Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2009: 20

Ny grenselov— Politiets grenseovervåking og inn- og utreisekontroll

Til innholdsfortegnelse

3 Gjeldende ordninger

3.1 Innledning

Norge har, i likhet med de fleste land, verken noen egen grensetjenesteetat eller noe enhetlig begrep om hva grensetjeneste er. Ord som grensekontroll har vært mye brukt, men med ulik betydning eller uten presist innhold. Funksjons- eller etatsrelaterte ord som inn- og utreisekontroll, passkontroll, tollkontroll, innvandrings- og fremmedkontroll har gitt et mer presist uttrykk for hvilken type grensekontroll man har stått ovenfor. I enkelte sammenhenger benyttes også begrepene grenseforvaltning eller grensetilsyn. I tillegg opererer riksgrenseloven av 1950 med uttrykket «overvåking» av riksgrensen uten at det fremgår klart hva slik overvåking kan omfatte.

Språkbruken bekrefter for så vidt at utvalget står overfor et fagfelt som er komplekst og sektorisert både rettslig og administrativt og med ikke ubetydelige utfordringer med hensyn til koordinering og samarbeid mellom mange aktører. Utvalget finner det derfor nødvendig først å gå gjennom hvilke ordninger man har for grensene, herunder hvilke organer som opptrer ved oppgaveløsningene, samt de lover og forskrifter de handler etter. Først vil det imidlertid bli gitt en oversikt over hvordan grensene er fastsatt og over de folkerettslige rammer.

Framstillingen i dette kapittel er ment å være beskrivende. Den danner grunnlaget for de vurderinger utvalget senere vil gjøre. Det vil medføre repetisjon og dobbeltbehandling, men har vært nødvendig.

3.2 Grensene og de folkerettslige ­rammer

3.2.1 Territoriet og dets folkerettslige ­betydning

En stats grenser i folkerettslig forstand avgrenser dens territorium geografisk. Grensene angir hvor langt statens suverenitet strekker seg. Til territoriet hører ikke bare statens landområder - landterritoriet, men også de sjøområder som støter opptil – territorialfarvannet. Videre omfatter statens suverenitet grunnen under og luftrommet over territoriet. Det nasjonale luftrommet må imidlertid avgrenses mot verdensrommet, der ingen stat kan utøve jurisdiksjon på territoriell basis.

Statene står i kraft av sin suverenitet fritt til å disponere over sitt territorium. Suverenitet er i folkerettslig forstand et begrep som er knyttet til statens grunnrettigheter – fundamentale rettigheter som er tillagt statene uten særlig hjemmel. Foruten rett til selvstendighet, likeverd og aktelse, innbefattes en rett til å utøve offentlig myndighet, som lovgivningsmyndighet, domsmyndighet og håndhevelsesmyndighet på eget territorium. Suverenitetsprinsippet innebærer videre at staten kan bestemme hvem den vil gi opphold på sitt territorium. Videre kan statens naturressurser forbeholdes egne borgere.

Den enkelte stat kan som hovedregel bare utøve myndighet på eget territorium. Folkeretten anerkjenner imidlertid også andre jurisdiksjonsgrunnlag enn territorialhøyheten. Et eksempel er rett til å utøve jurisdiksjon over egne statsborgere og fartøyer, uansett hvor disse befinner seg (personalhøyheten). Dette innebærer at flere stater kan ha konkurrerende jurisdiksjonskompetanse i et gitt tilfelle. Denne problemstilling berøres ikke nærmere her.

Retten til håndhevelse er imidlertid eksklusiv på og i utgangspunktet innskrenket til eget territorium. Denne retten hører til kjernen av territorialhøyheten. Inn under denne kategori faller kontrollbeføyelser som grensekontroll.

En stat kan gi tillatelse til at andre stater utøver håndhevelsesmyndighet på sitt territorium. Slikt samtykke kan gis i et konkret tilfelle eller følge av en generell folkerettslig avtale med vedkommende stat. En folkerettslig avtale om gjensidig kontrollmyndighet vil vanligvis fastsette kontrollområdets utstrekning og uttrykkelig angi de kontrollbeføyelser som tillates. Ordninger av denne art finnes i Schengens avtale- og regelverk og følger også av EØS-avtalen protokoll 11, jf. avsnitt 3.4.5.5.

3.2.2 Generelt om statsgrenser

En stats territorium må avgrenses mot andre staters territorium. Landegrenser følger vanligvis av folkerettslige avtaler. Normalt vil en avtale søke å angi en entydig grense ved å oppgi grenselinjens koordinatverdier i et gitt geodetisk datum (referansesystem). Vanligvis er grensen også avmerket i terrenget. En grense kan også være fastsatt ved sedvane.

Hvordan man skal fastsette grenser til havs følger av havretten. Sjøterritoriets bredde var lenge omtvistet i folkeretten. Dette spørsmålet må anses som avklart gjennom FNs havrettskonvensjon av 10. desember 1982, som bestemmer at sjøterritoriets maksimale bredde er 12 nautiske mil regnet fra grunnlinjene. Dette gjøres det nærmere rede for i avsnitt 3.2.4.2.

I den grad en stat har sjøterritorium som overlapper en annen stats sjøterritorium, gir FNs havrettskonvensjon bestemmelser om hvordan det skal foretas en avgrensning. Avgrensning mellom to staters sjøterritorium vil vanligvis være fastsatt i folkerettslige avtaler.

Entydige og presise statsgrenser både til lands og til sjøs bidrar til stabilitet og lavspenning. Behovet for stabilitet er grunnen til at grenseavtaler er uoppsigelige og forutsettes å være evigvarende.

Nedenfor gis først en oversikt over Norges landegrenser og deretter sjøgrensen.

3.2.3 Norges landegrenser

Norges landterritorium omfatter fastlands-Norge, Jan Mayen og Svalbard. Videre omfattes Bouvet-øya sør i Atlanterhavet, samt Dronning Maud Land og Peter I’s øy i Antarktis. De sistnevnte tre områdene er underlagt Norge som biland.

Øyene Jan Mayen, Svalbard, samt Bouvet-øya er i sin helhet norsk landterritorium. Avgrensning av landegrensen i forhold til nabostater er her ikke en aktuell problemstilling.

Dronning Maud Land og Peter I’s øy er omfattet av Antarktis-traktaten, og reiser særlige spørsmål, som utvalget finner at det ikke er hensiktsmessig å gå nærmere inn på her.

Landegrensene i forhold til Norges nabostater på fastlands-Norge betegnes ofte som riksgrensen og er fastsatt i folkerettslige avtaler. Riksgrensen er totalt 2 562 km lang. Om lag to tredeler er grense mot Sverige og snaut en tredel mot Finland. Grensen mot Russland utgjør mindre enn 8 % av hele riksgrensen. Etter Norges inntreden i Schengen, har grensene mot Sverige og Finland blitt indre Schengengrenser, mens grensen mot Russland er en Schengen yttergrense.

Grensen mot Russland følger av konvensjon av 14. mai 1826 angående fastleggelsen av grensen mellom Norge og Russland. 1826-avtalen er den eldste avtalen som fortsatt er i kraft mellom Norge og Russland. De to land har, med unntak av en periode i 1920 - 1944, da grensen gikk mellom Norge og Finland, alltid lagt til grunn 1826-avtalen som den felles landegrensen. Grensen er 196 km lang. Det karakteristiske for den norsk-russiske grensen er at omtrent 2/3 følger løpene til Pasvikelva og Jakobselv. Her følger grensen den såkalte djupålen.

Grensen mot Sverige følger av traktat av 26. oktober 1661 om fastsettelse av grensen mellom Smålenene og Bohuslen, samt traktat av 2. oktober 1751 om grensen mellom Norge og Sverige. Lengden av grensen er til sammen 1 630 km. Med Sverige er det også inngått noen konvensjoner angående enkelte særlige forhold i grensedistriktene. Disse inneholder regler om transitt-trafikk, om rettsforholdene i felles innsjøer og vassdrag og om reinbeite i grensedistriktene. Disse omtales ikke her.

Grensen mot Finland følger av traktat av 2. oktober 1751 om grensen mellom Norge og Sverige. Da 1751-traktaten ble inngått var Finland en del av Sverige. Finland trådte inn som suksessorstat etter at landet ble selvstendig i 1917. Lengden av grensen er til sammen 736 km.

I forhold til alle våre naboland er det avtalt at det skal holdes periodiske grenseoppganger, normalt med ca. 25 års mellomrom. Formålet med disse er å vedlikeholde grensemerkene, samt utføre andre tekniske oppgaver for å sikre en klar og entydig beliggenhet, merking og dokumentasjon av grensen.

3.2.3.1 Særlig om den norsk-russiske grensen

På den norsk-russiske grensen gjelder det særlige folkerettslige rettigheter og forpliktelser. Disse følger av overenskomst av 29. desember 1949 mellom Norge og Sovjetunionen om forskjellige forhold ved den norsk-sovjetiske grensen (grenseregimeavtalen). Et grenseregime av denne karakter gjelder kun i forhold til Russland.

Overenskomsten ble inngått tidlig under den kalde krigen og hovedformålet er å bidra til lavspenning mellom de to parter. Overenskomsten har bestemmelser om tiltak for å holde god orden ved den norsk-russiske grensen og forhindre at det oppstår konflikter og hendinger som kan føre til konflikter ved grensen. I tilfelle dette oppstår, skal overenskomsten sikre en hurtig etterforsking og oppklaring. Overenskomsten har også bestemmelser om vedlikehold av grensemerkene og grensegatene, om grensevassdragene og regler for bruken av dem, om jakt, landbruk og bergverksdrift.

I grenseregimeavtalen har Norge og Russland gjensidig forpliktet seg til å hindre «ulovlig overskridelse av grensen foretatt av offentlige tjenestemenn eller privatpersoner» (art. 19 A, jf. B nr. 4 første setning). Det innebærer at den norske grenseovervåkingen skal både forebygge og hindre ulovlig grensekryssing fra Norge til Russland. Dersom det har skjedd ulovlig grensekryssing, «skal de kontraherende Parters rette myndigheter straks foreta undersøkelse» art. 19 B nr. 4 annen setning. Det er mao. en forpliktelse om at politiet prioriterer etterforskingen av disse sakene.

Hver part skal oppnevne en grensekommissær, som i samarbeid med hverandre skal utføre alle de plikter som følger av bestemmelsene i overenskomsten. Det er bestemmelser om avholdelse av forhandlingsmøter og sammenkomster mellom de to lands grensekommissærer. Fra forhandlings­møtene skal det settes opp en protokoll som angir møtets forløp og de bestemmelser som er truffet. Protokollen er bindende og endelig for begge partene ved undertegning.

Overenskomsten er gjennomført i norsk rett ved riksgrenseloven av 14. juli 1950 om forskjellige tiltak til gjennomføring av oppmerking og overvåking av riksgrensen med tilhørende forskrift av 7. november 1950 nr. 4 (riksgrenseforskriften). Loven gjelder hele riksgrensen, men den har, unntatt hva gjelder rydding og oppmerking, ikke hatt noen betydning på andre grenseavsnitt enn det norsk-russiske. Loven tillater at nabostatenes grensetjenestemenn gis immunitet (§ 2). Videre gir den som følge av regimeavtalens bestemmelser anledning til å forby visse krenkende handlinger, bl.a. skyting over grensen, grenseoverskridelse, fornærmelig atferd, fotografering og samtaler. Reglene er i hovedsak bestemt ut fra hensynet til nabostatens interesser.

3.2.4 Nærmere om sjøgrensen

3.2.4.1 Innledning

En stats territorialfarvann er en del av havet som ligger nærmest landterritoriets kyst, og hvor staten har suverenitet.

Folkeretten gir gjennom FNs havrettskonvensjon av 10. desember 1982 (heretter betegnet som havrettskonvensjonen), som ble ratifisert av Norge 24. juni 1996, se St.prp. nr. 37 (1995-1996), sikre rammer for kyststatens adgang til å fastsette sitt territorialfarvann. Territorialfarvannet omfatter indre farvann og sjøterritoriet.

Kyststaten kan i henhold til havrettskonvensjonens artikkel 3 opprette et sjøterritorium som strekker seg inntil 12 nautiske mil fra grunnlinjene. Territorialfarvannet innenfor grunnlinjen betegnes som indre farvann.

Det var i lang tid strid internasjonalt om sjøterritoriets maksimale bredde. Under FNs første (1958) og andre havrettskonferanse (1960) lyktes man ikke i å nå en løsning på dette spørsmålet. Lenge var 3 nautiske mil vanlig bredde på sjøterritoriet. Særlig de sjømilitære vestlige makter hevdet at 3 nautiske mil var vanlig bredde på sjøterritoriet, men etter hvert utvidet mange stater sitt sjøterritorium til 12 nautiske mil.

I dag må regelen om 12 mils sjøgrense anses å gi uttrykk for internasjonal sedvanerett. Den betraktes således som gjeldende folkerett uavhengig av havrettskonvensjonen.

I henhold til havrettskonvensjonens artikkel 4 skal sjøterritoriets yttergrense avmerkes på sjøkart eller angis ved en liste av geografiske koordinater. Slike sjøkart eller liste med koordinatpunkter må behørig offentliggjøres og kyststaten må deponere kopi av dem hos FNs generalsekretær. Formålet med bestemmelsen er å sikre notoritet slik at det er mulig for alle stater å gjøre seg kjent med grensene for sjøterritoriet.

Kyststatens suverenitet omfatter også luftrommet over sjøterritoriet og dets havbunn og undergrunn, jf. havrettskonvensjonens art. 2.2.

3.2.4.2 Nærmere om sjøterritoriet

Lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone av 27. juni 2003 nr. 57, heretter betegnet som territorialfarvannsloven, fastsetter i § 2 at sjøterritoriet omfatter havområdene ut til 12 nautiske mil fra grunnlinjene (22 224 meter). Loven trådte i kraft 1. januar 2004 og erstattet resolusjon av 22. februar 1812, gjengitt i Cancelli-Promemoria av 25. februar 1812, som fastsatte sjøterritoriets bredde til 4 nautiske mil.

Grunnlinjene danner utgangspunktet for måling av sjøterritoriets bredde. Folkeretten anerkjenner adgangen til å trekke rette grunnlinjer, som forbinder passende punkter langs kysten. Grunnlinjene for fastlands-Norge er gitt i forskrift av 14. juni 2002 nr. 625, for Svalbard ved forskrift av 1. juni 2001 nr. 556 og for Jan Mayen ved forskrift av 30. august 2002 nr. 943. Fastlands-Norges grunnlinjer er til sammen på 2 532 km. Til sammenlikning er Norges kystlinje - eksklusiv øyene - på 25 148 km.

Grensene for sjøterritoriet angir yttergrensen for Norges territorium, og betegnes derfor også som territorialgrensen.

Innenfor territorialgrensen har Norge full suverenitet. Utgangspunktet er at kyststaten har samme myndighet i sjøterritoriet som på sitt landterritorium. Nasjonal lovgivning kan dermed gis anvendelse og det kan utøves tvangsmakt. Det viktigste unntaket for sjøterritoriets vedkommende er fremmede fartøyers rett til uskyldig gjennomfart, som det blir gjort nærmere rede for nedenfor i avsnitt 3.2.4.5.

3.2.4.3 Indre farvann

Det indre farvann er alt farvann som ligger innenfor grunnlinjene, jf. havrettskonvensjonens artikkel 8 og territorialfarvannsloven § 3. Her har kyststaten full og uinnskrenket suverenitet. Fremmede skips rett til uskyldig gjennomfart gjelder ikke her. Likevel vil kyststatens myndigheter ofte ut fra opportunitetsbetraktninger unnlate å gripe inn overfor fremmede skip så lenge passasjerer og mannskap ombord ikke foretar handlinger som forstyrrer ro og orden. Ved avtale med annen stat kan kyststaten være folkerettslig bundet til å avstå fra visse inngrep overfor denne statens skip i indre farvann, jf. for eksempel den norsk-britiske konsularkonvensjonen av 22. februar 1951 art. 27.

3.2.4.4 Avgrensning av sjøterritoriet mellom stater med kyster som ligger overfor eller støter opp mot hverandre

Denne situasjonen reguleres av havrettskonvensjonens artikkel 15, som bestemmer at med mindre noe annet følger av avtale, har ingen av de to stater en rett til å utvide sitt sjøterritorium utover midtlinjen regnet fra grunnlinjene i forhold til den annen stat.

Norges sjøterritorium grenser opp mot henholdsvis Russland og Sverige, som i likhet med Norge begge har sjøterritorier på 12 nautiske mil.

Norges sjøterritorium ved Grisebåene mot Sverige er avgrenset på grunnlag av en voldgiftsdom av 23. oktober 1909, da både Norge og Sverige hadde territorialfarvann på 4 nautiske mil. Grensen er også lagt til grunn i overenskomst av 5. april 1967 om avgrensningen av Norges og Sveriges fiskeriområder i det nordlige Skagerrak. I erklæring av samme dato forpliktet de to statene seg til ikke å utvide sine respektive sjøterritorier utover nærmere angitte linjer. Norges utvidelse av sitt sjøterritorium til 12 nautiske mil med virkning fra 2004, ble ansett for å ligge innenfor den avtalte rammen.

Sjøgrensen mot Russland følger av overenskomst av 11. juli 2007 om den maritime avgrensning i Varangerfjordområdet. Overenskomsten angir en grenselinje, som i tillegg til sjøterritoriet også avgrenser en liten del av de økonomiske soner, kontinentalsokkelen og de tilstøtende soner mellom Norge og Russland. Den avtalte grenselinje er til sammen 73 km, hvorav grensen mellom partenes territorialfarvann er ca. 42 km.

3.2.4.5 Nærmere om retten til uskyldig gjennomfart

En innskrenkning i kyststatens suverenitet i sjøterritoriet er fremmede fartøyers rett til uskyldig gjennomfart. Havrettskonvensjonen gir bestemmelser om retten til uskyldig gjennomfart i artiklene 17-32. Bestemmelsene avspeiler en avveining mellom den internasjonale skipsfarts interesse i mest mulig fri navigasjon og kyststatens interesse i full suverenitet og til å beskytte sitt territorium.

Gjennomfarten er å betrakte som uskyldig så lenge den blant annet ikke er til skade for kyststatens fred, orden og sikkerhet, og seilasen har til formål å krysse sjøterritoriet. Videre må gjennomfarten være uavbrutt og rask. Ved slik gjennomfart er kyststatens kompetanse til å gi nasjonalt regelverk anvendelse på fremmede skip og til å håndheve regelverket begrenset.

Retten til uskyldig gjennomfart er ikke til hinder for at det etableres påbudte skipsleder og trafikkseparasjonssystemer. Av havrettskonvensjonens artikkel 21 nr. 1 h) følger at kyststaten kan vedta lover og forskrifter om uskyldig gjennomfart gjennom sjøterritoriet, med hensyn til «---hindring av brudd på kyststatens lover og forskrifter om toll, skatt og innvandring». Artikkel 21 gir også grunnlag for annen nasjonal lovgivning som nærmere beskrevet der. Videre står det i artikkel 19 nr. 2 g) i havrettskonvensjonen at gjennomfarten ikke er å anse som uskyldig dersom det foretas «lasting eller lossing av enhver vare, valuta eller person i strid med kyststatens lover og forskrifter om toll, skatt, innvandring eller helse».

Retten til uskyldig gjennomfart anses ikke for å være til hinder for å borde og kontrollere skip dersom det foreligger berettiget mistanke om brudd på kyststatens lover om toll, skatt og innvandring. Tilsvarende vil gjelde for annen nasjonal lovgivning i samsvar med havrettskonvensjonens artikkel 21.

3.2.5 Den tilstøtende sone

Den moderne havrett åpner for etablering av en tilstøtende sone utenfor sjøterritoriet. I den tilstøtende sone kan kyststaten utøve den kontroll som er nødvendig for å hindre overtredelser på dens territorium eller sjøterritorium av dens lover om toll, skatt, innvandring eller helse og for å straffe overtredelser begått på dens territorium eller sjøterritorium av disse lover og forskrifter, jf. havrettskonvensjonens art. 33. Bestemmelsene om den ­tilstøtende sone kommer ikke til anvendelse i ­luftrommet. Dette følger også av havrettskonvensjonens artikkel 58 og artikkel 87 nr. 1 b) som fastslår at luftrommet utenfor sjøterritoriet er fritt.

I den tilstøtende sone er det er ikke tale om en suverenitetsutøvelse eller alminnelig jurisdiksjon. Det dreier seg bare om en adgang til å iverksette nødvendig tiltak i et utvidet kontrollområde for å hindre eller straffe lovovertredelser på de nevnte rettslige felter innenfor territorialgrensen.

Hvor omfattende kontrolltiltak kyststaten kan iverksette, begrenses av hva som må anses som nødvendig for å hindre eller straffe overtredelser. Under gitte omstendigheter må kontrolltiltakene kunne omfatte bording og inspeksjon. I utgangspunktet må det stilles som krav at det foreligger berettiget mistanke om at en overtredelse har skjedd eller er i ferd med å skje. Det vil ikke være adgang til å kontrollere alle fartøy i den tilstøtende sone.

Norge har ved territorialfarvannsloven etablert en tilstøtende sone som støter opp til sjøterritoriet og strekker seg 24 nautiske mil (44 448 meter) ut fra grunnlinjene, jf. § 4. Med et sjøterritorium på 12 nautiske mil strekker den tilstøtende sone seg 12 nautiske mil utenfor territorialgrensen. I henhold til § 4 annet ledd kan det her føres kontroll med lovgivning om toll, skatt, innvandring og helse. I lovforarbeidene (Ot.prp. nr. 35 (2002-2003)) slås det fast at bestemmelsen ikke gir hjemmel til kontrolltiltak kun knyttet til overtredelser i den tilstøtende sone uten berøring til territoriet, siden kyststaten normalt bare kan gi sin lovgivning virkning innenfor sitt territorium. Brudd på utledningslovgivningen og tollovgivningen er eksempler på overtredelser med berøring til territoriet.

3.2.6 Kyststatsoner utenfor den tilstøtende sone

Utenfor den tilstøtende sone har kyststaten suverene rettigheter, forpliktelser og jurisdiksjon knyttet til avgrensede formål. Dette gjelder først og fremst med hensyn til utnyttelse av levende og ikke levende ressurser, herunder fisk og petroleumsressurser. Økonomisk sone og kontinentalsokkelen er eksempler på slike jurisdiksjonsområder hvor statens myndighet er funksjonelt avgrenset, se om dette i havrettskonvensjonens del V og VI. I norsk rett er dette regulert i lov av 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster og i petroleumsloven av 29. november 1996 nr. 72 og i lov av 17. desember 1976 nr. 91 om økonomisk sone.

