Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2011: 17

Når sant skal sies om pårørendeomsorg— Fra usynlig til verdsatt og inkludert

Til innholdsfortegnelse

7 Formelle grenser mellom det offentliges ansvar for å gi pleie og omsorg og privat ansvar for familieomsorg. Kvalitet og forsvarlighet

7.1 Plikten til å hjelpe personer med behov for pleie, omsorg og praktisk bistand

Det juridiske ansvaret for omsorg er over tid endret fra å være et ansvar for familien til å bli et offentlig ansvar. I løpet av de siste tretti årene er det offentliges ansvar for tjenester til personer som har behov for pleie, omsorg og praktisk bistand blitt presisert i lovverket. Det er kommunene som i første rekke skal ivareta disse oppgavene. Ansvarsplasseringen er en følge av forhold som hensynet til lik tilgang på tjenester, behovet for at tjenestene har en grunnleggende kvalitet og anerkjennelsen av at enkelte kan ha et så omfattende og ressurskrevende hjelpebehov at det ikke kan forventes at pårørende kan ivareta dette. Det offentliges ansvar fremgår av lov om kommunale helse- og omsorgstjenester (helse- og omsorgstjenesteloven) § 3-1 første ledd, der det er bestemt at kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen blir tilbudt nødvendige helse- og omsorgstjenester.

Privatpersoner er ikke pålagt en juridisk bindende omsorgsplikt overfor andre. Det er gjort unntak for dem som har foreldreansvar for mindreårige barn. Etter lov om barn og foreldre av 8. april 1981 § 30, omfatter foreldreansvaret omsorg, oppdragelse og forsørgelse av barnet.

Grensene for det offentliges ansvar for omsorg er ikke klare og entydige. Når det gjelder omsorgslønn er grensene til en viss grad tydeliggjort. I saker vedrørende omsorgslønn må kommunen avklare hvorvidt omsorgsoppgaver som en privat omsorgsgiver utfører, kan kompenseres med omsorgslønn. Omsorgarbeid som kan gi grunnlag for omsorgslønn, vil generelt omfatte oppgaver som det offentlige ellers måtte ha uført.

7.1.1 Brukere under 18 år

Kjernen i foreldreansvaret er plikten til å gi barnet omsorg, oppdragelse og forsørgelse, og herunder skal de som har foreldreansvar sørge for at barnets rett til skolegang og helsehjelp blir ivaretatt.

Barneloven fastsetter et prinsipp om foreldreansvar, men det er lov om barnevern av 7. juli 1992 som setter grenser for hva som kan regnes som tilstrekkelig omsorg i relasjonen mellom foreldre og barn. Barnevernloven setter således en nedre grense for hva som er akseptabel kvalitet på omsorgen. Faller omsorgen under akseptabelt nivå kan barneverntjenesten gripe inn med tiltak overfor barn og foreldre. Barnevernloven § 4-10 slår fast at den som har foreldreansvar er forpliktet til å sørge for at barnet får nødvendig helsehjelp.

Foreldreansvaret medfører en forventning om at barnet får tilstrekkelig omsorg og oppfølging fra foreldrenes side, og foreldre kan ikke uten videre forvente at det offentlige overtar disse oppgavene. Barn med funksjonsnedsettelser har som regel behov for pleie og omsorg som overstiger det man med rimelighet kan forvente at foreldre skal kunne ivareta. Foreldreansvaret innebærer at foreldre som er i en slik situasjon må søke råd og veiledning. Helsetjenester rettet mot barn og unge, barnehage og skole kan fange opp eventuelt hjelpebehov og bidra til at familien får bistand, men det er ikke nødvendigvis automatikk i dette.

Den manglende omsorgsevnen det her er tale om må ikke forveksles med omsorgssvikt i barnevernlovens forstand. Selv om barnevernet kan iverksette hjelpetiltak uavhengig av om det foreligger omsorgssvikt eller ikke, vil det som regel være mer naturlig og hensiktsmessig at hjelpebehovet dekkes med kommunale helse- og omsorgstjenester.

