3 Om fordeling, levekår og fordelingsanalyse

3.1 Innledning

Fordelingsutvalget er satt ned for å beskrive fordeling, analysere drivkreftene bak fordelingen og komme med forslag til tiltak for jevnere fordeling. Dette kapitlet drøfter normative perspektiver og begrepsmessige valg som utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid. Vi ser nærmere på hva utvalget skal mene med fordeling: bl.a. hva som skal fordeles, og hvordan det skal fordeles (avsnitt 3.2). Vi ser også nærmere på «økonomiske ressurser» (i avsnitt 3.3), og vi går gjennom hvordan vi skal beskrive og måle økonomiske ressurser og fordelingen av disse (avsnitt 3.4).

Innledningsvis vil vi benytte anledningen til å komme med enkelte begrepsmessige presiseringer. Vi bruker i denne rapporten begrepene «omfordeling» og «utjevning» litt om hverandre. «Omfordeling» brukes primært der vi snakker om skatt eller overføringer, det vil si ordninger som innebærer at noen må oppgi økonomiske ressurser slik at andre kan få mer. Utjevning er brukt flere steder der det er snakk om å sørge for mer likhet mellom individene på områder der direkte omfordeling ikke er mulig, for eksempel når det gjelder helse eller utdanning. For ordens skyld vil utvalget presisere at slik økt likhet i teorien kan oppnås ved å redusere helsen eller utdanningsnivået for den bedre stilte delen av befolkningen, men en slik tolkning av «utjevning» innbefattes ikke i utvalgets bruk av ordet. Med utjevning av helseforskjeller eller utdanningsforskjeller mener utvalget å utjevne ved å løfte den nedre delen av en fordeling.

3.2 Fordeling

3.2.1 Hvorfor er vi opptatt av fordeling?

I Norge er fordelingen av økonomiske ressurser jevnere enn i de fleste andre land, som vi skal se i kapittel 6. En viktig grunn til dette er at lønnsspredningen er liten, som omtalt i kapittel 11. Innsatsen for å omfordele ressursene ved hjelp av skatter og overføringer er også betydelig i Norge. Det siste er omtalt blant annet i kapitlene 12 og 13, samt i vedlegget til Nygård og Thoresen (vedlegg 4). En kan spørre seg hvorfor en jevn fordeling av økonomiske ressurser er et gode, og om ytterligere innsats for utjevning av økonomiske ressurser er ønskelig eller nødvendig.

Til tross for relativt jevn inntektsfordeling i Norge er store deler av befolkningen opptatt av fordelingsspørsmål. Så mange som 72 pst. av respondentene i undersøkelsen til Norsk Monitor i 2005 svarte at det fortsatt bør være en hovedoppgave for myndighetene å redusere økonomiske forskjeller (Hellevik 2008 1).

Filosofiske og prinsipielle grunner til likhet

Én innfallsvinkel til å forstå hvorfor vi er opptatt av fordeling kan være å ta utgangspunkt i ideen om at alle mennesker er likeverdige. I Barstad (2003) 2 presenteres frihet og likhet(likeverd) som fundamentale premisser for «det gode liv», med basis i FNs Verdenserklæring om menneskerettighetene fra 1948: «Alle mennesker er født frie og like i verdighet og rettigheter […]»

Prinsippet om at alle mennesker er moralsk like og likeverdige har vært grunnleggende for vestlige tenkere siden opplysningstiden. Det er bred oppslutning om slike likhetsprinsipper som likhet for loven og lik stemmerett. Visse former for likhet ser ut til å begrunne seg selv. Men det står strid om økonomisk likhet. Likevel kan det være grunn til å merke seg at økonomisk ulikhet normalt må begrunnes, for eksempel ved at økonomisk ulikhet fremmer økonomisk vekst, eller ved at de velstående har gjort seg fortjent til sin velstand ved hardt arbeid. Økonomisk ulikhet begrunner ikke seg selv.

Den mest kjente begrunnelsen for økonomisk likhet i nyere tid står John Rawls for, nærmere presentert i avsnitt 3.2.2 nedenfor.

Likhet og lavinntekt

Omfordeling kan videre være et virkemiddel for å bekjempe levekårsproblemer og lavinntekt. Bekymringen for lavinntekt knyttes ikke bare til at personer med lite økonomiske ressurser ikke kan skaffe seg de nødvendigste levekårsgodene. Ethvert menneske må ha mulighet til å leve sitt liv innenfor rammene av det som er sosialt akseptabelt i et samfunn. Målet med fordelingspolitikken er derfor ikke bare å sikre alle et eksistensminimum, men å sikre en fordeling som fører til at alle har tilstrekkelige økonomiske ressurser til å kunne skaffe seg vanlige forbruksgoder og delta i de samme aktiviteter som andre (Townsend, 1979 3). I et rikt land, som Norge, kreves det større ressurser for å kunne delta i samfunnslivet på en verdig måte, enn tilfellet er i et mindre rikt land. Selv om andelen med vedvarende lavinntekt i Norge er lav i forhold til mange andre land, jf. avsnitt 6.6, dreier det seg likevel om ca. 350 000 personer i perioden 2005 til 2007. 4 Vi skal videre i kapitlene 5 og 8 i denne rapporten vise at det er systematiske forskjeller i hvilke grupper som rammes av lavinntekt. Familiebakgrunn, utdanning og innvandringsstatus spiller blant annet en vesentlig rolle. Dette kan være én grunn til å studere fordeling og ulikhet nærmere. Den stadige medieoppmerksomheten rundt lederlønninger, bonuser og opsjoner i næringslivet illustrerer også interessen i befolkningen for størrelsen på inntektene til dem som er på toppen av inntektsfordelingen.

Pragmatiske grunner til likhet

Likhet trenger ikke bare å være et mål i seg selv. En kan også være opptatt av utjevning fordi en høy grad av likhet i fordelingen av økonomiske ressurser forventes å ha positive effekter på andre samfunnsmessige forhold. Det er ikke urimelig å anta at store økonomiske forskjeller i et samfunn kan føre til mer kriminalitet, større kulturelle forskjeller og hardere politiske konflikter mellom ulike grupper i samfunnet, jf. også gjennomgangen i avsnitt 7.1 om ulike studier som undersøker sammenhengene mellom fordeling og hhv. kriminalitet, investeringsvilje, utdanning mm.

En annen sammenheng som har blitt viet mye oppmerksomhet i forskningen de senere årene, gjelder forholdet mellom inntektsulikhet og helse. Sosiale ulikheter i helse er tema i denne rapportens kapittel 10. Der vises det til omfattende dokumentasjon på at det finnes en sterk sosial gradient i helse i Norge. De fleste former for uhelse er langt mest utbredt blant lavinntektsgruppene, og tendensen til samvariasjon mellom inntekt og helse – for eksempel målt ved dødelighet – ser ut til å gjøre seg gjeldende langt opp i inntektsfordelingen. Det er forholdsvis bred enighet i forskningslitteraturen om at denne statistiske sammenhengen på individnivå i hvert fall i noen grad skyldes en reell kausal effekt der inntekt og økonomisk og sosial status påvirker individets helse.

Det er videre en stor internasjonal forskningslitteratur som mener å kunne dokumentere at en jevn fordeling av økonomiske ressurser på samfunnsnivå fører til bedre helse for befolkningen sett under ett. En rekke studier har vist at stor ulikhet i fordelingen av økonomiske ressurser i et land på et bestemt tidspunkt er negativt korrelert med befolkningens helsetilstand – målt for eksempel ved dødelighet (Wilkinson, 1996 5 og Wilkinson og Pickett, 2009 6, Elstad, Dahl og Hofoss, 2005 7). Det er imidlertid ikke full enighet om hvorvidt sammenhengen er kausal (om inntektsulikhet er årsak til uhelse på samfunnsnivå), og særlig er det ikke enighet om hvilke mekanismer som eventuelt er virksomme.

Et forhold som har vært trukket fram som et sentralt trekk ved de nordiske landene (som bl.a. kjennetegnes av en jevn fordeling) er at befolkningen i de nordiske landene har mer tillitbåde til hverandre og til myndighetene enn befolkningen i andre land. Tillit er en vesentlig ingrediens i et samfunns «sosiale kapital», som igjen kan bidra å forbedre effektiviteten i samfunnet. De nordiske landene har også svært lite korrupsjon, noe som også er forbundet med et høyt tillitsnivå, og som i seg selv er essensielt for at befolkningen skal kunne ha tiltro til myndighetene og akseptere en omfordelende politikk.

Om effektivitet og fordeling

Ofte hevdes det at omfordeling har en pris i form av redusert økonomisk vekst eller redusert effektivitet i økonomien. I kapittel 12 belyser vi effektivitetskostnader ved skattlegging. På mikronivå kan det være effektivitetskostnader forbundet med å omfordele. Forholdet mellom fordeling og vekst på samfunnsnivå er nærmere drøftet i avsnitt 7.1. Mellom land synes det ikke å være noen helt åpenbar sammenheng mellom fordeling og velstand eller vekst, jf. figur 7.1. Det er derfor trolig ikke slik at sterkere virkemidler i fordelingspolitikken eller mer jevn fordeling enn vi har i Norge i dag, automatisk fører til lavere effektivitet i økonomien eller lavere økonomisk vekst.

