NOU 2011: 7   Velferd og migrasjon - den norske modellens framtid

Velferd og migrasjon— Den norske modellens framtid

Til innholdsfortegnelse

12 Økonomisk bærekraft

12.1 Innledning

Kjernen i utvalgets mandat er å vurdere hvordan migrasjon påvirker våre velferdsordninger. I mandatet heter det:

Utvalget skal (…) vurdere om omfanget på den økte inn- og utvandringen i seg selv vil kunne gi et press på de norske velferdsordningene.

Utvalget har satt bort et utredningsoppdrag til Statistisk sentralbyrå. Oppdraget har gått ut på å gjennomføre både demografiske framskrivinger og beregninger av hvordan norsk økonomi; produksjon, sysselsetting og offentlige finanser påvirkes av ulike forutsetninger om inn- og utvandring og om integrasjon i arbeidsmarkedet.

I den demografiske modellen som Statistisk sentralbyrå benytter i sine ordinære befolkningsframskrivinger inngår nettoinnvandring. For å få en rikere beskrivelse av migrasjon har Statistisk sentralbyrå videreutviklet sin demografiske modell blant annet ved at botid, som har stor betydning både for utvandring, fødsler og for innvandreres integrasjon på arbeidsmarkedet, inngår som en variabel i modellen. De demografiske framskrivingene er omtalt i avsnitt 12.2. For å vurdere den økonomiske bærekraften knyttet til migrasjon har Statistisk sentralbyrå også utviklet en økonomisk modell som sammenkopler de demografiske beregningene med forutsetninger både om innvandreres arbeidsmarkedstilknytning og dermed også skattebetalinger og deres mottak av offentlige overføringer og individrettet offentlig forbruk. Beregningsresultatene fra disse modellene, som danner grunnlag for omtalen i dette kapittelet, vil bli publisert av Statistisk sentralbyrå.

Statistisk sentralbyrås leveranser til utvalget ble svært forsinket. Resultater fra utredningsoppdraget ble gjort tilgjengelige for utvalget helt i innspurten av utvalgets arbeid. Tidsmessig har det derfor ikke vært mulig å få til en prosess overfor Statistisk sentralbyrå med sikte på å utvikle beregningene slik at de best mulig kunne supplere utvalgets øvrige analyser. Utvalget har allikevel valgt å gjengi resultater fra Statistisk sentralbyrås analyser fordi de kaster lys over sentrale sammenhenger mellom migrasjon, demografi, offentlige finanser og økonomisk vekst og bidrar dermed til styrke utredningen. Inntrykket er også at resultatene ser rimelige ut sammenliknet med internasjonale studier. Det er imidlertid viktig at det arbeides videre med analyser på det beregningsapparatet som er utviklet i Statistisk sentralbyrå.

Utvalget har ikke gjort noe forsøk på å beregne hvordan inn- og utvandringen fram til i dag har påvirket norsk økonomi, herunder offentlige finanser. Det vil uansett være en svært vanskelig oppgave som ligger langt utenfor utvalgets kapasitet. Utvalget har snarere, i tråd med mandatet, valgt å presentere beregninger for hvordan endringer i framtidig inn- og utvandring vil kunne påvirke offentlige finanser under ulike forutsetninger om integrasjon på arbeidsmarkedet.

12.2 Offentlige finanser i et langsiktig perspektiv

Norge har klart seg bedre enn de aller fleste land gjennom finanskrisen. Sysselsettingen er høy, arbeidsledigheten lav og offentlig sektor har betydelige større finansielle fordringer enn gjeld, hvorav det meste er plassert i Statens pensjonsfond. Allikevel er det betydelige utfordringer knyttet til offentlige finanser på lengre sikt. Det ligger klart utenfor utvalgets mandat å gjøre egne vurderinger av utsiktene for offentlige finanser. Allikevel har utvalget vurdert det som nyttig med en kort beskrivelse av utfordringer for offentlige finanser før virkninger av migrasjon analyseres. Gjennomgangen i dette avsnittet er basert på Nasjonalbudsjettet 2011 og det gjengis beregninger basert både på det såkalte generasjonsregnskapet og budsjettframskrivinger basert på den makroøkonomiske modellen MSG. Begge beregninger viser at offentlige finanser i Norge står overfor store langsiktige utfordringer som følge av aldringen av befolkningen.

Generasjonsregnskapet, som er basert på forholdsvis enkle forutsetninger, viser at dagens offentlige budsjetter må styrkes tilsvarende 9½ pst. av fastlands-BNP for at framtidige generasjoner ikke skal stå overfor en økt skattebyrde. Disse beregningene er basert på en videreføring av dagens nivå på inntekter og utgifter, herunder pensjoner. Konklusjonen om at offentlige budsjetter må styrkes for at dagens velferdsordninger skal kunne videreføres, er imidlertid robust og understøttes av mer fullstendige modellframskrivinger av offentlige finanser basert på MSG-modellen.

MSG-beregningene tar, som generasjonsregnskapet, utgangspunkt i en videreføring av dagens velferdsordninger. Disse beregningene gir en tidsbane for utviklingen, og kan således antyde når eventuelle problemer oppstår. Inndekningsbehovet for offentlige finanser måles ved den endringen i skatte- og avgiftsnivået som er nødvendig for å møte den anslåtte utgiftsutviklingen innenfor den rammen for bruk av oljeinntekter som handlingsregelen setter. Målt i forhold til anslåtte skatter og avgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge i 2010, tilsvarer det anslåtte inndekningsbehovet i 2060 om lag 7¼ pst. av BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 12.1. Framskrivingene indikerer at det innenfor de rammene handlingsregelen setter for bruk av oljeinntekter isolert sett vil være rom for å senke skattenivået eller bedre velferdsordningene fram mot 2020 tilsvarende i størrelsesorden 1¼ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Fra 2020 vil imidlertid statens utgifter vokse raskere enn inntektene. En videreføring av etablerte ordninger krever da at det enten gjennomføres tiltak som demper utgiftsveksten eller tiltak som øker inntektene. Dersom handlingsrommet fram mot 2020 utnyttes, må inntektene deretter økes (eller utgiftene reduseres) tilsvarende om lag 8¾ pst. av BNP for Fastlands-Norge videre fram mot 2060.

Figur 12.1 Behov for øking i netto skatter og avgifter for å sikre balanse i offentlige finanser. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Figur 12.1 Behov for øking i netto skatter og avgifter for å sikre balanse i offentlige finanser. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2011

Beregningene av inndekkingsbehovet som er gjengitt i figur 12.1 bygger på flere forutsetninger. Dersom utviklingen skulle bli en annen enn forutsatt, vil det kunne føre til betydelige endringer i finansieringsbehovet f.eks. ved følgende:

  • Beregningene bygger på uendret standard- og dekningsgrad i offentlig tjenesteyting gjennom framskrivingsperioden, mens det har vært en øking gjennom de siste par tiårene. Skulle standarder og dekningsgrader øke framover vil finansieringsbehovet også øke. For eksempel vil en årlig timeverksvekst i offentlig helsevesen og eldreomsorg som er ett prosentpoeng høyere enn i referansebanen øke finansieringsbehovet i 2060 til 15¼ pst. av BNP for Fastlands-Norge. Det er en øking på nær 8 prosentpoeng i forhold til referansebanen.