Den type myndighetsutøvelse som kyststaten kan foreta i nevnte maritime soner omfatter ikke grensekontroll. Utvalget finner derfor ingen grunn til å gå nærmere inn på de ulike kyststatssoner utenfor den tilstøtende sone.

3.2.7 Jurisdiksjon over installasjoner på ­kontinentalsokkelen og i den økonomiske sone

Det følger av havretten at kyststaten har rett til å plassere både installasjoner og innretninger på sitt sokkelområde. Av havrettskonvensjonens artikkel 60, jf. artikkel 80 fremgår at slike innretninger og installasjoner generelt står under kyststatens jurisdiksjon. Kyststatens jurisdiksjon over installasjonene er dermed ikke funksjonelt avgrenset til det som gjelder for økonomisk sone og kontinentalsokkelen for øvrig, som altså i hovedsak er begrenset til ressursutnyttelse. Dette har sin bakgrunn i at når det gjelder slike installasjoner, er det særlig behov for at en bestemt stat kan utøve all myndighet for å opprettholde ro og orden.

Dette innebærer at alle funksjoner som forbindes med grensekontroll kan foretas på installasjoner på norsk sokkel.

3.2.8 Det åpne hav

Det åpne hav omfatter de sjøområder som ikke ligger innenfor territorialgrensen til noen stat. De særlige kyststatssoner utenfor territorialgrensen følger bare delvis reglene for det åpne hav.

Utgangspunktet er at dette havområdet ikke er underlagt noen stats suverenitet. Det er til fri benyttelse av alle stater, med mindre det foreligger positive folkerettslige begrensninger i friheten, jf. havrettskonvensjonens artikkel 87. Det åpne havs friheter tilhører stater, men ikke enkeltindivider. Disse vil på det åpne hav i utgangspunktet være underlagt sin hjemstats jurisdiksjon eller jurisdiksjonen til skipets flaggstat.

Det åpne havs friheter omfatter skipsfart, overflygninger og legging av undersjøiske kabler og rørledninger.

I henhold til havretten kan et krigsskip, (samt ethvert annet behørig bemyndiget skip eller luftfartøy som er klart merket og som kan identifiseres som fartøy som brukes i statens tjeneste) som påtreffer et fremmed skip på det åpne hav som ikke nyter immunitet, borde fartøyet, dersom det foreligger mistanke om at

  1. skipet tar del i sjørøveri,

  2. deltar i slavehandel,

  3. driver ulovlig kringkasting, og krigsskipets flaggstat har jurisdiksjon i henhold til havrettskonvensjonens artikkel 109,

  4. mangler nasjonalitet, eller

  5. til tross for at det fører utenlandsk flagg eller nekter å vise flagg, i virkeligheten har samme nasjonalitet som krigssipet selv, jf. havrettskonvensjonens artikkel 110.

Det finnes også enkelte traktater som på avgrensede områder gir grunnlag for inspeksjon av fremmede fartøyer på det åpne hav, herunder ved ulovlig transport av narkotika og masseødeleggelsesvåpen.

Som et unntak fra hovedprinsippet om havets friheter kan nevnes forfølgningsretten, jf. havrettskonvensjonens artikkel 111. Denne er betinget av at fartøyet må ha vært under uavbrutt forfølgelse etter den antatte overtredelsen innenfor et norsk jurisdiksjonsområde. Forfølgelsesretten innebærer rett til både å stoppe, og om nødvendig oppbringe skipet og føre det til land for nærmere undersøkelser.

3.3 Om Schengensamarbeidet

3.3.1 Hva er Schengen

Schengenavtalen er en avtale opprinnelig inngått i 1985 mellom 5 av EUs medlemsland om avskaffelse av inn- og utreisekontroll for personer. Schengen omfattes i dag av 22 av EUs medlemsland. Norge og Island sluttet seg til 25. mars 2001. Schengenreglene er i vesentlig utstrekning tatt inn i norsk lovgivning ved aktuelle bestemmelser i utlendingsloven med forskrift og lov om Schengen informasjonssystem (SIS – loven). 1

3.3.2 Schengenprosessen; litt historikk

Schengenavtalen ble inngått av Belgia, Frankrike, Luxembourg, Nederland og Vest-Tyskland. Avtalen er senere fulgt opp av Schengenkonvensjonen av 19. juni 1990. Konvensjonen angir målsetningene for samarbeidet, samt detaljerte tiltak for å oppnå dette. Samarbeidet trådte formelt i kraft 26. mars 1995. Storbritannia og Irland har valgt å stå utenfor den delen av samarbeidet som omfatter opphevelse av grensekontrollen. Heller ikke alle de nye medlemslandene deltar fullt ut i samarbeidet ennå. Inkorporeringen av Schengenkonvensjonen førte ikke til noen umiddelbare materielle endringer av Schengenregelverket, men de institusjonelle rammene ble endret. Schengenorganene ble erstattet av EUs organer. EUs Råd overtok Eksekutivkomiteens rolle, Sentralgruppen ble erstattet av Coreper, og Schengenarbeidsgruppene ble arbeidsgrupper under Rådet. Videre medførte det behov for utvikling av nye rettsakter på Justis- og innenrikssektoren for å definere hvilke rettsakter som vil være Schengenrelevante. Dette er det Rådet som avgjør. De Schengenrelevante rettsaktene blir bindende for Norge.

Det opprinnelige Schengensamarbeidet var et samarbeid utenfor EUs (den gang EFs) institusjoner. Schengensamarbeidet var derfor utenfor den felles lovgivning. Det dreide seg om et vanlig mellomstatlig samarbeid hvor beslutninger måtte vedtas ved enstemmighet. Etter hvert ønsket imidlertid flere land å ta del i arbeidet med å åpne grensene, og i Amsterdamtraktaten i juni 1997 vedtok statsledere i de 15 EU - landene at Schengensamarbeidet skulle bli en del av EU.

Schengenregelverket er gjort til en del av EUs rettsregler ved at det som en del av Amsterdamtraktaten ble undertegnet en egen protokoll (protokoll nr. 2) om dette – Schengenprotokollen. Regelverket er gjort til EU-rett ved at det i Schengenprotokollen står at EU «ønsker å inkorporere de ovennevnte avtaler og regler i Den europeiske union». Det står videre at Schengenregelverket – herunder Schengenavtalen av 14. juni 1985 og Schengenkonvensjonen av 19. juni 1990 og vedtak gjort på grunnlag av konvensjonen – «bare kommer til anvendelse dersom og i den utstrekning de er forenlige med unions- og fellesskapsretten». Hvilke regler som var en del av Schengenregelverket – i tillegg til Schengenavtalen og Schengenkonvensjonen – da Norge undertegnet tilslutingsavalen, er omhandlet i St. meld. nr. 33 (1998-1999).

Fra 21. desember 2007 ble Schengenområdet utvidet til å omfatte Polen, Estland, Latvia, Litauen, Tsjekkia, Slovakia, Slovenia, Ungarn og Malta. Sveits ble medlem av Schengen 12. desember 2008. Schengenområdet omfatter nå Norge, Island, Sveits og alle EUs medlemsland med unntak av Storbritannia, Irland, Kypros, Bulgaria og Romania. De tre siste skal imidlertid bli en del av Schengensamarbeidet når blant annet tiltak for databeskyttelse, ekstern grensekontroll og politisamarbeid er på plass. Liechtenstein har signert en avtale om deltagelse i Schengensamarbeidet, og skal etter hvert også bli en del av Schengenområdet.

3.3.3 Schengensamarbeidet og Island/Norge

Innbyggerne i de nordiske land er nært knyttet til hverandre gjennom et historisk, kulturelt og til dels språklig fellesskap. Dette fellesskapet har ført til at de nordiske landene i mer enn 40 år har hatt et felles passkontrollområde med en indre pass- og reisefrihet. Dette samarbeidet kalles i det daglige den nordiske passunionen. Da det ble klart at Danmark, Finland og Sverige ønsket å delta i Schengensamarbeidet skapte dette usikkerhet om fremtiden til den nordiske passunionen. Spørsmålet ble diskutert av landenes statsministere på et møte i Reykjavik i 1995. Statsministrene ble enige om at den nordiske passfriheten var best tjent med at også Norge og Island ble med i Schengensamarbeidet. Norge undertegnet en samarbeidsavtale om dette den 19. desember 1996, og denne ble godkjent av Stortinget 9. juni 1997.

Mens Schengenlandene forhandlet med Island og Norge, gikk utviklingen videre innen EU, og da statslederne i juni 1997 vedtok å integrere Schengensamarbeidet i EU (Amsterdamtraktatens protokoll nr. 2 – Schengenprotokollen)ble det nødvendig med nye forhandlinger med Island og Norge. Videreutvikling av Schengenregelverket ville etter Amsterdamtraktaten skje etter vanlig EU – prosedyre. De nye forhandlingene ble sluttført vinteren 1998/99 og den nye avtalen (tilknytningsavtalen) ble godkjent av Stortinget 26. april 1999. Den nye avtalen avløser dermed samarbeidsavtalen fra 1996. Det islandske Alltinget godkjente avtalen i mars 2000. Det operative grensesamarbeidet ble iverksatt 25. mars 2001.

3.3.4 Det institusjonelle samarbeid mellom Norge/Island og EU

For å sikre Island og Norge deltagelse i Schengensamarbeidet er det opprettet et fellesorgan hvor Island og Norge og samtlige av Unionsrådets medlemmer (herunder også Irland og Storbritannia) skal delta. Fellesorganet skal behandle alle typer Schengensaker. Norge har talerett i fellesorganet, men fellesorganet har ikke beslutningskompetanse. Vedtak som gjelder for Schengenområdet vedtas av EU-medlemmene i Rådet. Norge godtar/tar stilling til vedtaket i etterkant.

3.3.5 Hovedtrekkene i Schengen­samarbeidet

3.3.5.1 Inn- og utreisekontroll ved indre grenser

Kjernen i Schengensamarbeidet er avskaffelse av inn- og utreisekontroll på indre grenser. Den reisende trenger ikke lenger å vise passet ved grensene, men må likevel ha med seg gyldige identifikasjonspapirer for andre anledninger. 2 Avskaffelsen av passkontrollen gjelder også for innbyggere av tredjeland. Dette betyr for eksempel at en reisende som kommer fra det amerikanske kontinent via Island vil bli passkontrollert på Keflavik, og kan deretter reise fritt i 25 europeiske land – 22 EU-land samt Sveits, Island og Norge. Kontroll skal foretas både ved innreise og utreise fra Schengenområdet.

Fjerning av inn- og utreisekontrollen betyr ikke at sikkerhetskontrollen på flyplasser forsvinner. Flyselskaper kan kreve identifikasjonspapirer i forbindelse med ombordstigning i fly.

Dersom hensynet til den offentlige orden eller statens sikkerhet krever det, kan det enkelte land for et begrenset tidsrom gjeninnføre inn- og utreisekontrollen. En slik tidsbegrenset gjeninnføring av inn- og utreisekontrollen skal skje i samråd med de øvrige Schengenlandene. Likeledes kan det enkelte land ut fra sin egen nasjonale lovgivning foreta kontroller i grensenære områder. Dette foregår vanligvis i form av stikkprøvekontroller.

Varekontroll omfattes ikke av Schengensamarbeidet. Dette reguleres innen EU av reglene om det indre marked og tollunionen, og mellom EU og EØS-landene Island, Lichtenstein og Norge hovedsakelig av EØS-avtalen. Tollkontroll ved de indre grenser består.

3.3.5.2 Inn- og utreisekontroll ved ytre grenser

Etter hovedreglene i Schengenregelverket skal passering av de ytre grensene skje ved godkjente grenseovergangssteder og innenfor åpningstid. Ved større overgangssteder vil det være døgnåpent. Ved passering av den ytre grense skal de nasjonale myndigheter foreta en identitetskontroll av alle som passerer grensen og i tillegg foreta grundigere kontroll av tredjelandsborgere, dvs. personer som ikke er statsborgere av Schengenland. For disse vil det bli kontrollert om vedkommende har gyldig visum dersom han/hun kommer fra et visumpliktig land og om vedkommende har tilstrekkelige midler til opphold og reise. Det skal også kunne kreves opplysninger om oppholdets formål. Det vil videre bli foretatt en kontroll mot Schengenlandenes felles database (SIS-databasen) for å kontrollere om vedkommende er ettersøkt for straffbare handlinger mv.

Personer som tilfredsstiller innreisevilkårene og som har fått innvilget et «Schengenvisum» har rett til å oppholde seg innenfor Schengenområdet i inntil tre måneder. Opphold ut over tre måneder krever oppholdstillatelse. Schengenlandene skal også utføre kontroll ved utreise fra Schengenområdet. Denne kontrollen har imidlertid lavere prioritet enn innreisekontrollen. Svalbard og en del europeiske territorier utenfor det europeiske fastland omfattes ikke av Schengensamarbeidet.

Passasjerer på fly fra tredjeland skal gjennomgå inn- og utreisekontroll ved den første internasjonale flyplassen de kommer til i et Schengenland. Deretter vil de slippe ytterligere inn- og utreisekontroll så lenge de beveger seg innen Schengenområdet. Det samme prinsippet gjelder for kontroll av skipstrafikken. Således vil ikke ferjetrafikk mellom Norge og Danmark, Sverige og Tyskland bli underlagt inn- og utreisekontroll. Kontrollen vil imidlertid bli opprettholdt for ferjer mellom Norge og Storbritannia.

3.3.5.3 Visumsamarbeidet

Etter Schengenregelverket forplikter deltagerlandene seg til å harmonisere sin visumpolitikk. Visum er en innreisetillatelse som vanligvis gis ved påtegning i vedkommendes pass. Schengenlandene har utarbeidet en felles liste over stater der borgere ikke er visumpliktige og en tilsvarende for land der borgere er visumpliktige til samtlige Schengenland. Island og Norge må som Schengenmedlemmer harmonisere sine lister med resten av Schengenlandene. Listen over stater med visumplikt kan endres av EUs unionsråd (EUs ministere.)

Etter Schengenregelverket kan det i visse tilfeller utstedes et nasjonalt visum som bare har gyldighet i det landet det er utstedt. Slik utstedelse kan blant annet skje på humanitært grunnlag.

3.3.5.4 Visa Information System (VIS)

Rådet i EU vedtok sommeren 2008 to rettsakter om et felles europeisk visum informasjonssystem, Visa Information System (VIS)-rådsforordning nr. 767/2008 om VIS og utveksling av opplysninger mellom medlemsstater om visum (VIS-forordningen) og rådsbeslutning nr. 633/2008 om tilgang til VIS for utpekte myndigheter og Europol med henblikk på å hindre, avdekke og etterforske terrorhandlinger og andre alvorlige kriminelle handlinger. VIS er et system mellom Schengenlandene for utveksling av informasjon i forbindelse med behandling og avgjørelse av visumsøknader. Hensikten er bl.a. å forbedre implementeringen av Schengenlandenes felles visumpolitikk. Videre skal systemet bidra til å forenkle søknadsprosedyrer, identifikasjon og retur av personer uten lovlig opphold, avverge «visa-shopping» og forfalskning, samt forebygge trusler mot medlemsstatenes indre sikkerhet. Opplysninger som er nødvendige for å behandle søknad om visum (herunder biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk), samt opplysninger om avgjørelse, annullering, tilbakekall og forlengelse, registreres i nasjonale enheter og overføres til en sentral enhet (C-VIS-databasen) for gjensidig benyttelse av autoriserte myndigheter i alle medlemsstatene. Opplysningene skal brukes ved behandling av visumsøknader, ved grensekontrollmyndighetenes verifisering av identitet og kontroll av visumets gyldighet ved passering av Schengen yttergrense, ved utlendingsmyndighetenes identifisering av utlendinger uten lovlig opphold, og ved anvendelsen av rådsforordning nr. 343/2003 av 18. februar 2003 om fastsettelse av kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i en medlemsstat av en borger av et tredjeland (Dublin II-forordningen). I noen nærmere angitte situasjoner har autoriserte nasjonale myndigheter og Europol lesetilgang til VIS for å hindre, avdekke og etterforske terrorhandlinger og andre alvorlige kriminelle handlinger.

VIS er nå hjemlet i utlendingsloven ved lovendring av 19. juni 2009 – ny utlendingslov §§ 102 – 102e.

3.3.5.5 Asylsamarbeidet

Europa har lange tradisjoner for å ta i mot mennesker som flykter på grunn av krig eller forfølgelse i sitt land. På grunn av en økende andel asylsøkere siden begynnelsen av 1990-tallet har EUs medlemsland begynt å utvikle en felles asylpolitikk. De første tiltakene ble innført gjennom Schengensamarbeidet. Et eksempel er etablering av felles regler om hvilke land som skal ha ansvaret for en asylsøknad (Dublin-konvensjon av 1990, erstattet i 2003 av Dublin II-forordningen). Amsterdamtraktaten gir EU en sterkere rolle i asyl - og innvandringspolitikken. Utviklingen mot et felles europeisk asylsystem kan deles inn i to faser. Den første fasen angår utviklingen mot felles minimumsstandarder og ordninger knyttet til asylpolitikken. Den andre fasen av systemet vil føre til felles asylprosedyrer i EU.

I tillegg til et felles europeisk asylsystem er det utarbeidet et regionalt beskyttelsesprogram (Regional Protection Programme) i EU for flyktninger og asylsøkere.

3.3.5.5.1 Eurodac

Eurodac er et system der fingeravtrykksopplysninger blir sammenliknet. Systemet ble opprettet 15. januar 2003 med hjemmel i EUs rådsforordning nr. 2725/2000 (Eurodac-forordningen) som et virkemiddel for en effektiv gjennomføring av Dublin II-forordningen (EF) 18. februar 2003 (EUs rådsforordning nr. 343/2003). Bestemmelsene om Eurodac og behandling av fingeravtrykk i tilknytning til Eurodac er i norsk rett implementert i utlendingsloven § 37 e, jf. utlendingsforskriften § 132 a-g. Kripos har det operative ansvaret for behandling av fingeravtrykksopplysninger som overføres til Eurodac, mens Utlendingsdirektoratet har rollen som behandlingsansvarlig.

3.3.5.6 Politi- og påtalesamarbeidet

Et hovedmål i den Europeiske Union er fri bevegelse for personer mellom medlemsstatene. Bortfallet av kontrollen ved Schengens indre grenser, som startet i 1995, genererte et behov for såkalte kompensatoriske tiltak for å ivareta den indre sikkerhet innen Schengenområdet, og forhindre grenseoverskridende kriminalitet. Et av tiltakene var å styrke politisamarbeidet mellom medlemslandene og informasjonsutvekslingen med hensyn til å forebygge og oppklare straffbare handlinger. Bestemmelsene om forpliktende politisamarbeid er inntatt i del III, kapitel 1 i Schengenkonvensjonen. Politi- og strafferettssamarbeidet mellom Norge/Island og EU reguleres av tilknytningsavtalen og dens vedlegg. Schengenkonvensjonens regler på dette området ble i store trekk inkorporert i EF traktatens (Romatraktaten) 3. søyle gjennom Amsterdamtraktaten.

3.3.5.6.1 Schengen Informsjonssystem (SIS)

Schengen Informasjonssystem (SIS) er en felles database som er opprettet for at myndighetene i Schengenlandene enkelt og effektivt skal kunne utveksle opplysninger om personer og gjenstander.

SIS er et kompenserende tiltak som ble etablert ved avviklingen av grensekontrollen på indre grenser, og anses å være en grunnleggende forutsetning både for å kunne utføre en felles yttergrensekontroll og for å opprettholde den indre sikkerheten i Schengenområdet.

Hvert land oppretter og driver for egen regning og på eget ansvar den nasjonale delen av SIS, NSIS (National Schengen Information System), som inneholder de samme opplysningene som den sentrale basen – CSIS (Central Schengen Information System) og de øvrige nasjonale NSIS basene.

Schengenregelverket angir hvilke opplysninger som kan registreres (det kan registreres opplysninger om personer, gjenstander og kjøretøyer). Opplysninger om personer og gjenstander kan bare registreres i SIS for nærmere bestemte formål og skal slettes når formålet er oppnådd. Det er opp til nasjonale myndigheter å avgjøre om det skal foretas registrering av opplysninger i den enkelte sak. Personopplysninger kan registreres i forbindelse med ettersøking av personer med henblikk på pågripelse og utlevering. Samtidig med at meldingen legges inn i SIS, skal det landet som registrerer informasjonen, på raskeste måte oversende visse andre vesentlige opplysninger i saken til det eller de land det ønsker bistand fra. Dette er for eksempel opplysninger om hvilken myndighet som anmoder om pågripelse, om det er en påtalemessig beslutning eller dom/kjennelse som ligger til grunn for anmodningen, og enkelte nærmere opplysninger om omstendighetene omkring den aktuelle straffbare handlingen det gjelder. Disse tilleggsopplysningene utveksles direkte mellom SIRENE-kontorene (se nedenfor) og er således ikke tilgjengelig i SIS.

Det kan registreres personopplysninger i SIS om tredjelandsborgere (borgere av ikke EU/Schengen-land) som ikke skal gis innreisetillatelse til Schengenområdet pga. at de tidligere er blitt bortvist, tilbakesendt eller utvist etter overtredelse av utlendingslovgivningen. Slike registreringer kan bare foretas dersom kompetente nasjonale myndigheter beslutter det.

Videre kan det registreres meldinger om personer som er forsvunnet, eller som må bringes midlertidig i forvaring av hensyn til sin egen sikkerhet eller for å forebygge farer. Her siktes det til personer som uten forklaring er forsvunnet, mindreårige og personer med alvorlige psykiske lidelser som må antas ikke å kunne ta vare på seg selv. Politimyndighetene i det land der de aktuelle personene befinner seg, kan deretter i sin tur gi tilbakemelding om personenes oppholdssted, eller bringe dem i midlertidig forvaring. Forvaring kan imidlertid bare iverksettes dersom det finnes hjemmel for dette i nasjonal lovgivning.

I forbindelse med straffesaker kan det enkelte lands judisielle myndigheter registrere opplysninger om personer som man ønsker å komme i kontakt med, men som av en eller annen grunn har ukjent oppholdssted. Opplysningene kan gjelde vitner, personer som er innstevnet for en domstol for egne handlinger, og personer som skal ha forkynt straffedom eller som innkalles til soning av frihetsstraff. Gjennom registreringen i SIS søker man de øvrige Schengenlandenes hjelp til å fremskaffe informasjon om de aktuelle personenes oppholdssted eller bopel.

Det er fastsatt strenge vilkår for å registrere opplysninger om personer og kjøretøyer med henblikk på diskré observasjon eller målrettet kontroll. Slike meldinger kan først og fremst registreres med tanke på bekjempelse av straffbare handlinger og forebygging av trusler mot den offentlige sikkerhet. Registreringen kan bare foretas i forbindelse med fare for særdeles alvorlige straffbare handlinger. Det kreves enten at man har konkrete holdepunkter for å anta at personen er i ferd med å begå eller planlegger å begå et større antall slike handlinger, eller at det etter en samlet vurdering er grunn til å tro at vedkommende i fremtiden vil begå straffbare handlinger av særlig alvorlig art. I en slik helhetsvurdering skal det blant annet tas hensyn til foreliggende opplysninger om personens tidligere begåtte straffbare handlinger.

