2 Sammendrag: Ambisjoner for likestilling

2.1 Innledning

Likestillingsutvalget ble i oktober 2010 bedt om å gi en særskilt vurdering av virkemiddelapparatet knyttet til likestillings- og diskrimineringsfeltet. Utvalget ble bedt om å vurdere de eksisterende institusjonelle/organisatoriske rammene for likestillingsarbeid i offentlig regi på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Likestillings- og diskrimineringsombudets roller og oppgaver skal vurderes særskilt. Det samme gjelder kompetansedelingen mellom ombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, særlig med henblikk på gjennomslagskraft. Utvalget skal eventuelt fremme forslag om tiltak som kan videreutvikle og styrke den offentlige innsatsen. Sett i lys av at utredningen omhandler virkemiddelapparatet, tolker utvalget dette som tiltak for å styrke iverksettingsstrukturen for likestillingsarbeid og tiltak som kan sikre et effektivt diskrimineringsvern.

I dette kapittelet redegjør utvalget først for utredningens utgangspunkter, og for hvordan utvalget har analysert virkemiddelapparatet. Deretter presenteres hovedpunktene i utvalgets samlede vurdering, før det gis et sammendrag av vurderinger og hovedforslag i hvert enkelt av utredningens kapitler, kapittel 3-10. Utvalgets samlede forslag til lov- og forskriftsendringer gis i kapittel 11. Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser blir vurdert i kapittel 12. Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid med utredningen er presentert i kapittel 1. Innstillingen fra utvalget er enstemmig.

Vern mot diskriminering og proaktive plikter

Offentlige myndigheter har høye ambisjoner i likestillingspolitikken. Likestilling beskrives som en samfunnsmessig grunnverdi. Innsats for å fremme likestilling anses som en menneskerettslig forpliktelse, det vil si som en plikt staten har når internasjonale menneskerettigheter skal gjennomføres i norsk rett og forvaltningspraksis.

I likestillingslovens formålsparagraf er dette formulert som en plikt for offentlige myndigheter til å arbeide «aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene på alle samfunnsområder» (§ 1 a). Samtidig fremheves det ofte at aktivt likestillingsarbeid er god økonomisk politikk. Da ses for eksempel høy yrkesdeltakelse for både kvinner og menn som et vesentlig bidrag både til utvikling av velferdsstaten, og til økonomisk vekst og velstandsutvikling mer generelt.1

Likestillingslovgivningen rommer både vern mot diskriminering og proaktive plikter. Mens diskrimineringsvernet er en rettighet på individnivå, er det proaktive arbeidet en plikt som virksomheter og institusjoner har. Stortinget har bestemt at både stat og kommune skal ha en slik plikt som offentlig myndighet, det vil si i rollen som myndighetsutøvere og tjenesteytere. Alle arbeidsgivere har også plikt til å drive et aktivt likestillingsarbeid innenfor rammen av sine virksomheter. Det samme har organisasjonene i arbeidslivet, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden.

Når utvalget vurderer virkemiddelapparatet på likestillings- og diskrimineringsfeltet er utgangspunktet denne kombinasjonen av rettigheter og plikter: individuelle rettigheter til vern mot diskriminering, og institusjonelle plikter til aktivt likestillingsarbeid. Utvalget vil understreke at vi ser dette oppdraget som svært viktig. Gjennomslagskraften til virkemiddelapparatet gir et konkret holdepunkt for å besvare både hvordan staten i praksis innfrir sine menneskerettslige forpliktelser, og hvordan den ellers legger til rette for en god samfunnsutvikling.

Siden midten av 1980-tallet har norske myndigheter lagt en såkalt integreringsstrategi til grunn for likestillingsarbeid i forvaltningen.2 Integreringsstrategien innebærer at arbeidet for å fremme likestilling skal integreres i det daglige arbeidet i virksomhetene, i alle beslutningsprosesser, på alle nivå og i alle steg i prosessene og av de aktører som normalt deltar i arbeidet med å fatte beslutninger. Integreringsstrategien skal blant annet synliggjøre og vurdere virkningene politiske beslutninger har for kvinner og menn, jenter og gutter, og hvordan tilsynelatende kjønnsnøytral politikk og forvaltning kan bidra til å opprettholde eller forsterke stereotype kjønnsroller. Integrering av et likestillingsperspektiv har også lenge vært den dominerende strategien for likestillingsarbeid innenfor FN og EU. Internasjonalt benyttes gjerne begrepet «mainstreaming» om en slik strategi (se blant annet Yuval-Davis 2005, Squires 2005, Verloo 2002).3

Utvalget ser integreringsstrategien mest som et prinsipp for praktisering av offentlig likestillingsansvar. Den sier hvordan pliktene i likestillingslovgivningen skal gjennomføres i praksis: Gjennom løpende daglig arbeid, på alle nivåer og i alle trinn av en beslutnings- og iverksettingsprosess. Spørsmålet er da ikke bare om dette skjer, og hvordan det skjer, men også hvem som fører tilsyn med at det skjer.

Lovfestet forbud mot diskriminering på flere grunnlag

Politikk på likestillings- og diskrimineringsfeltet omfatter i dag flere diskrimineringsgrunnlag enn kjønn. Det er et lovfestet forbud mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion, livssyn, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, nedsatt funksjonsevne og alder.

• Likestillingsloven vedtatt i 1978 gir vern mot diskriminering på grunnlag av kjønn. Den trådte i kraft i 1979.

• I 1982 ble det innført et forbud i arbeidsmiljøloven mot å kreve at arbeidssøkere gir opplysninger om sitt forhold til politiske, religiøse eller kulturelle spørsmål. I 1998 ble forbudet utvidet til forbud mot å forskjellsbehandle arbeidssøkere på grunnlag av rase, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, homofil legning eller samlivsform. I 2001 ble vernereglene i arbeidsmiljøloven styrket, med en ny § 54 A-M om likebehandling i arbeidslivet, og fra 2005 ble det innført et eget kapittel 13 om vern mot diskriminering på grunnlag av alder, politisk syn og seksuell orientering.

• Diskrimineringsloven gir vern mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn.4 Den ble vedtatt i 2005 og trådte i kraft fra 1. januar 2006.

• Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven innførte vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Den ble vedtatt i 2008 og trådte i kraft fra 1. januar 2009.

• Det er også tatt inn forbud mot diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion, nedsatt funksjonsevne og seksuell orientering i boliglovene (husleieloven, eierseksjonsloven, bustadbyggjelagslova og burettslagslova). Forbudsbestemmelsene i boliglovene ble vedtatt i 2003 og trådte i kraft 1. januar 2004.

Parallelt med utvidelsen av diskrimineringsvernet er det også blitt økt offentlig oppmerksomhet om de særskilte likestillingsutfordringene som knytter seg til såkalte «krysningspunkter», det vil si sammenhenger der urettmessig forskjellsbehandling ikke kan tilbakeføres til bare ett diskrimineringsgrunnlag, men der det oppstår unike utfordringer i kombinasjoner av for eksempel kjønn og etnisk minoritetsbakgrunn, kjønn og funksjonsnedsettelse, eller kjønn og alder. Professor i rettsvitenskap Kimberlé Crenshaw brukte bildet av et vegkryss («intersection») – for å vise hvordan flere diskrimineringsakser møtes og danner distinkte diskrimineringsformer (Crenshaw 1989). I diskrimineringsjussen er det internasjonalt økende oppmerksomhet knyttet til situasjoner hvor ulike diskrimineringsgrunnlag samvirker (se blant annet Makkonen 2002, Fredman 2005, Schiek og Chege 2008). Internasjonale organer på menneskerettighetsområdet anbefaler nå at nasjonal lovgivning mot diskriminering også skal forby interseksjonelle former for diskriminering.5

I denne utredningen vurderer utvalget virkemiddelapparatet på likestillingsfeltet med utgangspunkt i likestillingslovens bestemmelser om diskrimineringsvern og aktivt likestillingsarbeid. Utvalget vektlegger samvirket mellom ulike diskrimineringsgrunnlag, og inkluderer det lovfestede vernet mot diskriminering på andre grunnlag enn kjønn i analyser og vurderinger.