3.2.2 Mål med fordelingen

Det finnes mange ulike oppfatninger av hva som er rettferdig fordeling. Et strengt egalitært syn er at alle bør få like mye. I den andre enden av skalaen finner vi ren liberalisme 8, som hevder at den rettferdige fordelingen er gitt av markedsutfallet. Nærmere beskrivelse av disse retningene følger nedenfor. Mellom rendyrket egalitarisme og liberalisme finnes flere mellomformer. Typisk for disse mellomformene er at en vil nyansere synet på hva som er en rettferdig fordeling avhengig av hvordan ulikhetene har oppstått 9. Ulikhet i inntekt kan blant annet komme av ulikhet i faktorer man har innflytelse over, slik som arbeidstid, og også av helt uforskyldte faktorer som kjønn eller hudfarge. Eksperimentelle studier av blant annet Cappelen m.fl. (2006) 10 og Cappelen m.fl. (2007) 11, tyder på at et flertall blant forsøkspersonene (om lag 60 – 80 pst, dette varierer mellom studier og grupper som er undersøkt) synes ulikheter basert på forhold vi har innflytelse over, slik som arbeidstid, er rettferdige. Ulikheter som kommer av ting man ikke har hatt innflytelse over, oppfattes av opptil 70 – 80 pst. som urettferdige.

I mange tilfeller kan det imidlertid være vanskelig å avgjøre hvilke faktorer individene selv har innflytelse over. Talent og evner er til en viss grad medfødt, og har antakelig betydning for hvordan vi lykkes. På den annen side kreves det som regel en god del trening og kanskje utdanning, for å omsette evner til inntekt. Cappelen m.fl. (2006) finner også at om lag 80 pst. synes at det er rettferdig å holde folk ansvarlig for, det vil si godta ulikhet på bakgrunn av, produktivitet. «Meritokrater» er et uttrykk som gjerne betegner dem som mener vi selv må holdes avsvarlig for produktivitet og andre personlige kjennetegn, mens vi ikke skal holdes ansvarlig for flaks/uflaks eller andre faktorer utenfor vår kontroll. I de nevnte studiene finner man en andel av forsøkspersonene som opptrer som enten strengt egalitære eller rene liberalister (hhv. 18 og 44 pst. strengt egalitære, hhv. 30 og 18 pst. liberalister i de to nevnte studiene).

Det er verdt å merke seg at disse eksperimentene ikke benytter representative utvalg av befolkningen som forsøkspersoner 12, og at de dermed heller tjener som eksempler på rettferdighetsvurderinger enn en undersøkelse av hvordan rettferdighetsoppfatninger faktisk er i befolkningen. Resultatet må også tolkes i lys av de konkrete forholdene rundt forsøkene. Jon Elster (1992) 13 skjelner for eksempel mellom lokal og global rettferdighet. Lokal rettferdighet gjelder ved fordeling av enkeltgoder, for eksempel kroppsdeler til transplantasjon, opptak til studier, avskjed når en bedrift må innskrenke. Fordeling av lønn til yrkesaktive når både resultat og innsats kan observeres direkte, kan oppfattes som et lokalt fordelingsproblem. Fordeling av økonomiske ressurser til hele befolkningen, innbefattet barn og pensjonister, er global fordeling.

Det er utvilsomt slik at forhold vi ikke har innflytelse over, spiller en rolle for fordelingen. For eksempel, hvilken pris markedet er villig til å betale for det vi kan tilby, er utenfor vår kontroll og har stor betydning for utfallet. Dette kan være uavhengig av hvor stort talent vi har eller hvor høy produktivitet vi har ervervet oss. 14 Raaum og Røed (2006) 15 viser at personer som avslutter studiene i år med lavkonjunktur (har uflaks), har betydelig høyere sannsynlighet for ikke å være sysselsatt enn personer som kommer ut i arbeidsmarkedet i høykonjunktur (har flaks). De finner også at denne forskjellen vedvarer i hele yrkeskarrieren.

I Almås, Cappelen, Lind, Sørensen og Tungodden (2007) 16 gjøres det forsøk på å måle hvorvidt fordelingen i Norge har blitt mer eller mindre rettferdig, gitt ulike definisjoner av hvilke faktorer som gir opphav til «rettferdig» og «urettferdig» ulikhet. Ved å definere et sett av faktorer som «ansvarsfaktorer» (arbeidstid, lengde på utdanning, bransjetilhørighet og bosted), og et annet sett av faktorer (kjønn, alder, type utdanning, immigrasjonsstatus og evner) som «ikke-ansvarsfaktorer», defineres den rettferdige inntektsfordelingen i Norge i perioden 1986 til 2005. Dette er den inntektsfordelingen man ville ha hatt når bare ulikhet som følger av faktorene innenfor ansvarssettet tillates. Ved hjelp av dette hypotetiske inntektsmålet estimeres en «urettferdighets-Giniindeks», som sier noe om utviklingen av den faktiske inntektsfordelingen i forhold til det som etter en gitt definisjon av ansvarssettet ville vært en rettferdig fordeling. Selv om Gini-indeksen for årlig lønnsinntekt har blitt redusert i Norge fra 1986 til 2005 17, viser urettferdighets-Gini-indeksen at fordelingen har blitt mer urettferdig. Dette resultatet holder stikk selv om det åpnes for enkelte endringer i definisjonen av ansvarssettet.

Forklaringer på økningen i urettferdighet er i første rekke knyttet til kvinners arbeidstid. I løpet av perioden begynner flere kvinner å jobbe, og – viktigst – kvinner jobber lengre. Når kvinner jobber lengre, øker deres inntekt. Det trekker i retning av redusert standard Gini-indeks. Samtidig har likevel ikke den kompensasjonen kvinnene har fått som følge av økt yrkesdeltakelse og arbeidstid vært tilstrekkelig til å gi «rettferdig inntekt».

Det kan riktig nok ha vært forskjeller på individnivå mellom de kvinnene som var yrkesaktive i 1986 og de kvinnene som har kommet ut i yrkeslivet i tiden etter det, for eksempel ved at det bare var de mest produktive kvinnene som var i jobb i 1986, mens yrkesaktive kvinner i 2005 i større grad gjenspeilet et gjennomsnitt av alle kvinner. Produktivitet er i denne studien en uobserverbar faktor som ikke kan forklares ved noen av de andre, observerbare, faktorene. Disse uobserverbare faktorene er i analysen forutsatt å være utenfor ansvarssettet. Med en slik ansvarsdefinisjon gir økte forskjeller i avlønning etter produktivitet økt urettferdighet. Dersom de uobserverbare faktorene derimot tas inn i ansvarssettet, finner forfatterne at urettferdigheten reduseres dramatisk.

Nærmere om egalitært og liberalistisk idégrunnlag

De liberalistiske og egalitære ideene har røtter langt tilbake i tid. Nedenfor gis en kort oppsummering av noen viktige trekk ved disse tankesettene.

I liberalismen knyttes ideen om alle menneskers likeverd til begreper som frihet for alle og likhet i borgerlige og politiske rettigheter. Rettferdighet forstås i hovedsak som rettferdighet i måten fordelingen kommer fram på, ikke som rettferdighet i selve utfallet. Som nevnt hevder den mest rendyrkede liberalismen blant annet at den rettferdige fordelingen er gitt av markedsutfallet. Med andre ord forsvares ikke noen form for statlig fordelingspolitikk. Dette synet forsvares av blant andre den amerikanske filosofen Robert Nozick, se Nozick (1974) 18.

Sentralt i liberalismen står, som navnet tilsier, ideen om frihet. Alle mennesker har like stor rett til frihet, og staten skal bl.a. håndheve lover slik at ingen gjør handlinger som begrenser andres frihet. Ut over dette skal staten i minst mulig grad gripe inn i enkeltmenneskers frihet. Dette er uttrykk for et negativt definert frihetsbegrep, som betyr frihet fra inngripen utenfra. (Kardemommeloven: «Man skal ikke plage andre, man skal være grei og snill, og for øvrig kan man gjøre hva man vil».)

Rettferdighet eller «likhet» kan dermed innebære lik behandling av alle individer, slik som likhet for loven og lik adgang til markeder.

Eiendomsrett står sentralt i den liberalistiske tradisjonen. Respekt for eiendomsretten vil tilsi at enhver må få beholde «frukten av sitt eget arbeid».

Idealet om full respekt for eiendomsretten innebærer på den annen side at andre utestenges fra det man eier, og dette innebærer en frihetsberøvelse for andre enn eieren. Hvis en stor del av eiendommer er arvet fra tidligere generasjoner, kan eiendomsrett heller trolig ikke forsvares med at alle skal beholde frukten av sitt eget arbeid. Særlig gjelder dette dersom arvede eiendommer tidligere er ervervet urettmessig.

En annen forståelse av begrepet frihet enn hos liberalistene finner vi bl.a. hos egalitære filosofer som John Rawls og Amartya Sen: det positivt definerte frihetsbegrepet. Med et positivt frihetsbegrep menes frihet til, for eksempel frihet til å realisere egne mål eller til personlig utvikling. Et positivt frihetsbegrep kan forsvare langt sterkere statlige intervensjoner enn hva som er akseptabelt etter et negativt frihetsbegrep.

