Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2009: 20

Ny grenselov— Politiets grenseovervåking og inn- og utreisekontroll

Til innholdsfortegnelse

7 Dissens fra utvalgsmedlem Ottersland og merknad fra utvalgets leder Karlsrud og medlemmene Aukrust, Clementsen, Hansen og Aaserød

7.1 Dissens fra utvalgsmedlem Ottersland

7.1.1 Det er ikke behov for en grenselov

Jeg kan ikke slutte meg til flertallets syn på det grunnleggende punktet om nødvendigheten av en ny grenselov. Uenigheten er av en gjennomgripende art og har betydning for lovforslaget som sådan. Jeg formulerer derfor en generell dissens utover mine merknader til enkelte av flertallets forslag.

Lovforslaget vil ikke styrke vår yttergrensekontroll.

En grenselov vil skape flere problemer enn den løser både innenfor politiets eget ansvarsområde og med hensyn til organisering og avgrensning av ansvar mellom myndigheter. Den vil skape uklare gråsoner mellom myndighetenes ansvarsområder og skape uklarhet om styringslinjene mellom de offentlige myndigheter som er fysisk tilstede på grensen og deres departementer.

Norges Schengendeltakelse, Schengenevalueringen og god administrasjon av grensekontrollen fordrer ingen grenselov, men en helhetlig strategi og godt samarbeidsgrunnlag som ivaretar samarbeid og koordinering av grensekontrollen mellom de ansvarlige etater.

7.1.2 Kommentarer til prosessen

Mandatet synes å være basert på en forståelse av at det er politiet som har det hele fulle ansvar for grensekontrollen samt en tro på at grensekontrollen styrkes gjennom ensidig å utvide politiets fullmakter.

Effektiv grensekontroll og kriminalitetsbekjempelse er imidlertid et ansvar som ligger til flere etater, og slik bør det fortsatt være. Oppgavene må løses gjennom samarbeid og informasjonsutveksling mellom etatene.

Innstillingen går "rett på" å skrive utkast til en grenselov, selv om mandatet sier at det skal vurderes om det bør etableres en grenselov. Dette gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere alternative løsninger, og ivaretar ikke behovet for bedre kontroll og administrasjon av grensen.

7.1.3 Ansvaret for grensekontrollen er i Norge lagt til flere myndigheter

Det er flere myndigheter som har forvaltningsoppgaver knyttet til grensekryssing og grensekryssende trafikk, dette inkluderer ansvar for restriksjoner, prosedyrer og informasjonsinnhenting, håndheving, kontroll og overvåking. I tillegg har statlige og private samferdselsaktører, som Avinor, Havnevesenet og NSB m. fl. forvaltningsmessige og økonomiske interesser knyttet til grenseforvaltningen med hensyn til transportsikkerhet, sikkerhet i havner og på flyplasser og fasilitering for sine kunder.

Forsvaret har ikke et sivilt eller forvaltningsrettslig ansvar, men et militært ansvar for Norges suverenitet som sådan. Dette er utførlig redegjort for i innstillingen.

Det er imidlertid to etater som håndhever og ivaretar sivil grensekontroll og overvåking av personer, transportmidler og gods. Dette er politiet og tollmyndighetene.

Politiet har under Justisdepartementet et forvaltningsrettelig ansvar for personkontrollen. Utover dette har politiet et alminnelig ansvar for kriminalitetsbekjempelse som også omfatter grensekryssende trafikk og forholdene på grensen. Personkontrollen på grensen skal først og fremst omfatte kontroll av om personer kan reise inn eller ut av Norge eller Schengenområdet. Kontrollen innrettes mot identitet, pass og eventuelt visum og skal avsløre at det ikke foreligger noe brudd på Utlendingslovgivningen.

Tollvesenet har som forvaltningsrettslig kontrolletat under Finansdepartementet, et selvstendig ansvar for grensekontroll og overvåking av vareførselen. For å sikre statens avgiftsinntekter og for å bekjempe smugling av narkotika, våpen og andre varer som er en trussel mot samfunnssikkerheten er tollvesenet den myndighet som i størst grad er operativt til stede på grensen og overvåker grensekryssende trafikk.