Plikt til aktivt likestillingsarbeid

Fra likestillingsloven ble vedtatt i 1978 hadde den en bestemmelse om at offentlige myndigheter skal legge til rette for likestilling. Dette er senere konkretisert og presisert:

• I 2002 ble det fastsatt regler i likestillingsloven om plikt til aktivt kjønnslikestillingsarbeid for arbeidsgivere og for partene i arbeidslivet. Reglene trådte i kraft 1. juli 2002.

• I 2008 ble aktivitetsplikten utvidet til å gjelde også for grunnlagene etnisitet, religion og nedsatt funksjonsevne. Dette som del av diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Plikten gjelder både for offentlige og private virksomheter. Reglene trådte i kraft fra 1. januar 2009.

• Offentlige myndigheter har også aktivitetsplikt for kjønn, etnisitet, religion og nedsatt funksjonsevne, ikke bare som arbeidsgivere, men som myndighetsutøver og tjenesteyter. Dette er lovfestet i likestillingsloven (fra 1978, men tydeliggjort i 2002) og i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven fra 1. januar 2009.

• Det er også plikt til å redegjøre (i årsberetningen) for tiltak som er planlagt og gjennomført i virksomheten for å oppfylle aktivitetsplikten når det gjelder kjønn. I tillegg skal virksomheten redegjøre for den faktiske tilstanden når det gjelder kjønnslikestilling. Når det gjelder etnisitet, religion og funksjonsnedsettelse er det ikke plikt til å redegjøre for den faktiske tilstanden, men for planlagte og gjennomførte tiltak for å oppfylle aktivitetsplikten. Redegjørelsesplikten framgår av regnskapsloven, likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

• Offentlige myndigheter og virksomheter som ikke utarbeider årsberetninger skal gi en tilsvarende redegjørelse i årlige budsjetter. Kommunenes og fylkeskommunenes plikt til å redegjøre for likestillingstiltak på kjønn, etnisitet, religion og funksjonsnedsettelse, følger av kommuneloven.

Økte ambisjoner for diskrimineringsvern og aktivt likestillingsarbeid

Både det lovfestede vernet mot diskriminering, og pliktene til å drive aktivt likestillingsarbeid, er gjennom 2000-tallet kraftig utvidet i Norge. De lovfestede pliktene omfatter i dag innsats for å fremme likestilling når det gjelder kjønn, etnisitet, religion og funksjonsnedsettelse. Denne kombinasjonen av rettighetsvern på individnivå og proaktive plikter på institusjonsnivå for flere diskrimineringsgrunnlag, betyr også en kraftig utvidelse av feltet som forvaltningsområde. Om lovbestemmelsene skal være effektive, må de iverksettes og følges opp som organisasjonspraksis.

Utvalget har utredet virkemiddelapparatet på en slik måte at vi for det første tar hensyn til det lovfestede vernet for flere diskrimineringsgrunnlag enn kjønn, og for det andre vektlegger samvirket mellom kjønn og andre diskrimineringsgrunnlag. Utvalget legger altså en bred forståelse av likestilling til grunn. Men vi avgrenser samtidig «likestillings- og diskrimineringsfeltet» til virksomhet som følger av likestillings- og diskrimineringslovgivningen.

Utvalget er på den ene siden opptatt av hvordan diskrimineringsvernet er, og hvordan det blir håndhevet. Vi er på den andre siden opptatt av hvordan pliktene til aktivt likestillingsarbeid blir iverksatt og fulgt opp, av statlige myndigheter, og av kommuner og fylkeskommuner. Det er da viktig å ha for øye at dette dels omfatter plikter som har vært lovfestet i ti år (pliktene etter likestillingsloven), og dels omfatter helt nye lovfestede plikter (pliktene etter diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven). Mens vi for ett sett av plikter kan spørre hvordan de har blitt gjennomført, er det for et annet sett av plikter kanskje mer relevant å spørre hvordan de best kan gjennomføres.

Virkemiddelapparatet

Utvalget skal altså vurdere de organisatoriske rammene for likestillingsarbeid i offentlig regi. Vi ser dette som et spørsmål om iverksettingsstruktur, og skiller analytisk mellom en struktur for gjennomføring av diskrimineringsvernet, og en struktur for gjennomføring av proaktive plikter. Dette samsvarer bare delvis med innretningen av virkemiddelapparatet.

Med virkemiddelapparatet på likestillings- og diskrimineringsfeltet siktes vanligvis til følgende forvaltningsorganer:

• Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har hovedansvaret for arbeidet med regjeringens likestillingspolitikk. BLD har et overordnet ansvar for kjønnslikestilling og likestilling når det gjelder alle andre grunnlag som er lovfestet. Ansvaret er forankret i Samlivs- og likestillingsavdelingen. BLD har også et samordningsansvar for statlig likestillingsarbeid mer generelt. Alle departementer har ansvar for å fremme likestilling på sine fagområder, eller det såkalte sektoransvarsprinsippet. I tillegg til likestilling har BLD et overordnet ansvar for familie og samliv, barn og unges oppvekst og levekår, forbrukerinteresser og integrering og inkludering av innvandrere. En del viktige likestillingspolitiske tema, som vold i nære relasjoner, har flere departementer ansvaret for. Når det gjelder nevnte eksempel deles ansvaret i hovedsak mellom Justisdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

  BLD har delegert enkelte likestillingsoppgaver til to direktorater under BLD, Barne- ungdoms- og familiedirektoratet, og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. Ingen av BLDs underliggende direktorater har et særskilt ansvar for å være fagdirektorat for likestilling på alle grunnlag som har lovfestet diskrimineringsvern i Norge. Ingen direktorater har heller et særskilt fagansvar for kjønnslikestilling.

• Fylkesmannen, som er statens representant i fylkene, er gitt i oppgave å være pådriver overfor kommunene i arbeidet med å fremme likestilling knyttet til ulike grunnlag, men er ikke tilført ressurser til arbeidet.6

• Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) håndhever diskrimineringslovene på alle vernede diskrimineringsgrunnlag i norsk lov. Rollen som lovhåndhever omfatter to hovedtyper av oppgaver. For det første; behandling av enkelthenvendelser og klager over brudd på forbudene mot diskriminering. I klagesaker gir LDO uttalelser. For det andre; kontroll med at redegjørelsesplikten i arbeidslivet blir oppfylt. LDO er også gjennom sitt mandat tillagt informasjons-, veilednings- og dokumentasjonsoppgaver, og LDO skal føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med Norges forpliktelser etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. LDO driver med andre ord både lovhåndheving, pådriverarbeid og konvensjonstilsyn.