Egalitære tenkere er videre opptatt av likhet i resultat. John Rawls argumenterer for økonomisk likhet i ressurser 19, uavhengig av hvilke behov de ulike borgerne har. Som viktige ressurser (eller primærgoder) foreslår Rawls goder som alle voksne mennesker vil ønske seg mer av, uavhengig av hvilke planer de ellers har for livet. Eksempler på slike primærgoder er ifølge Rawls inntekt og formue. Rawls begrunner likhet med et tankeeksperiment. Anta at vi skulle velge samfunnsform og økonomisk fordeling uten å vite hvor i fordelingen vi selv ville havne, bak det som gjerne kalles uvitenhetens slør. Rawls hevder at da ville alle velge et samfunn med økonomisk likhet, og hvor avvik fra likhet bare kunne godtas hvis den kom alle til gode. Rawls godtar dermed økonomisk ulikhet hvis slik ulikhet fremmer økonomisk effektivitet, men bare hvis gevinsten blir fordelt til alle.

Denne konklusjonen til Rawls er blitt kritisert fordi den innebærer ekstremt stor uvilje mot å ta risiko, og dermed stemmer den ikke med standard økonomisk teori for beslutning under usikkerhet. Denne teorien tilsier at vi ville velge et samfunn bygd på utilitaristisk fordeling, det vil si hvor summen av velferden til alle individene ble størst mulig. En slik fordeling ville gi økonomisk likhet hvis alle hadde de samme preferansene (nyttefunksjonene). Hvis preferansene er forskjellige, kan det oppstå både etiske og logiske problemer også med denne teorien; noen av dem er drøftet i Bojer (vedlegg 1).

Rawls rettferdighetsteori kan også kritiseres med utgangspunkt i at han bl.a. ikke tar hensyn til at ulike personer kan ha ulike behov. En som sitter i rullestol, vil for eksempel kunne trenge høyere inntekt enn en frisk for å ha den samme velferden. Amartya Sen tar i sin capability approach hensyn til slike ulike behov. Sen argumenterer for at det er samfunnspolitikkens fremste mål å utvikle og styrke menneskers kapabiliteter (capabilities). En kapabilitet er evnen til å utføre en menneskelig funksjon, dersom man ønsker. En grunnleggende kapabilitet kan for eksempel være å kunne spise seg mett. Forskjellen mellom kapabilitet og funksjon illustrerer Sen ved verbene å sulte og å faste: En som sulter, mangler kapabiliteten til å utøve funksjonen å spise seg mett, mens en som faster har kapabiliteten, men velger å ikke utføre funksjonen. Sen har ikke selv angitt hvilke kapabiliteter han anser som grunnleggende eller viktige. Ulike lister er foreslått, og disse likner de faktorene som inngår i de nordiske levekårsundersøkelsene. FNs rangeringer over levekår i ulike land (Human Development Index fra den årlige Human Delevopment Report fra UNDP) tar også utgangspunkt i Sens capability approach.

Bojer (vedlegg 1) gir en nærmere gjennomgang av Rawls’ og Sens teorier for likhet.

Barns rettigheter

De sentrale retningene som beskriver fordeling og teoriene for fordeling som er omtalt over, skiller i det alt vesentlige ikke mellom kjønn og alder når de omtaler hhv. lykke, velferd, levekår, fordeling av primærgoder eller kapabiliteter. Det kan tenkes at resultatene og resonnementene bør være grunnleggende forskjellige alt etter om det er voksne kvinner eller menn, eller barn vi snakker om. Viktige spørsmål er hvilke rettigheter barn har, og hvordan barns rettigheter og behov best kan oppfylles.

Mange typer beslutninger kan barn ikke ta selv. Vi overlater for eksempel ikke til barn å bestemme om de skal spise sukkertøy eller kjøttkaker til middag, og heller ikke om de skal gå på skolen eller ikke. Derfor blir det også nokså meningsløst å snakke om barns preferanser i velferdsteoretisk forstand. Denne teorien kan trolig ikke anvendes for å beskrive barns behov eller barns velferd. Heller ikke Rawls eller Nozicks teorier tar eksplisitt opp barns rettigheter. Rawls’ samfunnskontrakt gjelder for voksne borgere, mens familien er et privat anliggende. Likevel innrømmer han barns rett til beskyttelse mot overgrep. Nozick anser barn som foreldrenes eiendom.

En drøfting av hvordan ulike teorier for likhet og fordeling forholder seg til barns rettigheter, er gitt i Bojer (2003) 20. For ordens skyld gjør vi oppmerksom på at rettstilstanden på dette området ikke tar utgangspunkt i verken Rawls’ eller Nozicks teorier, da barn har rettsvern på en lang rekke områder i Norge, mot blant annet vold, barnearbeid m.m.

Barn er avhengige av andre, i første omgang for å overleve, og senere for å bl.a. tilegne seg den kunnskapen som er nødvendig for å klare seg i samfunnet. I dette ligger at viktige beslutninger for barnas liv blir tatt av andre, oftest foreldrene. Men også staten tar beslutninger for barn; det er blant annet ikke opp til foreldrene om barn skal gå på skole eller ikke. 21 Det er også fastlagte rammer for hvilken opplæring som skal drives innenfor både offentlige og private skoler. Hvor langt slik statlig inngripen skal gå, kan være omstridt.

Denne uenigheten kan skyldes to forhold. Det kan (for det første) skyldes ulike syn på om barn har egne rettigheter eller ikke. Dersom man anser barn som foreldrenes eiendom, som Nozick, gir det seg selv at statlig inngripen i spørsmålet om skolegang representerer frihetsinnskrenkning – som altså fra et rendyrket liberalistisk ståsted er uønsket – for foreldrene. Men selv om man mener at barn har egne rettigheter, kan man (for det andre) være uenige om hvordan barns rettigheter best kan oppfylles. Noen vil mene at foreldrene er best skikket til å ta valg på vegne av barna, andre vil hevde at dette ikke nødvendigvis alltid er slik. Foreldrenes valg på vegne av barn vil trolig påvirkes av foreldrenes egne preferanser og holdninger, uten at man dermed vet om barna ville ha støttet disse preferansene og holdningene hvis de kunne ha valgt selv. Noen barn kommer fra familier som ikke er skikket til å ta tilstrekkelig vare på dem. De fleste vil mene at det ikke bør være mulig for foreldre å nekte sine barn utdanning, og barns rett til bl.a. utdanning er også nedfelt i FNs barnekonvensjon. Disse argumentene kan forsvare en viss statlig inngripen i barns liv, for eksempel skoleplikt, slik at alle barn sikres et minimum av opplæring som skal sette dem i stand til selv å foreta egne valg når de blir voksne.

Avveininger mellom foreldres valg på vegne av barn og offentlig inngripen i disse valgene har en fordelingsdimensjon. For eksempel vil et sentralisert, enhetlig og statlig finansiert skolesystem trolig gi større utjevning enn et skolesystem der foreldre velger mellom ulike skoletilbud med ulikt innhold, og dette i tillegg er privat finansiert, jf. også omtalen i avsnitt 9.1.

3.2.3 Hva skal fordeles?

Spørsmålet om hva som skal fordeles dreier seg i siste instans om hvilke goder vi anser som viktige, eller hvilket samfunnsmessig resultat vi ønsker å oppnå. Det kan for eksempel ha andre implikasjoner for fordelingspolitikken om man ønsker å maksimere folks lykke, enn om man ser størst mulig inntekt eller formue som målet. I dette avsnittet ser vi nærmere på ulike tradisjoner for å analysere og beskrive «hvordan vi har det». Gjennom slike analyser har ulike forskere implisitt eller eksplisitt tatt stilling til hva som skal fordeles.

Denne rapporten tilnærmer seg spørsmålet om fordeling ved hjelp av begrepet levekår.Nedenfor presenterer vi først enkelte alternativer til denne tilnærmingsmåten, før vi går nærmere inn på levekårsbegrepet.

Lykke

Målinger av lykkenivå og sammenlikninger mellom land blir gjennomført med basis i selvrapportert følelse av lykke eller velvære (subjective well-beeing), og i de senere årene også ved direkte målinger ved hjelp av moderne hjerneforskning. En sentral bidragsyter i lykkeforskningen fra det økonomiske fagmiljøet er Richard Layard (se bl.a. Layard, 2005 22). Ett spørsmål er hvorvidt lykke i det hele tatt er interessant i forbindelse med fordeling. For at et gode skal kunne (om)fordeles, må det være mulig å ta noe av godet fra ett individ og gi det til et annet individ (Bojer, 2003). Det er åpenbart ikke tilfelle med lykke. På den annen side gir lykkeforskningen kunnskaper om sammenhengene mellom lykke og andre goder som er mulige å omfordele, slik som inntekt.

Lykkenivået ser ut til å øke med økende inntekt inntil et visst punkt, mens det flater ut ved inntektsøkninger etter at de mest grunnleggende behovene er oppfylt – det såkalte Easterlin paradox ­(Easterlin, 1974 23 og 1995 24). Man observerer for eksempel høyere lykkenivå jo høyere inntektene er blant de relativt fattige landene, mens lykkenivåene i de fleste rike land er svært like. I tillegg har de fleste vestlige land opplevd en markant bedring i materiell levestandard og inntekter de siste 50 årene, mens rapportert lykkefølelse ser ut til å ha stått stille. Dette kan tolkes som at å få dekket visse grunnleggende behov har størst virkning på lykken inntil et visst velstandsnivå, mens relativ inntekt deretter får større betydning (jo rikere man er i forhold til andre, desto lykkeligere er man). Terskelen for å vurdere sin egen økonomiske situasjon som god forskyves altså stadig dersom det er en generell inntektsøkning i samfunnet, noe som også bekreftes av Deaton (2008) 25.

