NOU 2011: 7   Velferd og migrasjon - den norske modellens framtid

Velferd og migrasjon— Den norske modellens framtid

Til innholdsfortegnelse

1 Perspektiv og sammendrag

1.1 Perspektiv

Innvandring har både ønskelige og uheldige virkninger sett i et velferdsstatlig perspektiv. Konsekvensene av migrasjon for velferdsmodellens utvikling er avhengig av hvem som kommer, hvilke ressurser de bringer med seg, og i hvilken grad de integreres i norsk arbeids- og samfunnsliv. Kombinasjonen av en aldrende befolkning og lav sysselsetting i betydelige befolkningsgrupper kan utfordre modellens bærekraft på sikt.

Den norske velferdsmodellen står overfor særskilte utfordringer når det gjelder migrasjon. Modellen er avhengig av høy yrkesdeltakelse og en relativ lik inntektsfordeling for å opprettholde et sjenerøst og universelt velferdstilbud. Samtidig kan en sammenpresset lønnsstruktur gi høye terskler inn i arbeidslivet, og godt utbygde velferdsordninger kan svekke insentivene til å ta betalt arbeid. Både innvandring og utvandring påvirker velferdsmodellens bærekraft og virkemåte, og økte kostnader ved å finansiere modellen kan på sikt utfordre befolkningens oppslutning om fordeling og sjenerøse ordninger.

Med et høyt velstandsnivå og en sterk økonomi er Norge et attraktivt innvandringsland. Innvandring representerer en mulighet for norsk økonomi ved å bidra til å øke arbeidsstyrken, tilføre kompetanse som det er knapphet på innenlands og ved å styrke fleksibiliteten gjennom økt arbeidskraftsmobilitet over landegrensene. Åpninger for vandring mellom land er også av betydning for den enkelte, som kan flytte til de områdene hvor de kan realisere sine evner på en best mulig måte, og for arbeidsgivere, som får tilgang til å rekruttere arbeidskraft internasjonalt.

Det er samtidig nødvendig å sørge for at nye samfunnsmedlemmer bidrar til å realisere denne muligheten ved å komme i arbeid og stå i arbeid, på linje med majoritetsbefolkningen så langt det er mulig. Norge står overfor fire hovedutfordringer i denne sammenheng: 1) Enkelte grupper flyktninger og familiegjenforente har et vanskelig utgangspunkt for deltakelse i norsk arbeidsliv. Mange av disse vil ha behov for omfattende kvalifiseringstilbud og øvrig oppfølging. 2) Den store arbeids- og tjenesteinnvandringen fra EØS stiller nye krav til myndighetene og partene i arbeidslivet for å opprettholde et ordnet arbeidsliv. 3) Særlig reiser migrasjonen innad i EØS nye problemstillinger rundt velferdsytelser eksportabilitet. EØS-innvandrere opparbeider seg raskt tilgang til norske velferdsgoder, og opparbeidede rettigheter kan eksporteres til andre EØS-land. 4) Økt migrasjon stiller offentlig administrasjon overfor nye og mer krevende oppgaver både når det gjelder oppfølging, service og kontroll.

Utredningen har som mål å øke kunnskapsnivået om hvordan den norske velferdsmodellen fungerer i en tid med økt ut- og innvandring, å identifisere mekanismer som gjør seg gjeldende i samspillet mellom arbeidsliv og velferd i lys av denne utviklingen, samt å foreslå en retning for politikken framover og noen strategier for å takle utfordringene. Utvalget har analysert tre hovedtemaer i oppdraget; bærekraft, treffsikkerhet og oppslutning, og har vurdert følgende politikkområder som særlig relevante i denne sammenheng; innvandringspolitikk, velferdspolitikk og arbeidslivs- og integreringspolitikk. Handlingsrommet i innvandringspolitikken blir vurdert som lite, og utvalget har følgelig lagt størst vekt på samspillet mellom de to andre politikkområdene.

Mange av de sentrale problemstillingene i utredningen berører arbeidslivs- og velferdspolitikken generelt. Lav sysselsetting og en økende andel på offentlige overføringer er utfordringer også i deler av befolkningen uten innvandrerbakgrunn. Utvalget har skullet analysere inn- og utvandringstematikken uten å gå for dypt inn i bærekrafts- og treffsikkerhetsproblemer mer allment, det vil si den norske velferdsmodellen som sådan. Samtidig gjør den universelle utformingen av det norske arbeids- og velferdsregimet at de fleste tiltakene som påvirker innvandreres levekår og arbeidsmarkedsdeltakelse også omfatter majoritetsbefolkningen. Det har følgelig i noen grad vært nødvendig også å analysere mer generelle sider ved den norske velferds- og arbeidslivsmodellen.

Analysene av migrasjon og velferd peker alt i alt i retning av virkemidler som passer godt inn i pågående, generelle reformprosesser i den norske modellen. Satsing på bedret utdanning, yrkesrettet kvalifisering, aktivisering, gradering av ytelser, inkluderende arbeidsliv samt forsvar av høye standarder og en jevn inntektsfordeling i arbeidslivet, er alle viktige komponenter enten det er snakk om innvandrere eller befolkningen generelt. Men enkelte av virkemidlene vil i et innvandrer- og utvandrerperspektiv ha noen tilleggsbegrunnelser og kreve noen særskilte tilpasninger.

Migrasjon og globalisering

«Økt migrasjon og internasjonal mobilitet – konsekvenser for velferdsmodellen» er overskriften på utvalgets mandat. Økt internasjonal mobilitet – menneskelige forflytninger over landegrenser – er en del av mer generelle globaliserings- eller internasjonaliseringsprosesser. Globalisering er ikke noe nytt fenomen, men de senere tiårs politiske og teknologiske utvikling har ført til en raskere utveksling av varer, goder, service, informasjon, ideer og mennesker på tvers av verdensdeler. Utvalget har fått i oppdrag å analysere den norske velferdsmodellens bærekraft i lys av én viktig dimensjon ved globaliseringen, nemlig internasjonal migrasjon. En viktig side ved den ujevne utviklingen på global basis er økt mobilitet. På tross av store hindre både på ut- og innreisesiden, flytter og flykter stadig flere mennesker mellom regioner og mellom land. Den internasjonale migrasjonsorganisasjonen (IMO) anslår at om lag 214 millioner mennesker, eller vel 3 pst. av verdens befolkning, var bosatt i et annet land enn de var født i ved inngangen til 2010. Det betyr at ved begynnelsen av det 21. århundret berører migrasjon livene til flere mennesker enn noensinne tidligere i historien. Internasjonal migrasjon påvirker de involverte landene, ofte på gjennomgripende måter. I dag reiser det migranter ut og inn av de fleste land i verden, noe som i stigende grad gjør det vanskelig å opprettholde det tradisjonelle skillet mellom opphavsland, transittland og destinasjonsland. Mange stater tilhører nå alle tre kategorier samtidig. Migrantene selv kan også tilhøre ulike kategorier over tid. En utvandrer blir til en innvandrer, som igjen kan gjenutvandre på et senere stadium. En av de viktigste sidene ved globalisering, er at land blir mer avhengige av hverandre – økonomisk og politisk, og at mennesker som flytter bidrar til mer sammensatte tilknytninger på tvers av landegrenser og kulturer. Norge har siden 1970-tallet i stigende grad blitt berørt av denne internasjonale mobiliteten.

Blant «globaliseringens rammebetingelser» rager EU høyt i norsk sammenheng. Europeisk integrasjon påvirker den norske velferdsmodellen dels indirekte ved å påvirke norsk økonomi og sysselsetting, og herav evnen til å finansiere velferdsstaten. Mer direkte blir Norge berørt gjennom økt migrasjon fra og til EU. Dessuten innvirker EU i sterk grad – gjennom EØS-avtalen – på norsk handlefrihet i velferdspolitikken, bl.a. gjennom koordineringsreglene.

For et lite land som Norge, med en relativt åpen økonomi, har globalisering eller internasjonalisering betydd mye for landets vekst og utvikling gjennom nyere historie. Samhandel har gitt muligheter for å utnytte nasjonale fortrinn, og utveksling av varer, ideer og kunnskap har vært, og er stadig, avgjørende for norsk økonomi og samfunn. Samtidig innebærer sterkere integrasjonen i verdensøkonomien nye typer press, skjerpet konkurranse og nye krav til omstilling.

Norge har generelt et godt utgangspunkt for å klare seg bra i det nye globale bildet. Økonomien er blant de sterkeste i Europa, med lav inflasjon, høy sysselsetting – også blant innvandrere, i et komparativt perspektiv – og et betydelig overskudd i de offentlige finansene. Globalisering innebærer at kravene til utdanning, forskning, innovasjon og infrastruktur øker, samtidig som finansieringsgrunnlaget kan svekkes. Internasjonalisering kan bety problemer med å opprettholde (og øke) nivået på skatter og avgifter når bedrifter, kapital og arbeidskraft har bedre muligheter til å flytte utenlands. Denne situasjonen forsterkes ved de demografiske utsiktene i totalbefolkningen, ettersom en høyere andel eldre betyr økte utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester, samtidig som dette skal finansieres av en stadig mindre andel av befolkningen.

Kombinasjonen av internasjonalisering og demografiske endringer innebærer derfor store utfordringer for norsk økonomi og velferd i årene som kommer. Begge forhold framstår som kjensgjerninger Norge ikke kan velge seg bort fra. Når det gjelder internasjonalisering, står vi overfor et fenomen som både beriker og begrenser den norske modellen. Internasjonal migrasjon, som er vårt anliggende, rommer den samme dobbeltheten. Samtidig framstår migrasjon, og da særlig innvandring, som et fenomen som i større grad lar seg styre enn globalisering og demografi.

Migrasjon er et sentralt element ved både internasjonalisering og demografi, og kan påvirke begge dimensjoner både positivt og negativt. Migrasjon, som et iboende element i globaliseringen, kan bidra positivt til utvikling av ideer, erfaringer og kommunikasjon, men kan skape problemer for land og regioner når det gjelder kontroll med «medlemskap» i velferdsstaten, og med tildeling av knappe goder. Migrasjon og tjenestevandring kan dessuten få konsekvenser for lønnsdannelsen og arbeidsmarkedets virkemåte. Innvandring og utvandring er også et viktig element i den demografiske topografien. Innvandring blir ofte ansett som en «løsning» på skjev alderssammensetning, og et tilskudd til produksjon av velferd gjennom tilførsler av folk i arbeidsfør alder. Samtidig blir også innvandrere eldre, og dessuten er regnestykkene avhengig av faktisk yrkesdeltakelse, og herav bidrag til fellesskapet gjennom arbeid og skattebetaling.

Velferdsstaten som premiss for innvandringspolitikken

Den norske modellen ble utviklet i en tid da forflytninger på tvers av landegrensene var vesentlig mindre omfattende enn i dag. Den velutbygde norske velferdsstaten er et etterkrigsfenomen, selv om idégrunnlaget kan spores tilbake til det 19. århundret. Modellen kan sies å være både pragmatisk og idealistisk. Den ble tidlig formet som sosialforsikringsordninger gjennom folketrygden, men rasjonalet bak modellen har vært mye videre. Den har på mange måter representert et samfunnsmessig integreringsprosjekt med tre viktige ingredienser: Demokrati, medborgerskap og modernisering. Det foregikk en homogeniseringsprosess etter mellomkrigstidens klassekompromiss og krigens påkjenninger, som gjerne ansees som viktig for utviklingen av velferdsstaten, og som premiss for videreføring av oppslutning og legitimitet i befolkningen.

Den norske velferdsmodellen representerer et sett av ordninger for inntektsoverføring for å sikre borgerne mot bortfall av inntekt, pga. alderdom eller pga. tap av arbeid eller helse – og et sett av tjenester for å ivareta borgernes sosiale og helsemessige behov, utdanning og omsorg. Modellen har vært karakterisert som omfattende med hensyn til hva slags sosiale behov den søker å møte; som institusjonalisert gjennom sosiale rettigheter som gir alle borgere rett til en anstendig levestandard; og som solidaristisk og universell – det vil si at velferdspolitikken har vært rettet mot hele befolkningen og ikke bare mot særskilt utsatte grupper. Modellen er avhengig av et velfungerende næringsliv, og staten spiller en hovedrolle i risikohåndtering og i å avlaste familieinstitusjonen for omsorgsforpliktelser. Modellen er videre tjenesteintensiv, noe som gir lokale forvaltningsnivåer en sentral posisjon i å tilrettelegge for befolkningens velferd. Kvinners sysselsettingsnivå er høyt, samtidig som arbeidsmarkedet er kjønnsdelt; det sosiale forbruket er omfattende og skattenivået tilsvarende. Den norske velferdsmodellen er strukturelt forbundet med arbeidslivets organisering på helt sentrale måter.

Arbeidsmarkedets organisering, gjennom kollektive avtaler, trepartssamarbeid, aktiv arbeidsmarkedspolitikk og velferdssikring gjennom livsløpet, har bidratt til en produktiv økonomi med god omstillingsevne. Arbeidsliv og velferd har representert gjensidige bufferfunksjoner, med høy sysselsetting som økonomisk bærebjelke: Sysselsettingen skal både finansiere velferden og minske det offentlige utgiftsnivået. Styrken i den norske modellen har blant annet vært dens evne til å kombinere en åpen og velfungerende markedsøkonomi med en offentlig sektor som tar omfattende ansvar for folks velferd. Modellen har hatt høy legitimitet i den norske befolkningen. Det har vært, og er, tverrpolitisk oppslutning om velferdsstatens grunnstruktur. Gjennom skiftende regjeringer har det vært snakk om tilpasning og begrenset omlegging snarere enn omfattende endring. Noe av forklaringen på denne stabiliteten, er trolig at den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen er sterkt forankret i legitime institusjonelle ordninger, støttet av partsorganisasjoner. Norge er i 2011 stadig i toppsjiktet internasjonalt når det gjelder sysselsetting og økonomisk fordeling.

Et viktig trekk ved den norske modellen i vår sammenheng, er personkretsen som er omfattet av de ulike ordningene. I Norge inkluderes brede lag av befolkningen i de samme ordningene, noe som også gjelder innvandrere med lovlig opphold. Samtidig er det inngangskriterier i en rekke av velferdsordningene, og en skjønnsvurdering av størrelsen på enkelte ytelser, som for eksempel sosialhjelp. Viktige ytelser som alders- og uførepensjon, dagpenger under arbeidsløshet og sykepenger er også i Norge inntektsrelaterte. Ytelsene er gjennomgående høye i internasjonal sammenheng.