  • Høy yrkesdeltakelse er viktig for bærekraften i de offentlige velferdsordningene. Hvis arbeidstilbudet, målt ved utførte timeverk, skulle bli 10 pst. høyere i 2060 enn lagt til grunn i referansebanen kan inndekkingsbehovet reduseres med vel 5 prosentpoeng til 2¼ pst.

Utvalget går ikke nærmere inn i slike generelle vurderinger av opprettholdbarheten i offentlige finanser da det ligger klart utenfor mandatet.

12.3 Befolkningsframskrivinger

Statistisk sentralbyrå publiserer årlig framskrivinger av folkemengden. Slike framskrivinger bygger på forutsetninger om fruktbarhet, dødelighet og inn- og utflytting. I stedet for å gjøre forutsetninger om både inn- og utflyttinger har Statistisk sentralbyrå hittil bare gjort forutsetninger om nettoinnvandringen. Botid i Norge har imidlertid stor betydning for innvandreres tilpasning på arbeidsmarkedet og for deres rettigheter til og bruk av velferdsordninger. I og med at det bare er alder og kjønn (og landbakgrunn) som ble brukt i de tidligere befolkningsframskrivingene reduseres muligheten for å bruke demografiske framskrivinger som grunnlag for å vurdere innvandreres integrering i arbeidsmarkedet. For å bedre sammenhengen mellom befolkningsframskrivinger og økonomiske størrelser har Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra utvalget utviklet en modell for befolkningsframskrivinger hvor botid er en sentral variabel. I modellen er også innvandrerne delt i tre landgrupper; vestlige land, EU-land i Sentral- og Øst-Europa og land i Asia, Afrika mfl. Denne inndelingen, som det er nærmere redegjort for i kapittel 2, er valgt dels fordi innvandringsregelverket er forskjellig mellom de ulike landgruppene, og dels fordi det er betydelige inntektsforskjeller mellom de ulike landgruppene. Det er resultatene fra denne modellen som omtales i dette avsnittet. I boks 12.1 er de mest sentrale forutsetningene som befolkningsframskrivingene bygger på omtalt. Statistisk sentralbyrå har lagt vekt på, så langt som mulig, å nytte samme forutsetninger som i de offentlige befolkningsframskrivingene fra juni 2010.1

Boks 12.1 Forutsetninger for befolkningsframskrivingene

Framskrivingene i denne utredningen har 2100 som sluttår, mens Statistisk sentralbyrå vanligvis ikke framskriver lengre enn 50 år, dvs. at framskrivingene publisert i juni 2010 benyttet 2060 som sluttår. Utvalget har valgt å la framskrivingene gå helt til 2100 for dermed å få belyst de langsiktige effektene av endret omfang av migrasjon.

I 2009 var samlet fruktbarhetstall (SFT) 1,98. Samlet fruktbarhetstall beskriver antall barn hver kvinne i gjennomsnitt vil føde under forutsetning av at fruktbarhetsmønsteret i perioden varer ved og at ingen kvinner dør i fødedyktig alder. Med dagens dødelighet i Norge må samlet fruktbarhetstall ligge på 2,07 for at befolkningen skal reprodusere seg, forutsatt at en ser bort fra inn- og utvandring. Framskrivingene bygger på en fruktbarhet som gjennomsnitt for alle kvinner på 1,95 for hele framskrivingsperioden (som siden har vist seg å være identisk med SFT for 2010). Innvandrerkvinner har i gjennomsnitt et høyere barnetall enn norskfødte kvinner og bidrar således til å trekke samlet fruktbarhetstall noe opp. Fruktbarheten blant innvandrerkvinner har imidlertid blitt noe redusert gjennom det siste tiåret, blant annet som følge av økt innvandring fra land i Sentral- og Øst-Europa hvor fruktbarheten er lav.

Forventet levealder ved fødsel var i 2010 83,2 år for kvinner og 78,9 år for menn. Forventet levealder ved fødsel forutsettes å øke og komme opp i underkant av 93 år for kvinner og i nesten 90 år for menn i 2080. Deretter forutsettes levealderen å holde seg konstant. Beregningene bygger på at alle innvandrere har samme forventede levealder som majoritetsbefolkningen. Valg av en slik forutsetning må blant annet ses i sammenheng med at det så langt ikke har vært tilstrekkelig mange eldre innvandrere til å kunne beregne gode estimater for disse gruppene. På den andre siden kan opplysninger om blant annet helse og inntekt trekke i retning av lavere forventet levealder for enkelte innvandrergrupper.

I framskrivingene defineres innvandrere på samme måte som i Statistisk sentralbyrås befolkningsstatistikk, dvs. både de som selv har innvandret (og som har to utenlandsfødte foreldre og fire utenlandsfødte besteforeldre) og norskfødte barn av to innvandrerforeldre (og med fire utenlandsfødte besteforeldre). I dette kapitlet brukes betegnelsen majoritetsbefolkningen om den store samlegruppen som ikke faller inn under de to innvandrerkategoriene. Et økende antall personer med en viss innvandringsbakgrunn vil dermed inngå i majoritetsbefolkingen. Dette gjelder f.eks. norskfødte barnebarn av innvandrere, personer født i Norge med én forelder som er innvandrer og en norskfødt person med foreldre som er norskfødte med to innvandrerforeldre, osv. Barn av etterkommere er ikke en særskilt kategori i norsk statistikk.

Framskrivingene er utformet slik at de gir en nettoinnvandring om lag som i Statistisk sentralbyrås mellomalternativ, dvs. 22 000 personer per år f.o.m. 2016.

Det er en klar tendens til at økt innvandring også bidrar til høyere utvandring. Det må ses i sammenheng med at innvandrere i gjennomsnitt har høyere utvandringssannsynlighet enn befolkningen for øvrig, jf. kapittel 7. Utvandring, som både inkluderer tilbakeflytting til hjemlandet og videreflytting til andre land, er størst for innvandrere som kommer fra land som har fri adgang til Norge, som land i EØS-området. Sannsynligheten for at en innvandrer fra vestlige land skal ha utvandret igjen i løpet av to år etter innflyttingen er om lag 56 pst., jf. figur 12.2. Personer som kommer til Norge fra land utenfor Europa, dvs. hovedsakelig som flyktninger eller familiegjenforente med disse, har naturlig nok en vesentlig lavere utvandringssannsynlighet, om lag 9 pst. i løpet av de to første årene i Norge. For innvandrere fra vestlige land er konjunkturutviklingen særlig viktig for både inn- og utvandring. I 1988–1990, da Norge var inne i den dypeste nedgangskonjunkturen siden andre verdenskrig, var det netto utflytting fra Norge til vestlige land, jf. kapittel 7. Tilsvarende var nettoinnvandringen rekordhøy i 2008, som var toppåret i den seneste oppgangskonjunkturen. Etter en nedgang i 2009 økte nettoinnvandringen i 2010 nesten opp til nivået i 2008. For innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa er det lite relevant erfaringsmateriale for å anslå utvandringssannsynlighetene framover. Befolkningsframskrivingene bygger på at denne gruppen har en utvandringssannsynlighet de første årene etter innvandring som ligger på om lag halvparten av utvandringssannsynligheten for innvandrere til Norge fra vestlige land, slik at om lag 20 pst. er utvandret etter to år. Usikkerheten her er imidlertid stor, da vi vet lite om hvor lenge innvandrere fra særlig de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa blir i Norge.

