NOU 2009: 19

Skatteparadis og utvikling

Til innholdsfortegnelse

4 Effekter av skatteparadis

I dette kapitlet presenterer og drøfter Utvalget argumenter for og imot den typen strukturer som kjennetegner skatteparadisene. Forhold knyttet til beskatning av internasjonale selskap og kapitalbevegelser står sentralt i drøftingen. I tillegg kommer virkninger via tilgang til informasjon om finansinstitusjoner og finansmarkedene.

4.1 Negative effekter av skatteparadis

4.1.1 Skadelig skattekonkurranse

Økonomisk integrasjon har gjort det lettere å unngå beskatning i et land ved å flytte mobile skattegrunnlag til andre land. Spesielt har økt kapitalmobilitet gjort det mulig for land å tiltrekke seg kapital ved å tilby gunstige skattevilkår. En velferdsøkonomisk betraktning tilsier at når land konkurrerer om å tiltrekke seg nasjonale skattegrunnlag, vil skattene bli satt for lavt fordi hvert land ikke vil ta hensyn til at det påfører andre land skade. Skatteparadisene har bidratt til å forsterke skattekonkurransen ved å tilby sekretesseregler og fiktive residensposisjoner kombinert med «nullskatteregimer». Dette er ikke skattekonkurranse i vanlig forstand, fordi lave skatter er kombinert med lovstrukturer som medfører dyp inngripen i andre lands selvråderett.

Graden av skadelig skattekonkurranse vil i stor grad avhenge av hvor mobilt skattegrunnlaget er. Det har for eksempel vært vanlig å anta at mennesker er mindre mobile enn kapital, og at skattekonkurranse derfor er et større problem for kapitalbeskatningen. Myndighetene kan i prinsippet redusere problemet med konkurranse i kapitalbeskatningen ved å gi retten til å beskatte kapitalgevinst til det landet hvor de som eier kapitalen er bosatt og ikke til landet hvor kapitalen er investert (kildelandet). Derfor har de fleste OECD-land valgt å benytte bostedsprinsippet i skattleggingen, noe som innebærer at skattyter er skattepliktig i det landet hvor hun er bosatt for all inntekt uansett hvor den er opptjent. Dette prinsippet har imidlertid ofte vist seg vanskelig å håndheve fordi det krever at bostedslandet får informasjon fra kildelandet. Skatteparadisene øker dette problemet fordi de gjennom sin sekretesselovgivning hindrer innsyn til tredjepart.

Skattekonkurranse fører til at nasjonale skattegrunnlag blir mer skattesensitive. Enkelte har fryktet at skattekonkurransen vil lede til et «race-to-the-bottom», hvor skattesatsene blir så lave at land med en stor offentlig sektor må kutte dramatisk i sitt velferdstilbud. Effekten av skattekonkurranse på det generelle skattenivået har imidlertid vært mer begrenset enn man har fryktet. I hovedsak har skattekonkurransen ført til økt skatt på immobile skattegrunnlag og lavere skatt på mobile. Spesielt har man sett et fall i skattene på kapitalinntekt, et fall som har blitt kompensert ved høyere skatter på andre skattegrunnlag.

Slike vridninger i valg av skattegrunnlag har to effekter. For det første påvirker det hvordan skattebyrden fordeles mellom ulike grupper i samfunnet, for eksempel mellom kapitaleiere og lønnstakere. En reduksjon i kapitalbeskatningen fører isolert sett til at kapitaleiere betaler en relativt sett mindre andel av skattene, og at lønnstakere betaler en relativt større andel.

For det andre vil en vridning i sammensetningen av skattene kunne føre til større effektivitetstap ved beskatning dersom redusert kapitalbeskatning blir kompensert ved høyere skatt på andre skattegrunnlag. I den forbindelse er det viktig å fremheve at en viktig innsikt fra økonomisk forskning er at skatter fører til at tilpasningen både i bedriftene og blant arbeidstakerne vris i forhold til hva som ville gitt den mest effektive utnyttelsen av ressursene fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. En skatt på for eksempel arbeidsinntekt kan medføre at lønnstakerne ønsker å jobbe mindre enn de ville gjort uten slik skatt, noe som innebærer et effektivitetstap i forhold til en situasjon uten skatt på arbeidsinntekt. Virkningen på arbeidstilbudet, og dermed effektivitetstapet ved skatt på arbeidsinntekt, vil normalt være større jo høyere skattesatsen er. Det er også slik at ulike typer skatter har forskjellige virkninger, og dermed også ulike virkninger på effektiviteten i økonomien. Generelt vil det være slik at effektivitetstapet ved skattefinansiering er mindre desto lavere skattesatsene er og desto bredere skattegrunnlaget er. Skatteparadisene bidrar til økt effektivitetstap ved beskatning ved å redusere skattegrunnlaget og dermed tvinge fram høyere skatter på det gjenværende skattegrunnlaget. Det er også grunn til å fremheve at konkurransen om kapital fra skatteparadisene er ekstra skadelig fordi skatteparadisene benytter sekretesse som griper inn i andre lands muligheter for innsyn, og som derved påfører andre land ekstra stor skade. I den forstand driver derfor ikke skatteparadisene skattekonkurranse; de benytter seg av lovstrukturer som griper inn i andre lands selvråderett for å tiltrekke seg kapital.