• Likestillings- og diskrimineringsnemnda har vedtaksmyndighet i klagesaker etter diskrimineringslovene. Nemnda behandler klagesaker om diskriminering etter at saken først har vært behandlet av Likestillings- og diskrimineringsombudet. Begge parter i en klagesak, samt LDO, kan klage saker inn for nemnda. Likestillings- og diskrimineringsnemnda kan treffe vedtak med pålegg om stansing, retting og andre tiltak som er nødvendige for å sikre at diskriminering, trakassering mv. opphører og for å hindre gjentakelse. Nemnda kan sette frist for oppfyllelse av pålegget og fastsette tvangsmulkt for å sikre gjennomføring av pålegget. Men nemnda kan ikke treffe vedtak om oppreising og erstatning ved brudd på diskrimineringslovene. Likestillings- og diskrimineringsnemnda kan også behandle likestilingsredegjørelser som først er kontrollert av Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Myndigheten til ombud og nemnd er regulert gjennom en egen lov, diskrimineringsombudsloven. Denne loven fastsetter hva ombudets og nemndas kompetanse er, og kompetansedelingen mellom de to organene. Diskrimineringsombudsloven fastslår at ombudet og nemnda er uavhengige forvaltningsorganer. Det betyr at ombud og nemnd ikke kan instrueres om behandlingen av enkeltsaker, eller den faglige virksomheten for øvrig.

Stortinget har lagt vekt på at det skal finnes et lavterskeltilbud i diskrimineringssaker. Med lavterskel menes at tilbudet skal være enkelt tilgjengelig, landsdekkende, og gi gratis veiledning og behandling av klager om diskriminering.

Det er mulig å få et vedtak fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda overprøvd for domstolene. Nemndas vedtak kan bringes inn for domstolene for full prøving av saken.

Tilsyn med aktivt likestillingsarbeid

Arbeidsgivere har en lovpålagt plikt til å redegjøre eller rapportere for faktisk likestillingstilstand (for kjønn) og for tiltak virksomheten planlegger og iverksetter (for kjønn, etnisitet, religion og funksjonsnedsettelse). LDO driver kontroll med redegjørelsesplikten. Ombudet har konsentrert sitt kontrollarbeid om offentlige virksomheter som arbeidsgivere, med særlig vekt på kommunene.

I perioden 2007-2009 ble det gjennomført kontroll av 160 likestillingsredegjørelser fra til sammen 86 kommuner. Flere saker ble også brakt inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda, og nemnda trakk i en av sine uttalelser opp retningslinjer for hva redegjørelsene skal omfatte. Ombudet må følge disse i sin praksis.

De siste årene har også enkelte andre offentlige virksomheter vært kontrollert (departementer og utdannings- og forskningsinstitusjoner). Disse har i liten grad levert likestillingsredegjørelser som oppfyller lovens krav.

Private virksomheter har så å si ikke løpt noen risiko for å bli kontrollert. Men i 2010 kontrollerte LDO likestillingsredegjørelsene til fem av de største revisjonsselskapene. Denne kontrollen omfattet både kjønn, etnisitet og nedsatt funksjonsevne. Ingen av likestillingsredegjørelsene ble vurdert til å oppfylle lovens krav.

Offentlige myndigheter omfattes av aktivitetsplikten i rollen som arbeidsgivere. Men offentlige myndigheter skiller seg fra andre arbeidsgivere ved at plikten også omfatter myndighets- og tjenesteutøverrollen.

For det offentlige innebærer aktivitetsplikten ikke bare en plikt til å gjennomføre konkrete likestillingstiltak, men også å se til at likestillingshensynet integreres i all offentlig virksomhet. Dette innebærer for eksempel å påse at forslag til nytt regelverk er i samsvar med likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, og iverksette tiltak som har som siktemål å fremme likestilling. Videre innebærer det en plikt til å påse at øvrige forvaltningsvedtak som gjennomføres er i samsvar med likestillingspolitiske hensyn.7

Forarbeidene til denne lovgivningen har ikke klargjort om redegjørelsesplikten gjelder for offentlige virksomheters myndighets- og tjenesteutøverrolle, og om LDO eventuelt skal føre kontroll med slike. Offentlige myndigheters aktivitetsplikt i rollen som myndighetsutøver og tjenesteyter har uansett i liten grad vært gjenstand for oppfølging.

Økt vekt på aktivitets- og redegjørelsesplikten

Samtidig får aktivitets- og redegjørelsesplikten stadig større oppmerksomhet som verktøy for praktisk likestillingsarbeid. Tre eksempler kan framheves, som alle gjelder aktivitetsplikten for arbeidsgivere:

Regjeringen la høsten 2010 frem Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn. Her slås det igjen fast at kjønnsforskjellene i lønn følger det kjønnsdelte arbeidslivet. Mange ungdommer er fortsatt tradisjonelle i sine yrkesvalg, selv om vi innen høyere utdanning ser store endringer ved at kvinner dominerer i antall, også i tidligere mannsdominerte fag. Kvinner arbeider fortsatt mye deltid. Familier er mer likestilte, men fortsatt er det en tradisjonell arbeidsdeling i mange familier. Alle disse faktorene påvirker kvinners yrkesdeltakelse og økonomi. Meldingen legger vekt på betydningen av bedre kjønnsbalanse i utdanningsvalg. Den omtaler Likestillings- og diskrimineringsombudets håndheving av likestillingslovens likelønnsbestemmelser, og arbeidsgiveres plikt til aktivt å fremme likestilling som viktige virkemidler for en effektiv oppfølging av retten til likelønn. Regjeringen varsler i meldingen at den vil sikre at man får frem lønnsstatistikk fordelt på kjønn og stillingsgrupper på virksomhetsnivå, og foreslår at dette inngår i virksomhetenes aktivitets- og redegjørelsesplikt. Regjeringen vil også sikre en plikt for arbeidsgivere til å opplyse om lønn ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av kjønn.

Det pekes på samme verktøy i regjeringens melding til Stortinget om arbeidsforhold, arbeidsmiljø og sikkerhet, Meld. St. 29 (2010-2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv. Meldingen tar opp deltidsproblematikk, med vekt på undersysselsetting og ufrivillig deltid. De aller fleste som arbeider ufrivillig deltid er kvinner. Tallet på deltidsansatte som ønsker lengre arbeidstid per uke er høyest i kvinnedominerte yrker uten krav til utdanning. Meldingen foreslår videre utredning av drøftingsplikt for arbeidsgiver med de tillitsvalgte om bruk av deltidsstillinger og retten til heltid ved arbeid utover avtalt arbeidstid. Samtidig varsler regjeringen at den vil vurdere hvordan arbeid mot ufrivillig deltid kan inngå som et ledd i arbeidsgiveres aktivitets- og redegjørelsesplikt etter likestillingsloven.

