Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2009: 10

Fordelingsutvalget

Til innholdsfortegnelse

16 Vurderinger av tiltak

16.1 Innledning

I utvalgets mandat heter det at «Utvalget skal utrede og foreslå tiltak som kan bidra til å redusere økonomiske forskjeller over tid. Det skal legges vekt på både tiltak som bidrar til å utjevne inntektsmuligheter, og tiltak som kan utjevne opptjent inntekt og forbruk». Siden tiltakene utvalget drøfter har så vidt ulike tidsperspektiv, har ikke utvalget foreslått en provenynøytral tiltakspakke. Utvalget har derimot pekt på en del tiltak som kan være særlig gunstige mht. å bedre inntektsfordelingen både på kort og lang sikt. Når det gjelder inndekning har utvalget begrenset seg til tiltak som gir jevnere inntektsfordeling. Utvalget foreslår ikke tiltak som er direkte knyttet til den nåværende lavkonjunkturen, men flere av tiltakene vil ha gunstige virkninger også i dagens situasjon.

I kapittelene 4, 5 og 6 går det fram at Norge har en jevnere fordeling enn mange andre land. Slik sett kan fordelingspolitikken Norge har ført sies å ha vært vellykket. Men dette betyr ikke at det ikke er rom for en sterkere prioritering av fordelingspolitiske hensyn eller at det ikke er behov for å revurdere fordelingspolitikken i lyset av nye økonomiske, sosiale og demografiske utfordringer. Utvalget vil spesielt peke på at analysene i denne rapporten viser at det også i Norge gjennom det siste tiåret har vært tendenser til økning i den økonomiske ulikheten – både i toppen og i bunnen av fordelingen.

Deltakelse i produktivt arbeid og det økonomiske liv for øvrig, er den mest grunnleggende mekanismen for fordeling av inntekt i samfunnet. Inntekt fra arbeid er den største inntektskomponenten for den enkelte og husholdene de tilhører. Den danner samtidig det viktigste grunnlaget for inntekt i yrkespassive deler av livet, enten det er som pensjonist eller fravær fra arbeidslivet av kortere eller lengre varighet. Også grunnlaget for kapitalinntekt bestemmes i noen grad av arbeidsinntekten, men her vil arv og investerings- og annen næringsvirksomhet bety mye.

Offentlig politikk påvirker fordelingen av inntekt og levekår i befolkningen på mange ulike måter. I forbindelse med en forsterket innsats for utjevning kan det derfor være nyttig med en gruppering av de tilgjengelige virkemidlene i noen grove hovedtyper. Utvalget har valgt å strukturere diskusjonen av tiltak med utgangspunkt i en enkel modell for inntektsdannelsen i samfunnet, der ulike elementer i den offentlige politikken griper inn på ulike stadier i en prosess som starter med fordelingen av humankapital og ender med fordelingen av økonomiske ressurser, jf. figur 16.1 og omtalen i boks 16.1.

Figur 16.1 Modell for inntektsdannelsen.

Figur 16.1 Modell for inntektsdannelsen.

Boks 16.1 Modell for inntektsdannelsen

Hovedtanken bak modellen som ligger bak utvalgets diskusjon av tiltak er at arbeidsmarkedet er den sentrale fordelingsarenaen i samfunnet. For å lykkes i arbeidsmarkedet kreves det imidlertid formelle og uformelle kvalifikasjoner og andre former for humankapital, herunder helse. Fordelingen av humankapital er derfor det første, viktige trinnet i prosessen som fører frem til en endelig fordeling av inntekt og levekår. Familien er åpenbart en viktig institusjon i denne sammenhengen, i samspill med den offentlige utdanningspolitikken i bred forstand: barnehagepolitikk, skolepolitikk, politikk for høyere utdanning og politikk for etterutdanning.

I andre trinn gir deltakelsen i arbeidsmarkedet opphav til fordelingen av arbeidsinntekt. Fordelingen av arbeidsinntekt vil selvfølgelig i noen grad avspeile fordelingen av humankapital, men også andre forhold i arbeidsmarkedet spiller inn: organisasjonsforhold og lønnsdannelse, konjunktursituasjonen, teknologiske endringer, internasjonale konkurranseforhold, individuelle variasjoner i arbeidstilbud, flaks mv. Særlig for kvinners inntekt er også samspillet mellom forholdene på arbeidsmarkedet og arbeidsdeling i familien svært viktig. Det er vanlig å kalle fordelingen av (brutto) lønninger og kapitalinntekt for den primære inntektsfordelingen.

I den tredje fasen griper skatte- og trygdesystemet inn og modifiserer den primære inntektsfordelingen slik at det skapes en sekundær fordeling av disponible inntekter. Som antydet i figur 16.1, spiller også familien en viktig rolle her når den med utgangspunkt i den individuelle inntektsfordelingen skaper en fordeling av husholdsinntekt.

Den sekundære inntektsfordelingen vil til slutt påvirke forbruksmulighetene, som man kan kalle den tertiære fordelingen av økonomiske ressurser. Heller ikke sammenhengen mellom den sekundære inntektsfordelingen og den endelige fordelingen av forbruk er entydig. Som omtalt i kapittel 3 har en hovedtanke bak den nordiske levekårsforskningen vært at individenes evne til å nyttiggjøre seg ulike markeder (boligmarkedet, markedet for helse- og omsorgstjenester, kapitalmarkedet osv.) kan variere, og at dette øver en selvstendig innflytelse på de reelle forbruksmulighetene. Tilsvarende har den britisk-indiske økonomen Amartya Sen understreket betydningen av forskjeller i individenes muligheter til å omsette en viss formell inntekt til ønskede aktiviteter («valuable functionings») – se vedlegg 1 av Hilde Bojer. Forbruksmulighetene og det faktisk forbruket påvirkes også av direkte politiske inngrep og tiltak i form av gratis eller subsidierte goder og tjenester, for eksempel helse- og omsorgstjenester, ulike former for boligsubsidier, moms og særavgifter på forbruket av bestemte varer o.l. Endelig vil variasjoner i preferanser åpenbart spille en betydelig rolle for hvilke forbruksgoder individer og hushold velger å skaffe seg, gitt et bestemt nivå på inntekten.

Den første hovedtypen av offentlig velferdspolitikk griper altså inn i prosesser som kan sies å ligge forut for den enkeltes deltakelse i arbeidsmarkedet. Viktigst er her utdanningspolitikken i bred forstand, som har til hensikt å påvirke fordelingen av den humankapitalen som arbeidstakerne har med seg inn på arbeidsmarkedet. Den andre hovedtypen av fordelingspolitiske tiltak forsøker å dempe ulikhetsskapende prosesser i arbeidsmarkedet, i form av minstelønnsordninger, oppsigelsesvern, regler som forbyr diskriminering osv. Også makroøkonomisk politikk kommer inn på dette nivået gjennom å påvirke den primære inntektsfordelingen. Den tredje typen av fordelingspolitiske virkemidler er skatte- og overføringssystemet, som bidrar til å omdanne den primære inntektsfordelingen av arbeidsinntekt til en sekundær fordeling av disponibel inntekt. Sist men ikke minst kommer offentlige helse- og omsorgstjenester, samt boligpolitiske og forbrukspolitiske virkemidler, som kompenserer for menneskers manglende mulighet til å skaffe seg grunnleggende velferdsgoder.

Modellen antyder at det kan være en viss grad av komplementaritet mellom de ulike nivåene for fordelingspolitiske inngrep. Jo bedre en lykkes å sikre et jevnt høyt nivå på utdanningskompetansen i befolkningen, desto mindre behov vil det – alt annet likt – være for utjevnende tiltak knyttet til de neste fasene i prosessen. Og så videre; jo bedre det lykkes å utjevne den sekundære inntektsfordelingen, desto svakere blir de rene fordelingspolitiske argumentene for å subsidiere bestemte prioriterte forbruksgoder og å operere med ordninger for inntektsavhengig brukerbetaling. På den andre siden kan man neppe tenke seg at behovet for fordelingspolitiske tiltak i de senere faser vil forsvinne helt. For det første er det utopisk å tenke seg at man kunne oppnå en tilnærmet fullstendig jevn fordeling av humankapitalen og dermed av individenes sjanser i arbeidsmarkedet. For det andre er det ulikhetsskapende prosesser i arbeidsmarkedet og i andre relevante markeder (boligmarkedet og kapitalmarkedet) som kan føre til uønsket ulikhet i fordelingen av økonomiske levekår – selv i en (hypotetisk) situasjon med en helt jevn fordeling av humankapital i befolkningen.

Modellen er selvfølgelig sterkt forenklet. For det første kan plasseringen av flere av elementene i den offentlige politikken trekkes i tvil. For eksempel kan det hevdes at både god helse og ordnede boligligforhold utgjør viktige forutsetninger for at individene skal kunne fungere i arbeidsmarkedet. Som vi har sett i kapittel 10, er det all grunn til å tro at ulikheter i helse er en viktig kilde til ulikhet i arbeidsmarkedsutfall, og man kan derfor argumentere for at tiltak for å utjevne helseforskjeller kommer inn på samme nivå som utdanningspolitikken, dvs. forut for den primære inntektsfordelingen. På den andre siden er det åpenbart at aspekter ved helsetjenesten har karakter av forbruk (i motsetning til investering), og det samme gjelder – i enda sterkere grad – for boligen som velferdsgode.

For det andre kan selve framstillingen av inntektsdannelsen som en enveis sekvensiell prosess åpenbart trekkes i tvil. Det er all grunn til å tro at skatter og overføringer påvirker den primære inntektsfordelingen (eventuelt også oppbyggingen av humankapital), blant annet via en negativ effekt på arbeidstilbudet. Hvis det særlig er lavinntektsgruppene som reduserer sin arbeidsmarkedsdeltakelse, vil konsekvensen av for eksempel høye inntektsskatter være at den primære inntektsfordelingen blir mer ulik enn den ellers ville blitt. Det kan imidlertid også tenkes – som blant andre Moene m.fl. argumenterer for i vedlegg 3 – at det er en positiv dynamikk mellom omfordelende skatter og trygder på den ene siden og en forholdsvis høy grad av likhet i den initiale fordelingen av lønninger på den andre.

Vi skiller videre i dette kapittelet mellom tre hovedtyper av tiltak:

  • For det første vurderer vi tiltak på oppvekst- og utdanningsområdet som har til hensikt å påvirke fordelingen av humankapital som (slik flere av empirikapittelene har vist) har stor betydning både for individenes plassering i det økonomiske hierarkiet og for den aggregerte fordelingen av økonomisk velferd.

  • For det andre drøfter vi tiltak som er rettet inn mot å øke inkluderingen i arbeidsmarkedet og å forebygge ulikhetsskapende prosesser i arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedet er den primære arenaen for økonomisk fordeling, og manglende eller ustabil tilknytning til arbeidsmarkedet er den viktigste årsaken til dårlige økonomiske levekår.

  • For det tredje drøftes tiltak som griper direkte inn i den sekundære inntektsfordelingen og som har til hensikt å styrke omfordelingsvirkningene av skatter og inntektsoverføringer.