Schengenregelverket innholder bestemmelser om innsyn – det er svært begrenset adgang til innsyn. Det er også bestemmelser om retting, sletting og klageadgang.

Bare myndigheter med ansvar for grensekontroll og politi- og tollkontroll har rett til, og tilgang til, å søke i SIS. Videre har myndighet som har ansvar for registrering av motorkjøretøy, adgang til å søke på motorkjøretøy for å kontrollere om motorkjøretøy som ønskes registrert er stjålet eller på annen måte forsvunnet.

Hvert land utpeker et nasjonalt kontaktpunkt som er hovedansvarlig for SIS – SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entries) – som er ansvarlig for utveksling av informasjon relatert til en melding i SIS, og som mottar og videreformidler informasjon mellom de nasjonale myndighetene og SIRENE-kontorene i de andre Schengenlandene.

SIRENE-kontoret har en kontroll- og godkjennelsesfunksjon i forhold til nasjonale etterlysninger i SIS ved å sørge for at opplysninger som legges inn i SIS er korrekte, oppdaterte og registrert på lovlig måte.

Ved rådsforordning nr. 1987/2006 er det bl.a. bestemt at personers fingeravtrykk og foto kan registreres (SIS II). Ordningen er ikke trådt i kraft da de nødvendige tekniske løsninger ennå ikke er på plass.

SIS er forankret i en egen lov – lov av 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS-loven) med tilhørende forskrift av 21. desember 2000 (SIS-forskriften). De nye bestemmelsene om SIS (SIS II) er implementert ved endring av SIS-loven (se lov av 27. juni 2008 nr. 66), men er ikke trådt kraft.

Politidistriktene, politiets særorganer og Utlendingsdirektoratet foretar registrering i NSIS. SIRENE-kontoret kontrollerer alle sakene før opplysningene overføres til den sentrale databasen CSIS. Politidirektoratet har fastsatt brukerinstruks for registrering i SIS (Politidirektoratets rundskriv 2004/003), og riksadvokaten har fastsatt retningslinjer for registrering av saknede personer (riksadvokatens rundskriv nr. 5/2004).

Det norske SIRENE-kontoret er plassert på Kripos.

3.3.5.6.2 «Det svenske initiativet»

EUs råd vedtok 18. desember 2006 en rammebeslutning om utveksling av etterretningsopplysninger mellom justismyndighetene i Schengenlandene (2006/960/JHA) – vanligvis betegnet som «Det svenske initiativet». Det er en videreutvikling av samarbeidet mellom EU/EØS-landene med å bekjempe grenseoverskridende kriminalitet. Det er satt en frist på 8 timer for å besvare hastehenvendelser og en uke på andre henvendelser. Hvis en henvendelse ikke kan besvares innen den fastsatte frist, må det sendes begrunnet beskjed om det.

Det enkelte land har meldt inn hvilke opplysninger som vil bli utvekslet. Hvert land avgjør selv hvilke myndigheter som skal gi informasjon. I Norge er det politiet. Nasjonalt kontaktpunkt er Kripos.

3.3.5.6.3 Europol

EU-landenes opprinnelige politisamarbeid, TREVI (terrorisme, radicalisme, extrémisme, et violence internationale) ble opprettet på 1970-tallet, og var motivert av den alvorlige terrorbølgen som flere land ble rammet av. Samarbeidet var organisert på mellomstatlig nivå og utenfor det daværende EF-samarbeidet. Fra midten av 1980-tallet har EU-landenes planer om å bygge ned personkontrollen på indre grenser vært viktig for å fremme nærmere samarbeid mellom politi- og rettsmyndigheter. Det er samme begrunnelse som ligger til grunn for politisamarbeidet i Schengen. I Schengen-sammenheng anses politisamarbeid, nærmere rettslig samarbeid mv. først og fremst som tiltak som skal kompensere for bortfall av personkontrollen på indre grenser.

EU vedtok i juli 1995 Europol-konvensjonen om å etablere Den europeiske politienhet (Europol). Europol ble operativt i 1999. Formålet med Europol er å styrke og effektivisere EU-landenes rettshåndhevende myndigheter og samarbeidet mellom dem med hensyn til å forebygge og bekjempe alle former for organisert kriminalitet innenfor narkotikahandel, menneskesmugling, menneskehandel, barnepornografi, terrorisme, forfalskning av penger, ulovlig handel med kjøretøyer, drap og alvorlig legemsbeskadigelse, datakriminalitet, svindel og bedrageri m.m. Det er en forutsetning at det er en kriminell struktur eller organisasjon og at to eller flere medlemsland er involvert.

Europol arbeider i første rekke med å bistå medlemslandene med utveksling av data (både personlige og ikke personlige) i samsvar med nasjonal lovgivning og gjennom bruk av sambandsmenn som medlemslandene har utplassert ved Europols hovedkvarter i Haag i Nederland. Videre utarbeider Europol generelle analyserapporter, kriminalitetsanalyser og trusselvurderinger. Europol har ikke operativ politimyndighet.

Europol er ikke en del av Schengensamarbeidet. Norge undertegnet i juni 2001 en egen samarbeidsavtale med Europol. Både politiet og tollmyndighetene er å anse som de myndigheter i Norge som etter nasjonal lovgivning har ansvar for forebygging og bekjempelse av de straffbare handlingene angitt i avtalen mellom Norge og Europol.

Det nasjonale Europol-kontoret er plassert ved Kripos. Kontoret sikrer at informasjonen om aktuelle saker i Norge som ligger innenfor Europols mandatområde, vurderes og eventuelt formidles til Europol. Kontoret sørger for at henvendelser fra Europol behandles i henhold til Europols krav til saksbehandling.

Fra norsk side har både tollmyndighetene og politiet sambandsmenn ved Europols hovedkvarter i Haag.

3.3.5.6.4 Eurojust

EUs råd vedtok den 28. februar 2002 å etablere Eurojust som er et samarbeidsorgan for de nasjonale påtalemyndigheter i EU med sikte på å styrke kampen mot alvorlige former for kriminalitet, særlig den organiserte. I 2003 ble Eurojust inkorporert i teksten om unionstraktaten ved endring av artikkel 29 og 31. Eurojust er ikke en del av Schengensamarbeidet, men har betydning da både Schengensamarbeidet og Eurojusts mandat omfatter bl.a. grenseoverskridende kriminalitet, menneskehandel og illegal innvandring.

Norge har inngått en samarbeidsavtale med Eurojust, se St.prp. nr. 58 (2004-2005). Riksadvokaten er nasjonalt kontaktpunkt for Eurojust. Norge har en sambandsstatsadvokat i Eurojusts administrasjon i Haag som bistår med å innhente opplysninger til bruk under etterforsking og iretteføring. Eurojusts mandat er å styrke kampen mot:

  • Kriminalitet begått av kriminelle organisasjoner, samt terrorisme,

  • Handel med mennesker, våpen, illegale stoffer, organer og vev, kjøretøyer, administrative dokumenter, kulturminner og truede plante- og dyrearter,

  • Kriminalitet som retter seg mot barn,

  • Korrupsjon, svindel og kriminalitet som retter seg mot unionens finansielle interesser,

  • Nettverk for illegal innvandring,

  • Mord, alvorlig legemsbeskadigelse, voldtekt, bortføring, gisseltaking, rasisme og fremmedfrykt,

  • Tyveri, svindel og utpressing,

  • Forfalskning av mynt, betalingsmidler og dokumenter,

  • Elektronisk kriminalitet,

  • Miljøkriminalitet,

  • Hvitvasking av kapital og andre inntekter av kriminalitet,

  • Lovbrudd i sammenheng med ovennevnte,

  • Andre alvorlige former for kriminalitet av overnasjonal karakter, på forespørsel fra medlemsstatenes myndigheter.

3.3.5.7 Frontex

For bedre å kunne koordinere medlemsstatenes arbeid med kontroll og overvåking av yttergrensene og stadig forbedre kvaliteten på dette, vedtok EU-rådet den 26. oktober 2004 en forordning om opprettelse av et eget byrå, Frontex. Byrået skal ha som hovedoppgave å legge til rette og samkjøre alle nasjonale tiltak knyttet til kontroll og over­våking av grensene. Byrået skal dessuten støtte medlemsstater som trenger bistand i sin nasjonale innsats på dette området og koordinere flernasjonale operasjoner.

Frontex har også ansvar for å utarbeide retningslinjer for trening og opplæring av grensepersonell, samt å utarbeide trusselvurderinger. Forordningen gir Frontex anledning til å be om bidrag fra medlemsstatene til å bygge opp beredskapsgrupper av tjenestemenn med særlig kompetanse som kan bistå i felles operasjoner i grenseområder. Dessuten kan det be om bistand til utlån av alle typer relevant utstyr og materiell.

Forordningen om Frontex er såkalt Schengenrelevant, hvilket knytter Norge til deltakelse i byåets virksomhet. Norge har utplassert en norsk polititjenestemann i tjeneste i Frontex og er også representert i byråets styre. Norge deltar også i felles operasjoner med utvalgte tjenestemenn.

EU legger betydelig vekt på den rollen som Frontex forutsettes å spille i årene fremover når det gjelder en forsterket prioritering av kontroll og overvåking av ytre grenser. Denne virksomheten står sentralt i EUs strategi for «Integrated Border Management». Denne strategien skal møte utfordringene som ligger i den illegale innvandringen og grensekryssende kriminalitet i EU/Schengenområdet. På denne bakgrunn vil Frontex komme til å øve en vesentlig innflytelse på kontroll og overvåking av grenseområdene som norske myndigheter har ansvaret for.

Som en del av kommisjonens grensepakke (se avsn. 3.3.5.9) har Kommisjonen gått gjennom virksomheten i Frontex siden oppstarten og gitt anbefalinger om videre utvikling. Herunder pekes det på behovet for å forbedre opplæring og utdanning av personell som arbeider med inn- og utreisekontroll og grenseovervåking, og hvilken rolle Frontex kan spille i denne sammenheng. Videre mener Kommisjonen at Frontex må satse mer på å skaffe seg tilgang til avansert materiell og utstyr, herunder bl.a. gjennom lån fra medlemsstater.

Frontex bør videre intensivere sitt samarbeid med andre europeiske instanser med relevant ekspertise for å utarbeide bedre risikoanalyser.

3.3.5.8 Beredskapsteam for grensekontroll - Rabit (Rapid Border Intervention Teams)

Praktiske erfaringer fra enkelte EU-land har vist at nasjonale myndigheter alene har problemer med å håndtere situasjonen på en sikker og effektiv måte når det på kort tid kommer store mengder borgere av tredjeland som ønsker å krysse et ytre grenseområde. Her er det åpenbart et behov for regler og rutiner som kan sikre bistand fra andre land i grensearbeidet.

Rådet vedtok derfor 11. juli 2007 en forordning om opprettelse av beredskapsgrupper bestående av nasjonale eksperter på grensekontrollområdet. Disse beredskapsgruppene skal etter anmodning fra Frontex på kort varsel kunne rykke ut og bistå myndighetene i det land som må håndtere en spesielt vanskelig situasjon med grensekryssinger. Norge er bundet av forordningen og har derfor opprettet en pool av polititjenestemenn som kan bistå i slike situasjoner, samtidig som denne ordningen i en eventuell situasjon i Norge kan benyttes til å innhente hjelp fra andre lands tjenestemenn.

3.3.5.9 Grensepakken

EU-kommisjonen presenterte i februar 2008 sine forslag til fremtidige prioriteringer av virksomheten med kontroll og overvåking av de ytre grenser. Det foreligger tre såkalte kommunikasjoner som til sammen bærer navnet Grensepakken. 3 Rådet vedtok i møte 5. og 6. juni 2008 de overordnede prinsippene for grensepakken, som nå blir fulgt opp av arbeidsgrupper under rådssekretariatet.

Grensepakken består av tre elementer: Entry/exit systemet ( se avsn. 3.3.5.9.1), etablering av EUROSUR (se avsn. 3.3.5.9.2) og evaluering av Frontex (se avsn. 3.3.5.7).

3.3.5.9.1 Entry/ Exit-systemet

På oppdrag fra Rådet fremla kommisjonen som del av den såkalte grensepakken i februar 2008 forslag om opprettelse av et entry/exit system for lagring av tredjelandsborgeres inn- og utreisedatoer over Schengenlandenes ytre grenser, samt et automatisert grensekontrollsystem for EU/Schengeborgere og andre nærmere bestemte kategorier reisende som har rett til forenklet grensepassering. Det legges opp til at inn- og utreisekontrollen skal forankres i bruken av biometri (ansiktsfoto og fingeravtrykk) elektronisk lagret i pass og reisedokumenter. Bakgrunnen for forslaget er dels å redusere antallet personer som oppholder seg ulovlig på Schengenterritoriet, dels å effektivisere inn- og utreisekontrollen for EU/Schengen-borgere og bestemte grupper tredjelandsborgere.

I Rådets konklusjoner av 5. og 6. juni 2008 fikk forslaget støtte med Rådets anmodning om oppfølgning. I rådskonklusjonen understrekes blant annet

  • Nødvendigheten av å utvikle og styrke evnen til å møte eksisterende og nye trusler mht. ulovlig innvandring mv. gjennom bruk av tilgjengelige teknologier.

  • Tiltakene må være i samsvar med fellesskapsretten og prinsippene for blant annet personvern og menneskerettigheter.

  • At det oppfordres og gis støtte til gjennomføring av pilotprosjekter for å vurdere hensiktsmessige teknologiske løsninger i forberedelse av utrulling av systemet på alle typer grenseovergangssteder.

I samsvar med Rådets beslutning for øvrig, vil Kommisjonen om kort tid legge fram til drøftelse et forslag til rettslige rammer for videre behandling. For øvrig ble det bedt om at Kommisjonen gjennomfører ulike studier og konsekvensvurderinger i forberedelsene til full implementering. Det er lagt opp til at et entry/exit systemet skal være i drift fra 2015.

Formålet med et entry/exit system er å bekjempe ulovlig opphold. Til dette formål skal det opprettes en felles database der tredjelandsborgeres inn- og utreisedatoer over Schengen ytre grenser skal registreres og lagres. Alle grenseovergangssteder på de ytre grenser skal utstyres med et elektronisk system som registrerer tid og sted for grensepassering, samt mulighet for kontroll og opptak av biometriske data (ansiktsbilde og fingeravtrykk). Biometriske data skal kunne benyttes ved kontroll av identitet ved utreise.

Videre skal systemet også bidra til en effektivisering, blant annet gjennom en enkel automatisert kontroll av EU/Schengenborgeres elektroniske pass (biometriske pass). Entry/exit systemet som sådan forutsetter ikke automatisert grensekontroll, men dette vil være en av de viktige gevinstene, både ved kortere ventetid på grensekontrollsted, og ved redusert behov for kontrollressurser. Muligheten for bruk av automatisert inn- og utreisekontroll er sterkt stigende i takt med det økende antall elektroniske pass i aktuelle befolkningsgrupper.

Norge har deltatt ved de beslutninger som er truffet for å forberede entry/exit systemet som ledd i kontrollen av Schengens ytre grenser, og Norge er bundet av beslutningene.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Ottersland:

Et entry/exit system er en nødvendig konsekvens av forpliktelsen til å registrere biometriske data ved tredjelandsborgeres inn- og utreise. Biometri til den reisende sammenliknes med passets biometriske data og lagres i systemet. Dersom det ikke er avvik vil den reisende kunne passere yttergrensen. Personvernkonsekvensene av et slikt system er vesentlige. For å ivareta et effektiviseringshensyn innføres et grensekontrollsystem som innebærer registrering av unike persondata av en stor andel mennesker. Biometriske kjennetegn identifiserer den enkelte reisende unikt. Dersom slike personopplysninger misbrukes eller kommer på avveie kan det få store konsekvenser for den det gjelder. Derfor er det viktig at man i det videre arbeidet med å innføre et entry/exit system grundig vurderer det rettslige rammeverket. Det må sikres at opplysningene ikke brukes til andre formål enn det de er innhentet for eller hva det er hjemmel til. Et annet viktig spørsmål som må utredes, er om man oppnår en vesentlig bedre kontroll med ulovlig opphold ved å innføre et slikt system. De som allerede oppholder seg ulovlig i Schengen vil ikke fanges opp.

3.3.5.9.2 EUROSUR

EUs justis- og innenriksministere har gitt sin tilslutning til videreutviklingen av et europeisk grenseovervåkingssystem, «EUROSUR» (European Border Surveillance System). Planen er at det i første omgang skal dekke den sydlige maritime grense (Middelhavet og Svartehavet) og den østlige landegrense. I et lengre perspektiv skal det omfatte alle Schengens lande- og sjøgrenser. Norge har besluttet å delta i EUROSUR fra starten av på bakgrunn av den østlige landegrense (den norsk-russiske grense). En ser for seg en implementering i 3 faser:

  • Etablering av nasjonale koordineringssenter og oppgradering og utvikling av nasjonale overvåkingssystemer.

  • Utvikling av felles verktøy og applikasjoner for grenseovervåking.

  • Innhenting og samling av relevante data for analyse, samt utveksling av informasjon som grunnlag for operative aktiviteter og eventuelt koordinerte operasjoner.

Hovedformålet med EUROSUR er å bidra til å avdekke og hindre ulovlig innvandring til Schengenterritoriet. Videre skal det bidra til å øke indre sikkerhet ved å bekjempe grenseoverskridende kriminalitet som terrorisme, menneskehandel og narkotika- og våpensmugling.

Det skal i hvert land etableres et nasjonalt koordineringssenter (NCC) for sivil grenseovervåking. Senteret skal ha en operativ oversikt over aktiviteter langs Schengens yttergrense. Det skal ha hel kontinuerlig komplett situasjonsbilde over all aktivitet på grensen, og skal kommunisere med FRONTEX og nabostatene (i Schengen) på et kryptert nettverk.

Det er besluttet at det nasjonale koordineringssenteret i Norge, i tillegg til østlig landegrense, også skal ha ansvaret for sjøgrensen. Når det gjelder NCCs ansvar for sjøgrensen, vil det kun være et nasjonalt opplegg inntil EUROSUR-samarbeidet utvides til også å gjelde den nordlige maritime grense. Det nasjonale koordineringssenteret skal etableres på Kripos.

Planen er å ha retningslinjer for de nasjonale koordineringssentrene og de øvrige rammene for EUROSUR-samarbeidet klart i løpet av 2009. Det legges opp til implementering i perioden 2010 – 2012.

3.3.5.10 Bruk av biometri i pass og ved inn- og ­utreisekontroll

I Rådsforordning (EF) nr. 2252/2004 av 13. desember 2004 ble det oppstilt krav om elektronisk lagring av passinnehavers biometri i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk i EU/Schengen-borgeres pass. Forordningen, som er bindende for Norge, er implementert ved lover av henholdsvis 17. juni 2005 nr. 93 (hjemmel for lagring av ansiktsbiometri mv.) og 19. juni 2009 nr. 86 (hjemmel for lagring av fingeravtrykk/2 fingre).

Kravene til lagring av biometriske kjennetegn i pass er basert på globale standarder inntatt i Den internasjonale luftfartsorganisasjon (ICAO) sitt Doc. 9303, Part 1, som inneholder de tekniske spesifikasjoner til pass. ICAOs regelverk baserer seg på at ansiktsbiometri (ansiktsfoto) skal være obligatorisk, mens bruk av fingeravtrykk eller irismønster skal være valgfritt. EU/Schengen har innført krav om obligatorisk bruk av fingeravtrykk i EU/Schengen-borgeres pass fra inneværende år (2009).

Formålet med bruk av biometrisk personinformasjon i passet er først og fremst å øke sikkerheten i inn- og utreisekontrollen, særlig ved å hindre bruk av falske og uriktige pass ved en sikrere metode for autentisering av passet og verifisering av passinnehavers identitet. Dette oppnås ved at bruk av pass med biometrisk informasjon vil kunne etablere en sterk forbindelse mellom passet og dets innehaver gjennom en automatisert sammenligning. Dette vil kunne hindre at ekte pass blir misbrukt av andre enn den passet er utstedt til.

Bruk av biometriske data i kombinasjon med tilpasset leserutstyr åpner dessuten for en mer automatisert passbehandling, med tilsvarende mulighet til å effektivisere inn- og utreisekontrollen. For den enkelte reisende vil dette kunne føre til at kontrollen blir raskere og mindre inngripende.

Endelig vil pass med elektronisk lagret personinformasjon gi mulighet for å kontrollere passinnehaver mot eksterne registre som er koblet opp mot grensekontrollstedet, som for eksempel SIS. På tilsvarende måte vil det kunne åpnes for at informasjon om vedkommendes grensepassering lagres automatisk i eksterne registre.

Utstyr for automatisert lesing av elektroniske pass er ennå ikke tatt i bruk på norske grensekontrollsteder. Oppstart for utrulling forventes fra 2010. Enkelte av Schengens medlemsland er allerede i gang med utplassering av leserutstyr.

Muligheten for automatisert kontroll av EU/Schengen-borgeres pass må også ses i sammenheng med pågående arbeide for etablering av et såkalt entry/exit system på Schengen ytre grenser jf. kap. 3.3.5.9.1, samt kap. 3.3.5.4 om VIS og bruk av biometrisk personinformasjon i visa.

3.4 Organene og lovverket

3.4.1 Historikk

Det ligger ikke lange tradisjoner bak den sivile kontrollen av persontrafikken over norske grenser. Det ble knapt håndhevet noen passtvang før i en periode i første del av 1800-tallet. Senere var det verken kontroll av utlendinger eller reisevirksomhet før på 1900-tallet, da det gikk mot oppløsning av personalunionen med Sverige. Deretter skjedde det en stegvis utvikling. Det var særlig sikkerhetshensyn og tilstrømningen av utlendinger fra konflikt- og forfølgelsesområder, dvs. hendinger relatert til den russiske revolusjonen og de to verdenskrigene og forvarslene til dem, som lå bak. Full pass- og inn- og utreisekontroll med visumplikt for alle andre enn nordiske borgere var etablert før den 2. verdenskrig brøt ut, se NOU 1983: 47 Ny fremmedlov s. 48 og 53 med videre henvisninger. Etter at den nordiske passkontrolloverenskomsten av 1957 trådte i kraft, har det likevel ikke vært noen fast kontroll med persontrafikken over norsk riksgrense mot Sverige og Finland. Kontrollen har altså foregått i sjø- og lufthavnene, og da i første rekke qua nordisk yttergrense, samt på det ene grenseovergangsstedet vi har hatt på den norsk-russiske grensen (Storskog). 4

Den militære kontroll med sjø- og landegrensene er preget av dansketiden og dernest unionstiden med Sverige og dreide seg i fredstid om et befestningsforsvar. Endringen kom i opptakten til 1905. Da var det en utstrakt grensevakttjeneste på riksgrensen mot Sverige. Senere på 1900-tallet fulgte en grensevakt som nøytralitetsvakt, da særlig konsentrert om kysten og sjøterritoriet. Sentral i denne sammenheng er loven av 1914 om forsvarshemmeligheter og dens forskrifter om fartøyers anløp og ferdsel og om leder i norske territorialfarvann. Denne loven er nå vedtatt opphevet.