I regjeringens jobbstrategi for unge med nedsatt funksjonsevne, som ble lansert i forbindelse med Prop 1 S (2011-2012) inngår også tiltak knyttet til aktivitets- og redegjørelsesplikten. Til tross for at det lovfestede vernet mot diskriminering er blitt styrket, har arbeidsgivere fortsatt motforestillinger mot å ansette arbeidssøkere med nedsatt funksjonsevne. Det er eksempelvis dokumentert at det er mindre sannsynlig at høyt kvalifiserte rullestolbrukere og blinde blir innkalt til intervju enn andre. Det vises til at aktivitetsplikten betyr at arbeidsgiverne skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og likeverd, sikre like muligheter og rettigheter for alle, og hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Regjeringen varsler at den vil vurdere nærmere hvordan virksomhetenes arbeid for rekruttering og inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne best kan inngå som et ledd i oppfølgingen av aktivitets- og redegjørelsesplikten i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Oppmerksomheten rundt samfunnsansvar i næringslivet er økende, både i Norge og globalt. Samfunnsansvar handler i hovedsak om å ta sosiale og miljømessige hensyn ut over det som er pålagt ved lov. Staten har i ulike meldinger om eierskap presisert nærmere hva samfunnsansvar i bedrifter med statlig eierskap innebærer. Regjeringen har blant annet klare forventninger til likestilling og mangfold. Det understrekes at likestilling i næringslivet er et konkurransefortrinn som kan bidra til å møte selskapenes globale utfordringer. I tillegg til et mål om høy grad av kjønnsbalanse i styrer, gis det klare føringer om at norske selskaper bør legge strategier for hvordan den beste kompetansen kan benyttes i selskapene, inklusiv hvordan kvinner og minoritetsgrupper kan rekrutteres til topplederstillinger, jf. Meld. St. 13 (2010-2011) Aktivt eierskap.

2.2 Sammendrag av utvalgets vurderinger og forslag

2.2.1 Hovedpunkter

Utredningen av virkemiddelapparatet konkluderer med at lovfestingen av pliktene til aktivt likestillingsarbeid må styrkes. Dette er plikter som skal fremme den lokale likestillingsinnsatsen i alle typer av virksomheter. Slike plikter, som også kan kalles integreringsplikter, skiller seg fra andre typer av likestillingspolitiske innsatser ved at de framhever det systematiske og målrettete hverdagsarbeidet for likestilling på virksomhetsnivå. Gjennom slike plikter løftes likestilling fra et individuelt til et kollektivt nivå.

Flere andre offentlige utredninger, og flere nye meldinger til Stortinget, understreker aktivitets- og redegjørelsespliktens potensial som verktøy for likestilling. Utvalget foreslår at presiserte plikter blir lovfestet. Det bør også etableres et tydelig skille i lovverket mellom aktivitetsplikten for offentlige myndigheter i rollen som myndighetsutøvere og tjenesteytere, og aktivitets- og redegjørelsesplikten for arbeidsgivere. Tilsynet med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter bør legges til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD).

Utvalget konstaterer at forvaltningsstrukturen for iverksetting av likestillingspolitikk er for svak til å realisere ambisjonene for likestillingspolitikken. Skiftende regjeringer har unnlatt å ta grep som kan styrke den sentrale forvaltningens gjennomføringsevne. Man har dels satset på ansvarsspredning over departementstrukturen, dels på oppbygging av uavhengige forvaltningsorganer, og dels på delegering av gjennomføringsoppgaver til private stiftelser o.l. Men dette betyr også at politiske myndigheter har gitt seg selv en armlengdes avstand til gjennomføringen av likestillingspolitikken. Utvalget mener dette er svært uheldig, og foreslår derfor en styrking av strukturen for gjennomføring av likestillingspolitikk under BLD-ministerens instruksjonsmyndighet. Dette tilsier at det etableres en fagetat for likestilling under BLD. Det er viktig at en slik ny fagetat for likestilling har et regionalt nedslagsfelt, og kan bidra til å mobilisere kommuner og fylkeskommuner i det offentlige likestillingsarbeidet. Etter utvalgets vurdering bør departementet også styrke kontakten med frivillige aktører og organisasjoner samt med partene i arbeidslivet, når det gjelder aktivt likestillingsarbeid.

Kommunene har store likestillingspolitiske oppgaver både som arbeidsgivere og som tjenesteytere. Det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder engasjement for aktivt likestillingsarbeid, og det er langt mellom de regionale kompetansemiljøene på likestilling. Statlige myndigheter har brukt få ressurser på utviklings- og veiledningsarbeid som kan bidra til å sikre gjennomføringen av lovpålagte plikter på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Utvalget mener det er nødvendig med et krafttak for lokalt likestillingsarbeid. Under den svenske regjeringens storsatsning for å fremme kjønnslikestilling (Den särskilskilda jämställdhetssatsningen 2007-2010) er det også tilført store ressurser til likestillingsarbeid i regi av kommuner og landsting. Utvalget anbefaler at det iverksettes et tilsvarende samlet og fokusert likestillingsløft i Norge, og skisserer et tiårig utviklingsprogram for lokal likestilling gjennom øremerkede midler over statsbudsjettet, under BLDs forvaltningsansvar.

Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda har en svært viktig rolle i gjennomføringen av det rettslige vernet mot diskriminering. Det følger av Norges internasjonale forpliktelser at slike organer opptrer uavhengig av statsmakten. Dette hensynet tilsier at dagens organisering opprettholdes. Det bør ikke være tvil om håndhevingsapparatets uavhengighet, og hensynet sikres best gjennom en videreføring av dagens organisasjonsform. Utvalget vektlegger da også den lovpålagte oppgaven til Likestillings- og diskrimineringsombudet når det gjelder konvensjonstilsyn. Utvalget legger også sterk vekt på Stortingets formål med etableringen av denne håndhevingsstrukturen: At den skal være et reelt lavterskeltilbud til folk som opplever diskriminering. Utvalget er på denne bakgrunnen kritisk til noen av begrensningene i nemndas kompetanse, som avgrensningen mot å tilkjenne oppreisning ved konstatert diskriminering. Utvalget mener at denne begrensningen gir et lite effektivt diskrimineringsvern og vurderer dette som en klar svakhet også med hensyn til håndhevingssystemets gjennomslagskraft i offentligheten. Utredningen har også avdekket andre svakheter ved lavterskeltilbudet som tilsier endringer i diskrimineringsombudsloven og endringer i forskriften for Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Utvalget understreker betydningen av at både det rettslige diskrimineringsvernet og gjennomføringen av aktivt likestillingsarbeid anerkjenner krysningspunkter mellom kjønn og andre diskrimineringsgrunnlag. Utvalget anbefaler derfor at likestillingsarbeid i offentlig regi fortsatt struktureres slik at det inkluderer alle vernede diskrimineringsgrunnlag.

I det følgende presenteres et sammendrag av vurderinger og hovedforslag i utredningen.

2.2.2 Diskrimineringsvern og aktivt likestillingsarbeid. Lovgrunnlaget

I kapittel 3 behandler utvalget det rettslige vernet mot diskriminering og plikt til aktivt likestillingsarbeid, og vurderer forslag til lovendringer. Likestillingsloven legges til grunn, men utvalgets forslag er også relevant for de øvrige diskrimineringslovene.

Norge har ved tilslutning til internasjonale menneskerettighetskonvensjoner forpliktet seg til å motarbeide diskriminering på ulike grunnlag. Konvensjonsbeskyttelsen følger av FN-konvensjoner, Europarådskonvensjoner og av rettsakter i EU.

Sammenlignet med mange andre land i Europa var Norge tidlig ute med lovgivning mot kjønnsdiskriminering. Likestillingsloven som ble vedtatt i 1978, gjaldt alle samfunnsområder og nedfelte et forbud mot forskjellsbehandling mellom kvinner og menn.

Det er regler om krav til kjønnsrepresentasjon for styrer, råd og utvalg i likestillingsloven. Krav til kjønnsrepresentasjon i komiteer og utvalg er også tatt inn i kommuneloven, samt for styrer i allmennaksjeselskaper og styrer i alle offentlig eide selskaper, for styrer i samvirkeforetak og for kommunale aksjeselskaper der kommunen eier to tredjedeler eller mer. Det er også krav til kjønnsrepresentasjon for styrer i stiftelser der staten, en fylkeskommune eller kommune oppnevner hele styret i stiftelsen.