Kostnadene ved skattekonkurranse rammer alle land, men er større for utviklingslandene, siden de har størsteparten av sine skatteinntekter fra kapital. Det betyr at de i større grad står i fare for å miste skatteproveny og dermed må redusere for eksempel offentlige investeringer. Siden fattige land har en annen struktur på sine skatteinntekter og har et langt større offentlig investeringsbehov enn rike land, rammes de hardere av skattekonkurransen. Se nærmere omtale i kapittel 5.

Skadevirkningene som skattekonkurranse forårsaker, har ledet til en anbefaling om harmonisering eller koordinering av nasjonale skatter som faller på mobile skattegrunnlag. 1 Dette synet er reflektert blant annet i multilaterale initiativer fra OECD og EU på 90-tallet, hvor hensikten har vært å begrense konkurransen om mobile skattegrunnlag. 2 I disse initiativene ligger det også at skadelige mekanismer som sekretessereglene i skatteparadis bør oppheves.

4.1.2 Ineffektiv allokering av investeringer

For samfunnet er verdiskapingen avhengig av at man investerer der hvor avkastningen før skatt er høyest, dvs. der den samfunnsøkonomiske avkastningen er høyest. Private investorer er imidlertid ikke opptatt av avkastningen før skatt, men av avkastningen etter skatt, fordi det er det investor sitter igjen med. Ideelt sett burde skattesystemet være slik anlagt at det blir sammenfall mellom privat- og samfunnsøkonomiske investeringsbeslutninger. Da vil verdiskapingen bli størst mulig. Som påpekt tidligere, påvirker imidlertid skattene investors atferd, og jo større avstand det er mellom privat- og samfunnsøkonomisk avkastning, desto mer vil skattesystemet påføre økonomien et effektivitetstap.

Skatteparadis kan endre investoratferd og dermed øke avstanden mellom samfunnsøkonomisk og privat lønnsomhet. Det kan skje fordi noen investeringer kan tenkes å bli mer lønnsomme etter skatt fordi de kan gjennomføres via skatteparadis. Eksistensen av skatteparadis og lav/null skatt kan bidra til at investeringer som ikke ville blitt gjennomført om de hadde vært skattlagt etter vanlige regler, blir gjennomført likevel. Dermed svekkes den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av de investeringene som faktisk blir gjennomført, og skatteparadisene har ført til lavere verdiskaping for samfunnet totalt sett.

4.1.3 Virkninger av sekretesse

Sekretessereglene innbærer at skatteparadisene lett kan bli gjennomstrømmingssteder hvor investorer oppnår anonymitet overfor skattemyndigheter i eget hjemland og eventuelle kreditorer. Dette er lukrativt for jurisdiksjonen fordi man i bytte for null eller svært lav skatt tjener penger via gebyrer eller ved at utenlandske selskaper må bruke lokal kompetanse som stedfortredere og forvaltere. Effekten av slike regler på andre land er at kostnadene ved å begå økonomisk kriminalitet senkes fordi handlingen og utbyttet kan skjules, samtidig som skattegrunnlaget blir mer skattesensitivt. I sum skaper dette kostnader for tredjeland som er svært skadelige.

Som gjort nærmere rede for i kapittel 3, er skatteparadisenes fremste konkurranseparametre at de tilbyr skattemessig tilhørighet uten at investor eller selskapet trenger å ha reell aktivitet, kombinert med instrumenter som hindrer innsyn, kutter forbindelsen til reelt eierskap og sikrer anonymitet slik at man unngår å betale skatt i eget bostedsland. Dette er ikke skattekonkurranse i tradisjonell forstand, men konkurranse om å tilby kombinasjonen lav skatt og skatteunndragelsesteknologi. Lav skatt er et lokkemiddel som benyttes for å kunne ta seg betalt for å selge skatteunndragelsesteknologi. Inntektene fra disse tjenestene er den reelle inntektskilden til skatteparadisene.

Jurisdiksjoner hvor det ikke foregår noen reell aktivitet og som tilbyr teknologi som fremmer internprising og skatteunndragelse, tilbyr i realiteten investorer «våpen» for å unngå bostedsbeskatning. Dette er ikke formålstjenlig for verdensøkonomien fordi det ikke har noen annen virkning enn å skade nasjonal og internasjonal velferd samtidig som den krenker nasjonale rettigheter til skattegrunnlag. Det å sette opp et «safe house» for å skjule kriminell aktivitet er ikke en akseptabel konkurranseparameter.