Betegnelsen grensevakt har overlevd på den norsk-russiske landegrense, som er den eneste del av riksgrensen som fortsatt både avpatruljeres og står under helkontinuerlig oppsyn av en stående militær styrke, Garnisonen i Sør-Varanger (GSV), jf. i det følgende om Forsvaret.

Kontrollen med vareførselen over grensene har lange tradisjoner, men den er preget av at vi ikke hadde noen grense mot innførsel fra Danmark og senere fritt varebytte med Sverige. Vareførsel av noe omfang måtte dessuten skje sjøveien, dvs. at tollvesenet hadde sitt tilhold i kjøp- og ladestedene og i uthavnene.

Selv om grensekontrollen har en omskiftelig og til dels kort forhistorie, er etatene som i første rekke utøver den – Forsvaret, politiet og tollmyndighetene – blant de få norske etatene som har overlevd store organisatoriske inngrep og endringer. Likevel var det slik at politiet først godt ut på 1900-tallet fikk en organisasjon og en lovmessig forankring som etablerte person- og passkontroll som en sentral politioppgave. 5 Opphavsetatene til Kystverket, d.e. fyr- og losvesenet er også gamle. Disse etatene har styrt ferdselen på sjøen ut fra et trafikksikkerhetsformål, men har også betydd mye for grensekontrollen.

3.4.2 Justisdepartementet og dets etater

3.4.2.1 Politiets oppgaver og organisering

Politiet er samfunnets sivile maktorgan og dets alminnelige rettshåndhevende myndighet. Politiet skal dessuten, under påtalemyndighetens overordnede ledelse, etterforske straffbare handlinger. Politiet har et alminnelig ansvar for å forebygge kriminalitet. Politiets oppgaver for øvrig og de alminnelige rammene for etatens virksomhet fremgår av lov av 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven).

Politiet er dessuten tillagt en rekke forvaltningsoppgaver i særlovgivningen. Politiet utfører grensekontrollen og er i den rollen underlagt Justisdepartementets styringsansvar. Justisdepartementet fastsetter også lokalisering av grenseovergangssteder, og har det budsjettmessige ansvar for etablering av nødvendig infrastruktur og tekniske hjelpemidler til gjennomføring av inn- og utreisekontrollen. I dets øvrige oppgaver etter utlendingsloven, er politiet underlagt Utlendingsdirektoratets faglige instruksjonsmyndighet.

Politiet er et rikspoliti under Justisdepartementets ledelse, jf. politiloven § 15. Politietaten har ca. 12 500 årsverk.

Landet er inndelt i 27 politidistrikter med en politimester som sjef i hvert distrikt. Politidistriktene er inndelt i lensmannsdistrikter og politistasjonsdistrikter med i alt 381 tjenestesteder. Sysselmannen utøver politimyndigheten på Svalbard. Jan Mayen er en del av Salten politidistrikt. Justis­departementet har ansvaret for polititjenesten på Bouvetøya. For Peter den I`s øy og Dronning Maud Land er det ikke gitt bestemmelser om ut­øvelse av politimyndighet.

Ett politidistrikt har ytre Schengenlandegrense mot Russland (Østfinnmark), tre politidistrikter har indre landegrense mot Finland (Østfinnmark, Vestfinnmark og Troms) og ni politidistrikter har indre landegrense mot Sverige (Troms, Midtre Hålogland, Salten, Helgeland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag, Hedmark, Romerike og Østfold).

22 politidistrikter har ansvar for politioppgavene i norsk territorialfarvann ut til sjøgrensen (Østfinnmark, Vestfinnmark, Troms, Midtre Hålogaland, Salten, Helgeland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag, Nordmøre og Romsdal, Sunnmøre, Sogn og Fjordane, Haugaland og Sunnhordland, Rogaland, Agder, Telemark, Vestfold, Søndre-Buskerud, Asker og Bærum, Oslo, Follo og Østfold).

Utøvelsen av politimyndighet på anlegg og innretninger til undersøkelse etter eller utnytting, lagring eller transport av undersjøiske naturforekomster på den norske kontinentalsokkelen i norsk økonomisk sone, er sør for 62. breddegrad tillagt Rogaland politidistrikt, i området mellom 62. breddegrad og 65. breddegrad 30 min. tillagt Nordmøre og Romsdal politidistrikt, i området mellom 65. breddegrad 30 min. og 68. breddegrad 30 min. tillagt Helgeland politidistrikt, og i området nord for 68. breddegrad 30 min. tillagt Troms politidistrikt. 6

Utøvelsen av politimyndighet utenfor Svalbards territorialfarvann er tillagt Troms politidistrikt.

Politiets arbeid som sikkerhetstjeneste, utføres av et eget politiorgan - Politiets sikkerhetstjeneste (PST) som er direkte underlagt Justisdepartementet. På nasjonalt nivå ledes arbeidet av Den sentrale enhet (DSE). Alle politidistriktene unntatt Oslo har personell som er en del av politiets sikkerhetstjeneste.

Av politiets særorganer har Kripos oppgaver knyttet til grensekontrollen. Et annet særorgan er Politiets Utlendingsenhet (PU). Dette blir omtalt under utlendingsforvaltningen.

3.4.2.2 Kripos

Hovedoppgaven er taktisk og teknisk etterforsking av straffesaker både ved å bistå politidistriktene i saker de ikke har kapasitet/kompetanse til å håndtere selv, og ved å etterforske egne saker (f. eks. krigsforbrytelser). Videre har Kripos ansvaret for å samle inn, bearbeide og analysere informasjon om kriminelle nettverk og aktører med det formål å initiere straffesaker og gi oppdatert informasjon til politidistriktene samt utarbeide trusselvurderinger. Kripos er ansvarlig for å forvalte og utvikle flere av politiets sentrale arbeidsregistre og informasjonssystemer. Kripos leder den nasjonale identifiseringsgruppen som mobiliseres ved ulykker og katastrofer.

Kripos har det sentrale ansvar for å foreta en nasjonal trusselvurdering og risikoanalyse relatert til sjøgrensen. Kripos har videre det sentrale ansvaret for mottak og videreformidling av strategisk og operativ informasjon av interesse for den sivile grenseovervåking til sjøs.

Når det gjelder internasjonalt politisamarbeid er Kripos:

  • norsk Sirenekontor (ansvaret for alle de praktiske sidene ved driften av Schengen informasjonssystem - SIS),

  • nasjonalt kontaktpunkt til Frontex,

  • nasjonalt kontaktpunkt for formidling av etterretningsinformasjon i Schengen («Det svenske initiativet»)

  • nasjonalt senter for Østersjøsamarbeidet – Baltic Sea Region Border Control Cooperation (BSRBCC),

  • kontaktpunkt for Europol,

  • norsk kontor for Interpol.

Politidirektoratet har besluttet at det nasjonale koordineringssenteret til EUROSUR ( se avsn. 3.3.5.9.2) skal legges til Kripos.

3.4.2.3 Politireserven

Som en forsterkningsressurs for politiet er det en politireserve. Politireserven er hjemlet i en egen lov – lov av 21. november 1952 nr. 3 om tjenesteplikt i politiet. Den består av 1100 personer som etter sivilforsvarslovgivningen har plikt til å gjøre tjeneste i sivilforsvaret. De er gitt en grunnopplæring i polititjeneste. Ordningen administreres av Utrykningspolitiet.

Politireserven kan benyttes når militær beredskap eller mobilisering helt eller delvis er satt i verk. Videre kan politireserven benyttes ved naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker etter regler fastsatt av Kongen. (Slike regler er ikke fastsatt). Kongen i statsråd kan gi forskrifter om tjenesteplikt for å opprettholde samfunnsorden, når viktige allmenne interesser tilsier det, jf. § 3 tredje ledd. 7 Annen tjenestegjøring kan bare pålegges etter samtykke fra Stortinget.

I en ekstraordinær immigrasjonssituasjon vil politireserven kunne være en viktig ressurs. Det vil kreve endring av lov om tjenesteplikt i politiet.

3.4.2.4 Påtalemyndigheten

Påtalemyndigheten har ansvaret for straffesaksarbeidet. På nasjonalt nivå ledes påtalemyndigheten av riksadvokaten som i faglige spørsmål sorterer direkte under Kongen i statsråd. Under riksadvokaten er det 10 regionale statsadvokatembeter, ØKOKRIM og Det nasjonale statsadvokatembetet. I politiet er følgende stillinger en del av påtalemyndigheten: Politimestrene, visepolitimestrene, politiinspektørene, politiadvokatene og politifullmektigene (for så vidt de har juridisk embetseksamen og gjør tjeneste i et embete eller stilling som er tillagt påtalemyndighet).

3.4.2.5 Norges grensekommissær for den norsk-russiske grensen

Ordningen med en grensekommissær for den norsk-russiske grensen er fastsatt i grenseregimeavtalen av 1949. Grensekommissariatet er en sivil etat (ikke politiorgan) som har 5 ansatte. Stillingen som grensekommissær har til nå vært besatt av offiserer fra Forsvaret. Kommissæren og assistentene har militær grad. Sjef GSV er stedfortredende grensekommissær. Kommissariatet har et par avgitte vernepliktige til å bistå seg. Dessuten gjør det gjennom sjef GSV omfattende bruk av GSVs ressurser, jf. nedenfor om Forsvaret.

Grensekommissæren hører under Justisdepartementet, som har fastsatt grensekommissærens instruks av 7. november 1950. Kommissariatet er fra 2001 administrativt underlagt Politidirektoratet. Etter instruksen rapporterer grensekommissæren til Justisdepartementet når det i henhold til grenseregimeavtalen kan bli tale om å la spørsmål gå til avgjørelse på diplomatisk vei (instruksen § 8).

Hovedoppgavene er:

  • Å føre tilsyn med at grenseregimeavtalen blir overholdt av begge parter,

  • Å føre forhandlinger med russiske grensemyndigheter for å forebygge og løse eventuelle konflikter i strid med grenseregimeavtalen,

  • Å forebygge og avgrense omfanget av hendelser som er i strid med grenseregimeavtalen.

Arbeidet består i praksis av å ha løpende kontakt med den russiske grensekommissæren/grensevakten for å forebygge og løse eventuelle hendelser og konflikter på landegrensen. Oppgavene inkluderer også ansvaret for grensemerking og det årlige vedlikeholdet av denne.

Grensekommissærens oppgaver utføres i et nært samarbeid med det stedlige politi og GSV.

«Instruks om samarbeid om grenseoppsynet på landegrensen mellom Norge og Russland», gitt ved Kgl.res. 5. august 2005 nr. 852, fastsetter overordnede retningslinjer for samarbeidet mellom grensekommissariatet, politiet og grensevakten.

«Samarbeidsavtale mellom Østfinnmark politidistrikt, Grensevakten/Garnisonen i Sør-Varanger og Grensekommissariatet» av 1. februar 2008 fastsetter lokale retningslinjer og rammer for samarbeidet.

Ovennevnte instruks og samarbeidsavtale vil bli berørt ytterligere under avsnitt 3.4.6 om Forsvaret.

3.4.2.6 Organisering og ressursbruk ved grense­forvaltning

Grensekontrollen utføres av de politidistrikter som har grenseovergangssteder. Kontrollansvaret betyr at politiet også har til oppgave å overvåke sjø- og landegrensene for å sikre at utlendingslovens regler etterleves. Overvåkingsoppgaven framgår forøvrig også forutsetningsvis av politiloven § 20, fjerde ledd. Den kommer i tillegg til det alminnelige ansvar politiet har for å sikre ro og orden og forebygge og gripe inn overfor kriminalitet, og som også gjelder på grensene.

For politiet er inn- og utreisekontrollen på grensene og overvåkingen av grensene normalt en landbasert virksomhet. Politiet har småbåter for mindre operasjoner i indre farvann, men ingen kapasitet for håndheving til sjøs. I luftrommet er politiet avhengig av de sivile luftfartsmyndighetene og Forsvaret, – i den grad lufttrafikken overhodet kan ses som en politisak.

I de fleste politidistriktene er inn- og utreisekontrollarbeidet integrert i den øvrige virksomheten. Det vil si at det foretas inn- og utreisekontroll på lufthavner og sjøhavner når politiet mottar melding om ankomst av fartøy fra land utenfor Schengen. Kontrollen foretas av politipersonale ved utlendingsenheten i ordinær arbeidstid hvor tjenestestedet har en slik spesialenhet. Ellers foretas kontrollen av den ordinære styrken på vakt.

I enkelte politidistrikt er det organisert egne enheter med ansvar for inn- og utreisekontrollen på bestemte steder så som Gardermoen politistasjon på Oslo lufthavn (Romerike) og Storskog (Østfinnmark).

Politiet bruker årlig ca. 130 årsverk til grensekontroll.

3.4.2.7 Forholdet til andre etater mht. grense­forvaltning; rapportering, bistand etc.

Politiet får skipsinformasjon og sjøtrafikkbilde fra Forsvaret og Kystverket, se fremstillingen om disse. Kontroll og overvåking ved tilstedeværelse i sjøen står Kystvakten for på vegne av politiet, som den også gjør for tollmyndighetene, se nærmere om dette nedenfor i avsnitt 3.4.6 om Forsvaret.

Riksgrensen mot Russland, som i sin helhet ligger i Østfinnmark politidistrikt, har etter den nordiske passkontrolloverenskomsten vært den eneste landegrense med full inn- og utreisekontroll. Kontrollansvaret etter utlendingsloven ligger også her til politiet, men på grunn av grenseregimeavtalen og det militære nærvær på begge sider, samvirker politiet med grensekommissæren og Forsvaret v/GSV når det gjelder inn- og utreisekontroll, grenseovervåking for sivile formål og tilsynet med grensen, jf. avsn. 3.4.6 om Forsvaret og avsn. 3.2.3.1 om grenseregimeavtalen.

Under den kalde krigen var den norsk-russiske grensen i praksis en lukket grense. Etter Norges inntreden i Schengen er den nå Norges eneste ytre landegrense i Schengenforstand. Den har ett grenseovergangssted, Storskog.

Samarbeidet mellom Forsvaret, politiet og den norske grensekommissæren er regulert i instruksen av 5. august 2005, jf. avsn. 3.4.2.5. Etter instruksen har politimesteren i Østfinnmark ansvaret for grensekontrollen, og politiet skal overta snarest mulig når grensevakten avdekker mulig ulovlig grensepassering. Videre skal GSV bistå politiet med å avverge og forfølge brudd på grense- og utlendingslovgivningen (§ 6) og for øvrig yte støtte til spesielle grensekontrolltiltak.

Grensevaktene bærer våpen, men bruk av våpen til gjennomføring av politimessige oppdrag – dvs. sivil grenseovervåking – skal skje etter reglene i politiets våpeninstruks så langt de passer, dvs. at utgangspunktet er at politimesterens tillatelse skal foreligge.

Samtidig med samarbeidsinstruksen for grensen ble det ved kgl. resolusjon gitt instruks om tildeling av begrenset politimyndighet til militært personell som utøver grenseoppsynet. Særskilt lovhjemmel for dette var allerede i 2001 innarbeidet i politiloven § 20 fjerde ledd.

Samarbeidsinstruksen er fulgt opp med samarbeidsavtalen av 1. februar 2008 mellom politiet i Østfinnmark, Grensevakten/GSV og grensekommissariatet. Den tar utgangspunkt i at politimesteren har instruksjonsmyndighet når Forsvaret bistår med grenseovervåking, mens grensekommissæren har direktivrett i alt som gjelder grenseavtaleverket.

3.4.3 Utenriksdepartementet

Utenriksdepartementet har det alminnelige faglige ansvaret for folkerettslige spørsmål, herunder for inngåelsen og tolkningen av traktater og for rettsspørsmål som gjelder suverenitet og statsgrenser, samt jurisdiksjonsspørsmål i og avgrensning av havområder. Som ansvarlig for utenrikspolitikken ivaretar Utenriksdepartementet både koordinering av norske interesser i EUs organer, herunder Schengenorganene og de bilaterale relasjoner til nabostatene våre.

Utenriksdepartementet har det overordende ansvar for spørsmål som gjelder Norges grenser og forholdet til andre stater, herunder grensenes gang. Det har ansvaret for de periodiske grenseoppgangene med Finland, Russland og Sverige i henhold til grenseavtalene. Statens kartverk utfører på oppdrag fra Utenriksdepartementet det løpende vedlikehold av grensemerker, grensegater mv. på grensen mot Sverige og Finland. På den norsk-russiske grensen ligger det løpende ansvaret for grensens tilstand under den norske grensekommissæren, se avsnitt 3.4.2.5.

Videre har Utenriksdepartementet det administrative ansvaret for utenriksstasjonene, som i stor grad er førstelinjetjeneste for utlendinger som ønsker å besøke eller flytte til Norge. Utenriksstasjonene fatter førsteinstansvedtak i visumsaker og er saksforberedende instans for alle saker fremmet utenfor riket. Saksforberedelsene innebærer blant annet å innhente og verifisere dokumenter og opplysninger og å intervjue søkere. Stasjonene har også – i samarbeid med Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og politiet – oppgaver knyttet til verifisering av opplysninger i asylsaker og retur av personer uten lovlig opphold i Norge.

Utenriksdepartementet administrerer lov av 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi, jf. kgl.res. av 18. desember 1987. Det dreier seg her om våpen, ammunisjon og militært materiell, herunder om teknologi og immateriell teknologioverføring. Kontroll med utførsel av kjernefysiske varer og teknologi og visse radioaktive materialer for å hindre spredning av atomvåpen omfattes. Loven fastsetter en alminnelig opplysningsplikt og gir departementet rett til tilgang til regnskaper, skriftlig materiale og lokaler (§ 2 første og annet ledd). Det kan foretas ransaking og beslag. Straffeprosessens former skal da følges, dvs. at behandlingen skjer for politiet og domstolene, men straffeprosesslovens materielle vilkår gjelder ikke, og ingen skal regnes som siktet med mindre siktelse tas ut (§ 3). I saksbehandling og kontroll etter loven samarbeider Utenriksdepartementet med Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og tollmyndighetene.

3.4.4 Utlendingsforvaltningen

3.4.4.1 Stortinget

Det er Stortinget som fastlegger rammene for flyktning-, innvandrings- og integreringspolitikken. Stortinget legger også rammene for kommunenes integreringsarbeide gjennom introduksjonsloven av 4. juli 2003 nr. 80, og gjennom fastsettelse av størrelsen på integreringstilskuddet kommunene får i forbindelse med bosetting av flyktninger.

3.4.4.2 Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID)

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har det overordnede ansvar for styringen av Utlendings­direktoratet (UDI), Integrerings- og mangfolds­direktoratet (IMDI) og Utlendingsnemnda (UNE), blant annet gjennom lov, forskrift, budsjetter og tildelingsbrev.

3.4.4.3 Barne- og likestillingsdepartementet

Etter at Barne- og likestillingsdepartementet overtok ansvaret for enslige asylsøkere under 15 år i desember 2007, har dette departementet også blitt en del av utlendingsforvaltningen.

3.4.4.4 Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsdirektoratet er den sentrale etaten i utlendingsforvaltningen. UDI skal iverksette og bidra til å utvikle regjeringens innvandrings- og flyktningpolitikk. UDI skal sørge for regulert innvandring gjennom behandling av søknader om ulike typer oppholds- og arbeidstillatelser, og skal også sikre at flyktninger får beskyttelse gjennom behandling av asylsaker. Som faglig overordnet organ instruerer UDI politiet og utenriksstasjonene via rundskriv. Direktoratet behandler de sakene utenrikstjenesten og politiet ikke har beslutningsmyndighet til å avgjøre, og de sakene hvor det er usikkert om tillatelse bør innvilges.

3.4.4.5 Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI)

IMDI ble opprettet 1. januar 2006, og fagfeltet integrering ble overført fra UDI. Blant IMDIs oppgaver er å iverksette statens politikk for bosetting av flyktninger og følge opp introduksjonsloven mv.

3.4.4.6 Utlendingsnemnda (UNE)

UNE er et frittstående domstollignende forvaltningsorgan som behandler klager over UDIs vedtak etter utlendingsloven. Nemnda er administrativt underlagt AID. UNE er overordnet UDI som lovtolkende organ, og nemndas praksis er retningsgivende for UDIs praksis.

3.4.4.7 Landinfo – utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon

Enheten har som oppgave å innhente og analysere informasjon om samfunnsforhold og menneskerettigheter i land som UDI, UNE og AID har behov for kunnskap om. Enheten er faglig uavhengig, men administrativt tilknyttet UDI.

3.4.4.8 Politiets utlendingsenhet (PU)

Hovedoppgavene til Politiets utlendingsenhet er registrering av asylsøkere, undersøkelser omkring asylsøkeres reiseruter, fastsettelse av identitet, forberedelse og iverksettelse av endelige avslag i asylsaker og koordinering og kvalitetssikring av alle uttransporteringer fra Norge.

3.4.4.9 Politidistriktene

Politiet har ansvaret for inn- og utreisekontroll i saker etter utlendingsloven.

Politidistriktene mottar og forbereder søknader om oppholds- og arbeidstillatelse, og behandler en stor del av søknadene de mottar. Saker politiet ikke kan avgjøre selv, sendes til UDI. Politiet kan ikke avslå søknader. I tillegg oppretter politiet utvisningssaker som avgjøres av UDI. De kan også fatte bortvisningsvedtak etter nærmere anvisning i utlendingsforskriften.

3.4.4.10 Utenrikstjenesten

Norges utenriksstasjoner spiller en viktig rolle som førstelinjetjeneste for utlendinger som ønsker å besøke eller flytte til Norge. Informasjon om regelverk og prosedyrer, behandling av søknader om visum og forberedelse av saker som behandles av UDI, er blant utenriksstasjonenes oppgaver.

Utenriksstasjoner i de land det kommer asyl­søkere fra rapporterer også til Landinfo om menneskerettighetsforhold. Ved behov verifiserer de konkrete opplysninger i asylsaker på vegne av UDI og UNE.