Inntil 1970-tallet utviklet den norske velferdsstaten seg uten vesentlige innslag av innvandrere. Norge var faktisk et netto utvandringsland helt fram til slutten av 1960-tallet, skjønt også utvandringen hadde beskjedent omfang etter krigen.

Så lenge befolkningen i all hovedsak ble boende innenfor statsgrensene livet ut, og antallet nykommere utenfra var svært begrenset, kunne man gå langt i å gjøre ordningene universelle. Man kunne regne med at investeringer i folks utdanning, helse og levekår ville komme samfunnet til gode, i form av senere innsats i arbeidslivet og gjennom innbetaling av skatt. Grunnprinsippene for folketrygden – som de fleste andre lover på det sosiale området i Norge – legger stort sett til grunn at personkretsen som omfattes oppholder seg i Norge, selv om det etter hvert er innarbeidet en rekke unntaksbestemmelser.

Men om det ikke ble tatt høyde for internasjonal migrasjon da den norske velferdsmodellen ble etablert, har den like fullt vært sterkt premissgivende for hva slags innvandringspolitikk det har vært mulig og ønskelig å føre. Den norske velferdsstatens økonomiske overføringer til svake grupper, samt prinsippet om likebehandling, har hatt to sentrale implikasjoner for innvandring. For det første har det vært viktig å kontrollere innvandringen til landet i utgangspunktet. Den sjenerøse og omfordelende velferdsstaten, som skal inkludere alle lovlig bosatte, nødvendiggjør seleksjon og avgrensing overfor potensielt nye medlemmer utenfra. For det andre har det vært viktig å integrere nykommere – særlig i arbeidslivet, men også i samfunnet generelt. Skal man opprettholde den grunnleggende samfunnsstrukturen, må nye innbyggere gjøres til en del av den. Velfungerende velferdssystemer er sårbare for omfattende innslag av mennesker som står utenfor det regulerte arbeidslivet, som presser lønninger og gode arbeidsforhold eller belaster budsjettene, og som i konsekvens kan utfordre samhørighet og konsensus. Denne «systeminterne» logikken har blitt understøttet av internasjonale avtaler, der Norge har forpliktet seg til å likebehandle lovlig etablerte utlendinger og statsborgere når det gjelder de fleste sosiale rettigheter.

Sosiale rettigheter er en grunnpilar i moderne velferdsstater, og er en viktig forutsetning for realiseringen av likestilling og likeverd mellom medlemmer av samfunnet. Samtidig øker velferdsstatens behov for å kontrollere sine geografiske grenser i takt med at nykommere utenfra tilkjennes flere rettigheter. Heri ligger det grunnleggende spenningsforholdet mellom adgangskontroll og levekår for innvandrere i velferdsstater. Kontroll, likebehandling og integrering har følgelig vært nært forbundet i den norske velferdsstatens håndtering av innvandring. De nasjonalstatlige forutsetningene for å styre samspillet mellom disse sentrale faktorene har imidlertid endret seg gradvis de senere tiårene, både som følge av menneskerettighetsutviklingen og gjennom forpliktelser knyttet til EØS-avtalen.

Hvis den norske velferdsstaten i seg selv kan sees som et samfunnsmessig integreringsprosjekt, reises nye problemstillinger når nye, større grupper av mennesker, som ikke har hatt grunnsosialiseringen i landet, innvandrer og bosetter seg. I den grad de oppfattes som representanter for kulturell forskjellighet, har særskilte behov eller blir utsatt for samfunnsmessig marginalisering, bidrar det også til å utfordre både velferdsstatens virkemåte og fellesskapets legitimitetsgrunnlag.

For å møte slike utfordringer, har ulike regjeringer utviklet politikk for å fremme integrering – en reell innlemming av utlendinger i samfunnet ut over det rent rettighetsmessige. Integreringspolitikken refererer her til tiltak rettet mot lovlig etablerte innvandrere for å støtte opp under deres innlemming i samfunnet, og for å bedre forutsetningene for å kunne realisere rettigheter. Politikken omfatter en hel rekke områder som påvirker innvandreres situasjon i det norske samfunnet, som arbeidsmarked, boligforhold, sosialomsorg og velferd generelt, utdanning, språkopplæring, støtte til organisasjonsarbeid og så videre.

40 års erfaring

I norsk sammenheng har innvandringen endret seg markant over tid når det gjelder omfang, mangfold, geografisk distanse og sosial sammensetning. Antallet som kommer i dag (andelen av befolkningen) er vesentlig større enn i tidligere epoker, selv om det også har vært betydelige tall før i historien: I 1970 var 1,3 pst. av befolkningen født i utlandet (hvorav 47 pst. kom fra Norden). I 2000 var dette tallet økt til 5,5, og i 2009 var andelen steget til 8,8 pst. Innvandrere og etterkommere utgjorde ved inngangen til 2011 til sammen 12,2 pst. av befolkningen. Norge har siden 1970-tallet utviklet seg fra å være et perifert innvandringsland i Europa til å være et betydelig mottakerland, målt i forhold til befolkningens størrelse. Veksttakten har også vært høy. Norge har de senere årene hatt en innvandringsrate per 1000 innbyggere som overgår alle våre fem sammenlikningsland i denne utredningen.

Befolkningen har blitt stadig mer mangfoldig når det gjelder nasjonal, kulturell og religiøs bakgrunn. I 2010 bodde det personer med bakgrunn fra godt over 200 land i Norge. Følgelig har Norge i løpet av en kort periode etablert seg som et flerkulturelt innvandringsland, med relativt store innslag – særlig i byene – av mennesker med annen kulturell bakgrunn og sosial erfaring fra politiske systemer til dels svært forskjellige fra det norske. Fra 1975 til EØS-utvidelsen i 2004 kom størstedelen av innvandringen til Norge av humanitære grunner, inkludert familietilknytning. Også etter 2004 gjelder dette en høy andel av innvandringen, selv om flertallet av de som kommer i dag er arbeidsinnvandrere fra EØS. Mennesker som kommer gjennom humanitære kanaler kan ofte ha en vanskelig livssituasjon i bagasjen, og de er ikke gitt opphold i Norge for å bidra til vekst og økonomisk utvikling. En høy andel av denne kategorien innvandrere har et kompetansenivå som ligger vesentlig under gjennomsnittet av majoritetsbefolkningen, og det kreves ofte en stor offentlig innsats for at de skal kunne integreres i det norske arbeidslivet og i samfunnet.

De problemene som eksisterer i samspillet mellom den norske modellen på den ene siden, og inn- og utvandring på den andre, har et stykke på vei vært erkjent i noen år. Politikere og myndigheter har sett systemsvakheter, og suksessivt forsøkt å bøte på noen av dem gjennom tiltak og reformer, særlig fra 1990-tallet og framover. Overfor migrasjon fra land utenfor EØS har hovedgrepet fortsatt å være den politikken som ble knesatt gjennom den såkalte «innvandringsstoppen» i 1975, som i realiteten ikke var en stopp, men en selektiv regulering av innreisemulighetene til riket. Innvandringen skulle være «begrenset og kontrollert», som det ble hetende, det vil si at kun etterspurt arbeidskraft skulle gis innpass, i tillegg til personer som kom gjennom humanitære kanaler, der Norge hadde forpliktet seg gjennom internasjonale avtaler. Som så ofte må problemer – velferdspolitiske eller andre – modnes over tid før man øyner dybde og rekkevidde. Når oppnevningen av Velferds- og migrasjonsutvalget kom et knapt tiår inn i det 21. århundret – 35 år etter «innvandringsstoppen», er det trolig flere, og sammenkoplete grunner til det.

Erfaringstid som innvandringsland har tydeliggjort utfordringene knyttet til integrering av nykommere – først og fremst i arbeidslivet, men også mer generelt i samfunnet. Forskningsrapporter hadde nylig avdekket et mønster der tidligere arbeidsinnvandrere fra 1970-tallet viste seg å falle ut av arbeidsmarkedet etter en aktiv periode på om lag 10 år, for deretter å få uførepensjon på permanent basis. Det omfattende og over tid voksende antall flyktninger og familieinnvandrere med begrensede kvalifikasjoner, tydeliggjorde en strukturell klemme i et kvalifikasjonskrevende norsk arbeidsmarked med høye lønninger. Den sterke vekstperioden i siste halvdel av 1990-tallet avdekket også en motsatt problemstilling – en økende etterspørsel etter utenlandsk arbeidskraft. «Uten innvandrere stopper Norge», ble et slagord i offentligheten. EØS-utvidelsen østover, med nye medlemsland med vesentlig lavere levestandard, betydde en vending når det gjelder innvandring til Norge. Denne nye EØS-innvandringen representerer den sterkeste tilstrømningen noensinne, og har etter den internasjonale finanskrisen i 2008 bidratt til ny uro knyttet til virkninger på lengre sikt, både når det gjelder arbeidslivets virkemåte og forbruk av velferdsgoder. Økt «eksport» av velferdsytelser som følge av EØS-innvandringen, og mer generelt gjennom utvandring av norske statsborgere, har også avdekket potensielle sårbarheter i det norske systemet. Ti år etter århundreskiftet står den norske velferdsstaten følgelig overfor en situasjon der langtidsgenererte og nye problemstillinger i innvandringsfeltet spiller sammen med mer generelle pressfaktorer som følge av demografiske skjevheter og økt forbruk av trygdeytelser.

Ny tid – nye forutsetninger

Arbeidslivet er navet i den norske velferdsmodellen. For individet gir arbeid en mulighet til forsørgelse og styring av eget liv. For samfunnet som helhet er bidrag gjennom arbeid fra flest mulig samfunnsborgere avgjørende for å opprettholde velferdsmodellen. Finansieringen av velferdsstaten i Norge er i høy grad basert på inntekt som skapes gjennom arbeid, via direkte og indirekte beskatning. Høy sysselsetting har vært en forutsetning for videreføringen av sjenerøse velferdsordninger for de som ikke kan arbeide.

Det ligger en «sosial kontrakt» til grunn for alle velferdsstater. Den norske velferdsstaten går relativt langt når det gjelder omfordeling mellom voksne personer med og uten arbeid, mellom personer med høy og lav inntekt, og til dels mellom generasjoner. Samtidig bygger organiseringen av arbeidslivet på avtalt fordeling av plikter og rettigheter mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. Når flere flytter inn og ut av landet – i kortere eller lengre perioder – kan den sosiale kontrakten påvirkes. Kontraktens slitestyrke er avhengig av at det er balanse mellom yrkesaktive og stønadsmottakere blant nye og gamle folketrygdmedlemmer, og at investeringer i mennesker gjennom utdanning og gode oppvekstvilkår kaster av seg gjennom senere yrkesdeltakelse. «Gratispassasjer-problemer» kan i denne sammenheng knyttes til både ut- og innvandring. På den annen side er det lite som tyder på at den opprinnelige forutsetningen om «stasjonære borgere» er til stede lenger. Et åpent europeisk arbeidsmarked og en mer globalisert økonomi innebærer mer mobilitet, noe norsk økonomi og samfunn også drar store fordeler av.

Det er her viktig å slå fast to forhold: På den ene side ligger Norge i verdenstoppen når det gjelder sysselsettingsandel i befolkningen i yrkesaktiv alder, også når det gjelder sysselsettingen blant innvandrere. På den annen side er det en høy andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder som ikke arbeider og som mottar stønader. Det er også gjort justeringer i den norske velferdsmodellen for å opprettholde det høye sysselsettingsnivået de senere tiårene. Dette har skjedd i samspill med andre tiltak for å effektivisere velferdstjenestene og dempe utgiftsveksten. Slitestyrken i den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen er et resultat av løpende reformer for å fremme økt yrkesdeltaking og styrke bærekraften gjennom konjunktursvingninger og internasjonalt press. Opprettholdelse av velferdsmodellen vil følgelig også i fortsettelsen kreve omstilling og løpende innsats for å tilpasse ordninger til nye forutsetninger.

Blant «nye forutsetninger» rager innvandring – og etter hvert utvandring – høyt på dagsorden. Blant de viktigste spørsmålene Velferds- og migrasjonsutvalget har drøftet er spørsmål knyttet til hva som skal til for å sikre fortsatt høy sysselsetting, likebehandling og et godt sosialt sikkerhetsnett når økonomien og befolkningssammensetningen endrer seg, når markedet for arbeid og tjenester er åpnet gjennom EØS-avtalen, og når det politiske spillerommet i stigende grad begrenses av internasjonale regler og avtaler.

Helt avgjørende for velferdsmodellens bærekraft er at Norge klarer å videreføre den høye andelen av verdiskapende og skattebetalende innbyggere, samt å sikre at de som faktisk er i arbeid ikke blir avhengige av varige tilskudd for å opprettholde en inntekt de kan leve av i Norge. Såkalte working poor (sysselsatte, men fattige) har verken vært vanlig eller akseptert innenfor den norske modellen: Det sosiale sikkerhetsnettet har bidratt til å etablere en inntektsterskel, og de forhandlete minstelønningene er relativt høye. Høy sysselsetting i en slik modell krever at tilstrekkelig mange har kvalifikasjoner som gjør at produktet av innsatsen deres svarer til de høye minstelønningene. Innvandrere med lave kvalifikasjoner kan få problemer innenfor en slik modell. Samtidig kan lavere minstelønninger påvirke stønadsmottakeres motivasjon til å arbeide, og dermed skape press for å senke stønadsnivåene. En av utvalgets viktigste oppgaver har vært å analysere hvordan det kan legges til rette for at en mer sammensatt befolkning kan innlemmes i norsk arbeidsliv, og dermed lette trykket på de framtidige velferdsbudsjettene.