Det er avgjørende at kommunene kan gi råd og veiledning overfor familier med barn som har psykiske eller fysiske funksjonsnedsettelser, og at tjenesten er innrettet for å ta imot eller fange opp familier og barn som har eller kan ha behov for helse- og omsorgstjenester. Dette var for øvrig blant konklusjonene i det tidligere Sosial- og helsedirektoratets toårige program i 2005 – 2006 knyttet til tilrettelegging av det kommunale tjenestetilbudet til barn med nedsatt funksjonsevne og deres familier (TAKT).

Det er flere tjenestealternativer som kan være aktuelle. Foreldre kan blant annet søke om avlastningstiltak for å få hvile og fritid, og dermed forebygge utbrenthet og slitasje. Videre kan det søkes om tjenester i hjemmet i form av blant annet praktisk bistand. Dette kan organiseres som brukerstyrt personlig assistanse. Barnet kan også ha behov for støttekontakt, og denne tjenesten kan virke både stimulerende for barnet og avlastende for foreldre.

Etter gjeldende praksis kan omsorgslønn gis til foreldre som har omsorgsplikt for sine mindreårige barn dersom omsorgen for barnet klart overstiger vanlig omsorg for barn på samme alder. Det vises til det tidligere Sosial- og helsedepartementets rundskriv I-42/98, Omsorgslønn, pkt. 3.1. Rundskrivet anbefaler at det klarlegges hvilke omsorgsoppgaver som normalt må forventes på ulike alderstrinn. I den forbindelse kan det være aktuelt å spørre fagpersoner om barns oppvekst og utvikling, for eksempel skole, barnehage eller helsestasjon. Kommunen må således avklare hvorvidt foreldrene har omsorgsoppgaver som går ut over det som normalt forventes ut fra barnets alder. Dette skal inngå i vurderingen av om omsorgslønn kan gis, samt omfanget av lønnen.

I rundskrivet er det fremholdt at omsorgen klart må overstige vanlig omsorg for barn på samme alder. Vilkåret skal imidlertid ikke tolkes dit hen at omsorgslønn til foreldre med funksjonshemmede barn skal være begrenset til helt spesielle tilfeller.

7.1.2 Brukere over 18 år

Ingen er rettslig forpliktet til å påta seg omsorgsarbeid overfor voksne, herunder voksne familie- eller husstandsmedlemmer. Dette innebærer at det offentlige bærer det fulle ansvaret for å dekke voksne personers behov for pleie, praktisk bistand og omsorg, forutsatt at personen oppfyller lovfastsatte vilkår for å motta slik bistand.

Det offentlige, i denne sammenheng kommunen, må ta stilling til den enkeltes evne til å dra omsorg for seg selv og/eller til å greie dagliglivets gjøremål. På dette grunnlaget må kommunen avgjøre hvordan eventuelt hjelpebehov skal dekkes. Dette kan blant annet skje ved å innvilge omsorgslønn til en frivillig omsorgsgiver. Ytelsen kan kombineres med andre kommunale tjenester.

Det er et vilkår at omsorgsarbeidet er særlig tyngende, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6. I det tidligere Sosial- og helsedepartementets rundskriv I-42/98, Omsorgslønn, pkt. 3.1, er det angitt flere vurderingsmomenter. Dette omfatter forhold som omsorgsarbeidets omfang og varighet, den fysiske og psykiske belastningen som omsorgsarbeidet medfører, om arbeidet skjer regelmessig eller periodevis og om søkeren har inntektstap.