Det gjøres også norske målinger av lykke og lykkens sammenheng med inntekt. Hellevik (2008) hevder at inntektsnivå har en selvstendig positiv innvirkning på lykken, mens det er utviklingen i andre samfunnsforhold («lykkedempere») som bidrar til å forklare hvorfor lykken ikke har økt med stigende velstandsnivå i rike land. Eksempler på slike lykkedempere kan være synkende andel som lever i parforhold og endret alderssammensetning i befolkningen, svekket tilfredshet med egen helse, mer angst og pessimisme, m.m. Hellevik fremhever også at lykkefølelsen påvirkes av relativ inntekt tillegg til inntekten i seg selv.

Utvalget mener det ikke bør være et politisk mål å sørge for lykke. Snarere kan politikken legge til rette for at individene i samfunnet kan nå de målene de selv mener er viktige for egen lykke.

Velferd

Ifølge standard økonomisk velferdsteori er målet for den økonomiske politikken å skape størst mulig samfunnsmessig velferd. Vi skal her gi en kort diskusjon av velferdsteorien og implikasjonen den har for fordelingsspørsmål, i hovedsak basert på Bojer (2003).

Det kan hevdes at velferdsbegrepet er nært beslektet med lykkebegrepet i den forstand at velferdsbegrepet er knyttet sterkt opp til individets egen bedømning av hvordan han eller hun har det. Derfor er det tvilsomt om «velferd» er et gode som kan omfordeles direkte. Velferd har, i likhet med lykkebegrepet, nær sammenheng med økonomiske goder gjennom at økt tilgang på økonomiske goder antas å øke velferden.

Samfunnets samlede velferd kan i henhold til velferdsteorien utledes fra individuelle nyttefunksjoner. Nyttefunksjonen innebærer at nytten for den enkelte kan uttrykkes som en funksjon av ulike goder, slik som inntekt. Det antas gjerne at mer inntekt gir høyere nytte, men at nytteøkningen blir lavere, jo høyere inntekten er (avtakende grensenytte). Til grunn for nyttefunksjonene – hva som inngår i nyttefunksjonene og formen på dem – ligger individenes preferanser eller ønsker. Dersom to individer har lik inntekt, men ulike preferanser (ulik nyttefunksjon), er det ikke gitt at de har samme velferd. En som er nøysom, kan ha høy velferd med liten inntekt, mens en som er kravstor kan ha lav velferd til tross for relativt høy inntekt.

Velferdsteorien legger til grunn at individenes velferdsnivåer kan måles og sammenliknes. Gitt dette, kan velferdsteorien blant annet gi oss svar på hvordan fordelingen av ressursene skal være dersom vi for eksempel forutsetter at alle skal ha lik nytte. I tilfellet med den kravstore og den nøysomme, blir resultatet at den nøysomme skal ha lavere inntekt enn den kravstore.

Dersom man derimot ønsker at grensenytten (økningen i nytte av én ekstra krone i inntekt) skal være like for alle individer, kan man få et annet resultat. Hvis grensenyttene til individene var forskjellige, ville det å ta en krone av inntekten fra ett individ og gi den til et annet med høyere grensenytte, gi en netto nytteøkning for samfunnet (tapet av nytte hos den som ble fratatt inntekt, er lavere enn økningen i nytte hos den som fikk inntekt). Lik grensenytte for alle vil derfor maksimere den totale nytten. Nytten er dermed ulik for individene, gitt at de har ulike preferanser eller nyttefunksjoner. Den som har størst nytteøkning per krone, vil dermed kunne ende opp med en større andel av inntekten enn andre. Dette kan godt være en annen person enn den som fikk tildelt mest etter prinsippet om at alle skal ha lik nytte.

Ulike fordelinger av individers velferd eller nytte kan, ifølge velferdsteorien, rangeres og sammenliknes. Et naturlig mål kan være maksimal velferd for samfunnet som helhet. En kan tenke seg at denne maksimeringen gjøres av en sosial beslutningstaker (social desicion maker, for eksempel representert ved en regjering) med sterkere eller svakere ønsker om likhet. Dersom den sosiale beslutningstakeren ikke bryr seg om likhet i det hele tatt, vil alle fordelinger av en gitt mengde velferd bli sett som likeverdige. En fordeling der én person har velferd lik 100 og en annen person har 0, blir sett på som like bra som en fordeling der begge har velferd lik 50. Dersom beslutningstakeren derimot bryr seg om ulikhet, vil han typisk være villig til å ofre relativt mye velferd på vegne av den personen i fordelingen som har mye, dersom dette fører til at den personen som har lite, får en velferdsøkning (selv om denne økningen er mindre enn velferdstapet for den rikeste personen).

Utvalget vil ikke basere analysene av fordeling i denne rapporten på velferdsbegrepet eller nyttebegrepet fra økonomisk velferdsteori, men vil beskrive blant annet inntekt og andre økonomiske ressurser, som er viktige forutsetninger for nytte og velferd.

Levekår

I nordisk levekårsforskning 26 er man opptatt av begrepet levekår. Til forskjell fra lykkeforskningen og velferds/nytteteorien ser man her bort fra spørsmålet om hvordan en selv vurderer sin situasjon, og fokuserer på et sett objektive, målbare kriterier, slik som økonomi eller helse. Noen fordeler med dette sammenliknet med en subjektiv tilnærming, er at resultatene er lettere å sammenlikne, blant annet fordi en eliminerer problemer med at like tilstander vurderes ulikt av ulike individer. 27 I den nordiske levekårsforskningen defineres levekår som tilgang til ulike ressurser. Ressurser kan være individuelle, slik som utdanning, inntekt, formue og helse, eller kollektive, slik som miljø. Ressursene kan videre være medfødte eller ervervede. Forhold utenfor individet påvirker også den enkeltes levekår. Den nordiske levekårsforskningstradisjonen definerer arenaer som områder der ressursene settes inn. Eksempler på arenaer er utdanningssystemet, arbeidsmarkedet og boligmarkedet. Vekselvirkningen og forholdet mellom ressurser og arenaegenskaper er helt sentral i forståelsen av levekår ifølge denne forskningen: Dårlige levekår kan ikke reduseres til et spørsmål om manglende ressurser (lav utdanning eller dårlig helse), fordi muligheten til å omsette ressursene til bedrede levekår alltid vil være avhengig av egenskaper ved arenaen der omsetningen skal finne sted; utdanning kan ikke omsettes til inntekt hvis ikke arbeidsmarkedet gjør det mulig.

Det er videre klart at det foregår en viss grad av seleksjon til de ulike arenaene. Seleksjon kan være knyttet til kjennetegn ved det enkelte individet, men kan også påvirkes av omgivelsene. Utdanningsvalg påvirkes for eksempel av både den enkeltes interesser og evner, men også av bakgrunn og normer. Videre finnes det formelle eller uformelle adgangsbegrensninger til mange arenaer. Flere arbeidsmarkeder er for eksempel forbeholdt dem med en spesiell type utdannelse. Det er også knyttet risiko til ulike valg. For eksempel kan valg av en bestemt type utdannelse som virker fornuftig på valgtidspunktet, i etterkant vise seg å være ulønnsom pga. endringer i markedsforhold eller strukturelle endringer i arbeidsmarkedet.

Levekår omfatter et bredt spekter av komponenter slik som helse, sysselsetting, arbeidsvilkår, økonomiske ressurser, kunnskaper, utdanningsmuligheter, familie og sosiale relasjoner, bosted og nærmiljø, rekreasjon og kultur, sikkerhet for liv og eiendom samt politiske ressurser og rettigheter. Sammenlikner man de faktorene levekårsforskere er opptatt av med faktorer man kan identifisere som viktige forklaringsvariable for ulikheter i lykkefølelse innenfor «lykkeforskningen», finner man stor grad av sammenfall. De objektive levekårene kan derfor i noen grad betraktes som betingelser for subjektiv livskvalitet.

Denne rapporten skal i stor grad følge tilnærmingsmåten som brukes i den nordiske levekårsforskningen. Vi skal omtale både tilgang til ressurser, slik som inntekt, formue, utdanning og helse, og beskrive egenskaper ved ulike arenaer, slik som utdanningssystemet og arbeidslivet.

Likhet i rettigheter, ressurser, muligheter og utfall

Spørsmålet om hva som skal fordeles har også vært forbundet med distinksjonen mellom likhet i rettigheter, ressurser, muligheter og likhet i utfall/resultat.

Likhet i rettigheter kan innebære likhet i for eksempel stemmerett og ytringsfrihet. Likhet i ressurser innebærer at alle får de samme ressursene, uten at det tas hensyn til at individene kan ha forskjellige ressursbehov. Likhet i muligheter kan bety at alle har de samme mulighetene til å erverve seg slike ressurser. Resultatlikhet innebærer at personer som i utgangspunktet er dårligere stilt enn andre skal få tilført mer ressurser, slik at resultatet blir likt for alle. Bojer (2003) beskriver skillet mellom likhet i rettigheter (procedural justice) og likhet i resultat (consequential justice) slik: «In procedural theories of justice, the outcome is just if the procedure is just. In consequential justice, the procedure is just if it leads to just outcomes». Begrepet om resultatlikhet er det mest vidtgående og radikale likhetsbegrepet (Ringen, 1981, som referert i Barstad, 2003).