Selv om utvalget har skissert en del tiltak og peker på mange faktorer som er viktige for inntektsfordelingen, er det flere felt utvalget ikke har hatt kapasitet til å få utredet i denne rapporten. Dette gjelder for eksempel tiltak rettet mot inntektsfordelingen mellom kvinner og menn, der det vises til arbeidet i Likelønnskommisjonen. Det er heller ikke særlige tiltak rettet mot å utjevne regionale forskjeller, selv om noen av tiltakene vil være særlig viktige overfor grupper som bor i visse strøk av landet.

I tråd med utvalgets mandat har fordelingstiltak med langsiktige konsekvenser blitt prioritert. Derimot har tiltak knyttet til det offentlige tilbudet av tjenester i liten grad blitt behandlet. Levekårssituasjonen til gruppene som befinner seg nederst i inntektsfordelingen, påvirkes i stor grad av offentlige virkemidler som kompenserer for manglende økonomiske ressurser. Både de universelle velferdsordningene og målrettede ordninger, som for eksempel boligsosiale tiltak, tilskuddsordninger til kommuner for å bekjempe barnefattigdom, tilskudd til frivillige organisasjoner som driver med arbeidstrening for grupper langt fra arbeidsmarkedet mv., er av stor betydning for økonomisk utsatte gruppers levekår. Utvalget har kun i liten grad vurdert tiltak innenfor slike målrettede ordninger. Derimot vil mange av tiltakene som drøftes i rapporten også ha betydning for disse gruppene.

16.2 Oppvekst og utdanningspolitikk: tidlig læring

Norsk utdanningspolitikk og utdanningssystem har mange likhetsskapende trekk. Et svært viktig trekk i denne sammenhengen er gratisprinsippet i skolen og i høyere utdanning. I grunnskolen har gratisprinsippet vært under press, og det har i de senere årene derfor skjedd en innstramming med hensyn til egenbetalinger for aktiviteter, turer og lignende. I videregående skole har det vært satset på gratis læremidler; dette er positivt. Gratis høyere utdanning er viktig for å gjøre slik utdanning tilgjengelig for alle. Gratis høyere utdanning viser seg å være særlig fordelaktig i nedgangstider: dersom familiene skulle betalt dette selv, kunne nedgangstidene resultert i lavere søkning til universiteter og høyskoler, mens det motsatte skjer 1.

Utvalget mener det er svært viktig at gratisprinsippet i utdanningssektoren videreføres og styrkes. På enkelte områder er gratisprinsippet ikke gjennomført, slik som i barnehagesektoren og skolefritidsordningene. Utvalget har ikke vurdert skolefritidsordninger og eventuelle tiltak når det gjelder dette. I avsnitt 16.2.1 nedenfor presenteres imidlertid argumentasjon for å innføre gratis kjernetid i barnehager.

Analysen i kapittel 9 viser at utdanning gir økte sysselsettingsmuligheter og økt lønn. Det er i dag et betydelig antall ungdommer som ikke fullfører videregående opplæring, og et stort etterslep av voksne med lav utdanning. Analysene i kapittel 9 viser at dette i stor grad henger sammen med at mange ungdommer begynner i videregående opplæring uten tilstrekkelige forkunnskaper. En bedre grunnskole vil dermed kunne gi økt gjennomføring i videregående opplæring. I vedlegg 2 av Mogstad og Rege vises det også at mer læring i førskolealder er svært viktig for bl.a. utdanning og yrkesdeltakelse senere i livet.

Etter utvalgets mening er det derfor viktig med tiltak på fire nivåer: i barnehagen, i grunnskolen, i videregående skole og rettet mot voksne med lav utdanning.

Basert på foreliggende forskning ser det ut til at førskoletiltak er viktige og kostnadseffektive (jf. vedlegg 2). Særlig er det viktig å sikre at de mange barna fra lavinntektsfamilier som i dag ikke går i barnehage, får reell tilgang til et kvalitativt godt barnehagetilbud. Fordelingsutvalget foreslår konkrete tiltak for å øke deltakelsen i barnehage for disse barna, og for å sikre at barnehagetilbudet er av god kvalitet.

Når det gjelder tiltak i grunnskolen og innenfor videregående opplæring, vil Fordelingsutvalget begrense seg til å peke på noen mulige tiltak. Fordelingsutvalget viser til at tre andre offentlige utvalg arbeider med relaterte problemstillinger: Midtlyngutvalget skal se på hvordan en kan få til bedre læring for barn, unge og voksne med særskilte behov; Tidsbrukutvalget skal foreslå tiltak som vil gi bedre utnyttelse av tiden i skolen for at elevene skal få gode læringsvilkår og -resultater, og et tredje utvalg foretar en helhetlig gjennomgang av opplæringstilbudet for minoritetsspråklige i barnehage, skole og høyere utdanning.

De økonomiske nedgangstidene Norge nå er inne i, vil framover sammenfalle med store ungdomskull. Det vil derfor være stort behov for å hindre at mange unge blir stående utenfor arbeid og utdanning i lengre tid. Som beskrevet i kapittel 8, risikerer ungdom som starter sin yrkeskarriere i lavkonjunktur, varig dårligere tilknytning til arbeidsmarkedet enn ungdom som går ut i arbeidsmarkedet i oppgangstider (Raaum og Røed, 2006) 2. Å hindre langvarig utenforskap vil dermed kunne forebygge framtidig lavinntekt. Nedgangskonjunkturen vil trolig føre til økt tilstrømming til universiteter og høyskoler, som under forrige nedgangsperiode i første halvdel av 1990-tallet. Da er det viktig at det opprettes flere studieplasser og at ungdom stimuleres til å ta studier i utlandet. Det er også viktig at ungdom som ønsker en yrkesrettet utdanning, får gode muligheter. Erfaring viser at det kan være vanskelig å skaffe til veie nok lærlingplasser til elever på yrkesfaglige studieretninger. Det er derfor viktig at bedriftene i tilstrekkelig grad motiveres til å ansette lærlinger.

Økt satsing på utdanning i perioden framover vil bedre tilgangen på kvalifisert arbeidskraft i neste oppgangsperiode, noe som bl.a. vil kunne motvirke flaskehalser og lønnspress.

16.2.1 Gratis kjernetid i barnehager

I Norge har vi hatt en løpende debatt om tilsynsordninger for barn. Utvalget er opptatt av hvilke effekter ulike tilsynsordninger har på barns læring og på senere utdanning og yrkestilknytning.

Hvordan et barn påvirkes av å gå i barnehage, vil i stor grad avhenge av hvor gammelt barnet er, hvordan kvaliteten i barnehagen er og ikke minst hva det reelle alternativet er – om det er foreldreomsorg eller å bli passet av en slektning eller dagmamma. Barnets familiebakgrunn og hjemmesituasjon har også mye å si for hvilken utvikling barnet vil ha i barnehage sammenliknet med foreldreomsorg.

Utvalget vil fremheve at empiriske studier klart peker i retning av at barn fra ressurssvake familier har store fordeler av å gå i barnehage. Blant annet har barn som går i barnehage bedre språkutvikling. Dette gjelder spesielt barn med lavt utdannede mødre, minoritetsspråklige barn og barn fra lavinntektsfamilier (Schjølberg m.fl. 2008, nærmere omtalt i kapittel 9) 3. Det er også vist store positive langtidseffekter på utdanning og yrkesdeltakelse av barnehage (Havnes og Mogstad, 2009) 4, og disse effektene er klart størst for barn som kommer fra hjem der utdanningsnivået er lavt. Disse resultatene er nærmere omtalt i vedlegg 2.

Internasjonale studier tyder på at barnehage kan ha negative effekter på ikke-kognitiv utvikling, herunder atferd, sosial og emosjonell utvikling, som utdypet av Mogstad og Rege i vedlegg 2. Dette ser imidlertid ikke ut til å gjelde for barn fra ressurssvake hjem. En ny norsk studie (Schjølberg m.fl., 2009) 5 som undersøker sammenhenger mellom barnehage og bl.a. atferd for de yngste barna, finner ingen forskjell i emosjonelle vansker mellom barn som har gått i barnehage og barn som har vært hjemme. Det eneste unntaket er barn som er i barnehagen mer enn 40 timer i gjennomsnitt per uke. Disse barna skårer noe høyere på mål for atferdsproblemer enn barn som er kortere tid i barnehagen.

Som vist i avsnitt 9.5.1, er det barn av foreldre med lav utdanning og inntekt som benytter barnehage minst; forskjellen i barnehagebruk mellom foreldre i 1. og 4. kvintil er 15-20 prosentpoeng. Ytterligere økning av barnehagedekningen handler derfor nå i stor grad om å inkludere barn fra lavinntektshusholdninger i barnehagen. Dersom disse gruppene får økt barnehagedekning, mener utvalget at det vil bedre barnas læring i skolen, øke andelen som fullfører videregående skole, og øke andelen som tar høyere utdanning.

Utvalget legger til grunn at egenbetalingen i barnehagene er en medvirkende årsak til den lavere bruken av barnehager blant lavinntektsfamilier. 6 Utvalget mener at det er prinsipielt viktig å fjerne en slik økonomisk barriere. Utvalget vil derfor foreslå innføring av gratis kjernetid i barnehage på for eksempel 20 timer per uke for å gi også disse gruppene et reelt tilbud. Forslaget innebærer at det gratisprinsippet som gjelder i utdanningssystemet for øvrig, utvides til å omfatte deler av barnehagetilbudet.

Ett viktig mål med et slikt tiltak er å øke deltakelsen i barnehager blant minoritetsspråklige barn. Språklig stimulering før skolestart er særlig viktig for disse barna. Erfaringene fra prøveprosjektet med gratis kjernetid i enkelte bydeler i Oslo der andelen med minoritetsspråklig bakgrunn er høy, tilsier at gratis kjernetid kan være et effektivt virkemiddel for å få flere minoritetsspråklige barn inn i barnehagene.

Barnehage er i dag dessuten i stor og økende grad første trinn i utdanningskjeden. Barn som ikke har gått i barnehage i hvert fall i ett år før skolestart, vil ha gått glipp av viktig sosial trening og skoleforberedelse, noe som kan gjøre overgangen til skole tøff for disse barna. Det er derfor prinsipielt uheldig at foreldrenes økonomi skal bidra til å stenge noen ute fra dette tilbudet. Jo større satsinger det gjøres framover for å integrere barnehagene ytterligere i utdanningsløpet, desto viktigere blir det å sikre at tilgangen til barnehage er reell for alle. Dette taler for å gjøre i hvert fall et korttidstilbud i barnehager gratis tilgjengelig for alle grupper.

Utvalget mener tilbudet bør være universelt, og ikke kun rettet mot de mest utsatte gruppene. Når man inkluderer alle i ordningen, er dette en sikker måte å nå ut til alle på, også de utsatte gruppene. Ved målretting vil det dessuten være et problem å finne gode kriterier for hvilke barn som skal få ta del i tilbudet. Ved en inntektsprøving vil foreldre kunne oppleve at fordelen ved gratis barnehage forsvinner dersom de øker inntekten og dermed krysser en gitt inntektsgrense. Slik inntektsprøving kan gi svært høye marginale skattesatser, og dette påvirker insentivene til å arbeide negativt, særlig for kvinner.

