreldrepenger basert på egen yrkesaktivitet, skal få rett til å ta ut en tredel av permisjonen, uavhengig av om mor er yrkesaktiv (selvstendige rettigheter). Selvstendige fedrerettigheter kan være en forutsetning for å gjennomføre en tredeling av permisjonen på en hensiktsmessig måte.

  • Det kan også vurderes om mødre og fedre som i dag ikke har opparbeidet rett til foreldrepenger, bør få en ny minsteytelse på nivå med minstepensjon til erstatning for dagens engangsstønad.

Likelønnskommisjonens flertall ber regjeringen ta nærmere stilling til den konkrete utformingen av en tredelt foreldrepengeordning.

Det finnes flere argumenter for hvorfor en større del av foreldrepermisjonen bør reserveres far. Erfaring fra Norge og andre land, viser at en permisjon som fritt kan deles mellom mor og far, nesten alltid brukes av mor. Øremerkede fedrekvoter har vist seg som et effektivt virkemiddel for å få far til å ta ut permisjon. I Norge tar nærmere 90 prosent av fedrene med rett til fedrekvote ut de øremerkede ukene. I Island bruker også omtrent 90 prosent av fedrene sin rett til foreldrepermisjon. I gjennomsnitt tar islandske menn ut 96 dager permisjon, noe som tilsvarer den delen som er øremerket fedrene.

En øremerket permisjon vil også gi fedrene sterkere rettigheter ovenfor sine arbeidsgivere. Vi så i kapittel 6 at fedre kan bli møtt med negative reaksjoner på arbeidsplassen dersom de ønsker å ta ut mer permisjon enn det som er reservert for dem. Det kan bli oppfattet som et signal om at de ikke ønsker å satse helt og fullt på jobben. Fedrekvoten, derimot, fungerer som en «ferdigforhandlet grense» i forhold til arbeidets krav. En utvidet fedrekvote kan dermed medvirke til å bedre fedres situasjon på arbeidsplassen, fordi den vil skape større aksept for at også fedre får fravær fra arbeidslivet når familien får barn.

Et tredje argument for en likere deling av foreldrepermisjonen, er at dette vil gjøre kvinner og menn mer likestilte i jobbsøkersituasjonen. En arbeidsgiver vil i fremtiden måtte betrakte en ung kvinne og en ung mann som søker jobb på tilnærmet samme måte når det gjelder risikoen for at de kan komme til å gå ut i foreldrepermisjon. I dag tyder klagesakene til Likestillings- og diskrimineringsombudet på at det foregår diskriminering av jobbsøkende kvinner som er gravide eller som arbeidsgiver tror vil bli gravide.

Tredelingen innebærer at familier som ønsker at barnet skal fullammes de seks første månedene, slik de nasjonale retningslinjene for amming anbefaler, kan gjøre dette. Mor kan med den islandske ordningen, overført til norske forhold, ta ut maksimalt nærmere åtte måneders permisjon med foreldrepenger, mens far da kan ta de fire siste månedene, som et minimum. Eksempelet forutsetter at familien tar ut foreldrepermisjon med redusert lønnskompensasjon (80 prosent lønn), slik det store flertall av familier gjør i dag.

På den annen side kan en likere deling av foreldrepermisjonen fra statens side oppleves som en overdreven inngripen i familiens private sfære. Mange mener at det er den enkelte familie som vet best hvilken løsning som passer dem når det gjelder omsorg for egne barn. Derfor kan det være uheldig hvis staten via lovverket gir detaljerte påbud som griper inn i arbeidsdelingen i hjemmet.

Noen småbarnsfamilier vil tape økonomisk som følge av at far – og ikke mor – «må» være borte fra arbeidsplassen i minst fire måneder. Uttak av foreldrepermisjon vil for mange innebære et reelt inntektstap, ettersom foreldrepengeordningen ikke fullt ut kompenserer for tapt inntekt. Dette rammer fedre i større grad enn mødre, ettersom det er flere fedre enn mødre som tjener mer enn 6G (seks ganger folketrygdens grunnbeløp).

Likelønnskommisjonens flertall foreslår:

Folketrygdlovens kapittel 14 endres for å sikre at mødre og fedre deler likere på foreldrepermisjonen. Endringen består i at en tredjedel av foreldrepengeperioden reserveres til far, etter mal av den islandske foreldrepengemodellen (som beskrevet ovenfor).

15.2.5 Rettigheter etter endt foreldrepermisjon

Likelønnskommisjonens flertall anbefaler organisasjonene i arbeidslivet å innføre en tariffestet rett til gjennomsnittlig lønnstillegg for foreldre som har fravær fra arbeidsplassen i forbindelse med fødsel og foreldrepermisjon. Målet er å sikre at mødre og fedre ikke blir hengende etter i lønnsutviklingen mens de er i foreldrepermisjon.

Bakgrunn

Som vi har sett, viser både norsk og internasjonal forskning at det å få barn kan være noe av forklaringen på at kvinner har lavere lønn enn menn. Man antar at barns negative innvirkning på mors lønnsutvikling henger sammen med at mødre har en mye lengre fraværsperiode i forbindelse med en fødsel enn fedre.

Tiltakets utforming

  • Organisasjonene i arbeidslivet oppfordres til å innføre en tariffestet rett for arbeidstakere som har vært fraværende på grunn av foreldrepermisjon. Disse får tariffestet rett til et gjennomsnittlig lønnstillegg – som minimum – ved tilbakekomst til arbeidsplassen.

  • Det bør vurderes på et senere tidspunkt om en slik rettighet trenger lovstøtte slik at de ikke-tariffdekkede områdene av privat sektor også dekkes.

Hvordan det gjennomsnittlige lønnstillegget skal beregnes, bør være et tema for forhandlinger mellom partene ved tariffavtalerevisjon. Flere modeller er mulige. Lønnstillegget kan beregnes på bakgrunn av tilleggene alle de andre ansatte i bedriften har fått i fraværsperioden, eller på bakgrunn av lønnstilleggene som andre ansatte i samme stillingskategori eller utdanningsgruppe har fått i perioden. Prinsippet bør imidlertid være at en ansatt i foreldrepermisjon ikke skal tape i lønnsutvikling sammenlignet med ansatte som ikke er i permisjon.

Tiltaket vil sikre at det lønnsmessige tapet ved å ta foreldrepermisjon, blir mindre. De fleste vil være enige i at omsorg for barn er en viktig samfunnsoppgave. Det er ikke rimelig at foreldre som gruppe skal straffes lønnsmessig for å påta seg denne oppgaven. Fellesskapet bærer en andel av kostnadene gjennom skattefinansiert foreldrepermisjon og subsidierte barnhager. Dette tiltaket kan innebære at arbeidsgiver må ta en del av kostnaden.

Tiltaket vil bidra til å redusere lønnsforskjellene mellom kjønnene fordi det fortsatt er mødre som tar ut mesteparten av foreldrepermisjonen. Et gjennomsnittlig lønnstillegg vil forhindre at mødre taper i lønnsutvikling mens de er hjemme med barnet.

Det kan meget vel tenkes at en mor eller far som kommer tilbake etter en lengre permisjon, i en periode faktisk er mindre produktive enn ansatte som ikke har vært borte fra arbeidsplassen. De kan ha gått glipp av erfaring og opplæring, personkapitalen kan være stagnert og produktiviteten redusert. Dette vil representere en kostnad for arbeidsgiver, som med det foreslåtte tiltaket vil få en plikt til å gi et gjennomsnittlig lønnstillegg – som minimum – til alle arbeidstakere som har vært i foreldrepermisjon, uavhengig av deres produktivitet.

Likelønnskommisjonens flertall foreslår:

Organisasjonene i arbeidslivet oppfordres til å innføre en tariffestet rett for arbeidstakere som har fravær fra arbeidsplassen på grunn av foreldrepermisjon. Disse får tariffestet rett til et gjennomsnittlig lønnstillegg – som minimum – ved tilbakekomst til arbeidsplassen.

Det bør vurderes på et senere tidspunkt om en slik rettighet trenger lovstøtte slik at de ikke-tariffdekkede områdene av privat sektor også dekkes.

15.2.6 Rekruttering av kvinner til ledende stillinger

Likelønnskommisjonens flertall foreslår at regjeringen utformer en støtteordning som har som mål å øke rekrutteringen av kvinner til lederstillinger. En økning i kvinneandelen blant ledere vil bidra til å minske de samlede lønnsforskjellene mellom kvinner og menn.

Bakgrunn

Langt flere menn enn kvinner har lederstillinger. Dette gjelder både i privat og i offentlig sektor. Kvinner utgjør nesten halvparten av alle sysselsatte, men kun en av tre ledere er kvinner. Denne vertikale segregeringen har konsekvenser for lønnsforskjellene mellom menn og kvinner, fordi lederjobbene er blant de best betalte stillingene i arbeidsmarkedet.

Tiltakets utforming

  • Regjeringen utformer en ordning med økonomisk støtte rettet mot virksomheter og organisasjoner. Ordningen skal gjøre det attraktivt å sette i gang programmer for å styrke kvinners kompetanse og motivasjon med sikte på å øke rekrutteringen av kvinner til lederstillinger, både i privat og i offentlig sektor.

Ordningen kan utformes som et prosjekt hvor bedrifter og andre kan søke om midler til målbevisst arbeid med å styrke kvinners kompetanse og motivasjon med sikte på rekruttering til lederstillinger og dermed øke kvinneandelen i lederstillinger. Prosjektet kan for eksempel administreres av Innovasjon Norge og samordnes med eksisterende likestillingstiltak hos Innovasjon Norge. Den konkrete utformingen av ordningen må myndighetene og partene i arbeidslivet stå for. Ordningen gjøres i første omgang gjeldende for fem år, og evalueres deretter før den eventuelt videreføres.

En økning i kvinneandelen blant ledere vil bidra til å minske de samlede lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Flere kvinner på toppen i næringsliv og forvaltning vil dessuten sende et signal til andre kvinner om at lederstillinger ikke er forbeholdt menn. Slike kvinnelige rollemodeller kan i sin tur virke motiverende for kvinner som vurderer å investere i utdanning og karriereutvikling. Dette kan bidra til å minske lønnsgapet mellom kjønnene på sikt. Som vi så i kapittel 14, er flere bedrifter og organisasjoner i arbeidslivet allerede i gang med tiltak for å øke kvinneandelen blant ledere.

Likelønnskommisjonens flertall foreslår:

Regjeringen utformer et prosjekt med støtte til virksomheter og organisasjoner som gjennomfører tiltak for å heve kvinners kompetanse og motivasjon med sikte på å øke rekrutteringen av kvinner til lederstillinger.

Prosjektet får en størrelse som gir rom for årlige utgifter på 10 millioner kroner årlig.

16 Økonomiske og administrative konsekvenser

16.1 Hva kan vi si om konsekvenser av likelønn?

Utredningsinstruksen for arbeid med offentlige utredninger slår fast at en analyse og vurdering av de administrative, økonomiske og andre vesentlige konsekvenser skal inngå i offentlige utredninger. Analysen skal inneholde en gjennomgang av de økonomiske konsekvensene for de berørte parter (enkeltpersoner, næringsliv, offentlig sektor), herunder rene budsjettmessige effekter, endringer i arbeidstakernes insentivstruktur og implikasjoner for arbeidsmarkedets virkemåte.

Figur 16.1 En grafisk fremstilling av konsekvenser av forslag til tiltak
 for likelønn

Figur 16.1 En grafisk fremstilling av konsekvenser av forslag til tiltak for likelønn

Under gir vi en vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av Likelønnskommisjonens flertalls forslag til tiltak. Alle tiltakene vil ha samfunnsøkonomiske konsekvenser. Disse er det vanskelig å kvantifisere, men det er mulig å angi retningen på de viktigste effektene. For noen tiltak vil det være knyttet offentlige utgifter. Disse er det lettere å kvantifisere.

Vi peker også på konsekvenser for gjeldende lovverk som følge av Likelønnskommisjonens flertalls forslag.

Videre presenterer vi noen generelle betraktninger om hvilken virkning mindre lønnsforskjeller mellom kvinner og menn kan tenkes å få på arbeidsmarkedets virkemåte og arbeidstilbudet. Disse betraktningene er ikke knyttet opp mot ett eller flere spesielle tiltak, men knytter seg til hva som vil skje dersom målsettingen om reduserte lønnsforskjeller mellom kjønnene oppnås.

Analysene i dette kapitlet baserer seg delvis på rapporten Virkninger av to tiltak for mindre lønnsforskjeller mellom kvinner som menn, som Statistisk sentralbyrå har utarbeidet på oppdrag fra Likelønnskommisjonen (jf. Vedlegg 2). Vi har også innhentet informasjon fra Barne- og likestillingsdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet for å kunne anslå kostnaden av tiltak som innebærer endringer i foreldrepengeutbetalingene (jf. Vedlegg 3).

