NOU 2008: 7

Kulturmomsutvalget— Utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet

Til innholdsfortegnelse

1 Utvalgets mandat og sammensetning

1.1 Utvalgets mandat

Ved kongelig resolusjon av 1. desember 2006 ble det oppnevnt et utvalg for å vurdere merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet samt frivillig sektor. Utvalget ble gitt slikt mandat:

« 1. Bakgrunn

Det er ved flere anledninger varslet overfor Stortinget at regelverket for merverdiavgift på kulturområdet bør gjennomgås. Problemstillingen ble bl.a. omtalt i Ot.prp. nr. 1 (2004 – 2005) i forbindelse med innføringen av merverdiavgift for kino- og filmbransjen og i St.meld. nr. 22 (2004 – 2005) Kultur og næring.

Regjeringen Bondevik II varslet en gjennomgang av merverdiavgift på kulturområdet i forbindelse med budsjettet for 2006, og Regjeringen Stoltenberg foreslo ingen endringer av dette.

2. Gjeldende rett

Merverdiavgiftsreformen av 1. juni 2001 innførte en generell plikt til å beregne og betale merverdiavgift ved omsetning og uttak av tjenester. Reformen medførte at Norge fikk et regelverk som i oppbygning er likt det som praktiseres i andre land i EØS-området.

Det er imidlertid merverdiavgift på færre tjenester i Norge enn i EU-landene. På kultur- og idrettsområdet har Norge omfattende unntak fra merverdiavgiftsplikten. Det er f.eks. unntak ved salg av inngangsbilletter til forestillinger og arrangementer som teater og konserter, idrettsarrangementer, utstillinger i gallerier og museer o.l. og ved adgang til fornøyelsesparker, opplevelsessentre og dansetilstelninger med levende musikk, jf. merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5. Videre er det unntak ved salg av rett til å utøve idrettsaktiviteter, f.eks. inngangsbilletter i svømmehaller, treningsavgift til treningsstudio o.l., jf. § 5 b første ledd nr. 12. Kunstneres fremføring av egne åndsverk er også unntatt, jf. § 5 b første ledd nr. 14. Eksempelvis skal en musiker ikke beregne merverdiavgift av vederlaget vedkommende tar for å opptre. Det er også gjort unntak ved kunstneres salg av kunstverk og utnytting av opphavsrett til egne litterære og kunstneriske verk, jf. § 5 første ledd nr. 1 bokstav a. Finansdepartementet har i tillegg gitt enkelte særskilte unntak.

3. Hovedproblemstillinger

De mange unntakene fra merverdiavgiften på idretts- og kulturområdet har resultert i et komplisert og lite forutsigbart regelverk. Dette medfører at både avgiftsmyndighetene og de næringsdrivende bruker mye tid og ressurser på å forholde seg til regelverket. Dette har også en side til ideelle organisasjoner og institusjoner (frivillig sektor). Det kan etter gjeldende rett være uklart om man er omfattet av et unntak eller om man er avgiftspliktig. Regelverket medfører også konkurransevridninger mellom aktører i samme bransje ved at noen er unntatt fra merverdiavgift mens andre ikke er det. Avgrensningene kan virke tilfeldige og lite rimelige, og det kan være vanskelig å begrunne hvorfor det skal være en forskjell.

Unntakene på kultur- og idrettsområdet medfører at mange virksomheter har både avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig omsetning (delt virksomhet), og dermed har delvis fradragsrett for inngående merverdiavgift. Regelverket for delte virksomheter skaper vanskelige grensedragninger som gir administrative problemer og uheldige tilpasninger. Undersøkelser har vist at de som har delt virksomhet, har større administrative kostnader enn ordinære avgiftspliktige. Problemene med delt fradragsrett har blitt ytterligere forsterket gjennom utvidelsen av fradragsretten som fulgte av den såkalte Porthuset-dommen (Rt. 2005 side 951). Dommen innebærer eksempelvis at merverdiavgift betalt ved oppføring av idrettsanlegg delvis kan fradragsføres dersom idrettsanlegget også blir brukt i avgiftspliktig virksomhet, f.eks. reklamevirksomhet. Det er en utvidelse i forhold til tidligere forvaltningspraksis på området, og de administrative og kostnadsmessige problemene som oppstår ved delvis fradragsrett er blitt forsterket. Det er en tendens til at ressurssterke aktører benytter seg av avgiftsrådgivere for å oppnå størst mulig fradragsrett, mens andre aktører ikke har samme mulighet til å utnytte regelverket til sin fordel. En slik utvikling er uheldig og taler for å utrede et mer forutsigbart og enkelt regelverk.