Den norske modellen forutsetter altså et samsvar mellom virkemidlene for fattigdomsbekjempelse, fordeling og lønnsfastsettelse. Ønsket om gode arbeidsinsentiver i stønadspolitikken kan komme i konflikt med hensynet til sosial fordeling. Dette gjelder særlig ved lave inntektsnivåer, eller for personer med liten eller ingen arbeidstilknytning. Det er ikke dermed sagt at største mulig forskjell mellom stønad og lønn nødvendigvis gir de beste arbeidsinsentivene. For eksempel kan en trygg inntekt mens man rehabiliteres gi bedre forutsetninger for å komme tilbake til jobb. Fattigdom kan virke ødeleggende på mulighetene til å skaffe seg arbeid. Men gode insentiver til arbeid bidrar generelt til å gjøre velferdssystemet bærekraftig. Et system som belønner arbeidsinnsats kan også bidra til oppslutning om velferdsmodellen, og en god balansering av plikter og rettigheter kan bidra til økt verdighet og selvrespekt. Den norske velferdsmodellen står følgelig overfor et sentralt dilemma: Ut fra levekårs- og fordelingshensyn er det ønskelig med et høyt minstenivå på stønadene, men høye stønader på kort sikt kan lett føre til et sysselsettingsproblem på lang sikt. Plikten til å arbeide må ivaretas – og underbygges gjennom insentivstrukturen – for at ikke det velferdsstatlige forsikringssystemet skal undermineres over tid.

Omfang og sammensetning

Resultater fra de makroøkonomiske analysene som SSB har gjennomført for utvalget viser at det som særlig har betydning for finansieringen av velferdsmodellen, er i hvilken grad nyankomne innvandrere integreres i arbeidsmarkedet, og forblir yrkesaktive på linje med majoritetsbefolkningen. Dette betyr at både omfanget av innvandringen, og kompetansen til de som innvandrer, har betydning. Hvis de som kommer har kvalifikasjoner som er etterspurt i det norske arbeidsmarkedet, er et høyt antall ikke nødvendigvis noe problem.

På kort sikt er det mye som tyder på at arbeidsinnvandring påvirker norsk økonomi og offentlige finanser positivt, blant annet fordi alderssammensetningen er gunstigere enn i totalbefolkningen. Så langt har arbeidsinnvandrerne fra EØS bidratt med mer skatteinntekter, og mottatt mindre i stønader og andre offentlige ytelser enn den øvrige befolkningen. Således har denne arbeidsinnvandringen vært gunstig for norsk økonomi, ved at den har gitt høyere sysselsetting og vekst, lavere inflasjon, mindre pressproblemer i arbeidsmarkedet, og dermed styrket offentlige finanser. Arbeidsinnvandring kan bidra til et mer effektivt arbeidsmarked, ved at nykommere ofte er mer mobile enn den etablerte befolkningen, og søker dit det er arbeid. Den norske arbeidskraften som har komplementær kompetanse til nykommerne, ofte faglærte eller kvalifiserte personer, kan bli mer produktiv og etterspurt. På den andre siden er det usikkerhet med hensyn til hvordan dette vil utvikle seg framover. Noen studier tyder på at de nye arbeidsinnvandrerne har gitt deler av den innenlandske arbeidskraften større konkurranse. Uten kontinuerlig innsats for å opprettholde et ordnet arbeidsliv, kan EØS-innvandringen bidra til press på lønninger og standarder. Sårbar arbeidskraft, som blant annet lavt kvalifiserte, inkludert de med innvandrerbakgrunn, kan risikere redusert arbeidsinntekt, høyere ledighet, raskere overgang til uførepensjon, eller alternativt større problemer med å komme seg i arbeid.

Konjunkturtilbakeslaget i 2009 brakte inn nye spørsmål: Hvor mange av arbeidsinnvandrerne vil forbli i Norge selv om etterspørselen etter arbeidskraft svikter, hvor mange vil ta med seg familien for å bosette seg i Norge og i hvilken grad vil partneren bli yrkesaktiv? Er det rimelig, gitt kompetansesammensetningen blant de nye arbeidsinnvandrerne, å anta at de vil følge samme mønster i yrkesaktivitet som majoritetsbefolkningen, eller er det mer sannsynlig at de vil ha tidligere overgang til uførepensjon, i likhet med andre innvandrergrupper i det norske samfunnet?

Norge har siden EØS-utvidelsen blitt et av Europas mest ettertraktede markeder for arbeid, noe som ytterligere har blitt forsterket gjennom at ettervirkningene av finanskrisen i mindre grad har berørt Norge enn andre europeiske økonomier. Norge har i dag Europas høyeste levestandard, de høyeste lønningene for ufaglært arbeid, samt sterk etterspørsel i deler av arbeidsmarkedet. For mange aktører – virksomheter, hushold, utleiefirmaer og europeiske arbeidssøkere – er de nye mulighetene til arbeidsmigrasjon attraktive. Dette har også gitt opphav til økt innslag av useriøse aktører og omgåelse av lov- og avtaleverk.

Som følge av den høye arbeidsinnvandringen og tjenestemobiliteten innen EØS, er det fare for at det utvikler seg lavtlønnssjikt i deler av arbeidsmarkedet. Hvis den nye arbeidskraften lærer hvilke rettigheter den har når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår, hvis den styrker sin forhandlingsevne, og hvis myndighetene og partene i arbeidslivet sikrer at arbeidslivets normer og spilleregler overholdes, kan situasjonen endres. En særlig utfordring her er knyttet til stadig påfyll og utskifting av den innvandrede arbeidskraften. Hvis, på den annen side, de uheldige trekkene vi har sett utvikle seg gjennom de senere årenes tjeneste- og arbeidskraftimport fortsetter, kan det by på utfordringer både når det gjelder å opprettholde et velordnet arbeidsliv og å motvirke økte sosialutgifter. Man kan risikere økt polarisering i arbeidslivet, der en stigende andel av ufaglærte og lavtlønnete jobber overtas av innvandrere eller tjenesteytere, mens de mer kompetansekrevende delene av arbeidslivet domineres av norsk og vestlig arbeidskraft. Spesielt viktig i vår sammenheng er de potensielle følgene for mulighetene til å innlemme en større andel av innvandrerne i arbeidslivet. Hvis det relative lønnsnivået synker, som følge av at tilbudet av lavt kvalifisert arbeidskraft og konkurransen om enklere jobber øker, vil det kunne styrke etterspørselen etter arbeidskraft med lave kvalifikasjoner. På den annen side kan det bli mindre lønnsomt å jobbe, og dermed vanskeligere å motivere folk til å gå fra passivt mottak av stønader til arbeid.

Selv om sysselsettingen i Norge de senere årene har vært eksepsjonelt høy, har ikke antallet mennesker som forsørges gjennom offentlige overføringer blitt redusert. Hvis denne utviklingen fortsetter, parallelt med aldringen av befolkningen og en sannsynlig nedgang i gass- og oljeinntekter, vil statens utgifter øke raskere enn inntektene om få år. Med mindre innvandrere over tid opprettholder en høyere yrkesdeltakelse enn majoritetsbefolkningen, er det, i lys av kompetansesammensetningen, lite som tyder på at innvandringen vil lette de langsiktige statsfinansielle problemene.

Tre sentrale politikkområder

Det har vært en ledetråd i hele utredningsarbeidet at man må se innvandrings-, utvandrings-, velferds- og arbeidslivspolitikken i sammenheng. I den norske modellen bidrar velferdsstaten gjennom sine støtte- og tilretteleggingsfunksjoner til høy deltakelse i arbeidslivet. Samtidig er høy sysselsetting en forutsetning for en god balanse mellom velferdsstatens utgifter og inntekter. Innvandring og utvandring spiller sammen med både arbeidslivs- og velferdssystemet på viktige måter.

For det første har befolkningen blitt mer sammensatt; den har fått nye medlemmer som ikke er sosialisert inn i velferdsstaten gjennom oppveksten, og som i mange tilfeller ikke har kvalifikasjoner som er etterspurt i norsk arbeidsliv. For det andre har økende internasjonal mobilitet – varige og gjentatte forflytninger over landegrenser – også følger for velferdsytelsenes eksportabilitet; i hvilken grad og på hvilke vilkår velferdsstatens ytelser kan medbringes ved flytting internasjonalt. Begge disse forhold påvirker og utfordrer velferdsstaten. Velferdsordningene gir rammer for innvandrings- og integreringspolitikken og påvirker migranters liv i Norge, samtidig som en mer sammensatt befolkning legger nye føringer for videreutviklingen av ordningene. Utformingen av ordningene kan også påvirke adferd når det gjelder utvandring, og muligheter for eksport av ytelser kan stimulere til innvandring på både ønskelige og problematiske måter. Import- og eksportmuligheten kan være en nødvendig rammebetingelse for å tiltrekke utenlandsk ekspertise, som har et midlertidig perspektiv på arbeid i Norge, og samtidig senke barrierene for nordmenn som ønsker arbeidserfaring ute. På den annen side kan eksportabilitet gjøre velferdsordninger uforholdsmessig attraktive og forstyrre balansen mellom innsats og belastning: Hvis eksporterbare ytelser som barnetrygd og kontantstøtte for eksempel utgjør en vesentlig andel av inntektene EØS-borgere kan sende hjem fra arbeidsopphold i Norge, og hvis uførepensjon, dagpenger og sykepenger blir underlagt andre kontrollregimer enn hvis arbeidstakeren hadde oppholdt seg i Norge, kan eksportmuligheten påvirke migranters adferd. Gunstige eksportmuligheter kan også påvirke norske borgeres handlemåter når det gjelder å ta med opparbeidete goder utenlands, med sammensatte virkninger for norsk økonomi og norske velferdsordninger. De fleste land forsøker å få arbeid til å lønne seg – og stønader til å bli mindre attraktive enn arbeidsinntekt – gjennom å holde stønadene på et slikt nivå at den enkelte får lavere kjøpekraft som stønadsmottaker enn som yrkesaktiv. I den grad stønadene eksporteres til lavkostland, faller dette insentivet til arbeid bort, og stønadene kan framstå som svært attraktive. Generelt reiser utvandring spørsmål om hvor langt den norske velferdsstaten skal strekke seg – hvilken rekkevidde den skal ha utenfor riket.

Det er følgelig det gjensidige påvirkningsforholdet mellom inn- og utvandring og den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen som er hovedtemaet i utredningen. Grunnpremisset er å bidra til bevaring og videreutvikling av den norske velferdsmodellen, og til at tiltak skal støtte opp under «arbeidslinja». Utvalget har her tre sentrale politikkområder å spille på: innvandringspolitikk, arbeidslivs- og integreringspolitikk og generell velferdspolitikk.

Migrasjonspolitikk

Innvandringspolitikken – reguleringen av hvem som gis rett til å innvandre – har vært og er et sentralt redskap for å påvirke omfang og sammensetning av innvandringen til riket. Når SSBs analyser viser at innvandrernes yrkesadferd er det som betyr mest for velferdsmodellens bærekraft på lengre sikt, betyr det indirekte at det vil være viktigere å påvirke sammensetningen av dem som kommer, enn antallet. I studier av andre land er det en tydelig sammenheng mellom de ulike statenes innvandringsregulering på den ene siden, og rettighetstildeling på den andre. Det avtegner seg et hovedskille mellom den nordamerikanske tilnærmingen, der en historisk mer liberal innvandringspolitikk kombineres med en restriktiv tilnærming når det gjelder sosiale rettigheter og velferdsgoder, og den nordeuropeiske, med en mer restriktiv innvandringspolitikk i kombinasjon med en relativt sjenerøs og rask tilgang til velferdsstatlige goder. Begge tilnærminger er representert i utvalgets knippe av landstudier, jf. kapittel 11.

EØS-avtalen legger begrensninger på norsk innvandringspolitikk når det gjelder styring av både antall og sammensetning av innvandring fra EU/EØS. Etter 1994 ble i praksis det innvandringspolitiske spillerommet dermed begrenset til innvandrere fra land utenfor EØS, som i hovedsak har kommet gjennom den humanitære porten – langt på vei, men i ulik grad, styrt av internasjonale forpliktelser. Hvis norske politikere ville ønske å styre innvandringsstrømmene best mulig i tråd med langsiktige økonomiske interesser, er det derfor i realiteten få kanaler og virkemidler for dette. Flyktningpolitikken styres etter humanitære prinsipper; familieinnvandringspolitikken har også viktige humanitære dimensjoner, selv om forpliktelsene er svakere folkerettslig; og EØS-mobiliteten kan i hovedsak kun påvirkes indirekte, det vil si ved tiltak som påvirker hvor attraktivt det er å arbeide, studere og bo i Norge. Slike indirekte tiltak kan for eksempel omfatte skatt, lønns- og arbeidsvilkår, velferdsgoder, kostnader ved studier osv., og må gjelde på like vilkår for EØS-borgere fra Norge og andre land.

Når spillerommet for justeringer er lite, har det å gjøre med at norsk innvandringspolitikk allerede er restriktiv på de områdene der det er mulig å stramme inn, det vil si innenfor de grensene som settes av internasjonale forpliktelser. Norske myndigheter har allerede i mange år forsøkt å begrense tilstrømningen av personer fra land utenfor Norden, og fra 1994 land utenfor EØS, som ikke har kvalifikasjoner som er etterspurt i det norske arbeidsmarkedet, og som ikke skal gis opphold av humanitære grunner. Slingringsmonnet har stort sett handlet om hvem «som skal gis» opphold – altså en vurdering av hvor langt forpliktelsene rekker. Her har tendensen stort sett vært tilstramning, selv om vekslende regjeringer har gjort små justeringer i mer liberal retning ved noen anledninger. Føringer fra andre land i omgivelsene har i stigende grad hatt innflytelse på definisjonen av «hvor langt forpliktelsene rekker». Det har vist seg at innvandringspolitikken i andre land, særlig i våre naboland, i høy grad legger premissene for handlingsrommet også for norske regjeringer, ved at innstramninger i andre land kan føre til økning i tilstrømningen til Norge.

Gitt dette overordnete bildet, har utvalget ikke foreslått (eller sett det mulig å foreslå) noen vesentlige endringer i hovedlinjene for norsk innvandringspolitikk i sine konklusjoner. Vi understreker imidlertid at det ut fra våre analyser er viktig å opprettholde ambisjonene om en «konsekvent, rettferdig og rettssikker» asylpolitikk, der det stadig er et viktig forbedringspotensial når det gjelder saksbehandlingstid og effektiv retur av dem som har fått avslag. Det er også viktig å føre en stram familieinnvandringspolitikk, med vektlegging av selvforsørgelse. Familieetablering og -gjenforening har samlet blitt en av de viktigste kanalene for lovlig innvandring til Norge siden 1975. Fire av ti som har innvandret i perioden 1990 til 2009 har kommet på grunnlag av familierelasjoner. Studier viser at deler av denne gruppen er blant dem med lav deltakelse i det norske arbeidslivet.