Ansvaret for varekontrollen og kontrollen med hva personer bringer med seg, kan ikke og skal ikke overføres til en annen myndighet. Yttergrensekontrollen kan derfor ikke samordnes av eller tillegges politiet gjennom en grenselov.

7.1.4 Nærmere om bestemmelser som kan skape tvil med hensyn til ansvars­fordeling

Ordlyden i forslaget til § 1 femte ledd samt definisjonen i § 4 nr. 12 på hva slags inn- og utreisekontroll som omfattes av loven skaper ansvarsuklarheter med fare for myndighetsstrid.

Lovforslagets § 1 femte ledd, skaper usikkerhet fordi den synes å hjemle en overordnet fullmakt i forhold til tolloven til å fastsette bestemmelser som berører Finansdepartementets ansvarsområde med hensyn til kontroll og overvåking av vareførselen. En slik fullmakt vil være i strid med mandatet fordi det innebærer overføring av myndighet og dermed en organisatorisk endring.

En lov som har til hensikt å regulere politiets grensemyndighet burde hatt en mye klarere avgrensing f.eks. følgende: «Loven omfatter ikke tollmyndighetenes ansvar for varekontrollen.»

§ 4 nr. 12: Flertallet har funnet det riktig å innta grenseforordningens definisjon av inn- og utreisekontroll i art. 2 nr. 10 i lovforslagets § 4 nr. 12. Dette forslaget kom inn på slutten av arbeidet etter at det lenge hadde vært enighet om en mer avgrenset definisjon. Det innebærer at inn- og utreisekontroll etter grenseloven i henhold til ordlyden også vil omfatte kontroll med om transportmidler og gjenstander de bringer med seg kan føres inn eller ut.

Dette er en forvaltningsoppgave som i dag ligger til tollvesenet. En slik vid definisjon griper inn i Finansdepartementets myndighetsområde og er således i strid med mandatet. Selv om man i motivene påpeker at hensikten ikke er å utvide politiets myndighet eller endre ansvarsforholdet, så skaper ordlyden i seg selv en uklarhet.

Det har vært anført at en slik definisjon allerede er gjort gjeldende gjennom utlendingslovgivningen fordi grenseforordningen er inkorporert i norsk rett gjennom utlendingsloven. Grenseforordningen (rådsforordning nr 562/2006, Schengens grenseregler) medførte at det ble gjort endringer i utlendingsloven med forskrifter. Rundskriv av 28. februar 2007 A-19/2007 utdyper og beskriver endringene nærmere. Stortinget ga samtykke til godtakelse av grenseforordningen 14. juni 2006, jf. St. prp. nr. 59 (2005-2006). I følge rundskrivet erstatter grenseforordningen art. 2 til art. 8 i Schengenkonvensjonen samt hele Felleshåndboken med vedlegg. Selv om grenseforordningen er inkorporert i norsk rett, så må man tolke den i samsvar med hvordan dette er gjennomført. Utlendingslovgivningen vil ikke kunne regulere eller gripe inn i en annen kontrolletats myndighetsområde, og slik blir heller ikke regelverket praktisert. Utlendingslovgivningen har ingen bestemmelser om kontroll av gjenstander eller om de kan føres inn eller ut. Det vises til gjeldende utlendingsforskrifts § 88 som omhandler gjennomføring av grensekontroll. Dette er en ren personkontroll knyttet til klargjøring av identitet, pass og visum.

Grenseforordningens art. 7 nr. 1 annet ledd angir riktignok at yttergrensekontrollen kan omfatte transportmidler og gjenstander, men det er en «kan-regel», og det er lovgivningen i vedkommende medlemsstat som avgjør det. Kontrollen med gjenstander er en varekontroll og ivaretas i Norge som i de fleste andre land av det regelverk som tollmyndighetene forvalter.