Generelt kan det legges til grunn at en omsorgslønnsmottaker utfører omsorgsarbeid som kommunen ellers måtte ha dekket med tjenester. I forhold til utmåling av omsorgslønn, skulle man dermed anta at denne står i direkte forhold til de ressursene som kommunen måtte brukt. Vurderingskriteriene for beregningen av omsorgsarbeidets omfang er imidlertid sterkt skjønnspreget, og det er i henhold til retningslinjene ikke forutsatt at omsorgsgiver skal lønnes for hver time han eller hun utfører omsorgsarbeid. Det er således grunn til å anta at bruk av omsorgslønn innebærer en ressursbesparelse for kommunen.

Kommunens vurdering skal skje på bakgrunn av brukerens totale livssituasjon. Dette omfatter ikke bare helse- og omsorgsbehovet, men boligforhold, familie, sosialt nettverk og personlige egenskaper. En person som lever sosialt isolert kan ha andre og mer omfattende behov for hjelp enn dem som lever i et fellesskap med andre. Dette er faktiske omstendigheter som har relevans ved vurderingen av hvordan et tjenestetilbud skal utformes, herunder omfanget av eventuell omsorgslønn.

Kommunen skal ikke overta husholdsoppgaver som påhviler andre familie- eller husstandsmedlemmer, og kan til en viss grad legge vekt på fordeler som en bruker har av å bo i et husstandsfellesskap. Her er grensene uklare, men et holdepunkt er brukerens hjelpebehov. Dette behovet definerer det offentliges ansvar, og kan ikke uten videre skyves over på private.

Private har, av personlige, moralske eller kulturelle beveggrunner, ansvarsfølelse overfor sine nærmeste. For mange faller det naturlig å hjelpe pårørende eller nærstående som har behov for pleie, omsorg og praktisk bistand. Lovverket åpner for fleksible løsninger, i den forstand at tjenestene skal ytes på grunnlag av frivillighet fra brukerens side, og så langt det er mulig i tråd med den enkeltes ønsker, behov og forutsetninger. Vilkårene om individuell behandling og brukermedvirkning åpner for tilpasninger på brukerens premisser, noe som for eksempel gjør det mulig å legge til rette for at offentlige tjenester kan kombineres med familieomsorg. Det er viktig å understreke at denne adgangen til fleksibilitet i tjenesteytingen verken begrenser den enkeltes rett til tjenester, eller utvider pårørendes ansvar.

7.2 Arbeidstakerrettigheter for henholdsvis kommunalt ansatte tjenesteytere og omsorgslønnsmottakere

7.2.1 Kommunale arbeidstakere

Arbeidstakere i den kommunale helse- og omsorgstjenesten er omfattet av lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern av 17. juni 2005 (arbeidsmiljøloven). Loven skal sikre arbeidsmiljøet og trygge ansettelsesforhold i arbeidslivet, og stiller krav til arbeidsgiver om helseforebyggende og – fremmende tiltak. Den inneholder videre arbeidstidsbestemmelser, regler om rett til permisjon og arbeidstakeres rettigheter ved ansettelse og oppsigelse.

Assistenter under ordningen brukerstyrt personlig assistanse, og som er ansatt som arbeidstaker i kommunen, er også omfattet av arbeidsmiljøloven. Dersom assistenten er ansatt direkte av brukeren, reguleres kravene til arbeidsmiljøet av forskrift av 5. juli 2002 nr. 716 om husarbeid, tilsyn og pleie i privat arbeidsgivers hjem og hushold.

I kraft av å være arbeidsgiver skal kommunen gjennom systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid sørge for at arbeidstakeren har et forsvarlig arbeidsmiljø. Dette kan for eksempel omfatte tiltak for å unngå belastningsskader. Brukerens hjem regnes som arbeidsplass i arbeidsmiljølovens forstand i tidsrom hvor det gis helse- og omsorgstjenester der. Kommunale arbeidstakere har i medhold av arbeidsmiljøloven også rettigheter knyttet til arbeidstid, permisjon, ansettelse og oppsigelse. Disse er supplert eller utfylt gjennom avtaler inngått mellom partene i arbeidslivet.