Figur 12.2 Sannsynlighet for utvandring etter botid

Figur 12.2 Sannsynlighet for utvandring etter botid

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Nettoinnvandringen til Norge nådde en topp i 2008 på i overkant av 43 000 personer, svarende til 0,9 pst. av befolkningen. I 2009 sank nettoinnvandringen til i underkant av 39 000 personer, men økte igjen i 2010 til i overkant av 42 000 personer, nesten like høyt som i 2008. Framskrivingene bygger på at den årlige nettoinnvandringen reduseres til 22 000 personer fra 2016 og holder seg på dette nivået ut perioden. Dette er det samme langsiktige nivået som Statistisk sentralbyrå la til grunn i mellomalternativet i sine befolkningsframskrivinger fra juni 2010. Innvandringen har variert mye over tid, og har de siste årene vært vesentlig høyere enn det som er forutsatt å være det langsiktige nivået i framskrivingene. Det er betydelig usikkerhet knyttet til det videre forløpet på innvandringen. Med en årlig nettoinnvandring på 22 000 personer vil innvandringsoverskuddets relative betydning for befolkningsveksten avta. I 2016 svarer nettoinnvandringen til 0,4 pst. av befolkningen. Denne andelen avtar jevnt til 0,2 pst. i 2100. Bak tallene for nettoinnvandringen ligger det betydelig høyere tall for bruttoinnvandringen. Bruttoinnvandringen, som svinger med konjunkturene, kom opp i 67 000 personer i 2008, ble redusert til 65 000 personer i 2009, men økte så til i underkant av 74 000 personer i 2010, som er det høyeste tallet som noen gang er registrert. Framskrivingene bygger på at bruttoinnvandringen avtar ned mot 50 000 personer i 2015, for deretter å øke til om lag 72 000 personer i 2100, jf. figur 12.3. Utvandringen er vesentlig mer stabil enn innvandringen og forutsettes å øke svakt framover fra 25 000 personer i 2010 til 50 000 personer mot slutten av framskrivingsperioden.

Med de forutsetningene som er lagt til grunn, vil den norske befolkningen økt jevnt framover og komme opp i 9,1 mill. personer i 2100, mot 4,9 mill. i 2010. Framskrivingene innebærer dermed godt og vel en dobling av befolkningen gjennom inneværende århundre. I så fall er det om lag samme vekst som gjennom forrige århundre.

Figur 12.3 Inn- og utvandring etter landgrupper. Personer

Figur 12.3 Inn- og utvandring etter landgrupper. Personer

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Mens innvandrere og etterkommere utgjorde 11,4 pst. av den norske befolkningen ved inngangen til 2010, øker denne andelen i framskrivingene til nesten 26 pst. i 2050 og til 29 pst. i 2100, jf. tabell 12.1. I 2100 vil det dermed kunne være vel 2,6 mill. innvandrere og etterkommere i Norge, mot 0,8 mill. i 2010. I 2010 var det i alt 93 000 etterkommere, dvs. personer født i Norge med to innvandrerforeldre. Antallet vokser framover og kommer opp i nesten 430 000 personer i 2050 og i 730 000 personer i 2100. Etterkommere vil utgjøre vel 8 pst. av samlet befolkning i 2100, mot i underkant av 2 pst. i 2010.

Tabell 12.1 Befolkningen. Prosent

2010

2030

2050

2100

I alt

100,0

100,0

100,0

100,0

Uten innvandrerbakgrunn

88,6

80,0

74,2

70,8

Med innvandrerbakgrunn

11,4

20,0

25,8

29,1

Innvandrere

9,5

15,8

19,9

21,1

Etterkommere

1,9

4,2

5,9

8,1

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Selv om innvandringsoverskuddets relative betydning for befolkningsveksten forutsettes å avta, vil det likevel være den viktigste grunnen til befolkningsveksten framover. For å illustrere virkningen av innvandring på befolkningens størrelse og sammensetning er det også gjennomført en befolkningsframskriving hvor det er lagt til grunn at inn- og utvandringen er like stor, dvs. at det ikke er noe innvandringsoverskudd fra og med 2010. I dette alternativet vil befolkningen nå sitt høyeste nivå på vel 5,3 mill. personer rundt 2080. Deretter avtar befolkningen svakt og ligger i 2100 hele 3,8 mill personer under hovedalternativet. Selv om befolkningens størrelse framover er særlig avhengig av forutsetninger om innvandringen, vil befolkningens alderssammensetning i mindre grad påvirkes av innvandring. Andelen personer 67 år eller eldre utgjorde ved inngangen til 2010 12,9 pst. av befolkningen. Uten nettoinnvandring vil denne andelen øke jevnt og komme opp i nesten 28 pst. i 2100. Med en nettoinnvandring på 22 000 personer i året vil andelen av befolkningen 67 år og eldre komme opp i vel 23 pst., dvs. om lag 4 prosentpoeng lavere enn i alternativet uten innvandring, jf. figur 12.4.

Figur 12.4 Andel av befolkningen 67 år og over. 2007–2100

Figur 12.4 Andel av befolkningen 67 år og over. 2007–2100

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Aldersfordelingen blant innvandrerne er en annen enn for befolkningen uten innvandringsbakgrunn. Blant innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa utgjorde personer over 65 år kun 1,8 pst. av befolkningen i 2010. Motstykket til den lave andelen eldre er at hele 82 pst. var i alderen 20–65 år. Det må ses i sammenheng med at innvandringen fra denne landgruppen, i all hovedsak arbeidsinnvandring, for alvor skjøt fart i 2004, jf. kapitlene 4 og 7. Heller ikke blant personer fra land i Asia, Afrika mfl. var det særlig mange eldre ved inngangen til 2010, 2,4 pst. av befolkningen. Fra denne landgruppen er det imidlertid en høy andel under 20 år, hele 31,7 pst. i 2010. I majoritetsbefolkningen var 15 pst. over 65 år, mens 25,6 pst. var under 20 år i 2010. Framskrivingene viser at andelen eldre i alle innvandrergruppene vil øke mer enn i majoritetsbefolkningen og andelen av befolkningen over 65 år vil ligge rundt 28 pst. i alle innvandrergrupper i år 2100. Andelen over 65 år i majoritetsbefolkningen vil ligge på 23 pst. Motstykket er at andelen under 20 år er vesentlig høyere i majoritetsbefolkningen enn blant innvandrergruppene. Dette må blant annet ses i sammenheng med at økt innvandring også fører til at majoritetsbefolkningen øker, da denne gruppen blant annet også omfatter barnebarn av innvandrere, personer født i Norge med én forelder som er innvandrer og norskfødte barn av to etterkommere osv.