Unntak fra den generelle merverdiavgiftsplikten skaper også problemer med skjult avgiftsbelastning og kumulasjon av merverdiavgift. Fordi en unntatt virksomhet ikke kan fradragsføre inngående merverdiavgift, blir avgiften en endelig utgift. Når denne virksomheten omsetter til en avgiftspliktig næringsdrivende, og anskaffelsen brukes i dennes virksomhet, oppstår avgiftskumulasjon ved at det ikke foreligger noen spesifisert inngående merverdiavgift på fakturaen som den avgiftspliktige næringsdrivende kan fradragsføre. En næringsdrivende som omsetter unntatte tjenester, vil også tjene på å utføre tjenester med egne ansatte i stedet for å kjøpe tjenesten fra andre med merverdiavgift.

Merverdiavgiften skal først og fremst skaffe inntekter til å finansiere offentlige utgifter. For at dette skal gjøres på en mest mulig effektiv måte og til lave administrasjonskostnader, bør avgiften utformes som en mest mulig generell avgift på forbruk. En innlemmelse i merverdiavgiftsområdet vil føre til at flere vanskelige avgrensningsproblemer forsvinner og vil dermed gi mindre byråkrati og administrative kostnader for de næringsdrivende. Samtidig vil det bli større grad av nøytralitet i vare- og tjenesteanskaffelsene til disse sektorene, og de vil oppnå fullt fradrag for inngående merverdiavgift.

Et hovedmål for utredningen er å legge til rette for et mer oversiktlig og helhetlig regelverk som gir mindre byråkrati og lavere administrative kostnader for kultur- og idrettsområdet samt frivillig sektor. Utvalget skal utrede effektive omlegginger av merverdiavgiftssystemet for disse tre sektorene og beregne provenyvirkninger av dette.

4. Konsekvenser av å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget

Utvalget skal utrede et enklere og mer forutsigbart merverdiavgiftsregelverk på kultur- og idrettsområdet. Arbeidet må ta utgangspunkt i prinsippene for merverdiavgiften og den generelle merverdiavgiftsplikten.

Merverdiavgiftssystemet har tre avgiftssatser: En ordinær sats på 25 pst., en sats på 13 pst. på næringsmidler og en lav sats på 8 pst. på kringkastingstjenester, persontransport, kino, en del transport av kjøretøy og romutleie, samt formidling av de to sistnevnte tjenestene. I tillegg eksisterer en ordning med fritak for bøker og trykt skrift (såkalt nullsats).

Det finnes pr. i dag lite tallmateriale som kan danne grunnlag for beregninger av inntekter til staten eller virkninger for næringer som følge av en utvidelse av merverdiavgiften til å også omfatte kultur- og idrettsområdet. Utvalget må kartlegge kultur- og idrettsområdet, herunder antall aktører fordelt på sektorer, tall for omsetning, anskaffelser med mer.

Utvalget skal foreslå en grense for hvor stor del av kultur- og idrettsområdet som bør innlemmes i merverdiavgiftsområdet. Grensen som foreslås må være administrativt håndterbar og ikke skape konkurransevridninger eller uheldige økonomiske tilpasninger. I denne sammenhengen må det vurderes om den måten ulike støtteordninger på kultur- og idrettsområdet blir behandlet på i merverdiavgiftsregelverket er hensiktsmessig. I tillegg må hensynet til proveny ivaretas.

Utvalget skal vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av å innlemme kultur- og idrettsområdet i merverdiavgiftssystemet. For ulike deler av kultur- og idrettsområdet samt frivillig sektor skal utvalget utrede effektive omlegginger av merverdiavgiftssystemet og beregne provenyvirkninger av dette. Likebehandling av sammenlignbare aktiviteter bør vektlegges.

