Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2011: 17

Når sant skal sies om pårørendeomsorg— Fra usynlig til verdsatt og inkludert

Til innholdsfortegnelse

12 Utvalgets anbefaling og alternative modeller

12.1 Anbefalt modell

12.1.1 Innledning

Utvalgets oppdrag var å utrede i hvilken grad og på hvilken måte familier med omfattende omsorgsoppgaver kan gis økonomisk kompensasjon når de utøver pleie og omsorg som kommunen ellers plikter å tilby etter den kommunale helse- og omsorgtjenesteloven. Anbefalingene er basert på vurderinger bygget på fakta fra flere kilder. Pårørende med store omfattende omsorgsoppgaver har redegjort for sine utfordringer på innspillskonferanser, ved kontakt på e-post og ved direkte kontakt i møter. Det er bestilt ny forskning omkring kommunenes bruk av omsorgslønn og sammenhengen mellom omsorgslønn og yrkestilknytning (Finnvoll 2011 a og b).

Under studiebesøk i Finland gjorde utvalget seg kjent med hvordan finnene har bygd opp et eget støtteapparat for pårørende som yter omsorg til nære familiemedlemmer. Utvalget bygger blant annet på denne modellen i sine anbefalinger. Tilgjengelig statistikk og forskning underbygger også den anbefaling som utvalget samlet fremmer.

Pårørende er i dag et usynlig pleiekorps, de utfører omtrent halvparten av all omsorg i hjemmet men de er i liten grad inkludert i det øvrige hjelpeapparatet. Det er en ensom situasjon mange pårørende har.

Følgende sitat er fra en far med en voksen sønn med omfattende hjelpebehov:

«Siden vår sønn ble født har det vært naturlig for «hjelpeapparatet» å spørre hvordan det går med han. Det er satt inn masse hjelpetiltak som fysioterapi, medisinske aktiviteter, skoletiltak, hjelpemidler av alle slag, og etter hvert mer og bedre avlastningstiltak. Det er aldri blitt spurt om hvordan det går med oss foreldre/familie.
Det er aldri blitt spurt om hvordan vi klarer å løse de daglige omsorgoppgavene og hvilken betydning det måtte ha for familieliv, ferie, daglige gjøremål og ikke minst vår/min økonomi.»

En mor skrev til utvalget og fortalte sin historie. Hun skrev:

«Vi er slitne nok for hele verden».

Som beskrevet i kapittel 11 er det mange dilemmaer, både i forhold til pårørendes arbeidsmarkedstilknytning, likestilling, helsesituasjon, kvalitet og kontroll.

På denne bakgrunn mener utvalget at det ikke er tilstrekkelig med kun en økonomisk ytelse som virkemiddel. Intensjonen med anbefalingene til ny ordning er å bedre brukerens og pårørendes totale livssituasjon. Utvalget har søkt etter løsninger som kan kombinere deltagelse i arbeidslivet med omsorgsoppgaver og ordninger som både ivaretar den pårørendes helse, og brukerens behov for forsvarlige tjenester.

Familier som rammes av sykdom eller får et barn med funksjonshemming skal få hjelp og støtte av samfunnet. Samtidig må familien selv innrette livet sitt annerledes og kan ikke nødvendigvis forvente full kompensasjon for tap av inntekt eller livskvalitet.

Det er et grunnvilkår å sikre at ressurser som settes inn i pårørendestøtte er så målrettet som mulig. Norge er det landet som bruker flest offentlige kroner per innbygger på helse. Fremskrivning av befolkningsutviklingen viser at det vil bli en forskyvning av aldersbæreevnen i fremtiden. Kombinasjonen av at befolkningen eldes og at omsorgsbehovet vil øke, gir et dobbelt press på den yrkesaktive befolkningen, og det blir ekstra viktig å sikre at ressursene utnyttes på en best mulig måte, slik at utviklingen blir bærekraftig. Pårørende blir en viktig samarbeidspart for helse- og omsorgstjenestene i årene fremover. Utvalgets forslag om ny og helhetlig pårørendestøtte søker å ta høyde for dette. Den skal være bærekraftig økonomisk og samtidig ivareta omsorg av god kvalitet.

Med begrensede midler vil det være nødvendig å prioritere.

Til grunn for anbefalte endringer ligger fire overordnede hensyn:

  • Forsvarlige tjenester for bruker

  • Ordningen skal bidra til likestilling og integrering og hindre utstøting fra arbeidslivet

  • Ressursene skal prioriteres mot tjenester som faktisk ytes og ikke generelle kontantytelser

  • Forenklet byråkrati

Forsvarlige tjenester for bruker

Dagens omsorgslønnsordning har ikke hjemmel til å sikre at kvalitet ivaretas. Manglende kontroll av omsorgen som utføres kan føre til at bruker ikke får forsvarlig hjelp. Det er også et problem at det ikke er ensartet praksis i kommunene, se kap.11. Manglende oppfølging av både bruker og pårørende har hatt alvorlige konsekvenser. Brukere har vært utsatt for overgrep uten at kommunalt hjelpeapparat har hatt mulighet til å oppdage dette. Pårørende har ved dagens arbeidsrettslige situasjon ikke godt nok vern i form av oppfølging og veiledning. Det mangler også systemer for å forebygge eller fange opp at den pårørende er utsatt for fysiske eller psykiske plager som følge av overbelastning.

Ny ordning skal sikre at forsvarligheten ivaretas både for bruker, pårørende og familien som helhet.