Arbeidstakeres rett til ferie er regulert i lov om ferie av 29. april 1988 (ferieloven). Loven inneholder regler om feriefritid og feriepenger, og er i henhold til § 2 begrenset til å gjelde arbeidstakere.

7.2.2 Mottakere av omsorgslønn

Den rettslige stillingen til personer som mottar omsorglønn er ikke lovregulert. I det tidligere Sosial- og helsedepartementets rundskriv I-42/98, side 12, pkt. 7, er kommunene anbefalt å inngå en oppdragsavtale med omsorgsgiveren, og ikke en ansettelsesavtale. Dette har sammenheng med arbeidsmiljøloven § 58A, som setter forbud mot midlertidige ansettelser. Vilkårene for omsorgslønn innebærer at omsorgsarbeidet gjennomgående må betraktes som midlertidig (Helsetilsynet 2009).

Omsorgsgiverens stilling som oppdragstaker innebærer at vedkommende ikke har krav på ferie og feriepenger. Vedkommende har ikke rett til sykepenger i de 16 første kalenderdager av et sykdomsforløp. Kommunene er anbefalt å legge til rette for at omsorgsgiveren sikres ferieavlastning, samt at det ved utmålingen av omsorgslønnen tas hensyn til omsorgsgiverens ferie og eventuelle sykefraværsperioder.

Dersom omsorgslønnsmottakeren ikke har, eller får, et ansettelsesforhold i kommunen, vil vedkommende ikke være omfattet av arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidsmiljø, arbeidstidsbestemmelser, permisjon og ansettelse/oppsigelse.

Avlønningen av omsorgslønnsmottakere er ikke lovregulert. Etter gjeldende praksis skal omsorgslønn ikke gis med sikte på å lønne omsorgsgiver for hver time vedkommende utfører omsorgsarbeid, men etter en bred vurdering. I rundskriv I-42/98 side 10, pkt. 4.1, er det anbefalt at timelønn gis tilsvarende «heimehjelparar». Anbefalingen er kun veiledende og gir i realiteten få holdepunkter. Det er rimelig grunn til å anta at kommunenes praksis for avlønning av omsorgslønnsmottakere varierer.

Omsorgslønn er regnet som inntekt etter skatteloven. Kommunen skal betale arbeidsgiveravgift etter folketrygdloven for personer som får omsorgslønn. Den som utfører omsorgsarbeid kan få pensjonspoeng i medhold av folketrygdloven § 3-16. Bestemmelsen gir medlem av folketrygden som har utført omsorgsarbeid rett til å få godskrevet 3, 5 pensjonspoeng per år. Følgende vilkår er fastsatt i folketrygdloven § 3-16:

  1. Medlemmet har minst halve året hatt den daglige omsorgen for et barn som ikke har fylt seks år innen årets utgang. For barnets fødselsår godskrives tre og et halvt pensjonspoeng selv om omsorgen har vart mindre enn et halvt år. Pensjonspoengene godskrives den som mottar barnetrygd for barnet etter barnetrygdloven, dersom ikke noe annet er bestemt i forskrift.

  2. Medlemmet har minst halve året utført omsorgsarbeid for en syk, en funksjonshemmet eller en eldre person som selv er medlem i eller mottar pensjon fra folketrygden. Omsorgsarbeidet må utgjøre minst 22 timer pr. uke. Dersom omsorgsarbeidet tar slutt på grunn av varig institusjonsopphold eller dødsfall, skal det godskrives pensjonspoeng selv om omsorgsarbeidet avsluttes før halve året er gått. Det er forutsatt at det er godskrevet pensjonspoeng for omsorgsarbeidet i de tre umiddelbart foregående årene.

Det kan godskrives pensjonspoeng etter første ledd fra og med det året vedkommende fyller 17 år, til og med det året vedkommende fyller 69 år.