Utvalget må se på hvilke eksisterende tilskuddsordninger som kan egne seg for å jevne ut økonomiske og budsjettmessige konsekvenser av å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget. Herunder må det tas hensyn til administrative kostnader.

Utvalget bør trekke på erfaringer som er gjort i enkelte andre land, som f.eks. Sverige og Danmark. Utvalget bør også vurdere systemet i New Zealand, som har merverdiavgift på nesten alle områder.

Utvalget må sørge for at forslagene som blir presentert, er i tråd med statsstøtteregelverket.

5. Frist

Fristen for utvalgets arbeid er satt til utgangen av 2007.»

I brev av 7. november 2007 ba utvalget om at fristen forskyves til første halvdel av februar 2008. Finansdepartementet ga i brev av 21. november 2007 utvalget forlenget frist til 15. februar 2008.

Om avgrensning av arbeidet med tanke på mandatet vises det til avsnittene 1.3 og 9.2.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget ble oppnevnt med følgende sammensetning:

  • professor Arild Hervik (utvalgsleder), Molde, Høgskolen i Molde

  • seksjonssjef Ann Lisbet Brathaug, Oslo, Statistisk sentralbyrå

  • advokat Marianne Brockmann Bugge, Oslo, BA-HR advokatfirma

  • administrasjonssjef Randi G. Hjelm-Hansen, Trondheim, Norges museumsforbund

  • direktør Turid Hundstad, Oslo, Kultur- og kirkedepartementet

  • idrettspresident Karl-Arne Johannessen, Oslo, Norges Idrettsforbund og Olympiske Komite

  • kommunikasjonsrådgiver Claes Lampi, Oppegård, Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

  • avdelingsdirektør Tor Lande, Bærum, Finansdepartementet

  • avdelingsleder Grete Ness, Tromsø, Skatteetaten i Troms

  • spesialrådgiver Trond Okkelmo, Oslo, Norsk Teater- og Orkesterforening

Med virkning fra 26. mars 2007 ble Karl-Arne Johannessen etter eget ønske løst fra vervet som medlem av utvalget, og som nytt medlem i hans sted ble oppnevnt president i Norges Golfforbund, Christian Anker-Rasch. Etter eget ønske ble han løst fra vervet som medlem av utvalget med virkning fra 4. juni 2007. 2. visepresident i idrettsstyret, Børre Rognlien ble fra samme tidspunkt oppnevnt som nytt medlem. Fra 20. september 2007 ble Claes Lampi etter eget ønske løst fra vervet som medlem av utvalget, og som nytt medlem i hans sted ble oppnevnt daglig leder i Frivillighet Norge, Birgitte Brekke.

Ved avgivelsen av innstillingen hadde utvalget følgende sammensetning:

  • professor Arild Hervik (utvalgsleder), Molde, Høgskolen i Molde

  • seksjonssjef Ann Lisbet Brathaug, Oslo, Statistisk sentralbyrå

  • daglig leder Birgitte Brekke, Oslo, Frivillighet Norge

  • advokat Marianne Brockmann Bugge, Oslo, Norske film- og tv-produsenters forening

  • administrasjonssjef Randi G. Hjelm-Hansen, Trondheim, Norges museumsforbund

  • direktør Turid Hundstad, Oslo, Kultur- og kirkedepartementet

  • avdelingsdirektør Tor Lande, Bærum, Finansdepartementet

  • avdelingsleder Grete Ness, Tromsø, Skatteetaten i Troms

  • spesialrådgiver Trond Okkelmo, Oslo, Norsk Teater- og Orkesterforening

  • 2. visepresident i idrettsstyret Børre Rognlien, Oslo, Norges Idrettsforbund og Olympiske Komite

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Finansdepartementet og Kultur- og kirkedepartementet. Sekretærer har vært:

  • lovrådgiver Erik Mæhlen Larsen, Finansdepartementet (sekretariatsleder fra mai 2007),

  • lovrådgiver Ann Johnsen, Finansdepartementet (sekretariatsleder til mai 2007)