Som nevnt er botid modellert særskilt i de nye befolkningsframskrivingene. For enkelte innvandrergrupper har botid stor betydning for integrasjon på arbeidsmarkedet. I tillegg har botid i Norge betydning for den enkeltes rettigheter til flere av velferdsstatens ytelser og betyr også mye for tilbøyeligheten til gjenutvandring. Innvandringen fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa skjøt fart i 2004, og i 2010 hadde i overkant av 60 pst. av innvandrerne bodd i Norge i tre år eller kortere, jf. kapittel 7. Tilsvarende tall for innvandrere fra vestlige land og land i Asia, Afrika mfl. er henholdsvis i underkant av 30 pst. og i overkant av 20 pst., jf. figur 12.5. Med de forutsetninger om inn- og utvandring som framskrivingene bygger på, vil gjennomsnittlig botid øke for innvandrere fra alle de tre landgruppene. Allerede i 2030 vil andelen innvandrere som har oppholdt seg tre år eller kortere i Norge utgjøre om lag 15 pst. for innvandrere fra vestlige land, i underkant av 10 pst. for innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og om lag 13 pst. for innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl.

Figur 12.5  Innvandrere i 2010 etter botid. Prosent

Figur 12.5 Innvandrere i 2010 etter botid. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

12.4 Makroøkonomisk beregninger

12.4.1 Kort om den makroøkonomiske modellen

De makroøkonomiske beregningene som Statistisk sentralbyrå har utarbeidet, baserer seg på et nyutviklet modellapparat som kopler sammen demografiske framskrivinger med detaljerte antakelser om arbeidsmarkedsdeltakelse, herunder inntekts- og skatteforhold og den enkeltes bruk av offentlige stønadsordninger. Modellen er utviklet for å studere økonomiske virkninger av migrasjon. Innvandringen er delt i tre landgrupper: Vestlige land, EU-land i Sentral- og Øst-Europa og land i Asia, Afrika mfl. Parametrene i modellen er fastsatt med utgangspunkt i observerte verdier i 2006. Modellen består av tre moduler:

  • En modul beregner behovet for offentlig konsum på grunnlag av befolkningsframskrivinger og aldersprofiler for individrettede tjenester.

  • Den mest omfattende modulen beregner inntekter, herunder et bredt spekter av offentlige overføringer og skatter på en relativt detaljert inndeling av befolkningen. Modellen får dermed fram sammensetningseffekter som følge av forskjeller mellom befolkningsgruppene. Befolkningsutviklingen for hver gruppe hentes fra den demografiske modellen. Modellen deler inn befolkningen etter kjønn, alder, landbakgrunn, innvandrere versus etterkommere, botid for innvandrere, samt hovedinntektsgrupper. For hver gruppe beregnes bl.a. sysselsetting, skatter og offentlige overføringer til individer.

  • Den siste modulen er en aggregert og relativt enkel makroøkonomisk modell som er tallfestet på grunnlag av nasjonalregnskapet. Den er utformet med sikte på langsiktige framskrivinger, og forutsetter balanse i utenrikshandelen og i alle markeder. Spesielt blir alt arbeidstilbud sysselsatt. Denne modellen fores med resultater fra de to andre modulene, spesielt sysselsetting og offentlige overføringer til husholdningene, og framskriver økonomiens makroøkonomiske forløp. Veksten i produksjon, inntekter og de aller fleste skattegrunnlag bestemmes langt på vei når utviklingen i arbeidstilbudet og arbeidsproduktiviteten er gitt. Det skyldes at forholdet mellom produksjon og faktorinnsats ikke vil påvirkes i beregningene av endring i innvandring og integrering. De viktigste effektene i modellen kommer fra sammensetningseffekter, mens atferd er lite eksplisitt modellert.

Arbeidsmarkedsdeltakelsen er sentral for bidraget til offentlige finanser. Figur 12.6 viser forskjellene i region- og aldersfordelte «nettoskatter» fra personer. Nettoskatter er beregnet som direkte skatter betalt av personer i 2006, fratrukket offentlige overføringer til husholdningene og offentlige utgifter knyttet til barnehager, utdanning og helse, pleie og omsorg samme året. De viktigste postene som ikke er inkludert i figuren er indirekte skatter og bedriftsskatter, samt offentlige utgifter til kollektive goder som administrasjon, kultur, samferdsel og forsvar. Indirekte skatter og skatter på bedrifts-/selskapsoverskudd er nært knyttet til produksjonen i økonomien som igjen er avhengig av arbeidsmarkedsdeltakelsen. Det innebærer f.eks. at en vellykket integrering, ved at en person bringes fra overføringer til arbeidsmarkedet, vil redusere trygdeutgifter, øke inntektsskatt, indirekte skatter, samt skatter som betales av bedrifter.

Kurvene i figur 12.6 viser de beløp et gjennomsnittsindivid betaler/får, gitt at vedkommende er til stede i alle aldersgrupper. Kurvene viser derimot ikke hvilke offentlige nettoskatter en nyfødt genererer i løpet av livet, fordi den ikke tar hensyn til utvandring og død. For alle landgrupper innebærer utvandring og død at stadig færre av et årskull vil oppleve de betalingene som gjennomsnittlig påløper etter hvert som alderen øker. For innvandrergruppene vil det også være færre som er bosatt i Norge i de yngre aldersgruppene, sammenliknet med majoritetsbefolkingen.

Innvandrere fra vestlige land har gjennomgående noe høyere yrkesdeltaking enn andre innvandrergrupper og majoritetsbefolkningen. Det forklarer at nettoskattene for denne gruppen, i den yrkesaktive perioden, ligger klart høyest av innvandrergruppene og også høyere enn majoritetsbefolkningen. Også innvandrere fra land i Sentral- og Øst-Europa betaler positive nettoskatter i den yrkesaktive perioden, men nivået er lavere enn for majoritetsbefolkningen. Innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. mottar i gjennomsnitt mer i stønader enn de betaler i personskatter også i årene hvor yrkesaktiviteten er høyest, hovedsakelig som følge av lavere sysselsetting. Nettoskattene er også klart lavere enn for de andre innvandringsgruppene. Stønadsbeløpene er i gjennomsnitt noe lavere for de eldre innvandrerne fra land i Asia, Afrika mfl. enn for innvandrere fra de andre gruppene, først og fremst fordi de har lavere trygderettigheter som følge av relativt lav opptjening og relativt kort trygdetid.

I de aller fleste landene i OECD-området har offentlig sektor netto gjeld. Nettoinnvandring i slike land innebærer at det blir flere personer i arbeidsstyrken som deltar i verdiskapingen, betaler skatter og avgifter og dermed også bidrar til å betjene offentlig sektors gjeld. Norge er i den motsatte situasjonen. Offentlig sektor har betydelige netto fordringer. Økt nettoinnvandring vil da bety at offentlige nettofordringer deles på flere. Synliggjøring av slike effekter krever en annen bruk av modellen og rapportering av andre effekter enn det som er valgt i denne utredningen. Ved utgangen av 2010 utgjorde Statens pensjonsfond utland 3 077 mrd. kroner. I tillegg utgjør statens andel av antatt framtidig olje- og gassproduksjon nesten 3 600 mrd. kroner. Dermed svarer anslått petroleumsformue til vel 1¼ mill. kroner per innbygger.