7.3 Kvalitetssikring, kompetanse, internkontroll og tilsyn

7.3.1 Kommunens ansvar for tjenestenes kvalitet

Et fellestrekk ved helse- og omsorgstjenester er at de skal dekke grunnleggende behov hos brukeren, enten det dreier seg om praktisk bistand til husarbeid eller personlig stell og pleie. For å oppnå formålet med tjenestene må kommunen sikre at tjenestene innehar en viss kvalitet, samt at de er faglig forsvarlige. Ansatte i helse- og omsorgstjenesten må være i stand til å gi forsvarlige tjenester av tilstrekkelig kvalitet. Kommunen må legge til rette for at ansatte har tilstrekkelig tid, ressurser og hjelpemidler, samt nødvendig kompetanse for å utføre tjenestene.

For helsetjenester er det, med utgangspunkt i helsepersonelloven og pasientrettighetsloven, utviklet kriterier for hva som anses som faglig god praksis. Når det gjelder sosiale tjenester, er det i det tidligere Sosialdepartementets rundskriv I-1/93, Lov om sosiale tjenester mv. (1992), side 112, fremholdt at tjenestene må tilfredsstille et forsvarlig minstenivå. Dette er formulert slik:

«Hjelpetilbudet vil måtte avgjøres ut fra de konkrete behov og kommunens personellmessige ressurser, men de som er avhengige av offentlig hjelp, må være sikret nødvendige tjenester. Det er ikke mulig å angi presist hvor omfattende denne hjelpen skal være, men den må ligge på et forsvarlig nivå i forhold til de behovene som skal dekkes. Et vedtak om tildeling av hjelp som ikke tilfredsstiller dette kravet, kan ikke godtas ut fra hensynet til kommunens økonomi. Forskjellige grupper vil ha ulike behov.Hjelpetilbudet må utarbeides ut fra den enkeltes situasjon og i samarbeid med vedkommende»

Denne oppfatningen er i det vesentlige i samsvar med Høyesteretts begrunnelse i «Fusa-dommen», se Norsk Retstidende 1990 side 874.

Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene av 1. juli 2003 fastsetter en metodikk for arbeidet med tjenestekvaliteten. Det følger av forskriften §§ 1 og 2 at kommunen skal etablere et system av prosedyrer som sikrer at brukerne får dekket sine grunnleggende behov. Forskriften er ikke innrettet mot oppfølging av enkeltsaker.

Kravet om forsvarlig nivå på tjenestene og bestemmelsene i forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene gjelder også når det ytes omsorgslønn.

I kapittel 4 i helse- og omsorgstjenesteloven er det gitt bestemmelser om krav til forsvarlighet, pasientsikkerhet og kvalitet. Lovens § 4-1 omhandler forsvarlighet, og første ledd lyder slik:

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter loven her skal være forsvarlige. Kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at:
  1. den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud,

  2. den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud,

  3. helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter og

  4. tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene.

Videre pålegger lovens § 4-2 alle som yter tjenester etter loven å sørge for at virksomheten arbeider systematisk for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet.

I lovens § 12-5 er det bestemt at Helsedirektoratet skal ha ansvar for nasjonale faglige retningslinjer og veiledere, samt for å utvikle nasjonale kvalitetsindikatorer for helse- og omsorgstjenesten.

Kapittel 4 i helse- og omsorgstjenesteloven samler og tydeliggjør de krav som stilles til tjenestens forsvarlighet og til det systematiske arbeidet med å fremme tjenestenes kvalitet. På bakgrunn av bestemmelsene i kapittel 4 og i § 12-5, samt merknader og uttalelser flere steder i lovforarbeidene, er det rimelig grunn til å tro at både forsvarlighetskravet og kvalitetsbegrepet vil bli videreutviklet og presisert.