Figur 16.1 viser at Likelønnskommisjonens flertall ser for seg at tiltakene vil ha både direkte og indirekte effekter på lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Tiltakene kan for eksempel påvirke lønnsrelasjonen mellom kvinner og menn gjennom at menn og kvinner endrer sitt arbeidstilbud, men man kan også se for seg at noe av tiltakene har en direkte effekt på lønnsforskjellene.

16.2 Økonomiske og administrative konsekvenser av Likelønnskommisjonens flertalls forslag til tiltak for likelønn

Under gis en vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av de seks tiltakene for likelønn som ble beskrevet i forrige kapittel.

16.2.1 Styrking av Likestillings- og diskrimineringsombudet for oppfølging av likestillingslovens plikt til å arbeide for likestilling

Likelønnskommisjonens flertall går inn for å styrke Likestillings- og diskrimineringsombudet, slik at det får ressurser til å håndheve plikten til å arbeide for likestilling mellom kjønnene, herunder likelønn. Forslaget innebærer en økonomisk styrking av ombudet, som skal dekke personal- og andre driftskostnader og utvikling av materiell. Kommisjonen anslår en ramme på 10 millioner kroner årlig som en permanent økning i bevilgningen til ombudet.

I tillegg vil forslaget sannsynligvis innebære administrative kostnader for virksomheter i privat og offentlig sektor, men det er usikkert hvor store disse utgiftene vil bli. Alle virksomheter som leverer årsberetning eller årsbudsjett, har allerede i dag en aktivitets- og redegjørelsesplikt hjemlet i likestillingsloven. Det er imidlertid usikkert hvor stor aktiviteten i virksomhetene er, og man må regne med at aktiviteten blir høyere når ombudet intensiverer sin oppfølging og kontroll.

Forslaget kan også innebære økte personalkostnader for arbeidsgiver dersom det viser seg at avlønningen i virksomheten er i strid med retten til likelønn. Det er vanskelig å anslå størrelsen på økte personalkostnader ved gjennomføring av likelønn på virksomhetsnivå. Arbeidsgiver kan velge flere måter å møte nye lønnskrav på, enten ved å øke personalkostnadene eller ved omdisponeringer innen eksisterende budsjettrammer.

16.2.2 Lønnsløft for kvinnedominerte yrker i offentlig sektor

Likelønnskommisjonen har ved hjelp fra Statistisk sentralbyrå utredet et eksempel på et lønnsløft for kvinnedominerte yrker i offentlig sektor der det bevilges friske midler over statsbudsjettet. Den økte bevilgningen er varig og brukes til å heve lønnsnivået for kvinnedominerte yrkesgrupper i offentlig sektor.

Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra Likelønnskommisjonen beregnet hvor dyrt et eksempel på et likelønnsløft vil bli, gitt at det initiale lønnsløftet blir permanent. Eksempelet bygger på et ekstra lønnstillegg for kvinnedominerte grupper med høgskoleutdanning. Tillegget tilsvarer gjennomsnittlig forskjell i årslønn mellom kvinner og menn i samme (hoved-) utdanningsgruppe og i den aktuelle delen av offentlig forvaltning (det vil si stat, skoleverk, øvrig kommune eller Spekter-helse/helseforetak). Med kvinnedominerte grupper menes yrkesgrupper med der kvinner utgjør minst 2/3 av de sysselsatte. Beregningene finnes i sin helhet i Vedlegg 2. Tabell 16.1. er hentet fra Statistisk sentralbyrås rapport og viser hvordan den totale kostnaden er beregnet.

Tabell 16.1 Justert årsverk, lønnsgap og et potensielt lønnsløft – 2007

  Årsverk Lønnsgap, kroner Lønnsløft, mill. kroner
Skoleverket 68 339 9 135 624
KS (m/Oslo) 34 484 32 760 1 130
Helseforetak 38 811 24 255 941
Stat 2 949 23 415 69
Sum 144 583   2 764

I sine beregninger har Statistisk sentralbyrå gjort en antagelse om at et lønnsløft på 2 764 mill. kroner vil innebære en økning på 1,2 prosent i forhold til lønnsnivået i offentlig forvaltning i 2007. Et slikt løft som kommer på toppen av hva lønnsoppgjøret ellers hadde gitt – vil da altså øke lønnsveksten i offentlig forvaltning med 1,2 prosentpoeng i forhold til hva det ellers hadde vært.

I følge nasjonalregnskapet var de sivile offentlige lønnskostnadene 26,6 prosent høyere enn den utbetalte lønna i 2006. Med en tilsvarende påslagsfaktor i vårt regnestykke, vil de initiale utgiftene til dette lønnsløftet være 3 500 millioner kroner.

De makroøkonomiske virkningene av lønnsløftet er analysert av Statistisk sentralbyrå ved hjelp av MODAG-modellen, se Vedlegg 2. Beregningene bygger på at systemet for lønnsdannelse ikke skal påvirkes, samtidig som at opplegget med likelønnsløftet skal være effektivt. Partene i arbeidslivet antas å akseptere lønnsløftet for de kvinnedominerte yrkene i offentlig sektor som en permanent økning i deres lønnsnivå i tillegg til det som ellers ville ha vært resultatet av lønnsforhandlingene. Det er ikke opplagt at dette vil realiseres dersom løftet iverksettes, men antakelsene er et naturlig utgangspunkt for tallfesting. Virkninger er beregnet som avvik fra en referansebane for norsk økonomis utvikling framover. Økte lønninger må finansieres. Det forutsettes at den offentlige budsjettbalansen holdes upåvirket gjennom reduksjon i offentlig konsum. Avslutningsvis i dette avsnittet drøfter vi konsekvenser dersom tiltaket gjennomføres uten inndekning (det vil si via reduserte overføringer til Petroleumsfondet).

Lønns- og prisvirkninger er angitt ved avvik fra referansebanen i prosent og gjengitt i tabell 16.2. Den initiale lønnsøkningen i offentlig sektor på 1,2 prosent økes til 1,6 det første året. Den viktigste grunnen er å finne i «lønnssmitte» mellom sektorer. Impulsene fra offentlig sektor smitter over i privat tjenesteyting gjennom høyere alternativlønn for ansatte i privat tjenesteyting. Dermed øker alternativlønn for offentlig ansatte generelt og disse direkte tilbakespillseffektene gir de viktigste bidragene til den betydelige andrerundeeffekten for lønna i offentlig sektor, men høyere konsumpriser bidrar også. Merk at den initiale lønnsøkningen kun kommer de store kvinnedominerte utdanningsgruppene tilgode, mens andrerundeeffekten påvirker alle lønnstakere i offentlig sektor. Lønnsnivået i industrien går ned sammenlignet med referansebanen. Her påvirkes lønningene av lønnsomheten i sektoren og denne svekkes noe ved at lønnsnivået i skjermet sektor trekker kostnadsnivået litt opp (prisen på produktinnsats). Lønnsomheten svekkes også de første åra av at økt rente gir en sterkere krone enn i referansebanen, noe som reduserer prisene for norske eksportører målt i norske kroner. Endelig bidrar den lille økningen i arbeidsledigheten (som følge av økt arbeidstilbud) til noe lavere lønnsnivå i industrien. Virkninger på reallønnen finner vi ved å trekke fra økningen i konsumprisindekser. Sammenlignet med referansebanen øker prisnivået gradvis opp mot en halv prosent i 2013, hvilket eksempelvis innebærer at reallønna i industrien er falt med 1 prosent, mens offentlig forvaltning som helhet betaler en reallønn som er 1,2 prosent høyere enn den ville gjort uten tiltaket.

Tabell 16.2 Virkninger på timelønnsnivået av en permanent bevilgning til lønnløft med 2,7 mrd 2008-kroner, finansiering gjennom lavere offentlig konsum. Avvik fra referansebanen i prosent

  2008 2009 2010 2011 2012 2013
Timelønnsnivå
I alt 0,8 0,9 0,8 0,8 0,8 0,9
Offentlig forvaltning 1,6 1,7 1,7 1,6 1,7 1,7
Initial økning i offentlig forvaltning som direkte følge av lønnsløftet 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2
Private tjenesteytende sektorer med mer 0,8 0,9 0,8 0,8 0,8 0,9
Industri -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 -0,5 -0,5
Konsumpriser
Konsumprisindeksen 0,1 0,2 0,3 0,4 0,4 0,5

Note: Modellbestemt valutakurs og rente.

Øvrige makroøkonomiske virkningerer gjengitt i tabell 16.3. Reallønnsnivå og arbeidsledigheten påvirker arbeidstilbudet. Økt reallønn trekker arbeidstilbudet opp, mens økt ledighet trekker tilbudet ned fordi noe marginal arbeidskraft trekker seg tilbake når jobbmulighetene forverres. Virkningen på sysselsettingen er også beskjeden. Det er dermed ikke så store makroeffekter i arbeidsmarkedet. De klart største er naturlig nok knyttet direkte til lønn.

Den offentlige tjenesteproduksjonen reduseres, mens privat forbruk øker grunnet høyere disponibel inntekt. Boliginvesteringene stiger også som følge av inntektsøkningen. En del av inntektsøkningen går til økt sparing, med vekt på økte boliginvesteringer. Tilsynelatende bedres industriens konkurranseevne, ved at relativ lønn per produsert enhet reduseres. Ettersom produktinnsatsen blir dyrere på grunn av lønnsøkningene utenom industrien, er det en liten svekkelse av industriens samlede konkurransesituasjon, noe som kan avleses i en liten nedgang i tradisjonell vareeksport i de fire første årene.

Betydningen av finansieringsform.I en makroøkonomisk analyse av et lønnsløft i kvinnedominerte yrker i offentlig sektor er naturlig å foreta en tilsvarende innstramming i andre deler av offentlig økonomi. En slik inndekning vil forsvare antakelsen om at lønninger for andre grupper kun påvirkes indirekte via ordinære lønnsbestemmende faktorer. Spesielt på kort sikt er kravet om inndekning ikke helt opplagt, ettersom Regjeringen har lagt opp til en lavere bruk av oljepenger enn det Handlingsregelen åpner for. Statistisk sentralbyrå har derfor foretatt en alternativ beregning hvor lønnsløftet betales ved lavere overføringer til Petroleumsfondet, men hvor renter og valutakurser påvirkes i henhold til modellen. Forskjellene i virkningene på makroøkonomien er små, se Vedlegg 2. Offentlig konsum endres nå ikke, samtidig som budsjettoverskuddet i offentlig forvaltning reduseres. En slik mer ekspansiv finanspolitikk gir noe høyere lønnsnivå og dermed inntekter i husholdningene som dermed øker sin etterspørsel litt mer. Når etterspørselen fra offentlig sektor ikke lenger er redusert øker effektene på BNP i Fastlands-Norge litt. Litt høyere sysselsetting og litt mindre økning i arbeidsledigheten er et resultat. Et høyere lønnsnivå bidrar til å øke inflasjonsimpulsene. I beregningene bidrar dette sammen med at arbeidsledigheten øker litt mindre til at sentralbanken setter renta mer opp enn i beregningen hvor lønnsløftet finansieres med innstramming på andre områder. Forskjellen i renterespons er i relative termer stor. Som gjennomsnitt første 6 år er renteøkningen om lag 60 prosent høyere enn i beregningen med budsjettmessig inndekning. I absolutte termer er forskjellen imidlertid liten, rett og slett fordi dette ikke er noen veldig sterk impuls mot norsk økonomi. I MODAGs beskrivelse av økonomiens virkemåte er også valutakursen svært følsom overfor renteendringer. Det er dermed ikke så store renteendringen som skal til for å demme opp for inflasjonsimpulsene. Hovedmekanismen for hvordan renta virker på inflasjonen er nemlig gjennom påvirkningen av importpriser ved at valutakursen endres.

Tabell 16.3 Virkninger på noen makroøkonomiske hovedstørrelser av en permanent lønnsløft med 2,7 mrd 2008-kroner, finansiering gjennom lavere offentlig konsum. Avvik fra referansebanen i prosent der ikke annet framgår

  2008 2009 2010 2011 2012 2013
Sysselsatte lønnstakere -0,2 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1
Arbeidstilbud 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1
Arbeidsledighetsrate, prosentpoeng 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0
Konsum i husholdningene 0,2 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5
Konsum i offentlig forvaltning -0,6 -0,6 -0,6 -0,6 -0,6 -0,6
Investeringer i fastlandsbedrifter -0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,2
Boliginvesteringer 0,2 0,6 0,9 0,9 0,8 0,8
Eksport, tradisjonelle varer -0,1 -0,2 -0,1 -0,1 0,0 0,1
Import 0,0 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
BNP Fastlands-Norge 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1
Pengemarkedsrente, prosentpoeng 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0
Husholdningenes disponible realinntekt 0,5 0,7 0,6 0,5 0,5 0,5
Importveid valutakurs1 -0,2 -0,3 -0,1 0,2 0,3 0,4
Relativ lønn per produsert enhet i industrien 0,1 0,1 -0,3 -0,5 -0,7 -0,7
Budsjettoverskudd i offentlig forvaltning, mrd kroner2 0,0 -1,0 -0,4 -0,4 -0,5 -0,5

1 Negativ tall betyr en sterkere krone.

2 Virkningene på oljeinntektene og avkastningen av Staten pensjonsfond – Utland som følge av endringer i valutakursen er ikke regnet med.