4.1.4 Skatteparadisene og finanskrisen

Utvalget vil videre fremheve at den internasjonale finanskrisen som startet i 2007 har blitt forsterket av skatteparadisenes eksistens fordi skatteparadisene påfører det internasjonale kapitalmarkedet ulike typer kostnader.

Finanskrisen ble blant annet forsterket av nye typer finansielle instrumenter og derivater (som for eksempel konverteringen av boliggjeld til omsettelige finansielle instrumenter) som ble lagt i fond lokalisert i lukkede jurisdiksjoner. Bruken av nye kompliserte finansielle instrumenter gjorde det vanskelig for investorer å forstå hvilken risikoprofil man kjøpte, og mangelen på innsyn i fondene fordi de var registrert i lukkede jurisdiksjoner medførte også usikkerhet fordi tredjeparter ikke fikk innsyn i hvilke reelle forpliktelser en motpart hadde.

Finanskrisen har ført til at banker som var regnet som bunnsolide, som for eksempel Carnegie og Lehman Borthers, har gått overende. Slike konkurser har medført at bankene seg i mellom ikke lenger stoler på hverandres soliditet. Denne usikkerheten og mangelen på tillit forsterkes i de tilfeller hvor motparten opererer i jurisdiksjoner karakterisert ved manglende innsyn og regulering. Fordi man ikke har tillit til reguleringssystemet, eller til lokale myndigheters evne til å kontrollere eller støtte selskap som måtte komme i problemer, vil man i en krise søke å avvikle motpartsrisiko mot selskaper som har mange forretninger mot skatteparadisene. Dette er godt illustrert ved at renten på fireukers amerikanske statssertifikater i en periode i 2008 var nede i null. Alle etterspurte slike sertifikater fordi man visste hvilken risiko man tok. Når usikkerheten var stor nok, var det bedre å låne pengene bort gratis til den amerikanske staten i fire uker enn til en bank som kunne ha forretninger i land der man ikke visste hva som skjedde, og der innsyn og juridisk prosess var vanskelig, og hvor man ikke stolte på at myndighetene kunne spille den rollen de skal i et moderne finansvesen. Det betyr at det er en ekstra risiko for det internasjonale finansmarkedet at transaksjoner og selskaper opererer i skatteparadisene. Dette er godt illustrert ved at mange finansinstitusjoner under oppseilingen av finanskrisen hadde forpliktelser i sine regnskaper som ikke var bokført, og hvor forpliktelsene, som for eksempel fulltegningsgarantier for spesielle investeringsinstrumenter (såkalte SPV-er eller SIV-er), var registrert i skatteparadis.

Alt i alt har de ulike forholdene som er beskrevet over medført at skatteparadisene har bidratt til informasjonsasymmetrier mellom ulike aktører i finansmarkedene. Det har økt risikopremien på finansielle transaksjoner i det internasjonale finansmarkedet. 3 Det har også bidratt til større svingninger på børsene ved at aktører forsøkte å eliminere motpartsrisiko.

4.1.5 Ulovlig internprising

Det finnes mange analyser av hvordan flernasjonale selskaper flytter konsernoverskudd til lavskatteland gjennom prisingen av konserninterne transaksjoner (se vedlegg 3 for dokumentasjon). Disse studiene viser at det som driver ulovlig prissetting av bedriftsinterne transaksjoner er nasjonale forskjeller i nominelle bedriftsskattesatser.

Det er i hovedsak to metoder et flernasjonalt selskap kan benytte for å flytte overskudd fra et høyskatteland til et lavskatteland. For det første kan selskapet overprise transaksjoner fra lavskatteland til høyskatteland og underprise transaksjoner til lavskatteland. En slik strategi reduserer skattbart overskudd i høyskattelandet og øker overskuddet i lavskattelandet. Den andre strategien er å strukturere den finansielle balansen til et selskap slik at skatten minimeres. En måte å gjøre dette på er ved å finansiere datterselskaper i høyskatteland med gjeld for på den måten å få store gjeldsfradrag i høyskattelandet, samtidig som datterselskaper i lavskatteland finansieres med egenkapital. 4 Et eksempel på dette er den utstrakte bruken av internbanker i flernasjonale selskaper. Internbanker finansieres med egenkapital. Denne kapitalen låner internbanken ut til bedrifter i samme konsern lokalisert i høyskatteland. På den måten oppnår selskapet gjeldsfradrag i høyskattelandene samtidig som inntektene i internbanken oftest ikke skattlegges. 5 Det er nettopp fordi skatteparadisene har spesielt gunstige skatteregler på kapital rettet kun mot utlendinger at slik skattearbitrasje blir særlig lønnsom.