I nordiske studier av levekår er det en betydelig interesse for hva som forårsaker ulikheter i resultat. Ulikheter i resultat kan, men behøver ikke, skyldes at det til tross for stor likhet i rettigheter eksisterer betydelige forskjeller i reelle muligheter. I tillegg kan forskjeller skyldes ulike valg. Høy preferanse for fritid kan gjøre at enkelte velger kortere arbeidstid og dermed kommer ut med lavere inntekt. I andre tilfeller kan imidlertid kort arbeidstid skyldes at en bruker mye tid på ubetalt omsorgsarbeid for barn. Slike forskjeller i årsakene til inntekts- og formuesforskjeller kan være vanskelige å observere i praksis.

Hvis målet er resultatlikhet, kan dette gi behov for å behandle folk forskjellig for å kompensere for ulike muligheter, for eksempel i utdanningssystemet. De med det dårligste utgangspunktet for å ta utdanning må tilføres mer oppmerksomhet og ressurser i skolen. Dette kan kompensere for at ulike personer har ulik grad av flaks eller uflaks i «fødselslotteriet», både når det gjelder evner og talenter, foreldre og bakgrunn for øvrig. Slik kan en oppnå større likhet i reelle muligheter og dermed større reell valgfrihet. Den norske skolen har i forholdsvis stor grad en slik ambisjon.

Ut fra en kostnadseffektivitetsbetraktning kan det argumenteres for at det å tilføre mest ressurser til dem som kan få mye ut av dem, vil være gunstig. I seg selv taler ikke dette argumentet for å satse på noen spesiell gruppe, da den gruppen som har høyest avkastning av en krone ekstra investert i utdanning i prinsippet kan befinne seg hvor som helst i utdanningsløpet. Det er heller ikke gitt hvilket utgangspunkt og evner denne gruppen har. Forskning kan imidlertid tyde på at avkastningen er særlig høy ved å satse tidlig i utdanningsløpet (førskolealder), og fortrinnsvis på barn med et dårligere utgangspunkt. Denne avkastningen kommer særlig i form av mer utdanning og høyere yrkesdeltakelse, jf. også kapittel 9 og vedlegg 2.

Det ligger en latent konflikt mellom ønsket om likhet i muligheter på den ene siden og tradisjonell fordelingspolitikk på den andre. Dersom man på alle måter sørger for likhet i muligheter, reduseres legitimiteten av å yte spesiell hjelp til dem som valgte å ikke ta vare på sine sjanser. På den annen side er det vanskelig å tenke seg at man kan oppnå full sjanselikhet, slik at fordelingspolitikken i stor grad må dreie seg om å ta vare på dem som ikke har et like godt utgangspunkt som andre. Utfall for den enkelte påvirkes også i stor grad av om man har hatt flaks eller uflaks i livet. Ikke minst trygdesystemet må delvis ses på som et kollektivt forsikringssystem for å kompensere for slik «uflaks».

3.2.4 Oppsummering

I dette avsnittet har vi gitt et kort innblikk i ulike tilnærmingsmåter til spørsmål om levekår og velferd. Tabell 3.1 gir en skjematisk framstilling av ulike mål som er viktige i disse tilnærmingsmåtene:

Utvalget vil gjennom denne rapporten peke på drivere bak det fordelingsmessige utfallet i Norge. Utvalget mener det er gode grunner til å fortsatt ha utjevning og omfordeling som viktige politiske mål.

I denne rapporten skal vi i stor grad basere analysen på måling av objektive og målbare levekår i tråd med den nordiske levekårsforskningstradisjonen som beskrevet over. Hovedvekten i denne rapporten legges på økonomiske levekår og mobilitet i økonomiske levekår. Andre levekårskomponenter som helse, utdanning og arbeidsvilkår har en sentral plass i rapporten i den forstand at det studeres hvilken innvirkning de har på de økonomiske levekårene, og motsatt. I tillegg har selvfølgelig levekår som helse og utdanning en selvstendig verdi. I denne rapporten gjøres det imidlertid ingen forsøk på å sammenlikne de totale levekårene over tid eller mellom grupper. Statistisk sentralbyrås årlige publikasjon «Økonomi og levekår for ulike grupper går gjennom en del levekårsindikatorer de enkelte årene» (se bl.a. Statistisk sentralbyrå, 2009 28).

3.3 Økonomiske ressurser

De to viktigste økonomiske ressursene er inntekt og formue. Gjennom å studere inntekts- og formuesulikhet, både i dag og over tid, kan vi studere ulikhet og eventuelt utviklingen i denne, og avdekke hvilke grupper som har lave inntekter og dermed potensielt sett dårlige levekår. Vi kan også få mer kunnskap om hvilke faktorer som bidrar til utviklingen. Dersom for eksempel økt inntektsulikhet skyldes økte aksjeinntekter i øverste del av inntektsfordelingen, har det andre politikkimplikasjoner enn om endringer i ulikhet primært kan forklares ved at noen grupper ikke får innpass på arbeidsmarkedet på grunn av etnisitet eller annen type diskriminering.

Inntekt kan imidlertid måles på flere måter. For å få et mest mulig dekkende bilde av de økonomiske ressursene, er det viktig å ha et så godt inntektsbegrep som mulig. I enkelte sammenhenger kan for eksempel registrert inntekt gi et lite dekkende bilde av hvilke økonomiske ressurser husholdningen rår over. Det kan derfor også være viktig å se på for eksempel hva slags verdier husholdningene mottar av offentlige tjenester, verdien av å eie sin egen bolig, verdien av fritid eller verdien av arbeid i hjemmet. Videre er det ikke åpenbart om en skal se på inntekt ett enkelt år, gjennomsnittet over noen år eller over livsløpet som helhet. Formue og arv har betydning for den enkeltes økonomiske ressurser og bør følgelig inngå i fordelingsanalyser. Endelig kan det være av interesse å se på hvor vanlig det er å flytte seg i inntektsfordelingen (mobilitet). Det siste er tema i denne rapportens kapittel 8.

3.3.1 Inntekt

I dagligtale brukes begrepet inntekt gjerne om kontantinntekt (penger man tjener). Inntekt kan imidlertid også defineres som det største forbruket man kan tillate seg i en periode uten å tære på formue (eller øke gjeld). Dette innebærer blant annet at verdien av naturalytelser og av forbruk fra egen produksjon skal legges til kontantinntekten. Det å bo i egen bolig er en form for forbruk, slik at dette øker inntekten etter en slik definisjon. Forrentning av boligkapital vil fanges opp i nasjonalregnskapet, men ikke i den årlige inntektsstatistikken. Eget husarbeid bidrar også til å øke forbruksmulighetene, og genererer derfor en inntekt. Det er ikke sammenfall mellom et slikt teoretisk inntektsbegrep og hva som i dag regnes som inntekt i de årlige inntekts- og formuesundersøkelsene.

Kontantinntekt kan komme fra lønn, avkastning på kapital, næring eller overføringer. Overføringer består av skattepliktige overføringer (pensjoner, trygder, dagpenger ved arbeidsledighet, tjenestepensjoner mv.) samt skattefrie overføringer fra NAV (barnetrygd, kontantstøtte, grunn- og hjelpestønad), Husbanken (bostøtte), Statens lånekasse for utdanning (stipend), sosialhjelp mv. Samlet inntekt er et begrep som ofte brukes om en persons eller husholdnings samlede inntekter fra disse inntektstypene. Direkte skatter og negative overføringer (pensjonspremier i arbeidsforhold og betalt barnebidrag) trekkes i fra samlet inntekt. Dette gir inntekt etter skatt. Boks 3.1 gir en oversikt over inntektsbegreper og hva som inngår i disse i Statistisk sentralbyrås inntektsstatistikk.

Fordelingsanalyser baseres oftest på inntekt etter skatt. Tallene er lett tilgjengelige, og vi har detaljerte og nært opptil korrekte tall for hele befolkningen over noe tid. Det er god overensstemmelse mellom inntektene slik de fremgår av inntektsstatistikken og slik de fremgår av Nasjonalregnskapet (Epland og Frøyland, (2002) 29). Inntektsstatistikken inneholder imidlertid noen svakheter når en er ute etter å analysere fordelingen av økonomiske levekår eller ressurser. De viktigste er:

• Tallene tar i liten grad hensyn til urealiserte inntekter fra verdiøkninger på bolig og aksjer. Dette kommer av at inntektsstatistikken utarbeides etter kontantprinsippet, som innebærer at inntektene registreres i det året de realiseres, for eksempel en gevinst ved salg av aksjer.

• Den økonomiske fordelen av å bo i egen bolig eller av å eie andre varige konsumgoder blir ikke regnet med på en tilfredsstillende måte.

• Flere inntektselementer er helt eller delvis utelatt, slik som barnebidrag 30 og enkelte naturalytelser (for eksempel personalrabatter, verdi av fri parkering på arbeidsplassen).