3.4.4.11 Kommunesektoren

Kommunene er sentrale i arbeidet med å legge til rette for integrering og mangfold på lokalplan. Kommunene bosetter flyktninger i samarbeid med IMDI. Fra 1. september 2004 ble kommunenes integreringsarbeid lovregulert gjennom introduksjonsloven. Introduksjonsloven skal sørge for at flyktninger og deres familiegjenforente får individuell opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og har tiltak som forbereder dem til arbeidslivet. Kommunene skal også sørge for at det generelle kommunale tjenestetilbudet er tilpasset en flerkulturell befolkning.

3.4.4.12 Grensepassering og inn- og utreisekontroll

Inn- og utreise skal normalt skje over grenseoverganger fastsatt av departementet, jf. nåværende utlendingslov § 23 og § 14 i ny utlendingslov som ikke er trådt i kraft. (Etter gjeldende forskrift er det Justisdepartementet som fastsetter hvilke grenseovergangssteder som er godkjent, jf. forskriftens § 85 første ledd annet punktum). Indre Schengengrense kan passeres hvor som helst, såfremt det ikke er innført midlertidig inn- og utreisekontroll. Etter utlendingsforskriften § 85 tredje ledd kan vedkommende politimester samtykke i inn- og utreise over annet sted enn godkjent grenseovergangssted når særlige grunner tilsier det. Begrensningen med hensyn til når det kan innføres kontroll på indre Schengengrense, svarer til den begrensning som er fastsatt i Schengen grenseforordning. Etter utlendingsloven (§ 23 annet ledd i någjeldende og § 14 første ledd, fjerde punktum i ny lov) er det fastsatt at tollovgivningen gjelder ved passering av indre Schengengrense. Ny utlendingslov § 14 annet ledd (nåværende lov § 23 første ledd) fastsetter regler om meldeplikt for enhver som kommer til eller reiser fra riket. Unntak gjelder ved passering av indre Schengengrense såfremt det ikke er innført midlertidig inn- og utreisekontroll i henhold til § 14 første ledd. Det er fastsatt at departementet kan gjøre unntak fra meldeplikten. Unntak er i dag fastsatt i forskriften § 82 for mannskap om bord i skip eller luftfartøy som ikke fratrer sin stilling.

Etter ny utlendingslov er det gitt nærmere bestemmelse om gjennomføring av inn- og utreisekontroll, jf. § 15. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende lov. Hovedprinsippene for utøvelse av inn- og utreisekontroll fremgår nå direkte av loven, i motsetning til i dag hvor gjennomføring av inn- og utreisekontroll er regulert i forskriften. Bestemmelsen i annet ledd må sees i sammenheng med lovens §§ 8 og 9 om utlendingers plikt til å ha gyldig reisedokument og visum. Bortvisningsgrunnlagene som følger av lovens § 17 fungerer i praksis som innreisebetingelser som må være oppfylt ved innreise til riket. Det fremgår derfor av annet ledd at det ved gjennomføring av inn- og utreisekontroll skal kontrolleres at det ikke foreligger grunnlag for bortvisning etter § 17.

Ny utlendingslov § 103 gir politiet hjemmel for å foreta undersøkelse av person. Politiet kan dertil foreta visitasjon i medhold av politilovens § 10 når vilkårene der er oppfylt. I lovens § 15 annet ledd er det fastsatt at det ved inn- og utreisekontroll kan foretas visitasjon for å fremskaffe legitimasjonsdokument dersom den kontrollerte nekter å oppgi sin identitet eller det er grunn til mistanke om at oppgitt identitet er falsk eller at utlendingen skjuler reisedokument. Visitasjon innebærer at «---politiet går gjennom personens klær, spesielt lommene, pengebok, notisbøker, håndveske og annen bagasje som vedkommende bærer med seg», se Auglend m.fl.: «Politirett,» s. 524. Eventuell visitasjon må forutsettes gjennomført hensynsfullt, jf. politiloven § 6 siste ledd.

Etter ny utlendingslov § 15 tredje ledd kan det foretas andre former for identitetskontroll enn kontroll av legitimasjonsdokumenter som nevnt i annet ledd, herunder iriskontroll, kontroll av fingeravtrykk og ansiktsgjenkjenning. Bestemmelsen åpner således for automatisert verifisering av identitet basert på biometri. 8

Undersøkelse av kjøretøy, fartøy og luftfartøy skal kunne foretas rutinemessig som en del av den ordinære inn- og utreisekontrollen, jf. § 15 fjerde ledd. Formålet med slik kontroll må være å slå fast om noen forsøker å unndra seg inn- og utreisekontroll. Dersom de undersøkelsene politiet ønsker å foreta utelukkende har andre formål, må det søkes hjemmel i andre regler. Med kjøretøy forstås også containere og frittstående tilhengere til kjøretøyet.

Ny utlendingslov § 15 femte ledd, bokstav c åpner for at transportører kan pålegges å ta kopi av reisendes reise- og legitimasjonsdokumenter. Dessuten følger av § 15 femte ledd at ytterligere detaljering av bestemmelser om inn- og utreisekontroll kan gis gjennom forskrifter.

3.4.4.13 Bistandsorganer for inn- og utreise­kontrollen

Etter någjeldende utlendingslovgivning kan politimesteren etter retningslinjer gitt av Justisdepartementet gi tolltjenestemenn, militære tjenestemenn eller andre uten politimyndighet fullmakt til å utføre passkontroll, jf. utlendingsforskriften § 86. Denne forskriftsbestemmelsen er videreført i ny utlendingslov som ble vedtatt av Stortinget i juni 2008, jf. § 22 første ledd. I lovens annet ledd er det fastsatt at tollvesenet skal bistå politiet i kontrollen med utlendingers inn- og utreise inntil politiet kan overta. Tollmyndighetene kommer ofte over tilfeller av forsøk på illegal innvandring når de driver kontroll på steder hvor politiet ikke er til stede. Tollmyndighetene skal derfor kunne gjennomføre utlendingskontroll når det er grunnlag for det. Nærmere regulering av tollmyndighetenes kontrollmyndighet foretas i forskrift i medhold av lovens § 22 tredje ledd. Ved utøvelse av kontroll som nevnt har tollmyndighetene de samme rettigheter og plikter som politiet har etter lovens § 15. Dette innebærer bl.a. at tollmyndighetene kan undersøke bagasjerom med sikte på å avdekke om det befinner seg personer der som forsøker å unndra seg inn- og utreisekontroll. Tollmyndighetene gis ikke adgang til bruk av tvangsmidler som nevnt i lovens kap. 12 i medhold av utlendingsloven, men vil ha kompetanse til slik visitasjon som beskrevet nærmere i lovens § 15 for eksempel for å fremskaffe legitimasjonsdokument. Tollmyndighetene gis ikke kompetanse til å bortvise utlending som overtrer innreisebetingelsene.

3.4.5 Toll – og avgiftsmyndighetene

3.4.5.1 Generelt om etatens lovmessige forankring, oppgaver, organisering og ressurser

Tolltjenester og tollmyndighetenes oppgaver hører under Finansdepartementet. Tollmyndighetene er organisert med et sentralt direktorat og en lokalforvaltning med 6 tollregioner. Etaten har ca. 1 800 tjenestemenn.

Tollmyndighetenes kjerneoppgaver er å:

  • Føre kontroll med vareførselen, herunder hindre ulovlig inn- og utførsel av varer

  • Sørge for riktig deklarering, fastsettelse og rettidig innbetaling av toll og avgifter

Tollmyndighetene skal kreve inn toll og avgifter i samsvar med ny tollov av 21. desember 2007 nr. 119 og gjeldende tollsatser. Etaten skal videre føre kontroll med at gjeldende bestemmelser om vareførsel til og fra tollområdet blir overholdt og kreve inn andre offentlige avgifter i den utstrekning tollmyndighetene måtte bli pålagt slik plikt, jf. tolloven § 1-5.

Med hjemmel i tollovens § 1-5 første ledd, bokstav c, håndhever etaten også ulike inn- og utførselsforbud på vegne av en rekke andre tilsynsmyndigheter bl.a. Direktoratet for naturforvaltning, Statens Legemiddelverk og Mattilsynet. Disse oppgavene er i hovedsak knyttet til inn- og utførselsforbud eller restriksjoner som følger av særlovgivningen, typisk legemiddelloven.

Den nye tolloven inneholder ingen vesentlige materielle endringer bortsett fra reglene om undersøkelse på person. I tollforskriften § 13-1-1 har man innskjerpet den ellers objektive adgangen til undersøkelse på person. Det stilles krav om mistanke om ulovlig vareførsel for å foreta inngripende undersøkelse på person. Mistankekravet er ikke nærmere definert.

3.4.5.2 Spesielt om oppgaver som berører grensekontroll og grenseovervåking

Tollmyndighetene er ansvarlig grensemyndighet for kontroll og overvåking av vareførselen til og fra tollområdet.

Tollmyndighetene kan være til stede på alle kategorier grenseovergangssteder, både ytre og indre Schengengrenser. Etaten har derfor anledning til å overvåke grensekryssende virksomhet på land, sjø og i luften.

Tolloven kapittel 13 inneholder alminnelige bestemmelser om tollkontrollen. De utfyllende bestemmelser er gitt i tollforskriftens kapittel 13.

For å bringe på det rene om en vare er eller søkes unndratt tollmyndighetenes kontroll, kan tollmyndighetene bl.a. foreta undersøkelse på person jf. tolloven § 13-1 første ledd, bokstav e. Undersøkelse på person kan gjennomføres som rutinekontroll så lenge ikke undersøkelsen er definert som inngripende etter tollforskriften § 13-1-1.

Tollmyndighetene skal under sin kontrollvirksomhet gis uhindret adgang utendørs overalt langs kysten, i havneområder, til jernbanelinjer med tilhørende stasjonsområder, til landingsplasser for luftfartøyer og til områder som støter til riksgrensen, jf. tolloven § 13-2.

Tollmyndighetene kan stanse og undersøke transportmidler i henhold til § 13-3. Alle fartøy og luftfartøy som befinner seg i tollområdet kan tollkontrolleres. Ethvert annet transportmiddel som er underveis til eller fra grensen for tollområdet kan også stanses og undersøkes i henhold til tolloven med forskrifter. Videre kan tollmyndighetene stanse og undersøke enhver annen vareførsel til eller fra tollområdet, og vareførsel til eller fra anløpsted for fartøy eller flyplass. Dette betyr at tollmyndighetene også kan stanse og undersøke en vareforsendelse inne i landet dersom forsendelsen er på vei over grensen til eller fra utlandet, eller til eller fra en havn eller flyplass.

I hovedsak blir den fysiske varekontrollen på person eller transportmiddel gjennomført ved grensen eller på lagerplass for ufortollet gods.

Det er lite rettspraksis som bidrar til å fastlegge de rettslige rammer for etatens kontrollvirksomhet. Det er imidlertid utformet ulike instrukser på kontrollområdet med hensyn til overvåking og metodebruk.

Under utførelse av tollkontrollen avdekkes ofte ettersøkte personer, forsøk på ulovlig innvandring og menneskesmugling. Tolltjenestemannen kan med hjemmel i tolloven § 13-7, jf. tollforskriften 13-7-1, kreve fremlagt de opplysninger og personalia fra reisende som er nødvendige for å få gjennomført en tollkontroll.

Tollmyndighetene har ved § 22 i ny utlendingslov fått en bistandsoppgave når det gjelder inn- og utreisekontrollen. Fra lovens ikrafttredelse vil tollmyndighetene ikke bare ivareta varekontroll, men også bistå politiet i deres grenseoppgaver når det gjelder inn- og utreisekontrollen.

Tollmyndighetene har ansvar for driften av valutaregisteret der pengeoverføringer til og fra utlandet blir registrert. Daglig registreres 100 000 transaksjoner. Valutaregisteret er et hjelpemiddel i kampen mot økonomisk kriminalitet og et tiltak for å bekjempe hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger.

3.4.5.3 Kvantifisering av etatens inn- og ­utførselskontroller – 2007 tall

I 2007 krevde tollmyndighetene inn ca. 193 milliarder kroner til statskassen. Antall inn- og utførselsdeklarasjoner utgjorde 5 954 697.

Etaten avdekket 166 alvorlige økonomiske lovbrudd i 2007.

12,2 millioner kroner ble beslaglagt ved kontroll av inn- og utførsel av valuta. De fleste beslagene gjøres på flypassasjerer eller fergepassasjerer.

Tollmyndighetene beslaglegger årlig en stor mengde narkotika. I 2007 beslagla tollmyndighetene 390 kg tyngre narkotika (heroin, amfetamin og kokain) av totalt 494 kg beslaglagt mengde. 343 kg hasj ble beslaglagt i tollkontroll.

52 tonn kjøttvarer og i overkant av to tonn tobakksvarer ble beslaglagt i 2007. 9

Tall fra Kripos angir at det ved innreise ble avdekket 156 forhold med falske identifikasjonsdokumenter i 2007. I 73,7 % av tilfellene var det tollmyndighetene som avdekket de falske dokumentene.

3.4.5.4 Organisering og ressursbruk ved grense­forvaltning

Ca. 300 årsverk er avsatt til å forhindre ulovlig inn- og utførsel av varer. Etaten ønsker å styrke grensekontrollen med ytterligere tjenestemenn, flere og større kontrollgrupper, samarbeid og informasjonsutveksling med andre lands kontrollmyndigheter og bruk av metoder som skannere, elektronisk skiltavlesing, kameraovervåking, detektorer og hunder. Tollmyndighetene disponerer to mobile skannere for gjennomlysing av transportmidler og containere, og en fast skanner er under etablering på Svinesund.

Mennesker, kapital og varer forflytter seg stadig raskere over grensen. Omfanget av gods som innføres eller utføres er enormt. For å unngå å belaste den legale trafikken og for å utnytte kontrollressursene best mulig, målrettes kontrollen mot identifiserte risikoområder (varer, personer eller transportmidler). Etterretning og risikoanalyser danner grunnlaget for utvelgelsen av aktuelle kontrollobjekter.

3.4.5.5 Forhold til andre etater

Tollmyndighetene har lang erfaring i etablering av kontaktnettverk og med samarbeid med andre nasjonale og internasjonale myndigheter og med næringslivet. Felles kontrollaksjoner både nasjonalt og internasjonalt styrker bekjempelsen av ulovlig vareførsel. Hjemmelen for å utveksle opplysninger med annen offentlig myndighet følger av tolloven § 12-1 (2) og med annen stat av tolloven § 14-8.

Tollmyndighetene har en rekke avtaler med andre lands tollmyndigheter om gjensidig bistand i tollsaker. EØS-avtalens protokoll 11 nyttes i samarbeidet med EUs medlemsland.

Samarbeidet med politiet er svært viktig både på operativt og strategisk nivå. Politiet og tolletaten har operative grensekontrollgrupper flere steder i landet. Toll- og avgiftsdirektoratet og Politidirektoratet vurderer å inngå en samarbeidsavtale. I 2008 ble en samarbeidsavtale inngått med PST. Tolletaten deltar videre i det såkalte PTN samarbeidet som er et politi- og tollsamarbeid mellom de nordiske land. I den forbindelse har etaten utplassert tjenestemenn i utlandet i liasonfunksjoner, bl.a. i Spania. Ytterligere en stilling er på trappene i Tyskland. En tolltjenestemann er fast plassert på Kripos.

Det er inngått samarbeidsavtale med Europol og en norsk tolltjenestemann er plassert der. I henhold til avtalen er både norsk politi og norske tollmyndigheter å anse som den myndighet i Norge som etter nasjonal lovgivning har ansvar for forebygging og bekjempelse av de straffbare handlingene angitt i artikkel 3 nr. 1 i avtalen.

Samarbeidet med Forsvaret, og først og fremst det operative samarbeidet med Kystvakten, er viktig for tollmyndighetenes kontroll og overvåking av kysttrafikken. Kystvakten utfører oppdrag som overvåking, rapportering og bistand på vegne av tollmyndighetene under deres faglige ansvar og ledelse i henhold til samarbeidsavtale av 11. oktober 2000. Fartøyene forblir under militær operativ kommando. Den normale ordning vil være at tollmyndighetene anmoder om Kystvaktens bistand.

3.4.5.6 Konstitusjonelle eller lovgivningsmessige skranker for etatens utføring av eller ­deltakelse i grenseforvaltningen

Tollmyndighetene har ansvaret for grensekontroll og overvåking av varetrafikken. Inn- og utreisekontrollen er i dag utenfor etatens myndighetsområde, men tollmyndighetene har i ny utlendingslov blitt pålagt en plikt til å bistå politiet i kontrollen med utlendingers inn- og utreise.

Tollmyndighetenes kontroll og overvåking av vareførselen er en forvaltningsrettslig kontroll. Den forvaltningsrettslige kontrollen må avgrenses mot politiets strafferettslige etterforsking etter straffeprosessloven. Først når en overtredelse er avdekket overlates saken til politi og påtalemyndighet.

Tolloven inneholder forholdsvis vide fullmakter til å gjennomføre varekontroll av personer og trafikkmidler på objektivt grunnlag. Kun ved inngripende kontroller stilles krav om mistanke om ulovlig vareførsel.

Tolloven har vært ansett å gi tilstrekkelig hjemmel for innføring og bruk av nye kontrollmetoder og overvåkingsverktøy i tollkontrollen, herunder monitorering av grensepasseringsstedene. Videre innføring og bruk av elektroniske informasjonssystemer for behandling og bearbeiding av etterretningsinformasjon, så lenge dette ikke kommer i strid med personopplysningsloven eller legalitetsprinsippet.

3.4.6 Forsvaret

Forsvaret har to oppgaver i relasjon til grenseovervåking. For det første har Forsvaret en ren militær oppgave som består i å hevde norsk territoriell suverenitet og suverene rettigheter. Denne oppgaven har direkte hjemmel i folkeretten og krever ikke hjemmel i lov.

Suverenitetshevdelse og den militære grenseovervåking er rettet mot fremmede militære styrker eller andre forhold som kan utgjøre en militær trussel mot riket. Oppgaven forutsetter tilstedeværelse, beredskap og militær overvåking, herunder grenseovervåking av land-, sjø- og luftterritorium. Luftromsovervåkingen er en integrert del av NATOs samlede overvåking av medlemsstatenes luftrom mot trusler og krenkelser.

For det andre er Forsvaret gjennom grensevakten og Kystvakten tildelt en rekke sivile oppgaver, typisk lovfestede oppgaver innen toll- og miljøoppsyn. Nærmere om dette følger i avsnittene om grensevakten og Kystvakten nedenfor.

For gjennomføring av disse oppgavene er grensevakten og Kystvakten tildelt begrenset politimyndighet. Den nærmere beskrivelsen av den begrensede politimyndigheten er behandlet under avsnittene om henholdsvis GSV og Kystvakten nedenfor.

Forsvarsdepartementet har videre ansvaret for forskrift om fremmede ikke-militære fartøyers anløp av og ferdsel i norsk territorialfarvann under fredsforhold. Det er nå igangsatt et arbeid med å revidere denne forskriften.

Kontrollen av fremmede fartøyers anløp og seilas er et element i Forsvarets ivaretakelse av Norges suverenitet. Anløpsregimet er ikke ment å ivareta sivile etaters behov for myndighetsutøvelse i sjøterritoriet eller indre farvann. Grunnlaget for anløpsforskriften er hensynet til suverenitetshevdelse. Det dreier seg om å forebygge og motvirke at fremmede fartøyer på vegne av fremmed stat foretar seg konkrete handlinger som utfordrer norsk suverenitet i norsk territorialfarvann (etterretningsvirksomhet og annen fremmed statsaktivitet som kan representere en ytre trussel mot rikets sikkerhet), samt å ha generell kontroll med all fremmed virksomhet i dette området. Anløpsregimet blir således et tegn på generell overvåking, kontroll og tilstedeværelse som signaliserer til andre stater at norske myndigheter håndhever norsk suverenitet. For å forebygge suverenitetskrenkelser er det nødvendig å gå relativt bredt ut i overvåkings- og kontrollregimet, også overfor sivil skipsfart hvor det ikke er sannsynliggjort at det enkelte fartøy vil utgjøre en konkret trussel mot rikets sikkerhet.

Anløpsregimet er fastsatt i forskrift hjemlet i lov om forsvarhemmeligheter av 18. august 1914 nr. 3, 10 men det er også andre hjemmelsgrunnlag, se under kilder i avsnitt 1.4. Det dreier seg om følgende forskrifter:

  • Forskrift av 23. desember 1994 nr. 1130 om fremmede ikke-militære fartøyers anløp av og ferdsel i norske territorialfarvann under fredsforhold (anløpsforskriften).

  • Forskrift av 4. mai 1995 nr. 459 om påbudte leder og rapporteringspunkter for fremmede ikke-militære fartøyers ferdsel i norske territorialfarvann. 11

  • Forskrift av 2. mai 1997 nr. 396 om fremmede militære fartøyers og luftfartøyers adgang til norsk territorium under fredsforhold.

Anløpsforskriften utdyper alminnelige regler om blant annet uskyldig gjennomfart, jf. §§ 10 og 11, adgang til norsk indre farvann, jf. §§ 12 flg., om anløp, ferdsel og meldeplikt, jf. §§ 16 og 17 og opphold i norsk territorialfarvann, jf. §§ 21 flg. §§ 26 og 27 omhandler mulige følger av brudd på bestemmelsene.

Forsvarets forvaltning av anløpsreglementet har etter lang praksis også dannet bakgrunn for meldinger til sivile myndigheter som toll og politi om aktuelle anløp. I tråd med god forvaltningsskikk har man også varslet vedkommende myndighet om hendelser innenfor relevante ansvarsområder. For eksempel vil politiet bli orientert hvis det foreligger mistanke om straffbare forhold.

De fartøyer som unnlater å melde seg i henhold til Forsvarets anløpsreglement, kan bli avdekket ved Forsvarets og øvrige etaters systemer, herunder Kystverkets overvåking via AIS og LRIT, i tillegg til meldeplikten for bl.a. loser.

Fremmede militære og sivile statsfartøyer har, med unntak for uskyldig gjennomfart og force majeure, kun adgang til norsk territorium etter på forhånd å ha innhentet tillatelse ad diplomatisk vei. Søknad ad diplomatisk vei om tillatelse for adgang til opphold på norsk territorium skal fremmes via Utenriksdepartementet og/eller norsk utenriksstasjon.

Av de ovenfor nevnte reglene, bør noen gjennomgås helt kort. Forskriftens §§ 12 flg. gir regler om hvilke fremmede ikke-militære fartøyer som kan anløpe norsk indre farvann med eller uten skriftlig tillatelse fra norske myndigheter. For eksempel må forskningsfartøyer 12 og seismikkfartøyer ha skriftlig forhåndstillatelse. Uansett om skriftlig forhåndstillatelse må foreligge eller ei, regulerer § 16 hvilke aktiviteter fartøyer kan bedrive i norsk indre farvann, typisk seilas til og fra norske havner i forbindelse med lossing og lasting, og seilas for å søke nødhavn. En viktig bestemmelse finnes i § 17 som omtaler meldeplikten, som gjelder for førere av fartøyer med lengde større enn 24 meter eller med tonnasje større enn 50 bruttotonn. De plikter å sende melding til norske myndigheter senest 24 timer før ankomst.