Flernasjonale selskaper bruker også datterselskaper i skatteparadis som rene holdingselskaper for å oppnå skattekreditt. Siden kapitalinntekter ofte ikke skattlegges i skatteparadisene unngår man løpende skattlegging av overskudd. Det gjør at det er ekstra attraktivt å bruke selskaper i skatteparadis som holdingselskaper.

En annen strategi er å overføre eiendomsretten til merkevarenavn til datterselskaper i skatteparadis. Disse selskapene forlanger så royalties på bruken av merkevarenavnet slik at skattbart overskudd i høyskatteland reduseres. Et flernasjonalt selskap kan ha overført slike merkevarenavn til datter i skatteparadis for en svært lav pris eller gratis. I enkelte lands skattelovgivning kan slik overføring av for eksempel merkevarenavn være lovlig. Effekten av at skatteparadisene har skattesatser kun for utlendinger som i praksis er null eller nær null, gjør slike transaksjoner svært attraktive. Men de innebærer også at høyskatteland fratas et skattegrunnlag som de kunne hatt beskatningsretten til, og hvor tapet av skatteinntekt ikke nødvendigvis hadde oppstått dersom skatteparadisene ikke hadde hatt spesielle regler for utlendinger.

Det finnes foreløpig ikke et godt nok datagrunnlag i utviklingslandene som kan etablere hvor stor andel av selskapers overskudd og dermed skattegrunnlaget i utviklingsland som flyttes ut gjennom transaksjoner mellom selskaper i samme konsern. For å få en pekepinn på omfanget har Utvalget bedt en forskergruppe ved Norges Handelshøyskole/Senter for samfunns- og næringslivsforskning om å skrive en statusrapport på omfanget av internprising i Norge. Siden Norge har svært god skattekontroll relativt til utviklingslandene, er hypotesen at hvis det flyttes overskudd ut av flernasjonale selskaper som er etablert i Norge og omfanget er stort, er problemene trolig betydelig større i utviklingslandene.

Studien er oppsummert i vedlegg 3. Den har benyttet norske foretaksdata og avdekket sammenhenger som er konsistente med overskuddsflytting gjennom manipulering av internpriser. Studien finner at flernasjonale selskaper både flytter overskudd ut av Norge og inn til Norge avhengig av hvilke relative skattesatser de står overfor. Det anslås at nettostrømmen går ut av Norge og at provenytapet kan være i størrelsesorden 30 prosent av det potensielle skatteprovenyet fra utenlandske flernasjonale foretak. Studien finner videre at flernasjonale foretak i Norge har en profittmargin som ligger 1,5 til 4 prosentpoeng under sammenlignbare nasjonale foretak. Forskergruppen som har utført studien på Norge mener det må gjennomføres flere studier for å kvalitetssikre funnene, og at forskning på flernasjonale selskaper og skatt er et forsømt område i Norge. Likevel poengteres det at det er grunnlag for å si at det potensielt unndras store summer i skatt gjennom overskuddsflytting ut av flernasjonale selskaper i Norge.

Boks 4.1 «The Banana Trade» – eksempel på internprising

Dette er en sak som ble slått opp i den britiske avisen The Guardian 6. november 2007.

Tre amerikanske selskap - Dole, Chiquita og Fresh Del Monte - dominerer verdenshandelen med bananer. Ifølge The Guardian betaler selskapene minimalt med skatt både i produksjonslandene i Latin-Amerika og i de store forbrukslandene i Nord-Amerika og Europa. Alle selskapene har hovedkvarter i USA. Av et samlet overskudd på 1,4 milliarder USD over en fem års periode, betalte de 0,2 milliarder USD eller 14 prosent i skatt. I USA er det 35 prosent skatt på overskudd. Selskapene har alle en rekke datterselskap i klassiske skatteparadis og kanaliserer deler av overskuddet til disse selskapene. Så lenge inntekten ikke tas inn i USA, kommer den ikke til beskatning.

The Guardian har estimert at av 100 GBP i bananomsetning går 12 GBP til utgifter i produsentlandet, 39 til omsetningsleddet i forbrukslandet, mens det er overskudd på 1 GBP i både produksjonslandet og forbrukslandet. De øvrige 47 GBP går til dekning av følgende:

  • 8 GBP til finansieringskostnader levert fra Luxemburg

  • 8 GBP til kjøp av innkjøpstjenester fra Caymanøyene

  • 4 GBP til selskap i Irland for bruk av varemerke

  • 4 GBP til et selskap på Isle of Man for forsikring

  • 6 GBP til et selskap på Jersey for ledelsesfunksjoner

  • 17 GBP til et selskap på Bermuda for distribusjonstjenester

Myndighetenes muligheter for å kontrollere at de nevnte tjenestene er «riktig» priset er svært begrenset. Internasjonale selskap har dermed mulighet til å kanalisere inntekter dit de ønsker det, og det lønner seg å flytte overskuddet dit skattene er lavest.