• Det fremkommer ikke hvorvidt inntekter er ulike på grunn av ulike valg, for eksempel valg av arbeidstid, eller på grunn av ulik timelønn. Verdi av fritid er heller ikke med.

• Inntekter som unndras beskatning («svart arbeid») er ikke med.

• I tillegg er det mange andre faktorer som påvirker den økonomiske velferden, slik som verdien av offentlige tjenester som skole- og helsetilbud.

• Verdi av ubetalt arbeid i hjemmet er ikke med.

På flere av disse områdene finnes det imidlertid supplerende kilder som kan brukes til å belyse flere sider ved inntektsbegrepet og inntektsfordelingen.

Person eller husholdning?

Det er en forskjell på å studere inntektsfordelingen med personen og med husholdningen som utgangspunkt. I konvensjonelle analyser av inntektsfordeling brukes den samlede husholdsinntekten som et mål på individets økonomiske velferd. For å kunne sammenligne inntekten til husholdninger med ulik størrelse og sammensetning benyttes såkalte ekvivalensskalaer. En ekvivalensskala har innebygget antakelser om hvordan de økonomiske behovene øker i takt antallet husholdsmedlemmer. De har typisk bygget inn antakelser om at det er stordriftsfordeler knyttet til det å leve sammen i et hushold. En familie på fire personer trenger som regel ikke flere kjøleskap eller vaskemaskiner enn en husholdning med bare ett medlem, og størrelsen på boligen behøver heller ikke øke proporsjonalt med antallet husholdningsmedlemmer. Noen ekvivalenssskalaer antar at de økonomiske behovene øker raskt – nesten proporsjonalt – med antallet husholdsmedlemmer, mens andre antar at det er store stordriftsfordeler slik at behovene bare vokser moderat med antallet husholdsmedlemmer. I tillegg til å ta hensyn til antallet medlemmer i husholdet, er det vanlig å bygge inn antakelser om at barn har mindre økonomiske behov enn voksne.

Förster (1993) 31 gir en grundig gjennomgang av ulike metoder. I boks 3.2 gjennomgås noen skalaer som er mye brukt i Norge.

Valget av ekvivalensskala har stor betydning for målingen ulikhet og fattigdom (lavinntekt) og særlig for sammenligninger av inntektsnivåer mellom ulike grupper i befolkningen. Eksempelvis kommer barnefamilier isolert sett bedre ut dersom en benytter en skala med store stordriftsfordeler enn om en bruker en skala med små stordriftsfordeler, mens det motsatte er tilfelle for enpersonshusholdninger. Det er ikke gitt på forhånd om en skala som forutsetter store stordriftsfordeler vil gi flere eller færre fattige enn en skala som forutsetter mindre fordeler. Grunnen er at valg av ekvivalensskala både vil påvirke hvor mange som har inntekter under en lavinntektsgrense, og hvilke grupper av befolkningen som har inntekter under denne grensen.

Det må bemerkes at når en benytter ekvivalensskalaer, forutsetter en at all husholdningsinntekt blir likt fordelt mellom alle husholdningsmedlemmene. Men det er ikke sikkert at dette er en fullt ut korrekt antakelse. For eksempel har en stor andel enslige forsørgere oppgitt at de fikk bedre personlig økonomi etter at de ble enslige forsørgere enn det de hadde som gift, på tross av at husholdningsinntekten ble betydelig redusert. Årsaken til dette var at en som enslig forsørger fikk bedre kontroll over husholdningsøkonomien (Jarvis og Jenkins, 1997 32). Andre undersøkelser har vist at det i ektepar var en positiv korrelasjon mellom størrelsen på kvinnens bidrag til fellesøkonomien og hennes tilfredshet med den personlige økonomien, mens mennene på sin side oppgav stadig mindre grad av tilfredshet jo viktigere ektefellens bidrag var til fellesøkonomien. Dette kan tolkes som at den som skaffer inntektene til husholdningen, også kan påvirke fordelingen av inntektene i husholdningen (Bonke og Browning, 2003 33). En annen undersøkelse blant norske barnefamilier med lav inntekt viste at foreldrene i stor grad prioriterte barnas behov fremfor egne, i et forsøk på å skjerme barna (Thorød, 2006) 34.

De mest brukte ekvivalensskalaene antar at nivået på stordriftsfordelene er det samme uavhengig av inntektsnivået til husholdningen. Det er ikke uten videre en rimelig antakelse Det kan for eksempel tenkes at stordriftsfordelene vil ha en tendens til å øke med inntekten. Grunnen kan være at utgiftsandelene til nødvendighetsartikler som mat og klær gjerne er høyere i lavinntektsfamilier enn i høyinntektsfamilier, og denne typen av nødvendighetsartikler kan i liten grad kan deles og gi opphav til stordriftsfordeler i familien. I motsetning til dette kan høyinntektsfamilier som bruker en relativt større andel av inntekten på bolig, nyte godt av større stordriftsfordeler; for eksempel vil det ikke bety mye for konsummulighetene om en høyinntektsfamilie med romslig bolig får ett familiemedlem til. Dette kunne tale for å la ekvivalensskalaen variere med inntekten. I Förster (1993) vises det til ulike studier som har hatt som formål å undersøke hvorvidt stordriftsfordelene varierer med inntekten, men resultatene fra disse studiene er ikke entydige.

Videre er det verdt å merke seg at de mest brukte ekvivalensskalaene er estimert ved hjelp av konsumdata, og utviklet med henblikk på å kunne sammenligne de velferdsmessige implikasjonene av observerte kontantinntekter til hushold av forskjellig størrelse og sammensetning. Radner (1997) 35 har argumentert overbevisende for at dersom en skal bruke et annet inntektsbegrep, slik som kontantinntekt utvidet med verdien av offentlige tjenester, bør også ekvivalensskalaen tilpasses for å ta hensyn til for eksempel ulik helsetilstand og ulike behov for velferdstjenester.

Som det fremgår av kapittel 5, har utvalget valgt å benytte EUs lavinntektsgrense og EUs ekvivalensskala. En begrunnelse for dette valget er også gitt der.

3.3.2 Utvidelser av inntektsbegrepet

I 3.3.1 presenterte vi enkelte svakheter ved inntektene slik de måles i inntektsstatistikken. Nedenfor ser vi på enkelte utvidelser av inntektsbegrepet som kan bidra til å belyse flere sider ved begrepet økonomiske ressurser. Noen av disse er mer utførlig behandlet andre steder i rapporten.

Inntekt korrigert for avgifter

Som nevnt i 3.3.1, brukes ofte inntekt etter (direkte) skatt i fordelingsanalyser. Men ideelt sett burde en gjøre en tilsvarende korreksjon for indirekte skatter, siden disse som regel virker regressivt, mens direkte skatter virker progressivt. Avsnitt 12.4.3 gjennomgår de fordelingsmessige konsekvensene av avgiftene.

Bolig

Privat boligkapital gir avkastning. Denne avkastningen tar ikke form av en kontantstrøm slik for eksempel et bankinnskudd gjør, men består av de tjenestene som boligen yter. Verdien av disse tjenestene kan måles ved hva man ville fått hvis man for eksempel leide ut boligen. Fordelen eller inntekten av egen bolig er ikke lenger skattepliktig i Norge, og det mangler gode tall for disse inntektene. Boligformue blir imidlertid skattlagt, og inntekt av egen bolig kunne i prinsippet blitt beregnet ut fra formuesverdien av boligene. Imidlertid er de skattemessige formuesverdiene av boliger svært lave sammenliknet med markedsverdiene.

Avkastning av boligkapital har stor betydning for den reelle inntektsfordelingen. I avsnitt 4.9 presenteres fordelingsanalyser på basis av et inntektsbegrep som inkluderer anslag på inntekt av egen bolig.

Ulønnet arbeid i hjemmet

Ulønnet arbeid i hjemmet gir en inntekt for husholdningene i den forstand at det dekker behov som husholdningsmedlemmene ellers måtte dekke ved kjøp i markedet. Dette kan være for eksempel omsorg for barn og ev. andre familiemedlemmer, renhold og matlaging. Vanligvis trekkes grensen mellom ulønnet arbeid i hjemmet og fritidsaktiviteter slik at alt som i prinsippet kan utføres av en tredjeperson, regnes som ulønnet arbeid. Man kan sette bort renhold, matlaging og barnepass, mens man ikke med samme resultat kan sette bort fritidsaktiviteter, slik som teaterbesøk. Inntekter fra hjemmeproduksjon skiller seg fra andre inntekter fordi de ikke nødvendigvis kan omsettes i et marked, og de kan heller ikke spares. Måling av verdiene er også en utfordring, siden det vil være umulig å fastslå den endelige verdien av sluttproduktene, som for eksempel oppdradde barn. I stedet fastsettes verdien i praksis i forhold til innsatsen. Statistisk sentralbyrås tidsbruksundersøkelse og de opplysningene som framkommer der for menns og kvinners tid brukt på husholdsarbeid, er blitt benyttet i slike analyser. I avsnitt 4.10 presenteres anslag for verdien av ubetalt arbeid i hjemmet fordelt på husholdninger.