16.2.3 Kombinerte lavlønns- og kvinnepotter i privat sektor

Likelønnskommisjonens flertall har oppfordret partene i arbeidslivet som forhandler i privat sektor, til å sette av kombinerte lavlønns- og kvinnepotter i lønnsforhandlingene.

Vi legger til grunn at slike potter ikke nødvendigvis vil påvirke de totale rammene for lønnsforhandlingene, men at den uansett vil innebære en omprioritering mellom kvinne- og mannsdominerte grupper i privat sektor.

16.2.4 Likere deling av foreldrepermisjonen

Likelønnskommisjonens flertall foreslår at foreldrepengeordningen (folketrygdlovens kapittel 14) endres for å sikre at mødre og fedre deler likere på foreldrepermisjonen. Barne- og likestillingsdepartementet har på forespørsel fra kommisjonen anslått kostnaden ved å tredele dagens stønadsperiode, og reservere en tredjedel til far. Beregningene finnes i sin helhet i Vedlegg 3.

Vedlegget inneholder beregninger av to alternative modeller for å få til en likere deling av foreldrepermisjonen. Under omtales hovedtrekkene ved den modellen som viderefører dagens opptjeningsregler (omtalt som alternativ 2 i vedlegget).

Med denne modellen er det foreslått at 17 uker av foreldrepengeperioden blir forbeholdt far. Tre uker før fødselen og 17 uker etter fødselen vil være forbeholdt mor. 17 uker deles mellom foreldrene slik de ønsker. Fars rett til fedreuker skal gjelde alle fedre med rett til foreldrepenger, uavhengig av om mor er yrkesaktiv. Beregningen fra departementet forutsetter at fedre som bor sammen med mor vil ta ut 17 uker og mor resten av perioden. Hvis foreldrene bor hver for seg skal mor kunne ta ut hele perioden på 54 uker.

Barne- og likestillingsdepartementet har innhentet tall som viser at forslaget anslagsvis vil gi årlige merkostnader mellom 700 og 860 mill. kroner (NAV, 2007) dersom dagens uttaksmønster legges til grunn. Kostnadene kan imidlertid bli lavere eller høyere avhengig av fedrenes faktiske bruk av stønadsretten. Dette er nærmere beskrevet i Vedlegg 3.

16.2.5 Rettigheter etter endt foreldrepermisjon

Som beskrevet i forrige kapittel, vil Likelønnskommisjonens flertall anbefale organisasjonene i arbeidslivet å innføre en tariffestet rett for mødre og fedre som har vært ute i foreldrepermisjon, til et gjennomsnitt av eventuelle lokale tillegg som andre ansatte i virksomheten har fått i fraværsperioden.

Forslaget kan innebære økonomiske kostnader for virksomhetene, dersom de velger å øke den totale lønnspotten slik at lønnsøkninger til ansatte som har vært i permisjon kommer på toppen av de andre ansattes lokale tillegg. Alternativt kan påbudet følges opp innenfor eksisterende budsjettrammer, gjennom at ansatte som har vært i permisjon prioriteres fremfor andre ansatte i lokale forhandlinger.

Forslaget innebærer ikke store administrative konsekvenser for virksomhetene, ettersom det bør være forholdsvis enkelt å beregne gjennomsnittlig lokal lønnsøkning for de ansatte.

16.2.6 Rekruttering av kvinner til ledende stillinger

Likelønnskommisjonens flertall har bedt regjeringen om å lage en støtteordning som gjør det attraktivt for bedrifter og organisasjoner å sette i gang programmer for å øke kvinneandelen blant ledere. Ordningen kan utformes som et prosjekt hvor bedrifter og andre kan søke om midler til målbevisst arbeid med sikte på å øke kvinneandelen i lederstillinger.

Kostnadene som følger av dette tiltaket, vil avhenge av størrelsen på prosjektet. Likelønnskommisjonens flertall foreslår at prosjektet får en størrelse som gir rom for årlige utgifter til ordningen på 10 millioner kroner årlig, som bevilges over statsbudsjettet. Ordningen gjøres i første omgang gjeldende for fem år, og evalueres deretter før den eventuelt videreføres.

16.3 Konsekvenser for gjeldende lovverk

Likelønnskommisjonens flertall har fremmet anbefalinger som vil innebære endringer i Lov om likestilling mellom kjønnene og i Folketrygdeloven. Under gir vi en oversikt over hvilke tiltak som berører hvilke lover.

Håndheving av plikt til å arbeide for likestilling, herunder likelønn

Håndhevingen av plikten til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene, herunder likelønn, styrkes. Dette forslaget forutsetter endring av Lov om likestilling mellom kjønnene.

Forskrift om innholdet i plikt til å arbeide for likestilling, herunder likelønn

Forslaget om å åpne for en forskrift som styrker og presiserer innholdet i plikten til å arbeide for likestilling, innebærer at Lov om likestilling mellom kjønnene § 1 a får en forskriftshjemmel.

Plikt til å utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn og stillingsgruppe

Forslaget om å utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn og stillingsgrupper, som gjøres tilgjengelig for alle ansatte på virksomhetsnivå, innebærer endring i Lov om likestilling mellom kjønnene.

Likere deling av foreldrepermisjonen

Forslaget om å reservere en tredjedel av dagens foreldrepengeperiode til far innebærer en endring av Folketrygdloven, kapittel 14.

16.4 Arbeidstilbudseffekter av likelønn

I omtalen av økonomiske konsekvenser av vårt eksempel på lønnsløft for kvinnedominerte yrker er det pekt på virkninger for sysselsetting, arbeidsledighet og lønn for andre grupper.

Vår øvrige omtale av konsekvenser for arbeidsmarkedet i dette kapittelet er knapp. Den begrenser seg til arbeidstilbudseffekter av (hypotetisk) likelønn og eksempelet på likelønnsløft for kvinnedominerte grupper i offentlig sektor. Øvrige tiltak vil også ha potensielle virkninger for arbeidsmarket som helhet uten at kommisjonen har drøftet disse nærmere.

Arbeidstilbudseffekter av lønnsløft for alle kvinner

På oppdrag fra Likelønnskomisjonen har Statistisk sentralbyrå analysert arbeidstilbudseffekter av at kvinner får samme lønn som menn med like lang utdanning og potensiell yrkeserfaring. Denne beregningen kan sees på et maksimumsanslag på hvilke arbeidstilbudseffekter en kan forvente dersom en lykkes i å realisere ambisjonen i lovverket om lik lønn for arbeid av lik verdi.

Kvinner antas å få samme avkastning av utdanning og erfaring som menn uavhengig av sektor og bedrift. Det forutsettes dermed at det er kvinnens lønn som heves, mens mennenes er upåvirket. Analysene er gjennomført ved beregninger på mikrosimuleringsmodellen LOTTE-Arbeid. 25 Se Vedlegg 2.

Statistisk sentralbyrå finner at full likestilling med hensyn til avkastning av utdanning og erfaring vil føre til økning i kvinners arbeidstilbud med 4,0 prosent. Beregningene er basert på at kvinners lønn øker med gjennomsnittlig 18,8 26 prosent. Gjennomsnittlig timelønn for alle lønnstakere vil da øke med 8,6 prosent. Anslaget på 18,8 prosent kan virke høyt, gitt at flere studier viser et lønnsgap på 15 prosent. Det er derfor også gjort en alternativ beregning basert på at kvinners lønn øker med gjennomsnittlig 12 prosent. 27 Kvinners arbeidstilbud øker noe mindre med dette alternativet, nemlig med 2,8 prosent.

Effekten av økt lønn på arbeidstilbudet til en person kan dekomponeres i to effekter, en inntekts- og en substitusjonseffekt. Inntektseffekten innebærer at når en person får økt timelønn, kan vedkommende arbeide mindre for å oppnå samme inntekt. Når personer blir rikere ønsker de fleste mer fritid og denne inntektseffekten trekker i retning av redusert arbeidstilbud. Samtidig blir fritid dyrere, målt ved det forbruket en må oppgi. Denne substitusjonseffekten trekker i retning av redusert fritid og økt arbeidstilbud. Inntekts- og substitusjonseffekten har dermed motsatte effekter på arbeidstilbudet. I Statistisk sentralbyrås modell er det den økte prisen på fritid som dominerer og økt timelønn for kvinner trekker i retning av økt arbeidstilbud blant kvinner. Samtidig vil økt kvinnelønn føre til en svak reduksjon i deres mannlige partneres arbeidstilbud dersom kvinnene er gift eller samboende.

For privat og offentlig sektor under ett, øker arbeidstilbudet med mellom 2,8 og 4 prosent avhengig av størrelsen på likelønnsgapet. Ser vi bare på offentlig sektor, finner Statistisk sentralbyrå at arbeidstilbudet øker med omkring 1 prosent. Det er verdt å understreke at beregningene kun ser på tilbudssiden og det er langt fra opplagt av arbeidsgiverne vil øke etterspørselen tilsvarende når også lønnen for kvinner øker betydelig. Konsekvensen kan være at arbeidsledigheten blant kvinner øker. Dette er imidlertid lite trolig når det gjelder kvinnedominerte yrker i offentlig sektor i overskuelig framtid.

Arbeidstilbudseffekter av eksempelet på likelønnsløft for kvinnedominerte yrker i offentlig sektor

For å belyse hvordan lønnsløftet presentert i avsnitt 16.2.2 påvirker arbeidstilbudet til offentlig ansatte innen disse yrkene, har Statistisk sentralbyrå gjennomført to sett med beregninger:

  1. Alle kvinnelige og mannlige sykepleiere som jobber i kommune/fylkeskommuner eller i helseforetakene får økt timelønn med et beløp som tilsvarer lønnsgapet i kommunene og helseforetakene. Sykepleiere med unntak av lærere er den i særdeleshet største yrkesgruppen innen offentlig sektor, hvilket motiverer separate beregninger for denne yrkesgruppen. Sykepleiernes lønn øker med i gjennomsnitt 7,7 prosent. For kvinnelige sykepleiere finner vi en moderat økning i arbeidstilbudet. Gitt at kvinnene er i arbeid, øker forventet arbeidstid med 1,5 prosent. Effektene på de mannlige sykepleiernes arbeidstilbud er svært små. Endringer i arbeidstilbudet gitt at mennene er i arbeid er omkring 0,3 prosent.

  2. Alle kvinner og menn i kvinnedominerte yrker i offentlig sektor får økt timelønn tilvarende lønnsgapet innen sektoren. Yrkesgrupper innen skoleverket, kommune/fylkeskommune, helseforetak og Stat får i gjennomsnitt et lønnsløft på 5,5 prosent. Med utgangpunkt i sammenhengene mellom lønn og arbeidstilbud for sykepleierne, har Statistisk sentralbyrå beregnet arbeidstilbudseffekten for alle gruppene. Økningen i timelønn bidrar til at de som allerede er ansatt innen de kvinnedominerte yrkene i offentlig sektor ønsker å øke arbeidstiden med snaue 1 prosent. Med en gjennomsnittelig arbeidstid på 30 timer, øker arbeidstilbudet til 30,3 timer.

Alt i alt vil lønnsløftet gi moderate arbeidstilbudseffekter. På den ene side gir høyere lønn økt motivasjon til å arbeide flere timer. Fritid blir dyrere, målt ved inntektstapet en opplever. Samtidig gir økt lønn høyere inntekt (for samme arbeidstid) hvilket trekker i retning av ønske om kortere arbeidstid. Også menn arbeider i de kvinnedominerte yrkene og deres arbeidstilbud påvirkes lite av endringer i lønnsnivået. Statistisk sentralbyrå har kun beregnet tilbudsøkninger for de som er i arbeid. Et lønnsløft i kvinnedominerte yrker i offentlig sektor vil også kunne påvirke personer som ikke allerede er sysselsatt i disse yrkene. For det første kan personer i andre yrker og sektorer ønske å skifte yrke. For det andre kan yrkespassive ønske å gå inn i disse stillingene.

17 Særuttalelse fra Likelønnskommisjonens medlem Tom Colbjørnsen

17.1 Innledning

I dette kapitlet legger Likelønnskommisjonens mindretall (Tom Colbjørnsen – heretter kalt mindretallet) fram sine forslag til tiltak for å minske lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. For å gjøre premissene tydelige legger mindretallet fram sine forslag i en egen særuttalelse.