  • seniorrådgiver Geir Mo Johansen, Finansdepartementet (deltatt i sekretariatet fra desember 2007)

  • rådgiver Inger Lande, Finansdepartementet

  • rådgiver Fredrik Mohn Lian, Finansdepartementet

  • avdelingsdirektør Arnt Hermansen, Kultur- og kirkedepartementet

  • rådgiver Grace Vasquez, Kultur- og kirkedepartementet

  • underdirektør Jarle Nordal, Skattedirektoratet

1.3 Avgrensning av mandatet

I brev av 26. juni 2007 fra statssekretær Geir Axelsen i Finansdepartementet til Frivillighet Norge ble det gjort enkelte presiseringer av mandatet. I brevet heter det bl. a.:

«Jeg finner grunn til å presisere at det ligger utenfor Kulturmomsutvalgets mandat å ta stilling til støttenivået på statens økonomiske bidrag til frivillig sektor, herunder ordninger som innebærer indirekte støtte gjennom skatte- og avgiftssystemet. Dette henger blant annet sammen med at utvalget ikke er nedsatt med tanke på å komme med innspill om finansiering av frivillig sektor, men skal se på forenklinger i forhold til merverdiavgiften. Av denne grunn anser jeg det for å være utenfor utvalgets oppgave å vurdere et generelt merverdiavgiftsfritak for frivillige organisasjoner (nullsats) eller andre regelverksendringer som gir tilsvarende økonomiske virkninger. Med sikte på forenklinger vil det imidlertid være innenfor rammene som ligger til grunn for mandatet å se nærmere på innretningen av dagens ordning med kompensasjon til frivillige organisasjoner for merutgifter som følge av merverdiavgiftsreformen i 2001.»

Denne presiseringen av mandatet ble fulgt opp i finansminister Kristin Halvorsen sitt svar på spørsmål 20 fra stortingsrepresentant May-Helen Molvær Grimstad i Stortingets ordinære spørretime 24. oktober 2007. Representanten Molvær Grimstad sitt spørsmål var:

«Kulturmomsutvalget legger i høst fram forslag til endringer i merverdiavgiftsloven for frivillig sektor. Regjeringen henviser stadig til utvalgets arbeid, og vil ikke ta stilling til spørsmålet om fullt momsfritak for frivillig sektor før rapporten foreligger, til tross for at dette ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere. Mange frivillige organisasjoner har forventninger til at Regjeringen tar stilling i saken.

Vil statsråden snarest ta opp til behandling spørsmålet om fullt momsfritak for frivillige organisasjoner?»

Finansminister Kristin Halvorsen besvarte spørsmålet slik:

«Spørsmålet er stilt til kultur- og kirkeministeren, men siden alle spørsmål vedrørende skatter og avgifter hører inn under meg, svarer jeg på representanten Molvær Grimstads spørsmål.

Kulturmomsutvalget, som ble nedsatt 1. desember 2006, vurderer merverdiavgiftsregelverket for kultur- og idrettsområdet, herunder frivillig sektor. I samsvar med mandatet er et hovedformål med utredningen å legge til rette for et mer oversiktelig og helhetlig regelverk som gir mindre byråkrati og lavere administrative kostnader på disse områdene. Som ledd i dette arbeidet er utvalget særskilt bedt om å vurdere en utvidelse av merverdiavgiftsplikten innen kultur og idrett. Utvalget skal legge fram sin utredning innen utgangen av året.

Jeg kan bekrefte det som representanten Molvær Grimstad sier i sitt spørsmål, at det ligger utenfor Kulturmomsutvalgets mandat å vurdere et generelt merverdiavgiftsfritak for frivillige organisasjoner – nullsats. Bakgrunnen for dette er at utvalget ikke er nedsatt med tanke på å komme med innspill om finansiering av frivillig sektor, men skal se på forenklinger i forhold til merverdiavgiften. Det er med andre ord ikke utvalgets oppgave å ta stilling til nivået på statens økonomiske bidrag til frivillig sektor. Nullsats, som innebærer en indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet, er derfor ikke et vurderingstema for utvalget.