En annen bestemmelse finnes i forskriftens § 24, som sier at ethvert befal på norsk krigsskip, bevoktningsfartøy og andre befalingsmenn i Forsvaret kan visitere ethvert fremmed ikke-militært fartøy, herunder dets papirer, last, utstyr og personer om bord.

Meldingene, rapporteringen og radardekningen genererer informasjon som samles i en database – COSS (Coastal Operations and Surveillance Systems) – som sammen med øvrige systemer, typisk Kystverkets AIS og LRIT (se nærmere om dette i avsnitt 3.4.7), gir en samlet oversikt over fartøyers tilstedeværelse og bevegelser i territorialfarvannet og tilstøtende sjøområder.

De sikkerhetspolitiske rammefaktorer er endret fra midten av nittitallet da anløpsforskriften trådte i kraft og til i dag. Norges strategiske målsetninger og interesser er påvirket av endringene og det har skjedd en betydelig utvikling innen de fleste sektorer. Anløpsforskriften er blant annet av disse grunner for tiden gjenstand for revisjon og det legges blant annet opp til at anløpsreglementet i fremtiden vil bli forankret i territorialfarvanns­loven.

3.4.6.1 Særlig om Garnisonen i Sør-Varanger

På landegrensen mellom Norge og Russland er det Grensekompaniet ved Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) som forestår grenseovervåkingen. GSV gjennomfører kontinuerlig overvåking av grensestrekningen mellom Treriksrøysa og grensemerke nr. 415. Grensekompaniet er i dag, for dette formål, fordelt på seks grensestasjoner fra Gjøkåsen i sør til Grense-Jakobselv i nord. GSV har i tillegg en rekke observasjonsposter. Kompaniet ledes og administreres av staben ved GSV. 13

Grensekompaniets oppgaver i fredstid er å hevde norsk territoriell suverenitet. Videre skal GSV utføre grenseovervåking og bistå Grensekommissariatet og politiet i henhold til Instruks om samarbeid om grenseoppsynet på landegrensen mellom Norge og Russland §§ 5 og 6. I forhold til Grensekommissariatet skal kompaniet typisk holde oppsyn med forholdene langs den norsk-russiske grensen, hvilket omfatter rapportering av eventuelle brudd på gjeldende avtaler og grenselovgivningen, jf. Instruks om samarbeid om grenseoppsynet på landegrensen mellom Norge og Russland § 8.

Observasjon av grenselinjen gjøres i hovedsak fra faste observasjonsposter langs grenselinjen, samt ved patruljeringer av grenselinjen. Når grensevakten oppdager brudd på grenselovgivningen, eller andre forhold som krever reaksjon, varsles politiet. I stående ordre for grensevakten er det forutsatt at politiet i slike tilfeller overtar ansvaret for situasjonen. Ofte vil imidlertid forholdet være at politiet ikke kan komme til stedet før det har gått en viss tid. Grensevaktens personell vil derfor måtte foreta den myndighetsutøvelse som fremstår som nødvendig og som ikke kan bero i påvente av politipersonell. Ved ankomst til stedet vil politiet overta ansvaret for oppfølgingen av forholdet, og grensevaktens personell vil normalt trekke seg ut. For å kunne utføre de pålagte oppgaver, har grensevakten således behov for å kunne utøve begrenset politimyndighet, i det de må kunne gi pålegg og iverksette tvangsmidler også utover det enhver har myndighet til med hjemmel i straffeprosessloven §§ 176 og 206. 14

Av blant annet denne grunn har det, helt siden GSV overtok ansvaret for grenseoppsynet i 1959, vært lagt til grunn at grensevakten har kunnet utøve begrenset politimyndighet med hjemmel i riksgrenseloven med tilhørende forskrift. Da denne hjemmelen ble antatt å ha en noe uklar rekkevidde, ble det gjort en endring i politiloven som trådte i kraft 5. august 2005. Politilovens § 20 fjerde ledd, første setning lyder etter dette: «Kongen kan bestemme at militært personell fra Forsvaret kan tildeles begrenset politimyndighet ved utøvelse av grenseoppsyn på landegrensen mellom Norge og Russland». Det presiseres i Ot.prp. nr. 31 (2000-2001) Om lov om endring i politiloven (begrenset politimyndighet til militære grensevakter på den norsk-russiske grense) s. 4 at «Den foreslåtte lovendring er ment som en klargjøring av hjemmelsspørsmålet og tar i seg selv ikke sikte på realitetsendringer i grensevaktens funksjon».

Lovendringen ble fulgt opp med Instruks om tildeling av begrenset politimyndighet til militære grensevakter ved den norsk-russiske grensen som trådte i kraft 5. august 2005. Den sier i sin § 1 at politimesteren i Østfinnmark kan tildele begrenset politimyndighet til militært personell som utøver grenseoppsyn på landegrensen mellom Norge og Russland. Denne instruksen ble igjen fulgt opp med Instruks om samarbeid om grenseoppsynet på landegrensen mellom Norge og Russland som fastlegger Grensevaktens begrensede politimyndighet.

Grensevakten/GSV, Østfinnmark politidistrikt og Grensekommissariatet inngikk en ny omfattende samarbeidsavtale 1. februar 2008. Avtalens formål er å utfylle bestemmelsene gitt i Instruks om samarbeid om grenseoppsynet på landegrensen mellom Norge og Russland. Samarbeidsavtalen gir blant annet regler om utøvelsen av den begrensede politimyndigheten til grensevakten, herunder geografisk begrensning og krav til utdanning. Kapittel 5 regulerer det operative samarbeidet ved håndhevelse av grenselovgivningen, herunder håndtering av brudd på denne (Schengen-saker), kapittel 6 gir regler for situasjoner hvor det foreligger trussel om eller bruk av våpen, og kapittel 7 regulerer informasjonsutveksling, trusselvurdering og analyse mellom grensevakten, politiet og grensekommissariatet.

Alminnelig bistand til politiet faller utenfor lov- og instruksverket gjennomgått ovenfor og er regulert i egen Instruks om Forsvarets bistand til politiet gitt ved kgl. res. av 28. februar 2003 med hjemmel i Kongens instruksjonsmyndighet.

I tillegg til disse oppgavene har GSV en ren militær rolle i forbindelse med suverenitetshevdelse og hevdelse av suverene rettigheter, som allerede nevnt, og i forhold til etterretning og militær beredskap.

Grensetjenesten har tradisjonelt vært bevæpnet. Dette gjelder også den grensetjenesten Grensekompaniet utfører i dag, jf. Instruks om samarbeid om grenseoppsynet på landegrensen mellom Norge og Russland § 4, som sier at grensetjenesten «utføres etter militær beslutning bevæpnet». Når soldatene bistår politiet og når det utøves begrenset politimyndighet, gjelder imidlertid politiets våpeninstruks så langt den passer. Ved tjenesteut­øvelsen gjelder også politiinstruksens regler så langt de passer, jf. politiinstruksen § 1-1. 15

3.4.6.2 Særlig om Kystvakten

Kystvakten er en del av Sjøforsvaret. Sjef Kystvakten holder til i Oslo sammen med sin stab. Kystvakten er fullt integrert i Forsvaret. Under forsvarsministeren har forsvarssjefen det overordnede ansvaret for Kystvakten. Operativ kommando utøves av sjef Forsvarets operative hovedkvarter (FOH), Reitan, Bodø.

Figur 3.1 Kystvaktens operasjonsområde

Figur 3.1 Kystvaktens operasjonsområde

Kilde: Kystvakten

Kystvaktens ansvarsområde deles mellom to skvadroner, Kystvaktskvadron Nord (KV Nord, Sortland) og Kystvaktskvadron Sør (KV Sør, Haakonsvern, Bergen). Kystvaktens flåte består av en rekke fartøystyper med ulike kapasiteter. I alt disponerer Kystvakten i dag 15 fartøy.

I tillegg bistås Kystvakten av følgende luftressurser:

337-skvadronen

Kystvakten disponerer et mindre antall Lynx-helikoptre tilhørende Luftforsvarets 337-skvadron stasjonert på Bardufoss. Disse opererer primært fra Nordkapp-klassens fartøyer og på KV Svalbard på deres tokter i Barentshavet. Helikoptre betyr for Kystvakten økt operativitet, øket fleksibilitet, økt effektivitet og ikke minst økt redningsberedskap. Helikoptrene er Nordkapp-klassens og KV Svalbards forlengede arm, og Kystvakten er helt avhengig av helikopteroperasjoner for rasjonell og effektiv løsning av mange av sine oppdrag.

Orion

På flysiden bistås Kystvakten av maritime patruljefly (Orion) fra Luftforsvarets 333-skvadron med Orion stasjonert på Andøya flystasjon. Flyene representerer et viktig supplement i den generelle overvåkingen av nordområdene i det daglige. Orion har lang rekkevidde, og den nye oppdaterte utgaven av Orion-flyene (P3C) har meget gode kapasiteter.

Øvrige luftressurser

Også sivile satellitter benyttes i den generelle overvåkingen til havs, som et supplement til Orion-flyene. Kystvakten kjøper videre inn sivile flytimer for maritim overvåking. Dette er kosteffektive og fleksible løsninger i de nordligste farvann, og Nordsjøen spesielt.

På årsbasis produserer Kystvakten totalt ca. 7 000 fartøysdøgn tilstedeværelse på havet og i kystsonen. Antall dedikerte timer med Orion for Kystvakten er ca. 500 på årsbasis, og antall døgn med Lynx-helikopter er ca. 650. I tillegg leier Kystvakten inn sivile flytimer i størrelsesorden 8-900 på årsbasis.

På en vanlig dag er det om lag 350 store fiskefartøyer og mer enn 700 handelsfartøyer i Kystvaktens operasjonsområde. I tillegg finnes det omkring 100 synlige olje- og gassinstallasjoner på den norske kontinentalsokkelen. Olje- og gassproduksjonen representerer både ressurser som må beskyttes og et behov for miljøvernberedskap. Ikke minst gjelder dette transport av olje og gass langs vår kyst.

Kystvaktens virksomhet reguleres av kystvaktloven av 13. juni 1997 nr. 42 og Instruks om Kystvakten av 5. november 1999. Det er inngått samarbeidsavtaler med samtlige etater som Kystvakten opererer på vegne av, for eksempel toll (2005) og politi (2001).

Kystvakten har både militære og sivile oppgaver. Som Forsvarets oppgaver for øvrig, utøves Kystvaktens militære oppgaver i fred og i væpnet konflikt med direkte hjemmel i folkeretten, og krever ikke hjemmel i norsk lov. Kystvaktens oppgave er for det første å hevde norsk suverenitet og norske suverene rettigheter, jf. kystvaktloven § 8. Kystvaktens medvirkning til suverenitetshevdelse og hevdelse av norske suverene rettigheter er en direkte følge av at Kystvakten er en integrert del av det militære forsvar.

Kystvakten har en rekke lovfestede sivile oppgaver. For det første har den oppgaver i forbindelse med fiskerioppsyn, fangstoppsyn, ressurskontroll mv., jf. kystvaktloven § 9. Kystvakten bidrar med andre ord til det statlige oppsynet langs kysten og havområdene utenfor. Dette gjør Kystvakten til primær myndighetsutøver i norske jurisdiksjonsområder innenfor fiskerikontroll. Den samarbeider nært med fiskerimyndighetene for å sikre best mulig ressurskontroll.

Kystvakten kan videre føre kontroll med at tolloven overholdes, jf. § 10. Den driver miljøoppsyn i tråd med § 11 og har også andre, definerte oppsynsoppgaver etter § 12. Kystvakten skal videre delta i, og gjennomføre søk- og redningsaksjoner ved faresitasjoner og ulykker til sjøs, jf. lovens § 14.

Alle disse oppgavene innebærer utøvelse av myndighet på samfunnsområder som er regulert i en rekke særlover. Dette forutsetter at dagens kontrollorganer (primærmyndigheter) gir generelle instrukser om Kystvaktens håndhevelse av bestemmelsene innenfor sine respektive myndighetsområder. Med unntak for fiskeri- og fangstoppsyn og enkelte spesielle oppgaver, skal Kystvaktens myndighet komme i tillegg til, og ikke istedenfor, den myndighet som er tillagt dagens kontrollorganer. 16

Kystvakten yter også bistand til politiet etter § 17. Dette blir behandlet nedenfor.

Suverenitetshevdelse og hevdelse av suverene rettigheter er en «skal»-oppgave for Kystvakten, jf. lovens § 8. De øvrige oppgaver som Kystvakten er tildelt er etter loven «kan»-oppgaver.

Noen av kontrolloppgavene, bl.a. de som gjelder fiskerioppsyn, forhold i norsk økonomisk sone og anløp og ferdsel (§§ 9 og 18), utfører Kystvakten av eget tiltak. Koblet opp mot fiskerioppsynet er oppgaven å opprettholde ro og orden på fiskefeltene (§ 24).

Gjennom kystvaktinstruksen er imidlertid de sentrale «kan»-oppgavene i Kystvaktloven, herunder de nevnte kontrolloppgave i §§ 9 – 12, anløpskontrollen og bistanden til politiet og andre statsetater, omgjort til «skal»-oppgaver for Kystvakten med de begrensninger som følger av instruksen selv.

Marinen har ingen oppgaver relatert til sivilt grenseoppsyn, med mindre bestemte marineressurser blir utpekt til å støtte kystvaktoperasjoner i samsvar med bestemmelsene om dette i kystvaktloven og kystvaktinstruksen.

Sjøforsvarets ansvar for anløpskontroll, kontroll med fremmede fartøyer i norsk sjøterritorium, samt generell overvåking over aktuelt område gjennom radardekning, tilstedeværelse med fartøyer mv., har alltid vært, og er fortsatt, et viktig element i Forsvarets suverenitetshevdelse. Gjennom disse aktivitetene genereres det også informasjon som vil kunne ha stor betydning for gjennomføringen av det sivile grenseoppsyn. Slik informasjon får politiet allerede gjennom tilgang til COSS. I tillegg kan politiet få tilgang til SafeSeaNet ved å inngå avtale om det, se nærmere under avsnitt 3.4.7 om Kystverket.

3.4.6.2.1 Nærmere om Kystvaktens politimyndighet

Kystvaktloven §§ 21 flg. gir regler om Kystvaktens kontroll- og tvangstiltak. § 21 fastslår at Kystvaktens tjenestemenn har begrenset politimyndighet knyttet til kontroll med overholdelsen av bestemmelser gitt i kystvaktloven eller de særlover loven viser til. Bistandsadgangen i forhold til politiet omfatter også forebyggelse og bekjempelse av forbrytelser og ulovlige aksjoner mot personer, fartøy og faste innretninger. I tillegg kan Kystvakten foreta etterforsking av alle former for lovovertredelser innenfor dens operasjonsområde, jf. § 21.

Det er bare Kystvaktens befal eller andre som fast eller midlertidig er tilsatt i Kystvaktens organisasjon som tjenestemenn eller militære embetsmenn som har begrenset politimyndighet, se kystvaktloven § 21, jf. Kystvaktinstruksen § 4 (2). Vernepliktige mannskaper har således ikke politimyndighet.

Når Kystvakten anvender straffeprosessuelle tvangsmidler – herunder foretar oppbringelser, jf. § 25 – eller foretar etterforsking, er Kystvakten underlagt påtalemyndighetens instruksjonsmyndighet, jf. § 34. Kystvakten har også adgang til å inspisere og visitere fartøy som forvaltningsmessige kontrolltiltak, jf. § 31. Ved forvaltningsmessig kontroll er Kystvakten underlagt det aktuelle forvaltningsorganets instruksjonsmyndighet (f. eks. Fiskeridirektoratet).

3.4.6.3 Kystvaktrådet

Kystvaktrådet, som er hjemlet i kystvaktloven § 6, er et organ som skal behandle og gi råd om spørsmål vedrørende kystvaktens virksomhet etter kystvaktloven. 17

3.4.7 Kystverket

Kystverket er Fiskeri- og kystdepartementets etat for sjøtransport, sjøsikkerhet, havner og beredskap mot akutt forurensing. Kystverkets viktigste oppgaver er:

  • Lostjenester

  • Trafikksentraltjenester (VTS)

  • Fyr- og merketjenester og navigasjonsvarsler

  • Utbedre farleier, bygge og vedlikeholde fiskerihavner

  • Statens beredskap mot akutt forurensing

  • Myndighetsutøvelse etter havne- og farvannsloven m/forskrifter, losloven m/forskrifter, og deler av forurensingsloven

  • Nasjonal samordningmyndighet for EUs systemer for skipsrapportering og havovervåking

Kystverket har ingen direkte grenseforvaltningsoppgaver, men bidrar avgjørende på den maritime siden med skipsovervåking via AIS (Automatic Identification System) og fra 30. juni 2009 via LRIT (Long Range Identification and Tracking System), og som nasjonal samordningsmyndighet for skipsinformasjon.

Kystverket er en statlig etat, men havne- og farvannsloven hjemler havnedistrikter, dvs. havneområder med tilstøtende farvann, som står under administrasjon av kommunale organer.

Kystverket er delt inn i regioner. Det har ca. 1 000 ansatte, hvorav ca. 270 loser og 60 trafikkledere.

Kystverket er primært en tjenesteytende etat, men utøver også myndighet. Kystverkets myndighetsutøvelse er forankret i følgende lover og relevante forskrifter:

  • Lov om havner og farvann m.v. av 8. juni 1984 nr. 51 med forskrifter, bl.a.: 18

    • Forskrift om krav til melding og utfylling av kontrolliste ved fartøyers transport av farlig eller forurensende last av 16. juni 1999 nr. 727.

    • Forskrift om ankomst- og avgangsmelding og om adgang til fartøy, anlegg og innretninger av 13. desember 1988 nr. 1011.

    • Forskrift om sjøtrafikk i bestemte farvann (sjøtrafikkforskriften) av 11. desember 1998 nr. 1273.

    • Forskrift om påbudte seilingsleder i territorialfarvannet av 23. desember 2003 nr. 1797.

    • Forskrift om sikring av havner og havneterminaler mot terrorhandlinger m.v. av 3. juli 2007 nr. 825.

    • Forskrift om sikkerhet og terrorberedskap i havner på Svalbard av 23. april 2008 nr. 394.

    • Forskrift om trafikkseparasjonssystem i norsk økonomisk sone på strekningen mellom Vardø og Røst av 29. juni 2007 nr. 734.

    • Forskrift om posisjonsrapportering for fartøy i farvannene ved Svalbard av 26. juni 2008 nr. 718.

    • Forskrift om havner og farvann på Svalbard av 11. april 2008 nr. 342.

    • Forskrift om påbudte seilingsleder i territorialfarvannet av 23. desember 2003 nr. 1797.

  • Lov om lostjenesten m.v. av 16. juni 1989 nr. 59 med relevante forskrifter, bl.a.:

    • Forskrift om plikt til å bruke los i norske farvann av 23. desember 1994 nr. 1129.

    • Forskrift om farledsbevis av 23. desember 1994 nr. 1215.

    • Forskrift for lostjenesten ved beredskap/krig av 25. juli 1986 nr. 1607.

  • Lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13. mars 1981 nr. 6.

  • (Forurensningsloven).

  • Instruks av 19. desember 1997 nr. 1545 om rapporteringsplikt for offentlige tjenestemenn for å bistå sjømilitære myndigheter i oppsynet langs kysten og i norske sjøområder.

Instruksen er særlig aktuell for loskorpset fordi losen er den første tjenestemann som kommer om bord når et skip ankommer norsk farvann, og den siste som forlater det når det går ut igjen.

Kystverket er nasjonal samordningsmyndighet for EUs direktiv 2002/59 om felles rapportering og overvåking av sivil skipsfart. I nært samarbeid med FNs internasjonale maritime organ IMO og EUs tilsvarende sjøsikkerhetsorgan EMSA, drifter og utvikler Kystverket sjøovervåkingssystemer.

Kystverket har 5 trafikksentraler (VTS – Vessel Traffic Service) som overvåker sjøtrafikken i nærmere avgrensede områder ved hjelp av bl.a. radar, AIS, VHF og satellitt. Fra Vardø overvåkes også havområdet fra den norsk-russiske grense til Rogaland, og fra Brevik overvåkes havområdet fra Rogaland til Oslofjorden.

AIS – (Automatic identification system) er et landbasert og helhetlig dekkende nettverk bestående av AIS-basestasjoner lokalisert langs norskekysten, inkludert Bjørnøya. Nettverket mottar AIS-meldinger fra påbudte sendeenheter i fartøyer som ligger innenfor dekningsområdet, ca. 30-60 nautiske mil ut fra kysten, til basestasjonene. AIS-meldingene inneholder opplysninger om posisjon, kurs, fart, ETA (estimated time of arrival), identitet, type fartøy, destinasjon og last. AIS-data blir samlet av nettverket og gjort tilgjengelig for bruk i Kystverket og for andre offentlige brukere. AIS ble opprinnelig utviklet som et antikollisjonssystem, og implementering av AIS om bord på fartøy ble vedtatt av IMO i 2000. I 2002 vedtok EU 2002/59-direktivet (overvåkings- og meldingsdirektivet). Direktivet er gjennomført i norsk rett ved blant annet forskrift om navigasjonshjelpemidler (Sjøfartsdirektoratet) og meldingsforskriften (Kystverket). Alle passasjerskip i utenriksfart, passasjerskip over 300 BT i innenriksfart, hurtiggående passasjerskip over 150 BT og lasteskip over 300 BT, er pålagt AIS. I desember 2008 vedtok EU at grensen for pålegg om AIS på fiskebåter skal senkes fra 45 meter til 15 meter. De nye bestemmelsene skal implementeres i fiskeflåten i løpet av en to-års periode. Det vil si at man via AIS kan identifisere, overvåke og kontrollere alle skip av ikke ubetydelig størrelse.

Kystverket i regi av Fiskeri- og kystdepartementet samarbeider også med russiske myndigheter om utveksling av AIS-data og skipsinformasjon for å sikre høyest mulig grad av sjøsikkerhet i Barentshavet fra Murmansk og langs norskekysten. Intensjonsavtale ble inngått i 2006. Det er i tillegg etablert et tett samarbeid mellom de nordiske land og de baltiske stater mht. utveksling av AIS-data.