Bakgrunn for særuttalelsen

Lønnsforskjellene mellom kvinner og menn har mange og komplekse årsaker. Arbeidstakernes egne ønsker, prioriteringer og ambisjoner spiller sammen med forhandlinger i arbeidslivet, lover og regler, statlige tilsyns- og klageordninger, beslutninger i bedriftene, og tilbuds- og etterspørselsforhold i arbeidsmarkedet. Ved utforming av tiltak for likelønn må det derfor vurderes om og hvordan disse vil gripe inn i folks egne karriere- og yrkesvalg, lønnsforhandlinger i arbeidslivet, private beslutninger om omsorg for barn, og beslutninger i bedriftene.

Tiltak for økt likhet i lønn kan komme til å utfordre og i verste fall krenke viktige verdier i vårt samfunn, så som at partene i arbeidslivet skal ha ansvar for lønnsforhandlinger, at individer skal ha stor innflytelse på sin livsførsel og sine karrierevalg, at beslutninger om arbeidsdeling i familier og par hører privatlivet til, og at bedriftene i størst mulig grad skal få utvikle og utnytte sine ressurser med sikte på størst mulig verdiskapning.

Viktige samfunnsinteresser, for eksempel i form av likestillingspolitiske mål, kan i prinsippet rettferdiggjøre at samfunnet gjennom beslutninger i demokratiske organer griper inn i lønnsdannelse, private beslutninger om omsorg for barn, og bedriftenes disposisjoner. Skal dette gjøres må imidlertid lønnsforskjeller mellom kvinner og menn være så betydelige, og ha så uakseptable årsaker, at det rettferdiggjør slike inngrep.

Behovet for en særuttalelse bunner i at den sannsynligvis beskjedne reduksjon i lønnsforskjellene mellom kvinner og menn som kan oppnås med flertallets forslag, etter mindretallets mening ikke rettferdiggjør de uheldige virkninger forslagene kan ha for avtalefrihet i lønnsdannelsen, privat innflytelse over arbeidsdelingen i familier, og mulighetene for bedriftene til å arbeide målrettet med likestillingsspørsmål uten å bli hemmet av unødig byråkratiske kontroll- og tilsynsordninger.

Mindretallets konklusjon bygger på det faglige skjønnet som er lagt til grunn under oppsummeringen av Kommisjonens faktabeskrivelser og analyser. Siden mindretallets faglige skjønn ser ut til å avvike noe fra flertallets, vil denne særuttalelsen også inneholde essensen i de faglige vurderinger som mindretallets forslag bygger på.

Særuttalelsens innhold

Likelønnskommisjonens (heretter kalt Kommisjonens) mandat faller i tre hoveddeler

  • Lønnsforskjellen mellom kvinner og menn skal beskrives og dokumenteres. Formålet er å avklare hvor stor ulikheten er, hvordan den utvikler seg over tid, hvordan den arter seg forskjellig i ulike deler av arbeidsmarkedet, og hvor sikker informasjon som finnes om forskjellenes størrelse. Hvor store forskjellene er, og hvor sikker man kan være på de statistiske anslagene på deres omfang, legger føringer både på hvor påkrevd det er å iverksette tiltak, og på tiltakenes utforming.

  • Kommisjonen skal analysere kjønnsforskjellens årsaker. Særlig skal det legges vekt på betydningen av det kjønnsdelte arbeidsmarked, utdannings- og yrkesvalg, forholdet mellom familie- og arbeidsliv, forhold knyttet til arbeidsplassen, måten lønninger fastsettes på, og lover, avtaler og internasjonale konvensjoner om likestilling. Et hovedspørsmål er hvorvidt kjønnsforskjeller kan begrunnes ut fra akseptable hensyn som i seg selv er saklige og kjønnsnøytrale, eller om de kan beskrives som kjønnsrelaterte og diskriminerende.

  • Kommisjonen skal foreslå tiltak for å redusere lønnsforskjellene. Siden kommisjonens sammensetning gjenspeiler ønsket om en faglig og mest mulig objektiv tilnærming, bør det være en tettest mulig kopling mellom årsaksanalysene og de forslag som fremsettes.

De tre hoveddelene i mandatet henger sammen. Tiltakene som foreslås vil være avhengige både av anslagene og usikkerheten knyttet til lønnsforskjellens størrelse, og av hvor stort og eventuelt hva slags elementer av diskriminering og usaklig forskjellsbehandling som kan påvises i lønnsforskjellene.

Denne særuttalelsen er bygget opp i samsvar med kommisjonens mandat. Først presenteres en vurdering av lønnsgapets størrelse og utvikling over tid. Deretter følger en utlegning av kommisjonens viktigste funn når det gjelder lønnsforskjellenes årsaker. Når dette gjentas i særuttalelsen er det fordi mindretallets faglige skjønn ser ut til å føre til en noen annen vinkling av konklusjonene, sammenlignet med det flertallet legger til grunn. Avslutningsvis presenteres mindretallets forslag til tiltak vurdert opp mot de forslag som er framsatt av flertallet.

17.2 Lønnsgapets størrelse og utvikling over tid

Det er usikkert hvor stor lønnsforskjellen, eller det som ofte kalles lønnsgapet, mellom kvinner og menn faktisk er. Vansker med å sammenligne lønn på tvers av grupper skyldes ikke minst at det er problematisk å skille selve lønnssatsen fra det antall timer en person arbeider.

I kommisjonens mandat heter det følgende:

Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn og «likelønn» måles … som forskjeller i timelønn hvor forskjeller i arbeidstid er renset bort

Det er forskjell på lønnstakere avhengig av om deres lønn beregnes som timelønn, ukelønn eller månedslønn. Første steg når man skal sammenligne menn og kvinner er derfor å uttrykke samtliges lønn i samme tidsenhet. Statistisk sentralbyrås lønns- og inntektsstatistikk, som er den som i hovedsak ligger til grunn for kommisjonens analyser, håndterer dette ved å regne alles lønn om til hva månedslønnen ville være for en person med fulltidsjobb. Dette kalles i statistikken for heltidsekvivalenter.

Den beregnede månedsfortjenesten inkluderer grunnlønn (fast avtalt lønn inklusive faste personlige tillegg), bonuser og provisjoner, og uregelmessige tillegg (for eksempel diettgodtgjørelse). Overtidsbetaling inkluderes ikke. For å komme fra månedsfortjeneste til timelønn, divideres månedslønnen på avtalt arbeidstid. Denne måles som antall timer per uke i privat sektor, og som såkalt dellønnsprosent i offentlig sektor, det vil si som personens avtalte arbeidstid som prosent av normal heltid. Overtid inngår ikke i beregningsgrunnlaget for arbeidstid.

Med utgangspunkt i denne beregningsmetoden, framgår det av kommisjonens rapport at dersom alle arbeidet heltid, så ville kvinners og menns månedslønn vært på henholdsvis kr 27 688 og 32 674. Dette innebærer at kvinners månedslønn utgjør om lag 85 prosent av menns lønn. Forskjellen ville vært den samme om timelønn ble lagt til grunn. Det er denne differansen som refereres til som lønnsgapet på 15 prosent, og som av enkelte kalles for «kvinnefratrekket» i lønn.

Kommisjonen legger i all hovedsak et lønnsgap på 15 prosent til grunn for sine analyser og tiltak. For analytiske formål, det vil si som et pragmatisk referansepunkt for å beregne ulike årsaker til lønnsdifferansen, kan dette anslaget fylle en funksjon. Det er imidlertid mer tvilsomt om tallet er et godt mål på hvor stor lønnsdifferansen faktisk er. Spørsmålet er om det beregnede lønnsgapet på femten prosent har lykkes med å rense bort betydningen av forskjeller i arbeidstid, slik kommisjonen blir bedt om i sitt mandat. Mye taler for at det ikke er tilfellet.

Personer med uke- eller månedslønn kan ha en faktisk arbeidstid som avviker fra den avtalte. Mange legger inn flere timer i jobben enn det arbeidsavtalen tilsier, uten at dette registreres og regnes som overtid. De får sin ordinære og avtalte lønn uten tillegg for den ekstra tiden de har arbeidet. Dette gjelder spesielt personer i ledende stillinger og særlig selvstendige jobber, som for øvrig også er unntatt fra overtidsreglene i Arbeidsmiljøloven. Slike arbeidstakere får ofte sin lønn fastlagt gjennom individuelle arbeidsavtaler, der det ved siden av den formelle arbeidskontrakten, eksisterer uutalte forventninger om forholdet mellom lønn og arbeidsinnsats. Over tid, og gjennom samspillet mellom tilbud og etterspørsel i arbeidsmarkedet, dannes seg et lønnsnivå for ledere og selvstendige yrker der arbeidsgiverne mot å betale en høy lønn, får arbeidstakerne til å yte det antall timer og helger som er nødvendig uten ekstra kompensasjon.

Empiriske data viser at norske ledere arbeider et betydelig antall timer ut over avtalt arbeidstid. Gjennomsnittlig arbeidstid for ledere i Norge er 47 timer per uke. Bare om lag åtte prosent arbeidet normalarbeidsdag – det vil si 37,5 timer. Om lag 40 prosent arbeider 50 timer eller mer, mens 11 prosent oppgir å ha arbeidsuker på over 60 timer.

Mye av arbeidet utover avtalt arbeidstid er ubetalt overtid. En undersøkelse Sentio har gjort for Arbeids- og inkluderingsdepartementet i 2006, og som er referert i kommisjonens rapport, viste at 17 prosent av ansatte i offentlig sektor og 24 prosent i privat sektor oppga å ikke ha rett på godtgjørelse i forbindelse med overtidsarbeid.

De aller fleste ledere og selvstendige yrkesutøvere har månedslønn. Når det ikke tas i betraktning at det i denne inngår et betydelig antall timer ubetalt overtid, vil man ved å dividere månedslønn på kun den avtalte arbeidstiden, få en timelønn som ikke har renset bort forskjeller i arbeidstid. Undersøkelsen fra Sentio som er omtalt over, viste at det er om lag tre ganger så vanlig med ubetalt overtid blant menn som blant kvinner. Når månedslønn regnes om til timelønn ved kun å korrigere for avtalt arbeidstid, vil menns lønn framstå som kunstig høy sammenlignet med kvinners.

Denne feilkilden kan ha stor betydning for det beregnede lønnsgapet mellom kvinner og menn, noe som kan illustreres med et regneeksempel. Hvis man i stedet for avtalt arbeidstid legger faktisk arbeidstid til grunn, viser Statistisk Sentralbyrås tidsnyttingsundersøkelser at fulltidsansatte menn legger inn 1963 timer i året på inntektsgivende arbeid, mot 1633 timer for kvinner. Hvis vi først regner om kvinners og menns månedslønner slik de ble referert over til årslønner, tjener menn 392 088 per år, mot kvinners 332 256. Omregnet til timelønn, der faktisk og ikke avtalt arbeidstid per år legges til grunn, betyr det at menn tjener kr 200 per time, mot kvinner 203. Lønnsgapet er nå i kvinners favør – riktignok med bare 1,5 prosent.

Det er flere problemer med dette regneeksempelet. For det første kan en del menn ha flere jobber. En del av de nedlagte timene er derfor ikke relevante når årslønn skal regnes om til timelønn hos hovedarbeidsgiver. Samtidig vil det totale antall timer per år også omfatte registrerte overtidstimer. Disse lønnes særskilt, uten at det er inkludert i den årslønnen som inngikk i regneeksempelet. Den siste feilkilden reduseres imidlertid av at også mange kvinnelige arbeidstakere har overtidsbetaling.

Til tross for usikkerheten som er forbundet med regneeksempelet virker det rimelig å konkludere med at et lønnsgap på femten prosent er for høyt. Hvor mye feilkilden utgjør, er det vanskelig å ha noen sikker formening om. Som det går fram av kommisjonens rapport har forskjeller i andelen ledere blant kvinner og menn, og forskjeller mellom yrkene de arbeider i, stor betydning for lønnsgapet. Siden det nettopp er blant ledere og i selvstendige yrker forekomsten av ubetalt overtid er størst, tyder det på at anslaget på femten prosent er for høyt, og til dels betydelige for høyt. På den annen side er det statistiske utfordringer forbundet med å korrigere for overtid som ikke godtgjøres særskilt på en nøyaktig måte. Anslaget på femten prosent overdriver lønnsgapet mellom menn og kvinner, men det er usikkert hvor stor overdrivelsen er.

En ytterligere grunn til at lønnsgapet på 15 prosent kan være overdrevet gjelder utelatelsen av belønninger som ikke regnes med i lønnsstatistikken. Dette er relevant i forbindelse med lønnsforskjellen mellom offentlig og privat sektor. En del av lønnsgapet, nærmere bestemt ett til to prosentpoeng, skyldes at kvinner oftere enn menn er ansatt i offentlige virksomheter. Disse har oftere et lavere lønnsnivå enn private bedrifter. Imidlertid gir ansettelse i offentlig sektor en rekke tilleggsgoder som ikke er regnet med i lønnen, eksempelvis større jobbtrygghet, bedre permisjonsrettigheter, gunstige pensjonsordninger og mer ordnete og forutsigbare arbeidsforhold.