Det vil være hensiktsmessig at politiet ved utførelse av personkontroll bistår tollvesenet i varekontrollen, på samme måte som tollvesenet i henhold til ny utlendingslov § 22 annet ledd vil kunne bistå politiet i personkontrollen. På dette punktet er jeg ikke uenig med flertallet. En slik bistandsregel hører imidlertid ikke hjemme i en lov som ensidig forvaltes av justismyndighetene.

Politiets personkontroll er underlagt Arbeids- og innkluderingsdepartementets materielle regelverk. Innstillingen foreslår å flytte reglene om inn- og utreisekontroll i ny utlendingslov til grense­loven. Vet at man flytter de materielle regler om hvilke kontrolltiltak som kan utføres for å fastslå identitet og adgang til opphold, kan det medføre en svekket tilgjengelighet for brukerne. Publikum vil søke i utlendingslovgivningen for å finne de materielle regler om utlendingskontroll. Det bedrer heller ikke rettssikkerheten at publikum vil måtte forholde seg til to sett med lover. Grenseloven er først og fremst myntet på myndighetsforvalterne. Det bør i større grad tas hensyn til borgerne.

Grenseloven skal ikke regulere ansvarsområdet til myndigheter utenfor justissektoren og skal heller ikke medføre innskrenkninger for andre etater. Det blir derfor galt å fastsette ansvarsrammer for oppgaver som hører inn under andre departementer i en eventuell lov.

7.1.5 Grensesnittet mellom administrativ personkontroll og de kriminalitetsbekjempende oppgaver – konsekvensene for personvernet og rettsikkerheten må utredes nærmere

Lovens formål og saklige virkeområde jf. forslagets § 1, innebærer at grenseloven skal ivareta to oppgaver. Forvaltningsrettslig personkontroll og bekjempe grenseoverskridende kriminalitet. (I tillegg kommer oppgaven med tilsynet med Norges grenser som jeg ikke går inn på.)

Personkontroll innebærer i henhold til gjeldende utlendingslovgivning og dagens praktisering av Schengenforpliktelsene kontroll av identitet, pass og eventuelt visum samt mulighet til å kontrollere trafikkmidler for å avsløre menneskesmugling. Kontrollen skal avsløre at det ikke foreligger noe brudd på utlendingslovgivningen.

Lovforslaget innebærer at den forvaltningsrettslige personkontrollen får karakter av ordinær kriminalitetsbekjempelse. Innstillingen sier bl.a. i avsnitt 4.4.7 at for en grenselovs formål, må som grenseoverskridende kriminalitet oppfattes all kriminalitet som innebærer at mennesker eller gods, herunder penger, krysser grensene.

Politiet gis gjennom forslaget en myndighet til å overvåke grensen og benytte ulike metoder på objektivt grunnlag, dvs. uten mistankekrav. Informasjonen som innhentes gjennom overvåking tillates benyttet både for å ivareta en forvaltningsrettslig oppgave og en strafferettslig oppgave. Man får dermed et utvidet verktøy for å ivareta en oppgave hvor man ellers vil måtte benytte de strengere staffeprosessuelle metoder.

Det er en overvåking og kontroll som også vil ramme den lovlig reisende.

Politiet har ansvar for å bekjempe og forebygge kriminalitet, men dette følger av politiets fullmaktshjemler i politiloven og straffeprosesslovgivningen. Innstillingen gir ikke tilfredsstillende svar på hensiktsmessigheten av å innta ytterligere fullmaktshjemler for kriminalitetsbekjempelse i en egen grenselov, se nærmere om dette nedenfor.

Svenske myndigheter har i sin utredning om Grensekontrollag – effektivare gränskontroll (SOU 2004:110) inngående vurdert dette spørsmålet og grensesnittet mellom oppgavene. Den svenske tilnærmingen er således en annen enn den norske.