En sentral kvalitetsfaktor er tjenesteutøvernes kompetanse. Helse – og omsorgstjenestelovgivningen stiller enkelte kompetansekrav til tjenesteutøvere, og har i tillegg bestemmelser om kommunens plikt til å gi ansatte nødvendig opplæring. Kommunens ansvar for å sørge for nødvendig opplæring av personell i helse- og omsorgstjenesten følger av helse- og omsorgstjenesteloven §§ 8-1 og 8-2. Det er ikke gitt nærmere bestemmelser om opplæringens innhold, rent bortsett fra at opplæringen skal skje i form av påkrevd videre- og etterutdanning. Omsorgslønnsmottakere har ikke krav på opplæring etter disse bestemmelsene.

7.3.2 Internkontroll og tilsyn

Internkontroll er en virksomhets systematiserte arbeid med på sikre at den etterlever lovbestemte krav. Plikten til å opprette internkontrollsystem i den kommunale helse- og omsorgstjenesten følger av lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven). Internkontroll er også forskriftsregulert. Kommunene har interkontrollplikt for samtlige tjenester i helse- og omsorgstjenesteloven, og denne skal følgelig omfatte omsorgslønn.

Det systematiske arbeidet som skal skje i henhold til henholdsvis forskrift om internkontroll og kvalitetsforskriften kan fremstå som sammenfallende. Internkontroll favner imidlertid videre, og er et ledelsesverktøy for kommunens interne styring og egenkontroll. Det systematiske kvalitetsarbeidet som følger av kvalitetsforskriften er blant oppgavene som skal inngå i kommunens internkontroll. Internkontroll innebærer blant annet at kommunen skal skaffe seg oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt. Internkontroll er ikke innrettet mot oppfølging av enkeltsaker, men utføres gjennom generell overvåkning av virksomheten. Det tidligere Sosial- og helsedirektoratets veileder IS-1183, «Hvordan holde orden i eget hus», gir nærmere veiledning vedrørende praktiseringen av internkontroll.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunenes virksomhet etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester, herunder omsorgslønn. Tilsynsmyndigheten følger av lovens § 12-3, som slår fast at fylkesmannen skal påse at virksomheten drives i samsvar med loven. Etter beslutning fra Statens helsetilsyn, som er overordnet tilsynsmyndighet, skal tilsynet gjennomføres som systemrevisjon. Denne revisjonsmetoden innebærer at tilsynsmyndigheten skal undersøke om kommunen, gjennom sin internkontroll, sikrer at tjenester og ytelser gis i samsvar med lovbestemte krav. I praksis føres det ikke tilsyn i enkeltsaker, men det kan tas stikkprøvekontroller.

Helsetilsynsloven inneholder utfyllende regler om tilsynsmyndighetene og deres ansvar og oppgaver.

Kommunens plikt til å følge opp og kontrollere omsorgsarbeid som det ytes omsorgslønn for. Saksforberedelse, vedtak, evaluering og bruk av vilkår

Omsorgslønnsordningen er omfattet av kommunenes internkontroll og kvalitetsarbeid, samt det statlige tilsynet. Disse kontroll- og oppfølgingsverktøyene har, som omtalt tidligere, et overordnet og generelt perspektiv og er ikke innrettet mot oppfølging av enkeltsaker. Videre er en omsorgslønnsmottaker som hovedregel oppdragstaker, og kommunen har derfor ikke arbeidsgiveransvar overfor ham eller henne. Kommunen har på denne bakgrunn heller ikke plikt til å følge opp vedkommende med helse- miljø- og sikkerhetstiltak i henhold til arbeidsmiljøloven.