Endringer i merverdiavgiftsloven i forhold til frivillig sektor med sikte på forenklinger bør fremmes og behandles i sammenheng med det samlede skatte- og avgiftsopplegget som presenteres i Regjeringens budsjetter. Kulturmomsutvalgets utredning vil være et viktig innspill i Regjeringens vurdering av spørsmålet om merverdiavgift og frivillig sektor. Jeg synes derfor det ikke er riktig å vurdere spørsmålet om nullsats for frivillige organisasjoner før utvalget har lagt fram sin utredning. Dette skal som nevnt skje i løpet av 2007.»

På denne bakgrunn har utvalget ikke vurdert en ordning med nullsats for frivillige organisasjoner eller andre endringer innenfor merverdiavgiftsregelverket som gir tilsvarende økonomiske virkninger.

Særmerknad:

Medlemmene Birgitte Brekke og Børre Rognlien viser til at frivilligheten bidrar med store verdier i form av frivillig arbeidsinnsats som tilsvarer 113 500 årsverk. Sektoren bruker i alt 61 mrd. kroner årlig og sysselsetter i alt 69 000 personer. Frivillig sektor sto for 3,5 pst. av BNP i 2004.

Frivillig sektor skaffer til veie 2/3 av inntektene sine selv gjennom innsamlede midler, medlemskontingenter og salg. Det offentlige bidrar kun med 1/3 av inntektene i form av offentlige overføringer.

Ovenstående framgår bl.a. av Rapport 2007: 10 Institutt for samfunnsforskning « Frivillig sektor i Norge 1997 – 2004» av Karl Henrik Sivesind.

Frivillighetens aller største verdi kan imidlertid ikke måles i penger. Den ligger i den betydning frivillige organisasjoner har for de mange som deltar, og de som blir berørt av innsatsen. Frivilligheten bidrar til gode oppvekstmiljøer, bedre folkehelse, kulturopplevelser, læring, sosiale nettverk, og demokratioppbygging. De er sentrale som kanaler for påvirkning og de spiller en viktig rolle i de nasjonale beredskapsarbeidet, det internasjonale bistandsarbeidet og arbeidet for fred og forsoning.

Disse medlemmenes prinsipale holdning er derfor at staten ikke kan betrakte frivillig sektor som en inntektskilde (et skatte- og avgiftsobjekt).

Frivillighet Norge og Norges Idrettsforbund gikk inn i utvalget med politiske signaler om at dette var stedet der man skulle «utrede muligheten for en varig ordning for moms-kompensasjon for frivillige organisasjoner.» (Sitat fra «Plattform for regjeringssamarbeidet mellom AP, SV og SP 2005 – 09» Soria Moria erklæringen).

Arbeidet i utvalget har imidlertid vist at både majoriteten i utvalget og oppdragsgiveren, Finansdepartementet, har avgrenset mandatet slik at utvalget ikke har behandlet spørsmålet om en egen merverdiavgiftsordning for ikke-fortjenestebasert frivillige aktører, f.eks. knyttet til en nullsats.

Frivillighet Norge og Norges Idrettsforbunds primære standpunkt er at frivillige ikke-fortjenestebaserte aktører ikke skal sitte igjen med merverdiavgift på innkjøp av varer og tjenester. Dette kan gjennomføres ved etablering av ny lovgivning, eller gjennom endringer i eksisterende merverdiavgiftslovgivning, jf. Frivillighet Norges utredning av spørsmålet om en varig merverdiavgiftsordning for frivillig virksomhet.

Det viktige er imidlertid at ordningen ikke innebærer større administrative belastninger for organisasjonene og staten enn høyst nødvendig. Den bør derfor være en frivillig ordning og knyttes til frivillighetsregisteret. Det er også viktig at ordningen er tilrettelagt (reelt tilgjenglig) både for små og store frivillige organisasjoner, og at de frivillige organisasjonene må få refundert eller unngå merverdiavgift på innkjøp av varer og tjenester, uavhengig av om de har merverdiavgiftspliktig salg eller ei.