Det er i dag også et lovfestet forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion, livssyn, politisk syn, medlemsskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, nedsatt funksjonsevne og alder. Diskrimineringsvernet omfatter både direkte diskriminering og indirekte diskriminering. Diskrimineringsvernet varierer mellom grunnlag. Noen grunnlag har vern på alle samfunnsområder, mens andre grunnlag bare har vern i arbeidslivet. Og bare kjønn har diskrimineringsvern innenfor rammen av familieliv og privatliv. Ulikt vern har medført krav om harmonisering og styrking av diskrimineringsvernet. Forslag til en helhetlig diskrimineringslovgivning er utredet av et offentlig utvalg, Diskrimineringslovutvalget, som avleverte innstilling i 2009.8 Per i dag er likevel vernet mot diskriminering, og plikt til aktivt likestillingsarbeid, stadig regulert i ulike lover, og utvalget har lagt denne lovstrukturen til grunn for vurderinger og forslag.

Diskrimineringsjussen har tradisjonelt behandlet diskriminering éndimensjonalt, etter separate diskrimineringsgrunnlag, og uten å legge særlig vekt på samvirke mellom flere grunnlag. Dette skaper problemer for personer som blir rammet av diskriminering, for eksempel diskriminering på grunn av kjønn og etnisitet i samvirke. I en del tilfeller vil det også være kombinasjonen av to eller flere diskrimineringsgrunnlag som fører til diskrimineringen. I EU brukes gjerne begrepet multippel diskriminering («multiple discrimination») om dette. Utvalget bruker begrepet sammensatt diskriminering som en samlebetegnelse på slike tilfeller av samtidig og sammenvevd diskriminering.

En kartlegging Likestillings- og diskrimineringsombudet har gjennomført for utvalget om ombudets klagesaker, viser at saker om sammensatt diskriminering utgjør en ikke ubetydelig andel av saksmengden for ombud og nemnd. Av 244 klagesaker om diskriminering i denne kartleggingen handlet 53 saker om sammensatt diskriminering.9 Lovgrunnlaget gir ikke et eksplisitt vern mot sammensatt diskriminering. Selv om lovverket i dag åpner for at ombudet, nemnda og domstolene kan prøve saker hvor det påberopes sammensatt diskriminering, mener utvalget at det er behov for å presisere et vern mot sammensatt diskriminering i loven. Et slikt forbud vil styrke vernet mot diskriminering og gi klarere føringer for behandlingen av slike saker i håndhevingsorganene. Forbudet vil også skape økt bevissthet om personer og grupper som er særlig sårbare når det gjelder diskriminering. Spesifikke lovbestemmelser for å motvirke sammensatt diskriminering er i tråd med internasjonale anbefalinger, først og fremst generelle anbefalinger fra FNs kvinnediskrimineringskomité10, men også fra EU-kommisjonen11.

Utvalget foreslår at et forbud mot sammensatt diskriminering tas inn i likestillingsloven og i de øvrige diskrimineringslovene.

Etter gjeldende regelverk skal alle arbeidsgivere, arbeidslivets organisasjoner og offentlige myndigheter arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling knyttet til kjønn, nedsatt funksjonsevne og etnisitet, religion mv. Offentlige myndigheter har både aktivitetsplikt som arbeidsgiver og som offentlig myndighetsutøver og tjenesteyter på sine virkeområder. Pliktene er svært generelt utformet i dagens lovverk.

I tillegg til aktivitetsplikt har alle arbeidsgivere en redegjørelsesplikt. Redegjørelsesplikten innebærer at det skal redegjøres i årsberetning/årsbudsjett for hva som er gjort for å oppfylle aktivitetsplikten. Det skal redegjøres for planlagte og gjennomførte tiltak når det gjelder kjønn, funksjonsnedsettelse og etnisitet, religion mv. Når det gjelder kjønn skal det i tillegg redegjøres for den faktiske tilstand.

Det er Likestillings- og diskrimineringsombudet som håndhever redegjørelsesplikten for arbeidsgivere. Informasjons- og veiledningsarbeidet har særlig vektlagt aktivitetsplikten for arbeidsgivere. Ombudets kontroller av arbeidsgiveres likestillingsredegjørelser har til nå hatt begrenset omfang og i hovedsak omhandlet kommuners redegjørelser for kjønnslikestilling. Kontrollene viser at redegjørelsene i stor grad er mangelfulle.

Flere offentlige utredninger og meldinger til Stortinget fremhever aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven som et effektivt virkemiddel for å fremme likestilling i arbeidslivet. Etter utvalgets vurdering er det ingen tvil om at arbeidslivet er en sentral arena for å gjennomføre likestilling. Dagens likestillingsutfordringer tilsier også at det er nødvendig å ha en slik aktivitetsplikt i lovverket. Etter utvalgets vurdering har aktivitets- og redegjørelsesplikten, både for offentlige myndigheter og for arbeidsgivere, likevel begrenset verdi om den ikke gis et mer konkret innhold i lov eller forskrift og følges opp med aktiv veiledning, spredning av gode eksempler og kontrolltiltak. Diskrimineringslovutvalget la stor vekt på aktivitetsplikten som verktøy for likestilling i arbeidslivet.12 Likestillingsutvalget gjør det samme, men mener at det også er et behov for å konkretisere aktivitetsplikten for offentlige myndigheter.

Utvalget foreslår at aktivitetsplikten som gjelder arbeidsgivere, og aktivitetsplikten for offentlige myndigheter som myndighetsutøvere og tjenesteytere, konkretiseres i likestillingsloven.

Etter utvalgets vurdering er det behov for å overvåke og sikre at aktivitetsplikten følges opp i praksis. Utvalget mener derfor at det er viktig at ombudets kontroll med redegjørelsesplikten for arbeidsgivere blir styrket. Utvalget ser også oppfølging av aktivitetsplikten i sammenheng med sin vurdering av de eksisterende organisatoriske rammene for likestillingsarbeid på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Det bør etter utvalgets vurdering etableres et system for å følge opp offentlige myndigheters aktivitetsplikt i egenskap av myndighetsutøver og tjenesteyter.

Utvalget foreslår at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet tillegges myndighet til å føre tilsyn med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter, med mulighet for departementet til å delegere oppgaven til et underliggende organ (direktorat).

2.2.3 Iverksettingsstruktur for likestilling sentralt, regionalt og lokalt

I kapittel 4 redegjør utvalget for likestillingsarbeidet i regi av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, som har et overordnet politisk og administrativt ansvar for regjeringens likestillingspolitikk og arbeid mot diskriminering. Utvalget tar også kort opp andre departementers arbeid med likestilling og arbeidet mot vold i nære relasjoner. Det redegjøres i dette kapittelet blant annet for funn fra en spørreundersøkelse utvalget har gjennomført blant departementene våren 2011.

I kapittel 5 redegjør utvalget for oppgavene og arbeidet til kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn når det gjelder likestilling. Beskrivelsen bygger blant annet på en kartlegging av kommunalt og regionalt likestillingsarbeid som Likestillingssenteret på Hamar og Østlandsforskning har gjennomført på oppdrag for utvalget.13 De organisatoriske rammene for lokalt arbeid mot vold i nære relasjoner omtales også kort. I tillegg gis det en kort omtale av private stiftelser/sentre på likestillingsfeltet som med statlig støtte arbeider med å fremme likestilling regionalt og lokalt.