Kommunen er imidlertid forpliktet til å følge opp enkeltsaker i samsvar med gjeldende saksbehandlingsregler, og må påse at de materielle vilkårene for å gi ytelsen er oppfylt. Den kommunale saksbehandlingen skal følge reglene i pasient- og brukerrettighetsloven og forvaltningsloven. Kommunen har plikt til å klarlegge forhold som angår både brukeren og den som skal utføre omsorgsarbeidet mot omsorgslønn. Innvilgelse av omsorgslønn forutsetter at den som utfører omsorgsarbeidet og/eller brukeren fremsetter søknad om dette overfor kommunen. Kommunen skal foreta en saksforberedelse før vedtak kan treffes, enten dette er en førstegangs søknad eller en søknad om forlengelse av omsorgslønn. I den forbindelse skal brukerens hjelpebehov og livssituasjon kartlegges, og kommunen må etter en helhetsvurdering ta stilling til om bistand fra den aktuelle omsorgsgiveren vil være til beste for brukeren. Det må herunder avklares hvorvidt omsorgsgiveren er i stand til å utføre omsorgsarbeidet.

Det er avgjørende av hensyn til både brukeren og omsorgslønnsmottakeren at saksforberedelsen er så grundig at den bidrar til å avdekke de tilfellene hvor det ikke er ønskelig å gi omsorgslønn. For begge parter representerer denne prosessen en rettssikkerhetsgaranti. For brukeren er den viktig for å sikre at vedkommende faktisk får den omsorg han eller hun trenger. For omsorgslønnsmottakeren vil det være vesentlig at forhold som arbeidsmiljø, fysiske og psykiske belastninger og lignende blir vurdert i tilstrekkelig grad.

Det er ikke gitt lovbestemmelser som konkret regulerer hvordan en omsorgslønnssak skal følges opp etter at omsorgslønn er innvilget. I omsorgslønnssaker har heller ikke kommunen den indirekte kontrollen eller innblikket som tilstedeværelse av kommunalt ansatt personell kan representere. Gjennom interne rapporteringsrutiner vil personellet kunne fange opp og melde fra om endringsbehov eller uheldige sider av et tjenestetilbud. En omsorgslønnsmottaker er ikke underlagt rapporteringsplikt overfor kommunen. Kommunen har likevel et overordnet ansvar for å sikre kvaliteten på tjenestene og at denne gis i tråd med lovebestemte krav; se fremstillingen over om kvalitetsarbeid og internkontroll. Dette omfatter også omsorgslønn, men det finnes få virkemidler som kan benyttes i kontrolløyemed. Det foreligger ikke systematisert informasjon om kommunenes oppfølging eller evaluering av omsorgslønnssaker. En av de få mulighetene kommunen har, følger av at kommunene gjerne innvilger omsorgslønn for en tidsavgrenset periode. Dette betyr at det etter en viss periode, for eksempel et kalenderår, må søkes på nytt om ytelsen. Kommunen må ta stilling til om vilkårene for å gi omsorgslønn fortsatt er oppfylt, noe som også bør omfatte en evaluering av omsorgsarbeidet. Det kan gjennomføres et hjembesøk i brukerens hjem i den forbindelse.

Kommunen er avhengig av et samarbeid med partene, og dersom det skal foretas hjembesøk må dette bygge på samtykke fra brukeren. Er brukeren umyndig må det innhentes samtykke fra verge. Samtykke vil også være nødvendig dersom brukerens hjem skal underlegges stedlig tilsyn, enten dette er ledd i kommunens internkontroll eller et statlig tilsyn. Tilsvarende må brukeren gi samtykke dersom det skal iverksettes arbeidsmiljøtiltak overfor kommunale tjenesteytere i hans eller hennes hjem.

I omsorgslønnssaker kan det gjøres avtale om hvordan kommunen skal følge opp og evaluere omsorgsarbeidet, men kommunen kan også sette dette som vilkår i vedtaket når omsorgslønn innvilges.