Bidra til likestilling, integrering og arbeidstilknytning

Ny anbefalt ordning skal bidra til økt arbeidstilknytning også for pårørende som har store omsorgsoppgaver. Det skal i fremtiden være mulig å kombinere omsorg for nære familiemedlemmer og samtidig delta i arbeids- og samfunnslivet. Det er på denne bakgrunn man må vurdere forslaget om å fjerne hjelpestønaden og innføre en ny pleiepengeordning. Det må forutsettes i fremtiden at foreldre til alvorlig syke barn deltar i arbeidslivet før pleietilfellet oppstår. Hvis omsorgsarbeidet erstatter annet arbeid helt, vil det for mange være flere sosiale møtepunkter som er borte, man blir mer isolert og får mindre stimulans fra samfunnet. I tillegg må likestilling mellom kvinner og menn ivaretas. (jf. kap. 11.2.1).

Undersøkelser viser sosiale variasjoner i preferanser for å være hjemme med et funksjonshemmet barn. Mødre med lav utdanning og mødre med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn hadde i større grad enn det øvrige utvalget ønsker om å ta i mot kontantytelser for å kunne være hjemme (Finnvold, 2011b). Utvalget ser at den anbefalte modellen kan føre til utfordringer i befolkningsgrupper der særlig kvinner har lav yrkesdeltakelse. Eventuelle konsekvenser for denne gruppen bør vurderes nærmere.

Utvalget har en klar oppfatning av at inkluderingshensyn må prioriteres og det må legges til rette for at ikke-vestlige innvandrere i større grad får delta i arbeidslivet.

Ressursene skal prioriteres mot tjenester som faktisk ytes og ikke generelle kontantytelser

Det er en overordnet målsetting at utvalgets anbefalinger skal bidra til fremtidas demografiske og økonomiske bæreevne. Arbeidstakernes tilknytning til arbeidslivet må sikres samtidig som man tilrettelegger for omsorgsarbeid.

Forenklet byråkrati

Dagens ordning fremstår som fragmentert og byråkratisk, den medfører dobbeltarbeid og er således en lite effektiv bruk av offentlige ressurser. Pårørende som ønsker å søke omsorgslønn, må først søke NAV om hjelpestønad og deretter kommunen om omsorgslønn. Pårørende kan lett føle seg som kasteballer mellom stat og kommune. Ny anbefalt ordning skal bidra til å forenkle byråkratiet.

12.1.2 Beskrivelse av anbefalt modell

  1. Utvidet pleiepengeordning for foreldre med barn under 18 år som har alvorlige varige lidelser

  2. Ny omsorgstønad på kommunalt nivå, erstatter hjelpestønad og omsorgslønn

  3. Lovfestet pårørendestøtte, fra usynlig til verdsatt og inkludert

12.1.2.1 Utvidet pleiepengeordning for foreldre med barn under 18 år som har alvorlige varige lidelser

Utvalget er bedt om å vurdere om det bør gjelde særlige regler for barn inntil 18 år og utvalget mener på bakgrunn av kunnskapsinnhenting at det bør være slike særregler. Utvalget har tolket mandatet slik at hensynet til mandatets punkt om særlige regler for barn under 18 år er et viktigere hensyn enn mandatets avgrensning når det gjelder å ikke øke statens ansvar.

Utvalget har av hensyn til de store omsorgsoppgavene som spesielt foreldre til varig syke barn står overfor, valgt å foreslå en utvidelse av pleiepengeordningen i folketrygdloven. Hensikten er å legge til rette for fortsatt deltakelse i arbeidslivet, samt å gi en større grad av økonomisk sikkerhet for foreldrene.

Utvalget foreslår at dagens pleiepengeordning i folketrygdloven §§ 9-10 og 9-11 opprettholdes og at det utvides til å omfatte foreldre til barn under 18 år der barnet har en alvorlig varig lidelse. Forslaget innebærer rett til inntil 50 % pleiepenger, og ytelsen skal kunne ytes gradert fra 20 – 50 %.

Ytelsen skal erstatte bortfall av inntil 50 % arbeidsinntekt. I tilfeller hvor pårørende ikke har jobbtilknytning og står utenfor arbeidslivet, vil pleiepenger ikke være et alternativ. Ordningen betinger et arbeidsforhold. Pleiepenger kompenserer bortfall av inntekt og kan kun gis til arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og frilansere.

Utvalget har vært opptatt av å sikre økonomisk trygghet for familier med barn med store funksjonshemninger. Disse ser ut til å være den mest sårbare gruppen. Det har vært tatt opp med utvalget fra pårørende selv og fra brukerorganisasjoner at bortfall av pleiepenger ved varige lidelser påfører pårørende og barn med omfattende behov tilleggsbelastninger i en allerede svært krevende situasjon. I utgangspunktet ytes ikke pleiepenger i dag til foreldre med varig syke barn, men pleiepenger kan tilstås i ustabile perioder og i akuttfasen når skaden eller sykdommen oppstår. Foreldrene har da i en periode mottatt pleiepenger, og opplever det vanskelig å måtte gå over på hjelpestønad/forhøyet hjelpestønad når pleiepengene bortfaller. Utvalget har valgt å prioritere disse foreldrene. Dette handler om unge foreldre med mange år foran seg i arbeidslivet. Et barns oppvekst har betydning for livskvaliteten gjennom hele livet, og for yngre omsorgsgivere vil et lengre fravær fra arbeidslivet kunne få store negative konsekvenser. En utvidet pleiepengeordning vil kunne gi større økonomisk sikkerhet for barnefamilier samtidig som det vil gi et større insentiv for arbeidsmarkedsdeltakelse. Det vil være viktig å beholde arbeidstilknytning med tanke på egne karrieremuligheter når omsorgen går over i ny fase, ved at barnet flytter ut i egen bolig. Ved å styrke pleiepengeordningen fremmes også likestilling og integrering.