I kapittel 6 gir utvalget en helhetlig vurdering av de organisatoriske rammene for den statlige forvaltningen av likestilling.

Myndighetene har ambisiøse målsettinger for det offentlige likestillingsarbeidet. Dette kommer særlig til uttrykk gjennom plikten til aktivt likestillingsarbeid for offentlige myndigheter og gjennom integreringsstrategien som har ligget til grunn for det offentlige likestillingsarbeidet siden midten av 1980-tallet. Strategien innebærer blant annet at et likestillingsperspektiv skal integreres på alle fagområder og nivåer i den offentlige forvaltningen. Fra midten av 1990-tallet har det også vært gitt føringer i Utredningsinstruksen14 om at saker som har store konsekvenser for likestilling skal omtales i statlig utredningsarbeid. Utvalget har undersøkt hvordan departementer, fylkesmenn, fylkeskommuner og kommuner følger opp integreringsstrategien og plikten til aktivt likestillingsarbeid. Spørreundersøkelsen blant departementene viser at det er klare variasjoner departementene imellom med hensyn til forankring, organisering og prioritering av arbeidet med likestilling. Noen departementer arbeider systematisk med likestillingsspørsmål. Kunnskapsdepartementet og Utenriksdepartementet er eksempler på departementer som har sikret god forankring av arbeidet, gjennom nettverk eller team som har koordineringsansvar på tvers av avdelingene. Landbruks- og matdepartementet er et annet eksempel på et departement som bruker et bredt spekter av virkemidler for å fremme likestilling, på tvers av ansvarsområdene. Andre departementer arbeider mindre systematisk. Arbeidsdepartementet er eksempel på et departement som har svak forankring av likestillingsarbeid. Departementet har heller ikke utarbeidet en egen handlingsplan for likestilling innenfor departementets forvaltningsområder. Finansdepartementet svarte ikke på spørreundersøkelsen. Men i en tidligere evaluering av arbeidet med integrering av et kjønnsperspektiv i statsbudsjettet, scoret Finansdepartementet gjennomgående lavt.15 Mange departementer har kun generelle føringer om likestilling i sine tildelingsbrev til underliggende virksomheter.

Kartleggingen Likestillingssenteret på Hamar og Østlandsforskning har foretatt av det regionale og lokale likestillingsarbeidet, viser på samme måte, varierende innsats, men også at mange kommuner ikke driver aktivt likestillingsarbeid. Kun ti prosent av kommunene i undersøkelsen oppgir at de har et eget politisk utvalg for kjønnslikestilling. To tredjedeler av kommunene har ingen handlingsplan for likestilling på ett eller flere grunnlag. Mindre enn en tredjedel av kommunene svarer at de i stor grad har kjennskap til aktivitets- og rapporteringsplikten i lovgivningen. Likestilling er bare sporadisk nevnt i kommuneplanene og da hovedsakelig med en generell omtale. Fylkeskommunene har noe oftere dette som tema i fylkesplanene og de regionale planstrategiene. I den grad kommunene og fylkeskommunene arbeider med likestilling er det først og fremst i rollen som arbeidsgiver. Kommunene synes å ha lite kjennskap til plikten som myndighetsutøvere og tjenesteytere. Verken fylkeskommuner eller fylkesmannsembeter framstår som klare kompetansemiljøer på arbeidet med kjønnslikestilling.

Den mest nærliggende forklaringen på at den offentlige innsatsen for å fremme likestilling er liten, synes å være at verken aktivitetsplikten eller offentlige strategier og instrukser for å fremme likestilling er fulgt opp med aktivt pådriverarbeid. Statlige myndigheter har i liten grad forankret arbeidet for likestilling regionalt og lokalt, da med unntak av innsatsen når det gjelder arbeid mot vold i nære relasjoner.

BLD har få kraftfulle virkemidler til rådighet som pådriver og koordinator for regjeringens likestillingspolitikk. Ingen av departementets underliggende direktorater er gitt særskilt ansvar for å være fagdirektorat for kjønnslikestilling. Det mangler et statlig landsdekkende apparat som kan bistå kommunene med støtte, råd og veiledning når det gjelder arbeid med likestilling, og som kan bidra til å utvikle et helhetlig kunnskapsgrunnlag for politikkutvikling på feltet.

Utvalgets hovedkonklusjon er følgelig at iverksettingsstrukturen på likestillingsfeltet er for svak til å realisere ambisjonene i likestillingspolitikken. Det er behov for å etablere organisatoriske rammer som sikrer gjennomføring av en nasjonal likestillingspolitikk på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Videre har statlige myndigheter, etter utvalgets mening, hittil lagt for få økonomiske ressurser inn for å støtte opp om det regionale og lokale likestillingsarbeidet.

Utvalget foreslår at det etableres et nytt direktorat under BLD med fagansvar for gjennomføring av likestillingspolitikk. Et direktorat for likestilling bør ha regional forankring gjennom regionkontorer. Utvalget foreslår videre at det tas initiativ til en større satsing i form av et tiårig utviklingsprogram for lokalt likestillingsarbeid.

Et direktorat for likestilling skal arbeide flerdimensjonalt.

Kjerneoppgaver for et direktorat for likestilling vil være:

• Føre tilsyn med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter.

• Gi opplæring og veiledning om aktivitets- og redegjørelsesplikten i arbeidslivet.

• Forvalte økonomiske virkemidler innenfor likestillingsarbeidet, herunder regionale utviklingsmidler.

• Ivareta dokumentasjon og kunnskapsformidling.

2.2.4 Samråd med likestillingsorganisasjoner og med partene i arbeidslivet

I utredningens kapittel 7 vurderer utvalget sentrale myndigheters samråd med organisasjoner på likestillingsfeltet. Kapittelet tar også opp sentrale myndigheters samråd med partene i arbeidslivet på feltet.

Etter utvalgets vurdering er det et viktig demokratisk hensyn å legge til rette for at relevante organisasjoner har en offentlig stemme i likestillingsdebatten. Organisasjonene er både pådrivere for, og et korrektiv til, offentlige myndigheters likestillingsarbeid. De statlige tilskuddene til frivillige organisasjoner som arbeider for kjønnslikestilling er lave. Det er i dag ingen faste strukturer for kontakt mellom myndighetene og organisasjonene på kjønnslikestillingsfeltet.

Utvalget foreslår at det etableres et kontaktutvalg mellom de sentrale myndighetene og likestillingsorganisasjoner.

Et slikt kontaktutvalg bør bestå av representanter fra frivillige organisasjoner på likestillingsfeltet, fortrinnsvis organisasjoner som arbeider for å fremme likestilling mellom kjønn. Utvalget mener også at statlige tilskudd til frivillige organisasjoner bør økes for å sikre organisasjoner på feltet ressurser til å utøve sine roller.

Norsk arbeidsliv har lang tradisjon for institusjonalisert partssamarbeid, på virksomhetsnivå, regionalt og nasjonalt. Samarbeidet hviler på tillitsrelasjoner som er opparbeidet over tid mellom myndighetene og partene, og mellom arbeidstakersiden og arbeidsgiversiden i Norge. Selv om det er lange tradisjoner for partsamarbeid i Norge, er det etablerte samarbeidet mellom partene og myndighetene når det gjelder kjønnslikestilling begrenset. Utvalget mener at det er behov for flere og sterkere kontaktpunkter mellom likestillingsministeren og partene i arbeidslivet. Arbeidslivets parter bør være sentrale dialogpartnere for BLD-ministeren i arbeidet med å fremme likestilling i arbeidslivet generelt, og når det gjelder utviklingsarbeid knyttet til aktivitets- og redegjørelsesplikten spesielt. Organisasjonene i arbeidslivet har selv en aktivitetsplikt både som arbeidsgiver og innenfor sine fagområder.