Velferdspolitikken

Et sentralt mål i den nordiske modellen er å skape sosial utjevning og gode levekår. Denne utredningen viser at det likevel finnes personer eller grupper i Norge som har vedvarende lavinntekt gjennom mange år. En hovedårsak til dette er manglende yrkesdeltakelse. Innvandrere, særlig de med fluktbakgrunn, har en markant høyere fattigdomsrisiko enn andre.

Forskjeller i levekår kan forklares på tre forskjellige måter: Ulikhetene kan skyldes individuelle ressurser (utdanning, sosial bakgrunn, helse, alder), strukturelle forutsetninger(arbeidsmarkedsforhold, insentivstrukturer, diskriminering) og valg og verdier(kulturelle føringer, livsstilspreferanser). Mønstre av ulikhet skyldes gjerne et samspill mellom disse faktorene. Innvandrere kan mangle viktige ressurser som etterspørres i arbeidsmarkedet, som for eksempel relevant utdanning og norskkunnskaper. Strukturelt skaper de høye minstelønningene en høy terskel inn i arbeidslivet for lavkvalifiserte innvandrere. Samtidig vil en del innvandrere med store forsørgelsesplikter og små inntektsmuligheter i arbeidsmarkedet, ha små eller ingen økonomiske insentiver til å jobbe på grunn av høye overføringer. Hvordan den individuelle adferden påvirkes av økonomiske insentiver kan være avhengig av i hvilken grad man har reelle valgmuligheter: Det må være en reell jobbmulighet til stede for at insentiver skal kunne virke. Når det gjelder «valg og verdier», er ulikheter i holdning til likestilling mellom kjønnene trolig det mest utslagsgivende.

Utvalget søker, gjennom sine forslag, å påvirke helheten i dette bildet. Velferdspolitikken blir i den norske modellen arbeidslivspolitikkens speilbilde. Hvis man ikke lykkes i arbeidslivspolitikken, kommer regningen på velferdsbudsjettene. Ikke minst derfor er det viktig at selve innretningen på velferdsordningene støtter opp under deltakelse i arbeidslivet der det er mulig, samtidig som inntektssikringsdimensjonen i den norske modellen må ivaretas. I tillegg må eksportdimensjonen tillegges større vekt som følge av den nye situasjonen etter 2004. Utvidelsen av EØS-arbeidsmarkedet innebærer at Norge har gitt fra seg kontrollen over innvandring fra denne regionen. Dette har potensielt omfattende konsekvenser for de ulike velferdsordningene innenlands, men også for eksport av ytelser.

Utvalget mener det er nødvendig å gjøre gradvise tilpasninger i velferdsmodellen i årene som kommer, og har vurdert tre mulige hovedtilnærminger i skjæringsflaten mellom hensynet til velferdsmodellens bærekraft og sikring av befolkningens levekår. Ett alternativ er å gjennomføre generelle nedskjæringer (innstrammingsalternativet), og derved redusere statens ansvar for inntektssikring. Dette kan oppnås gjennom strengere adgangsbegrensning til inntektssikringsordninger, gjennom reduserte ytelsesnivåer, kortere ytelsesperioder eller gjennom en kombinasjon av disse. Ett annet alternativ er å avgrense velferdsstatens ansvar for innvandrere ved å etablere krav til botid eller statsborgerskap for ytelser, som man til en viss grad har gjort i Danmark i forbindelse med sosialhjelpen (tosporsalternativet). En tredje tilnærming vil være å dreie velferdsstatens ordninger fra passiv inntektssikring til aktivisering (aktiviseringsalternativet).

Utvalgets analyser viser at innvandrere fra Asia, Afrika mfl. har en betydelig lavere yrkesdeltakelse enn majoritetsbefolkningen, selv om det er variasjoner innenfor denne gruppen også. Framskrivninger av innvandring og utsikter til selvforsørgelse ut fra dagens forutsetninger, tyder på et ytterligere press på velferdsordningene i årene framover. Dette kommer i tillegg til de omfattende utfordringene staten allerede møter i form av befolkningsaldring og økt uførepensjonering. Utvalget vurderer tosporsalternativet og det generelle innstramningsalternativet som lite forholdsmessige og fornuftige ut fra en helhetlig vurdering: Tosporsløpet blir vurdert som lite treffsikkert overfor det som framstår som hovedproblemet i mange innvandrergrupper – nemlig mangel på kvalifikasjoner og tidlig frafall i arbeidslivet. Begge alternativene vil føre til uforholdsmessig svekkede levekår for utsatte grupper. Innstramningsalternativet vil i tillegg innebære unødvendige svekkelser av velferdsordningene for hele befolkningen. Etter utvalgets vurdering vil aktiviseringsalternativet være et mer treffsikkert og effektivt veivalg, som også understøtter og forsterker hovedlinjene i de senere års reformer i arbeidslivs- og velferdspolitikken. Dette alternativet representerer en dreining fra rene inntektsoverføringer til mer systematisk satsing på aktivisering i form av kvalifisering og tilpasset arbeid, i kombinasjon med arbeidsrettede lønnstilskudd og større bruk av graderte ytelser knyttet til helserelaterte stønadsbehov. Aktivisering og graderte ytelser utgjør et vesentlig mer målrettet grep, enn generelle innstramninger, som treffer mer vilkårlig.

I Norge, som i en del andre land, har det over tid funnet sted en dreining i aktivitetsorientert retning. Utvalget mener at en slik aktiviseringslinje som tilnærming i størst mulig grad bør gjelde i inntektssikringsordningene allment. I dag gjelder prinsippet mest systematisk i dagpengeordningen; gjennom kravene om å være disponibel for arbeidsmarkedet, og å delta på tilbudte arbeidsmarkedstiltak; i introduksjonsstønaden, som skal kombineres med deltakelse i introduksjonsprogrammet; og gjennom den attføringssatsingen som skjer mens man mottar arbeidsavklaringspenger. Utvalget mener at prinsippet i større grad og med større konsekvens, kan videreføres til – og utvides i – de helserelaterte ytelsene generelt, i overgangsstønaden til enslige forsørgere, og i sosialhjelpen.

Det er potensielt store økonomiske gevinster knyttet til utnyttelse av den arbeidskraften personer med redusert arbeidsevne fortsatt er i besittelse av. Framskrivninger av demografiske utviklingstrekk viser at arbeidskraft vil bli en stadig knappere ressurs, og at det derfor vil være av stor betydning å få mobilisert de arbeidskraftressursene landet har. Problemer med atferdsrisiko knyttet til høye kompensasjonsgrader vil bli dempet gjennom en slik strategi. Uforholdsmessig rekruttering til ordningene gjennom mulighet til eksport vil også kunne avta. Alt i alt mener utvalget at et forsikringssystem bygget på aktivisering som hovedprinsipp vil være mer robust for de utviklingstrekk som er beskrevet i denne utredningen enn et forsikringssystem primært bygget på passive inntektsoverføringer. Samtidig vil alternativet ivareta tryggheten til syke og funksjonshemmede mennesker bedre enn en generell nedskjæring.

Aktivisering som strategi kan i utgangspunktet framstå som en stor og potensielt kostbar reform. Utvalget vil i denne sammenheng understreke at dreiningen fra rene kontantoverføringer til aktivisering vil måtte skje gradvis, og først og fremst rettet mot nye stønadsbehov.

Aktiviseringsalternativet tilsier også at en går kritisk gjennom forsørgingstilleggene i uførepensjonen. Innvandrere kombinerer, i større grad enn majoritetsbefolkningen, lave lønninger med høy forsørgelsesbyrde. Dette betyr i praksis at kompensasjonsratene blir svært høye for lavkvalifiserte med hjemmeværende ektefelle og mange barn. Forskning peker på at forsørgingstilleggene kan være en delforklaring på den relativt store overgangen fra arbeid til uførepensjon blant innvandrere. Dessuten skaper tilleggene disinsentiver for ektefellenes overgang til betalt arbeid: Hvis ektefellen blir sysselsatt, taper familien forsørgingstilleggene. Tilleggene skaper dermed økonomiske insentiver til at begge ektefeller blir stående utenfor arbeidslivet. For det tredje skaper tilleggene ekstra kontrollproblemer overfor personer som eksporterer stønad til utlandet.

De familierelaterte ytelsene er prinsipielt forskjellige fra de helserelaterte ytelsene. De har ikke til hensikt å kompensere for tapt arbeidsevne, men for noen av utgiftene ved å ha barn. De tilrettelegger også for at foreldre eventuelt kan trekke seg tilbake fra arbeidslivet i en periode der de har særlige omsorgsforpliktelser. Utvalget legger vekt på at perioder med tilbaketrekning fra arbeidslivet bør være midlertidige. Utvalgets grunntenking er at alle tiltak bør oppfordre til innvandreres deltakelse på sentrale arenaer i samfunnet, og denne tenkemåten ligger også til grunn for holdningen til de familiepolitiske ordningene; barnehagefinansiering, kontantstøtte, barnetrygd og stønad til enslige forsørgere. Uheldige fordelingsvirkninger av denne omleggingen kan bedre håndteres gjennom andre eksisterende velferdsytelser, samt gjennom eventuelle nye ordninger rettet mer direkte mot barna, som for eksempel heldagsskole, gratis fritidsaktiviteter til alle barn, med mer.

I Norge er det etablert et system der en av foreldrene kan være hjemme med barnet på full tid det første leveåret med full eller nesten full lønnskompensasjon, mens en av foreldrene kan velge å være hjemme, og motta mindre pengebeløp, når barnet er mellom ett og tre år. Hvis familier kan opprettholde en levestandard de selv opplever som akseptabel på én arbeidsinntekt, må dette – som nå – være deres eget valg, men utvalget stiller seg kritisk til offentlige stønader som subsidierer langvarig tilbaketrekning fra arbeidslivet for gifte kvinner og/eller kvinner med barn, og har vurdert tiltak som kan gjøre betalt arbeid mer attraktivt for denne gruppa.

Utvalget går derfor inn for å fase ut kontantstøtten i løpet av en treårsperiode, fortsette ordningen med gratis kjernetid i barnehager i innvandrertette områder og skjerpe aktivitetskravet for mottakere av overgangsstønad med barn eldre enn tre år, samt innføre aktivitetskrav fra yngste barn er ett år. Utvalget understreker betydningen av mest mulig yrkesrettet kvalifisering av kvinner, i kombinasjon med barnehagesatsingen. Denne må være individuelt tilpasset, fordi det er stor variasjon i grunnutdanning for innvandrerkvinner.

Utvalget har lagt stor vekt på samspillet mellom velferdsordningenes innretning og arbeidslivets virkemåte når det gjelder å styrke velferdsmodellens bærekraft i årene som kommer. En underliggende dimensjon og løpende utfordring for myndighetene i dette samspillet, er utdanning og kvalifisering av innvandrere og deres etterkommere. Uten en vedvarende satsing på grunnutdanning og yrkestilpasset kvalifisering i innvandrerbefolkningen, risikerer Norge å få et varig lavlønnssjikt i arbeidslivet, noe som på lengre sikt kan utgjøre en risiko for frafall og press mot selve velferdsmodellen.

Arbeidslivs- og integreringspolitikk

Innvandrere kan ikke behandles som en ensartet gruppe når det gjelder yrkesdeltakelse. De kommer fra mange forskjellige land, de kommer av forskjellige grunner, de bor over hele landet, og har bodd her i ulike tidsrom. Og de har ulike forutsetninger for å komme seg i arbeid.

«Integreringspolitikk» vokste som nevnt fram som en nødvendig konsekvens av den norske velferdsmodellen: Nykommere med (i utgangspunktet) svakere forutsetninger for likeverdig deltakelse i arbeid og samfunnsliv måtte dyktiggjøres og understøttes, slik at de kunne bli integrert i arbeidslivet på lik linje med majoritetesbefolkningen. I de første årene etter at den ikke-europeiske innvandringen tok til, var integreringspolitikken lite utviklet, og det rådet også en ideologi om at utstrakt «valgfrihet» skulle gjelde i nykommernes tilpasning til det norske samfunn – særlig når det gjaldt den kulturelle sfære. «Integrering» skulle bety likeverdig tilgang på rettigheter, kombinert med stor grad av frihet til å velge tilpasningsform i samfunnet.

Siden slutten av 1980-tallet, og særlig på 1990-tallet, har denne tilnærmingen endret seg. Omfanget av offentlige tiltak rettet mot innvandrere og – mer generelt – inngripen i tilpasningsprosessen til livet i Norge har økt betydelig. Det har dels vært resultat av økt kunnskap og erfaring, og derav bedre kapasitet og evne til å utvikle egnete tiltak, men også av en voksende politisk vilje til å stille sterkere krav overfor nye samfunnsmedlemmer. Denne nyere vilje og evne til intervensjon fra myndighetenes side må ses i lys av stigende bekymring over omfattende levekårsproblemer i deler av innvandrerbefolkningen, og stigende skepsis til om den eksisterende integreringspolitikken evnet å gi ønskede resultater. Samtidig ble det lansert nye ideer om hva som egentlig er en respektfull behandling av personer uten evne til selvforsørgelse. Mens det å «stille krav» tidligere kunne oppfattes negativt hos mange, har det vokst fram et konkurrerende paradigme, der vilkårsløse sosialhjelpsutbetalinger ble forstått som klientifiserende, og mangel på krav om motytelser som respektløst. I tillegg fikk kulturelt bestemte utslag av kvinneundertrykking stor oppmerksomhet tidlig på 2000-tallet, noe som bidro til offentlig intervensjon og aktivisering. Norge var også her del av en internasjonal trend, der den tidligere rettighetsorienterte integreringspolitikken har blitt oppsummert som langt på vei mislykket, og der pliktelementene i stigende grad blir aksentuert. Den forsterkete vektleggingen av den norske «arbeidslinja» samsvarer således med bredere internasjonale utviklingstrekk, og den er i de fleste sammenhenger nært forbundet med generelle sider ved arbeidslivspolitikken.