Likestilling vil fremmes ved at pleiepenger settes ut fra lønnen personen mottok på tidspunket vedkommende gikk over på ordningen. Om en av ektefellene tjener mer enn den andre vil også pleiepengene til denne bli større og foreldrene kan dele på omsorgsoppgavene uten å lide økonomisk. Dagens omsorgslønnsordning tar ikke slike hensyn. Pleiepenger etter ny ordning kan ikke gis til begge foreldrene samtidig. Pleiepenger kan heller ikke ytes samtidig med omsorgsstønad. Pleiepenger kan deles mellom foreldre med inntil 50 % totalt.

Etter utvalgets mening vil denne ordningen styrke arbeidslinjen i velferdspolitikken og dermed også integreringen. Selv om man i utgangspunktet ikke vil tjene mer på å være i 100 % stilling enn i en 50 % stilling og motta 50 % pleiepenger, indeksreguleres pleiepengene ikke, slik at man over tid vil tape på å ha en høy pleiepengeandel. Dette kan gi et insentiv til å være i arbeid.

Denne foreslåtte ordningen gir fleksibilitet og mulighet for å kombinere omsorg med deltidsarbeid. Endringene gir større grad av forutsigbarhet. Dette er pekt på som viktig både i innspillskonferanser, i direkte kontakt med pårørende og i en ny forskningsrapport (Finnvold 2011 b).

En større økonomisk sikkerhet for omsorgsgiver vil trolig gi mindre bekymringer og ha en helsegevinst. Alternativet, som kan være sykefravær og uføretrygd, gir store kostnader for samfunnet. Utvalget ønsker å legge til rette for en så normal familiesituasjon som mulig på tross av store omsorgsutfordringer i hjemmet. For småbarnsforeldre med funksjonshemmede barn tror utvalget denne endringen kan bidra til at foreldre klarer å delta i arbeidslivet.

Pleiepenger ved alvorlig varig lidelse bør kombineres med tjenester fra kommunen som pårørendekontrakt og en vurdering av behovet for kommunale tjenester som praktisk bistand, nødvendig helsehjelp, avlastning og støttekontakt.

Utvalget ser behovet for en ytterligere konsekvensutredning av virkningen ved ny pleiepengeordning for foreldre med redusert arbeidstid.

12.1.2.2 Ny omsorgsstønad på kommunalt nivå, erstatter hjelpestønad og omsorgslønn

Utvalget anbefaler å avvikle de eksisterende ordningene hjelpestønad og omsorgslønn, og i stedet opprette en ny kommunal omsorgsstønad.

Omsorgsstønad er aktuell når pårørende yter omsorg som erstatter kommunale tjenester og hvor det ikke foreligger grunnlag for pleiepenger.

Anbefalt ordning skal ikke ta sikte på å lønne omsorgsgiver time for time for omsorgsarbeidet. Familieomsorg er ikke å regne som ordinært arbeid og betales derfor ikke med timelønn. Omsorgsstønad gis på bakgrunn av kommunalt vedtak og en pårørendekontrakt.

Det anbefales fem satser hvor den laveste satsen anbefales satt til ½ G (39 608 kr pr. år) og den høyeste sats (sats 5) til 2,5 G (198 040 kr pr. år). Innslaget for satsene settes i forhold til antall timer i vedtak om kommunale tjenester, der pårørendeomsorgen helt eller delvis erstatter kommunale tjenester. Det anbefales at sats 1 utløses ved vedtak på mer enn 10 timer pr. uke og sats 5 for heldøgnsomsorg. Omsorgsstønaden skal fortrinnsvis gis i kombinasjon med kommunale tjenester som avlastning og/eller andre tjenester etter lov om helse- og omsorgstjenester i kommunene.

Stønaden bør være en skattepliktig ytelse og reguleres årlig for eksempel i takt med utviklingen av folketrygdens grunnbeløp (G). Det vil være en fordel med skattepliktig ytelse da den har en sosial utjevningseffekt, samt at den sikrer pensjonsopptjening. Den foreslåtte omsorgsstønaden vil være pensjonsgivende inntekt.

Ordningen forutsetter en kommunal oppfølging slik dette er beskrevet i kap. 12.1.2.3. Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester §§ 7-2 og 7-3 slår fast kommunens ansvar for å ha en koordinator og en koordinerende enhet. Gjennom bruk av slik koordinator og eventuelt koordinerende enhet vil behovet for oppfølging kunne ivaretas i praksis.

Ny omsorgsstønad gir følgende fordeler:

  1. Forenklet byråkrati, det fjerner dobbeltarbeid ved to stønadsformer og hindrer kasteballproblematikken. Ett og samme forvaltningsnivå vil fatte vedtak og vurdere helheten i omsorgssituasjonen.

  2. Bruk av nasjonale satser knyttet til vedtak om brukerens behov reduserer mulighet for ulik behandling.

  3. For de som har omfattende omsorgsoppgaver vil satser knyttet opp mot vedtak innebære en bedre økonomisk kompensasjon for omsorgsarbeidet enn dagens omsorgslønn.

  4. Pårørendeomsorg er ikke å anse som ordinært arbeid som skal kompenseres time for time og innebærer heller ikke de samme forpliktelsene overfor arbeidsgiver som et ansettelsesforhold

  5. En overgang fra timelønn til satser vil kunne være bedre for forholdet mellom bruker og pårørende.

Begrunnelse:

Hjelpestønad ble innført som en kontantytelse for kjøp av privat hjelp i en tid hvor det kommunale hjelpeapparatet ikke var særlig utbygd. Målgruppen for kontantytelsen var trygdede med behov for særskilt tilsyn og/eller pleie. Hjelpestønaden skulle kompensere ekstrautgifter til leiet hjelp.

I dag har denne gruppen som regel krav på å få dekket dette behovet gjennom helse – og omsorgstjenesten i kommunen, eventuelt i kombinasjon med spesialiserte tjenester. Hjelpestønad er en kontantstøtte som ikke lenger passer så godt inn i den norske velferdstjenestemodellen.