4.1.6 Skjevere fordeling av skatteinntekter

Bruk av skatteparadis påvirker også hvilket land som har rett til å beskatte kapitalinntekt og kan føre til en skjevere fordeling av skatteinntekter. Dette problemet er spesielt knyttet til beskatning av kapitalgevinster i selskaper som er registrert i et skatteparadis.

I henhold til internasjonal skatterett har i utgangspunktet både det landet hvor en eier er bosatt (hvis det er en privatperson) eller registrert (hvis det er et selskap) og det landet hvor bedriftene opererer rett til å beskatte kapitalgevinsten. Et stort nettverk av bilaterale skatteavtaler forsøker å løse det potensielle dobbeltbeskatningsproblemet som oppstår fordi mer enn en jurisdiksjon har rett til å beskatte det samme skattegrunnlaget. I disse avtalene er det vanlig å bruke bostedsprinsippet, dvs. at det er det landet hvor eier er bosatt eller registrert, og ikke kildelandet, det landet der inntekten har oppstått, som får retten til å skattlegge.

Tradisjonelt har denne måten å fordele beskatningsretten på blitt rettferdiggjort under henvisning til den sterke koblingen som typisk eksisterer mellom bostedsland og skattebetaler. Dersom en personlig skattebetaler betaler skatt i landet hvor han eller hun er bosatt, så vil skattebetaleren også nyte godt av det offentlige tjenestetilbudet som skatten finansierer. I tilfeller med juridiske subjekter, som bare er registrert i en jurisdiksjon, forsvinner begrunnelsen for dette beskatningsprinsippet. Et kjennetegn ved skatteparadis er nettopp at det er en minimal kobling mellom skattesubjektet og jurisdiksjonen. I slike situasjoner taler rettferdighetsbetraktninger for at det er kildelandet som bør ha beskatningsretten.

I mange skatteavtaler mellom OECD-land og utviklingsland har man tatt høyde for skattefordelingseffekten av bostedsprinsippet ved å gi kildelandet rett til å ilegge en «withholding tax 6 » opp til et bestemt nivå. Dette systemet sikrer at kildelandet også får en andel av skatteinntektene. I de skatteavtalene som er etablert mellom skatteparadisene og andre utviklingsland er det typisk ikke noe system for en slik withholding tax.

4.2 Positive effekter av skatteparadis

Det er i den økonomiske litteraturen anført en del positive forhold knyttet til skatteparadis. Rent prinsipielt kunne man tenke seg at skatteparadis påvirker velferden positivt i (a) land som ikke er skatteparadis, og (b) land som er skatteparadis. Fra den økonomiske litteraturen er det i hovedsak anført virkninger som kun påvirker velferden til skatteparadisene. Disse er det redegjort for under.

4.2.1 Gunstig skattekonkurranse

Enkelte har hevdet at det er en underliggende tendens i et politisk system i retning av at skattenivået settes for høyt. Dette synet bunner i ideen om at politikerne ikke fullt ut er opptatt av å tjene velgernes ønsker, men har private interesser knyttet til et høyere skattenivå (se for eksempel Brennan og Buchanan, 1980). Et slikt privat motiv kan være ønsket om makt, noe en stor offentlig sektor kan bidra til. I en slik situasjon kan skatteparadisene med sine lave eller helt fraværende skatter bidra til å holde skattene i andre land nede. Dette skyldes at andre land vil miste en del av sitt skattegrunnlag til skatteparadisene hvis de setter skattene for høyt. Skatteparadisene disiplinerer altså politikerne slik at de ikke øker skattene utover det som er ønskelig fra velgernes side.

4.2.2 Økte investeringer i høyskatteland

Skatteparadis kan bidra til økt aktivitet i høyskatteland. Det er derfor ikke slik at skatteparadisene fortrenger investeringer i høyskatteland. Dette er argumentet til Desai, Foley og Hines (2006). De viser at skatteparadisene kan bidra positivt til økt investeringsnivå dersom investorer kan flytte skattbart overskudd i et høyskatteland til et skatteparadis. Det vil øke den effektive avkastningen på investeringer i høyskatteland og dermed gjøre dem mer attraktive for videre investeringer. Alternativt kan bruken av skatteparadis gi opphav til skattekreditter som også vil senke den effektive skattesatsen på investeringer i høyskatteland. Dernest kan det tenkes at det foregår økonomisk aktivitet i skatteparadis som medfører salg av lavt prisede varer og tjenester (lavt priset fordi disse ikke er skattlagt) til høyskatteland. Slik aktivitet vil også øke avkastningen på investeringer i høyskatteland.