For å oppnå en bedre grensekontroll i sin helhet har den svenske utredningen et sterkt fokus på behovet for styrket samarbeid mellom de ulike grensekontrollmyndigheter:

«Det behövs också ett nära och effektivt samarbete mellan de myndigheter som har uppgifter vid våra gränser, dvs. Polisen, Tullverket och Kustbevakningen, samt mellan dem och Migrationsverket.»

Jeg er enig med den svenske utredningen på dette punktet. Kontroll og overvåking av personers inn- og utreise må i sterkere grad integreres i bekjempelsen av grenseoverskridende kriminalitet. Men rettssikkerhetshensynene for den lovlige reisende må ikke glemmes. Konsekvensene for personvernet og den enkeltes rettssikkerhet må utredes og vektlegges ytterligere. Det er ikke tilstrekkelig å angi at hensynet til personvernet er ivaretatt ved at man lager en lovhjemmel som tillater inngripen. En utførlig konsekvensvurdering mangler for flertallets forslag.

Den svenske innstillingen anbefalte en samordnende lov. Det er grunn til å merke seg at dette er lagt til side. Utvalget har ikke fått begrunnelsen for dette, men det kan stilles spørsmål om kanskje rettssikkerhetshensynene vant frem.

7.1.6 Vide fullmaktshjemler

Forslaget til grenseloven inneholder som sagt vide fullmakter til å overvåke og kontrollere grense­overskridende kriminalitet, herunder metodebruk.

Gjennom § 15 annet ledd tillates elektronisk og optisk overvåkingsutstyr på grensen. Jeg er ikke uenig med flertallet i at denne type overvåking bør tillates ved sivil grenseovervåking. Jeg er imidlertid betenkt over at overvåkingen og metodebruken skal ivareta to formål og hjemles i samme lov.

Forslagets § 21 hjemler adgang til registrering av personopplysninger innhentet ved grenseovervåking og ved inn- og utreisekontroll. Registreringen skal ivareta lovens vide formål jf. § 19.

Behandlingen av opplysningene dvs. hvordan de brukes, overføres til andre myndigheter og registre og tilgangen til opplysningene overlates til forskriftsbehandling. Jeg er svært skeptisk til en så vid fullmaktsregel. Politiets adgang til å behandle personopplysninger innhentet ved grensekontroll og overvåking, bør av rettsikkerhetshensyn reguleres i lov og ikke forskrift.

Det følger av avsnitt 4.16.6 at også grenseovervåking mellom grensekontrollstedene vil kunne medføre at personer blir stanset og kontrollert. Her gis det adgang til registrering ut fra en preventiv effekt. Jeg har vanskelig for å se den preventive effekten i en hjemmel som er så inngripende at den gir mulighet til å registrere bærplukkere som ikke kan redegjøre for sin identitet? De personopplysninger som innhentes og registreres kan nyttes både for den forvaltningsrettslige personkontroll og kriminalitetsbekjempelses øyemed. Den lovlige reisende vil ikke vite hvordan og i hvilken sammenheng opplysningene blir benyttet.

I innstillingens avsnitt 4.7 sies det at det må skilles tydelig mellom de tre rollene politiet kan utøve henholdsvis som grensekontrollmyndighet, som del av utlendingsforvaltningen, og politiets alminnelige rolle som ved forebygging og etterforsking av kriminalitet. Etter min mening bidrar ikke lovforslaget til tydelige grensesnitt og det blir motstrid mellom det som sies her og påstanden om at kriminalitetsbekjempelse også er en del av inn- og utreisekontrollen. Se særlig avsnitt 4.4.3.

Utredningen sier ingenting om avgrensingen annet enn at det må være tydelig. Ifølge § 17 fjerde ledd foreslås at politiet kan ivareta sine kontrolloppgaver etter annen lovgivning ved inn- og utreisekontrollen. Det vil innebære at politiets forebyggende rolle etter politiloven dermed kan ivaretas gjennom den forvaltningsrettslige grensekontrollen. Det er også spørsmål om biometriske data innhentet for personkontroll kan benyttes ved forebygging av annen kriminalitet?