Figur 12.6 Personskatter fratrukket overføringer til husholdningene regnet i 2006-kroner. Kr 1 000 per innbygger

Figur 12.6 Personskatter fratrukket overføringer til husholdningene regnet i 2006-kroner. Kr 1 000 per innbygger

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Både befolkningsframskrivingene og de makroøkonomiske beregningene presentert i dette kapittelet har 2100 som framskrivingshorisont. Alle framskrivinger er nødvendigvis usikre. I mange tilfeller øker usikkerheten desto lenger fram man forsøker å se. Utvalget har imidlertid valgt å la framskrivingene gå helt fram til 2100 fordi det er en rekke sikre effekter som ikke vil fanges opp dersom analyser av befolkningsendringer har et kortsiktig perspektiv. For det første vil innvandrere, i likhet med majoritetsbefolkingen, påvirke økonomien på ulik måte over livsløpet. For det andre får innvandrerne barn som igjen får barn osv. Det er heller ikke opplagt at det er lettere å forutse innvandring og fødselstall ett til to år fram i tid, enn det er å kartlegge de viktigste trendene i utviklingen på lang sikt. Resultatene må ikke tolkes som presise anslag, men snarere som beregninger som er ment å belyse sentrale mekanismer.

12.4.2 Effekter av endret innvandring

I dette avsnittet presenteres effekter på økonomisk vekst, arbeidsmarked og offentlige finanser av endringer i forutsetninger om antall innvandrere. Resultatene presenteres som avvik fra en referansebane for utviklingen i norsk økonomi. Referansebanen bygger på de demografiske framskrivingene omtalt i avsnitt 12.2 og forutsetninger om en rekke økonomiske størrelser som yrkesdeltaking, verdensmarkedspriser, lønns- og prisvekst i Norge mv. Forutsetningene om økonomiske forhold er i hovedsak de samme som i tidligere langsiktige framskrivninger presentert i arbeider fra Statistisk sentralbyrå. Utvalget har i liten grad vurdert referansebanen, fordi det er migrasjon som har vært utvalgets anliggende, og i mange tilfeller vil forutsetningene i referansebanen ikke påvirke virkningene av endringer i migrasjon i vesentlig grad. Derfor vil også alle resultater bli presentert som avvik fra referansebanen.

Resultater fra to ulike beregninger vises i dette avsnittet. For det første et alternativ der nettoinnvandringer øker med 5 000 personer i kun ett år, 2015. En øking i innvandringen på 5 000 personer i 2015 svarer til nesten 0,1 pst. av befolkningen det året. For det andre et alternativ der den årlige netto innvandringen til Norge øker med 5 000 personer fra og med 2015 til og med 2100. Hvor sterkt disse avviksberegningene påvirker samlet befolkning avhenger blant annet av de ulike innvandringsgruppenes utvandring, alder og fruktbarhet. Sentrale forutsetninger er vist i tabell 12.2.

Tabell 12.2 Sentrale forutsetninger knyttet til økt innvandring

Vestlige land

EU-land i Sentral- og Øst-Europa

Land i Asia, Afrika mfl.

Kvinneandel, pst.

44

26

58

Gjennomsnittsalder:

Kvinner

26

26

26

Menn

29

32

25

Samlet fruktbarhetstall1

2,1

2,0

2,27

1 Til sammenlikning er det lagt til grunn et samlet fruktbarhetstall for majoritetsbefolkingen på 1,91.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Gyldigheten av den innsikten som kan trekkes ut av disse beregningene begrenser seg ikke til det konkrete valget av 5 000 ekstra innvandrere. Virkningene målt per ekstra innvandrer eller per individ i den ekstra folkemengden som løpende genereres, vil være tilnærmet uavhengige av størrelsen på innvandringsøkningen.

Virkningen av endret innvandring i ett år

For å belyse egendynamikken i befolkningen av endringer i innvandringen, har Statistisk sentralbyrå gjennomført beregninger der innvandringen fra henholdsvis vestlige land, EU-land i Sentral- og Øst-Europa og land i Asia, Afrika mfl. øker med 5 000 personer kun i ett år (2015). Figur 12.7 A viser hvilke spor denne engangsinnvandringen etterlater seg i befolkningen gjennom de neste 85 år. Effektene vil endres over tid. Denne dynamikken skyldes følgende forhold:

  • De som kom i 2015 blir gradvis eldre, og dermed endres deres bidrag til sysselsetting og offentlige finanser.

  • Hvert år vil død og utvandring redusere antall gjenlevende av dem som kom i 2015.

  • Kvinnene som kom i 2015 vil, avhengig av alder ved ankomst, før eller senere kunne føde barn.

  • I løpet av 85 år vil også kvinnene blant etterkommerne få barn. Dette gjentar seg for neste generasjon osv.

Innvandringen fra både vestlige land og EU-land i Sentral- og Øst-Europa gir et noenlunde likt forløp for befolkningen, jf. figur 12.7. For innvandrere fra begge disse områdene er utvandring den viktigste faktoren bak det langsiktige nivået på befolkningen. Utvandringen er betydelig for innvandrere fra begge disse landområdene, men sterkest for innvandrere fra vestlige land. Utviklingen i befolkningen som følge av innvandringen fra land i Asia, Afrika mfl. skiller seg vesentlig fra de andre landgruppene. Dette må særlig ses på bakgrunn av lav utvandring, mange unge kvinner blant de 5 000 som innvandrer i 2015 og at disse kvinnene i gjennomsnitt føder flere barn enn innvandrerkvinner fra de andre to områdene. Alt i alt kommer folkemengden opp i om lag 6 500 personer i 2060, som er vel 4 000 personer høyere enn når innvandringen kommer fra henholdsvis vestlige land eller EU-land i Sentral- og Øst-Europa.

Figur 12.7 Virkning på befolkning, sysselsetting og offentlige finanser av 5 000 ekstra innvandrere i alle grupper kun i 2015

Figur 12.7 Virkning på befolkning, sysselsetting og offentlige finanser av 5 000 ekstra innvandrere i alle grupper kun i 2015

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sysselsettingen blant innvandrere fra både vestlige land og EU-land i Sentral- og Øst-Europa er høy og sysselsettingsandelen for gruppene ligger ganske nær befolkningen uten innvandringsbakgrunn. Figur 12.7 B viser imidlertid at sysselsettingsandelen i den økte befolkningen som følge av innvandring fra disse to landgruppene ved tidspunktet for innvandring, ligger 10–15 prosentpoeng over referansebanen. Det må ses i sammenheng med at svært mange av innvandrerne er menn i yngre aldersgrupper med høy yrkesdeltakelse. Yrkesdeltakelsen synker over tid, fordi gjennomsnittsalderen til de som innvandret i 2015 øker. Sysselsettingen som følge av innvandring fra Asia, Afrika mfl. trekkes ned i begynnelsen av perioden ved at det er relativt mange kvinner og barn blant innvandrerne. I 2015 er sysselsettingsfrekvensen nesten 30 prosentpoeng lavere enn for majoritetsbefolkningen. Yrkesdeltakingen stiger imidlertid sterkt over tid for denne gruppen. Det må blant annet ses på bakgrunn av at kvinner i denne gruppen får mange barn. Beregningene har som hovedforutsetning at alle etterkommere er lik gjennomsnittsindividet i majoritetsbefolkningen på alle måter som har økonomisk betydning, herunder lønnsinntekt og mottak av offentlige stønader.