SafeSeaNet (SSN). Gjennom EU-direktiv 2002/59 ble det vedtatt etablering av et elektronisk felleseuropeisk meldings- og informasjonssystem for maritim trafikk kalt SafeSeaNet. Meldeplikten i direktivet er gjennomført i norsk rett ved meldingsforskriften av 16. juni 1999 nr. 727. Systemet skal ivareta behovet for elektronisk innhenting og utveksling av informasjon om skipstrafikken i EU/EØS farvann. Direktivet gjelder for alle fartøyer over 300 BT, samt fartøyer uansett størrelse som transporterer farlig eller forurensende last. Melding fra skip skal gis senest 24 timer før ankomst til eller avgang fra havn innen EU/EØS. Kystverket er nasjonal samordningsmyndighet (national competent authority) for SafeSeaNet og er derfor den instans som vil motta, registrere, lagre og videreformidle de meldingene som kommer inn. De øvrige etater som Forsvaret, tollmyndighetene, politi osv. som skal ha de ulike meldingene, vil få disse videreformidlet fra Kystverket. SafeSeaNet er vedtatt som obligatorisk for EUs medlemsstater.

Det er forankret i St.meld. nr. 14 (2004-2005) «På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap» at det skal utvikles et «Single Window» - prinsipp i SafeSeaNet som vil forenkle skipsfartens rapporteringsrutiner og gjøre informasjon om det enkelte fartøy lettere tilgjengelig for alle etater som har en hjemlet meldeplikt for skip.

I samme stortingsmelding er det foreslått følgende tiltak for oppfølging av direktiv 2002/59:

  • Samordning av Kystverkets meldings- og informasjonssystem for skipstrafikken, ShipRep, med 44 av de største trafikkhavnenes felles informasjonssystem.

  • Tverretatlig samordning av meldings- og informasjonssystemet som gjelder losplikt- og anløpsbestemmelsene.

  • Utvikling og etablering av et felleseuropeisk overvåkings- og informasjonssystem, SafeSeaNet.

  • Samarbeid mellom Fiskeri- og kystdepartementet og russiske myndigheter om utvikling av et felles overvåkings-, meldings- og informasjonssystem for oljetransporter og slepeoperasjoner i Barentsområdet. St.meld. nr. 14 (2004-2005) s. 44.

Kystverket har startet et arbeid med å samordne meldingstjenestene til Forsvaret, tollmyndighetene, Sjøfartsdirektoratet, Fiskeridirektoratet, Kystverket og havnene slik at alle pålagte rapporteringer kan skje ett sted. Dette innbærer også en samordning av mer enn 21 meldingsforskrifter som i dag håndheves av til sammen 9 etater. «Single Window»-prinsippet forutsetter at systemet utvikles til å kunne registrere all ønsket informasjon fra alle etater som har en hjemmel for meldeplikt.

LRIT – Langtrekkende identifikasjon og sporing. IMO har vedtatt å etablere LRIT som et nytt satellittbasert system for global identifikasjon og sporing av skip. Dette systemet har langt større rekkevidde enn AIS og datasentre vil fire ganger daglig motta informasjon om identitet, posisjon og tidspunkt for den angitte posisjon fra fartøy som har plikt til å ha LRIT-sender om bord. LRIT blir obligatorisk for alle passasjerskip, for lasteskip over 300 BT og for flyttbare offshore boreenheter. LRIT har vært operativt fra 30. juni 2009. Kystverket er nasjonal samordningsmyndighet for LRIT.

Informasjon fra LRIT-systemet vil kunne kreves av flaggstater for egne fartøy og av havnestater for fartøy som skal anløpe den aktuelle statens havn eller oppankringssted. I tillegg er kyststater gitt rett til å spore fartøy ut til 1 000 nautiske mil fra kysten, herunder skip i transitt. LRIT-meldingene vil være nyttige for flere etater med ansvar knyttet til Norges havområder og kystlinje. Dette følger av tillegg til SOLAS 19 kap.V, vedtatt i 2006.

Til sammen betyr de maritime overvåkingssystemene at man både kan følge skipstrafikken i norske farvann og fastslå hvor skipene er til enhver tid og på hvilken kurs, men også at man kan følge dem, deres gods m.m. over store deler av verden – fra havn til havn. For en grensetjeneste dreier dette seg om svært verdifull informasjon.

Se ellers om utlendingsmyndighetene når det gjelder inn- og utreisekontroll.

ISPS – (The International Ship and Port Facility Security Code). I 2002 etablerte FNs sjøfartsorganisasjon IMO et nytt regelverk i SOLAS-konvensjonen. EU ha innført IMOs regelverk gjennom forordning 725/2004 EF og 884/2005 EF. I 2005 vedtok EU et direktiv om bedre sikring av havnene. Direktivet ble innført i Norge ved forskrift av 3. juli 2007 nr. 825 om sikring av havner og havneterminaler mot terrorhandlinger.

Fiskeri- og kystdepartementet har det overordnede ansvaret for det nasjonale ISPS – regelverket og Kystverket er delegert utøvende myndighet knyttet til bl.a. godkjenning av sikkerhetsorganisasjoner, sårbarhetsvurderinger og planer for sikring av havner og havneanlegg. Kystverket fører tilsyn med at regelverket er innført og følges. For Svalbard gjelder en egen forskrift om havnesikring og terrorberedskap i havner av 23. april 2008 nr. 394.

3.4.8 Luftfartsmyndighetene

Samferdselsdepartementet har i vid utstrekning delegert myndighet etter luftfartsloven til Luftfartstilsynet. Luftfartstilsynet har hovedansvaret for tilsyn med norsk luftfart, og skal være en aktiv pådriver for sikker og samfunnsnyttig luftfart. Tilsynet skal bl.a. påse at aktørene i sivil luftfart oppfyller gjeldende regelverk. Videre skal Luftfartstilsynet føre Norges Luftfartøyregister m.v. En viktig oppgave er også å samarbeide med Forsvaret for å sikre en best mulig koordinering mellom sivil og militær luftfart.

Norge ble medlem av EU-byrået Aviation Safety Agency (EASA) 1. juni 2005. EASA er den nye europeiske luftfartsmyndigheten for sivil flysikkerhet. I årene framover vil EASA gjennom nye EØS-relevante forordninger bidra til å prege lovgivningen på dette felt.

Avinor AS (tidl. Luftfartsverket) har siden 2003 vært et statlig aksjeselskap, med ansvar for å planlegge, bygge ut og drive både lufthavner og flysik­ringstjenester i Norge. Avinor er nå tillagt ytterst få myndighetsbeføyelser.

3.4.8.1 Lov om luftfart

Luftfartsloven gjelder for luftfart i riket, samt i utgangspunktet også for luftfart i tilknytning til petroleumsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel. Videre gjelder den for norske luftfartøy i den utstrekning folkeretten og fremmed rett ikke hindrer det (§ 1- 2).

Loven inneholder et to-sporet system. Loven hjemler for det første regelverk som gis anvendelse på såkalt tredjelandstrafikk, dvs. luftfartsvirksomhet utenfor EØS-området.

For det annet er det gjennom EØS-avtalen implementert svært mange rettsakter, i hovedsak som forskrifter, med hjemmel i lovens § 16-1. Disse rettsaktene gjelder som hovedregel bare innenfor EØS-området. Loven må – for å få nødvendig oversikt - følgelig suppleres med relevante EU- rettsakter på luftfartens område. Det er også gitt egne lovbestemmelser i luftfartsloven basert på EØS-forordninger.

Svalbard og Jan Mayen er ikke omfattet av EØS-avtalens virkeområde. Det samme gjelder kontinentalsokkelen.

Luftfartsloven er primært gitt for å ivareta sikkerheten i luftfarten. Loven er imidlertid i de senere år blitt utvidet til også å omfatte tilsyn med forbruker-/passasjerrettigheter, økonomisk tilsyn m.m.

Loven gir regler om landingsplasser, lufttrafikk, sertifikater, miljøkrav, forsikringsplikt, varsling og rapportering av luftfartsulykker m.m.

Den inneholder imidlertid ikke reisekontrollmessige krav ut over det som er relatert til EUs regelverk om sikkerhet for å forhindre anslag mot luftfarten.

Det er med hjemmel i loven gitt regler om ID-kontroll av passasjerer som sjekker inn bagasje. Det er videre gitt omfattende krav om gjennomsøking av passasjerer, ansatte, bagasje, post, frakt mv. for å forhindre at gjenstander som det er knyttet sikkerhetsmessig risiko til, innføres på flyside eller blir brakt ombord i luftfartøyene. Som følge av dette regelverket er det foretatt omfattende bygningsmessige endringer på lufthavnene, anskaffet ulike typer maskinvare mv. for å gjennomføre en effektiv og nødvendig kontroll.

Sentrale bestemmelser når det gjelder den sikkerhetsmessige kontroll av personer og gods er §§ 36 og 37 i forskrift av 30. april 2004 nr. 715 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten. De lyder nå:

§ 36. Forbudte gjenstander og stoffer m.v.

(1) Gjenstander eller stoffer som kan sette sikkerheten i fare må ikke innføres på flyside eller om bord i luftfartøy.

(2) Dersom sikkerhetskontrollen av innsjekket bagasje avdekker en gjenstand som antas å burde beslaglegges i henhold til straffeprosessloven, skal politiet straks tilkalles.

§ 37. ID-kontroll av passasjerer som sjekker inn bagasje

(1) Passasjerer skal forevise dokumentasjon av identitet ved innsjekking av bagasje og i forbindelse med ombordstigning. Identifikasjonsdokumenter må minst inneholde navn, bilde og fødselsdato. Luftfartsselskapet skal sjekke samsvar mellom billett eller boardingkort og fremlagt dokumentasjon.

(2) Mindreårige som reiser sammen med andre, trenger ikke å forevise dokumentasjon av identitet, men identifiseres av medreisende passasjer.

(3) Luftfartsselskapet kan etablere alternativer til ID-kontrollen nevnt i første ledd, dersom kontrollhensynet kan ivaretas på annen betryggende måte.

Den grensehåndhevende effekten er altså indirekte, dvs. en følge av lovens stedlige herredømme og de beføyelser myndighetene er tillagt etter loven med utfyllende bestemmelser.

3.4.9 Andre tilsyns- og kontrollordninger

Luftfartslovgivningen er et eksempel på at tilsyns- og forvaltningsorganer kan være tillagt kontrolloppgaver og kontrollbeføyelser som går langt ut over den kontrollerende saksbehandling som må foretas når det søkes om offentlige bevilgninger og tillatelser. Disse oppgavene kan minne om de politiet har etter politiloven med hensyn til å forebygge og avdekke ulovlige forhold, og beføyelsene kan både minne om og gå ut over de som politiet har når det kommer til etterforsking. Likevel: selv om beføyelsene kan ha et straffeprosessuelt tilsnitt, dreier det seg vanligvis om forvaltningsbeføyelser. De tilligger det som i politiinstruksens § 13-3 kalles særlige kontrollmyndigheter.

Mange av de kontrolloppgavene og – beføyelsene som forvaltningen har, kan utøves på grensene og grenseovergangsstedene, og i noen tilfeller bør de utøves der dersom kontrollen skal ha den tiltenkte effekt.

Mattilsynet er et eksempel: Matloven av 19. desember 2003 nr. 124 stiller inngripende tiltak til rådighet for Mattilsynet når det er nødvendig for å ivareta blant annet næringsmiddeltryggheten, plantehelsen og dyrehelsen, se lovens §§ 23-25. Noen av disse tiltakene er aktuelle inne på territoriet, for eksempel på en produksjonsbedrift eller overfor en besetning som er smittebærende. Andre tiltak må settes inn på grensene. Det dreier seg da om kontroll med fødevarer som importeres, om karantene, om restriksjoner på import, eventuelt om importforbud. Derfor har Mattilsynet egen kontrollpost på bl.a. Storskog.

Innenfor helsevesenet gir smittevernloven av 5. august 1994 beslektede tilsyns-, kontroll- og inngrepshjemler som dels kan settes inn lokalt på smittestedet/mot den smittede og dels kan settes inn for hindre at smitte føres til Norge eller fra Norge. Blant tiltakene som kan settes inn på grensene er karantene, smittesanering, krav til dokumentasjon og forøvrig tiltak som gjelder personer, dyr, varer, gjenstander og transportmidler, se lovens §§ 4-3 og 4-4.

Visse tiltak kan settes inn så vel på grensen som inne på territoriet. Typisk i så måte er trafikkontroll, hjemlet i vegtrafikkloven av 18. juni 1965 § 10. Det er intet til hinder for å iverksette trafikkontroll på grensen, og det kan gjøres for å kontrollere både sjåføren og kjøretøyet, akseltrykk, tillatt antall passasjerer, hviletid under transport m.m. Trafikkontroll på grensen og grenseovergangsstedene er et ganske aktuelt tiltak, særlig når det gjelder teknisk tilstand og utustning for norske forhold. Kontrollmyndigheten tilligger politiet og regionvegkontorene, som både kan opptre hver for seg og sammen. Etter § 10 annet ledd kan myndighet til å utføre trafikkontroll også legges til andre tjenestemenn. Det er for så vidt intet til hinder for å la tolltjenestemenn utføre trafikkontroll.

Det finnes også lovgivning som er rettet direkte mot inn- og/eller utførsel. Eksportkontrolloven som er omtalt foran under avsnitt 3.4.3 om Utenriksdepartementet gjelder bare utførsel. Valutaregisterloven av 28. mai 2004 nr. 29 skal sikre registrering av overføring av norske og utenlandske betalingsmidler inn og ut av Norge, og lovens hovedformål er å forebygge og bekjempe kriminalitet og å bidra til riktig skatte- og avgiftsbetaling, jf. § 1 første ledd. Blant de offentlige myndigheter som skal ha tilgang til registeret er politiet og tollmyndighetene.

Etter valutaregisterloven § 4 annet ledd skal tollmyndighetene rapportere deklareringspliktig inn- og utførsel av betalingsmidler. Men kontanter er også ansett som varer etter tolltariffen, hjemlet i tolloven (selv om de ikke er belagt med toll). Tollmyndighetene fører derfor kontroll med betalingsmidler som de reisende medbringer. På samme vis kontrollerer tollmyndighetene annen inn- og utførsel som er undergitt import- eller eksportrestriksjoner/kontroll/forbud under andre etater, såframt de omfattes av tolltariffen og dermed anses som varer, dvs. hva enten de er tollbelagt eller ikke, jf. foran under 3.4.5 om tollmyndighetene.

Det finnes også kontroll- og vernelovgivning som dels håndheves av politiet og dels av tollmyndighetene. Importforbudet i lakse- og innlandsfiskeloven av 15. mai 1992 nr. 47 § 8 og det tilsvarende som gjelder vilt i viltloven av 29. mai 1981 nr. 38 § 47 følges opp på grensene av tollmyndighetene. Loven om lakse- og innlandsfisket § 42 gir imidlertid også adgang til kontroll av båter og fartøyer, så vel i sjøen som i ferskvann (herunder grensevassdrag), og denne kontrolladgangen tilligger Statens naturoppsyn, som fungerer i samarbeid med og som supplement til politiet, jf. lov om statlig naturoppsyn av 21. juni 1996 nr. 38 §§ 2 og 3. I sjøen er denne kontrollmyndigheten lagt videre til Kystvakten som kan-oppgave, jf. kystvaktloven § 11.

De lover og forvaltningsmyndigheter som er omtalt her, er først og fremst nevnt som typiske eller viktige eksempler. Omtalen er ikke på noen måte ment å gi et uttømmende bilde av hvilke kontrolloppgaver som kan ivaretas på grensene og hvilke beføyelser som tillates.

3.5 Person- og varetrafikken over ­grensene

Kunnskap om trafikkvolumet er viktig for vurderingen av ressursbruk og organisering av grensekontrollen. 20

Tall innhentet fra Toll- og avgiftsdirektoratet i oktober 2008 viser følgende volumer for 2007:

Landeveistrafikken:

Antall personbiler over landegrensen: ca. 6, 3 mill.
Lastebiler og vogntog: 730 000
Busser: 22 000

Toll- og avgiftsdirektoratets tall viser en jevn stigende utvikling av omfanget av disse transportmidlene.

Flytrafikken:

Antall flypassasjerer i.hht. Avinors tall økte fra ca. 6 mill. i 2006 til opp mot 7,6 mill i 2007.

Også godsforsendelsene med fly er økende fra ca. 32 000 tonn i 2006 til 44 000 tonn i 2007.

Fergetrafikken:

Fergepassasjerer 3 000 000
Personbiler 460 000
Lastebiler og vogntog 60 000
Busser 5 500

Togtrafikken:

Togpassasjerer 280 000

Fartøystrafikk:

Det har vært en nedgang i fartøystrafikken direkte fra utlandet fra ca. 19 000 i 2002 til ca. 17 000 i 2008, men prognosen viser en utflating frem mot 2010.

På inn- og utreisekontrollsiden kan det ikke uten videre pekes ut tallmateriale som gir et fullstendig bilde av trafikken over grensene. Det føres ikke statistikk over inn- og utpasseringer, men alle som kommer til Norge for å være i landet i minst seks måneder, skal varsle folkeregisteret. Ikke-nordiske statsborgere må ha tillatelse fra norske myndigheter for å oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder. I tillegg må borgere fra en del land ha visum for å besøke Norge.

Borgere av nesten alle medlemslandene i OECD og enkelte andre land i Mellom- og Sør-Amerika, Asia og Europa er unntatt fra visumplikten.

I 2007 fattet utlendingsmyndighetene 104 000 vedtak som ga personer mulighet til å oppholde seg i Norge på et annet grunnlag enn besøk som turist eller som forretningsreisende. Dette er en økning fra 2006.

Oppholdstillatelsene fordelte seg slik:

  • 72 500 tillatelser gitt fordi søkeren skulle arbeide i Norge

  • 7 700 tillatelser gitt fordi søkeren skulle studere i Norge

  • 17 900 tillatelser gitt fordi søkeren skulle stifte familie i Norge eller gjenforenes med et familiemedlem

  • 4 450 tillatelser gitt etter søknad om asyl

  • 1 300 tillatelser gitt til overføringsflyktninger

Det ble gitt 28 300 arbeidstillatelser for kortere tidsrom enn 3 måneder.

Norske myndigheter innvilget nesten 109 700 besøksvisum i 2007. Det foreligger ingen statistikk over hvor mange av disse som faktisk besøkte Norge, men statistikken over utenlandske borgere som overnattet ved norske hoteller og lignende, indikerer at bare åtte prosent var personer med visumplikt. Noen av disse kan ha fått visum av myndigheter i andre Schengenland.

Tallene ovenfor avslører noen av utfordringene man står ovenfor, men uansett ambisjoner så kan man i et demokrati aldri oppnå fullstendig kontroll over grensene. Sikkerhet må balanseres mot andre demokratiske verdier og adgangen til fri flyt av varer og personer. Utfordringen er å gjøre det enkelt for den lovlige grensekryssende trafikken og vanskelig for den ulovlige.

3.6 Andre land

3.6.1 Danmark

Grensekontrollen og utlendingskontrollen ligger til politiet, som i likhet med utlendingsforvaltningen sorterer under Justisministeriet.

De danske ordningene er nært beslektet med de norske, men det er to vesentlige forskjeller.

Den ene forskjellen ligger i at Danmark ikke har noen ytre Schengen landegrense. Inn- og utreisekontrollen foregår derfor i sjø- og lufthavnene, og grenseovervåkingen gjelder bare disse overgangsstedene og sjøgrensen.

Den andre forskjellen er at Danmark ikke har en egen kystvakt. Derfor bistår forsvaret politiet med overvåkingen av ferdselen i sjøområdene. Det rapporterer til politiet når det gjøres observasjoner som er politirelevante.

Oppstår det behov for politiinnsats i sjøen, tjener forsvarets sjø- og luftfartøyer som plattform for politiets operasjon. Forsvaret utfører ikke politigjøremål av eget tiltak, unntatt i nødstilfeller. Gir det politiet assistanse, skjer det under politiets ledelse, men slik at de militære styrkene forblir under militær kommando.

Politiet er organisert med en egen utlendingsavdeling, men det har ikke noen riksdekkende enhet som er spesialisert på grensekontroll. Spesialiserte enheter finnes derimot ved de politidistrikter som har grenseovergangssteder.

3.6.2 Sverige

I likhet med Danmark har Sverige ikke ytre Schengen landegrense, men de indre grensene er lange, - om lag 220 mil, mens sjøgrensen måler ca. 320 mil.

Den svenske utlänningslagen (2005:716) av 29. september 2005 regulerer også grensekontrollen. Behovet for en egen grensekontrollov ble utredet i 2003 som oppfølging av Sveriges tilpasning til Schengen, se SOU 2004:110. Utredningen er så langt ikke fulgt opp med at det er gitt ny lov om grensekontroll.

De grenserelevante oppgavene ligger i Sverige til:

  • Politiet, som hører under Justitiedepartementet,

  • Migrasjonsverket, som hører under Justitiedepartementet,

  • Kustbevakningen, som hører under Forsvarsdepartementet og

  • Tullverket, som hører under Finansdepartementet.

Kustbevakningens organisatoriske forankring atskiller seg fra den norske kystvaktens ved at den er en sivil organisasjon. Forsvarsdepartementet har en egen avdeling for sivile tjenester. Kustbevakningen sorterer under denne. Den er altså ikke en del av forsvarsmakten i fredstid og styres ikke av de militære kommandosentrene.

Reglene i utlänningslagen kap. 9 legger ansvaret for inn- og utreisekontrollen til politiet, men Tullverket og Kustbevakningen skal hjelpe til. Migrasjonsverket kan også gis en hjelpefunksjon. Kustbevakningens oppgave er å kontrollere sjøtrafikken.

Utlänningslagen skiller mellom inn- og utreisekontroll ved grensepassering og utlendingskontroll ved opphold (vistelse). Det er bare på grensen at tollmyndighetene kan bistå politiet. Kustbevakningens bistandsplikt gjelder derimot ferdselen i territorialfarvannet, dvs. også under utenlandske fartøyers opphold.

Lovens kap. 9 hjemler kontroll- og tvangsmidler. Det dreier seg om plikt for utlending til å dokumentere identitet og vilkår for innreise og opphold, rett for politiet til å visitere person, bagasje og transportmiddel, herunder for å finne bevis om reiserute m.m., rett til å ta hånd om pass og billetter, rett til kortvarig å holde tilbake person i påvente av nærmere undersøkelser og formell beslutning om forvaring. Videre legger kap. 9 §§ 3 og 3a kontrollansvar og opplysningsplikt på transportør. Når reisen til Sverige innebærer kryssing av Schengen yttergrense, skal transportøren kontrollere at den reisende har pass og nødvendige tillatelser, om nødvendig også om vedkommende har nok penger for reisen. Videre skal flytransportør etter innsjekking overføre passasjerlisten til politiet.

De svenske reglene er altså nokså lik de norske, men de er noe bedre utbygget, spesielt når det gjelder sikring av bevis.