Utvalget mener hjelpestønad og dagens omsorgslønn bør avvikles og erstattes med en sterkere og mer målrettet kommunal omsorgsstønad.

Det er ikke dokumentert hvordan hjelpestønad benyttes av den enkelte og om det er i samsvar med formålet, som er å dekke private pleieforhold. Alle som mottar hjelpestønad har fått dette tilstått på grunn av varig sykdom, skade eller lyte som gir behov for tilsyn og pleie. Det er ikke ført kontroll eller undersøkelser som kan bekrefte bruken av hjelpestønad. De tilfellene vi faktisk kjenner til, er der hjelpestønad samordnes med omsorgslønn. Her vet vi at hjelpestønaden indirekte går til særskilt tilsyn og pleie.

Tabell 12.1 Bruker er under 18 år, pleiepenger eller omsorgsstønad

Situasjon for den pårørende

Livsgrunnlag

Økonomisk ytelse når bruker er under 18 år

Økonomiske konsekvenser for den pårørende

Student som forlenger tiden på studiene eller utsetter studiet

Studielån maks 4 mnd. ved frafall fra studiet

Kan søke omsorgsstønad

Kompenserer for tapt livsgrunnlag

I full i jobb

Lønnsinntekt

Ingen økonomisk ytelse

Uendret

Har redusert arbeid pga. pårørendeomsorg

Lønn

Rett til å søke pleiepenger inntil 50 %

Kompenserer for tapt inntekt

Student i full tids studie

Studielån

Omsorgsstønad

Sats 1 – 5

Bedret

Arbeidsledig

Dagpenger

Omsorgsstønad

Sats 1 – 5

Avkorting av dagpenger i kombinasjon med omsorgsstønad

Tabell 12.2 Bruker er over 18 år, omsorgsstønad

Situasjon for den pårørende

Livsgrunnlag

Økonomiske ytelser når bruker er over 18 år

Økonomiske konsekvenser for den pårørende

Student med redusert studieprogresjon pga omsorgs oppgaver

Studielån

Omsorgsstønad – sats 1 – 5

Kompenserer for tapt livsgrunnlag

I full i jobb

Lønnsinntekt

Ingen økonomisk ytelse

Uendret

Har permisjon eller redusert arbeid pga pårørende omsorg

Lønn evt stønad i tillegg

Omsorgsstønad – sats 1 – 5

Kompenserer for tapt inntekt helt eller delvis avhengig av lønn

Hjemmeværende

Omsorgsstønad – sats 1 – 5

Økonomisk kompensasjon

Student i fulltids studium

Studielån

omsorgsstønad – sats 1 – 5

Tilskudd til studielånet

Arbeidsledig

Dagpenger

Omsorgsstønad – sats 1 – 5

Kompensasjon for dagpenger helt eller delvis

Pensjonist

Pensjon

Omsorgsstønad – sats 1 – 5

Tillegg til pensjon, kan føre til redusert pensjon

Uførepensjonist

Pensjon

Omsorgsstønad – sats 1 – 5

Tillegg til pensjon, kan føre til redusert pensjon

En omfordeling av en gitt pott vil gi fordelingsvirkninger hvor noen vil vinne mens andre vil tape. Hjelpestønaden gis til brukeren, mens omsorgsstønaden foreslås gitt til omsorgsgiver. En pensjonist uten nære pårørende vil kunne tape på denne omleggingen. Det er imidlertid verd å merke seg at disse mottar ordinær sats på hjelpestønaden kr 1 113 per måned. En enslig pensjonist med behov for særskilt pleie, som tidligere har mottatt hjelpestønaden, kan søke kommunen om praktisk bistand eller nødvendig helsehjelp. Det er også 13 057 barn under 18 år som hadde hjelpestønad ordinær sats i 2010. Utvalget mener det er en bedre totalløsning å få en koordinator i kommunen som kan vurdere behovet og avlastning, enn å kjøpe private pleietjenester som hjelpestønaden skal dekke.

Etter utvalgets mening vil det være viktig med en effektiv bruk av knappe ressurser i årene framover hvor omsorgsbehovet i befolkningen relativt sett øker. En omlegging fra hjelpestønad og omsorgslønn til en ny omsorgsstønad vil sørge for at pengene mer effektivt brukes til å finansiere de tyngste omsorgsoppgavene. Gevinsten ved å slå sammen omsorgslønn og hjelpestønad er en ny og kraftfull stønad som er målrettet mot de tjenestene som ytes. Som ved alle endringer vil noen tape på omleggingen, og hvis disse fordelingseffektene betraktes som uønskede finnes det andre virkemidler som kan brukes i fordelingspolitikken, som for eksempel større særfradrag ved den personlige beskatningen.

Den nye omsorgsstønaden anbefales bygd opp på nasjonale satser og kommunene må kompenseres økonomisk tilsvarende kostnadene til dagens hjelpestønad.

En sammenslåing av hjelpestønad og omsorgslønn vil innebære administrative forenklinger.

Økonomiske konsekvenser for ulike målgrupper i forhold til før omsorgsbehovet oppsto

Vi har ovenfor kommentert fordelingseffekter i forhold til dagens stønadsordninger.

I tabellene 12.1 og 12.2 synliggjøres konsekvenser for ulike målgrupper i forhold til situasjonen før omsorgsbehovet oppstod.

  • For studenter kan sykdom hos egne barn utløse omgjøring av studielån til studiestipend i inntil 4 måneder og 2 uker per undervisningsår etter reglene som gjelder når studenter blir syke selv og er studieuføre. Lån for de første 14 dagene kan ikke bli omgjort (karenstid). Studentforeldre vil – dersom barnet fortsatt er sykt etter perioden med sykestipend – kunne søke omsorgsstønad fra kommunen.