Et uttrykk for verdien av fordelene med ansettelse i det offentlige kommer fram i en undersøkelse av lønnstapet kvinner påføres av å få barn. Som vist senere kan 40 prosent av timelønnsforskjellen blant kvinner og menn mellom 20 og 45 år i privat sektor tilbakeføres til barn, mot under 20 prosent i offentlig sektor. Dette henger sannsynligvis sammen med at det offentlige har mer sjenerøse og fleksible ordninger for småbarnsforeldre. Blant annet betaler det offentlige den delen av full lønn som ikke dekkes av foreldrepenger fra folketrygden. Det kan ikke utelukkes at slike ordninger kompenserer for en del av lønnstapet ved å arbeide i offentlig sektor, og dermed også bidrar til å gjøre det reelle lønnsgapet mindre enn det lønnsstatistikken gir uttrykk for.

På den annen side har menn i privat sektor bedre tilgang på frynsegoder som firmabil, fri telefon, og gratis avis. Disse kommer heller ikke fram i lønnsstatistikken, noe som bidrar til å gjøre det reelle lønnsgapet større enn det som kommer fram i statistikken. Det foreligger i dag ikke informasjon som gjør det mulig holde verdien av tilleggsgoder i det offentlige opp mot frynsegoder i privat sektor, men det virker ikke usannsynlig at de offentlige tilleggsgodene har størst verdi, særlig for småbarnsforeldre.

Kommisjonens rapport viser at lønnsgapet utviklet seg fra rundt 23 prosent i 1973 til om lag 15 prosent på midten av 80-tallet. De neste tiårene var det få tegn til endring, før man igjen kunne observere en liten tendens til utjevning rundt årtusenskiftet. Dette kan gjøre det fristende å konkludere med at det har skjedd minimale endringer i måten menns og kvinners lønn fastsettes på de siste tjue årene, med et mulig unntak for de aller siste årene. En slik konklusjon kan imidlertid være forhastet.

Det gjennomsnittlige lønnsgapet på et gitt tidspunkt er et resultat av to forhold – en sammensetningseffekt og en avlønningseffekt. Sammensetningseffekten bunner i at menn og kvinner har ulike egenskaper, yrker og bedriftstilknytninger som gir forskjellig lønn. Avlønningseffekten gjenspeiler at menn og kvinner får ulik avkastning på sine arbeidsmarkedsressurser og jobbkjennetegn. I den grad sammensetnings- og avlønningseffektene trekker i hver sin retning, kan det dermed ha skjedd underliggende endringer i den måten kvinner og menn avlønnes for sine ressurser på, selv om lønnsgapet er stabilt.

Internasjonale undersøkelser viser at lønnsgapet er større, jo flere kvinner som deltar i arbeidslivet. Dette henger sammen med at når yrkesdeltakelsen blant kvinner i et land er lav, så er det særlig kvinner med lite utdanning og dårlig inntjeningspotensial som står utenfor. Sammensetningseffekten er lavere i disse landene, siden de lavest lønnede kvinnene er utenfor arbeidsmarkedet. Når yrkesaktiviteten blant kvinner så øker, vil sammensetningseffekten bli større, siden andelen kvinner med egenskaper som gir lav avlønning blir større. Dette vil skje selv om avlønningseffekten, det vil si forskjellen i måten menn og kvinner lønnes på, forblir uendret.

Kommisjonens rapport viser at Norge har opplevd en sterk økning i kvinners yrkesdeltakelse i løpet av de siste 30 til 40 årene. Fra begynnelsen av 1970-tallet og fram til 2006 har andelen yrkesaktive kvinner i alderen 16 til 74 år økt fra 45 til noe i underkant av 70 prosent. For menn har yrkesdeltakelsen vært svakt fallende i samme periode.

I henhold til resonnementet over, skulle den sterke veksten i kvinners yrkesdeltakelse ha ført til at lønnsgapet mellom kvinner og menn ble større, selv om dette til en viss grad kan ha blitt motvirket av økningen i kvinners utdanningsnivå i perioden. Når så ikke har skjedd, og lønnsgapet i stedet har blitt først redusert, og deretter holdt seg stabilt, kan det tyde på at avlønningseffekten er blitt mindre. Med andre ord: Det er mulig at kvinner og menn avlønnes og behandles stadig mer likt, selv om lønnsgapet totalt sett har endret seg lite de siste tjue årene. Dermed kan det ha skjedd endringer i retning av større likeverd i lønnsfastsettelsen, uten at dette blir synlig så lenge det totale lønnsgapet legges til grunn.

17.3 Lønnsgapets årsaker

Er et lønnsgap alltid uakseptabelt?

Lønnsforskjeller er ikke alltid uakseptable eller et resultat av diskriminering. Dersom en mann og en kvinne utfører arbeid med ulikt innhold og vanskelighetsgrad, yter forskjellig innsats på jobben, eksponeres for varierende ubehag i arbeidsmiljøet, har måttet ta på seg forskjellige oppofrelser for å kunne utføre arbeidet, viser ulik vilje til å risikere og miste jobben, har andre personlige interesser enn bare å gjøre karriere, eller bedriftenes lønnsevne varierer, kan det resultere i lønnsforskjeller som mange finner både saklige og legitime.

Av og til er det likhet mer enn ulikhet som oppfattes som problematisk og sosialt uakseptabelt. Et eksempel på dette er de sterke sosiale sanksjoner som såkalte «gratispassasjerer» utsettes for. Dette er personer som drar like stor fordeler som alle andre av goder som skapes i fellesskap, men som ikke selv bidrar like sterkt i å frambringe godene, eller som unnlater å yte etter evne. Sanksjonene som «gratispassasjerer» utsettes for kan variere fra tilsnakk og kritikk, til i verste fall utfrysing og det som verre er.

Dersom to personer har samme kvalifikasjoner og yter det samme, vil det normalt bli sett på som uakseptabelt at de får forskjellig lønn. Samtidig kan det provosere mange at de som har best kvalifikasjoner og yter mest, ikke får uttelling i form av ekstra belønning. Sagt på en annen måte: På samme måte som det kan være uakseptabelt at de som presterer likt behandles forskjellig, kan det være provoserende at de som yter mest ikke belønnes særskilt.

I debatten om likelønn, som i mye annen samfunnsdebatt, ser det ut til at faren for at det skal gis ulik lønn for likt arbeid, anses som mer alvorlig enn at det gis lik lønn for ulik innsats. Kulturelt nedfeller det seg i en tendens til å sette likhetstegn mellom ulikhet og manglende likeverd. Resultatet av dette er at nesten all ulikhet umiddelbart ses på som et problem som må håndteres politisk og på annen måte, uten at det først vurderes hvorvidt ulikheten gjenspeiler akseptable årsaker.

Dersom alle lønnsforskjeller uten videre anses som problematiske og forsøkes eliminert, kan det ha uheldige konsekvenser både på individ- og samfunnsnivå. Det kan redusere muligheten for å leve ut personlig mangfold i ambisjoner og preferanser. Insistering på likhet kan føre til stramme reguleringer og inngrep som innsnevrer personlige valgmuligheter og dermed den enkeltes velferd. Motivasjonen til å utvikle og ta sine ressurser i bruk kan svekkes når ingen ekstra belønning er i vente. Ulikhet kan også, dersom den er skapt av akseptable årsaker på individnivå, ha gunstige effekter for samfunnet. Utsikter til ekstra belønning kan øke den totale verdiskapningen ved å motivere til innsats, informere den enkelte om hvor behovet for arbeidskraft og kompetanse er størst, og gjenspeile at det er mulig for enkeltpersoner å leve ut forskjeller i livsstil. Dette skaper et mangfold som mange vil se på som nødvendig for at samfunnet skal være godt og spennende å leve i. Forskjeller i individuelle prioriteringer vil imidlertid normalt føre til forskjeller i lønn, siden ulik livsstil gjerne går sammen med varierte karrierevalg. Dersom alle lønnsforskjeller blir forsøkt fjernet, blir det også vanskeligere å utvikle et mangfoldig samfunn.

Konklusjonen på denne diskusjonen er at et lønnsgap mellom kvinner og menn ikke nødvendigvis er urettferdig eller uakseptabelt i seg selv, eller i seg selv rettferdiggjør offentlige tiltak for utjevning. Det er først nødvendig å analysere hvilke forhold som skaper lønnsforskjellene.

Kjønnsforskjeller og likestillingspolitikk

I sitt mandat er kommisjonen bedt om å «..legge likestillingspolitiske mål til grunn om at kvinner og menn skal lønnes på samme måte uten hensyn til kjønn». En måte å forstå dette på er at lønnsforskjeller mellom kvinner og menn må kunne begrunnes med kjønnsnøytrale og saklige hensyn. Dersom lønnsgapet gjenspeiler kjønnsrelaterte forhold, og disse er uten relevans for utførelse av jobben, er dette uakseptabelt fra et likestillingspolitisk synspunkt. Innenfor kommisjonens mandat er det fem forhold som peker seg ut for nærmere undersøkelse.

  • Direkte lønnsdiskriminering. Dette begrepet henspeiler på at kvinner og menn mottar ulik lønn for likt arbeid. Med likt arbeid menes at menn og kvinner har samme kompetanse, kvalifikasjoner og jobbrelevante egenskaper, at de utfører tilnærmet identiske jobber, og at de dermed møter de samme krav, oppgaver og utfordringer i arbeidet.

  • Verdsettingsdiskriminering. Slik diskriminering skjer når jobber betales forskjellig, uten at det er andre forskjeller mellom dem enn ulik kvinneandel. Selv om de (få) menn som befinner seg i yrket tjener det samme som kvinnene, er det uakseptabelt fra et likestillingssynspunkt at lønnen er lavere bare fordi kvinneandelen er høy.

  • Stillingsdiskriminering.Denne formen for diskriminering innebærer at kvinner disfavoriseres ved ansettelser, også når de har samme eller bedre kvalifikasjoner for de aktuelle oppgavene enn menn. Med andre ord kan diskriminering forekomme selv om det gis lik lønn for arbeid av lik verdi, dersom kvinner stenges ute fra godt betalte jobber.

  • Kollektive forhandlinger og lønnsdannelse. Menns og kvinners lønn fastsettes et stykke på vei i ulike forhandlingsområder. Samtidig er den kollektive lønnsdannelsen i Norge knyttet til den såkalte frontfagsmodellen. Denne lar utvalgte grupper arbeidere i konkurranseutsatt sektor forhandle fram en økonomisk ramme for oppgjøret som er tilpasset norsk økonomis konkurranseevne overfor utlandet. Dette forhandlingsresultatet overføres deretter til andre grupper. Inntil ganske nylig har også fordelingsprofilen på oppgjøret i frontfagene langt på vei blitt overført til andre forhandlingsområder, blant annet ved å gi lønnsøkninger som kronetillegg heller enn prosenttillegg. Dette kan ha hatt uheldige fordelingsvirkninger særlig for enkelte kvinnedominerte yrker i offentlig sektor.

  • Familie og barn.Arbeidsdelingen i familien kan gi kvinner uforholdsmessige vanskeligheter med å forfølge karrierer som gir god inntjening. Selv om det har skjedd store endringer i delingen av arbeidsoppgaver i mellom kvinner og menn i de senere år, gjenstår betydelige forskjeller. Dette gjelder ikke minst i forbindelse med fødsler og omsorg for barn. Dersom denne arbeidsdelingen er påtvunget mer enn selvvalgt kan det gi kvinner et uforholdsmessig stort lønnstap.

Direkte lønnsdiskriminering

Det har vært drevet omfattende forskning om forekomsten av direkte lønnsdiskriminering. Denne viser at etter hvert som menns og kvinners arbeid gjøres mer likt, jo mer reduseres lønnsgapet.

Dersom en mann og en kvinne har om lag samme utdanningslengde, erfaring, sivile status, antall barn og arbeidstid (heltid vs. deltid), reduseres lønnsgapet fra femten til i overkant av 12 prosent. Dersom man så går et skritt videre, og sammenligner «like» kvinner og menn som arbeider i samme bransje, som er ansatt i enten offentlig eller privat sektor, som har samme yrke, som jobber i samme bedrift, og som har samme lederansvar, reduseres lønnsgapet til et sted mellom null og fire prosent. Dersom kvinner skal nærme seg menns lønn er det særlig viktig å ha en ledende stilling, og arbeide i en bedrift med god lønnsevne. Når resultatene fortsatt viser et lønnsgap på et par prosentpoeng i menns favør, kan det henge sammen med at menn oftere har ubetalt overtid, og at deres beregnede timelønn dermed blir satt for høyt, slik det ble vist i et tidligere avsnitt.