Oppgavene bør koordineres bedre, effektiv kriminalitetsbekjempelse og knappe ressurser taler for dette. Men av hensyn til de reisendes rettsikkerhet bør det ikke herske tvil om hvilken rolle en polititjenestemann har ved grensekontroll, hva han kan kontrollere og hvordan personopplysninger kan behandles. Dette må utredes bedre og gode kontrollordninger må på plass slik at vide fullmakter ikke misbrukes.

Politiets myndighet reguleres av et bredt regelverk og mange lover. Dette er et argument som har vært fremført for en samlende grenselov. Lovforslaget vil etter min mening imidlertid bidra til fragmentering og skape nye avgrensingsproblemer. Dersom hensikten med loven er å være en samlende lov for Justisdepartementets grenseforvaltning burde SIS loven som regulerer et viktig hjelpemiddel og verktøy i grensekontrollen vurderes inntatt i det foreliggende lovforslag, videre eventuelle bestemmelser som er innarbeidet i politiloven som følge av Schengenmedlemskapet, bl.a. politil. § 20 a.

Jeg har forståelse for politiets behov for å klargjøre og samle sine hjemler med hensyn til forvaltningsrettslig personkontroll og overvåking på grensen, men jeg viser til at politiets hjemler til å drive personkontroll følger av en nylig revidert utlendingslov. Tolloven er også nylig revidert og gir hjemler til å drive sivil grensekontroll med varer, transportmidler og hva personer bringer med seg på så vel Schengens yttergrense som de indre grenser.

7.1.7 Våre Schengenforpliktelser

I forbindelse med Schengenevalueringen av Norge i 2005-2006 ble det pekt på en del forbedringspunkter mht. grenseovervåking og grensekontroll. Evalueringen stiller imidlertid ikke krav om bedre rettslig forankring av yttergrensekontrollen og hverken uttaler eller antyder behov for endret lovgivning.

Tollvesenet som grensemyndighet var ikke representert eller presentert ved evalueringen. Tollvesenets ivaretakelse av Schengenforpliktelsene knyttet til kontroll og overvåking av smugling av narkotika, våpen og valuta ble dermed ikke vurdert. Evalueringsdelegasjonen fikk derfor ikke et helhetlig bilde av norsk grensekontroll. Likevel velger man fra norsk side å legge evalueringen til grunn for et utredningsarbeid om norsk grensekontroll og overvåking.

Hele yttergrensen i Schengenområdet er i sin funksjon også Norges yttergrense. Yttergrensekontroll er en kjerneoppgave i Schengensamarbeidet. Effektiv grensekontroll avhenger av felles innsats og nært samarbeid mellom alle Schengenlandene og mellom flere etater. En terroraksjon mot den internasjonale transportkjeden vil kunne medføre stengning av havner og flyplasser og stans i vareførselen som kan ha store konsekvenser for nasjonal og internasjonal økonomi og handel. Den legale vareførsel misbrukes til smugling av våpen, narkotika og andre varer som er en fare for samfunnssikkerheten.

Styrking av grensekontrollen, Schengens målsetting om Integrated Border Management, og vår ivaretakelse av Schengenforpliktelsene må løses på annen måte enn gjennom en grenselov. Nemlig gjennom utvikling av samarbeidet og informasjonsutvekslingen mellom de ansvarlige grensemyndigheter. Disse hensynene er blant annet ivaretatt ved at man i ny utlendingslov § 22 har tiltenkt tollvesenet en bistandsoppgave i forbindelse med personkontrollen, og ved at man har styrket informasjonsutvekslingen mellom kontrolletatene. Totalen utgjør Norges grensekontroll, og det er denne totalen som må vurderes både i forhold til et nasjonalt behov og i forhold til våre Schengenforpliktelser. Lovforslaget ivaretar ikke hensyn til dette.