  • Dersom en arbeidsledig får omsorgsstønad vil dagpenger falle bort/reduseres. Han vil da måtte velge å motta omsorgsstønad som kompensasjon for dagpenger helt eller delvis, redusere dagpengene time mot time, og få omsorgsstønad i stedet for dagpenger.

  • For en uførepensjonist bør det avtales med NAV før vedkommende tar på seg omsorgsoppgaver. Uførepensjonen må avklares.

  • For en pensjonist vil økonomisk effekt være avhengig av forholdet mellom avkortet pensjon og størrelsen på omsorgsstønaden.

Det vil ikke være mulig å kombinere omsorgsstønad med 100 % lønn. Utvalget er av den oppfatning at økonomisk stønad skal sikre livsgrunnlaget. Det må prioriteres om knappe ressurser og de som har full lønn blir derfor ikke prioritert i forhold til økonomisk kompensasjon. For denne gruppen bør kommunale tjenester være i fokus for å sikre forsvarlige tjenester til bruker og forebygge helseskader hos pårørende.

12.1.2.3 Ny lovfestet pårørendestøtte fra usynlig til verdsatt og inkludert

Utvalget anbefaler at pårørende bør ha de samme rettigheter til omsorgsstønad uavhengig av hvor de bor i landet. Ved å lovfeste ordningen slik de har gjort i Finland med en egen lov for pårørendestøtte, blir det offentlige ansvar tydeligere. Dette styrker rettsikkerheten og jevner ut ulikhetene som preger dagens omsorgslønnsordning.

Ny pårørendestøtte skal omfatte mer enn økonomisk kompensasjon for ytelser som erstatter kommunale tjenester. Pårørende er mer utsatt for kroniske lidelser, angst og depresjon som beskrevet i kap. 11. Omsorgslønnsmottakere er ikke innenfor et system hvor de blir fanget opp hvis arbeidsoppgavene påvirker helsa, slik de ville vært innenfor arbeidsmarkedet generelt (bedriftshelsetjeneste, verneombud etc.). Anbefalt ordning har til hensikt å fange opp pårørende som er utsatt for slitasje og forebygge skader og problemer. Til grunn for pårørendestøtte og pårørendekontrakt er vedtaket som beskriver et samlet behov samt en individuell plan en forutsetning.

1. Samlet vedtak og omsorgsplan/individuell plan

Utvalget anbefaler at kommunen i samarbeid med bruker, omsorgsgiver og familie vurderer brukers behov og fatter et samlet vedtak om tjenester. Vedtaket skal beskrive tjenestene og deres innhold og omfang. Likeledes skal det utarbeides en omsorgsplan/individuell plan der de ulike tjenestene konkretiseres. Kommunen skal utforme og årlig revidere planen.

Dette gir følgende fordeler:

  1. Brukers behov og egne mål er styrende for valg av tjenestetilbud.

  2. Det etableres en arena for samarbeid mellom kommunen og familien.

  3. Gir forutsigbare tjenester og forplikter både kommunen, brukeren og pårørende.

  4. Ved at omsorgstjenester og eventuelle behandlingsopplegg er avklart og definert ivaretas kommunens ansvar for faglig forsvarlighet og for jevnlig oppfølging.

  5. Habilitering og rehabilitering skal vurderes og er ofte en viktig del av en helhetlig plan for å hjelpe brukeren til størst mulig grad av mestring og selvstendighet.

2. Pårørendekontrakt

Utvalget anbefaler bruk av Pårørendekontraktsom er en avtale mellom kommunen og den pårørende. Dersom den pårørende får innvilget omsorgsstønad reguleres også dette i pårørendekontrakten som en oppdragsavtale. Pårørendekontrakten vil være forpliktende både for den pårørende og kommunen. Hensikten er å sikre at brukeren får tilstrekkelig omsorgstjenester og at omsorgsgiver får nødvendig støtte og hjelp for å yte i denne oppgaven. Det skal klarlegges at bruker ønsker pårørende som omsorgsgiver, og at omsorgsgiver selv ønsker dette. Omsorgsgivers helse og funksjonsnivå må stå i forhold til det aktuelle omsorgsarbeidet som skal utføres.

Pårørendekontrakten skal ha følgende elementer:

  1. Beskrive ansvaret og de konkrete oppgavene pårørende påtar seg

  2. Støttetiltak og forebyggende tiltak pårørende tilbys, som for eksempel deltakelse i nettverksgruppe, opplæring, veiledning, avlastning og tiltak som styrker pårørendes helse

  3. Vurdering av hjemmets egnethet for omsorgen og eventuelle tiltak som må gjennomføres for å sikre den pårørendes arbeidsmiljø

  4. Dersom den pårørende får innvilget omsorgsstønad skal oppdragsavtalen vedrørende dette inngå i kontrakten

  5. Ulykkesforsikring skal inngå i kontrakten

3. Koordinator for familien

Utvalget anbefaler at det opprettes en koordinator med ansvar for å sikre koordinering av tjenestene, og oppfølging av pårørendekontrakten. Dette er i tråd med ny lov om helse og omsorgstjenester i kommunene. Kommunen må sikre at koordinatorer har nødvendig kompetanse og er egnet for oppgaven. Dette gir følgende fordeler:

  1. Familien har èn kontaktperson å forholde seg til, som sikrer kontinuiteten.

  2. Kontaktpersonen sikrer koordinering av tjenester slik at familien skal slippe å gå til ulike deler av tjenesteapparatet og forvaltningen for å få hjelp.