Totalkostnaden for gratis kjernetid for alle barn fra ett til fem år kan på usikkert grunnlag anslås til i underkant av 6 mrd. kroner. Av dette er om lag 2,5 mrd. knyttet til tre-femåringer. Utvalget mener at det vil være naturlig å starte med å innføre gratis kjernetid for de eldste barna, og at en så evaluerte effektene av tiltaket før en ev. utvider tiltaket til også å omfatte de yngste barna. Anslagene inkluderer kun utbygging og drift av nye barnehageplasser samt dekning av foreldrebetaling, men ikke for eksempel læremidler eller tiltak for å heve kvaliteten. Kostnadsanslagene er basert på at alle barn som får rett til gratis kjernetid, vil benytte seg av tilbudet. Det kan dermed ses som maksimumsanslag. Kostnaden er høyere for de yngste barna av to grunner: for det første fordi en barnehageplass i småbarnsavdeling koster mer enn en barnehageplass i storbarnsavdeling, og for det andre fordi dekningsgraden er lavere for de yngre årskullene. Dermed innebærer et tilbud om gratis kjernetid flere nye barnehageplasser for små barn enn for større barn.

Kostnadene ved å innføre gratis kjernetid kan eventuelt begrenses ved å øke prisen for den resterende tiden for fulltidsplass i barnehage. En slik reform vil bli mer målrettet mot dem som i dag står uten barnehageplass, og altså ikke i like stor grad være et skritt i retning av et felles første trinn i utdanningskjeden som skal være tilgjengelig for alle barn. En slik reform vil videre kunne gjøre det administrativt krevende å opprettholde lav foreldrebetaling for foreldre som bruker hel barnehageplass og har lavere oppholdsbetaling i henhold til kommunale, inntektsgraderte satser. En annen ulempe med denne løsningen er at det vil innebære økte effektive marginalskattesatser ved å jobbe full stilling dersom dette innebærer å ta i bruk heldagstilbud. Lavtlønnede kvinner vil for eksempel kunne komme bedre eller like godt ut økonomisk ved å jobbe redusert tid og benytte gratis kjernetid, som ved å jobbe full tid og betale for barnehage. Å jobbe deltid vil imidlertid kunne ha negative virkninger på kvinnenes inntektsutvikling på lengre sikt. Utvalget vil derfor ikke foreslå å finansiere dette tiltaket ved økte priser for den resterende tiden i barnehage.

16.2.2 Obligatorisk kjernetid

En innføring av gratis kjernetid vil trolig føre til at langt flere vil velge et slikt barnehagetilbud. Det kan likevel være noen grupper som velger andre tilsynsordninger. Etter utvalgets mening er det ikke opplagt at dette bør være mulig, i hvert fall ikke for de eldste barna. For å sikre alle barn et minimum av pedagogisk tilbud før skolestart, har utvalget derfor vurdert om kjernetiden bør gjøres obligatorisk for femåringer. Dette tiltaket vil i praksis være et førskoletilbud i regi av barnehagene. Utvalget har ikke vurdert førskoletilbud for fem­åringer i skolen, da vi antar at barnehagene per i dag gir den beste rammen rundt et slikt tilbud for femåringer.

Tiltaket vil ha forholdsvis beskjedne virkninger på behovet for ny kapasitet i barnehagesektoren, siden de aller fleste femåringer (96 pst.) allerede går i barnehage. Kostnaden ved tiltaket er derfor i første rekke knyttet til prisreduksjonen dette vil medføre for alle dem som allerede har en barnehageplass. I tillegg vil det påløpe ekstra kostnader til skyss og eventuelt læremidler. De samlede kostnadene er anslått til om lag 1 mrd. kroner per år.

Et argument mot å gjøre kjernetiden obligatorisk for femåringer er at kvaliteten i barnehagene i dag varierer og (kanskje) ikke er god nok til at det er ønskelig å pålegge alle familier å sende femåringene i barnehagen. Ikke alle barnehager har pedagogisk personale. I særdeleshet gjelder dette familiebarnehager, men også i ordinære barnehager har mangelen på førskolelærere gjort at det i økende grad benyttes ufaglærte i stillinger som i utgangspunktet krever pedagogisk kompetanse.

Det vil også kunne innvendes at det å pålegge og sende barna i barnehage vil innebære en inngripen i selvråderetten for foreldrene. Som påpekt i kapittel 3, er det imidlertid ikke åpenbart at foreldre skal ha rett til å nekte sine barn å motta denne opplæringen.

Innføring av obligatorisk kjernetid bør eventuelt tas i flere trinn. I trinn én bør tilbudet gjøres gratis for alle, men når man har fått utbygget et godt pedagogisk tilbud med kompetent personale i barnehagene, bør det vurderes å gjøre ordningen obligatorisk i ett år før skolestart.

16.2.3 Utfasing av kontantstøtten

Den store barnehageutbyggingen de senere årene har medført at kapasitetsproblemene i barnehagesektoren har blitt betydelig redusert. Det er imidlertid andre faktorer som bidrar til at en del barn ikke går i barnehage. Kontantstøtten bidrar til å gjøre det mer lønnsomt for noen å passe barna selv framfor å benytte barnehage, og den stimulerer dessuten til å velge uformell barnepass framfor barnehage. En del foreldre ønsker videre å passe barna selv, særlig når barna er små, og vil derfor trolig ikke benytte barnehage selv om de ikke hadde fått kontantstøtte. Uavhengig av hva årsakene måtte være, ser vi at barn av foreldre med lav inntekt og utdanning etterspør barnehage i mindre grad enn andre. Dette betyr at mange av barna som kan ha stort læringsmessig utbytte av å gå i barnehage, ikke gjør dette. Kontantstøtten er én av faktorene som bidrar til dette mønsteret.

Uformelt barnetilsyn har oftest dårligere læringsmessig kvalitet enn dagens tilbud i barnehager. Når barn fra høyinntektsfamilier går i barnehage, og derigjennom får et bedre læringsmiljø, mens barn fra lavinntektsfamilier i større grad er i uformelt barnepass med et dårligere læringsmiljø, forsterkes forskjellene. Dette kan bidra til å sementere forskjeller over hele livsløpet. I et fordelingsperspektiv er det derfor uheldig at kontantstøtten stimulerer til bruk av uformelt barnepass. Tall fra Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) viser at 55 pst. av sysselsatte mødre med barn i kontantstøttealder, mottok kontantstøtte. Trolig er de fleste av disse barna i uformelt barnepass. Disse tallene tyder på at mange kontantstøttebarn ikke er hjemme med foreldrene, men hos dagmamma.

På denne bakgrunn mener utvalget at kontantstøtten ikke støtter opp under en politikk for å ta vare på de svakeste og sørge for at alle barn får like muligheter. Dette er uheldig i et langsiktig fordelingsperspektiv.

kort sikt vil en fjerning av kontantstøtten bidra til en mer ujevn inntektsfordeling fordi den benyttes mest av husholdninger med lave inntekter. En del av formålet med fjerning av kontantstøtten vil være å få flere ut i jobb, og på denne måten kan disse øke sine inntekter. På den andre siden vil mange av dem som i dag mottar kontantstøtte, ha problemer med å skaffe seg en jobb selv om de skulle ønske det, for eksempel fordi de mangler kvalifikasjoner, herunder tilstrekkelige norskkunnskaper.

Prinsipielt sett mener utvalget likevel at kontantstøtten bør avvikles. Hvor raskt kontantstøtten bør avvikles, og om den bør avvikles både for ett- og toåringer, bør imidlertid vurderes nærmere. Konjunktursituasjonen taler for at en slik avvikling gjøres gradvis.

I 2009 er det budsjettert med om lag 1,5 mrd. kroner i samlede kontantstøtteutbetalinger. Den direkte budsjettvirkningen av å fjerne kontantstøtten er derfor en provenyøkning på om lag 1,5 mrd. kroner. Imidlertid vil etterspørselen etter barnehageplasser øke hvis kontantstøtten fjernes, og kostnadene ved å bygge ut og drive disse barnehageplassene er trolig langt høyere enn provenyøkningen av å fjerne kontantstøtten. 7 Noe av dette vil likevel oppveies av økt yrkesdeltakelse blant foreldre med barn i kontantstøttealder. Kornstad og Thoresen (2006) 8 anslår for eksempel en 6 pst. økning i småbarnsmødres arbeidstilbud ved en fjerning av kontantstøtten i 2003. Dette vil både gi økte skatteinntekter og positive ringvirkninger for samfunnet. Den totale effekten på offentlige budsjetter av å fjerne kontantstøtten er dermed svært usikker.

En avvikling av kontantstøtten må ses i sammenheng med de øvrige tiltakene utvalget trekker fram, som gratis kjernetid, økt justering av barnetrygd og eventuelt innføring av søskentillegg/småbarnstillegg i barnetrygden. Disse endringene vil komme gruppen med barn i kontantstøttealder til gode, og vil dessuten i mye mindre grad skape vridninger i foreldres valg mellom barnehage og andre tilsynsordninger. Også effektene på arbeidstilbudet er langt svakere ved denne typen overføring; for eksempel bidrar trolig gratis kjernetid til å øke arbeidstilbudet.

16.2.4 Kvalitet i barnehagen

Som beskrevet av Mogstad og Rege i vedlegg 2, er kvaliteten en av de avgjørende faktorene for hvorvidt en gitt form for barnepass har de ønskede effektene på barnas kognitive og ikke-kognitive ferdigheter. Et sentralt punkt for senere fordelingsmessige utfall, som barnas senere utdannings- og yrkesforløp, er i hvilken grad barnehagen sikrer et godt grunnlag for senere læring i skolen. Førskoleordninger med et fokus på læring, høyt kvalifiserte førskolelærere og få barn per lærer ser ut til å ha størst effekt ut fra den forskningen som foreligger på feltet, se vedlegg 2.

Læringsaktiviteter i barnehagen er med andre ord viktige, også i et fordelingsperspektiv. Det er videre trolig ikke likegyldig hva slags læringsaktiviteter barnehagen tilbyr, eller hvordan disse aktivitetene foregår. Blant annet vil det ha betydning hvordan vanskeligstilte barn blir møtt i barnehagen og hvilke ressurser og hvilken kompetanse barnehagen har til å drive læringsaktiviteter. Det er etter utvalgets mening viktig at alle barn daglig blir inkludert i en eller annen form for organisert læringsaktivitet i barnehagen. Dersom læring i barnehagen i alt for stor grad baserer seg på barnets eget initiativ og nysgjerrighet, kan dette medføre at de barna som har best evner til å uttrykke sin nysgjerrighet får størst læringsutbytte av barnehagen.

Ifølge Borg m.fl. (2008) 9 er det forsket svært lite på hvordan kvaliteten i norske barnehager faktisk er. Det er behov for mer kunnskap om dette før det ligger til rette for å foreslå konkrete tiltak. Utvalget viser til at det i løpet av 2009 skal legges fram en stortingsmelding om kvalitet i barnehagene.