Forutsetningen om at etterkommerne tilpasser seg på arbeidsmarkedet som majoritetsbefolkningen med tilsvarende alder og kjønn er avgjørende for at modellberegningene gir så sterk konvergens i sysselsettingsandelene, jf. figur 12.7 B. Ved utgangen av perioden ligger sysselsettingsandelen på samme nivå, uavhengig av i hvilken landgruppe innvandringen kom fra. Dette demonstrerer viktigheten av at beregninger av endret innvandring har en lang tidshorisont. Sysselsettingsfrekvensen i 2100 er noe lavere enn i referansebanen, noe som må ses i sammenheng med noe høyere gjennomsnittsalder i innvandringsgruppene.

Effektene på offentlige finanser er nært knyttet til tilpasningen på arbeidsmarkedet. Som det framgår av figur 12.7 C bidrar innvandrere fra både vestlige land og EU-land i Sentral- og Øst-Europa positivt til offentlige finanser sammenliknet med referansebanen i begynnelsen av perioden. Men de tallene som her presenteres inneholder ikke alle de kostnadene som knytter seg til at kapasiteten i offentlig tjenesteproduksjon må bygges opp for at de ekstra innvandrerne skal få den samme standarden på disse tjenestene som det befolkningen har i referansebanen. De positive virkningene avtar imidlertid etter hvert som innvandrerne blir eldre. Innvandringen fra land i Asia, Afrika mfl. gir et negativt bidrag til offentlige finanser. Den første delen av perioden er forskjellen til andre innvandringsgrupper betydelig. Det skyldes forskjell i arbeidsmarkedsdeltakelse. Sammenliknet med referansebanen reduseres det negative bidraget raskt. I 2050 virker innvandringen fra land i Asia, Afrika mfl. nesten nøytralt på offentlige finanser sammenliknet med referansebanen. Denne utviklingen må ses i sammenheng med at innvandrere fra denne landgruppen får relativt mange barn. I modellen har Statistisk sentralbyrå beregningsteknisk forutsatt at etterkommere har samme arbeidsmarkedstilknytning som majoritetsbefolkingen. Også når det gjelder offentlige finanser er det en sterk konvergens gjennom perioden og ved utgangen av perioden gir innvandringen, enten den kom fra vestlige land, EU-land i Sentral- og Øst-Europa eller land i Asia, Afrika mfl. om lag samme negative bidrag til offentlige finanser sammenliknet med referansebanen.

Endret innvandringsoverskudd hvert år fram til 2100

I dette avsnittet omtales en beregning der den årlige nettoinnvandringen ligger 5 000 personer over referansebanen fram til 2100. Beregningene i dette avsnittet vil dermed være sammensatt av 86 år med slike ettårs skift som omtalt i foregående avsnitt. Virkningene blir dermed et komplisert samspill av egendynamikk og av at det kommer 5 000 nye innvandrere hvert år.

Figur 12.8 A viser hvordan en årlig nettoinnvandring på 5 000 personer fra henholdsvis vestlige land, EU-land i Sentral- og Øst-Europa og land i Asia, Afrika mfl. fører til forskjeller i samlet folkemengde. Siden innvandringsøkningen hvert år er den samme fra alle landgrupper, skyldes de akkumulerte forskjellene i samlet folkemengde kun forskjeller i den egendynamikken som knytter seg til utvandring, dødelighet og ikke minst fruktbarhet blant de ekstra innvandrerne og deres barn. Som et teknisk sammenlikningsgrunnlag viser også figuren hvordan folkemengden kunne utviklet seg med en vekst på 5 000 personer per år, dvs. at effektene av utvandring og død nøytraliseres eksakt av flere fødsler. En slik hypotetisk utvikling ville økt folkemengden i 2100 med 430 000 personer (5 000 multiplisert med 86 år) sammenlignet med referansebanen. Denne kurven er merket «befolkningsvekst på 5 000 personer årlig».

Innvandrere fra vestlige land og EU-land i Sentral- og Øst-Europa har høy utvandring og figuren viser at en årlig innvandring på 5 000 personer fra disse områdene over tid gir en vesentlig lavere befolkning sammenliknet med en årlig befolkningsvekst på 5 000 personer. Mens en årlig vekst på 5 000 personer i befolkningen summerer seg opp til 430 000 personer i 2100, har befolkningen økt med henholdsvis 239 000 og 282 000 personer som følge av innvandring fra vestlige land og EU-land i Sentral- og Øst-Europa på 5 000 personer årlig. Innvandring fra land i Asia, Afrika mfl. på 5 000 personer per år bidrar til at befolkningen årlig øker med mer enn 5 000 personer og i 2100 ligger befolkningen nesten 300 000 personer høyere enn om innvandringen kom fra vestlige land.

Demografiske endringer forplanter seg over i makroøkonomiske størrelser og offentlige finanser gjennom deltakelse på arbeidsmarkedet. Veksten i timeverkssysselsettingen gjennom perioden er om lag i samme størrelsesorden som veksten i befolkningen, men det er forskjeller avhengig av innvandrernes opprinnelsesland. En øking i innvandringen fra land i Asia, Afrika mfl. fører til at sysselsettingen i 2100 ligger nesten 5 pst. høyere enn i referansebanen, mens befolkningen har økt med nesten 6 pst. Det innebærer at sysselsettingsandelen faller og ligger i 2070 1,2 pst. lavere enn i referansebanen. Dette må ses i sammenheng med både lavere yrkesdeltakelse og noe større omfang av deltid. Beregningene viser også at når det kommer nye innvandrere hvert år går konvergensen i bl.a. sysselsettingsandeler vesentlig saktere sammenliknet med tilfellet der det kommer flere innvandrere i kun ett år. Økt innvandring fra både vestlige land og EU-land i Sentral- og Øst-Europa fører til at befolkningen i 2100 ligger om lag 3 pst. høyere enn i referansebanen. Sysselsettingen øker noe sterkere enn befolkningen i første del av framskrivingsperioden. Det innebærer at en viss øking i sysselsettingsfrekvensen, definert som antall årsverk dividert med befolkningen, sammenliknet med referansebanen.

Figur 12.8 Virkning på befolkning, sysselsetting bruttonasjonalprodukt og offentlige finanser av å øke den årlige innvandringen av 5 000 personer fom 2015. Avvik fra referansebanen.

Figur 12.8 Virkning på befolkning, sysselsetting bruttonasjonalprodukt og offentlige finanser av å øke den årlige innvandringen av 5 000 personer fom 2015. Avvik fra referansebanen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Virkningen på bruttonasjonalproduktet, jf. figur 12.8 C, er svært lik virkningen på sysselsettingen. Dette følger av at forholdet mellom produksjon og faktorinnsats ikke endres i de ulike produksjonssektorene i den makroøkonomiske modellen. En slik tilnærmet proporsjonalitet mellom ressurstilgang og størrelsen på makroøkonomiske variabler er en egenskap man finner i de aller fleste modeller av langsiktig økonomisk utvikling.