  3. Koordinator sørger for autorisert tolk ved behov slik at familier sikres informasjon og veiledning.

4. Opplæring/veiledning til de som mottar omsorgsstønad

Utvalget anbefaler at pårørende får opplæring og veiledning. Det bør utvikles mer undervisningsmateriell med pårørende som målgruppe. Denne opplæringen kan gjerne legges til Lærings- og mestringssentrene. Opplæring og veiledning til pårørende gir følgende fordeler:

  1. Pårørende får kunnskap som gjør dem bedre i stand til å gi en forsvarlig og god omsorg og forhindre at pårørende i beste mening gir passiviserende omsorg

  2. Opplæring og veiledning øker kompetansen hos omsorgsgiver og kan gi kvalifisering i omsorgssektoren. Dette kan gjøre det lettere å gå tilbake til arbeidslivet etter en lengre omsorgsperiode

  3. Det bør utredes nærmere om praksis pårørende får kan inngå som del av et praksisløp i en helsefagarbeiderutdanning

5. Økte permisjonsrettigheter

Det anbefales utvidet rett til gradert permisjon ved omsorgsoppgaver. Dette bør forankres i arbeidsmiljøloven.

Økte permisjonsrettigheter gir følgende fordeler:

  1. Dette hindrer frafall fra arbeidslivet og gir mulighet til å kombinere arbeid og omsorg for pårørende

  2. Sikrer like muligheter uavhengig av arbeidsgiver

  3. Arbeidsgiver må legge til rette for fleksibilitet for arbeidstakere som har store omsorgsoppgaver

  4. Etablere ordninger for rett til fri fra arbeid for møter og konsultasjoner rundt barn med store omsorgsbehov også etter at barnet er fylt 18 år

6. Omsorgsstønad gis fortrinnsvis i kombinasjon med kommunale tjenester

Utvalget anbefaler omsorgsstønad i kombinasjon med kommunale tjenester. Dette gir følgende fordeler:

  1. Pårørende står ikke alene om ansvaret, det er en trygghet for både bruker og pårørende

  2. Det sikrer jevnlig kontakt mellom bruker og hjelpeapparatet

  3. Endringer i brukerens helsesituasjon eller tegn til omsorgssvikt fanges opp så tidlig som mulig

  4. Forebygger at den pårørende får helseplager eller blir utslitt på grunn av store omsorgsoppgaver

7. Rett til fridager og vikar ved sykdom.

Utvalget anbefaler at omsorgsgiver gis rett til fridager og rett til vikar ved sykdom. Avlastning kan gjøres på flere måter. Avlastning er forskjellig for barn og voksne. For barn er privat avlastning ofte å foretrekke. Men også dagsenter og avlastningssenter gir god avlastning. For eldre gis ofte avlastning i institusjon. Men avlastning kan også skje i eget hjem der en person familien har tillit til kan avlønnes som for eksempel støttekontakt for å avlaste familien. Avlastningstilbudet er i mange kommuner svakt og bør styrkes.

Det gir følgende fordeler:

  1. Pårørende får tid til å ivareta egne behov og opprettholde sosiale aktiviteter, nettverk og egen helse

  2. Større avlastningskapasitet ved å gi mulighet til avlastning i eget hjem. Alternative avlastningsløsninger hvor tillitspersoner i nettverket kan påta seg ansvaret og får økonomisk kompensasjon slik ordningen er i Finland

8. Forsikringsordning.

Utvalget anbefaler at pårørende med pårørendekontrakt skal dekkes av kommunens ulykkes-forsikring. Dette gir pårørende økt trygghet.

9. Krav til kontroll, oppfølging og evaluering

Utvalget anbefaler at det gis lovhjemmel og retningslinjer for kommunens kvalitetssikring av tjenestene. Det må avtales jevnlig besøk i hjemmet, minimum en gang pr. år i forbindelse med revisjon/ rullering av samlet vedtak og pårørendekontrakten.

Dette gir følgende fordeler :

  1. Det sikrer at hjemmet er egnet for de omsorgsoppgaver som skal utføres.

  2. Ansvar for videreføring og justering av vedtak, påhviler først og fremst kommunen og sparer pårørende for de ekstrabelastninger det er å søke om videreføring av tjenestene.

12.2 Alternative modellforslag

12.2.1 Modell 1 Ordning innenfor dagens økonomiske ramme

Beskrivelse av ordningen

Utvalget skal i følge mandat utrede minst ett forslag som baseres på uendret ressursbruk innenfor sektoren. Denne modellen baserer seg på dagens totale ressursbruk.

Det foreslås at dagens pleiepengeordning i Folketrygdlovens §§ 9-10 og 9-11 opprettholdes uten endringer. Utvalget foreslår videre en avvikling av hjelpestønad og en tilsvarende styrking av overføringene til kommunene for å gi dekning til ny omsorgsstønad. Omsorgsstønad gis på bakgrunn av kommunalt vedtak. Pårørende gjør en omsorgsoppgave som er en erstatning for kommunale tjenester.

Den nye omsorgsstønaden er foreslått inndelt i nasjonale satser fra 1 – 4 basert på folketrygdens grunnbeløp. Ordningen skal ikke ta sikte på å lønne omsorgsgiver time for time. Familieomsorg er ikke å regne som ordinært arbeid og betales derfor ikke med timelønn. Sats 1 anbefales utløst dersom omsorgsoppgavene overskrider mer enn 10 timer i uken.

Ny omsorgsstønad gir som fordel:

  1. Forenkling av det administrative systemet.

  2. Bruk av nasjonale satser knyttet til vedtak reduserer mulighet for ulik behandling.

Ved å avvikle hjelpestønad overføres tilsvarende midler til kommunen, noe som gir styrkede rammer for kommunen. Det blir da ett forvaltningsnivå og kommunen kan se ytelsen i sammenheng med annet kommunalt tjenesteapparat.

Da modellen skal være tilpasset dagens ressursbruk vil det ikke være økonomiske muligheter for å kombinere tiltakene i pårørendestøtte slik det er foreslått i den anbefalte modellen.