Analysen til Desai, Foley og Hines (2006) bygger på en premiss om at en investor kan foreta reelle investeringer med reelt aktivitetsnivå i skatteparadis. I realiteten har utlendinger som bruker de prefererte skattereglene ikke lov til å investere lokalt, ha lokalt ansatte, eller bruke landets valuta. Premissen for analysen er derfor etter Utvalgets vurdering basert på manglende kjennskap til investorregler i skatteparadis.

4.2.3 Økonomisk utvikling i skatteparadisene

Dhammika og Hines (2006) studerer hvilke land som blir skatteparadis. De finner at land med politisk stabilitet, et velfungerende rettsvesen, demokrati, lite korrupsjon og et relativt velkvalifisert byråkrati ofte blir skatteparadis. En årsak kan være at det ikke bare er lav skatt som er en viktig attraksjonsfaktor for mobil kapital, men også institusjonelle forhold som gjør at investeringene er sikre, og at finansielle transaksjoner effektueres. Studien viser at skatteparadis er godt organiserte og at konkurransen om kapital skjerper kravene til institusjonell kvalitet og god politikk. Siden institusjonell kvalitet er en viktig faktor bak økonomisk vekst, er konkurransen mellom skatteparadis om kapital med på å bedre deres vekstmuligheter (se Hines, 2004). Hvorvidt denne veksten kommer på bekostning av andre lands vekst, er et tema som ikke diskuteres i denne litteraturen.

Det forhold at et skatteparadis kan utvikle gode institusjoner og at de må ha slike på plass for å kunne være attraktive investeringssteder, understøttes av Norfund sin begrunnelse for å investere via skatteparadis. Fondet har i korrespondanse med Utenriksdepartementet anført at Mauritius er attraktivt som lokaliseringssted for investeringsfond fordi landet har en forutsigbar lovgivning og en veldrevet banksektor. I sum sikrer dette en kostnadseffektiv håndtering av transaksjoner og lav risiko for investorene. Se omtalen i kapittel 7 nedenfor.

4.3 Skatteavtaler og skatteparadis

Et viktig trekk ved skatteparadisene er deres bruk av skatteavtaler. Et nettverk av bilaterale skatteavtaler mellom skatteparadisene og andre land regulerer hvilket land som skal ha rett til å beskatte ulike skattegrunnlag. Ikke minst regulerer skatteavtalene hvilket land som har rett til å beskatte kapitalinntekt dersom eierne av en virksomhet ikke er hjemmehørende i landet hvor virksomheten finner sted.

4.3.1 Bakgrunn

Et grunnleggende trekk ved en suveren stat er dens evne og rett til å skattlegge. 7 Uten muligheter til å trekke inn økonomiske ressurser ville en stat ikke være i stand til å tilby fellesgoder eller omfordele inntekt mellom sine borgere. Økonomisk integrasjon innebærer at deler av verdiskapingen skjer på tvers av nasjonale grenser og skaper situasjoner hvor mer enn et land har mulighet til å skattlegge samme skattegrunnlag. I slike situasjoner er det nødvendig å avgjøre hvilke land som har rett til å skattlegge. Måten dette gjøres på er regulert av den internasjonale skatteretten. De reglene som er nedfelt der, påvirker både mulighetene for å drive en effektiv nasjonal skatteinnkrevning og fordelingen av skatteinntekter mellom land.

Grunnlaget for internasjonal skatterett er folkerettslige regler som legger begrensninger på staters rett til å skattlegge. Hovedregelen er at det må eksistere en relevant forbindelse mellom et land og et skattegrunnlag dersom landet skal ha en legal rett til å skattlegge en person, en transaksjon eller en eiendom. I henhold til internasjonal skatterett kan de forbindelsene som gir et land rett til å skattlegge et skattesubjekt være både personlige og økonomiske. To typer personlige tilknytninger er anerkjent som rettslig grunnlag for beskatningsrett. For det første har et land rett til å skattlegge alle sine statsborgere uansett hvor de bor og hvor deres inntekt er opptjent. For det andre har et land rett til å skattlegge alle personer som bor innenfor dets territorium, selv om de ikke er statsborgere. Internasjonal rett tillater også at land beskatter i fravær av en personlig tilknytning dersom det finnes en økonomisk forbindelse enten gjennom lokalisering av økonomisk aktivitet eller økonomiske verdier. Personlig tilknytning, både statsborgerskap og bosted, gir opphav til alminnelig skatteplikt, mens økonomisk tilknytning gir opphav til begrenset skatteplikt. Et land har med andre ord rett til å skattlegge den «globale» inntekten til alle sine statsborgere og alle som har bosted i landet, men kan bare beskatte inntekt som er opptjent i landet i fraværet av en personlig tilknytning. Det er praksis i de fleste land, inkludert Norge, men med et viktig unntak i USA, å frita statsborgere fra beskatning dersom de lever i utlandet og opptjener sin inntekt i utlandet.