I norsk sammenheng har integreringspolitikken hele veien vært en kombinasjon av særskilte tiltak rettet mot innvandrere og anvendelse av generelle arbeidslivs- og velferdspolitiske virkemidler. Hovedvekten har ligget på den generelle politikken, og det har vært en målsetting å få innvandrere raskest mulig inn i arbeidslivet, og i en posisjon der de kan likebehandles med majoriteten. Etter århundreskiftet har imidlertid norske myndigheter etablert et omfattende særtiltak overfor flyktninger og deres familier – introduksjonsordningen for nyankomne. Loven, som er inspirert av tilsvarende ordninger i Danmark og Sverige, kombinerer rettigheter og plikter på en ny måte i integreringspolitikken, og har til hensikt å dyktiggjøre de nyankomne for arbeid eller utdanning gjennom et omfattende opplæringsprogram. Deltakerne har plikt til å delta, og mottar lønn som avkortes ved ikke-godkjent fravær. De har også rett til å få utarbeidet en individuell plan. Gjennom introduksjonsloven har myndighetene innført et klarere skille mellom en særskilt politikk for (noen) nyankomne og en generell politikk for arbeidsinnvandrere, deres familier, samt etterkommere av innvandrere. De gruppene av nyankomne som betraktes som mest krevende å få integrert, men som står i en særstilling som «ufrivillige migranter», har altså blitt særlig prioritert gjennom introduksjonsloven.

Når det gjelder den humanitært begrunnete innvandringen, som i norsk sammenheng har vært dominert av grupper med lave kvalifikasjoner, er det nødvendig å fortsette den særskilt tilpassede politikken i tråd med introduksjonsordningen. Utvalget mener den metoden introduksjonsordningen representerer – arbeidsrettet (grunn-)kvalifisering i et regime som kombinerer plikter og rettigheter – er grunnleggende fornuftig, og bør videreutvikles og forbedres. Den bør også utvides i en behovsprøvd utgave til familieinnvandrere. Det finnes ingen snarveier utenom kvalifisering av denne (også sammensatte) gruppen blant innvandrerne. Hvis ikke myndigheter, samt offentlig og privat sektor i arbeidslivet, lykkes bedre med å integrere disse gruppene i produktivt arbeid så raskt og så varig som mulig, vil det innbære en betydelig økonomisk byrde på velferdsbudsjettene. Som også Fordelingsutvalget påpekte i sin innstilling, skjer det en vedvarende tilstrømming av lavkvalifiserte grupper til norsk arbeidsliv. Hvis ikke kvalifiseringen og sysselsettingen av disse gruppene bedres, er det en risiko for etablering av en varig minoritetsdominert gruppe utenfor det ordinære arbeidslivet, med potensielle negative følger for både velferdsmodellen og arbeidslivets virkemåte. Gode trygdeytelser for å sikre levestandarden til dem som ikke kan forsørge seg gjennom lønnet arbeid må fortsatt være en grunnplanke i den norske modellen. Samtidig mener utvalget at de aller fleste mennesker vil ha en bedre samlet velferd gjennom å delta i arbeidslivet. Dette gjelder ikke minst nykommere, som lettere og raskere vil finne seg til rette i sitt nye bostedsland ved å være en del av et arbeidsmiljø. Det forutsetter selvsagt at det aktuelle arbeidsmiljøet holder minimumsstandarder. Utvalget har derfor av flere grunner funnet det fornuftig å foreslå sterkere satsing på å fremme yrkesdeltakelse blant innvandrere – både nyankomne og personer med lengre botid.

Når det gjelder arbeidsinnvandrere, vil den viktigste attraksjonen være etterspørselen i arbeidsmarkedet, og lønnsnivået sammenliknet med andre mulige destinasjonsland. De viktigste politiske redskapene som bør anvendes overfor denne gruppen, er da – etter utvalgets mening – å finne i den generelle arbeidslivspolitikken. Det er her sentralt å motarbeide sosial dumping og svart arbeid for å bevare den norske arbeidslivsmodellen. Tiltak som bidrar til å redusere skatteunndragelse og omfanget av den svarte økonomien er viktig både for å opprettholde legitimiteten i velferdsordningene, og for å beskytte utsatte yrkesutøvere i bransjer der mye av det svarte arbeidet ser ut til å bli utført. Ved siden av å videreføre den offentlige innsatsen mot sosial dumping og for et anstendig arbeidsliv, er det viktig å støtte partenes arbeid for å opprettholde et velorganisert arbeidsliv, bygd på et solid avtaleverk. I denne sammenheng kan det være relevant å vurdere tiltak for å sikre et mer treffsikkert regime for minstelønninger og arbeidsvilkår. Åpningen av det norske arbeids- og tjenestemarkedet for personer fra EØS har medført endringer i rammebetingelsene for det norske arbeidslivsregimet. Det er både store gevinster og utfordringer knyttet til den omfattende EØS-innvandringen Norge har hatt siden 2004. Omfattende bevegelser av arbeidskraft over grensene kan i seg selv få konsekvenser for lønnsdannelsen. Den utvidede arbeidsstyrken som følger av EØS og økt internasjonal arbeidskraftsmobilitet kan for eksempel bidra til å dempe lønns- og prispresset under høykonjunktur, med det kan også bringe med seg et mer permanent lavlønnsmarked i deler av arbeidslivet.

I tillegg kommer de store kontrollutfordringene som følger av tjenestevandring, arbeidskraftutleie og underentrepriser. En viktig oppgave for myndigheter og parter framover, blir å forhindre at det nye tilbudet av arbeidskraft fra lavkostland i EU forstyrrer arbeidsmarkedets virkemåte, og dermed bidrar til lavlønnskonkurranse og dårligere arbeidsvilkår for den innenlandske arbeidsstyrken. Dette er viktig ikke minst av hensyn til velferdsmodellens videreføring: Myndighetene og partene må forhindre et mønster der underbetalt arbeid tjener som en inngangsbillett til velferdsgoder, hvor likebehandling av EØS-innvandrere og andre norske arbeidstakere skal gjelde gjennomgående. I den grad EØS-innvandrere faller ut av arbeidsmarkedet, men forblir i Norge, vil de følgelig omfattes av den generelle norske velferds- og aktiviseringspolitikken.

Det er viktig å motvirke utvikling av et lavlønnssegment i arbeidslivet. På den annen side kan høye minstelønner skape en høy terskel inn i arbeidslivet, og gjøre det vanskeligere for lavkvalifiserte personer å få innpass. Utvalgets svar på dette sentrale dilemmaet er økt satsing på kvalifisering og aktivisering for å styrke målgruppenes relative posisjon i arbeidssøkerkøen. Dette kan kombineres med insentiver – for eksempel lønnstilskudd – som motiverer arbeidsgivere i offentlig og privat sektor til å rekruttere grupper som oppfattes som mindre produktive. Utvalget ble i mandatet eksplisitt bedt om å vurdere tiltak som ville støtte opp under «målene om høyeste mulig yrkesdeltagelse», det vil si en videreføring av «arbeidslinja» i norsk velferdspolitikk. Etter utvalgets egne vurderinger, er dette en nødvendig tilnærming hvis målsettingen er å bevare grunnstrukturen i den norske velferdsmodellen. Det er like fullt viktig å være bevisst på arbeidslinjas grenser. Velferdsordningene spiller stadig en vesentlig rolle for å sikre befolkningen verdige liv og gi en grunnleggende inntektssikring når andre alternativer er uttømt. Når det gjelder innvandrere i dagens Norge, må arbeidslinja avstemmes mot andre vesentlige forhold som fattigdomsbekjempelse og arbeid mot diskriminering.

Oppslutning om modellen

Det har vært, og er, en sterk oppslutning om velferdsstaten i Norge. I internasjonale sammenlikninger rager Norge høyt når det gjelder «generalisert tillit» – det som i andre sammenhenger kalles «samfunnslim» eller «sammenhengskrefter». Denne tilliten er en nødvendig ingrediens i videreføringen av velferdsstatsmodellen. Dyre kollektive ordninger krever tillit og solidaritet til noe hevet over individene og smågruppene i samfunnet. På den annen side bidrar en velfungerende velferdsstat til å skape tillit. Tilliten er på mange måter bindeleddet mellom kultur og institusjoner. Denne tilliten har i Norge vært avgjørende for å skape velferdsstatens reisverk, og tilliten har selv blitt holdt ved like av institusjonene velferdsstaten representerer. Men denne gjensidig forsterkende dynamikken er ikke gitt en gang for alle. Oppslutning er en sårbar størrelse.

I denne utredningen er vi bedt om å vurdere «hvorvidt et større etnisk og kulturelt mangfold kan antas å påvirke synet på og bruken av dagens velferdsordninger». Forholdet mellom etnisk/kulturelt mangfold og oppslutning om velferdsordninger i befolkningen er komplisert. Vi har ikke kunnet undersøke dette forholdet inngående – av tidshensyn og av mangel på data. Det er generelt vanskelig å finne gode måter å undersøke dette på, noe som reflekteres i den internasjonale litteraturen på området. Ikke desto mindre er oppslutning om velferdsmodellens ulike dimensjoner vesentlig for utviklingen framover – med hensyn til modellens innretning og bærekraft som sådan, men også når det gjelder innvandringens konsekvenser.

Legitimitetsspørsmål knyttet til migrasjon og den norske modellen er i utredningen først og fremst relevant når det gjelder arbeidslivs- og velferdspolitikk. Aktiv arbeidsmarkedspolitikk, et regulert arbeidsmarked og trepartssamarbeid mellom organisasjonene i arbeidslivet og staten, er sentrale temaer på arbeidslivsområdet, der oppslutning har stor betydning. Oppslutningen om avtalesystemet vil kunne svekkes hvis partene mislykkes i å rekruttere arbeidstakere med innvandrerbakgrunn. Videre kan partenes maktbase, og dermed trepartssamarbeidets legitimitet, bli svekket hvis store deler av arbeidsstyrken jobber i bedrifter uten organisering. Videre kan prinsippet om likebehandling utfordres hvis det brer seg en oppfatning om at enkelte grupper i befolkningen utnytter de eksisterende velferdsordningene. Man kan tenke seg ulike typer utfall av voksende misnøye i slike spørsmål. Utvalget har imidlertid måttet avgrense diskusjonen til å handle om forutsetningene for oppslutning om inntektssikringsordninger, i tillegg til generelle data om holdninger til innvandring og innvandrere.

På hvilke måter er oppslutning om inntektssikringsordningene viktig? Helt grunnleggende er tilslutning fra flertallet av befolkningen til sentrale samfunnsmessige spørsmål viktig i demokratier. Sterkt institusjonaliserte og veletablerte systemer som den norske velferdsstaten har så langt vist seg å være robuste overfor fluktuasjoner, noe skiftende regjeringers politikk har vitnet om de siste årtier. Omfattende misnøye i befolkningen vil over tid like fullt kunne rokke ved modellens grunnstruktur, men ikke minst vil misnøye på delområder, som for eksempel det innvandringspolitiske, kunne endre politiske prioriteringer, som i neste runde kan få følger for modellens virkemåte.

Minoritetsgruppenes holdninger til velferdsordninger er også viktig, og på sikt vil de ha betydning for velferdsstatens bærekraft. Per i dag har vi lite systematisk informasjon om dette. Videre er det all grunn til å anta at innvandreres holdninger vil variere med faktorer som botid, utdanning og arbeidstilknytning, og sannsynligvis også landbakgrunn. Det er ingen grunn til å anta at arbeidsinnvandrere fra Tyskland, flyktninger fra Somalia og familieinnvandrere fra Thailand skal dele et felles sett av holdninger, verken til velferdspolitikk eller andre temaer. Det man derimot kan anta, er at fortsatt omfattende innvandring til Norge vil kunne endre interessestrukturen i velgergrupper, med følger på sikt også for velferdsstatlige prioriteringer. Hvordan dette vil slå ut, vil være avhengig av blant annet sammensetningen av dem som kommer. På den annen side vil høyst sannsynlig den norske statens og arbeidslivets faktiske håndtering av innvandring og innvandrere ha betydning for holdningsdannelse også blant nye medlemmer av samfunnet.

I Norge har kultur, tillitsstrukturer og effektive velferdsinstitusjoner vært nært forbundet gjennom oppbyggingen av velferdsmodellen. Det er derfor også vanskelig å se for seg at innvandring, i det minste på kort sikt, vil rokke grunnleggende ved dette. På den annen side er det heller ikke sannsynlig at landets velferdsregime vil bestå i dagens form, hvis innvandringstakten fortsetter å øke slik den har gjort, særlig de siste 20 årene, og med overvekt av folk med lave kvalifikasjoner. Avgjørende vil være hvem som kommer, hvordan de handler og hvordan de blir møtt. Om majoriteten skal kunne akseptere fortsatt stor innvandring, må den være trygg på at det skjer innenfor stabile og tillitvekkende rammer. Hvis velferdssamfunnet blir mindre sammenbundet fordi det blir mer mangfoldig, kan velferdsstatsinstitusjonene på kort sikt høyst sannsynlig ta seg av problemet. På lengre sikt kan imidlertid legitimitetsgrunnlaget for selve politikken bli svekket, hvis man ikke lykkes i å inkludere nykommere både i produktiv virksomhet og i sosial samhandling på samfunnets fellesarenaer.

Migrasjon og velferdsmodellens framtid

Gary Freeman – en av nestorene i amerikansk innvandringsforskning – postulerte på 1980-tallet at det eksisterer en grunnleggende motsetning mellom inkluderende og sjenerøs velferdspolitikk og omfattende innvandring: Når velferdsstaten blir ansett som noe for «dem», betalt av «oss», er dens dager talte.1 Freeman var tidlig ute i en diskusjon som etter hvert har blitt omfangsrik og sentral i internasjonal migrasjonsforskning. Etter om lag 40 år med omfattende innvandring til Norge, er det vanskelig å gi Freeman entydig rett. Det er store utfordringer knyttet til innvandringsveksten i Norge, men sammenliknet med andre mottakerland, går det også bemerkelsesverdig bra for mange grupper, med høy grad av integrering i arbeidslivet. Samtidig er det for tidlig å trekke noen bastant konklusjon om disse sammenhengene. Den mer åpne offentlige diskusjonen om innvandring og den norske velferdsmodellen er relativt ny, og samspiller med generelle samfunnsmessige forhold knyttet til demografiske utviklingstrekk og velferdsstatlig bærekraft. Det er derfor vanskelig å forutse hvordan dette politikkfeltet vil utvikle seg framover.

Utredningen viser imidlertid at «innvandring» er en for grov kategori for slike analyser. Innvandring er ikke som sådan et problem for den norske velferdsmodellen, men antallet som kommer må sees i forhold til hvilke ressurser de bringer med seg og hvor godt de lykkes med å komme inn i det norske arbeidsmarkedet. «Hvordan det vil gå» må hele tiden vurderes ut fra en rekke forutsetninger. Det denne utredningen klart viser, er at det er sider ved selve utformingen av den norske velferdsmodellen som gjør den sårbar overfor økende internasjonal mobilitet. Norge står overfor en spenning – at innretningen på modellen gjør landet spesielt attraktivt for den typen innvandring som på sikt kan komme til å utfordre grunnstrukturen i modellen.