Tollvesenet utfører kontroll en rekke steder hvor det normalt ikke er politi til stede. Dette gjelder på Schengens indre grenser, men også på yttergrensen hvor politiet ikke er fast lokalisert. Under utførelse av tollkontrollen avdekkes ofte forsøk på ulovlig innvandring, menneskesmugling og ettersøkte personer. Det har derfor vært et behov for at tollvesenet tillegges oppgaver og myndighet i forbindelse med personkontrollen. I tall fra Kripos av februar 2009, fremkommer det at Tollvesenet i 73,7 % av forholdene var den etat som avdekket falske dokumenter ved innreise. Det i seg selv er et argument for at tollvesenet og politi samarbeider.

EUs Råd har gjennom vedtak av rådskonklusjoner på justis- og innenriksministermøtet 5. og 6. juni 2008, gitt sin tilslutning til at Frontex styrker samarbeidet med tollmyndighetene. Norge deltok i utarbeidelsen av disse konklusjonene og er bundet av dem på lik linje med EU-landene. Det pågår også et Schengenarbeid for utvikling av felles politi og tollsamarbeidssentre og operative samarbeidsstyrker også på de indre grenser (PCCC (12079/08). Disse spørsmålene er ikke vurdert av utvalget. Vi kjenner heller ikke justismyndighetenes syn på dette.

Det er på ingen måte i strid med Schengenregelverket at ansvarlige grensemyndigheter samarbeider og koordinerer grensekontrollen under egen lovgivning og ansvarsområde. Det er opp til den enkelte medlemsstat hvordan kontrollen organiseres og gjennomføres nasjonalt.

En altovergripende grensekontrollstyrke under Justismyndighetenes administrasjon og kontroll har vi ingen tradisjon for i Norge. Det vil endre gjeldende organisering og en ansvarsinndeling som fungerer. Vi har imidlertid lang tradisjon for et godt samarbeid mellom politi, toll og Forsvar, når det gjelder etterretning, fysisk kontroll og overvåking av grensekryssende trafikk og reisende. Det er viktig at man ved neste Schengenevaluering klargjør overfor evalueringskomiteen hvordan dette samarbeidet totalt sett fungerer i Norge. Grensen er det stedet hvor alle land utøver sine suverene rettigheter til å kontrollere personer, varer og transportmidler som ankommer eller forlater deres territoriale jurisdiksjon. Selv om Schengensamarbeidet forplikter med hensyn til å utføre yttergrensekontroll, så griper ikke disse forpliktelsene inn i vår organisering og myndighetsstruktur.

Økningen i internasjonal handel og reisevirksomhet og krav til effektiv grensekryssing contra økningen i grensekryssende kriminalitet, illegal innvandring og komplekst trusselbildet tilsier at en eventuell endring av lovgivningen som berører grensekontrollen må utredes på et vesentlig bredere grunnlag der også hensynet til rettsikkerhet og personvernet ivaretas tilfredsstillende.

7.2 Merknader fra utvalgets leder Karlsrud og medlemmene Aukrust, Clementsen, Hansen og Aaserød

Slik vi oppfatter det, stiller mindretallet spørsmål ved premisser som Regjeringen har uttrykt i sitt mandatvedtak, se nærmere særmerknaden i avsn. 1.2.

Mindretallsdissensen er uvanlig fordi den i sin begrunnelse inneholder mange enkeltdissenser som avgis samlet. Den er omfattende og innebærer en full avvisning av det lovutkast som utredningsarbeidet har resultert i. Da dissensen i stor utstrekning også hviler på premisser som vi enten ikke kjenner oss igjen i eller oppfatter som uriktige, har vi funnet det nødvendig å gi noen kommentarer til det dissenterende medlems synspunkter.

7.2.1 Om prosessen

Behovet for en ny lov om grenser og grensekontroll og hvilke konsepter en lov bør bygge på er behandlet i innstillingen, og det har vært rikelig anledning til å drøfte det under arbeidet.

7.2.2 Om myndighetsansvar

Vår tiltredelse til Schengen medførte intet inngrep i tollmyndighetenes ansvar for fortolling og for kontroll med vareførsel over grensene. Lovutkastet medfører heller ikke det. Dette framkommer dessuten av lovutkastets § 1 femte ledd.