En rekke trekk ved internasjonal skatterett er verdt å merke seg. For det første utgjør ikke egenskaper ved et land, for eksempel at landet er fattig, eller egenskaper ved skattesubjektet, for eksempel hennes betalingsevne, noe rettslig grunnlag for beskatning. Det er bare eksistensen av bestemte tilknytninger mellom landet og skattesubjektet som gir landet en rett til å skattlegge. For det andre er det bare et begrenset sett av slike tilknytninger som gir opphav til beskatningsrett. Historiske forbindelser, for eksempel at en person tidligere har bodd i, eller har vært statsborger i, et land, gir ikke et land rett til å skattlegge. For det tredje gir ikke alle former for tilknytning opphav til samme skatteplikt. Som nevnt ovenfor gir en rent økonomisk tilknytning bare opphav til begrenset skatteplikt, mens personlig tilknytning gir opphav til allmenn skatteplikt. Et siste viktig trekk er at internasjonal skatterett regulerer fordelingen av beskatningsrett mellom suverene land. Andre grupper eller enheter, for eksempel internasjonale organisasjoner, gis ikke rett til å skattlegge.

Mobilitet av individer, produksjonsfaktorer og varer mellom ulike land gir opphav til situasjoner hvor det samme skattesubjektet eller skatteobjektet har tilknytning til mer enn en jurisdiksjon. Økonomisk integrasjon har derfor medført at det vi kan kalle dobbeltbeskatningssituasjoner har blitt mer vanlig. Slike situasjoner fører typisk til at internasjonale transaksjoner blir beskattet mer enn en gang. Dobbeltbeskatning har bekymret økonomer og politikere fordi det innebærer at inntekt fra internasjonale transaksjoner blir hardere beskattet enn tilsvarende innenlandske transaksjoner, og dette resulterer i mindre handel og ineffektiv ressursallokering. De viktigste tiltakene for å begrense dobbeltbeskatning er et nettverk av bilaterale skatteavtaler. Disse avtalene bygger vanligvis enten på hjemstats-/bostedsprinsippet eller på kildestatsprinsippet. En skatteavtale bygget på hjemstatsprinsippet tar utgangspunkt i at det er skattesubjektets hjemstat som har beskatningsretten. Kildeprinsippet sier derimot at det er landet hvor inntekten er opptjent som har rett til å skattlegge. Kombinasjoner av disse prinsippene er mulig, spesielt er det vanlig å kombinere hjemstatsprinsippet med å gi kildelandet en begrenset rett til å skattlegge via kildeskatt eller «withholding tax». På denne måten deles skatteinntekten mellom de to landene. Valget av internasjonale skatteprinsipper har ulike effekter på fordelingen av sparing og investering mellom land og på kostnadene ved å innkreve skatt.

4.3.2 Fordeling av skattegrunnlag

Et viktig etisk spørsmål er hvorvidt disse skatteavtalene fører til en urettferdig fordeling av beskatningsrett. Den grunnleggende moralske ideen i internasjonal skatterett er at det må være en tilstrekkelig tilknytning mellom et land og et skattegrunnlag for å kunne rettferdiggjøre beskatning. Et kjennetegn ved lukkede jurisdiksjoner er imidlertid at det er en minimal kobling mellom skattesubjektet og jurisdiksjonen. Det er typisk svært lite av den økonomiske aktiviteten som faktisk foregår i skatteparadis. I slike situasjoner taler rettferdighetsbetraktninger for at det er kildelandet som bør ha beskatningsretten.

Måten skatteavtaler fordeler beskatningsretten på har liten effekt på fordelingen av totale skatteinntekter mellom to land dersom skattegrunnlagene i de to landene er ganske like, for eksempel med hensyn til eksport og import og med hensyn til utenlandske direkteinvesteringer. I skatteavtaler som regulerer forholdet mellom rike og fattige land og forholdet mellom skatteparadis og andre land er det imidlertid store foreskjeller i sammensetningen av skattegrunnlaget. I slike avtaler vil derfor valget mellom kildeprinsipp og bostedsprinsipp påvirke fordelingen av skatteinntekter mellom landene. En skatteavtale basert på et bostedsprinsipp vil åpenbart gi større inntekter til land hvor kapitaleiere er bosatt og hvor selskaper er registrert enn til kildelandet.

I mange skatteavtaler mellom OECD-land og utviklingsland har man tatt høyde for skattefordelingseffekten av bostedsprinsippet ved å gi kildelandet rett til å ilegge en «withholding tax» opp til et bestemt nivå. Dette systemet sikrer at kildelandet også får en andel av skatteinntektene.