Virkningene på offentlige finanser er i figur 12.8 D målt ved endringene i det primære budsjettoverskuddet (inntekter minus utgifter, eksklusive renter og kapitalavkastning), regnet i faste 2006-lønnskroner, dvs. deflatert med en lønnsvekst på 4 pst. per år. Videre framkommer kurvene ved at endringene i dette overskuddet er dividert med antall ekstra innbyggere. Dette målet beregner dermed hvordan gjennomsnittspersonen blant de ekstra innbyggerne (som ikke er i referansebanen) har påvirket offentlige inntekter og utgifter.

For innvandrere fra vestlige land og sentral- og østeuropeiske EU-land er budsjettvirkningene relativt like. Når man ser bort fra kostnader knyttet til de første årene med kapasitetsutvidelser i offentlig sektor, bidrar en vestlig gjennomsnittsinnvandrer til økt budsjettoverskudd fram til ca. 2050. Det skyldes høy sysselsettingsandel og relativt lavt mottak av offentlige overføringer både blant de nyankomne, blant dem med lang botid og blant de barna som disse innvandrerne etter hvert får. Etterkommerne har per forutsetning samme økonomiske atferd som majoritetsbefolkningen. Grunnen til at dette positive bidraget faller i siste del av beregningsperioden er at antall eldre øker raskere enn antall yngre etter hvert som dette befolkningstilskuddet av innvandrere bygger seg opp.

Når innvandringen kommer fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, kommer de negative budsjettvirkningene av aldring noe tidligere enn ved vestlig innvandring. Forskjellen i forhold til innvandring fra land i Asia, Afrika mfl. er imidlertid langt sterkere. For innvandrere fra Asia, Afrika mfl. er bruken av stønader og skattefinansierte offentlige tjenester større enn de skattene som denne innvandringen genererer. Dette avtar imidlertid etter hvert som en økende andel av denne gruppen får lengre botid. På lang sikt vil den økte andelen med etterkommere med samme atferd som majoritetsbefolkningen føre til at gjennomsnittspersonen også i denne gruppen betaler skatter og avgifter og bruker stønader og skattefinansierte offentlige stønader i samme omfang som majoritetsbefolkningen. Beregningene viser klart denne konvergensen fram mot 2100, men beregningshorisonten er for kort til å vise dette for innvandring fra land i Afrika, Asia mfl. Konvergensen går saktere over tid. Det reflekterer en økende andel eldre også i det befolkningstilskuddet som genereres ved innvandring fra land i Asia, Afrika mfl. Aldringen i denne gruppen begynner imidlertid senere enn ved tilsvarende innvandring fra andre land, fordi innvandrerne herfra i gjennomsnitt er yngre enn de som kommer fra vestlige land og sentral- og østeuropeiske EU-land.

12.4.3 Betydning av integrering

En høy yrkesdeltakelse er viktig for bærekraften i de offentlige finansene. For å belyse hvordan norsk økonomi påvirkes av at innvandreres integrering i arbeidsmarkedet endres har Statistisk sentralbyrå gjennomført flere beregninger. I dette avsnittet omtales kort treberegninger knyttet til henholdsvis innvandrere fra Asia, Afrika mfl. og innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa. I tillegg er virkninger av endret integrering for etterkommere fra land i Asia, Afrika mfl. gjengitt.

I en beregning blir innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. med minst ti års botid tilordnet samme sysselsettingsandeler som personer i majoritetsbefolkningen med tilsvarende alder og kjønn. Endringen er gjort fra og med 2015. Denne økingen i sysselsettingsandel er gjennomført med referansebanens befolkning og innvandring, dvs. en årlig nettoinnvandring fra land i Asia, Afrika mfl. på 8 000 personer per år fram mot 2100, jf. figur 12.3. Innvandrere med botid ti år og over vil i referansebanen øke fra vel 3 pst. av befolkingen i 2015 til vel 5 pst. i 2030 og til nesten 7 pst. i 2070, for så å avta svakt fram mot 2100.

Å tilordne innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. med minst ti års botid samme tilknytning til arbeidsmarkedet som majoritetsbefolkningen øker arbeidstilbudet i norsk økonomi, målt ved timeverksysselsettingen, med 1¾ pst. allerede i 2015 sammenliknet med referansebanen. Etter hvert som andelen med botid over ti år øker, øker også virkningen på sysselsettingen og i 2030 ligger timeverksysselsettingen 3 pst. over referansebanen, jf. figur 12.9. Den samlede effekten på sysselsettingen holder seg noenlunde på dette nivået gjennom hele framskrivingsperioden selv om andelen av befolkningen øker. Det må ses i sammenheng med at denne gruppen etter hvert også består av en økende andel alderspensjonister. Virkningene på bruttonasjonalproduktet blir over tid noe større enn virkningene på timeverkssysselsettingen. Det må ses i sammenheng med at det i modellen er forutsatt at den økte sysselsettingen i sin helhet kommer i privat sektor. Modellen forutsetter videre at produktivitetsveksten er sterkere i privat enn i offentlig sektor. I tilegg betales det indirekte skatter på varer og tjenester produsert av privat sektor, men ikke på offentlige tjenester. BNP beregnes i nasjonalregnskapet med utgangspunkt i markedspriser som inkluderer indirekte skatter.

Figur 12.9 Effekter på sysselsetting (timeverk) av endret integrering på arbeidsmarkedet. Prosent avvik fra referansebanen

Figur 12.9 Effekter på sysselsetting (timeverk) av endret integrering på arbeidsmarkedet. Prosent avvik fra referansebanen

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Slik beregningsmodellen er tallfestet, vil bedre integrering i arbeidsmarkedet innebære at personer går fra å være stønadsmottakere til å være yrkesaktive. Dermed styrkes offentlige finanser både ved at stønadsutbetalingene reduseres og ved at nesten alle skatte- og avgiftsgrunnlagene øker, herunder grunnlagene for indirekte skatter og skatter betalt av bedrifter/selskaper. Beregningene har ikke tatt hensyn til at også behovet for offentlig sysselsetting kan falle når det blir færre mottakere av trygdeytelser. Figur 12.10 viser virkningene på offentlige finanser av endret integrering i arbeidsmarkedet beregnet ved at endringen i offentlige finanser er dividert med den samlede befolkningen. Målt på denne måten ser en at besparelsene for offentlige finanser av at innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. med minst ti års botid tilordnes samme tilknytning til arbeidsmarkedet som majoritetsbefolkingen, svarer til mer enn kr 3 200 per innbygger i 2015, økende til i overkant av kr 4 900 kroner per innbygger i 2040, for så å avta til kr 3 800 i 2100.

Beregningen som er presentert over kan også tolkes som kostnader ved at innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. med minst ti års botid i gjennomsnitt arbeider mindre enn majoritetsbefolkningen for gitt alder og kjønn, dvs. som mangelfull integrering på arbeidsmarkedet. Dermed viser beregningen at hvis en slik mangelfull integrering vedvarer, kan kostnadene for norsk økonomi anslås å svare til mellom 1/3 og 1/2 av gevinstene av den vedtatte pensjonsreformen.2

I referansebanen har Statistisk sentralbyrå forutsatt at etterkommere har samme tilknytning til arbeidsmarkedet som majoritetsbefolkningen. Usikkerheten her er stor, og gjennomgangen i kapittel 8 viser at etterkommere i alderen 20–40 år har en svakere tilknytning til arbeidsmarkedet enn majoritetsbefolkningen med tilsvarende alder og kjønn. For å belyse effektene av etterkommeres integrering, har Statistisk sentralbyrå også gjennomført en beregning der etterkommere etter innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. tilpasser seg på arbeidsmarkedet som deres foreldre. I referansebanen utgjør etterkommere etter innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. vel 2 pst. av befolkningen i 2015, stigende til 4½ pst. i 2100. Hvis denne gruppen tilpasser seg som sine foreldre på arbeidsmarkedet, i stedet for å tilpasse seg som majoritetsbefolkningen, vil arbeidstilbudet avta, og i 2030 vil sysselsettingen ligge ½ pst. lavere enn i referansebanen. Denne differansen vil øke og komme opp i 1½ pst. fra 2070. Også virkningen på offentlige finanser vil være betydelig, jf. figur 12.10.