De siste tallene fra kommunenes innrapporteringssystem Kostra viser at det mangler 4 400 pedagogiske ledere med førskolelærerutdanning i barnehagene. Dette mener utvalget er svært bekymringsfullt, og tiltak bør settes inn for å dekke behovet for førskolelærere. Den store utbyggingen av nye barnehageplasser de senere årene har ført til en for stor bruk av ufaglært personale. I familiebarnehager, hvor det ikke er krav til at det skal være en førskoleutdannet person til stede, er det grunn til å tro at det vil være enda vanskeligere å gi et pedagogisk tilbud som holder en tilstrekkelig høy kvalitet. Ifølge beregninger fra Utdanningsforbundet er det nå rundt 40 000 barnehagebarn som ikke får et fullverdig barnehagetilbud.

Selv med full dekning, gitt dagens pedagognorm, vil pedagogtettheten i norske barnehager fortsatt ligge under pedagogtettheten i for eksempel Sverige og Danmark, jf. avsnitt 9.4.1. Utvalget mener det bør vurderes å øke pedagogtettheten i barnehagene ved å innføre en mer ambisiøs pedagognorm. Trolig vil høyere pedagogtetthet bidra til å lette rekrutteringen av førskolelærere, siden førskolelærere som jobber i barnehage da vil få et bedre faglig arbeidsmiljø.

Utvalget støtter det arbeidet som har vært gjort mht. å utvide antall studieplasser i førskoleutdanningen. For å bedre tilgangen til nye førskolelærere kan det imidlertid også være nødvendig med en bedring av førskolelæreres samlede lønns- og arbeidsvilkår. Det er om lag 20 000 førskolelærere som i dag ikke jobber i barnehage. Trolig vil mange av disse ønske å komme tilbake til barnehagene dersom de samlede lønns- og arbeidsvilkårene var bedre. Forskolelærerne er en av de høyskoleutdannede gruppene som har lavest lønn. Utvalget vil peke på at et ev. lønnsløft for førskolelærere i tillegg vil være et skritt i retning av mer lik lønn for menn og kvinner, i tråd med Likelønnskommisjonens forslag om en «likelønnspott» for kvinneyrker.

16.2.5 Tiltak for å bedre fullføringen i skolen

Behovet for arbeidskraft med bare grunnskoleutdanning vil etter alt å dømme komme til å bli lavere i årene framover. Fullført videregående opplæring vil med andre ord i stadig større grad bli inngangsbilletten til yrkeslivet. At bare 70 pst. av dem som begynner i videregående skole har fullført og bestått i løpet av fem år, er således både et effektivitets- og fordelingsproblem.

Det er godt dokumentert at det er en nær sammenheng mellom svake karakterer i grunnskolen og senere frafall i videregående opplæring. Det betyr at norske grunnskoler sender fra seg en stor andel elever som i praksis ikke har forutsetninger til å mestre opplæringen i videregående. Resultatene fra PISA-undersøkelsen i 2006 viser at i overkant av 20 pst. av norske 15-åringer har svært lav kompetanse i naturfag, matematikk og lesing. Tidligere PISA-undersøkelser har vist at om lag 10 pst. av 15-åringene har så høyt fravær at de i praksis ikke deltar i undervisningen. Karakterstatistikken for 10. klassingene i grunnskolen viser at nesten like mange har karakteren 1 eller mangler vurdering i ett eller flere fag fra ungdomsskolen. Fra gruppen med kritisk lav kompetanse søker en tredel seg til videregående opplæring på særskilt grunnlag. Med andre ord er det to tredeler som fortsatt er ordinære søkere og som søker seg inn i et ordinært løp i videregående opplæring. I 2007-kullet tilsvarte dette over 3 000 elever. Disse elevene har etter alt å dømme ikke tilstrekkelige forutsetninger for å gjennomføre videregående opplæring. Etter utvalgets vurderinger er det uholdbart at en så stor andel elever går ut av grunnskolen uten realistiske muligheter til å klare seg i videregående opplæring, og vi mener at flere av disse vil kunne fullføre videregående skole dersom riktige tiltak settes inn.

Det er kjent at mange ungdommer med svake karakterer fra grunnskolen sliter med andre problemer som kan gi seg utslag i fravær, atferdsproblemer og sviktende motivasjon. En rapport fra Folkehelseinstituttet 10 viser at 13 pst. av ungdommer mellom 13 og 15 år er så plaget av symptomer på angst og depresjon at de trenger behandling. For elever med sammensatte problemer er det viktig at skolen styrker opplegg for eleven som inkluderer støtte til å løse psykiske og sosiale problemer.

Det finnes flere alternative veier til å sikre at flere klarer å fullføre videregående opplæring enn i dag. Utvalget mener man bør gi den enkelte elev eller lærling tettere oppfølging og mer hjelp i grunnskolen til å komme opp på det nivået som kreves for å fullføre og bestå opplæringen. Sett i lys av hvilke krav arbeidslivet stiller til grunnleggende ferdigheter og annen kompetanse, mener utvalget at hovedstrategien må være å styrke opplæringen – ikke senke ambisjonsnivået. En annen mulighet er å satse sterkere på alternative ordninger for ungdom som har vanskelig for å følge ordinær undervisning, slik som ordningen med praksisbrev. Praksisbrev gir ikke fullt fag- eller svennebrev, men sikrer en viss kompetanse som kan brukes i arbeidslivet og kan styrke muligheten til å fortsette opplæring i videregående skole.

Utvalget har ikke et tilstrekkelig grunnlag for å foreslå konkrete tiltak når det gjelder opplæringen for ressurssvake elever, men viser til det arbeidet som pågår på dette feltet både av myndighetene og av andre offentlige utvalg. Siden ungdom som faller fra i videregående opplæring har tre ganger så høy sannsynlighet som andre til å være uten jobb eller utdanning i ung alder, vil utvalget anta at det er flere tiltak som vil vise seg å være samfunnsøkonomisk lønnsomme. Det er mye som tyder på at samfunnet vil få tilbake investeringene i tett oppfølging i form av mer produktive arbeidstakere og reduserte kostnader til trygdeytelser og sosialhjelp, og ikke minst vil slike tiltak heve velferden til enkeltpersoner som ofte lever under vanskelige forhold.

16.3 Arbeidsmarkedspolitiske tiltak

Yrkestilknytning er svært viktig for den enkeltes muligheter til å unngå lavinntekt. Som vist til bl.a. i avsnitt 8.3, kan selv kortvarig tid utenfor arbeidslivet ha langsiktige effekter på inntektsopptjeningen gjennom livet. I dette avsnittet drøfter vi tiltak på både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden som kan bedre tilknytningen til yrkeslivet.

Arbeidsmarkedspolitiske tiltak spiller en avgjørende rolle i norsk økonomisk politikk, blant annet for å møte framtidige utfordringer med en aldrende befolkning. Mye har blitt gjort på flere ulike områder for øke arbeidsmarkedsdeltakelsen i befolkningen, og mange ulike prosesser pågår. Avtalen om inkluderende arbeidsliv mellom partene i arbeidslivet og myndighetene, pensjonsreformen og arbeids- og velferdsreformene, herunder ny arbeids- og velferdsforvaltning, er sentrale elementer. Utvalget har ikke hatt mulighet til å gjennomgå denne politikken i full bredde. Nedenfor presenteres likevel noen vurderinger av enkelttiltak som kan ha spesiell interesse i fordelingssammenheng.

16.3.1 Arbeidsrettede tiltak på arbeidstakersiden – kvalifiseringstiltak

Fullført videregående opplæring er viktig for å lykkes i det moderne arbeidslivet. Et stort antall voksne har ingen formell utdanning utover grunnskolenivå. Denne gruppen har vanskelig for å komme inn på arbeidsmarkedet, og er mest utsatt for ledighet i lavkonjunkturer og varig utstøting fra arbeidslivet. De økonomiske mulighetene til å oppgradere det formelle utdanningsnivået i voksen alder oppleves trolig som små for de fleste i denne gruppen. For det første er studielån og -stipend oftest lavere enn for eksempel dagpenger eller trygdeytelser, og det er også begrensede muligheter til å ta formell utdanning samtidig med at man mottar de fleste typene av slike ytelser. Økende arbeidsløshet gjør at det nå haster med tiltak for å gi voksne bedre muligheter til å ta formell utdanning.

I utgangspunktet finnes det mange muligheter for å bedre yrkesdeltakelsen i ulike grupper. Utvalget har valgt å konsentrere seg om tiltak rettet mot grupper som – uansett konjunktursituasjon – har en svak tilknytning til arbeidsmarkedet eller særlige vanskeligheter med å komme inn i og beholde normalt arbeid. Utvalget ser derfor ikke på rene motkonjunkturtiltak som skal bedre sysselsettingen generelt. Enkelte av tiltakene som er relevante uansett konjunktursitasjon, slik som kvalifiseringstiltak, kan imidlertid være viktige for å unngå at de som rammes av arbeidsledighet som følge av lavkonjunkturen forblir utenfor arbeidsmarkedet som følge av tap av kompetanse og kontakt med arbeidsmarkedet (hystereseeffekter). Vi kan dele tiltakene inn i tiltak på utgiftssiden (eksempelvis kutt eller endringer i velferdsordninger, eller arbeidsbetingede stønader) og tiltak som virker over skattesystemet.

Til tross for den store samfunnsmessige betydningen av at flere voksne fullfører videregående opplæring og dermed står sterkere rustet i framtidas arbeidsmarked, er det vanskelig for de fleste å ta formell utdanning på dette nivået i voksen alder. Det er svært uvanlig at arbeidsgiver finansierer slik utdanning. Voksne som har rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring kan i dag få de samme lån og stipend fra Lånekassen som studenter i høyere utdanning. Basert på den lave deltakelsen i formell utdanning blant lavt utdannede voksne, er det etter utvalgets vurdering lite realistisk å forvente at lavt utdannede skal ta opp lån for å ta grunnskoleutdanning eller videregående opplæring.

Slik regelverket er i dag, vil lavt utdannede som helt eller delvis har falt ut av arbeidsmarkedet og som ønsker å oppgradere sin formalkompetanse, med noen unntak miste stønaden til livsopphold fra NAV. Dette innebærer at finansiering av livsopphold for å fullføre fag- og yrkesopplæring må finansieres av den enkelte for eksempel gjennom utdanningslån. I tillegg til nedbetalingsbyrden man da påføres, vil man også i de fleste tilfeller påføres et betydelig inntektstap da studielånet ikke tilsvarer dagpenger og andre ytelser. Utvalget mener dette er uheldig.

NAV gir tilbud om arbeidsmarkedsopplæring (AMO). Dette er kurs som skal være så arbeidsrelevante som mulig. NAV søker etter opplæringstilbydere gjennom å legge ut anbud etter normale anskaffelsesregler. Det ordinære utdanningssystemet blir i svært liten grad benyttet til arbeidsmarkedsopplæring, på tross av at fag- og yrkesopplæringen er svært arbeidsorientert. Det er også dokumentert at personer med fagbrev klarer seg svært godt i arbeidslivet. Etter utvalgets vurderinger er det godt faglig grunnlag for å hevde at et fag- eller svennebrev vil være en mer solid investering for samfunnet og den enkelte enn de fleste kurs innenfor arbeidsmarkedsopplæringen. For voksne med tilstrekkelige forhåndskunnskaper og motivasjon vil det kunne la seg gjøre å fullføre et fag- eller svennebrev i løpet av -1 år. 11 Utvalget mener det er i den enkeltes og samfunnets interesse at tiden som arbeidsledig brukes til å fullføre en fag- eller yrkesopplæring. Utvalget vurderer det slik at dette vil være lønnsomt på lang sikt, selv om det for enkelte ville innebære en forlengelse av perioden uten arbeid.