Et samlet vedtak bør ligge til grunn for pårørendekontrakt og individuell plan slik det vises til i anbefalt modell. Pårørendekontrakt vil være et tiltak som er kostnadsnøytralt. Ressursene som benyttes til å utforme kontrakten bør vinnes inn ved at kontrakten bidrar til større effektivitet, klarere ansvarsforhold og mindre klager. Tiltak om krav til kommunal oppfølging må løses innenfor de økonomiske rammer kommunen får til rådighet som følge av at hjelpestønaden avvikles og kommunenes rammer styrkes tilsvarende.

Brukere vil ha rett på tjeneste som eksempelvis avlastning slik tilfellet er i dag. Utvalget kan ikke se at det innenfor aktuelt ressursbruk vil være mulig å øke tjenester som avlastning og liknende tiltak.

Omsorgsgiver vil etter denne ordningen være oppdragstaker. Oppdragstaker mottar ikke lønn, men en godtgjørelse for arbeid. Se redegjørelse for oppdragstaker i kap. 11.2.3

Fordelingseffekter ved denne modellen

Noen av dagens mottakere av hjelpestønad vil stå i fare for å falle utenfor kriteriene for ny omsorgsstønad. Disse vil komme negativt ut økonomisk ved avvikling av hjelpestønad. Likeledes er hjelpestønad en stønad rettet mot bruker, mens ny omsorgsstønad vil være en ytelse til omsorgsgiver. Nasjonale satser vil sikre større likhet slik at ulikhet basert på bosted vil være redusert. Ved overføring av hjelpestønadsbudsjett fra NAV til kommune vil kommunene ha mer kraftfull økonomi til å prioritere de med størst behov.

Økonomiske konsekvenser for ulike målgrupper i forhold til før omsorgsbehovet oppsto

For studenter vil omsorgsstønad kompensere helt eller delvis studielån / stipend

For foreldre eller andre omsorgsgivere som jobber 100 % vil omsorgsstønad bidra til ekstra inntekt. Omsorgsarbeidet kan være på kveldstid, men dersom man ser at den totale byrden for omsorgsgiver blir for stor, må brukeren hjelpes på annen måte eller av andre.

Når det gjelder arbeidsledige innebærer omsorgsoppgavene at omsorgsgiver ikke er reell arbeidssøker i tidsrom hvor disse oppgavene utføres. Dette skal føres på meldekort og vil medføre reduserte dagpenger. Dersom satsen som gis er lavere enn dagpengene, vil stønaden medføre et økonomisk tap.

For en pensjonist vil økonomisk effekt være avhengig av forholdet mellom avkortet pensjon og størrelsen på omsorgsstønaden.

Vurdering av modell innenfor dagens økonomiske ramme

Modell innenfor dagens økonomiske ramme vil ha sin styrke ved at tidligere hjelpestønad og omsorgslønn er blitt en ny kraftfull stønad som kan imøtekomme de prioriterte brukerne bedre enn før. Effekten for disse kan være en bedre totalsituasjon med tryggere økonomi enn dagens omsorgslønn og hjelpestønad. Ved å etablere pårørendekontrakt vil kontakt mellom omsorgsgiver og kommune bli bedre regulert.

Utvalgets målsetting om å etablere en ny pårørendestøtte med tiltak for å støtte og styrke den pårørende vil ikke være mulig innenfor dagens økonomiske rammer. Vilkårene for omsorgsgiver vil derved bli som i dagens ordning. Det forutsettes at ordningen lovfestes. Bruk av klarere retningslinjer for tildeling av støtte for pårørendeomsorg og faste lovbestemte satser, vil gi mer enhetlig og forutsigbar praksis i kommunene. Faste satser på ytelsen innebærer en mer standardisert tildeling av støtte.

Utvalget vurderer ordningen til å være lite tilpasset målet om likestilling mellom menn og kvinner og ivaretar ikke spesielt foreldre med barn med varige lidelser og store omsorgsbehov.

Støtten er fortsatt ikke en individuell rettighet og kommunene kan på sikt nedprioritere støtte til pårørendeomsorg.

Det konkluderes med at modellen er en løsning innenfor dagens totale økonomiske rammer. Den styrker pårørendes rettigheter og kommunens kontroll, men tar ikke hensyn til foreldres særskilte behov for barn med varig lidelser. Oppdragstakerforhold er uklart med hensyn til rettigheter for den pårørende og kommunens ansvar.

12.2.2 Modell 2 Omsorgsgiver ansettes

Beskrivelse av ordningen

Det sentrale i denne modellen er at omsorgsgiver får en ansettelse i kommunen, og får rettigheter som ansatt. Ordningen bidrar derved til en trygging av omsorgsgivers arbeidsrettslige stilling.

I denne modell for økonomisk ytelse kan en mulighet være å overføre tidligere omsorgslønn til brukerstyrt personlig assistanse (BPA ordning). Dersom kommunen sammen med bruker og pårørende vurderer at pårørende er den beste til å yte omsorgen kan den pårørende ansettes som assistent i den BPA ordningen kommunen benytter. Det vil også være mulig for kommunen å ansette vedkommende innenfor hjemmebaserte tjenester eller andre tjenesteområder som er relevante sett i forhold til det omsorgsbehovet bruker har. Kommunen inngår en ansettelsesavtale. Den pårørende har rettigheter som arbeidstaker og ytelsen defineres som lønn.

Pårørendestøtte som beskrevet i kapittel 12.1.2.3 vil i så fall utgå til fordel for ordinære rutiner for fast ansatte i kommunene.

Fordelingseffekter

Kommunene har innenfor gitte rammer anledning til å fastsette lønn for egne ansatte. Økonomisk gevinst av omsorgsarbeidet kan bli ulikt avhengig av kommunetilhørighet.

Økonomiske konsekvenser for ulike målgrupper i forhold til før omsorgsbehovet oppsto

Det er sett på hvilke konsekvenser en slik modell vil få for ulike målgrupper. For studenter vil økonomien trolig bedres ved at vedkommende kan ansettes for å gi omsorg. Lønn vil trolig være bedre enn stipend. Det er ingen insentiv til å fullføre studiet innenfor denne modellen.