Dersom en mann og en kvinner har samme type jobb og de samme forutsetninger for å utføre den, tyder forskningen dermed på at de mottar samme lønn. På denne bakgrunn konkluderer kommisjonen med at forskjellsbehandling mellom kvinner og menn som utfører samme arbeid hos samme arbeidsgiver, så godt som ikke forekommer i dagens Norge, selv om enkelttilfeller fortsatt kan dukke opp.

Verdsettingsdiskriminering

Verdsettingsdiskriminering forekommer når arbeid av lik verdi lønnes forskjellig, avhengig av om det utføres av menn eller kvinner. For å hindre slik diskriminering er det med andre ord ikke nok at menn og kvinner får lik lønn for likt arbeid; de må også få lik lønn når de utfører forskjellig arbeid som har lik verdi.

Arbeidets verdi bestemmes gjennom en objektiv analyse av stillingens innhold og vanskelighetsgrad. Det legges i den forbindelse vekt på kravene til kompetanse, anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold for øvrig. Verdien fastlegges uavhengig av hvordan arbeidet blir utført, og av hvilket fag og tariffområde jobben hører til. Derimot begrenser sammenligningene seg til arbeid i samme bedrift.

Selv om arbeidet har samme verdi kan det lønnes forskjellig dersom arbeidsgiver kan påberope seg andre objektive og kjønnsnøytrale grunner. Dette kan være variasjoner i de ansattes ansiennitet og erfaring, jobbutførelse, og graden av konkurranse om arbeidskraft.

Et redskap for å identifisere verdsettingsdiskriminering er såkalte arbeidsverdivurderinger. Dette pretenderer å være objektive analyser som består i å dekomponere en jobb i ulike oppgaver (såkalte faktorer), tildele hver oppgave poeng ut fra krav til kompetanse, anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold, og så fastlegge arbeidets verdi og lønnsnivå ut fra hvor mange poeng som genereres totalt. Dersom jobber med samme poeng lønnes ulikt, og dette ikke kan begrunnes ut fra objektive og kjønnsnøytrale grunner, tyder det på at verdsettingsdiskriminering forekommer.

Som det framgår av kommisjonens rapport er arbeidsverdivurderinger forbundet med store problemer. For det første har erfaring vist at det er umulig å komme utenom subjektive vurderinger når jobber skal sammenliknes. For det andre er det vanskelig å fastlegge et objektivt lønnsnivå for en stilling som ikke på en eller annen måte gjenspeiler forholdet mellom tilbud og etterspørsel i arbeidsmarkedet. Dermed er det vanskelig å tenke seg at det er mulig å se stillingenes objektive krav løsrevet fra arbeidstakerens verdi for arbeidsgiver, slik metoden krever. Samtidig ligger en del av lønnsforskjellene for identiske yrker mellom bedrifter, og gjenspeiler ulik lønnsomhet og lønnsevne i bedriftene. Metoden kan heller ikke korrigere for markedseffekten av kvinners og menns ulike yrkesvalg og prioritering mellom karriere og familie. For det tredje vil forsøk på å erstatte kollektive lønnsforhandlinger med «vitenskapelige» metoder for lønnsfastsettelse møte motstand hos partene i arbeidslivet, og bryte med en tradisjon om at lønnsfastsettelsen er forhandlingspartenes ansvar. Endelig er det tvilsomt om det er mulig å fastlegge arbeidets lønnsnivå uavhengig av hvilken betalingsvilje det er for det arbeidstakeren produserer. Det er vanskelig å legitimere en bestemt lønn med referanse til hvor krevende arbeidet er, dersom det ikke samtidig finnes noen som er villige til å betale et tilsvarende beløp for det som leveres.

Blant annet på grunn av slike begrepsmessige og metodiske utfordringer, foreligger det i dag ikke empiriske undersøkelser som viser hvor omfattende forekomsten av verdsettingsdiskriminering er i det norske arbeidslivet. Eksempelvis refererer kommisjonen en evaluering som ECON har foretatt av et forsøksprosjekt der arbeidsvurdering ble brukt som et virkemiddel for å skape likelønn. Stillinger i 15 bedrifter i offentlig og privat sektor ble undersøkt. Forsøket viste at omtrent en tredjedel av den observerte lønnsforskjellen mellom kvinner og menn kunne skyldes diskriminering. Imidlertid kunne den like gjerne bunne i legitime i arbeidstakernes prestasjoner og i den markedslønn bedriftene måtte betale for å få arbeidskraft. I praksis er det svært vanskelig å skille mellom diskriminering og legitime lønnsforskjeller.

Siden 2002 kun har det blitt behandlet 17 saker om likelønn i Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Tallet synes lavt, gitt den oppmerksomhet og prioritet likelønnsspørsmål har i offentligheten og i de fleste fagforeninger. Dette kan tyde på at forekomsten av verdsettingsdiskriminering er liten, selv om det lave antallet saker også kan ha andre årsaker enn få brudd på lovens bestemmelser.

Stillingsdiskriminering

Stillingsdiskriminering forekommer dersom kjønnsrelaterte og for jobben uvedkommende momenter brukes til å foretrekke menn ved ansettelser. Den lave kvinneandelen i godt betalte yrker, stillinger og bedrifter er en hovedårsak til lønnsgapets eksistens. I den grad stillingsdiskriminering forekommer vil det være av stor betydning for lønnsgapet.

Det er imidlertid svært mange faktorer som er med å avgjøre menns og kvinners valg av yrke og arbeidsgiver. Påvirkninger i barndom og oppvekst, venners og familiers råd, rollemodeller, egne ønsker og interesser, utdanningsvalg, tilgang på arbeidsplasser, egen vilje til mobilitet, lyst til å prøve nye og utradisjonelle ting, og prioritering av karriere og lønn på bekostning av andre goder i livet – alt dette er med å øve innflytelse. På mange av disse områdene er det klare kjønnsforskjeller som viser stor stabilitet over tid. Det gjelder for eksempel gutters og jenters faglige interesser, og deres ambisjoner med livet. Kjønnsforskjellene er sannsynligvis en kombinasjon av at menn og kvinner er grunnleggende ulikt disponert, og av at påvirkningene fra et mangfold av omgivelser er forskjellige. Dermed er det også vanskelig å slutte fra at kvinneandelen er lav i bestemte yrker og bedrifter, til at stillingsdiskriminering forekommer.

En mer direkte måte å kartlegge forekomsten av diskriminering på er å undersøke rekrutteringen til bestemte typer stillinger. En opplagt kandidat i den forbindelse er ansettelser i jobber med lederansvar. Utøvelse av lederansvar er anerkjent i lovverket som en av hovedfaktorene bak arbeidets verdi, og er dermed en akseptabel kilde til høy lønn. I den grad kjønnsrelaterte momenter uten saklig relevans for stillingen stenger kvinner ute, vil det være en form for stillingsdiskriminering som har store negative effekter for kvinners lønn.

Som det går fram av kommisjonens rapport tyder imidlertid studier av faktiske ansettelser på at stillingsdiskriminering er svært lit utbredt, selv om enkelteksempler kan forekomme. Menn og kvinner har om lag samme sannsynlighet for å avansere oppover i lederhierarkiet. Kvinner har samtidig en tendens til å forlate lederstillinger raskere enn menn etter at de først har fått dem. Dette ser imidlertid ut til å skyldes at de selv velger å ikke beholde en jobb som beslaglegger en stor del av livet, mer enn at de skyves ut av diskriminerende mekanismer.

Til tross for at det ikke er mulig å dokumentere utbredt stillingsdiskriminering ved ansettelser til lederstillinger, er det mange steder utbredte fantasier og forestillinger om at slik diskriminering forekommer. Dette kan utvikle seg til selvoppfyllende profetier: I den grad mange kvinner tror at de vil bli diskriminert, kan de se liten vits i å søke. Dermed øker sjansen for at en mann blir ansatt, slik at forestillingen om kvinnediskriminering blir «bekreftet». På denne måten kan gjentatte påstander om diskriminering bidra til å opprettholde den lave kvinneandelen i lederjobber.

Kollektive forhandlinger og lønnsdannelse.

I Norge reguleres lønnen til 55 prosent av arbeidstakerne i private virksomheter gjennom tariffavtale. Tallet er langt høyere i offentlig sektor, slik at om lag 70 prosent av norske lønnstakere får sin lønn fastlagt gjennom kollektive forhandlinger. De kollektive trekkene ser ut til å ha blitt sterkere siden 1980-tallet. De senere år har også betydningen av lokal lønnsdannelse økt.

Kommisjonen har fått utført forskning som viser at om lag femten prosent av lønnsgapet, eller en total lønnsdifferanse mellom kvinner og menn på én prosent, kan føres tilbake til at menn og kvinner har ulike tariffavtaler. Det aller meste av lønnsgapet finnes med andre ord innen forhandlingsområdene, også for kvinner og menn som er like gamle, har samme utdanning, og har samme arbeidstid.

Kommisjonen konkluderer ut fra dette med at forhandlingssystemet neppe kan sies å være en viktig årsak til lønnsgapet mellom kvinner og menn, men at det heller ikke bidrar nevneverdig til ytterligere utjevning.

Praktiseringen av frontfagsmodellen på 1980- og 90-tallet, der utvalgte grupper arbeidere i privat og konkurranseutsatt industri forhandlet fram en ramme for lønnsoppgjøret som ble tilpasset næringslivets internasjonale konkurranseevne, en ramme som så ble gjort gjeldende også for resten av arbeidslivet, har blitt kritisert for å forsterke lønnsgapet mellom kvinner og menn. Grunnen er at rammen på 1980- og 90-tallet ble fastsatt uten av industrifunksjonærenes lønnsutvikling ble inkludert. Samtidig ble tilleggene avtalt som kronetillegg og ikke prosenttillegg, noe som innebar en bedre lønnsutvikling i bunnen av lønnsfordelingen sammenlignet med middels og høye lønninger. Effekten av begge disse forholdene ble at særlig grupper med høyere utdanning i offentlig sektor sakket akterut lønnsmessig sammenlignet med tilsvarende grupper i privat sektor. Siden kvinneandelen er høyere i offentlig sektor enn blant private industrifunksjonærer, bidro dette til å øke det gjennomsnittlige lønnsgapet.

I de senere år har imidlertid praktiseringen av frontfagsmodellen blitt endret for blant annet å ta opp i seg denne kritikken. Det er bred enighet om at den totale lønnsutviklingen fortsatt må tilpasses næringslivets konkurranseevne. Imidlertid åpnes det nå i større grad også for å inkorporere industrifunksjonærenes og ikke bare arbeidernes lønnsutvikling i rammen. Samtidig er det blitt mer vanlig å gi lønnsøkning i form av prosenttillegg, noe som gjør at ulike gruppers relative posisjon i inntektsfordelingen opprettholdes. Totaleffekten er at rammene for lønnsoppgjøret i offentlig sektor blir videre, samtidig som høyt utdannede grupper med stor kvinneandel ikke sakker akterut i samme grad, verken sammenlignet med private industrifunksjonærer eller lavlønnsyrker.

Familie og barn

Arbeidsdelingen mellom menn og kvinner i familiens husholdsarbeid, som er særlig skarp i småbarnsfasen, innebærer at småbarnsmødre i gjennomsnitt bruker 5 timer og 51 minutter per dag til husholdsarbeid. Tilsvarende tall for småbarnsfedre er 3,5 timer per dag. Til gjengjeld tilbringer småbarnsfedre mer tid i arbeidslivet. I gjennomsnitt arbeider fedre 2,3 timer per dag mer enn mødre utenfor huset. Dagens mødre bruker vel to timer mindre på husholdsarbeid per dag enn mødrene på 1970-tallet gjorde, mens fedrene bruker vel én time mer.

Arbeidsdelingen kommer klarest fram når barna er mellom 0 og 2 år. Da utgjør fars andel av husholdsarbeid 58 prosent av mors. Når barna blir eldre (3 til 6 år) økes andelen til 69 prosent. Tilsvarende tall for lønnet arbeid viser at når yngste barn er 0 – 2 år, så er mors yrkesaktive tid 47 prosent av fars. Når barna blir eldre (3 – 6 år) øker den til 71 prosent.

En konsekvens av den beskrevne arbeidsdelingen i hjemmet er at mødre har redusert arbeidstid langt oftere enn fedre. Nesten halvparten av alle mødre har avtale om mindre enn full jobb, mot bare fem prosent av fedrene. Dette vil naturlig nok føre til at mors lønnsinntekt reduseres parallelt med at arbeidstiden blir mindre. Derimot er det små eller ingen forskjeller mellom heltidsarbeidende og deltidsarbeidende når effekten av arbeidstid er renset bort, og når utdanningsnivå, fagfelt, yrkeserfaring, sivil status og antall barn er det samme. Den utstrakte bruken av deltidsarbeid blant småbarnsmødre ser dermed ikke ut til å påføre dem et handikapp når målestokken er timelønn.