Til mindretallets synspunkter på myndighetsansvar skal bemerkes at politi- og påtalemyndigheten har et alminnelig ansvar for kriminalitetsbekjempelse, men det er bare når det kommer til straffeforfølgning av begåtte lovovertredelser at dette ansvaret er eksklusivt. Forøvrig er det utfyllende. Der hvor det eksisterer en særskilt kontrollmyndighet, har dens ansvar forrang, jf. politiinstruksen § 13-3. Der det eksisterer en særskilt forvaltningsmyndighet, må politiet dessuten rette seg etter dens vedtak.

Som regel ligger forvaltningsmyndigheten(vedtaksmyndigheten) og kontrollmyndigheten til ett og samme organ. Slik er det med blant annet tollbelagt vareførsel. Men det er ikke alltid slik. Tollmyndighetene er f.eks. ikke forvaltningsmyndighet når det gjelder våpenloven. Politiet har forvaltningsansvaret. Tollmyndighetene kontrollerer inn- og utførsel av våpen, men må rette seg etter politiets vedtak etter våpenloven. En slik posisjon som kontrollmyndighet uten forvaltningsansvar har tollmyndighetene på en rekke andre forvaltningsområder, og dessuten på områder hvor det ikke finnes noen forvaltningsmyndighet i tradisjonell forstand, f.eks. narkotikainnførsel. På disse områdene er tollmyndighetenes posisjon altså beslektet med den politiet har. Begge etater skal hindre lovbrudd. For politiet gjelder oppdraget i hele riket, herunder på dets grenser. For tollmyndighetene gjelder det (i utvalgets sammenheng) bare vareførselen over grensene. Så lenge det er tale om samfunnsbeskyttelse i bred forstand, ikke om fiskale forhold, begrenser ikke den ene etatens ansvar den andres. Begge etater vil altså ha til oppgave å gripe inn overfor smugling av tyvgods, narkotika, ulovlige våpen, selv om det bare er tollmyndighetene som plikter å foreta en løpende kontroll av vareførselen over grensene og som er tildelt egne kontrollhjemler for det formål.

Definisjonen av inn- og utreisekontroll i lovutkastets § 4 (12) må forstås på denne bakgrunn. Flertallet har dessuten sett det som sterkt ønskelig at den norske definisjonen samsvarer med definisjonen i grenseforordningen art. 2 nr. 10.

7.2.3 Forholdet mellom politiets forvaltningsmessige og politimessige gjøremål – grensesnitt, personvern og fullmakter

Norsk politi har fra gammelt av hatt betydelige forvaltningsmessige og sivilrettslige oppgaver, ikke bare fordi det var praktisk, men fordi det ga politiet et mer sivilt preg enn i mange andre land. Politiet har færre slike oppgaver nå, men flere er tunge. Blant de oppgaver politiet hadde, var førsteinstansbehandlingen av alle utlendingssaker, hele kontrollansvaret på utlendingssektoren, passutstedelsene og grensekontrollen. Blant de oppgaver politiet sitter igjen med, er grensekontrollen og den alminnelige utlendingskontroll. Disse oppgavene forutsetter mandatet at politiet skal beholde, jf. at utredningen ikke skal medføre organisatoriske endringer.

Politiet er altså vel vant med å skille mellom forvaltningsmessig kontroll, kriminalitetsforebygging og annen kriminalitetsbekjempelse og straffeforfølgning - og mellom de forvaltningsrettslige og straffeprosessuelle hjemler. Utvalgsflertallets forslag om å samle reglene om grensekontroll i en egen lov medfører i seg selv ingen konsekvenser med hensyn til personvern og rettssikkerhet som trenger nærmere utredning. Det dreier seg om kjente problemstillinger. Det som derimot må utredes, er konsekvensene av den enkelte regel i lovutkastet. Det mener flertallet det har tatt seg av i nødvendig utstrekning.