Utvalget mener det i større grad bør gis muligheter for at voksne med lav utdanning kan få dekket livsopphold for å gjennomføre videregående opplæring. For eksempel kan voksne uten fullført videregående opplæring få omgjort lån fra Lånekassen til stipend når de fullfører videregående opplæring, gitt at dette utformes på en slik måte at ungdom ikke ser dette som en attraktiv mulighet for å finansiere videregående utdanning. En relativt høy, nedre aldersgrense kan for eksempel være hensiktsmessig. En bør også se på muligheten for at arbeidsledige som ikke har fullført videregående opplæring, i større grad enn i dag kan få tilbud om arbeidsmarkedsopplæring i form av et fag- eller svennebrev samtidig som de mottar dagpenger.

Mange innvandrere har liten eller ingen utdanning fra hjemlandet. Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring er derfor et viktig område for å bidra til utjevning av sosiale og økonomiske forskjeller mellom innvandrerbefolkningen og majoritetsbefolkningen.

Utvalget støtter det arbeidet som pågår for å bedre undervisningen for innvandrergruppene, bl.a. gjennom forslaget om å øke timetallet for norskundervisningen. Dette arbeidet blir ekstra viktig i den perioden vi nå går inn i med økt ledighet.

16.3.2 Arbeidsrettede tiltak på arbeidstakersiden – hindre stønadsfeller

Gode trygdeytelser er nødvendig for å sikre levestandarden til dem som ikke har tilstrekkelig arbeidsevne til å kunne forsørge seg via lønnet arbeid, samtidig som beregninger viser at det for noen grupper er lite å tjene på å gå ut i arbeidslivet framfor å motta en stønad, jf. avsnitt 13.7. Utvalget antar at den samlede velferden for de aller fleste vil være større ved deltakelse i arbeidslivet enn ved forsørgelse gjennom offentlige ordninger. Hvordan den individuelle atferden påvirkes av økonomiske insentiver, vil imidlertid avhenge av hvilke reelle valgmuligheter den enkelte har. For en del er ordinær yrkesdeltakelse et realistisk alternativ til stønadsmottak, og det er derfor viktig å unngå stønadsfeller.

OECD anbefaler at Norge kutter velferdsordningene for å bedre insentivene til å arbeide. 12 Kutt i velferdsordningene ville isolert sett gjøre det mindre attraktivt å motta trygd og mer attraktivt å jobbe. For stønadsmottakere med en viss arbeidsevne kunne slike kutt bidra til et høyere arbeidstilbud. Slike tiltak har imidlertid uheldige fordelingsvirkninger for den delen av de trygdede som ikke har noen mulighet for å gå ut i arbeidslivet.

Et eksempel på en endring i en velferdsordning som bedret arbeidsinsentivene, er trolig reformen av overgangsstønaden for enslige forsørgere i 1998. Tidsbegrensningen for overgangsstønaden ble da redusert fra ti år til (som hovedregel) tre år. Samtidig ble nivået på ytelsen hevet for de mottakerne som ble igjen. Det ble også knyttet en aktivitetsplikt til stønaden for en del av mottakerne. Mogstad og Pronzato (2008) 13 finner at reformen førte til økt arbeidstilknytning, økte inntekter og redusert forekomst av lavinntekt blant enslige mødre. Dette er altså et eksempel på at en reform i trygdesystemet til en viss grad samtidig var gunstig både for fordeling og effektivitet.

Overgangsstønaden kan imidlertid ikke sies å være sammenliknbar med så mange andre ytelser, siden den ikke er knyttet til egen sykdom eller tap av arbeid. Det er dermed ikke sikkert at erfaringene fra kuttene i denne ytelsen er overførbare til for eksempel sykepenger eller uføretrygd.

Utvalget legger avgjørende vekt på at selv om kutt i velferdsordningene kan bidra til å få enkelte i jobb, vil det samtidig ha store konsekvenser for stønadsmottakere som ikke har et reelt valg om å begynne å jobbe. Skal man unngå at betydelige andeler av de som står utenfor arbeidslivet blir hengende etter i velstandsutviklingen, må de offentlige stønadene stå i et rimelig forhold til inntektsnivået i samfunnet. Vi viser også til diskusjonen om velferdsordningenes rolle som forsikringsordninger for alle i diskusjonen av nordisk modell i kapittel 15 og vedlegg 3.

Gitt at mulighetene til endring i velferdsordninger anses som begrensede, kan selve utformingen av ytelsene øke arbeidsinsentivene. For eksempel vil man kunne gjøre det mer lønnsomt for stønadsmottakere å jobbe gjennom å redusere eller fjerne avkortingen av stønaden mot arbeidsinntekt.

Denne typen endringer er innført og skal innføres i pensjonssystemet. Avkortingen av alderspensjon fra folketrygden mot arbeidsinntekt er avskaffet for 67- og 68-åringer. Som en del av pensjonsreformen blir det fra 2011 adgang til å begynne å ta ut alderspensjon fra folketrygden mellom 62 og 75 år. Årlig pensjon vil øke dersom en utsetter uttaket. Det blir også innført fri adgang til å kombinere pensjon med arbeid, uten avkorting av pensjonsutbetalingene mot arbeidsinntekten.

AFP-ordningen er i dag en førtidspensjonsordning for aldersgruppen 62 – 66 år, men vil bli lagt om til å utgjøre et påslag til folketrygden. Også det årlige AFP-påslaget øker med senere uttak, og det skal kunne kombineres med arbeid uten avkorting.

Endringene i alderspensjonen er ikke nødvendigvis overførbare til andre ordninger. Ordningene er begrenset til aldersgruppen over 62 år. Det er lite aktuelt å innføre for eksempel fri rett til å kombinere uførepensjonen eller sykepenger med arbeid på tilsvarende måte som for alderspensjon i det nye systemet. Alderspensjon kan ses på som en ytelse man selv har spart opp gjennom skatteinnbetalinger i løpet av yrkeslivet. Sykepenger og uførepensjon er derimot forsikringsordninger som er betinget av at en helt eller delvis er ute av stand til å arbeide. Det virker da rimelig at ytelsene faller bort hvis en er i stand til å arbeide full tid, og at de reduseres forholdsmessig hvis en er i stand til å arbeid redusert tid.

En annen mulighet til å redusere de effektive marginalskattesatsene, og på den måten redusere problemene med stønadsfeller, er å innføre stønader eller skattelettelser som er betinget på at man jobber. Slike stønader kalles ofte in-work benefits (IWB). Her skal vi bruke uttrykket arbeidsbetinget stønad (ABS). En nærmere beskrivelse av arbeidsbetingede stønader og enkelte internasjonale erfaringer med dette er gitt i kapittel 13.

De internasjonale erfaringene tilsier at slike arbeidsbetingede stønader kan fungere godt mht. å bekjempe fattigdom blant personer og familier i arbeid, særlig i samfunn med lave minstelønninger. En del av denne effekten kommer av økt yrkesaktivitet. Som vist i kapittel 13, er imidlertid ikke erfaringene med bruk av slike ytelser like positive i alle land. Blant annet ser effektene på arbeidstilbudet ut til å avhenge mye av utformingen av stønaden, samt av forholdene på arbeidsmarkedet. Arbeidsbetingede stønader målrettes gjerne mot lavinntektsgrupper ved hjelp av ulike avkortingsregler. Dette kan skape innelåsningseffekter ettersom mottakerne i visse inntektsintervaller da får lite igjen for å jobbe mer.

I en OECD-rapport 14 som analyserer arbeidsbetingede stønader i OECD-området, stiller forskerne seg tvilende til om arbeidsbetingede stønader vil være et særlig godt virkemiddel i de nordiske landene. OECD anbefaler heller at velferdsordninger kuttes for å styrke arbeidsinsentivene, og at det eventuelt brukes lønnstilskudd til arbeidsgivere for å bedre deres muligheter til å ansette lavt kvalifisert eller lite produktiv arbeidskraft.

En ulempe med arbeidsbetingede stønader kan dessuten være at det kan holde folk igjen i yrker med små krav til kvalifikasjoner, ved at de reduserer insentivene til for eksempel å ta høyere utdanning.

Utvalget ser at det er visse problemer knyttet til arbeidsbetingede stønader. På den annen side er det behov for tiltak som kan motvirke problemene med stønadsfeller. Utvalget mener derfor at det må skaffes mer kunnskap om arbeidsbetingede stønader og hvordan slike ordninger eventuelt vil kunne fungere i Norge. En mulighet er å se nærmere på ordningene i de andre nordiske landene.

Avslutningsvis vil utvalget peke på at forslaget om gratis kjernetid i barnehager vil ha entydig positiv virkning på insentivene til å arbeide, ettersom det reduserer kostnadene ved å være i arbeid, i praksis særlig for kvinner.

16.3.3 Arbeidsrettede tiltak på arbeidsgiversiden

I kapittel 11 ble det vist hvordan enkelte grupper har særlig stor risiko for å stå utenfor arbeidslivet. Dette gjelder personer med for eksempel lav utdanning, funksjonsnedsettelse eller ikke-vestlig bakgrunn. På sikt vil det dessuten bli et misforhold mellom etterspørselen etter lavt utdannet arbeidskraft og tilbudet av denne, jf. kapittel 9. Utvalget foreslår flere tiltak som er forventet å forbedre den individuelle kompetansen, og derigjennom arbeids­inkluderingen på lengre sikt. Men det er også nødvendig med tiltak som bidrar til å øke etterspørselen etter arbeidskraft som, av arbeidsgiverne, kan anses som mindre produktiv eller risikofylt på andre måter. For å påvirke arbeidsgivernes atferd når det gjelder å rekruttere eller holde fast på marginal arbeidskraft kan ulike ordninger benyttes. Slike ordninger benyttes per i dag i mindre grad i Norge enn i Sverige og Danmark. Utvalget drøfter her ordninger som etter vår oppfatning kan ha positiv innvirkning på sysselsettingsraten i ulike utsatte grupper.

Lønnstilskudd til arbeidsgivere kan benyttes for å bedre deres muligheter til å ansette lavt kvalifisert eller mindre produktiv arbeidskraft. I dag gis tidsbegrenset lønnstilskudd til arbeidsgivere som ansetter personer som har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet på ordinære lønns- og arbeidsvilkår, med sikte på et varig arbeidsforhold. Tiltaksdeltakerne skal utføre ordinære oppgaver i en offentlig eller privat virksomhet, i hel- eller deltidsstilling. Deltakerne får lønn fra arbeidsgiver. Lønnstilskudd gis i form av en prosentvis lønnsrefusjon i en begrenset del av ansettelsestiden, og skal kompensere for arbeidstakerens lavere produktivitet i denne perioden. Tidsbegrenset lønnstilskudd kan maksimalt utgjøre 50 pst. av lønnen i inntil ett år. For personer som har fått sin arbeidsevne nedsatt slik at vedkommende hindres i å skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid, kan det tidsbegrensede lønnstilskuddet maksimalt utgjøre 60 pst. av lønnen i inntil tre år.