Når 30–40 år dominert av nettopp denne typen innvandring ikke har fått mer alvorlige konsekvenser for velferdsmodellen og for oppslutningen om denne, er det trolig flere grunner til det. For det første har norske myndigheter siden reguleringen av 1975 fulgt en relativt restriktiv kontrollpolitikk. Fram til 2004 var arbeidsinnvandringen beskjeden, og myndighetene har også prøvd å holde en stram linje overfor de som kommer av humanitære grunner. De som har fått lovlig opphold har blitt møtt av en likebehandlende og rettighetstildelende velferdsstat. I en verden av begrensede ressurser er disse interne og eksterne mekanismene gjensidig avhengige. Som statsviteren Christian Joppke selvfølgelig og brutalt formulerer det: «Because rights are costly, they cannot be for everybody».2 Men fordi rettighetene i Norge skal være for alle med lovlig opphold, må innvandringen reguleres.

For det andre har Norge i akkurat samme periode som den nye innvandringen har funnet sted, etablert seg som en ledende oljenasjon, med bedre økonomiske forutsetninger for å håndtere velferdsstatlige kostnader enn de fleste andre land i verden.

For det tredje, når det gjelder oppslutning, har problemfeltet trengt tid for å «modnes». Synliggjøringen av velferdsstatsutfordringene knyttet til migrasjon har skjedd gradvis, og har først det siste tiåret blitt tematisert mer grunnleggende, trolig tilskyndet av de andre og større velferdsbekymringene – demografi og trygdeutgifter.

For det fjerde har de velferdsstatlige instrumentene, til tross for at de kan ha passiviserende virkninger, også bidratt til kvalifisering, forberedelse for arbeidslivet og livskvalitet for nyankomne familier. Det er vanskelig å vurdere hvor mye av æren velferdsstaten skal ha for det relativt høye sysselsettingsnivået blant innvandrere i Norge, men det er sannsynlig at inntektssikringen og ivaretakerrollen har bidratt til å dempe konflikter.

Følgelig framstår velferdsmodellen som en del av både problemet og løsningen når det gjelder integrering av innvandrere. I den norske velferdsmodellen har det vært en underliggende antakelse at sosiale rettigheter skaper integrering. Det er først i de senere årene en konkurrerende tese har blitt toneangivende – at slike rettigheter til velferdsytelser blir en hemsko – i det minste for å få folk i produktivt arbeid. Den komplekse sammenhengen mellom rettigheter og integrering har aldri blitt grunnleggende undersøkt. På mange sosiale områder er det liten tvil om at levekårene for nykommere og minoriteter hadde vært verre uten den velferdsstatlige tryggheten de har blitt budt i Norge. Samtidig er langsiktig passivisering verken bra for individene eller for samfunnet.

Uansett, framskrivinger denne utredningen har basert seg på, viser at en videreføring av dagens sysselsettingsnivå blant store deler av innvandrerne, vil medføre en finansiell belastning. Følgelig må velferdsordningene gradvis justeres og tilpasses de nye forutsetningene innvandring og utvandring innebærer. Velferdsordningene må framover i større grad ta høyde for at velferdsstatens grunnforutsetning om relativt stasjonære medlemmer ikke lenger er til stede. De må også ta høyde for at fortsatt høy innvandring kan gi et jevnt tilsig av personer som mangler kompetanse det er etterspørsel etter i det kunnskapskrevende norske arbeidsmarkedet. Her er det ingen vei utenom tung satsing på kvalifisering i den ene enden, og tilpasset arbeid i den andre. Dette vil kreve mye ressurser og tålmodighet, men må betraktes som nødvendige, langsiktige investeringer.

Dette resonnementet bygger på en forutsetning om at innvandringen ikke bør eller kan stanses. Dels bidrar den til viktig og nødvendig tilførsel av arbeidskraft og nytenkning, dels er handlingsrommet begrenset når det gjelder seleksjon. Som i alle andre land ønsker man seg i Norge innvandrere som er selvforsørgende, og som kan bidra til mangfold og utvikling. Og som i alle andre land forsøker man å sette grenser for personer som ikke oppfyller disse kriteriene. De snart 40 årene som har gått siden 1975 er et vitnesbyrd om hvor vanskelig dette er i en stadig mer internasjonalisert verden.

Gitt vurderingen av spillerommet for å gjøre endringer i innvandringspolitikken, legger utvalget hovedvekten på forhold knyttet til selve velferdsmodellen, det vil si forhold knyttet til samspillet mellom systemet av velferdsordninger og arbeidslivets virkemåte. Reformer og tiltak som sikrer en stor og produktiv arbeidsstyrke er det viktigste bidraget framover for å sikre velferdsstatens videreutvikling og bevaring. Dette betyr i praksis å motvirke overgangen fra arbeid til trygd, og sørge for et inkluderende arbeidsliv for flest mulig.

Utvalget mener like fullt at grunnforståelsen om sammenhengen mellom regulering av innvandring og ambisjoner om å skape gode arbeids- og levekår for alle med lovlig opphold stadig gjelder. Så langt det er mulig, er det etter utvalgets syn derfor helt nødvendig å fortsette å regulere innvandringen både med tanke på omfang og sammensetning. Det er fortsatt viktig å regulere tilstrømningen fra land utenfor EØS, spesielt når det gjelder innvandring av personer med lave kvalifikasjoner. Formålet må være å påvirke migrasjonen og integrasjonen slik at flest mulig innvandrere kan bli bidragsytere i det norske samfunnet, men dette hensynet må balanseres mot humanitære og andre internasjonale forpliktelser.

1.2 Sammendrag

Kapittel 2 Utvalgets oppnevning, mandat, arbeid og tolkning av mandatet

Kapittel 2 gir en oversikt over utvalgets mandat, sammensetning, arbeid og fortolkning av mandatet. Deretter gjennomgås ulike begrep og betegnelser vedrørende migrasjon og mobilitet.

Kapittel 3 Den norske velferdsmodellen

Kapittel 3 gjennomgår sentrale kjennetegn ved den norske velferdsmodellen, og diskuterer hvilke sterke og svake sider denne modellen har i møte med økt migrasjon. Som hovedtrekk ved den norske velferdsmodellen framheves ofte:

  • Et mål for staten om å bidra til høy yrkesdeltakelse, bl.a. gjennom vektlegging av gratis offentlig utdanning og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk.

  • Et velregulert arbeidsliv og trepartssamarbeid med sterke arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner.

  • Et i hovedsak skattefinansiert offentlig velferdstilbud av høy kvalitet, herunder helse- og omsorgstjenester og utdanningstilbud, med høy grad av rettighetsfesting og som benyttes av de fleste.

  • Et godt utbygd og universelt velferdssystem med relativt sjenerøse overføringer ved arbeidsledighet, sykdom, uførhet og alderdom.

  • En omfattende familiepolitikk som fremmer likestilling mellom kjønnene.

Godt utbygde, sjenerøse og skattefinansierte tjenester og overføringssystemer forutsetter stabile offentlige finanser. En høy yrkesdeltakelse er helt nødvendig for å opprettholde stabiliteten i velferdsmodellen. Lav yrkesaktivitet vil påføre den norske velferdsmodellen et dobbelt tap, både ved tap av skatteinntekter, og ved en forpliktelse til økte utgifter til velferdsytelser. Innvandring av personer med lave kvalifikasjoner som er vanskelige å sysselsette, kan utgjøre en betydelig utfordring. Samtidig er det mulig at kombinasjonen av høye minstelønninger, som følger av den koordinerte lønnsdannelsen, og sjenerøse velferdsytelser tiltrekker nettopp slike innvandrere.

Det er også trekk ved velferdsmodellen som kan gjør den mer robust i møte med migrasjon. I Norge preges både arbeidslivet og velferdsstaten av solide institusjoner som kan være partnere i integreringsarbeidet. Dette øker sjansene for å lykkes med integreringen. Den generelle vektleggingen av utdanning og kvalifisering, som kjennetegner modellen, kommer også innvandrerne til gode, og gir dem en mulighet til å kvalifisere seg for det norske arbeidsmarkedet. Arbeidslivet i Norge er i hovedsak godt regulert, og gode arbeidsforhold kan gjøre det lettere å tiltrekke og beholde attraktiv arbeidskraft. Det samme gjelder den aktive familie- og likestillingspolitikken, som gjør det lettere for kvinner å delta i arbeidslivet. Muligheten til å jobbe for begge parter kan gjøre Norge til et attraktivt land for høykvalifiserte par.

Kapittel 4 Innvandringspolitikk og utlendingslovgivning

Kapittel 4 gir et overblikk over hvordan innvandrings- og flyktningpolitikken har utviklet seg i flere faser siden 1970. Ulike typer innvandring har vært i søkelyset for politikk og lovgivning gjennom disse fasene som dels griper inn i og overlapper hverandre. Det gjelder f.eks. de siste ti årene hvor tidvis både arbeidsmigrasjon, asylpolitikk og familieinnvandring har vært gjenstand for viktige endringer og tiltak. Gjennom hele perioden har myndighetene forsøkt å utforme tiltak for å påvirke omfang og sammensetning av innvandringen til Norge.

Det er gjennomført to gjennomgripende revisjoner av utlendingslovgivningen i perioden, i henholdsvis 1988 og 2008. Ved begge anledninger var det mange endringer, men kontinuiteten i forhold til tidligere lovgivning er likevel betydelig. Ved siste revisjon ble regelverket bygget ut og langt flere hovedprinsipper ble nedfelt i loven, i tillegg til at loven i langt større grad reflekterer internasjonale konvensjoner og avtaler. Mens vilkårene for arbeidsinnvandring ble liberalisert, ble særlig reglene for familieinnvandring innskjerpet. For øvrig var det ingen entydig innstramming eller liberalisering. Det er imidlertid en viktig endring at alle med rett til internasjonal beskyttelse, iht. ny lov får status som flyktninger med de rettighetene det innebærer.

Utvidelsene av EU og derved EØS i 2004 og 2007 har fått stor betydning for innvandringen til Norge. Trass i at det ble innført overgangsordninger for arbeidstakere fra de fleste av de nye medlemslandene, førte utvidelsen svært raskt til et nytt migrasjonsbilde i Norge.

Handlingsrommet for nasjonal politikkutforming er minst når det gjelder innvandring fra EØS-land, noe større i asyl- og flyktningpolitikken og størst når det gjelder øvrig innvandring fra land utenfor EØS. Uansett hva slags innvandring det er snakk om, spiller andre lands politikk en viktig rolle for hva som er mulig å gjøre i Norge. Det kan være vanskelig å ha en politikk som skiller seg markert ut fra andre land innen EU.

Kapittel 5 Integrerings- og arbeidslivspolitikk

Kapittel 5 redegjør for deler av integrerings- og arbeidslivspolitikken. Sektoransvarsprinsippet som ligger til grunn for integreringspolitikken, tilsier at hele forvaltningen har et ansvar for integrering, og for at innvandrerperspektivet er ivaretatt i de generelle ordningene. Særtiltakene i integreringspolitikken retter seg hovedsakelig mot nyankomne flyktninger og deres familiemedlemmer, og er konsentrert om kvalifisering til arbeid eller utdanning. Kommunene har ansvaret for integreringspolitikken gjennom introduksjonsordningen og språkopplæringen. Arbeids- og velferdsetaten skal samarbeide med kommunene om introduksjonsordningen.

Introduksjonsloven fastsetter hvem som har rett og plikt til introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk- og samfunnsfag. En relativt begrenset krets av innvandrere har rett og plikt til et introduksjonsprogram. Introduksjonsprogrammet ser ut til å være en god metodisk tilnærming til integreringsarbeidet for nyankomne innvandrere. Evalueringer tilsier at gjennomføringen har et forbedringspotensial, og at samarbeidet mellom ulike kommunale og statlige etater kan være utfordrende. Evalueringer gir grunn til å tro at det ikke gis god nok individuell tilrettelegging, og at det er store geografiske variasjoner når det gjelder å sikre deltakerne et godt programinnhold.

Innvandrere fra EØS omfattes ikke av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Dersom denne gruppen i liten grad returnerer til sitt opprinnelsesland når deres arbeidsforhold opphører, kan de stå overfor høye inngangsbarrierer dersom de må søke jobber som krever gode norskkunnskaper.

Innvandrere, inkludert flyktninger, skal prioriteres for statlige arbeidsmarkedstiltak generelt, og det tilbys en del steder tilpassede tiltak med innslag av språkopplæring. Evalueringer viser at lønnstilskudd virker særlig positivt.

Aktiviseringstiltakene i de helserelaterte ytelsene har ikke spesielt tilpassede tiltak for innvandrere. Sykepengeperioden karakteriseres av at det er lagt opp til mange oppfølgingspunkter, men relativt beskjeden tiltaksinnsats. I perioden personer går på arbeidsavklaringspenger, er det færre oppfølgingspunkter, men alle virkemidler når det gjelder arbeidsrettede tiltak er tilgjengelige. For personer med uførepensjon er det ingen systematisk oppfølging eller vurdering av arbeidsevne etter at pensjonen er tilstått.

Flere undersøkelser har vist at innvandrere er særlig utsatt for brudd på regler og normer i arbeidslivet.

I en del bransjer gjelder forskrifter om allmenngjøring av tariffavtaler. En studie, som har kartlagt ulike aspekter ved norske bedrifters bruk av arbeidskraft fra EØS-land i Sentral- og Øst-Europa, slår bl.a. fast at slik allmenngjøring i hovedsak vurderes som et positivt tiltak.