Omsorgsgivere i 100 % arbeid, kan ikke ansettes da de allerede har 100 % stilling. Det vil ikke være mulig å gi ordinært ansettelsesforhold i en slik situasjon, noe som vil kreve alternative løsninger.

Omsorgsgivere i redusert stilling, kan gis ansettelse i kommune og motta lønn. Disse vil dermed få bedre økonomisk situasjon.

For arbeidsledige forutsettes et samarbeid med NAV og vedkommende kan etter avtale ansettes helt eller delvis.

En pensjonist kan ansettes innenfor ordinært avtaleverk for pensjonister. Om vedkommende får en gunstigere økonomisk situasjon avhenger av type pensjonsordning og om pensjonen avkortes mot lønn.

Uføretrygdede kan etter avtale med NAV få vurdert om omsorgsarbeidet gjør at arbeidsevnen øker. I så fall bortfaller eller reduseres pensjonen. Dette kan kompensere eller bedre økonomien.

For omsorgsgivere som i aktuelt tidsrom ikke er i arbeid av frivillige årsaker, kan disse ansettes og få styrket egen økonomi.

Vurdering av modell hvor omsorgsgiver ansettes

Noen omsorgsgivere vil ønske en ansettelse da dette vil regulere de arbeidsrettslige forholdene. Utvalget anbefaler ikke ansettelse som en ordning for pårørendeomsorg.

Utvalget anbefaler ikke at lønnsforhold knyttes til omsorg for nære pårørende. For nærmere beskrivelse se kap.11.1.4. Arbeidsmiljølovens best 58 a, setter forbud mot midlertidig ansettelse. En ansettelse innebærer derfor fast stilling og krav til annet arbeid om aktuelt omsorgsarbeid opphører se kap. 11.2.3. En slik situasjon kan være ugunstig for en kommune.

Mange brukere vil ha problem med å styre arbeidsforholdet. Utvalget anbefaler ikke en ordning hvor bruker er arbeidsleder for en nær pårørende. Det kan være til hinder for likeverdige forhold som skal etterstrebes i en pårørenderelasjon. Utvalget mener at det kan bli interessekonflikt mellom hensyn til bruker og hensyn til kollega idet omsorgsgiver blir en del av et kollegaforum.

Denne alternative modellen er en ordning som ikke passer for alle. Ved etablering av en slik ordning vil det være nødvendig med alternative ordninger som løper parallelt.

12.2.3 Modell 3 Kommunal kontantytelse

Innenfor dette modellforslag er hensikten å gi mottakerne frihet til selv å velge hvordan de vil benytte den økonomiske støtten. Som styrking av egen økonomi eller til kjøp av tjenester. Det er bruker selv som er mottaker av kontantstøtten.

Beskrivelse av ordningen

I denne aktuelle modellen opprettholdes dagens pleiepengeordning i Folketrygdlovens §§ 9-10 og 9-11. Dagens hjelpestønad avvikles og midler tilsvarende hjelpestønaden overføres kommunene, en kommunal kontantytelse. Denne foreslås å være skattefri. Kontantytelse foreslås i satser fra 1 til 4. Hvilken sats som gjelder for den enkelte er avhengig av omfanget på oppgaver.

Satsene vil være høyere enn omsorgsstønaden som utvalget foreslår i alternative modeller, da det må være mulig for bruker å kjøpe tjenester. Størrelsen på kontantytelsen defineres i brukerkontrakten og baseres på vedtak om tjenester. Brukerkontrakten definerer hvilke tjenester som dekkes opp av kontantytelsen, og hvilke som eventuelt dekkes av kommunen selv.

Pårørendestøtte slik dette beskrives under pkt 12.1.2.3 vil ikke gjelde ved kontantytelse. Oppfølgingstiltak fra kommunene vil være brukerkontrakt og en sikring av kvalitet ved årlig vurdering/kontroll.

Vurdering av modellforslag om kommunal kontantytelse

Utvalget ser en fare ved at ordningen i liten grad stiller krav til faglig oppfølging og veiledning, evaluering og kontroll av tjenester. Ved å gi kontanter uten det kommunale støtteapparatet er ikke sikkerhetsnettet som kjennetegner den nordiske velferdsmodellen til stede.

På grunn av fordeling av begrensede midler må det prioriteres hvordan både økonomiske og menneskelige ressurser skal fordeles. Utvalget mener kontantytelser ikke gir den nødvendige sikkerhet for at ytelsene som blir gitt anvendes tilstrekkelig målrettet mot de mest nødvendige tiltakene. Det kreves utstrakt bruk av kontroll for å sikre at pengene blir brukt rett. Det er en stor svakhet at samfunnet ikke får mulighet til å målstyre innsatsen eller kvalitetssikre at tjenestene som gis er forsvarlige. Det er heller ikke mulig å fange opp omsorgssvikt eller utnyttelse enten av bruker eller omsorgsgiver.

En ordning som baserer seg på kjøp av tjenester vil ha ulik forutsetning hvor i landet man bor. På mindre steder vil tilgang på dette markedet være betydelig vanskeligere enn i kommuner med flere innbyggere.

Det vil også være et moment at modellforslaget forutsetter at bruker er i stand til å ta velinformerte valg. Dette vil for mange av dagens mottakere av omsorgslønnsordningen være uaktuelt.

Brukerstyrt personlig assistanse er en ordning som ivaretar fleksibilitet og individuell styring. Utvalget er av den oppfatning at BPA ivaretar intensjonene som ønskes oppfylt ved kontantstøtte. Det er derfor ikke et reelt behov for denne ordningen da alternativet allerede finnes.

Til toppen
Til dokumentets forside