Lønnstilskudd er det tiltaket som ifølge evalueringsrapporter har gitt mest positiv effekt på senere jobbdeltakelse. Tiltaket er blitt brukt mest overfor nykommere i arbeidslivet, som ungdom og relativt nyinnvandrede. I tillegg har en liten gruppe yrkeshemmede hatt nytte av tiltaket. I en evaluering av Aetats tiltak påbegynt i 2004, fant Statistisk sentralbyrå at lønnstilskudd økte sjansen for sysselsetting markant for alle grupper. 15 Dette er ikke overraskende. Den som begynner i arbeid med lønnstilskudd er beskyttet av arbeidsmiljøloven, og det er ofte en forutsetning at de skal ha rett til fast ansettelse når tiltaksperioden er over.

Det er viktig å være klar over at seleksjonen til denne type tiltak kan være sterk, og at det kan være vanskelig å korrigere godt nok for det i denne typen evalueringer. Erfaringen er at det kan være vanskelig å få arbeidsgivere til å akseptere og ta inn personer med usikker arbeidsevne på lønnstilskudd. Noen forskere legger også vekt på faren for såkalt dødvektstap og fortrengning ved denne type tiltak. Arbeidssøkeren ville kanskje ha blitt ansatt uansett, eller det kan være at arbeidsgiver ansetter en arbeidsledig med lønnstilskudd til fortrengsel for å ansette en annen på ordinær måte. Målrettet bruk av lønnstilskudd mot arbeidssøkere med særlige problemer bør redusere problemer knyttet til at noen kan fortrenges, så lenge disse kan skaffe seg jobb lettere enn de som får tiltaket.

I 2007 ble det igangsatt et forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd i Norge. Dette tiltaket skal bidra til å øke mulighetene til ordinært arbeid blant personer med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne og å bidra til å forebygge uførepensjonering. Ordningen innebærer at det gis lønnstilskudd til arbeidsgivere som beholder eller ansetter personer med nedsatt arbeidsevne, og hvor alternativet kan være innvilgelse av uførepensjon. Samtidig er det viktig å være klar over at arbeidstaker og arbeidsgiver ved slike ordninger har felles insentiver i å framstille arbeidstakers produktivitet som lavere enn den faktisk er, for slik å utløse offentlige tilskudd for personer som kanskje uansett ville blitt ansatt.

Forsøket ble igangsatt i fem fylker i 2007 og ble gjort landsomfattende fra 2008. I 2009 ble forsøket utvidet fra 500 plasser til 1 000 plasser. Ordningens plass i forhold til ny uførepensjon utredes nå nærmere, og det vil bli gjennomført en evaluering av ordningen i 2009. Utvalget mener imidlertid at det kan være gode grunner for å ha en slik ordning, for å øke jobbmulighetene for personer med varig nedsatt arbeidsevne.

Danmark har fra 1998 hatt en ordning med tids­ubestemt lønnstilskudd, den såkalt «fleksjobbordningen». Formålet med ordningen er å begrense tilgangen til førtidspensjon (uførepensjon). Ordningen er basert på et varig lønnstilskudd og innrettet mot personer som har varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne, og som ikke kan oppnå eller beholde arbeid på ordinære vilkår. Ordningen brukes både ved «fastholdelse» av ansatte for å unngå utstøting, og ved «innslusing» av arbeidssøkere uten arbeid. I dag er det noe flere fastholdelsessaker enn innslusingssaker.

Fleksjobb er stillinger på særlige vilkår. Det kan bl.a. ikke opptjenes rett til dagpenger i en fleksjobb fordi det ytes offentlig støtte. Man har derfor innført en egen ledighetsytelse i tilfeller hvor kommunen ikke klarer å skaffe deltakerne jobb. Det ytes et lønnstilskudd på 1/2 eller 2/3 av «minste overenskomstmessige lønn» på det aktuelle ansettelsesområdet. Lønn og arbeidsvilkår fastsettes i samarbeid med fagforeninger, arbeidsgiver og arbeidstaker. Det er bostedskommunen som er ansvarlig for avklaring av arbeidsevne og øvrig saksbehandling og som utbetaler tilskuddet til arbeidsgiver. Fleksjobbordningen er nærmere beskrevet i kapittel 13.

Som vist i kapittel 11 er sysselsettingen blant personer med funksjonsnedsettelser lav. Sysselsettingsandelen har heller ikke økt de siste årene, til tross for høykonjunkturen og intensjonene i IA-avtalen. Samtidig viser tall fra AKU at over 90 000 personer med funksjonsnedsettelse som står utenfor arbeidslivet, ønsker en jobb. For å styrke sysselsettingsmulighetene til personer med redusert arbeidsevne foreslår utvalget at myndighetene utreder mulighetene for en ordning av samme type som den danske fleksjobbordningen.

Utvalget vil også peke på behovet for økte lærlingetilskudd etter det fallet i realverdi som er påpekt bl.a. i Karlsenutvalgets innstilling (NOU 2008: 18). Samtidig er det viktig at fordelingsnøkkelen og finansieringssystemet vurderes med sikte på økt effektivitet.

16.4 Endringer i inntektsfordelingen ved hjelp av skatter

Det viktigste formålet med skatter og avgifter er å finansiere offentlig sektors virksomhet, herunder velferdsstaten og offentlige overføringer. Videre bør skatte- og avgiftssystemet utformes på en måte som sikrer at effektivitetstapet ved skattleggingen blir minst mulig. Disse rollene kan komme i konflikt med ønsket om å bruke skatte- og avgiftssystemet til også å løse andre oppgaver, som å utjevne inntektsforskjeller. I tillegg vil det ofte være en konflikt mellom hensynet til å gi gode insentiver til arbeid og investeringer, og det å ha høye skattesatser.

En må derfor foreta en avveining mellom hensynet til inntektsfordeling og andre målsettinger for skatte- og avgiftssystemet. I den sammenheng bør en også ta hensyn til at noen skatte- og avgiftsarter er mer egnede som fordelingspolitiske virkemidler enn andre.

Det norske skattesystemet bidrar til en betydelig omfordeling, men det er også visse forhold som begrenser mulighetene til omfordeling. De med lav inntekt betaler lite eller ingen skatt, og kan dermed heller ikke ta del i skattelettelser. Et for høyt skattenivå vil ha ugunstige virkninger på økonomien ved at det forårsaker vridninger av blant annet tilbud av og etterspørsel etter arbeidskraft. Økt skattekonkurranse som følge av internasjonalisering kan også innebære visse begrensninger i bruken av skattesystemet i fordelingspolitikken.

Etter skattereformen i 1992 har ikke bedriftsbe­skatningen blitt brukt aktivt som et fordelingspolitisk virkemiddel. I utformingen av bedrifts- og kapitalbeskatningen har en i stedet lagt vekt på hensynet til effektiv ressursbruk og at systemet skal gi skatteinntekter. En slik vektlegging av nøytralitet (brede skattegrunnlag, relativt lav skattesats) kan likevel bidra positivt i fordelingspolitikken, ettersom det i praksis er høyinntektsgrupper som tjener på særordninger i bedriftsbeskatningen. I tillegg gjør dette at bedriftsbeskatningen i Norge trolig er mer effektiv til å skaffe offentlige inntekter enn i mange andre land.

Skattereformen i 2006 bygger videre på de prinsippene som ble lagt til grunn for skattereformen i 1992. 2006-reformen innbærer en skjerpet beskatning av aksjeinntekter, uten at dette har negative virkninger på motivene til å investere. Evalueringsarbeidet av skattereformen i 2006 er i gang, men det vil ta tid før man får evaluert fordelingskonsekvensene av reformen mv. siden det tar tid før virkningene av en slik reform materialiserer seg i data. Inntil da mener utvalget at hovedprinsippene i reformen bør ligge fast.

Det er likevel mulig å foreta endringer i deler av kapitalbeskatningssystemet, herunder vedrørende skatt på bolig og skjevheten i formuesskatten. Utvalget vil her også peke på at Skatteutvalget 16 i sin reformskisse foreslo økt skattlegging av fast eiendom. En innstramming i skattleggingen av bolig har gunstige fordelingsvirkninger og vil samtidig kunne bidra til mindre svingninger i boligprisene, noe som igjen vil kunne bidra til en mer stabil makroøkonomisk utvikling, jf. avsnitt 14.3.

I forbindelse med skattereformen ble den effektive marginalskatten på lønn, inkl. arbeidsgiveravgift, redusert fra 64,7 pst. i 2004 til 54,3 i 2006. Utvalget vil peke på at det også er mulig å styrke omfordelingen gjennom dagens skattesystem ved å øke toppskatten noe, jf. avsnitt 16.4.2.

For rent fiskale avgifter mener utvalget at fordelingsvirkninger bør inngå i vurderingen av hvordan avgiftene utformes. Som eksempel på dette viser utvalget til at engangsavgiften øker med motorstørrelse, noe som først og fremst må begrunnes ut fra fordelingshensyn, jf. Særavgiftsutvalgets 17 innstilling.

Noen avgifter kan ha uheldige fordelingseffekter. Utvalget mener imidlertid at dersom for eksempel helse- og miljørelaterte avgifter slår fordelingsmessig skjevt ut, bør dette motvirkes gjennom tiltak direkte rettet mot lavinntektstakere, og ikke gjennom å differensiere avgiftene. For øvrig vil utvalget også peke på at helse- og miljørelaterte avgifter i bred forstand kan ha svært gode fordelingsvirkninger også for de med lav inntekt, selv om den direkte fordelingseffekten av avgiftene er negativ. For eksempel har helseavgifter på tobakk og alkohol i utgangspunktet dårlige fordelingsvirkninger som følge av at de med lav inntekt bruker en relativt større andel av inntekten på slike produkter enn de med høyere inntekt. Disse avgiftene fører imidlertid også til lavere forbruk av slike varer og dermed bedre helse og inntektsevne. Tilsvarende gjelder for miljøavgifter. OECD (2006) 18 viser at det særlig er lavinntektsgrupper som er eksponert for helse- og miljøskadelige omgivelser. Dersom miljøavgiftene fører til bedret miljøkvalitet, vil denne gevinsten derfor ofte komme lavinntektsgruppene til gode.

16.4.1 Skattlegging av bolig og endringer i formuesskatten

Bolig

Boligmarkedets virkemåte og politiske tiltak for å påvirke denne kan ha stor fordelingsmessig betydning. For befolkningen som helhet har både boligvolum og boligstandard økt kraftig. Dette godet er imidlertid skjevt fordelt mellom generasjoner, mellom grupper med hhv. høy og lav inntekt og mellom ulike deler av landet. Situasjonen på boligmarkedet har dessuten blitt vanskeligere for mange, spesielt ungdom, førstegangsetablerere og lavinntektsgrupper, som følge av den langvarige og sterke økningen i boligprisene.