Verdi av offentlige tjenester

Helsetilbud og utdanningstilbud produseres i Norge i hovedsak av det offentlige. Tjenestene blir så overført til husholdningene gratis eller til sterkt subsidierte priser. Fordelingshensyn er én viktig årsak til dette. Derfor er det rimelig å inkludere verdien av disse tjenestene i inntektsbegrepet. Å beregne og analysere fordelingsvirkningene av bruk av offentlige tjenester gir imidlertid store teoretiske og empiriske utfordringer. Temaet er omtalt nærmere i avsnitt 4.11.

Full inntekt

Et mål på inntekt som i større grad tar inn over seg hvilke konsummuligheter den enkelte husholdning har er full inntekt(Becker, 1965 36). Dette inntektsmålet tar utgangspunkt i at tilgjengelig tid er en økonomisk restriksjon, og at tiden enten kan brukes til lønnet arbeid, ulønnet arbeid eller fritid. Typisk vil en aktivitet som reduserer muligheten for lønnet arbeid (slik som tilsyn med barn under skolealder) påføre en kostnad som er lik tap av arbeidsinntekt minus verdien av det ulønnede arbeidet. Brukt i fordelingsanalyser, kan en dermed få fram at selv om en husholdning ikke er fattig på penger, kan den være fattig på tid (og omvendt). I konvensjonelle analyser av kontantinntekt blir for eksempel forskjellen mellom enslige forsørgere og par med barn undervurdert, fordi disse analysene ikke tar hensyn til at par med barn har mer tid til omsorg for barn og husarbeid, enn enslige forsørgere.

Full inntekt varierer mellom ulike personer i den grad de har ulik timelønn og ulik arbeidsfri inntekt. Variasjoner i arbeidstid gir ingen endring i full inntekt. Fordelingsanalyser basert på dette inntektsmålet kan derfor gjøres ut fra opplysninger om timelønn og arbeidsfri inntekt. Utvalget har ikke presentert slike analyser.

Livsinntekt

Inntekten varierer over livet. Typisk er inntekten lav eller null mens man er i utdanning, før den senere stiger i løpet av yrkeskarrieren og faller når man blir pensjonist. Individene har visse muligheter til å flytte forbruk mellom ulike livsfaser ved hjelp av lån og sparing, slik at sparingen er negativ i starten av livet (man tar opp gjeld), deretter positiv i den yrkesaktive fasen (man betaler ned gjeld og bygger opp formue) og negativ igjen på slutten av livet (man tærer på oppspart formue).

Livsinntekten kan gi et mer fullstendig inntrykk av en persons samlede økonomiske ressurser enn inntekten ett enkelt år. Studerer en livsinntekten, får en blant annet fram at lengre perioder uten inntekt, på grunn av enten lang utdanning, perioder med hjemmearbeid eller lang pensjonisttilværelse, skaper ulikheter i fordelingen selv om timelønnen eller årsinntekten skulle være lik.

Dersom alle kunne låne (og spare) så mye de ville, ville det antakelig være mer relevant å studere fordeling av livsinntekt enn fordeling av årsinntekt. Men kreditt/likviditet er både kostbart og delvis adgangsbegrenset. Derfor kan en person med høy livsinntekt likevel ha lav inntekt i perioder av livet i en slik grad at dette utgjør et levekårsproblem. Det er derfor vanlig å studere forekomsten av vedvarende fattigdom, der «vedvarende» kan bli tolket som for eksempel tre år, jf. kapittel 5.

Fordelingen over livsløpet blir i stor grad påvirket av offentlige tjenester og overføringer. Slike tjenester og overføringer bidrar til å jevne ut inntekten i løpet av livet ved at det i stor grad er barn og eldre som mottar dem. Videre blir forbruksmulighetene over livsløpet i vesentlig grad påvirket av den enkeltes husholdningstilknytning. Livsinntekten til en person som ikke har vært yrkesaktiv, kan si svært lite om hvilke forbruksmuligheter denne personen har hatt gjennom livet dersom han eller hun har levd i en husholdning med en person med høy inntekt. Tilsvarende vil forbruksmulighetene gjennom livet til en enslig forsørger med fem barn avvike vesentlig om man studerer livsinntekten på individnivå eller på husholdningsnivå. Det finnes ikke norske data som gjør det mulig å korrigere inntektsdata over livsløpet for husholdningsstørrelse, da husholdningssammensetning og –størrelse også varierer over livsløpet.

Ulike undersøkelser av livsinntekt er omtalt nærmere under avsnitt 4.6.

3.3.3 Andre typer fordelingsanalyser

Behovsdekning

Å måle behovsdekning som en form for fordelingsanalyse er beslektet med den absolutte tilnærmingen til fattigdom: Det er i hvilken grad ulike mer eller mindre grunnleggende behov er oppfylt, som avgjør levekårene. Én grunn til å studere behovsdekning er at det er en rekke problematiske sider ved å måle inntekt, noe som gjør at dette ikke alltid fanger opp de reelle økonomiske ressursene. Noen husholdninger kan for eksempel motta overføringer fra andre husholdninger, eller husholdningene kan av andre grunner klare å dekke sine behov uten å ha særlig inntekt.

Analyser av behovsdekning som tilnærming til å undersøke levekår, er ikke særlig utbredt i Norge, men brukes gjerne til å supplere fordelingsanalyser basert på inntekt. I «økonomi og levekår for ulike grupper (Statistisk sentralbyrå, 2009) gis det hvert år en oversikt over ulike gruppers behovsdekning på enkelte områder, slik som boforhold, helse, tilknytning til arbeidslivet og utdanning.

Fordelingsanalyser basert på forbruk

En annen alternativ metode for måling av økonomiske levekår kan være å studere personenes eller husholdningenes forbruk i stedet for inntekt eller formue. Andersen (2008) 37 viser at forbruket blant dem med lavinntekt er langt høyere enn de registrerte inntektene, samtidig som dette ikke ser ut til å kunne forklares fullt ut av låneopptak eller overføringer fra andre husholdninger. De reelle økonomiske ressursene i lavinntektsgruppen ser dermed ut til å være høyere når man måler ved hjelp av forbruk enn når man måler de registrerte inntektene. En mulig forklaring på dette kan være at lavinntektsgruppen har uregistrerte inntekter.

Å lage gode fordelingsanalyser basert på forbruk kan imidlertid være vanskelig, blant annet fordi tilgjengelig informasjon (Statistisk sentralbyrås forbruksundersøkelse) bygger på et relativt lite datamateriale, undersøkelsen har et stort frafall og er derfor beheftet med forholdsvis stor usikkerhet. Det er grunn til å tro at frafallet fra undersøkelsen er selektivt, siden det krever betydelig innsats å fullføre den. Resultatene fra Andersen (2008) må derfor tolkes med stor forsiktighet, men kan indikere at mange lavinntektshusholdninger har uregistrerte eller «svarte» inntekter. På grunn av den relativt store usikkerheten rundt fordelingsanalyser basert på forbruk, vil ikke utvalget benytte slike metoder videre i rapporten.

3.3.4 Formue og arv

Forbruksmulighetene kan være påvirket av formue på en slik måte at det ikke kommer fram i inntektsstatistikken. Enkelte kan ha høy formue og lav inntekt og leve godt ved å tære på formuen. Unge kan ha forholdsvis høy inntekt, men samtidig høy gjeld, slik at de tvinges til å spare. De kan dermed ha dårligere forbruksmuligheter enn eldre med lavere inntekter, men med boligformue som gir muligheter for låneopptak og med penger i banken. Samtidig er det en sterk sammenheng mellom inntekt og formue. De med de høyeste formuene har også de høyeste inntektene. Noen tall som beskriver dette er presentert i avsnitt 12.4.4.

Boks 3.3

Lorenz-kurver

En Lorenz-kurve viser sammenhengen mellom andel av befolkningen og andel av samlet inntekt når befolkningen er ordnet etter størrelsen på inntekten med de fattigste først.

La u, 0 £ u £ 1 stå for andel av befolkningen. Da beskriver Lorenz-kurven, L(u) hvor stor andel av samlet inntekt som tilfaller de fattigste 100u prosent av befolkningen. Hvis det ikke finnes negative inntekter vil L(0) = 0, og L(1) = 1. Så sant ikke alle har lik inntekt, vil L(u) < u for alle u mellom 0 og 1; de fattigste 10 prosent vil alltid motta mindre enn 10 prosent av befolkningens samlede inntekt. Men hvis alle enheter har samme inntekt vil enhver 10 prosent av enhetene alltid motta nøyaktig 10 prosent av inntekten. Den rette linjen L(u) = u tilsvarer derfor full likhet i inntektsfordelingen, og vi kan kalle den likhetskurven. Den mest ytterliggående ulikhet som kan tenkes i fordelingen er at en eneste person mottar hele den samlede inntekten. Da vil L(u) = 0 for alle 0 £ u < 1 og L(1) = 1.

Figur 3.1 viser Lorenz-kurven for personer i Norge i 2006 (den blå kurven). Den horisontale

aksen viser andel av befolkningen, u, mens den vertikale viser den tilsvarende andelen av inntekt, L(u).

Det er naturlig å si at det er større likhet i en fordeling jo nærmere fordelingens Lorenz-kurve ligger likhetskurven. Vi kan sammenlikne likheten i to fordelinger ved å tegne de tilsvarende Lorenz-kurvene i samme figur. Figur 3.2 viser Lorenz-kurvene for hhv. alle personer over 18 år og alle ansatte personer over 18 år i Norge i 2006. Kurven for de ansatte ligger i sin helhet innenfor kurven for alle personer. Det kan da ikke være tvil om at Lorenz-kurve «ansatte» ligger nærmere likhetskurven enn Lorenz-kurve «alle», og inntekten til ansatte var mer likt fordelt enn inntekten i den voksne befolkningen som helhet.