Figur 12.10 Effekt på offentlige finanser (primært budsjettunderskudd) av endret integrering på arbeidsmarkedet. Avvik fra referansebanen regnet per innbygger. kroner deflatert med lønnsvekst

Figur 12.10 Effekt på offentlige finanser (primært budsjettunderskudd) av endret integrering på arbeidsmarkedet. Avvik fra referansebanen regnet per innbygger. kroner deflatert med lønnsvekst

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Arbeidsinnvandringen fra land i Sentral- og Øst-Europa har økt sterkt siden EU-utvidelsen i 2004, jf. kapittel 8. Gjennomgangen i tidligere kapitler har vist at for denne gruppen kan det være sterke insentiver til å arbeide i Norge men også til å definere seg inn i norske velferdsordninger gjennom midlertidig opphold og arbeid i Norge. Dette fordi norske velferdsytelser er eksportable til EU-land og fordi prisnivået er vesentlig lavere i EU-land i Sentral og Øst-Europa enn i Norge. Eksportabiliteten av velferdsordningene gjør også at attraktiviteten til lavt avlønnede jobber øker. Både ordninger som ikke krever opptjeningstid (slik som barnetrygd og kontaktstøtte), og ordninger som krever slik opptjening (uførepensjon, dagpenger, sykepenger) kan tenkes å ha slike insentivvirkninger. Innvandrerne fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa har noe lavere sysselsetting enn majoritetsbefolkningen. Hovedvekten av innvandrerne fra disse landene har vært i Norge i få år og det er betydelig usikkerhet knyttet til deres framtidige yrkestilknytning i Norge. I referansebanen vil innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa kunne øke fra 3 pst. av befolkningen i 2015 til 6 pst. i 2030 og kommer opp i 12 pst. i 2100. For å kaste lys over denne usikkerheten knyttet til framtidig yrkesdeltakelse har Statistisk sentralbyrå gjennomført en virkningsberegning der arbeidsmarkedsdeltakelsen og uførepensjoneringen som kjennetegner innvandrerne fra Afrika, Asia, mfl. med botid på minst ti år, blir normen også for innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og deres etterkommere. Slike forutsetninger fører til en nedgang i sysselsettingen i forhold til referansebanen på 1½ pst. i 2030, 3 pst. i 2050 og 4 pst. i 2100. Også i dette tilfellet er effekten på BNP noe større enn effekten på timeverksysselsettingen, fordi sysselsettingsendringene kun skjer i privat sektor. Offentlige finanser svekkes svarende til drøyt kr 2 700 per innbygger i 2030, stigende til over kr 6 000 i 2070.

12.5 Oppsummering

Kjernen i utvalgets mandat er å vurdere hvordan migrasjon påvirker velferdsmodellen. Som et ledd i arbeidet har utvalget satt bort et utredningsoppdrag til Statistisk sentralbyrå om å gjennomføre demografiske framskrivinger og beregninger av hvordan offentlige finanser påvirkes av ulike forutsetninger om inn- og utvandring. Resultater fra de makroøkonomiske analysene viser at det som særlig er av betydning for finansieringen av velferdsmodellen, er om nyankomne innvandrere integreres i arbeidsmarkedet og forblir yrkesaktive på linje med majoritetsbefolkningen.

Innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa har relativt høy yrkesdeltaking, men noe lavere enn majoritetsbefolkingen. For denne gruppen er det sterke insentiver til å arbeide i Norge, men også til å definere seg inn i norske velferdsordninger gjennom midlertidig opphold og arbeid i Norge. Dette fordi norske velferdsytelser er eksportable til EU-land, og fordi prisnivået er vesentlig lavere i EU-land i Sentral og Øst-Europa enn i Norge. Eksportabiliteten av velferdsytelsene gjør også at attraktiviteten til lavt avlønnede jobber øker. Hovedvekten av innvandrerne fra disse landene har vært i Norge i få år, og det er betydelig usikkerhet knyttet til deres framtidige yrkestilknytning i Norge. For å kaste lys over denne usikkerheten, har Statistisk sentralbyrå gjennomført en beregning der arbeidsmarkedsdeltakelsen og uførepensjoneringen som kjennetegner innvandrerne fra Afrika, Asia mfl. med botid på minst ti år, blir normen også for innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og deres etterkommere. Slike forutsetninger fører til en nedgang i sysselsettingen på 1½ pst. i 2030, 3 pst. i 2050 og 4 pst. i 2100 i forhold til referansebanen. Slike kostnader vil ikke påløpe hvis innvandrere fra denne landgruppen viderefører dagens arbeidsmarkedstilknytning.

Innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. har gjennomgående en betydelig lavere arbeidsmarkedstilknytning enn majoritetsbefolkningen. Mange innvandrere fra denne landgruppen kommer til Norge som flyktninger og kan ikke forventes på kort sikt å komme opp på samme arbeidsmarkedstilknytning som majoritetsbefolkningen. Beregninger utført for innvandrere fra disse landene med ti års botid eller mer i Norge viser at hvis denne gruppens arbeidsmarkedstilknytning vedvarer, kan kostnadene for norsk økonomi anslås å svare til mellom 1/3 og 1/2 av gevinstene av den vedtatte pensjonsreformen. Hvis derimot innvandrere fra denne landgruppen med mer enn ti års botid skulle bli integrert på arbeidsmarkedet som majoritetsbefolkingen, vil disse kostnadene ikke påløpe. Disse beregningene bygger blant annet på at etterkommere har samme tilknytning til arbeidsmarkedet som majoritetsbefolkningen. Usikkerheten her er imidlertid stor, og skulle etterkommere få samme yrkestilknytning som innvandrere vil kostnadene for norsk økonomi øke.

Fotnoter

1.

Brunborg, H. og I. Texmon (2010), Befolkningsframskrivninger 2010–2060, I: Økonomiske analyser 4/2010, Statistisk sentralbyrå

2.

I Perspektivmeldingen 2009 (PM09) er det vist til beregninger fra Statistisk sentralbyrå som antyder at pensjonsreformen kan øke timeverkene i norsk økonomi med 8½ pst. i 2050. I disse beregningene er det ikke tatt hensyn til at AFP og tjenestepensjon i offentlig sektor er videreført som en bruttoordning. Det, sammen med enkelte andre endringer, bidrar til at effektene på arbeidstilbudet vil være noe mindre enn tallene som er gjengitt i PM09.
Til toppen
Til dokumentets forside