Utvalget vil peke på at det er betydelige muligheter til å styrke fordelingsvirkningene av skattesystemet gjennom en boligskatt. En boligskatt ville også gi betydelige økonomiske muligheter til å prioritere andre viktige fordelingspolitiske områder.

Den skattemessige favoriseringen av bolig er betydelig. Beregninger utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE indikerer at skatteinntektene potensielt sett kunne økt med 30-35 mrd. kroner dersom boligeiernes fordel av boligkapitalen (beregnet bruttoinntekt av bolig fratrukket renter) hadde blitt skattlagt som andre investeringer. 19 Prinsippet om symmetri i beskatningen tilsier at avkastningen på all kapital blir skattlagt som inntekt.

Den skattemessige favoriseringen av boligeiendom bidrar til at det overinvesteres i bolig på bekostning av andre, samfunnsøkonomisk mer lønnsomme investeringer, jf. avsnitt 14.3. Dette har trolig også bidratt til en svært høy prisvekst på bolig. Selv om Norge langt fra er alene om å ha store svingninger i boligprisene, er det liten tvil om at manglende beskatning kan føre til at utslagene i boligprisene kan bli større enn de ellers ville ha blitt. 20 Dette har viktige konsekvenser for inntektsfordelingen:

  • Konjunktursituasjonen når man kommer inn på boligmarkedet kan ha stor betydning for inntektene over livsløpet.

  • Samvariasjon mellom boligpriser og konjunkturutviklingen ellers kan gjøre at noen husholdninger kommer svært dårlig ut (for eksempel fordi de må selge en bolig i et svakt boligmarked etter å ha blitt arbeidsledig).

  • Skattefordelene til de som eier bolig innebærer en betydelig omfordeling fra de som ikke eier bolig, og fra de som bor i rimelige boliger til de som bor i dyre boliger.

  • Dersom manglende beskatning av boliginntekter fører til at konjunkturene svinger mer enn de ellers ville gjøre, kan manglende boligskatt også bidra til å øke de uheldige effektene av konjunktursvingninger på inntektsfordelingen.

Boligpolitikken i Norge har historisk sett hatt en sentral plass i fordelingspolitikken. Etter utvalgets syn bør boligpolitikken fortsatt være et viktig element i fordelingspolitikken, men skattefordelen som gis til de som eier sin egen bolig sammenliknet med dem som står utenfor boligmarkedet, bør reduseres.

Som vist i avsnitt 4.10, vil en boligskatt ha gode fordelingsvirkninger. Samtidig vil en boligskatt kunna bidra til at svingningene i boligprisene blir mindre enn de ellers ville ha vært, jf. kapittel 14. I diskusjonen rundt boligskatten som vi hadde fram til 2005, ble det hevdet at en fjerning av eller reduksjon i boligskatten kunne hjelpe dem som skulle inn på boligmarkedet for første gang. Det ble spesielt pekt på at redusert skatt på bolig kunne hjelpe unge i etableringsfasen. Det er imidlertid grunn til å tro at fjerningen av boligskatten bidro til å øke boligprisene, slik at de som eide bolig på det tidspunktet skattelettelsen ble innført, fikk hele eller størsteparten av skatteletten veltet over i verdien av sin bolig. Det ble dermed vanskeligere for førstegangsetablere å komme inn på boligmarkedet. Tilsvarende, men med motsatt fortegn, vil det trolig være de som står utenfor boligmarkedet som har mest å hente på en gjeninnføring av en boligskatt. Selv om også førstegangsetablerere vil stå overfor en økt skatt på bolig (i hvert fall over tid) vil trolig likviditetseffekten av lavere boligpriser være viktigere de første årene.

Dersom en skulle innføre en boligskatt, vil dette ha gode fordelingsvirkninger. Dagens makroøkonomiske forhold taler imidlertid imot å innføre en boligskatt nå. En boligskatt på eksempelvis 5 mrd. kroner bør ta utgangspunkt i markedsverdier, og ikke i likningsverdier, som i dag er svært vilkårlige og skjeve, jf. avsnitt 14.3.4.

Formuesskatt

Dagens skjeve og vilkårlige likningsverdier av bolig i formuesskatten, innebærer at ulike for­muesobjekter verdsettes forskjellig. 21 Gjeldende regler gjør det svært attraktivt å investere i boliger som verdsettes lavt. Som redegjort for i kapittel 12 medfører dette lavere verdiskaping for samfunnet fordi ressursene ikke brukes der de kaster mest av seg. Dessuten blir formuesskatten et mindre effektivt virkemiddel i fordelingspolitikken, fordi den enkeltes formuesskatt avhenger av hvordan formuen er plassert, og i mindre grad av reelle verdier. For eksempel har personer over 67 år en relativt stor andel av formuen i bankinnskudd, sammenliknet med yngre personer.

Dersom det ble innført en boligskatt basert på markedsverdier, ville en naturlig konsekvens av dette være å også benytte disse markedsverdianslagene som utgangspunkt for formuesverdsettelsen av bolig. Dersom en erstattet dagens likningsverdier med nye boligtakstverdier basert på omsetningsverdi, og benyttet 30 pst. 22 av disse som formuesskattegrunnlag, ville det ifølge skattemodellen LOTTE gi et proveny på i størrelsesorden 1-1 mrd. kroner.

16.4.2 Endringer i skattlegging av arbeidsinntekter

Progresjonen i inntektsbeskatningen er ivaretatt gjennom bunnfradrag (personfradrag, særskilt fradrag i arbeidsinntekt og minstefradrag) og toppskatt. Dette innebærer at skatteytere med høy personinntekt normalt betaler forholdsvis mer i inntektsskatt enn personer med lav personinntekt.

Mulighetene for å forbedre skattesystemets omfordelende virkning gjennom å øke dagens bunnfradrag ytterligere, er svært begrenset. Det skyldes at de som har svært lav inntekt enten ikke betaler skatt eller betaler svært lite i skatt, jf. avsnitt 12.4.1. Det er dermed også begrensede muligheter til å redusere fattigdomsfeller gjennom å øke bunnfradragene. Utvalget vil også peke på at bunnfradragene har blitt økt mye i de senere år. En generell økning i bunnfradragene innebærer et stort provenytap jamført med omfordelingseffekten.

For å kunne fjerne den såkalte delingsmodellen og innføre skjermingsmetoden for aksjonærer og personlige foretak fra 2006, var det nødvendig å redusere marginalskatten på arbeid betydelig for å redusere såkalt inntektsskifting, jf. kapittel 12.4.2. Som nevnt innledningsvis ble marginalskatten redusert med hele 10,4 prosentpoeng. Etter utvalgets syn bør en avvente en ev. økning av den høyeste marginalskatten, dvs. satsen i 2. trinn i toppskatten, til en har fått mer erfaring med skattereformen. Det er også mulig å øke maksimal marginalskatt i personbeskatningen ved at det foretas en symmetrisk endring i særskatten på utbytte for å redusere de negative effektene ved inntektsskifting. En slik endring kan skape et større spillerom i personbeskatningen uten at de grunnleggende nøytralitetsprinsipper for reformen av 2006 blir endret. På den annen side vil økt marginalskatt ha negative virkninger på arbeidstilbudet og kan også innebære en større risiko for skatteunndragelser og skatteomgåelser. Det er således en delikat balanse mellom det å skaffe seg større spillerom i personbeskatningen for fordelingsformål og effektivitetsegenskaper ved skattesystemet. Utvalget vil også peke på at det er mulig å øke toppskatten uten at den høyeste marginalskattesatsen økes, ved å fjerne 1. trinn i toppskatten.

Etter utvalgets syn er det gode grunner for å la hovedprinsippene i skattereformen ligge fast. Det bør derfor ikke foretas større endringer i skattleggingen av arbeidsinntekter før en har fått evaluert skattereformen. Utvalget mener imidlertid at det likevel er noe rom for å styrke omfordelingen gjennom skattesystemet.

I 2009 er innslagspunktet for 1. og 2. trinn i toppskatten hhv. 441 000 og 716 600 kroner. Satsen er 9 pst. i 1. trinn og 12 pst. i 2. trinn. En fjerning av 1. trinn i toppskatten, slik at all personinntekt utover 441 000 kroner skattlegges med en toppskattesats på 12 pst., har gode fordelingsvirkninger. Samtidig videreføres forskjellen mellom den høyeste marginalskatten på arbeid og kapital på dagens nivå. Det er dermed ikke grunn til å tro at dette vil føre til at en større del av inntekten tas ut som kapitalinntekt. En fjerning av 1. trinn i toppskatten ville gitt en maksimal skatteskjerpelse på 8 286 kroner (per person) i 2009, dvs. for de som har en personinntekt på inntil (og utover) 716 600 kroner i 2009. Isolert sett ville en slik innstramming i toppskatten gi et proveny på om lag 3,7 mrd. kroner i 2009.

Som redegjort for i avsnitt 12.5.2 vil imidlertid en økning i toppskatten påvirke arbeidstilbudet. Det vil også påvirke insentivene til å ta høyere utdanning. Men som også redegjort for i avsnitt 12.5.2 gir ikke studier av virkningen av økt marginalskatt på arbeidstilbudet noe klart og entydig svar på hvor store de negative effektene er. Dette bekreftes også langt på vei i en beregning utført på Statistisk sentralbyrås mikromodell LOTTE-arbeid.

En økning i toppskatten for midlere og høyere inntekter angår for det første ikke de gruppene som på marginen allerede betaler den høyeste skattesatsen. For disse gruppene er det kun en inntektseffekt som oppstår som følge av at de må betale økt skatt. For grupper som rammes av økt marginalskatt, kan arbeidstilbudet reduseres noe, men praktisk talt ingen vil trekke seg helt ut av arbeidsmarkedet som følge av endringen; de vil bare redusere antall timer arbeidet noe. For enslige personer er tilbudselastisiteten på midlere inntekter svært lav, og deres arbeidstilbud endres nesten ikke. Samlet sett reduseres arbeidstilbudet slik at skatteprovenyet, som uten atferdseffekter øker med om lag 3,7 mrd. kroner, blir 18 pst. lavere som følge av nedgang i arbeidstilbudet. Dette innebærer at en inndekning av utgifter ved fjerning av 1. trinn i toppskatten øker provenyet med knappe 3,0 mrd. kroner.

16.5 Endringer i overføringer

Drøftingen av arbeidsrettede tiltak og hindring av stønadsfeller i avsnitt 16.3.1 og 16.3.2 har allerede berørt ulike sider ved stønadssystemet. Målet med disse tiltakene er å bidra til at så mange som mulig skal bli selvforsørget via deltakelse i arbeidsmarkedet. Samtidig ble det understreket at gode trygdeytelser er nødvendig for å sikre levestandarden til de som ikke har tilstrekkelig arbeidsevne til å kunne forsørge seg selv og for å bidra til en jevnere fordeling av inntekt mellom inntektsgrupper og over livsløpet. I dette avsnittet vil utvalget peke på enkelte tiltak som har til hensikt å styrke inntektssikringen og omfordelingsvirkningene av overføringssystemet, samtidig som de etter utvalgets mening ikke vil ha sterke uheldige virkninger på arbeidstilbudet.