Som representanter for Frivillighet Norge og Norges Idrettsforbund har disse medlemmene likevel sett det som formålstjenlig å fortsette i utvalget. Disse medlemmene har ønsket subsidiært å bidra til – innenfor det mandat som utvalgets flertall har sluttet opp om – å arbeide for en enklere og mer robust modell, under forutsetning av at skatte- og avgiftsnivå totalt sett ikke skal øke for frivillig sektor. Innenfor de gitte rammer har disse medlemmene målbevisst jobbet for å forenkle og forbedre dagens merverdiavgiftslovgivning for frivillige ikke-fortjenestebaserte virksomheter, men vil understreke at dette ikke endrer den prinsipale holdning.

Særmerknad:

Medlemmet Turid Hundstad tar til etterretning at det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere kompensasjon for merverdiavgift for hele frivillig sektor. Dette medlemmet viser videre til at regjeringen har uttrykt at den skal behandle spørsmålet om merverdiavgift og frivillig sektor etter at utvalgets utredning er lagt fram og mener at disse spørsmålene er naturlig å ta opp i den sammenheng.

1.4 Utvalgets arbeid og møtevirksomhet

Utvalget har i alt hatt 15 møter. Det første møte ble avholdt 9. januar 2007, og det siste møte ble avholdt 12. februar 2008.

I forbindelse med arbeidet med å utrede konsekvensene av sine forslag tok utvalget initiativ overfor Finansdepartementet slik at det ble igangsatt tallinnhenting på kultur- og idrettsområdet. Etter oppdrag fra Finansdepartementet gjennomførte Telemarksforsking-Bø en utvalgsundersøkelse på kulturområdet, som kunne danne grunnlag for beregninger av statens inntekter og økonomiske virkninger for aktørene. På idrettsområdet gjennomførte Østlandsforskning en liknende utvalgsundersøkelse etter oppdrag fra Finansdepartementet, men undersøkelsen var begrenset til den delen av idrettsområdet der det kommersielle innslaget er størst. Rapportene fra Telemarksforsking-Bø og Østlandsforskning ligger vedlagt utvalgets innstilling. Resultatene fra disse utvalgsundersøkelsene gjenspeiler seg i kapitlene 10, 11, 12 og 17.

I tillegg satte utvalget i gang et eget prosjekt for å kartlegge virksomheter i kultursektoren som får tilskudd av Kultur- og kirkedepartementet. Dette arbeidet er nærmere gjort rede for i kapittel 17.

Etter oppdrag fra Finansdepartementet utførte PricewaterhouseCoopers v/seniorrådgiver Arild Kalkvik en evaluering av hvordan kino- og filmbransjens innlemmelse i merverdiavgiftssystemet har slått ut. Resultatene fra evalueringen er oppsummert i kapittel 8. Rapporten fra PricewaterhouseCoopers ligger vedlagt utvalgets innstilling.

Utvalget har hatt møte med rättslig expert Lars Mattisson fra Skatteverket i Sverige. I møtet ble utvalget orientert om svensk merverdiavgiftsrett på kultur- og idrettsområdet og hvilke avgrensningsspørsmål som har oppstått ved praktiseringen av regelverket. Sekretariatet har også vært i kontakt med skattemyndighetene i New Zealand for å få informasjon om GST-systemet.

Utvalget har også hatt møter med avdelingsdirektør Eivind Tesaker fra Kultur- og kirkedepartementet og prosjektleder Ronny Bertelsen fra Brønnøysundregistrene. I møtene ble utvalget orientert om lov om register for frivillig virksomhet og status i arbeidet med idriftsettelse av frivillighetsregisteret.

Utvalgets leder og sekretariatet har dessuten hatt møter med representanter fra Frivillighet Norge og NHO Reiseliv. På disse møtene fikk ovennevnte organisasjoner anledning til å spille inn ulike problemstillinger som kunne være av interesse for utvalgets arbeid.

Når det gjelder arbeidet med å kartlegge administrative konsekvenser bl.a. for skattetaten, har utvalget mottatt innspill fra Skattedirektoratet. Medarbeidere i Finansdepartementet og Kultur- og kirkedepartementet har medvirket til utvalgets arbeid gjennom skriftlige innspill og samtaler med utvalgets sekretariat.

Til forsiden