Utvalget foreslår at det opprettes et forum for likestilling i arbeidslivet mellom barne-, likestillings- og inkluderingsministeren og partene i arbeidslivet. Et overordnet mål for forumet vil være å bidra til oppfølging av aktivitets- og redegjørelsesplikten i diskrimineringslovgivningen.

2.2.5 Et landsdekkende lavterskeltilbud. Likestillings- og diskrimineringsombudet

I kapittel 8 gjennomgår utvalget Likestillings- og diskrimineringsombudets (LDOs) oppgaver og arbeid, og gir sin vurdering med hensyn til hvilke oppgaver ombudet bør ha og hvordan oppgavene bør organiseres.

Utvalget har vurdert LDOs lovhåndheveroppgaver. Ett av hovedformålene med opprettelsen av ombudet var at det skulle gi et lavterskeltilbud for enkeltpersoner som mener seg utsatt for diskriminering. Ombudet skulle være en rask, effektiv og ikke for kostnadskrevende måte å ta opp diskrimineringsklager. LDO har plikt til å veilede de som henvender seg med spørsmål om diskriminering. Tilbudet om veiledning og klagebehandling skal være landsdekkende.

Ombudet har, på oppdrag for utvalget, gjennomført en kartlegging av egne klagesaker etter diskrimineringsgrunnlag (LDO 2011a). Kartleggingen gir opplysninger om typiske klagesaker, hvem som klager, hvor i landet klagere bor, sakenes utfall og om hvordan sakene er løst. Kartleggingen viser at ombudet har utfordringer med hensyn til å være et lavterskeltilbud. Det er skjevheter når det gjelder hvem om benytter seg av tilbudet og hvilke diskrimineringsspørsmål som blir reist. Kartleggingen viser for eksempel at om lag 70 prosent av de som klager er fra Oslo og det sentrale østlandsområdet. Halvparten av personene som klager på diskriminering i arbeidslivet er i administrative lederyrker og akademiske yrker. Andelen saker der det blir konkludert med diskrimineringsbrudd varierer med diskrimineringsgrunnlag. Det blir for eksempel langt oftere konstatert lovbrudd i saker om kjønnsdiskriminering enn i saker om etnisk diskriminering. Denne typen kartlegging gir informasjon om LDOs virke som lavterskeltilbud, som er viktig for den løpende evalueringen av virksomheten. Utvalget mener at slik systematisk dokumentasjon og analyse bør være en integrert del av LDOs arbeid.

Utvalget foreslår at ombudet blir pålagt som en del av sitt mandat, å kartlegge og analysere egne klage- og veiledningssaker. Utvalget foreslår også at ombudet får en plikt til å innhente opplysninger fra partene om hvorvidt og hvordan saken er løst. Utvalget foreslår at det blir presisert i diskrimineringsombudsloven at partene plikter å gi slike opplysninger.

Utvalget har vurdert behovet for et lavterskeltilbud når det gjelder saker om seksuell trakassering. Saker om seksuell trakassering er i dag unntatt fra ombudets håndheving. Undersøkelser viser at seksuell trakassering er utbredt. Behovet for et lavterskeltilbud på dette området er derfor stort.

Utvalget foreslår at Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda får ansvar for å håndheve forbudet mot seksuell trakassering i likestillingsloven.

Utvalget vurderer også ombudets oppgaver i sammenheng med kontroll av redegjørelsesplikten for arbeidsgivere og for arbeidslivets organisasjoner. Utvalget mener at ombudets arbeid med redegjørelsene har vært godt gjennomført, men at det samlet sett er for få virksomheter som har vært gjenstand for kontroll. Kontrollene har omfattet en del kommuner, noen departementer og statlige utdanningsinstitusjoner. Nesten ingen virksomheter i privat sektor har vært kontrollert.

Utvalget anbefaler derfor at ombudet intensiverer kontrollen med arbeidsgiveres redegjørelsesplikt.

Ifølge presiseringen av mandatet skal utvalget vurdere ombudets lovhåndhevings- og tilsynsoppgaver i relasjon til andre typer organisatoriske løsninger for denne type oppgaver. Det følger av Norges internasjonale forpliktelser at det må være uavhengige organer på diskrimineringsfeltet. Håndhevings- og tilsynsoppgavene i tilknytning til diskrimineringsforbud kan derfor ikke organiseres innenfor rammen av departementets instruksjonsmyndighet. Utvalget legger videre stor vekt på Stortingets formål med etableringen av denne håndhevingsstrukturen: At den skal være et reelt lavterskeltilbud til folk som opplever diskriminering, og et alternativ til domstolsbehandling. Dette formålet understrekes også gjennom ombudets generelle veiledningsplikt. Utvalget går på dette grunnlaget inn for at lovhåndhevingsoppgavene blir videreført innenfor rammen av LDO.

Utvalget gjennomgår ombudets kompetanse- og pådriverarbeid. Oppgavene slik de er beskrevet i ombudets mandat, er ikke skarpt avgrenset, og går over i hverandre.

Utvalget foreslår at forskriften om ombudets mandat forenkles slik at kjerneoppgavene i pådriverarbeidet kommer klart frem.

Utvalget mener at dette vil bidra til gjøre prioriteringen mellom arbeidsoppgaver enklere. Det er store utfordringer med hensyn til gjennomføringen av deler av den lovpålagte virksomheten, som omfanget av kontroller med redegjørelsesplikten, undersøkelser om art og omfang av diskriminering, samt dokumentasjon og analyse av egne klage- og veiledningssaker. Arbeidet med å løse disse oppgavene bør gis større prioritet.

Utvalget foreslår at et nytt direktorat skal få ansvar for å veilede arbeidsgivere om aktivitets- og redegjørelsesplikten. Dette er ikke til hinder for at ombudet fortsatt kan drive slik veiledning, men en viss arbeidsdeling på dette område vil kunne medvirke til at ombudet prioriterer kjerneoppgavene vist til ovenfor. Utvalget har ikke anbefalt at ombudet skal ha tilsyns- og veiledningsansvar når det gjelder offentlige myndigheters aktivitetsplikt som myndighetsutøver og tjenesteyter. Dette er en sentral oppgave for et nytt direktorat.

Utvalget vurderer også problemstillingen om det fortsatt bør være ett ombud. Utvalget viser til en rekke hensyn som taler mot en oppdeling av ombudet. Aktivitets- og redegjørelsesplikten for arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner gjelder på flere diskrimineringsgrunnlag, og utvalget har anbefalt at kontrollarbeidet med redegjørelsene styrkes. En oppdeling av ombudorganisasjonen vil vanskeliggjøre dette. Det vil også vanskeliggjøre behandlingen av enkeltklager om sammensatt diskriminering, som i dag forekommer i en god del av ombudets klagesaker.