Kapittel 6 Velferdsordninger ved inn- og utvandring

Kapittel 6 gjennomgår rettigheter og plikter ved inn- og utvandring knyttet til de sentrale velferdsordningene i Norge. Hovedvekten ligger på kontantytelsene, men rettigheter til utdanning og helsetjenester blir også diskutert. Det er særlig lagt vekt på å forstå det nasjonale lovverket i sammenheng med internasjonale avtaler Norge er bundet av, og da særlig EØS-avtalen. Som EØS-medlem er Norge forpliktet til å følge EUs regelverk om koordinering av trygderettigheter for personer som benytter seg av retten til fri bevegelighet mellom landene. Fellesskapsbestemmelsene griper ikke inn i utformingen av medlemslandenes sosialpolitikk, men fastsetter administrative regler og prinsipper for anvendelsen av nasjonal trygdelovgivning i tilfeller som gjelder personer med tilknytning til to eller flere medlemsland. EØS-avtalens trygdedel (Rfo 1408/71) og bilaterale trygdeavtaler har forrang framfor bestemmelsene i norsk sosiallovgivning, inkludert folketrygdloven, der disse kommer i konflikt. Innvandrere fra andre EØS-land, og fra land Norge har bilaterale trygdeavtaler med, kan således bl.a. oppfylle vilkår om forutgående trygdetid, for å få rett til norske ytelser, ved hjelp av bestemmelser om sammenlegging av norsk trygdetid og trygdetid i ett eller flere andre land. Det overveldende flertall av folketrygdens ytelser kan eksporteres innenfor EØS som følge av Rfo 1408/71.

Rettighetene til innvandrere fra land utenfor EØS, og som Norge ikke har trygdeavtaler med, er regulert i folketrygdloven, og loven oppstiller klare krav til opptjening og trygdetid. For de «store» ytelsene, alderspensjon og uførepensjon, gjelder inngangsvilkåret «tre års medlemskap i trygden». Innvandrere kan altså få tilgang til disse ytelsene når de har bodd i Norge i tre år, gitt at de fyller lovens øvrige krav mht. alder, helse etc. Full opptjening får de likevel ikke før de har 40 års botid. Inngangsvilkåret om tre års medlemskap gjelder også overgangsstønad til enslige forsørgere. For dagpenger, sykepenger og foreldrepenger gjelder ingen krav til trygdetid, men kun krav til opptjening gjennom yrkesaktivitet.

Familieytelsene (barnetrygd, kontantstøtte, bidragsforskott) utbetales til alle som oppfyller gitte vilkår, og er eksportable under EØS-regelverket. På disse måtene likner de på ytelsene gjennom folketrygden. Ingen av familieytelsene er i utgangspunktet eksporterbare til land utenfor EØS, men enkelte unntak gjelder, særlig med hensyn til kortere utenlandsopphold.

Som hovedregel er alle bosatte i Norge medlemmer i folketrygden. Medlemmene har omfattende rettigheter, men også et sett av plikter. Den viktigste er plikten til å betale trygdeavgift, såframt man har inntekt. Stønadsmottakere har også en generell plikt til å opplyse Arbeids- og velferdsetaten om eventuelle endringer i situasjonen deres som har betydning for stønadsmottaket. Til noen av stønadene er det knyttet et mer omfattende sett av plikter. Dette gjelder blant annet dagpenger og arbeidsavklaringspenger. Begge disse ytelsene kan stoppes hvis mottakeren ikke oppfyller vilkårene. Enkelte av ytelsene er betinget av deltakelse i relevante aktiviseringsprogrammer.

Alle som oppholder seg i Norge, inkludert personer uten lovlig opphold, har rett til sosialhjelp etter nødhjelpsparagrafen, og til øyeblikkelig helsehjelp. Som hovedregel er alle andre ytelser, inkludert sosialhjelp etter vanlige regler, betinget av at mottakeren har lovlig opphold. Barn i opplæringspliktig alder har rett og plikt til grunnopplæring. Dette gjelder også barn uten lovlig opphold og asylsøkerbarn.

Kapittel 7 Migrasjon og demografiske hovedtrekk

Kapittel 7 beskriver globale migrasjonsmønstre, migrasjonen til og fra Norge de siste 40 årene og noen demografiske hovedtrekk ved den innvandrede befolkningen. Migrasjon kan globalt – og i Norge – grupperes ut fra fire årsaker til hva som har motivert forflytningen: Ønske om arbeid, ønske om å leve sammen med familiemedlemmer, ønske om å få beskyttelse og ønske om å ta utdanning. Det har vært en betydelig innvandring til Norge de siste årene, mest omfattende fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa.

Ved inngangen til 2010 utgjorde innvandrere og etterkommere 11,4 pst. av befolkningen i Norge. Innvandrere og etterkommere med bakgrunn fra land i Asia, Afrika mfl. utgjør den største gruppa, med over 340 000 personer. Lav gjenutvandring, lang botid i enkelte grupper og ekteskapsmønstrene påvirker omfanget av etterkommere i de enkelte landgruppene. Det er flest etterkommere med foreldre med bakgrunn fra land i Asia, Afrika mfl., og disse er foreløpig unge.

Innvandringen fra EØS-land, særlig fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa, har ført til en høy innvandring til Norge etter 2004, og polske innvandrere har siden 2008 vært den største innvandrergruppa bosatt i Norge.

Familieinnvandring har vært, og er fremdeles, en viktig del av innvandringen til Norge. Særlig gjelder dette innvandringen fra land i Asia, Afrika mfl. Den familierelaterte innvandringen omfatter både personer som har kommet som familiegjenforente til flyktninger og på grunnlag av familieetableringer.

Når det gjelder utvandring, har ikke den registrerte utvandringen blant personer i majoritetsbefolkningen økt mye over tid. Men det er en utfordring å beskrive dagens migrasjonsbilde på grunnlag av foreliggende data. Mye av bevegelsene over landegrensene er kortvarige, og fanges ikke opp gjennom registrert inn- og utvandring. Det er grunn til å tro at mange oppholder seg i kortere eller lengre tid i andre land, uten at dette fanges opp i statistikken.

Gjenutvandringen er høyest de første årene etter innvandring, og sannsynligheten for å gjenutvandre avtar med økt botid. Arbeidsinnvandrere, deres familier og personer som har kommet på grunnlag av utdanning eller kulturutveksling gjenutvandrer i stor grad. Foreløpig er det lav registrert utvandring blant innvandrere fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa. I hovedtrekk er gjenutvandringen høyest for innvandrere fra nordiske og vestlige land, og lavest blant innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. Personer med asylsøker- og flyktningbakgrunn, deres familier og øvrige familieinnvandrere gjenutvandrer i liten grad. I internasjonal migrasjonsforskning er det omfattende belegg for å si at garantert mulighet for tilbakevending til innvandringslandet er en av de viktigste forklaringsfaktorene for selvvalgt retur blant innvandrere.

Kapittel 8 Arbeidsmarkedsdeltakelse

Kapittel 8 beskriver innvandreres tilknytning til arbeidsmarkedet og ser på variasjoner i sysselsetting etter kjønn, alder, botid, landbakgrunn, innvandringsgrunn og næring. Basert på til dels mangelfulle opplysninger gis det også en redegjørelse for viktige trekk som gjelder innvandreres lønns- og arbeidsvilkår, omfanget av svart arbeid og diskriminering av innvandrere i arbeidslivet. Det er et betydelig gap mellom innvandreres deltakelse i arbeidsmarkedet og yrkesdeltakelsen i den øvrige befolkningen. Forskjellene i sysselsetting mellom innvandrere og befolkningen for øvrig øker når en tar hensyn til at innvandrerne har en alderssammensetting som gjør at de er overrepresentert i de aldersgruppene som generelt har høyest sysselsetting. Konjunkturer har dessuten stor betydning for innvandreres deltakelse i arbeidsmarkedet.

Selv om den samlede sysselsettingsraten blant innvandrere trekkes ned av at det stadig innvandrer nye personer, er det også strukturelle og mer varige forskjeller i sysselsetting mellom ulike innvandrergrupper. Mønsteret tilsier at landbakgrunn og innvandringsgrunn er viktig. Utdanningsnivå og norskkunnskap har trolig også betydning. Høyest sysselsetting finner vi blant innvandrere fra vestlige land, mens innvandrere fra land i Afrika, Asia mfl. har lavest sysselsetting. Arbeidsinnvandrere har gjennomgående høy sysselsetting etter kort tid i Norge. Lavest sysselsetting finner vi blant familieinnvandrere og særlig flyktninger, men sysselsettingen er noe høyere for de som har bodd i Norge en stund. Kohortstudier viser imidlertid at sysselsettingen faller etter ti års botid for en rekke innvandrergrupper fra land i Afrika, Asia mfl.

Etterkommere har høyere deltakelse i arbeid og utdanning enn innvandrere, selv om sysselsettingsnivået fremdeles er lavere enn blant majoritetsbefolkningen. Etterkommere er foreløpig en liten og ung gruppe, og det er usikkert hvordan tilpassingen til arbeidslivet vil bli framover.

Kapitlet refererer også til studier som viser at innvandrere eller utenlandske arbeidstakere i mange tilfeller har både lønns- og arbeidsvilkår som er dårligere enn det som er standarden ellers i arbeidslivet. Dette gjelder særlig i byggebransjen, men også innenfor verftsindustrien og annen industri, i landbruket og i deler av servicebransjen, særlig innen renhold og i hotell- og restaurantbransjen.

Selv om det empiriske grunnlaget er svakt for å kunne fastslå årsaken til og omfanget av diskriminering av innvandrere i arbeidsmarkedet, indikerer forskning at det forekommer forskjellsbehandling. Noen studier tyder på at innvandrere i større grad enn resten av befolkningen har problemer med å få jobb i tråd med sin utdanning, de har lavere sannsynlighet for å bli innkalt til intervju og mange har selv en opplevelse av at de blir diskriminert på grunn av sin innvandrerbakgrunn.

Kapittel 9 Inntekt, velferd og levekår

Kapittel 9 gjennomgår sentrale sider ved innvandreres levekår i Norge, med vekt på økonomi og bruk av stønader. Diskusjonen i kapitlet er delvis basert på nye data, og delvis på foreliggende undersøkelser, og da særlig Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse blant innvandrere 2005–2006. Gjennomgangen viser først og fremst at innvandrere er en svært sammensatt gruppe, der det er store forskjeller etter landbakgrunn, alder og livsfase, botid i Norge og kjønn. Etterkommere likner vel så mye på majoritetsbefolkningen som på innvandrere med hensyn til økonomi og levekår. Det kommer klart fram at innvandrere sett under ett, har lavere inntekter enn befolkningen for øvrig. Dette har sammenheng med den lavere sysselsettingen blant mange innvandrergrupper, og den høyere andelen som jobber deltid. Samlet får innvandrere en større del av inntekten sin fra offentlige overføringer, og flere har vedvarende lavinntekt. Menn med bakgrunn fra land i Asia, Afrika mfl. har et høyere forbruk av sentrale velferdsytelser enn befolkningen for øvrig. Blant kvinner er bildet mer sammensatt. Bruken av sosialhjelp avtar svakt med botid blant innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl., mens mottaket av helserelaterte ytelser øker med økende botid.

Barn i innvandrerfamilier går sjeldnere i barnehage enn andre barn, og familiene har et høyere forbruk av kontantstøtte. Dette gjelder særlig familier med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl., og fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Innvandrere fra land i Asia og Afrika mfl. uttrykker oftere enn andre konservative holdninger til kjønnsroller, og mener oftere at omsorgsarbeid for barn og gamle er familiens ansvar. Dette må forstås som en delforklaring på den lave yrkesaktiviteten blant kvinner i en del innvandrergrupper.

Unge innvandrere har høyere frafall i videregående skole enn ungdom som ikke har innvandret. Innvandrere som fullfører videregående skole har imidlertid større sannsynlighet enn andre for å gå videre til høyere utdanning.

Det kan være ulike faktorer som forklarer forskjellene mellom innvandrere, norskfødte med innvandrerforeldre og majoritetsbefolkningen. I kapittel 9 diskuteres tre hovedmekanismer: ulikheter i individuelle ressurser, i individuelle valg og verdier, samt strukturelle forhold. Alle disse spiller sannsynligvis inn som forklaringer på de mønstrene som avdekkes, men i ulik grad. Den relativt høye forekomsten av vedvarende lavinntekt kan f.eks. forklares med høy forekomst av språkproblemer og lav utdanning (ressurser), med mulig diskriminering i arbeidsmarkedet (strukturer), og med motstanden mot at kvinner skal delta i arbeidslivet (verdier). Det gis en diskusjon av ulike måter å forstå fenomenene på i kapittel 9, uten at det trekkes konklusjoner om hvilke mekanismer som er viktigst.

Kapittel 10 Den norske velferdsstaten i utlandet

Kapittel 10 dreier seg om eksport av norske stønader til utlandet, og om politikkområder som er relevante for norske borgere bosatt i utlandet. Eksporten av stønader har økt forholdsvis sterkt i de senere årene: Utbetalingene via NAV Internasjonalt økte fra 2,2 milliarder kroner i 1998 til 4,3 milliarder i 2008, målt i 2008-kroner. Norske stønader er fastsatt i forhold til norske priser og lønninger, og gir dermed til dels svært god kjøpekraft i mange andre land. For eksempel tilsvarer en norsk minstepensjon nesten to gjennomsnittlige årslønninger i et land som Polen. Dette kan gjøre eksport av norske stønader attraktivt.

De største utbetalingene via NAV Internasjonalt går til land i Norden, med Sverige på topp. Bare 11 pst. av utbetalingene går til Sentral- og Øst-Europa utenfor EU, Afrika, Asia og Sør- og Mellom-Amerika. Utbetalingene til mottakere i EU-land i Sentral- og Øst-Europa ble mer enn doblet mellom 2004 og 2008, en langt større økning enn for andre regioner. Årsaken til dette er tilstrømmingen av arbeidstakere fra disse landene etter 2004, som har ført til at andelen med rettigheter i det norske systemet har økt betraktelig. Den største økningen i utbetalinger til denne regionen var økningen i eksport av sykepenger.

43 pst. av de som eksporterer trygdeytelser fra Norge, er norskfødte uten innvandrerbakgrunn. 23 pst. er innvandrere med norsk personnummer, mens 34 pst. er personer med såkalt D-nummer. Skillet mellom de to siste kategoriene kan være litt tilfeldig, men typisk vil en person med D-nummer ha oppholdt seg i Norge på kortere arbeidsforhold, mens innvandrere med personnummer har bodd i Norge i lengre tid. Gjennomsnittlige utbetalinger er forskjellige for de tre gruppene: Nordmenn uten innvandrerbakgrunn mottar i gjennomsnitt 1,6 G, innvandrere med personnummer mottar i gjennomsnitt 1 G, mens personer med D-nummer i gjennomsnitt mottar 0,6 G i årlige stønadsutbetalinger. De høyeste gjennomsnittlige utbetalingene går til personer bosatt i Afrika og Asia. De fleste mottakerne av norske stønader i Asia er personer uten innvandrerbakgrunn.