En uheldig effekt av skatteavtalene slik de normalt er utformet er at de reduserer skatteinntektene i det landet hvor inntekten er opptjent (kildelandet). Bruken av sekretesseregler og fiktive residensposisjoner gjør samtidig innsynsretten etter skatteavtalene illusorisk. Skatteavtalene bidrar paradoksalt nok til at skatteparadisene blir mer gunstige som lokaliseringssted enn hva tilfellet ville vært uten slike avtaler. Skatteavtalene vil heller ikke påvirke de skadelige strukturene i skatteparadisene. Derfor påpeker Utvalget at skatteavtalene kan føre til mer skade enn gagn med mindre de følges opp med tiltak som reduser de skadelige strukturene som Utvalget har identifisert. I den forbindelse er det viktig å påse at skatteavtalene ikke bremser videre tiltak mot skatteparadisene.

4.4 Samlet effekt

Utvalget kan ikke se at de positive effektene av skatteparadis som er redegjort for ovenfor på noen måte kan kompensere for de skadevirkningene som er identifisert. Faktisk er det slik at de positive effektene av skatteparadis langt på vei kun gjelder skatteparadisene alene og slik sett ikke ivaretar et helhetssyn. Det er derfor Utvalgets vurdering at skatteparadis påfører andre land tap fordi de svekker skattesystemets evne til å frembringe skatteinntekter og innbyr til internprising, økonomisk kriminalitet og inntektsoverføringer generelt fra høyskatteland til lavskatteland.

Utvalget er ikke i mot at land skal kunne velge egne skattesatser og er heller ikke i mot lave skatter, men vil fremheve at konkurransen mellom høyskatteland og lavskatteland ikke foregår på like vilkår. De aller fleste skatteparadis har et todelt skattesystem med svært gunstige regler for utlendinger og mer normalt skattetrykk for innlendinger. Denne typen diskriminering foregår ikke i samme utstrekning i andre land. I tillegg kombinerer skatteparadisene lav eller ingen skatt med lovstrukturer som hindrer andre land innsyn, og som kutter forbindelsen til reelt eierskap og sikrer anonymitet slik at man unngår å betale skatt i eget land. Derfor er det ikke likeverdig konkurranse skatteparadisene driver med, men en type konkurranse som er direkte rettet mot å skade andre lands økonomi. Det faktum at det foregår svært begrenset reell økonomisk aktivitet i de selskapene i skatteparadisene som tilbys null eller svært lav skatt, understøtter dette synet ytterligere. Skatteparadisene framstår dermed som gjennomstrømningssteder for kapital snarere enn steder som legger forholdene godt til rette for verdiskaping og hvor man reelt investerer i kapital på stedet.

Utvalget vil nedenfor analysere de særlige skadevirkningene av skatteparadisene for utviklingsland.

Fotnoter

1.

Det ligger også et fordelingspolitisk aspekt knyttet til skattekonkurranse fordi hushold med høye inntekter ofte har en større andel av sin inntekt i form av kapitalinntekt enn lavinntektsgrupper. Skattekonkurranse fører dermed til at lavinntektsgrupper kommer dårligere ut enn høyinntektsgrupper når kapitalskattene synker.

2.

European Commission 1997 og OECD 1998 (OECD 1998: Harmful tax competition: An emerging global issue. Paris: OECD).

3.

For investorer som har foretatt transaksjoner i lukkede jurisdiksjoner har dette vært sett på som individuelt rasjonelt fordi skattebesparelsen har mer enn oppveid for den økte risikopremien. Etter hvert som finanskrisen utviklet seg og investorer skydde risiko, kan det likevel tenkes at selv på det individuelle planet har risikopremien oppveid eventuelle skattefordeler.

4.

Reglene om tynn kapitalisering i den norske petroleumsbeskatningen ble innført for å unngå slike effekter i et skatteregime med svært høy nominell skattesats.

5.

Verdien av slike transaksjoner kan vises slik: Anta at et morselskap i et høyskatteland med skattesats t låner K enheter kapital til rente r. Dette lånet koster konsernet etter skatt: – (1 – t)rK. Kapitalen brukes som egenkapital i intern-banken i skatteparadiset som låner pengene tilbake morselskapet. Kostnaden for morselskapet er: - (1 – t)rK. Morselskapet må betale renter til intern-banken som tjener: (1 – t*)rK, hvor t* er skattesatsen i skatteparadiset (t > t*). Morselskapet har fått tilført K enheter kapital som det kan plassere i finansmarkedet. Gevinsten er (1 – t)rK. Ved å trekke sammen kostnader og gevinster fås at verdien på transaksjonen er en ren skattearbitrasje gitt ved ((t – t*)rK >0.

6.

Det norske ordet er kildeskatt, men det er lite brukt.

7.

Analysen i denne seksjonen bygger i stor grad på Cappelen (2001).

Til toppen
Til dokumentets forside