Derimot viser forskning at barn betyr mye for å forklare timelønnsforskjeller mellom kvinner og menn som er mellom 20 og 45 år. I privat sektor kan ca 40 prosent av lønnsgapet for denne aldersgruppen tilbakeføres til barn. Det tilsvarende tallet for offentlig sektor er under 20 prosent. Lønnsforskjellen øker med antall barn. For menn er det motsatt: Menn med barn har høyere timelønn enn menn uten barn, og effekten blir sterkere med antall barn. Grunnen er at menn øker sin arbeidsinnsats utenfor hjemmet når de blir fedre.

Årsaken til den økonomiske «straffen» med å få barn er sammensatt. Forskere har identifisert to faktorer som ærlig viktige. Den første er at barn fører til fravær fra arbeidsmarkedet. Det leder til tap av jobbrelevant erfaring og svekket kompetanse, med redusert lønn som resultat. Den andre årsaken er at kvinner og menn med barn sorteres inn i ulike stillinger og bedrifter. Når kvinner med og uten barn befinner seg i samme type stilling i samme bedrift, er den økonomiske «straffen» for å få barn langt mindre.

Lønnstapet forbundet med å få barn ser ut til å ha blitt noe mindre i løpet av 1980- og 90-tallet. Samtidig viser analyser at det økonomiske tapet langt på vei er forbigående. Over tid henter kvinner med barn inn igjen lønnen de som er uten barn.

Den svekkede lønnsutviklingen som følger med å få barn gir imidlertid ikke et dekkende bilde av de samlede økonomiske konsekvenser for mødrene. En rekke mekanismer bidrar til å kompensere for lønnstapet.

For det første tar det offentlige sin del av «kostnaden» i form av foreldrepenger i forbindelse med foreldrepermisjon. 80 prosent av sysselsatte norske kvinner tar ut maksimum foreldrepermisjon, det vil si nærmere 12 måneder med 80 prosent lønnskompensasjon opp til 6 G. Mange får dekket de resterende 20 prosent av arbeidsgiver, også ut over 6 G, slik tilfellet er for ansatte i offentlig sektor. Blant fedre er det bare 19 prosent som tok ut flere permisjonsdager enn de seks ukene de «må».

For det andre har fedrene har høyest lønnsevne i arbeidsmarkedet, slik at familien tjener mest på at han er yrkesaktiv. En del av denne gevinsten kommer også kvinnen til gode, i form av økte forbruksmuligheter for familien. Studier av kjøpsbeslutninger viser at kvinnen kan ha betydelig innflytelse på disponeringen av familiens samlede inntekt, selv om det er mannen som har generert det meste av pengene. Sammenlignet med om mor skulle arbeidet og far tatt det meste av foreldrepermisjonen, kan familien ta seg råd til dyrere ferier, større hytte, mer funksjonell bolig, og økt fritidskonsum for barn som er over småbarnsfasen. Dette gjelder særlig dersom mor har permisjon fra en jobb i offentlig sektor med rett til full lønnskompensasjon, mens far arbeider i en privat bedrift uten er slikt gode.

En rekke forhold bidrar dermed til å gi kvinner større frihet til å velge om de ønsker å utnytte foreldrepermisjonen fullt ut for egen del. Foreldrepenger fra staten, kompensasjon fra arbeidsgiver under permisjonstiden, økt familieinntekt sammenlignet med om mannen skulle vært hjemme, samt vissheten om at det økonomiske lønnstapet kan tas inn igjen – alt dette bidrar til å minske kvinnens kostnader ved å ta hele foreldrepermisjonen selv. Sagt på en annen måte; prisen for å være hjemme er blitt stadig mindre for kvinnen, og dette gjør det lettere å ta et valg i henhold til egne ønsker.

17.4 Tiltak for reduserte lønnsforskjeller

17.4.1 Premisser for tiltakene

Diskusjonen over kan sammenfattes i følgende premisser for de forslag som mindretallet lanserer for å redusere lønnsgapet mellom menn og kvinner.

  • En viss ulikhet i lønn oppstår når kvinner og menn gjør ulike avveininger og prioriteringer mellom inntektsbringende karrierer og ikke-materielle goder. En total lukking av lønnsgapet er neppe mulig dersom det skal være mulig for enkeltpersoner å gjøre kjønnsrelaterte valg av livsstil og karriere.

  • Arbeidsgivere som tar kjønnsrelaterte hensyn uten relevans for arbeidet som utføres bidrar til å skape et lønnsgap gjennom diskriminering av kvinner. Ulikhet som oppstår på denne måten er illegitim og rettferdiggjør inngrep i lønnsdannelsen.

  • Kommisjonens gjennomgang av forskning gir ikke empirisk grunnlag for å påstå at innslaget av diskriminering av betydelig, selv om det finnes enkelttilfeller.

  • Når menn og kvinner har de samme individuelle ressurser og egenskaper, når de arbeider i samme bransje, sektor (offentlig/privat), yrke og bedrift, og når de i tillegg har samme lederansvar, blir lønnsgapet tilnærmet lik null.

  • Når yrker, bransjer og stillinger gir lavere lønn jo større kvinneandelen er, skyldes dette en kombinasjon av at arbeidet har ulik verdi, at det utføres med forskjellig intensitet, at det har ulik verdi for arbeidsgiver, og at arbeidsmarkedet er forskjellig for ulike grupper.

  • Utdannings- og yrkesvalg er et resultat av samspill mellom individuelle valg og strukturelle føringer. Det foreligger ikke empirisk grunnlag for å hevde at kvinner diskrimineres ved ansettelser til de best betalte jobbene

  • Inndelingen i forhandlingsområder fører i liten grad til lønnsforskjeller mellom menn og kvinner, men bidrar heller ikke til å redusere dem. Praktiseringen av frontfagsmodellen er i ferd med å endres slik at økonomiske rammer og fordelingsprofil er bedre tilpasset kvinnedominerte yrker i offentlig sektor.

  • Kvinner påføres et lønnstap ved å få barn, og tapet er størst dersom de arbeider i privat sektor. Tapet tas inn igjen senere i livsløpet. Gode premisjonsrettigheter, statlige foreldrepenger, og økt familieinntekt gjennom mannes yrkesaktivitet reduserer effekten av kvinners lønnstap. Kostnaden ved være hjemme med barna mens de er små er blitt mindre, og dette gjør det lettere for kvinner å velge hvordan de vil tilpasse seg i denne livsfasen.

17.4.2 Styrking av Likestillings- og diskrimineringsombudets rådgivningsfunksjon

Lov om likestilling mellom kjønnene gir bedriftene en aktivitets- og redegjørelsesplikt. Likestillings- og diskrimineringsombudet (heretter kalt Ombudet) er tillagt kontroll- og veiledningsfunksjoner overfor virksomhetene på dette området. I likhet med kommisjonens flertall foreslår mindretallet å styrke Ombudets rolle. Imidlertid er det viktigere å styrke rådgivnings- heller enn kontrollfunksjonen. Bakgrunnen for dette er mangelen på empirisk belegg for at ulovlig diskriminering skjer på bred basis, selv om enkelttilfeller forekommer.

Likelønnsarbeidet har mest å vinne på å utvikle og mobilisere kvinners ressurser til å gå inn i, og forbli i, bedre betalte yrker og stillinger. Spesielt gjelder dette lederjobber. Den lave andelen kvinner som tar lederansvar er en av de viktigste årsaker til lønnsgapet.

Flertallets forslag synes å være mer aktivitets- enn resultatorientert. Det legges stor vekt på at ombudet påser og kontrollerer at bestemte aktiviteter er gjennomført og grundig dokumentert. Det gjelder særlig plikten til å gjennomføre undersøkelser, utforme statistikk og lage handlingsplaner.

Erfaringen med et aktivitets- og kontrollorientert tilsynsarbeid er at fokus etter hvert innsnevres til å være mer opptatt av at aktiviteter er utført og dokumentert, enn av at gode resultater oppnås. Kriteriet på at bedriftene har oppfylt sin aktivitets- og redegjørelsesplikt er at aktivitetene er utført og grundig dokumentasjon foreligger. Regler for hvordan aktivitetene skal utføres utvikles og utbroderes på et stadig mer detaljert nivå, gjerne i forskrifts form. Hva slags resultater aktivitetene har ført til kommer lett i bakgrunnen. Tilsynsarbeidet fokuserer mer på input enn på output. I verste fall kan tilsynsarbeidet utarte til et voksende byråkrati som irriterer mer enn det motiverer lokale parter i likestillingsarbeidet.

Mindretallet anbefaler at Ombudets rolle vris i mer resultatorientert retning. Det innebærer å legge hovedfokus på å sette opp mål for likestillingsarbeidet, og gi bedriftene råd i deres fortløpende forbedringsprosesser med sikte på å korrigere avvik fra oppsatte mål. I motsetning til den aktivitetsbaserte tilnærmingen gir en resultatorientert arbeidsform bedriftene og lokale parter større innflytelse på selv å avgjøre hvilke aktiviteter som er mest hensiktsmessige å iverksette. Dette gir en bedre utnyttelse av den lokal informasjon og kunnskap, og det åpnes for læring. Eierskapet til prosessen ligger hos de lokale aktørene.

Som en naturlig del av dokumentasjonen av oppnådde resultater utarbeides lønnsstatistikk fordelt på kjønn og stillingsgruppe. Av hensyn til personvernet og arbeidsmiljøet utformes denne på et så høyt aggregeringsnivå at dataene ikke kan tilbakeføres til individuelle arbeidstakere.

Det er naturlig å tilføre Ombudet økte ressurser for å styrke dets rolle som rådgiver. Flertallet foreslår en økt bevilgning på 10 millioner kr per år. Det er uklart hvordan flertallet har kommet fram til dette tallet. Mindretallet foreslår i stedet at ressursbehovet avklares i forbindelse med den ordinære budsjettprosessen.

Likelønnskommisjonens mindretall foreslår:

Likestillings- og diskrimineringsombudet styrkes for å kunne øke rådgivningsaktiviteten i bedriftsinterne forbedringsprosesser som sikter mot å nå likestillingsmål.

Ombudet skal særlig gi bedriftene råd om å rekruttere flere kvinner inn i godt betalte stillinger med lederansvar.

Den økte ressursbehovet knyttet til en styrking av rådgivningsfunksjonen avklares i tilknytning til den ordinære budsjettprosessen.

Bedriftenes lovpålagte aktivitets- og redegjørelsesplikt dokumenteres i hovedsak med henvisning til måloppnåelse, og ikke ved gjennomføring av detaljerte og standardiserte aktivitetskrav utformet av Ombudet.

Det utformes lønnsstatistikk fordelt på kjønn og stillingsgruppe. Informasjonen skal ikke kunne føres tilbake til enkeltindividers lønn.

17.4.3 Økt bruk av lokale forhandlinger i offentlig sektor

En del av lønnsgapet mellom kvinner og menn kan føres tilbake til at kvinner oftere arbeider i offentlig sektor og får sin lønn regulert i dette forhandlingsområdet. Praktiseringen av frontfagsmodellen på 1980- og 90– tallet har også ført til at særlig kvinner med høyere utdanning i offentlige virksomheter har hatt en svak lønnsutvikling sammenlignet med mange andre yrker.

Dette har ført til krav om et unikt lønnsløft for utvalgte kvinnedominerte yrker i offentlig sektor ved tariffoppgjøret i 2008. Overfor Kommisjonen så vel som i offentlig debatt har blant annet fagforbundet Unio krevd at det gjennomføres et slikt lønnsløft.

I tråd med dette foreslår Kommisjonens flertall å bevilge om lag 3 milliarder friske midler over statsbudsjettet i forbindelse med en tariffrevisjon. Midlene skal brukes til å heve lønnsnivået for kvinnedominerte yrkesgrupper i offentlig sektor. Forslaget forutsetter at det etableres en avtale mellom partene i arbeidslivet om at lønnsveksten i offentlig sektor kan være høyere enn i privat sektor.

Mindretallet kan ikke støtte dette forslaget. Det settes fram samtidig som knapphet på arbeidskraft er en stor utfordring for både private og offentlige virksomheter. Knappheten forventes å forsterke seg i fremtiden, ikke minst for yrkesgrupper med høyere utdanning. I en situasjon med økt konkurranse om arbeidskraften virker det lite realistisk og rimelig at arbeidsgivere i privat sektor skal avstå fra heve lønningene, når dette er nødvendig for å konkurrere om å skaffe seg den kompetansen de trenger. Selv om organisasjonene sentralt på arbeidsgiversiden hypotetisk sett skulle akseptere en slik avtale, finnes det ikke disiplinerende mekanismer internt i disse organisasjonene som er sterke nok til å hindre bedriftene i å by opp lønningene.