Kommunen er under enhver omstendighet avhengig av at de private parter samarbeider, og det kan bli problematisk for kommunen dersom partene for eksempel motsetter seg hjembesøk og dialog med kommunen. Offentlige myndigheter kan ikke uten videre kreve adgang til private hjem. Uten samtykke må det foreligge en lovhjemmel. Eksempler på lovhjemler som kan gi offentlige myndigheter eller private adgang til andres bopel er helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3, som slår fast at fylkesmannen kan gjennomføre tilsynsbesøk uten beboerens samtykke i saker om bruk av tvang og makt overfor psykisk utviklingshemmede, jf. samme lov kapittel 9. Videre kan husleieloven § 5-6, om utleierens adgang til husrommet, og straffeloven, ved mistanke om straffbare forhold, herunder ved omsorgssvikt overfor barn, danne rettslig grunnlag for adgang til private hjem uten beboers samtykke. En kommune kan benytte de ulovfestede reglene om adgangen til å stille vilkår i forbindelse med ytelse av sosiale tjenester, se omtale nedenfor. Felles for de mulige rettslige grunnlagene som kan gi adgang til et privat hjem, er at det er knyttet relativt strenge vilkår til disse.

Kommunens mulighet til å stille vilkår knyttet til sosiale tjenester, herunder omsorgslønn, gir ikke i seg selv hjemmel til å kreve adgang til en privatbolig. Eventuelle vilkår må være egnet til å fremme de formålene lovverket skal ivareta, de må ikke være urimelig byrdefulle og kan ikke begrense retten til helt nødvendig hjelp. I praksis bør ikke svært hjelpetrengende utsettes for vilkår knyttet til helse- og omsorgstjenester. Dersom det settes vilkår knyttet til ytelse av tjenester, skal dette inngå i enkeltvedtaket der tjenesten eller ytelsen er innvilget. Setter kommunen vilkår, er dette forhold som kan påklages til fylkesmannen. Kommunen står dermed ikke fritt med hensyn til anvendelsen av vilkår, da fylkesmannen kan tilsidesette dette.

Det er grunn til å anta at bruk av vilkår om at kommunen skal ha adgang til en privatbolig i omsorgslønnssaker er lite hensiktsmessig, både av praktiske og formelle grunner. Brukeren kan under enhver omstendighet nekte myndighetene adgang i den aktuelle situasjonen.

Den vanligste konsekvensen av at vilkår knyttet til helse- og omsorgstjenester ikke blir etterfulgt, er at kommunen avslår tjenesten eller gjør endringer i tjenestetilbudet, for eksempel ved å tilby andre tjenester. Slike kommunale beslutninger er enkeltvedtak som kan påklages til fylkesmannen.

Det må bemerkes at eventuelt avslag på omsorglønn kan få uforutsette konsekvenser. En person som har krav på hjelp etter loven kan bli stående helt uten tjenestetilbud.

7.4 Oppsummering

Et særtrekk ved omsorgslønn er at brukerens behov for bistand skal dekkes av en privatperson i brukerens hjem. Dersom kommunen ikke gir brukeren andre tjenester i tillegg, blir vedkommende og omsorgslønnsmottakeren i realiteten overlatt til seg selv. Det forefinnes ikke effektive virkemidler for kontroll og oppfølging av den enkelte omsorgslønnssak, og kommunen har heller ikke den indirekte adgangen til kontroll som tilstedeværelse av ansatt personell medfører. På denne bakgrunn er kommunens saksforberedelse i forbindelse med behandlingen av en søknad om omsorgslønn av vesentlig betydning. De kartleggingene som kommunen må foreta i den forbindelse skal bidra til å avklare hvorvidt vilkårene for å yte omsorgslønn er oppfylt, Det er imidlertid uklart hvilken vekt kommunen legger på oppfølging og evaluering av omsorgslønnssaker.

Dette kan representere et rettssikkerhetsproblem for begge parter. Det er i brukerens interesse at hans eller hennes hjelpebehov faktisk blir dekket og at omsorgarbeidet er forsvarlig. Omsorgsgiver er også i en utsatt posisjon, i den forstand at vedkommende er uten arbeidstakerrettigheter, herunder rettigheter med tanke på arbeidsmiljømessige belastninger. Begge parter er dermed i en sårbar situasjon som følge av mangelfulle regler om kontroll, oppfølging og rettigheter.

Til toppen
Til dokumentets forside