16.5.1 Barnetrygden

Barnetrygden er en omfattende ordning (14,6 mrd. i 2009) og betyr relativt mye for omfordelingen av inntekt slik den måles i inntektsstatistikken, jf. avsnitt 13.3. Barnetrygden innebærer en omfordeling av inntekt fra husholdninger uten barn til husholdninger med barn. Om lag 90 pst. av menn og kvinner i Norge får imidlertid barn i løpet av livet. Barnetrygden kan derfor i stor grad ses på som en overføring til småbarnsfasen fra andre livsfaser. Som beskrevet i kapittel 14, er det begrensede muligheter til omfordeling av inntekt mellom livsfaser ved å låne i markedet. Barnetrygden bidrar med andre ord til å avhjelpe dette noe.

Selv om barnetrygden gis til alle barnefamilier, har den totalt sett sterkere omfordelende virkning enn målrettede ordninger som bostøtte og sosialhjelp, jf. avsnitt 13.3. Overføringer via barnetrygden bidrar dessuten til å redusere antallet personer som lever under EUs lavinntektsgrense.

Barnetrygden er enkel å administrere, og det er lite misbruk av ordningen. Mer målrettede og behovsprøvde ordninger innebærer en risiko for at de som trenger ordningene ikke får glede av dem, enten fordi de ikke vet om ordningene eller ikke søker om eller gjør krav på ordningene på en slik måte at kravet blir innfridd.

Utvalget vil peke på at barnetrygdens omfordelende effekter har blitt betydelig svekket i løpet av de siste 10-12 årene, fordi beløpet ikke er blitt justert i takt med prisstigningen eller lønnsveksten. Siden barnetrygden har stått fast i nominelle kroner samtidig som kontantstøtten har blitt innført for de yngste barna, har det skjedd en omfordeling innenfor barnefamiliene fra familier med større barn til småbarnsfamilier. For familier med større barn har realverdien av familiestønadene gått ned. De siste årene har det i tillegg vært brukt vesentlig mer ressurser på barnehager, noe som særlig har kommet husholdninger med små barn til gode.

Hvis de nominelle satsene i barnetrygden fortsetter å holdes uendret, vil de husholdningene som har barnetrygd som en relativt stor del av inntektene, sakke akterut i inntektsfordelingen. Utvalget mener på denne bakgrunn at satsene framover bør oppjusteres i tråd med lønnsveksten i økonomien for å videreføre barnetrygdens omfordelende effekter. Dette vil sikre at de gruppene der barnetrygden utgjør en viktig del av inntektene får en inntektsutvikling på linje med den øvrige delen av befolkningen. En underregulering av barnetrygdsatsene bidrar til at særlig familier med mange barn kommer stadig dårligere ut i inntektsfordelingen. En slik underregulering skaper også press på andre inntektssikringsordninger, siden behovsprøvingen vil påvirkes av hvor mye barnetrygd disse husholdningene mottar. Dette påvirker også den effektive skattesatsen for grupper som står utenfor arbeidsmarkedet, siden flere ordninger har inntektsprøvde barnetillegg, som vil måtte være høyere jo lavere barnetrygdssatsene er. Kostnaden ved å justere opp med lønnsveksten i 2009, er anslått til drøyt 600 mill. kroner regnet ift. siste års praksis.

Utvalget vil videre peke på at en gjeninnføring av søskentilleggene i barnetrygden vil ha gode fordelingsvirkninger, jf. kapittel 13.3. Et søskentillegg på 25 pst. fra og med tredje barn koster om lag 400 mill. kroner i 2009. Søskentillegg kan i noen grad motvirke de negative fordelingsvirkningene av å fjerne kontantstøtten. En gjeninnføring av et småbarnstillegg på for eksempel 9 000 kroner per år vil gi et provenytap på om lag 1 mrd. kroner. Et slikt tillegg vil fordele seg noe mer jevnt enn søskentillegget, men vil på den annen side være målrettet mot gruppen med barn i kontantstøttealder.

16.5.2 Minstesikringen for personer i yrkesaktiv alder

Analysene som er presentert i kapittel 5 viser at det de siste ti årene – på tross av svært gode økonomiske konjunkturer og en betydelig vekst i sysselsettingen – ikke har skjedd en reduksjon i andelen med vedvarende lavinntekt blant hushold med voksne i yrkesaktiv alder. Mens flere i den nedre delen av inntektsfordelingen har kommet inn på arbeidsmarkedet og på denne måten fått sine inntektsforhold forbedret, har omfanget av lavinntektsproblemer blant husholdninger med svak tilknytning til arbeidsmarkedet økt.

Som omtalt i kapittel 13 har det nylig blitt vedtatt flere tiltak som vil styrke minstesikringen, men som ennå ikke har rukket å få effekt i den foreliggende statistikken. Det gjelder blant annet utvidelsen av bostøtteordningen, økt minstepensjon og økning i ytelsene til de fødte og de unge uføre, samt innføringen av kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad. Likevel er det etter utvalgets oppfatning ønskelig å vurdere behovet for ytterligere tiltak.

Økonomisk sosialhjelp er det nederste sikkerhetsnettet i det norske overføringssystemet. De statlig veiledende satsene for stønad til livsopphold har siden innføringen i 2001 som hovedregel vært oppjustert i takt med prisveksten. I tillegg har de i to omganger blitt økt med 5 pst. utover prisveksten. En samlet realøkning på 10 pst. er likevel svakere enn den alminnelige inntektsutviklingen i denne perioden. Utvalget mener at prinsipielle argumenter taler for at de statlig veiledende satsene framover bør justeres i tråd med lønnsveksten i økonomien.

Dagens sosialhjelp gir den enkelte rett til stønad når lovens vilkår er oppfylt. Sett i et internasjonalt perspektiv er imidlertid ordningen karakterisert ved en vidtgående økonomisk behovsprøving og skjønnsmessig utmåling av ytelsene. Dette må forstås med utgangspunkt i en intensjon om at ordningen bare skal avhjelpe midlertidige problemer, mens andre ordninger skal ta hånd om personer som har mer vedvarende problemer med å skaffe seg tilstrekkelige inntekter ved eget arbeid. Likevel er det i dag mange som mottar sosialhjelp over lengre tid. Kvalifiseringsprogrammet er innført for å gi langtidsmottakere av sosialhjelp et alternativ i form av en mer standardisert ytelse kombinert med tiltak som skal øke mulighetene for integrasjon i arbeidsmarkedet. En effektevaluering av kvalifiseringsprogrammet er igangsatt og skal være ferdig i 2013. Dersom det viser seg at ordningen ikke lykkes med å bidra til en sterk reduksjon i antallet langtidsmottakere av sosialhjelp, mener utvalget at man bør vurdere ytterligere tiltak overfor denne gruppen. Det kan for eksempel være aktuelt å se nærmere på inngangsvilkårene for kvalifiseringsprogrammet og nivået på stønaden. Videre kan det være aktuelt å vurdere om ytelser i folketrygden har en hensiktsmessig avgrensning mot denne gruppen. En tredje mulighet er å reformere selve sosialhjelpsordningen.

Fotnoter

1.

Antall søkere til høyere utdanning økte med 12,5 pst. fra 2008 til 2009.

2.

Raaum, O. og K. Røed (2006): «Do Business Cycle Conditions at the Time of Labour Market Entry Affect Future Employment Prospects?», The Review of Economics and Statistics, 88(2) May, 193-210.

3.

Schjølberg, S. m.fl. (2008): «Forsinket språkutvikling. En foreløpig oversikt basert på data fra Den norske mor og barn-undersøkelsen», Rapport 2008:10. Folkehelseinstituttet.

4.

Havnes, T. og M. Mogstad (2009): «No Child Left Behind: Universal Child Care and Children’s Long-Run Outcomes», Discussion Paper, 582, Statistics Norway.

5.

Zachrisson, H.D., R. Lekhal og S. Schjølberg (2008): «Språkutvikling, sosiale ferdigheter, og psykisk helse hos barn i barnehage. Resultater fra den norske mor- og barnundersøkelsen», Notat til Kunnskapsdepartementet.

6.

Nergård, T. (2009): «Når barnehagen ikke lenger er gratis. Om bruken av barnehage blant etniske minoritetsfamilier», Utdanning, s. 50 – 52.

7.

Dette avhenger bl.a. av hvor mange av kontantstøttemottakerne som vil søke barnehageplass for sine barn ved bortfall av kontantstøtten. En skjønnsmessig beregning basert på antallet kontantstøttemottakere ved utgangen av mars 2009 samt kostnadene ved offentlige driftstilskudd til barnehager, gir et maksimumsanslag på denne kostnaden på i underkant av 6 mrd. kroner.

8.

Kornstad, T. og T.O. Thoresen (2006): «Effects of Family Policy Reforms in Norway: Result from a Joint Labour Supply and Childcare Choice Microsimulation Analysis», Fiscal Studies, 27, 339 – 371.

9.

Borg, E., I. H. Kristiansen og E. Backe-Hansen (2008): ­«Kvalitet og innhold i norske barnehager. En kunnskaps­oversikt», NOVA-rapport 6/08.

10.

Helland, M.J. og K.S. Mathiesen (2009): «13-15-åringer fra vanlige familier i Norge – hverdagsliv og psykisk helse», Folkehelseinstituttet, rapport 2009:1.

11.

Prosjektet SAVIS ga dispensasjon fra dagpengeregelverket for at de med lav utdanning kunne gjennomføre utdanning, og kombinerte dette med solid oppfølging (se omtale i kapittel 9).

12.

OECD (2009): «Activation policies in Norway», OECD social, employment and migration working papers No. 78.

13.

Mogstad M. og C. Pronzato (2008): «Are Lone Mothers Responsive to Policy Changes? The Effects of a Norwegian Workfare Reform on Earnings, Education, and Poverty», Discussion Papers 533 Statistics Norway.

14.

Immervoll H. og M. Pearson (2009): «A good time for making work pay? Taking stock of in-work benefits and related measures across the OECD», OECD Working Papers 82/2009.

15.

Hamre, J. og M. Braathen (2006): «Evaluering av ordinære arbeidsmarkedstiltak påbegynt 4. kvartal 2004», Statistisk sentralbyrå Rapporter 2006/27.

16.

NOU 2003: 9 Skatteutvalget.

17.

NOU 2007: 8 Særavgiftsutvalget.

18.

OECD (2006): «The political economy of environmentally related taxes».

19.

I dette provenyanslaget er det ikke tatt hensyn til ev. prisendringer som følge av skattleggingen.

20.

OECD (2004): «The Contribution of housing markets to cyclical resilience», OECD Economic Studies 38 2004.

21.

Ifølge St.meld. nr. 1 (2008-2009) Nasjonalbudsjettet utgjorde skatteutgiften knyttet til formuesbeskatningen av fast eiendom 26 mrd. kroner i 2008.

22.

I dagens formuesskatt er 30 pst. av markedsverdien satt som maksimum for beregning av formuesskatt.

Til toppen
Til dokumentets forside