Skal «kvinneløftets» forutsetning om at private bedrifter må dempe sin lønnsvekst oppfylles, er det vanskelig å se at dette kan skje på andre måter enn ved statlig regulering. I praksis vil dette måtte ta form av en lønnslov som forbyr private virksomheter å øke sine lønninger ut over et visst nivå. En slik regulering vil imidlertid bryte med den norske modellens vektlegging av at lønnsdannelsen skal være partene i arbeidslivet sitt ansvar, noe Kommisjonen også er bedt om å legge til grunn i sitt mandat. Erfaringene med den lønnsloven Norge hadde på slutten av 1980-tallet viser også at det er vanskelig å kontrollere lønnsutviklingen med et slikt virkemiddel.

Gitt at det er lite realistisk at private bedrifter skal avstå fra å heve lønningene for å kunne konkurrere om arbeidskraften, er det svært sannsynlig at et lønnsløft for utvalgte kvinnedominerte grupper i det offentlige kun vil ha en kortsiktig effekt, hvis det i det hele tatt er tariffpolitisk mulig å gjennomføre. Ulike grupper vil ventelig ha forskjellige synspunkter på hvilke yrker som fortjener å bli prioritert. Opplevelse av å bli tilsidesatt vil raskt nedfelle seg i krav om kompensasjon. Lønnsglidningen i privat sektor er mer sensitiv for knapphet på arbeidskraft enn formaninger om moderasjon av hensyn til offentlig ansattes lønnsutvikling. Samtidig kan det, som det framgår av analyser Kommisjonen har fått utført, forventes både høyere rente og høyere leverandørkostnader for industrien som følge av økte lønnskostnader i offentlig sektor.

Som alternativ til lønnsløftet kan det gjennomføres endringer i forhandlingsregimene. En del av årsaken til at kvinnedominerte yrker i det offentlige har sakket akterut, ligger i måten frontfagsmodellen har blitt praktisert på. Kronetillegg i stedet for prosenttillegg, og en økonomisk ramme for oppgjøret som ikke har tatt hensyn til veksten i funksjonærlønninger i privat sektor, har rammet disse gruppene spesielt hardt. På begge disse områdene er det imidlertid i ferd med å skje en endring. Sammenlignet med tidligere vil rammen for oppgjøret bli utvidet når også industrifunksjonærenes lønnsutvikling skal legges inn. Hyppigere bruk av prosenttillegg vil føre til at kvinnedominerte grupper med høyere utdanning vil komme bedre ut. En av de viktigste faktorene som har ført til at kvinnegrupper i det offentlige har sakket akterut har dermed blitt endret under medvirkning fra partene i arbeidslivet.

Offentlig ansatte kan forventes å få økt forhandlingsmakt i fremtiden. Det er to grunner til dette. For det første vil større knapphet på arbeidskraft kunne gi større gjennomslag i lønnsforhandlinger. Videre utbygging av det offentlige velferdstilbudet, knyttet til blant annet økt behov for eldreomsorg, gjør at knappheten på arbeidskraft sannsynligvis vil bli særlig sterk i deler av offentlig sektor. For det andre svekkes det offentliges monopol på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Tradisjonelt har offentlig ansattes forhandlingsmakt blitt redusert fordi det har vært få alternative arbeidsgivere. Stat og kommune har hatt enerett på mange av de oppgavene som utføres. Dette er i ferd med å endres, blant annet fordi det offentlige setter ut flere oppgaver til private aktører, og øker bruken av private vikarbyråer.

For å dra nytte av den økte forhandlingsmakten kreves det sannsynligvis økt bruk av lokale forhandlinger. Som vist i Kommisjonens analyser er det ingen grunn til å tro at desentraliserte forhandlinger i seg selv vil gi økt uttelling for lønnstakerne. Hvorvidt det skal bli tilfellet avhenger blant annet av situasjonen på arbeidsmarkedet. Siden det virker sannsynlig at utviklingen vil gå i retning av økende knapphet og større konkurranse om arbeidskraften, er det sannsynlig at lokale forhandlinger er til arbeidstakernes fordel. Grunnen til det er at knappheten på arbeidskraft varierer mellom virksomheter og regioner. Sentrale forhandlinger vil normalt ikke være fleksible nok til å fange opp dette mangfoldet. Mulig lønnsvekst i lokale delarbeidsmarkeder kan gå tapt for offentlig ansatte dersom forhandlingene i hovedsak skjer sentralt.

En konsekvens av desentraliserte lønnsoppgjør ser ut til å være større ulikhet innen de aktuelle arbeidstakergruppene. Prisen for at lønnsutviklingen blir bedre i gjennomsnitt, og dermed også prisen for at lønnsgapet mellom menn og kvinner reduseres, blir sannsynligvis at lønnsforskjellene blant offentlig ansatte øker. Ved sentrale oppgjør kan man sikre større likhet arbeidstakerne imellom. Da risikerer man til gjengjeld å gå glipp av den gjennomsnittsøkningen følger av å utnytte sterk forhandlingsmakt i deler av arbeidsmarkedet.

Siden en tetting av lønnsgapet mellom manns- og kvinnelønninger forutsetter en heving av gjennomsnittslønnen til kvinnedominerte grupper i offentlig sektor, anbefaler Kommisjonens mindretall økt bruk av lokale forhandlinger i offentlig sektor.

Likelønnskommisjonens mindretall foreslår:

Partene i offentlig sektor anbefales økt bruk av lokale forhandlinger på tariffområder der innslaget av kvinnedominerte yrkesgrupper er stort.

17.4.4 Lønnstillegg under foreldrepermisjon

Kvinner påføres et lønnstap ved å få barn. Én grunn til dette er at foreldrepermisjon svekker den kompetanseutvikling som følger med deltakelse i arbeidsmarkedet. Mesteparten av dagens stønadsperiode, som totalt er på 54 uker, kan deles mellom foreldrene. De fleste fedrene tar imidlertid bare ut de seks ukene som er reservert for dem gjennom den såkalte fedrekvoten. Dette er bakgrunnen for at flertallet i Kommisjonen foreslår å endre Folketrygdloven slik at fedre og mødre deler likere på foreldrepermisjonen. En tredjedel av permisjonsperioden skal forbeholdes far, en annen tredjedel benyttes av mor, mens den siste tredjedelen fordeles ved avtale. Dersom far ikke tar ut sin andel reduseres den totale permisjonstiden tilsvarende. Forslaget er inspirert av en modell som er innført på Island.

Tiltaket vil innebære et statlig inngrep i en beslutning som tradisjonelt har blitt ansett som et privat anliggende. Det vil redusere parets mulighet til finne fram til en løsning som er spesielt velegnet for deres private situasjon. Fleksibiliteten i privatlivet reduseres, og erstattes av mer statlig og lovpålagt standardisering.

Et såpass sterkt statlig inngrep i private forhold kan etter mindretallets mening bare forsvares dersom det kan påvises at kvinner påføres store tap ved dagens mer frivillige ordning, eller at det er et sterkt element av tvang som får kvinnen til å ta ut det meste av permisjonstiden.

Lønnstapet ved å få barn viser seg å være et forbigående fenomen. Når barna blir større tar mødrene igjen barnløse kvinners lønnsutvikling. Samtidig vil mannen ofte ha større inntjeningspotensial i arbeidsmarkedet. Dette vil gi høyere familieinntekt sammenlignet med om kvinnen er den yrkesaktive. Dette gjør det mulig å ha et høyere familiekonsum, som også kvinner har glede av, i permisjonstiden. Er kvinnen ansatt i det offentlige, eller hos en privat arbeidsgiver med romslig permisjonsordning, vil hun få full lønnskompensasjon for hele permisjonstiden, også ut over grensen på 6G som Folketrygdloven fastsetter. Endelig gir foreldrepermisjon frihet til samvær med barnet så vel som til andre gjøremål, blant annet amming.

På denne bakgrunn er det mindretallets vurdering at det til tross for et midlertidig lønnstap, følger så mange goder med det å ta ut maksimal foreldrepermisjon, at det ikke rettferdiggjør et statlig inngrep i en beslutning av så privat karakter. Siden tapet kvinner påføres ved å være i permisjon har blitt stadig mindre sammenlignet med yrkesaktivitet, blir det også lettere å velge mellom de to alternativene. Sannsynligheten for at det er et sterkt element av tvang som får kvinner til å velge foreldrepermisjon er derfor ikke veldig stor.

For å minske det midlertidige lønnstapet for kvinner, og også gjøre det mindre økonomisk belastende for mannen dersom han velger å ta en større del av permisjonen, kan bedriftene, sammen med eventuelle tariffparter, vurdere å bygge kompensasjonsordninger inn i personalpolitikk og tariffavtaler. Eksempelvis kan det vurderes å gi en lønnsøkning i permisjonsperioden som svarer til gjennomsnittet i vedkommendes yrkesgruppe. I en periode med knapphet på arbeidskraft kan dette være et personalpolitisk virkemiddel som øker evnen til å trekke til seg og holde på attraktive medarbeidere.

Likelønnskommisjonens mindretall foreslår:

Bedrifter og eventuelle lokale tariffparter bør vurdere om ansatte i foreldrepermisjon skal gis et lønnstillegg i permisjonstiden svarende til gjennomsnittlig lønnsutvikling i den aktuelle yrkesgruppen.

Fotnoter

1.

For nærmere beskrivelse av lovens krav til individualisering, se kapittel 7.1.3.

2.

Eksempler er «sykepleiersaken» i 1983, «bioingeniørsaken» i 1990 (NOU 1997:10) og saken i Aftenposten i 2006 mellom en typograf og en konsulent organisert i Handel og kontor.

3.

Nemndas avgjørelser har liten betydning som rettskilde, i høyden som en dom i tingsretten. EU-domstolens avgjørelser er i så måte viktigere.

4.

Staten som en arbeidsgiver er ikke sammenfallende med definisjonen av begrepet «virksomhet» i statlig sektor slik det fremgår av Hovedavtalen i staten § 40.

5.

Se likevel fotnote 7 i kapittel 7.

6.

Det foreligger ingen skriftlig rapport om tidligere håndheving, kilden her er samtaler med ombudet.

7.

Aktivitets og redegjørelsesplikten – om kommunenes rapportering på likelønn 2006. Brev datert 12.12.2007.

8.

Internasjonalt skal de fleste av denne type tiltak hindre diskriminering på grunnlag av flere forhold, som kjønn, etnisitet og funksjonsevne.

9.

Danmark har egen likelønnslov i tillegg til en generell Lov om likestilling mellom kjønnene

10.

Klassifiseringen er basert på International Standard Classification of Occupations ISCO-88 (COM).

11.

Det var arbeidstakerorganisasjonene, tjenestemannsorganisasjonen STTK, helse og omsorg i offentlig sektor, som tok initiativet til programmet.

12.

Analys Lönelos bygger på HAC systemet som presenteres i Grundmodell for arbetsvärdeing, av Anita Harriman og Carin Holm, Arbetslivsinstitutet.

13.

Kilde. NHO.no

14.

Notat fra Kommunenes sentralforbund (2007): Fra tiltak for likelønn til tiltak for likestilling.

15.

Vedtak på Arbeiderpartiets landsmøte april 2005.

16.

Kilder er samtaler med representanter fra det finske Sosial- og helsedepartementet og arbeidslivsorganisasjonene.

17.

Kilder er samtaler med representanter fra finske myndigheter og arbeidslivsorganisasjonene.

18.

Kilde er det franske Arbeids, sosial og solidaritetsdepartementet.

19.

Icelandic Commercial Workers’ Union of Reykjavik, VR. Organiserer 20 000 medlemmer i over 100 yrker, med en overvekt av kvinner.

20.

Kilde er Arelia Eydis Gudmunsdottir, University of Iceland.

21.

Det finnes i dag flere former for sertifisering av virksomheter, som ISO (The international standars on environmental management, certification of products of organic origin, med flere).

22.

femmes-egalite.gouv.fr

23.

Afaq Afnor Certification er et internasjonalt selskap som gir sertifikater på en rekke områder.

24.

Årsakene til lønnsforskjellene mellom sektorene ble drøftet i kapittel 8, 9 og 10.

25.

Nærmere omtalt i avsnitt 2 og i Dagsvik m. fl.(2007b).

26.

Dette er noe mer enn den samlede gjennomsnittlige forskjellen mellom kvinner og menn i følge TBu (2007). Forskjellen skyldes primært ulike lønnsbegrep (se avsnitt 2.1 for en nærmere redegjørelse). Med våre tall vil det fremdeles være en forskjell mellom kvinners og menns lønnsfordeling etter dette, som skyldes forskjeller i lengde på udanning og yrkeserfaring.

27.

Anslag for forskjellen mellom kvinner og lønns menn som kan tilbakeføres til kjønn ifølge Barth og Schøne (2006).

Til toppen
Til dokumentets forside