Det ikke vedtatte utkastet til en egen grenselov går i første rekke ut på å samle alle regler om personkontroll, også regler som gjelder indre utlendingskontroll. Varekontroll er ikke omfattet av utkastet. I inn- og utreisekontrollen legger utkastet opp til et noe tettere samarbeid mellom politi, toll og Kustbevakningen, bl.a. slik at toll og Kustbevakningen skal ha politiets beføyelser når de utøver inn- og utreisekontroll og kunne bruke makt. Reglene om bevissikring, tilbakeholdelse og andre inngrep er noe bedre utbygget. Videre blir de tre etatene toll, kystvakt og politiet definert som grensekontrollmyndigheter. Utkastets begrepsbruk er innrettet etter det.

3.6.3 Finland

Den finske grensetjenesten har i stor grad dannet mønster for Schengenstandarder. Lovgivningen er av ny dato.

De finske ordningene og rettsreglene for grensevakten er etter reformer på 1990-tallet vel tilpasset Schengens regelverk, men de organisatoriske løsningene er til dels av eldre dato. Grensebevoktningen hadde et militært utspring. Tjenestene ble etter hvert samlet under Inrikesministeriet, men beholdt sin militære organisasjon. Etter en lovreform i 1931 har det vært en samlet organisasjon som har tatt seg av bevoktningen av sjø- og landegrenser.

Gränsbevakningsväsendet (GBV) er nå en styrke på vel 3 000 mann. Den bevokter sjøterritoriet og en landegrense på knapt 260 mil, hvorav en halvpart er Schengen yttergrense mot Russland. Det sentrale lovverket er fra 2005. Etatens organisasjon og drift er regulert i lov 577/2005 om gränsbevakningsväsendets förvaltning. Reglene om kontroll og overvåking, framgangsmåter og tvangsmidler er gitt i en egen lov; gränsbevakningslag 578/2005. Det er dessuten en egen lov om behandling av personopplysninger i grensevesenet, nr. 579/2005.

GBV er fortsatt en militært organisert etat, men med sivile oppgaver og underlagt Innenriksministeriet. Den rekrutterer vernepliktige, men bruker dem ikke i utøvende tjeneste i fredstid. De finske militære styrker står ikke på grensene. I tilfelle det skjer en suverenitetskrenkelse vil den initialt bli møtt av GBV. I krigstid vil GBV inngå i de militære styrker.

GBVs mannskaper har uniformer med et sivilt preg. Styrken er utrustet med håndvåpen. Mannskapene bærer pistol i tjenesten, men gevær i øde områder.

GBV patruljerer grensene. I tillegg overvåkes grensene med diverse tekniske hjelpemidler, bl.a. sensorer og video.

GBV kontrollerer trafikken over grenseovergangsstedene, og det leder og samordner virksomheten til alle tjenester som utfører inn- og utreisekontroll. Til slike andre tjenester hører politiet, som også står for inn- og utreisekontrollen på noen mindre flyplasser, og tollmyndighetene, som har varekontrollen, men som bistås av GBV i tollovervåkingen. GBV utfører også varekontrollen der tollmyndighetene ikke er, eller når det ellers er behov for det. Likeledes kan GBV ivareta politiets oppgaver innen bl.a. kriminalitetsbekjempelse når det må reageres straks og politistyrker ikke er på stedet. Videre står GBV sentralt i redningstjenesten.

GBV straffeforfølger lovovertredelser innen sitt ansvarsområde. Det dreier seg om en myndighet som er parallell til politiets, dvs. at hver etat etterforsker de saker de selv kommer over. Tidligere hadde GBV bare myndighet i grenseområdene, men dette er nå opphevet, slik at det ikke er noen indre begrensning av virkeområdet.

GBV samarbeider nært med russiske grensemyndigheter. Grenseregimeavtalen med Russland ligner på den Norge har, bl.a. gjennom ordningen med grensekommissærer. Grensekommissærfunksjonen tilligger de regionale sjefer i GBV som har ansvar for landegrensen.

Når GBV-mannskaper opptrer for toll eller politiet, har de de beføyelser som toll- og politimyndighetene har etter sin lovgivning. I tillegg har gränsbevakningslagen selv detaljerte regler om beføyelser og maktmidler. Disse styres bl.a. av proporsjonalitet og minste inngreps prinsipp. Til beføyelsene hører bl.a. visitering, utredning av identitet, automatisk identifisering, teknisk overvåking, trafikkregulering og stansning av kjøretøyer og rett til å gi pålegg og bruke makt. Alle trafikkmidler og containere som krysser på landegrensens overgangssteder blir fotografert og registrert med registreringsnummer. Dette gir bl.a. mulighet for å stanse smugling av stjålne kjøretøyer og oppdage unormale ferdselsmønstre som kan indikere kriminalitet.

Gränsbevakningslagens kap. 7 hjemler opprettelse av en grensesone på inntil 4 km i sjøen og 3 km på ytre Schengen landegrense, dvs. mot Russland. Sonen er begrunnet med overvåkingsbehovet. Man må ha tillatelse for å oppholde seg i den, og det er begrensninger på ferdsel. Ferdsel om natten er ikke tillatt i grensevassdrag og det kreves tillatelse på dagtid. Våpenbesittelse krever tillatelse. Bygninger kan ikke oppføres nærmere grensen enn 50 m uten tillatelse, og alle konstruksjoner som kan hindre grenseovervåkingen er forbudt. Innen en avstand på 20 meter er det forbudt å fjerne masser uten tillatelse. Det finnes også et system for meldeplikt for visse virksomheter, bl.a. fiske i grensevassdrag.

3.6.4 Sammenfatning av nordiske ordninger

Ordningene i Norge, Danmark, Sverige og Finland avspeiler to prinsipielt forskjellige organisatoriske løsninger. Finland representer den ene hovedløsningen med en særskilt organisert grensemyndighet med en militær struktur. Danmark, Norge og Sverige representerer den andre løsningen med politiet som hovedansvarlig for grenseovervåking og kontroll av persontrafikken. Ingen av landene har toll- og varekontroll integrert, men det er forskjellige grader av samarbeid og stedfortredertjeneste.

Politiet har ikke forutsetninger for å overvåke og kontrollere alle deler av grensene. Derfor trekkes det på forsvaret, men på forskjellige måter. I Danmark står forsvaret for sjøovervåkingen. I Norge står i prinsippet både Kystverket, Forsvaret, politiet og tollmyndighetene for sjøovervåkingen, hver innen sitt ansvarsområde, men med Kystvakten og Sjøforsvaret som utøvende myndighet på vegne av de øvrige etater. Den svenske Kustbevakningen har en liknende funksjon, men den er en sivil etat administrert av det svenske forsvardepartement.

3.6.5 Trekk ved ordningene i andre land

I 2002 innhentet EU redegjørelser fra Schengenstatene om deres grensekontrollordninger. En landsvis oversikt basert på disse rapporter er gitt i den finske grenselovproposisjonen, Rp 6/2005 rd, gjengitt i «Gränsbevaknigsväsendets lagreform» 2005, utgitt av GBV, s. 132 flg. En annen framstilling av grensekontrollordningene i Europa er gitt i den svenske grenselovutredningen s. 308 flg. Den er ordnet etter typer modeller og metoder.

Utvalget har ikke funnet det nødvendig å foreta egne undersøkelser nå og heller ikke å gi noen nærmere framstilling for det enkelte land. Det er modeller og karakteristiske trekk som har interesse.

3.6.5.1 Organisatoriske løsninger

Ordningene i de andre europeiske land varierer like mye som i Norden. Inntrykket er at det er nasjonale tradisjoner og geografiske og politiske forhold som har vært bestemmende.

Noen land har, som Finland, en egen grensetjeneste som står for inn- og utreisekontrollen, samt grenseovervåkning, og med en paramilitær organisasjonsform, men er underlagt et departement med ansvar for den indre sikkerhet (innenriks/justisdepartement). Dette gjelder bl.a. de baltiske statene, Polen og Ungarn. Portugal har også en egen tjeneste, men den suppleres i overvåkingen av nasjonalgarden.

I nesten alle andre stater har politiet en rolle i grensekontrollen. I Belgia, Tyskland, Tsjekkia, Slovenia, Slovakia og Irland står politiet for kontrollen, gjerne gjennom spesialiserte enheter. For så vidt er ordningen som i Danmark og Norge, men i Belgia har man, som i mange andre land, et statlig rikspoliti og et lokalt politi. Grensekontrollen ligger til rikspolitiet. Også i Tyskland har grensekontrollen ligget til en riksenhet.

I de fleste land hvor det ordinære politi har en rolle, har man kombinerte ordninger hvor politiet har et delansvar eller er et utførende eller supplerende ledd. Svært mange land har egne immigrasjons/utlendingsmyndigheter. Mange land har egne semimilitære politistyrker med hel/delansvar for grensekontrollen på nasjonalt nivå, typisk Guardia Civil i Spania, Carabinieri i Italia, gendarmeriet i Frankrike og Østerrike og Koninklijke Marechaussee i Nederland. Disse styrkene kan være underlagt forsvarsdepartementet (Italia, Frankrike, Portugal), innenriksdepartement/justisdepartement (Østerrike), av og til både forsvars- og innenriksdepartementer (Spania).

En del land med sjøgrenser har særordninger for overvåking og kontroll i sjøen. Noen benytter seg av forsvarets ressurser, eventuelt som supplement til politiressursene (Frankrike, Irland). Noen stater har havnepoliti (Hellas), noen både sjøpoliti og nasjonalgarde (Portugal). Italia har en kystvakt som ivaretar kontrolloppgaver til sjøs, likeså Storbritannia. Hvor slike særordninger ikke finnes, er kystvaktenheter integrert i politiet eller forsvaret eller den nasjonale grensetjenesten.

3.6.5.2 Bemanning

Bemanningen i grensekontrollen varierer etter lengden på yttergrensene (i første rekke), grensenes karakter, areal, folketall, trafikk, organisatoriske forhold m.m. og nevnes her bare som eksempler, ikke som veiledning, også fordi tallgrunnlaget neppe er enhetlig.

De sentraleuropeiske landene med lang yttergrense og stor trafikk/befolkning bruker store ressurser i grenseovervåking og -kontroll. Ungarn oppgir en bemanning på 12000, Polen totalt henimot 20000 med en yttergrense på 129 mil. I de baltiske landene ligger bemanningen mellom 2300 og 4300. I Tyskland dreier det seg om 40000. For Frankrike oppgis ca. 5000, for Hellas 4100, for Østerrike vel 6000 (hvorav halvparten tilhører toll og forsvar). Den nederlandske Marechausseen er på 6400 mann. Den har, som andre semimilitære styrker, langt flere oppgaver enn grensekontroll. Til gjengjeld er politiets ressursbruk ikke oppgitt.

3.6.5.3 Indre virkeområde og soner ved grenser

Der grensekontrollen ligger til politiet, er det ingen organisatoriske begrensninger på det indre stedlige virkeområdet. Spørsmålet om slike begrensninger oppstår imidlertid når grensekontrollfunksjoner helt eller delvis er lagt til etater utenfor politiet, og særlig hvis politiet eller andre organer har restfunksjoner innen grense- og/eller utlendingskontroll. Likeledes oppstår spørsmålet hvis den aktuelle grensemyndighet også kan forfølge straffbare handlinger.

I Polen kan grensevakten opptre i hele riket og herunder forfølge straffbare handlinger. I Finland var som nevnt Gränsbevakningsväsendets funksjoner begrenset til grenseområdene, men dette er opphevet. GBV har nå myndighet i hele Finland, og det kan også etterforske straffbare handlinger. I Tyskland har grensepolitiet hatt et virkeområde på 30 km regnet fra yttergrense.

Uavhengig av de organisatoriske forhold kan det tenkes lagt inn geografiske begrensninger for utøvelse av grensekontrollfunksjonen, da gjerne som motsetning til den indre utlendingskontroll. Slike typer begrensninger synes imidlertid ikke å være noe gjennomgående trekk.

På yttergrensene er det adgang til å foreta supplerende kontroll i områder i nærheten av grensen.

Når det gjelder de indre grenser, har enkelte Schengenstater en overvåking og kontroll i baklandet som en kompensasjon for opphevelsen av inn- og utreisekontrollen på disse grensene. Slik er det bl.a. i Danmark. I Nederland, Frankrike og Tyskland opereres det med grensenære soner med en mer intensiv inn- og utreisekontroll. I Nederland er sonen på 3 km, i Tyskland 25 og i Frankrike 20. Det dreier seg i alle fall om ferdselskontroll. I Danmark gjelder baklandskontrollen ikke minst steder hvor mennesker oppholder seg. Den må da oppfattes som ordinær indre utlendingskontroll og ikke et grensetiltak.

Ikke for noen stater er det gitt opplysninger om soner ved grenser lik de finske, med særlige restriksjoner på ferdsel, bebyggelse m.m., men slike ordninger finnes nok.

3.6.5.4 Internt samarbeid og integrering

Opplysningene som foreligger om samarbeidet mellom toll, politi/inn- og utreisekontrolltjeneste og andre kontrollmyndigheter er mangelfulle.

Av Schengenstatene er det bare Sveits som har en grensetjeneste som fullt ut integrerer vare- og inn- og utreisekontroll (Sveits har ikke en egen tolletat). Slike organisatoriske løsninger skal også finnes eller være under utvikling i USA, Canada og Storbritannia.

Innenfor Schengen synes Finland å ha det mest utviklede konsept for samarbeide mellom grensetjeneste, toll og politi, med adgang til å opptre for hverandre (stedfortredende tjeneste). I alle fall Latvia og Litauen synes å ha beslektede ordninger. I Frankrike har politi og tollvesen et fellesansvar for grensekontrollen. Der politiet ikke er, tar tollmyndighetene inn- og utreisekontrollen.

I Spania har Guardia Civil tollovervåkingsoppgaver og alminnelig ansvar for overvåking av grensene. En slik kombinert funksjon synes også nasjonalgarden i Portugal å ha.

Overvåking og kontroll for flere formål går ellers igjen på sjøgrensene.

Det foreliggende materialet gir bare spredte opplysninger om annet formelt og uformelt samarbeid mellom varekontrollmyndighet, inn- og utreisekontrollmyndighet og mulige andre kontrollmyndigheter. For Spania nevnes et sentralt samordningsorgan. Om Nederland oppgis det at Marechausseen, politi og toll samarbeider tett. Et mer eller mindre formalisert samarbeid må antas å foregå i alle land, men det oppgis at taushets- og personregisterregler legger begrensninger, slik i Danmark.

3.6.5.5 Eksternt samarbeid

Innenfor Schengen samarbeider nabostater om overvåkingen på indre grenser og om utførelse av stikkprøvekontroller. I Tyskland og Nederland samarbeider tjenestemennene på hver side om å skille ut objekter som bør kontrolleres og om å stanse dem.

Det samarbeides også mellom Schengenstater og nabostater som ikke tilhører Schengen, dvs. over ytre Schengengrense. Finske og russiske myndigheter varsler således hverandre når de observerer irregulære forhold og trafikk som den annen part bør kunne gripe inn overfor.

3.6.5.6 Beføyelser

Opplysningene om administrative kontroll- og tvangsmidler som de norske og nordiske er mangelfulle, men foreligger når det gjelder Nederland og Tyskland. I Tyskland kan det dessuten foretas telefonavlytting, nyttes teleovervåking og annen overvåkingsutrustning og foretas ransaking av bygg og boliger.

3.6.6 Russland

Russland har yttergrense i forhold til et stort antall Schengenstater, og bør derfor nevnes.

Som Sovjetsamveldet hadde, har Russland en egen grensebevoktningstjeneste som sorterer under Den russiske føderasjons føderale sikkerhetstjeneste (FSB, tidligere KGB). Grensetjenesten 21 , som også har kystvaktenheter, dekker også kontroll av sjøområdene. Grensetjenesten med ansvar for grenseovervåking og inn- og utreisekontroll, er delt i regioner, og den har hatt en betydelig totalbemanning (i 2005 ca. 185 000). Inntil nylig ble det benyttet vernepliktige. Parallelt med en nedbemanning, synes det nå å skje en øket satsing på teknologisk overvåkingsutstyr. Hele tjenesten har vært under omvurdering med sikte på profesjonalisering for bekjempelse av grenseoverskridende kriminalitet og illegal innvandring.

Langs grensen løper en grensesone på 5 km med særskilte restriksjoner for sivil trafikk. Innenfor den er det strenge restriksjoner, men det er også adgangsbegrensinger utenfor selve sonen.

Fotnoter

1.

Schengen er navnet på en liten landsby helt sør i Luxembourg hvor grensene mellom Frankrike, Luxembourg og Tyskland møter hverandre. Her undertegnet representanter for fem europeiske land den 15. juni 1985 en avtale som skulle ha som formål å avskaffe grensekontrollen for personer mellom disse landene. Schengen er senere blitt et fellesbegrep for det samarbeidet som finner sted mellom en rekke europeiske land med sikte på både å redusere grensekontrollen for personer og å utarbeide felles retningslinjer for blant annet visum og asyl.

2.

Kravet er at den reisende må medbringe et identifikasjonsdokument utstedt av myndighetene, og som viser statsborgerskap. De fleste land innen Schengenområdet har i dag nasjonale ID-kort som fyller dette kravet. For Norge er det fortsatt bare passet som fyller kravene til et slikt identifikasjonsdokument. Etter Schengenregelverket skal reisende avkreves slik legitimasjon av overnattingssteder.

3.

Kommisjonens grensepakke er en oppfølging av beslutning på toppmøte i Det europeiske råd, Beslutning No 896/2006/EC.

4.

Grensen mellom Norge og Russland (frem til 1991 Sovjetunionen) var i prinsippet en lukket grense under hele den kalde krigen, og kunne i praksis kun krysses etter særskilt avtale mellom de to lands grensekommissærer.

5.

Historisk har politioppgaver vært utført dels av lensmenn med forankring i lokalsamfunnene, men med lovfestede bistandsoppgaver for blant annet fogder og dommere, dels av kommunalt ansatt politi i byer og enkelte kjøpsteder. Med politiloven av 1936 ble alt politivesen overført til staten.

6.

For norsk økonomisk sone er ansvaret for politioppgaver ikke fordelt, slik at dette i prinsippet ligger til politidirektøren. Det er for tiden under utredning å utpeke særskilte politidistrikter med ansvar for politioppgavene i norsk økonomisk sone.

7.

Denne hjemmelen ble benyttet for bistand fra politireserven under OL på Lillehammer i 1994.

8.

Fra 2005 ble det innført bruk av biometriske kjennetegn i norske pass, i første omgang ansiktsfoto elektronisk lagret i passet. Fra 1. januar 2010 vil også fingeravtrykk (2 fingre) bli lagret elektronisk i passet. Dette er forankret i en endring av passloven, jf. Ot.prp. nr. 64 (2008-2009). Biometriske kjennetegn lagret elektronisk i passet er basert på internasjonale standarder utarbeidet av ICAO (den internasjonale luftfartsorganisasjonen), og er tatt i bruk i en rekke land i verden. For EU/Schengenland baseres ordningen på en egen forordning som omfatter bruk av elektronisk lagret ansiktsfoto (fra 2006) og fingeravtrykk (fra 2009).

Fra 2009 vil det også bli tatt i bruk elektronisk lagret ansiktsfoto og fingeravtrykk (10 fingre) av visumsøkere. Her legges det opp til at fingeravtrykkene skal lagres i en sentral database for hele EU/Schengenområdet (VIS). Denne skal være tilgjengelig fra alle ytre grenseovergangssteder for verifisering av identiteten gjennom en automatisert sammenlikning av de biometriske kjennetegn.

9.

Tallene er fra tollmyndighetenes årsmelding 2007

10.

Denne loven er vedtatt opphevet

11.

Denne forskriften er foreslått opphevet

12.

5. juni 2009 fattet Forsvarsdepartementet et dispensasjonsvedtak som fritar sivile statlige forskningsfartøy, som har konsesjon til å drive forskningsvirksomhet innenfor norsk jurisdiksjonsområde, fra kravet om diplomatisk klarering.

13.

Med bakgrunn i behovet for å oppdatere fem av dagens seks grensestasjoner ved GSV, og merknader fra EU i forbindelse med inspeksjonen knyttet til etterlevelse av Schengenregelverket, ble det i 2007 foretatt en studie kalt Grensevakt 2010. Hensikten med denne studien har vært å sikre at de planlagte investeringer gjøres slik at Grensevakten står best mulig rustet til å løse sine oppdrag i fremtiden. Anbefalingen fra studien, som er godkjent av forsvarssjefen i Gjennomføringsdirektivet (som er en direkte oppfølging av St.prp. nr. 48 (2007-2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier), er blant annet å erstatte dagens seks grensestasjoner med to nye grensestasjoner som dekker hver sin del av grensestrekningen i Sør-Varanger.

14.

Jf. Ot.prp. nr. 31 (2000-2001) Om lov om endring i politi­loven (begrenset politimyndighet til militære grensevakter på den norsk-russiske grense), side 5.

15.

Grl. § 99 (2) krever lovhjemmel for bruk av militær makt mot statens medlemmer, unntatt når det gjelder «opprør». Selv om den begrensede politimyndigheten allerede har vært forutsatt, om enn implisitt, i mange år, er denne nå avklart gjennom den ovennevnte endringen i politiloven og i det påfølgende instruksverk og samarbeidsavtaler.

16.

Rapport fra arbeidsgruppen for utredning av oppgave- og myndighetsfordelingen mellom Kystvakten, politiet og påtalemyndigheten datert 12. november 2007, side 20 og 21.

17.

Rådet består av representanter fra Utenriksdepartementet, Justis- og politidepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Fiskeridirektoratet, Finansdepartementet, Miljøverndepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Olje- og energidepartementet, påtalemyndigheten og kystvaktsjefen.

18.

Ny Havne- og farvannslov er vedtatt og planlagt iverksatt 1. januar 2010. Revisjon av forskrifter er under arbeid.

19.

SOLAS (Safety Of Life At Sea) er en konvensjon som omhandler sikkerhet til personell og skip på sjøen. SOLAS er underlagt FNs sjøsikkerhetsorganisasjon IMO (International Maritime Organization).

20.

EU-kommisjonen opererer med et forventet volum på antallet grensepasseringer (personer) inn og ut av Schengenområdet på ca. 1 milliard reisende for inneværende år (2009). Dette representerer en betydelig økning av antallet grensepasseringer fra 1990 og 2000, der antallet grensepasseringer er anslått til hhv. 500 000 og 700 000.

21.

I perioden 1992 til 2003 var grensetjenesten skilt ut som en selvstendig enhet under den russiske presidenten, Den russiske føderasjons føderale grensetjeneste. Fra midten av 1990-tallet har det vært tett kontakt med den regionale ledelsen i Murmansk. Dette må også ses på bakgrunn av en sterk vekst i samkvemmet mellom de to land i denne regionen etter 1990, særlig over grenseovergangsstedet på den norsk-russiske landegrense ved Storskog.

Til toppen
Til dokumentets forside