Når Lorenz-kurven for fordeling 1 i sin helhet ligger innenfor Lorenz-kurven for fordeling 2, kalles det at fordeling 1 Lorenz-dominerer fordeling 2. Lorenz-dominans er det eneste sikre kriteriet for å sammenlikne ulikheten i fordelinger.

Gini-koeffisienten

Ofte vil Lorenz-kurvene for to fordelinger krysse hverandre. Da er det ikke opplagt at det er mulig å avgjøre hvor ulikheten er størst. Et mulig kriterium er å sammenlikne størrelsen av arealene mellom Lorenz-kurven og likhetskurven. Arealet er vist som det skraverte feltet A i figur 3.1. Hele arealet under likhetskurven er lik arealet av en trekant med grunnlinje lik 1 og høyde lik 1, altså er arealet lik 1/2. Det er et ubenevnt tall. For en fordeling hvor hele inntekten tilfaller en eneste person, faller A sammen med hele trekanten under likhetslinjen og har areal lik 1/2. For en fordeling hvor det er fullstendig likhet, vil Lorenz-kurven falle sammen med likhetskurven, og arealet A er lik 0. Flateinnholdet av A er et ulikhetsmål. Vanligvis brukes ikke A selv som et mål på ulikhet, men et mål som er proporsjonalt med A, nemlig G = 2A. For A = 0 er G = 0 og for A = 1/2 er G = 1. G kalles Gini-koeffisienten og er det mest brukte mål på ulikhet i fordelinger. En nøkkel til fortolkninger av forskjeller mellom Gini-koeffisienter er følgende (hentet fra Aaberge, 1997): Gini-indeksen for en hvilken som helst fordeling ville blitt redusert med 20 prosent hvis man innførte en ny proporsjonal skatt på 20 prosent på all inntekt, og fordelte provenyet med et likt beløp til alle. Hvis altså land A har en dobbelt så høy Gini-koeffisient som land B, ville man ved å skatte bort 50 prosent av all inntekt i land A og dele provenyet ut med et likt beløp til alle, oppnå den samme Gini-koeffisienten som observeres i land B.

Atkinsons fem aksiomer for ulikhetsmål:

1. Overføringskravet. En overføring av en krone fra en enhet (person eller husholdning) med høy inntekt til en enhet med lavere inntekt skal redusere ulikheten. En slik overføring kalles en progressiv eller likhetsskapende overføring.

2. Anonymitet eller upartiskhet. Ulikhetsmålet skal ikke påvirkes av hvem som mottar en bestemt inntekt.

3. Størrelsesinvarians. Ulikhetsmålet skal ikke påvirkes av størrelsen på populasjonen (hvor mange personer eller husholdninger som er med).

4. Skalainvarians. Hvis inntekten til samtlige enheter øker proporsjonalt, skal ulikhetsmålet ikke endres.

5. Normering. Ulikhetsmålet skal være lik null hvis alle inntekter er like og større enn null hvis minst to inntekter er forskjellige.

Overføringskravet stemmer bra med en intuitiv oppfatning av hva ulikhet er. Det er overføringskravet som gjør et ulikhetsmål til et ulikhetsmål.

Anonymitet og størrelsesinvarians er rimelige og praktiske krav som de fleste er enige om. Anonymitet innebærer at ulikheten ikke endres av en overføring fra person i til person k som gjør at de nøyaktig bytter plass, i har k sin tidligere inntekt og k har i sin tidligere inntekt. Kravet om skalainvarians rendyrker mål på ulikhet uavhengig av inntektsnivået. Dermed kan en sammenlikne ulikheten i forskjellige år uavhengig av prisnivå, i forskjellige land uavhengig av valutakursen, og i forskjellige grupper uavhengig av inntektsnivået i gruppene. Men det betyr også at en viss prosentvis forskjell i inntekter gir like stor ulikhet i en fattig som i en rik befolkning. Kravet om skalainvarians medfører at likheten reduseres hvis alle inntekter får det samme tillegget i kroner. Et slikt inntektstillegg vil ikke påvirke relative fattigdomsmål, det vil derimot de absolutte målene.

Det finnes mange mulige ulikhetsmål som oppfyller aksiomene 1 til 5. Hvis Lorenz-dominans er til stede (om Lorenz-kurver og Lorenz-dominans, se over), vil alle disse målene gi samme resultat i følgende forstand: La F1 og F2 være to inntektsfordelinger. Hvis og bare hvis F1 Lorenz- dominerer F2 vil alle ulikhetsmål som oppfyller aksiomene 1 til 5 vise mindre ulikhet for F1 enn for F2. Omvendt, der hvor det ikke er Lorenz-dominans vil det alltid finnes minst ett ulikhetsmål som viser størst ulikhet for F1 og et annet som viser størst ulikhet for F2. Det finnes følgelig ikke noe entydig mål for ulikhet som kan sammenlikne fordelinger med kryssende Lorenz-kurver.

Aaberge, R. (1997): «Interpretation of changes in rank-dependent measures of inequality.» Economic Letters, Vol. 55, 2. utg., 29. august 1997, s.215-219.

Arv gir opphav til formue og påvirker dermed levekårene. Også her eksisterer det en positiv sammenheng mellom inntekt og arv: De som har høyest inntekt mottar mest arv. Statistikken over mottatt arv er mangelfull. For det første er det store fribeløp i arveavgiftsreglene som gjør at ikke all arv blir registrert, for det andre er verdsettelsen av for eksempel boliger som arves, svært lav i forhold til reelle markedsverdier. Fordelingen av arv er omtalt i avsnitt 4.7.

3.4 Måling av inntektsulikhet

Det finnes mange ulike metoder for måling av inntektsulikhet, og disse kan gi til dels ulike resultater. Det er imidlertid betydelig enighet om at ulikhetsmålene skal tilfredsstille visse aksiomer, først satt opp av den britiske økonomen Anthony B. Atkinson. Disse aksiomene er gjengitt i boks 3.3, som gjennomgår en del teori for beskrivelse og måling av inntektsulikhet.

3.4.1 Kort om de vanligste indikatorene

Indikatorer kan gjøre det mulig å sammenlikne visse egenskaper ved fordelingen over tid eller mellom land. Oftest er det fordelingen av målbare levekår slik som inntekt og formue som lettest lar seg beskrive ved hjelp av indikatorer. I prinsippet kan imidlertid slike indikatorer brukes på alle levekårskomponenter så lenge det man vil undersøke lar seg uttrykke i tall. Bruker man slike indikatorer til å sammenlikne mellom land eller over tid, må man være sikker på at de størrelsene man måler er sammenliknbare, for eksempel at inntektsbegrepene eller formuesbegrepene inkluderer det samme.

De vanligste analysene av inntektsfordeling tar utgangspunkt i at enhetene (befolkningen) sorteres eller rangeres etter størrelsen på inntekten. Det er vanlig å dele rangeringen inn i ulike deler eller fraktiler. Deretter beregnes fraktilenes andel av de totale ressursene. Dersom befolkningen for eksempel deles inn i ti ulike fraktiler (desiler), kan en få fram hvor stor del av inntektene som disponeres av de nederste 10 pst. i inntektsfordelingen, de nederste 20 pst., osv. Medianinntekten er den inntekten som deler befolkningen i to like deler. Det vil altså være like mange personer med en inntekt over som under medianinntekten.

Et mye brukt ulikhetsmål er å sammenligne gjennomsnittsinntekten i en nærmere bestemt høyinntektsgruppe med gjennomsnittsinntekten i en lavinntektsgruppe. For eksempel kan en sammenlikne de som har de 20 pst. høyeste inntektene med gruppen med de 20 pst. laveste inntektene (S80/S20).

Et annet mål er å se på forholdet mellom inntekten til den personen som befinner seg akkurat mellom for eksempel 9. og 10. desil med den som befinner seg mellom 1. og 2. desil (P90/P10). Dette er altså inntekten til den som har den 90 pst. høyeste inntekten i befolkningen sammenlignet med den som har den 10 pst. laveste inntekten. P90 er medianinntekten i den øverste kvintilen (øverste 20 pst.), mens S80 er gjennomsnittsinntekten i øverste kvintil.

Ved ujevn fordeling i øverste kvintil, for eksempel ved at noen få personer har svært høye inntekter, vil gjennomsnittsinntekten være høyere enn medianen. S80/S20 vil da vise større ulikhet enn P90/P10.

Gini-koeffisienten er et uttrykk for graden av «skjevhet» mellom alle inntektene i fordelingen, basert på en rangering av alle enhetene etter inntekt. Koeffisienten varierer mellom null og en, der null betyr maksimal likhet (alle har lik inntekt), og én betyr det at ett individ har hele inntekten i samfunnet. Gini-koeffisienten er mest følsom for forskjeller i midten av inntektsfordelingen og mindre følsom for det som skjer i halene av inntektsfordelingen. Nærmere forklaring av Ginikoeffisienten og grunnlaget for den, finnes i boks 3.3.