Videre blir det i kapittel 10 gjennomgått en del sentrale politikkområder som angår nordmenn, eller personer med tilknytning til Norge, i utlandet. Dette gjelder tilgang til helse- og omsorgstjenester, rettigheter for familiemedlemmer uten egen botid i Norge og skatt.

Kapittel 11 Utviklingstrekk og reformer i andre land

Kapittel 11 gir først en beskrivelse av innvandring, innvandrere i arbeidsmarkedet og kompensasjonsrater ved velferdsordninger i flere OECD-land. De komparative dataene som foreligger, viser at sysselsettingen blant utenlandsfødte i Norge er høy sammenliknet med andre OECD-land.

Deretter gjennomgås utviklingstrekk og reformer i fem utvalgte land, Danmark, Sverige, Nederland, Canada og USA. Det er mange fellestrekk i velferds- og integreringspolitikken i de ulike landene som er gjennomgått her, men også mange viktige forskjeller. En helt grunnleggende forskjell mellom de nordamerikanske og de europeiske landene er at de europeiske landene deltar i et felles europeisk arbeidsmarked med fri bevegelse av arbeidskraft.

Alle land, også Norge, fører en politikk for å tiltrekke seg kvalifiserte arbeidstakere. Sverige har den enkleste arbeidsinnvandringspolitikken, ved at de ikke skiller mellom kvalifisert og ukvalifisert arbeidskraft. Både Norge og Sverige har en mer etterspørseldrevet arbeidsinnvandringspolitikk enn det f.eks. Canada har.

De fleste landene har en eller annen form for underholdsevnekrav eller underholdskrav for familierelatert innvandring. Regulering av familieinnvandringen kan ikke forstås utelukkende som innvandringsregulering, men også som sosialpolitikk og integreringspolitikk: Canada, og mange andre land, søker å hindre at gjenforente familiemedlemmer ligger samfunnet til byrde. Både i Nederland og i Danmark er det gjort grep for å koble innvandringspolitikk og integreringspolitikk. Begge disse landene ønsker aktivt å begrense familieinnvandring og tiltrekke seg kvalifiserte arbeidstakere, men bruker ulike politiske virkemidler.

Alle de tre nordiske landene har innført en form for introduksjonsprogram for nyankomne. I Norge og Sverige omfatter dette programmet flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag, samt deres familier. I Danmark omfattes flyktninger og familiegjenforente fra land utenfor EØS av introduksjonsprogrammet, mens arbeidsinnvandrere og innvandrere fra EØS-land tilbys et forenklet opplegg. Sverige har nylig gjennomført en administrativ reform, der ansvaret for nyankomne flyktninger er overført fra kommunene til arbeidsmarkedsetaten, samtidig som de har innført en etableringsstønad og 1–2-årig etableringsplan etter modell fra Norge og Danmark. Både i Danmark og Sverige gis i tillegg alle innvandrere, inkludert EØS-borgere, rett til gratis språkopplæring. I Nederland må språkopplæring finansieres av innvandreren selv. Innvandrere har samtidig plikt til å bestå ulike eksamener både for å få innvilget midlertidig opphold og for å få innvilget permanent opphold.

Danmark skiller seg ut, i Norden og i Europa, ved å gradere retten til sosialhjelpsytelse etter botid i landet. I USA reserveres de fleste velferdsytelsene til amerikanske statsborgere.

Kapittel 12 Økonomisk bærekraft

Kapittel 12 redegjør for de makroøkonomiske virkningene ved migrasjon. Som et ledd i arbeidet satte utvalget bort et utredningsoppdrag til SSB om å gjennomføre demografiske framskrivinger og beregninger av hvordan offentlige finanser påvirkes av ulike forutsetninger om inn- og utvandring. Resultater fra de makroøkonomiske analysene viser at det som særlig er av betydning for finansieringen av velferdsmodellen, er om nyankomne innvandrere integreres i arbeidsmarkedet og forblir yrkesaktive på linje med majoritetsbefolkningen.

Innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa har relativt høy yrkesdeltaking, men noe lavere enn majoritetsbefolkingen. De fleste av innvandrerne fra disse landene har vært i Norge i få år, og det er betydelig usikkerhet knyttet til deres framtidige yrkestilknytning i Norge. For å kaste lys over denne usikkerheten har Statistisk sentralbyrå gjennomført en beregning der arbeidsmarkedsdeltakelsen og uførepensjoneringen som kjennetegner innvandrerne fra Afrika, Asia mfl. med botid på minst ti år, blir normen også for innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og deres etterkommere. Slike forutsetninger fører til en nedgang i sysselsettingen på 1½ pst. i 2030, 3 pst. i 2050 og 4 pst. i 2100 i forhold til referansebanen. Kostnadene for norsk økonomi av denne formen for mangelfull integrering tilsvarer i dette tilfellet ½ gevinsten eller mer av den vedtatte pensjonsreformen når effekten måles ved sysselsetting. Slike kostnader vil ikke påløpe hvis innvandrere fra denne landgruppen viderefører dagens arbeidsmarkedstilknytning.

Innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. har en lavere arbeidsmarkedstilknytning enn majoritetsbefolkningen. Mange innvandrere fra denne landgruppen kommer til Norge som flyktninger og kan ikke forventes på kort sikt å komme opp på samme arbeidsmarkedstilknytning som majoritetsbefolkningen. Beregninger utført for innvandrere fra disse landene med ti års botid eller mer i Norge viser at hvis denne gruppens arbeidsmarkedstilknytning vedvarer, kan kostnadene for norsk økonomi anslås å svare til mellom 1/3 og ½ av gevinstene av den vedtatte pensjonsreformen. Hvis derimot innvandrere fra denne landgruppen med mer enn ti års botid skulle bli integrert på arbeidsmarkedet som majoritetsbefolkingen, vil disse kostnadene ikke påløpe. Disse beregningene bygger blant annet på at etterkommere har samme tilknytning til arbeidsmarkedet som majoritetsbefolkningen. Usikkerheten her er imidlertid stor, og skulle etterkommere over tid vil få samme yrkestilknytning som innvandrere, vil kostnadene for norsk økonomi øke betydelig.

Kapittel 13 Velferdsmodellens legitimitet

Kapittel 13 drøfter velferdsmodellens legitimitet i lys av økende migrasjon. Kapitlet gir en oversikt over eksisterende litteratur, og presenterer ikke nye data. I de fleste studiene som omtales, finner man bare svake sammenhenger mellom graden av etnisk mangfold i et samfunn og befolkningens oppslutning om velferdsordninger. De sammenhengene som antydes forsvinner gjerne helt når man kontrollerer for andre relevante faktorer som økonomisk situasjon, trekk ved det politiske systemet eller velferdsmodellen. Likevel er det ingen av studiene som peker i retning av at innvandring og etnisk mangfold styrker oppslutningen om velferdsordninger. I den grad man finner sammenhenger, går de i retning av at økende etnisk mangfold gir mindre oppslutning. Dette gir en viss støtte til hypotesen om at innvandring kan svekke oppslutningen om velferdsstaten, i visse kontekster og under visse betingelser. Studiene som er diskutert tyder likevel på at dette ikke er noe akutt problem: Velferdsstatene er fremdeles populære i Europa, etter tiår med relativt høy tilstrømming av folk fra andre kontinenter. Dette er ikke minst situasjonen i Norge og de andre nordiske landene.

Samtidig er det mellom en tredjedel og en fjerdedel av opinionen i Norge som trekkes mot ideen om den «tosporede» velferdsstaten, altså en velferdsstat med lange karensperioder for nyankomne, eller en velferdsstat kun for norske statsborgere. Flere studier anslår at mellom 30 og 40 pst. av den norske befolkningen er åpne for å begrense tilgangen til velferdsordningene til å gjelde norske statsborgere, eller for å prioritere norskfødte framfor innvandrere. Selv om støtten til velferdsstaten som sådan er høy og stabil, er befolkningens vilje til å inkludere innvandrere mer usikker.

Det er ikke gjennomført meningsmålinger om holdninger til stønadseksport ut av Norge, så det foreligger ingen kunnskap om hva majoriteten mener om dette temaet. Det generelle inntrykket fra den offentlige debatten er at interessen er liten. Dette kan imidlertid endre seg, i kjølvannet av dramatiske enkeltsaker eller en påfallende økning i eksporten av bestemte ytelser.

De foreliggende undersøkelsene gir ikke grunnlag for sterk bekymring for oppslutningen om velferdsordningene og velferdsstatens legitimitet. Det er svakheter i datagrunnlaget som foreligger, men samlet er inntrykket relativt klart: Velferdsstaten er populær i Norge, og manglende oppslutning framstår ikke som et presserende problem. Utvalget merker seg likevel at et relativt stort mindretall er lite villige til fullt ut å inkludere innvandrere (ev. personer som ikke er norske statsborgere) i velferdsordningene. Det kan derfor være tilslutning til å begrense velferdsstatens ordninger til personer som har bodd i landet i et visst antall år. Spørsmålet om hvem som skal inkluderes og ekskluderes kan potensielt bli en viktig skillelinje i framtidige debatter om velferdsstatens utforming. Utviklingen framover i majoritetens (og minoritetenes) holdninger til velferdsstaten vil trolig avhenge av en rekke generelle forhold av samfunnsmessig og politisk art, inkludert – men ikke begrenset til – størrelsen på innvandringen, innvandrernes deltakelse i arbeidsmarkedet og stønadsbruk, samt omfanget av stønadseksport.

Kapittel 14 Vurdering av tiltak

I kapittel 14 presenteres utvalgets vurderinger av tiltak. Diskusjonen deles inn i tre politikkområder: Migrasjonspolitikk, velferdspolitikk, og arbeidslivs- og integreringspolitikk.

På det migrasjonspolitiske området erkjenner utvalget at det er lite politisk handlingsrom pga. forpliktelser gjennom internasjonale avtaler. Imidlertid finnes det et visst handlingsrom når det gjelder arbeids- og familieinnvandring fra land utenfor EØS.

Innenfor velferdspolitikken diskuteres tre mulige tilnærminger: Generelle innstramminger, lengre karensperioder for innvandrere i velferdsytelsene, og aktivisering. Utvalget ønsker å videreføre den universelle velferdsmodellen, og foreslår ikke noe tosporet løp der det f.eks. differensieres etter botid. Utvalget mener at bærekraften i den norske velferdsmodellen best kan ivaretas gjennom en sterkere vekt på aktivisering i de eksisterende ordningene. Aktivisering som hovedstrategi er allerede innarbeidet i flere ytelser, men utvalget mener denne tankegangen kan gjennomføres mer konsekvent i de helserelaterte ytelsene, samt i overgangsstønad og sosialhjelp. Utvalget foreslår en sterkere vekt på gradering i de helserelaterte ytelsene, og nedkorting i perioden man kan motta overgangsstønad uten aktivitetskrav. Disse tiltakene kombineres med en rett og plikt til deltakelse, og større vekt på å lage aktiviseringsløp for den enkelte. Tilsvarende resonnementer anvendes på økonomisk sosialhjelp. Videre anbefaler utvalget som en hovedmekanisme å vri offentlig forbruk der det er mulig fra kontantytelser til tjenester, siden tjenester i mindre grad er eksportable, og fordi et tjenestetilbud rettet mot barn og unge kan hindre at lav familieinntekt hemmer deltakelse på arenaer som skaper integrering.

Utvalget anbefaler å fase ut kontantstøtten, samt å avvikle ektefelletilleggene i uførepensjonen og begrense barnetilleggene. Hensikten er i begge tilfeller å bedre insentivene til yrkesaktivitet, særlig for innvandrerfamilier med mange barn og lave lønnsutsikter. Utvalget anbefaler også at det vurderes om ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon kan kjøpekraftjusteres i tilfeller der mottakerne er bosatt utenfor EØS-området.

Utvalget anbefaler at det utformes tiltak som både stimulerer tilbudssiden (arbeidstaker) og etterspørselssiden (arbeidsgiver) i arbeidsmarkedet. Som tiltak for å stimulere tilbudssiden, anbefaler utvalget at den individuelle tilretteleggingen i introduksjonsordningen blir forbedret og at innholdet får en tydeligere arbeidsretting. Videre anbefaler utvalget at retten til introduksjonsordningen utvides til å omfatte familiegjenforente. Utvidelsen forutsetter en grundig behovsvurdering, og at utvalgets andre tilrådinger følges opp. Det nye tilbudet foreslås å være gratis, men uten rett til introduksjonsstønad.

Flertallet i utvalget ønsker ikke å tilby alle EØS-borgere gratis norskundervisning, men det bør vurderes om det er mulig å tilrettelegge undervisningen bedre, delfinansiere opplæringen og la yrkesrettet norskopplæring bli en større del av det ordinære arbeidsmarkedstilbudet til arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne som har svake norskkunnskaper. Et mindretall i utvalget tilrår at det gis gratis språkopplæring til voksne EØS-borgere i Norge, med visse unntak.

Utvalget anbefaler at det utredes om styringsmodellene for det lokale integreringsarbeidet er egnet til å sikre nødvendig kvalitet i tilbudene, inklusive samarbeidet mellom de statlige og kommunale aktører.

Utvalget anbefaler at det sees nærmere på om det er mulig å utforme tiltak som også kan stimulere etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Ulike former for lønnstilskudd, midlertidige trainee-program eller opplæringsstillinger i det ordinære arbeidslivet med konkrete opplæringsløp, kan være hensiktsmessige tiltak for å bedre sysselsettingen blant innvandrere.

Tilstrømmingen av arbeidskraft fra nye EU-land aktualiserer behovet for tiltak som bevarer norske lønns- og arbeidsforhold. I sektorer der det viser seg å bli et stort lavtlønnsmarked, bør myndighetene og partene derfor vurdere om allmenngjøringsordningen fungerer tilfredsstillende eller om den eksisterende ordningen – eventuelt også kontrolltiltakene – kan og bør styrkes. Dersom dette ikke er mulig, må det vurderes om det er ønskelig å supplere med minstelønninger, nasjonale eller bransjevise.

Fotnoter

1.

Freeman, G. (1986), 'Migration and the Political Economy of the Welfare State', The Annals, (485 May), 51–63.

2.

Joppke, C. (1999), Immigration and the Nation-State, Oxford: Oxford University Press). s. 6.
Til toppen
Til dokumentets forside