Utvalgets mandat var bl.a. å utrede og foreslå hjemler for politiets grenseovervåking. Denne overvåkingen har til nå ikke vært lovregulert. Den utføres i stor ustrekning gjennom andre etater, bl.a. Forsvaret. Det er en fortegning når etableringen av rettslige rammer for en virksomhet som har vært utøvd gjennom mange tiår, framstilles som en ny trussel mot personvernet og brukes som argument mot lovutkastet i sin helhet. Nå er vi dessuten forpliktet gjennom Schengen til å gi overvåkingsvirksomheten en legal forankring med et innhold som tilfredsstiller Schengenkravene.

Når det ellers gjelder hensynet til personvernet, bemerkes at opplysninger om en persons gjøren og laden ofte er mer sensitive enn opplysninger om personen selv. Kontroll med vareførsel dreier seg om gjøren og laden. For den kontrolloppgaven har tollmyndighetene mer inngripende kontrollhjemler enn det politiet har i den ordinære grensekontrollen. For så vidt virker mindretallets bekymring for politiets kontrollhjemler i dets grensekontroll litt malplassert.

7.2.4 Formålene med grensekontroll

Grensekontroll har en symbolverdi ved at den markerer at man ankommer eller forlater et territorium og en jurisdiksjon, men forøvrig har en slik kontroll ingen egenverdi. Den må altså tjene formål utenfor seg selv. Dissensen gir et uriktig inntrykk av hvilke formål grensekontrollen har tjent og hvilken betydning de har hatt.

Kriminalitetsbekjempelse var et hovedmotiv med den grensekontroll og utlendingskontroll som kom til tidlig på 1900-tallet. Slik er det fortsatt, og det kommer blant annet til uttrykk gjennom utlendingslovens bortvisningsregler. Det er altså intet nytt – bare ny lovteknikk – når bekjempelse av grensekryssende kriminalitet er lagt inn i lovutkastets § 1 som et formål. Det som derimot har skiftet, er kriminalitetsformene. Det eneste prinsipielt nye er den situasjonen som Schengen har skapt med en felles europeisk yttergrense og behovet for å kompensere opphevelsen av de indre grenser med en felles innsats mot grenseoverskridende kriminalitet.

Et enda mer grunnleggende formål med all grensekontroll og med passkravene har vært å skaffe visshet om de reisendes identitet og statsborgerforhold. I takt med økende reisevirksomhet og innvandringspress har det formålet blitt stadig vanskeligere, men viktigere, å ivareta.

Et formål som derimot ikke alltid har vært til stede i grensekontrollen, er behovet for å bekjempe ulovlig innvandring. Det henger sammen med at det i etterkrigstiden opp til 1970-tallet ikke ble ført noen egentlig innvandringspolitikk. Myndighetene verken rekrutterte innvandrere eller begrenset innvandringen. Det ble bare stilt prosessuelle og elementære materielle krav for å sikre tilfredsstillende kår. Innvandringspolitikken kom med den økende arbeidsinnvandringen og den etterfølgende familieinnvandringen. Av politikken fulgte så den ulovlige innvandringen. Om noe er nytt, er det altså at behovet for å hindre ulovlig innvandring samler så stor oppmerksomhet at det er et erklært formål i Schengens regelverk og må reflekteres i en norsk lov om grensekontroll.

7.2.5 Om samarbeidet mellom etatene

Vi kan ikke se hvordan lovutkastets regler kan hindre eller skade samarbeidet mellom de etater som har kontrolloppgaver å utføre på grensene. En samlende lov om grensene og politiets grensekontroll burde snarere fremme samarbeidet med andre etater og den muliggjør lovfesting av bistand etatene imellom. Innenfor det konsept lovutkastet bygger på, er det derfor gitt regler om bistand i § 6, samtidig som politiet er pålagt å samarbeide med alle berørte etater.

Når mindretallet synes å basere noe av sin argumentasjon på at flertallet går inn for en «altovergripende grensekontrollstyrke», må det presiseres at dette ikke er flertallets forslag.

Til toppen
Til dokumentets forside