2.2.6 LDOs konvensjonstilsyn

I kapittel 9 gir utvalget sin vurdering av Likestillings- og diskrimineringsombudets tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis er i overensstemmelse med de forpliktelsene Norge har etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (KDK) og FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK). Dette er en lovpålagt oppgave for LDO. At ombudet er pålagt denne oppgaven er i tråd med Norges internasjonale forpliktelser om å etablere en uavhengig overvåkingsmekanisme. Norge er forpliktet til å følge de to ratifiserte konvensjonene. Det vil si at staten må respektere, beskytte og oppfylle de forpliktelser som er vernet av konvensjonene, og norsk rett og forvaltningspraksis må ikke være i motstrid med konvensjonene. Motstrid betyr at norske lovregler, rettspraksis eller forvaltningspraksis er i strid med det som er fastsatt eller følger av rettspraksis knyttet til de to konvensjonene. Hvis det konstateres motstrid, må norske myndigheter endre loven og/eller sin forvaltningspraksis.

Utvalget har fått gjennomført en kartlegging av ombudets konvensjonstilsyn (Hellum og McClimans 2011). Utvalgets vurderinger i kapittel 9 bygger på denne kartleggingen.

Ombudet har ifølge kartleggingen i liten grad utviklet rutiner for gjennomgang og oppdatering av relevant praksis fra de internasjonale overvåkingsorganene. Det er BLD som har gjennomføringsansvaret for konvensjonene. Kartleggingen viser at ombudet i liten utstrekning har rapportert til BLD om motstrid mellom norsk rett og forvaltningspraksis på den ene side og konvensjonene på den annen side. Det synes som om henvendelser til departementet skjer mer som ledd i ombudets nasjonale lovhåndhevingsoppgave, enn som en rapportering av saker om motstrid mellom konvensjonsforpliktelsene og norsk lov og forvaltningspraksis.

Lovforarbeidene gir lite veiledning i hvordan ombudet skal gjennomføre sitt tilsynsansvar. Ombudet har ikke utarbeidet faste rutiner, formkrav og kvalitetssikringsstandarder for dette arbeidet. Kartleggingen anbefaler at konvensjonstilsynsfunksjonen blir skilt ut som en egen funksjon.

Utvalget foreslår at det tas inn en presisering i forskriften om Likestillings- og diskrimineringsombudet om at ombudet skal rapportere om motstrid mellom norsk rett og forvaltningspraksis og konvensjonene til BLD. Motstrid kan også være at staten på annen måte unnlater å gjennomføre konvensjonene. Utvalget foreslår derfor en presisering om at også en slik situasjon utløser en plikt til å rapportere til departementet. Unnlatelse av å gjennomføre konvensjonene må her forstås i juridisk forstand. Etter utvalgets vurdering bør ombudet rapportere løpende til departementet, og så snart et aktuelt motstridsspørsmål er ferdig utredet.

Utvalget foreslår at det forskriftfestes at ombudet skal rapportere til departementet om motstrid mellom norsk rett og forvaltningspraksis og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. Plikten til å rapportere skal også omfatte tilfeller der staten på annen måte ikke har fulgt opp sine forpliktelser etter disse konvensjonene.

Ombudet bør videre vurdere organisatoriske tiltak med hensyn til formkrav, rutiner for kvalitetssikring, og eventuell utskilling av konvensjonstilsynet som egen virksomhet, i tråd med anbefalingene fra kartleggingen av konvensjonstilsynet.

En sikker ivaretakelse av konvensjonstilsynet er ressurskrevende. LDO ble ikke tilført særlige ressurser til konvensjonstilsynet, da dette tilsynet ble lovpålagt.

Utvalget foreslår at ombudet gis økte ressurser for å styrke sin funksjon når det gjelder konvensjonstilsynet.

2.2.7 Et effektivt diskrimineringsvern. Likestillings- og diskrimineringsnemnda

I kapittel 10 gjennomgår utvalget Likestillings- og diskrimineringsnemndas (nemndas) lovhåndheveroppgaver, i lys av mandatet om at utvalget skal vurdere kompetansedelingen mellom ombud og nemnd, og gjennomslag i offentligheten for uttalelser og vedtak. Nemnda er et lovhåndheverorgan, og utvalget foreslår ikke endringer når det gjelder nemndas nøytrale og uavhengige lovhåndheverrolle.

Nemndas myndighet er i dag begrenset på flere måter. Utvalget konsentrerer sin drøfting om to begrensinger: Det ene forholdet er at nemnda ikke kan tilkjenne oppreisning i diskrimineringssaker. Det andre forholdet gjelder nemndas myndighet vis a vis andre forvaltningsorganer.

Bare domstolene kan tilkjenne oppreisning i diskrimineringssaker, og svært få diskrimineringssaker i Norge behandles for domstolene. Det faktum at nemnda ikke kan tilkjenne oppreisning i diskrimineringssaker, gir etter utvalgets vurdering et lite effektivt diskrimineringsvern.

Utvalget gjennomgår generelle krav til nasjonal prosesslovgivning og nemndas saksbehandling, og mener at prosessen for nemnda er tilfredsstillende for å gi nemnda myndighet til å tilkjenne oppreisning. Det blir også vist til eksempler fra noen av de andre nordiske landene. Videre gjennomgår utvalget eksempler fra andre klagenemnder i Norge som er tillagt en lignende myndighet.

Utvalget foreslår at nemnda får myndighet til å tilkjenne oppreisning i saker om diskrimineringsbrudd.

For å gi et reelt alternativ til domstolsbehandling, foreslår utvalget at vedtak fra nemnda om oppreisning skal ha samme virkning som en rettskraftig dom. Utvalgets forslag er avgrenset mot erstatning for økonomisk tap, som fortsatt bør behandles av domstolene.

Videre påpeker utvalget at det er et behov for å gjennomgå de ulike bestemmelsene om oppreisning og erstatning for økonomisk tap, for å skape et klarere skille mellom de to reaksjonene.

Dersom utvalgets forslag om at nemnda kan ilegge oppreisning ikke blir fulgt opp, mener utvalget tiden er inne for å revurdere ordningen med Likestillings- og diskrimineringsnemnda, til fordel for andre mer effektive løsninger. Utvalget gjennomgår i denne sammenhengen ordningen i Sverige der diskrimineringsombudsmannen kan føre diskrimineringssaker for domstolene. I så fall vil det ikke være aktuelt å videreføre Likestillings- og diskrimineringsnemndas behandling av individuelle diskrimineringsklager.

Forslaget om oppreisning aktualiserer at det i dag er strengere krav til skyld, det vil si krav om grov uaktsomhet, for å få oppreisning for kjønnsdiskriminering utenfor arbeidslivet, sammenlignet med diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. og funksjonsnedsettelse, der det kun kreves vanlig uaktsomhet. Utvalget mener at det ikke er grunnlag for kravet om grov uaktsomhet for å få oppreisning for kjønnsdiskriminering, mens det er mindre strenge krav for å få oppreisning for etnisk diskriminering eller for diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse.

Utvalget foreslår at skyldkravet for å få oppreisning for kjønnsdiskriminering utenfor arbeidslivet endres fra grov uaktsomhet til vanlig uaktsomhet.

I saker som gjelder enkeltvedtak i forvaltningen kan nemnda kun gi en uttalelse om forholdet til diskrimineringsforbudene, og ikke fatte vedtak. Det kan skilles mellom to typer enkeltvedtak. Det dreier seg for det første om vedtak som treffes av forvaltningen som arbeidsgiver. For det andre dreier det seg om vedtak som treffes av forvaltningen som myndighetsutøver på andre områder.

Utvalget kan ikke se noen saklig grunn til å behandle offentlige virksomheter som arbeidsgivere annerledes enn private arbeidsgivere når det gjelder spørsmål om nemndas vedtaksmyndighet. Det er ikke rimelig at arbeidssøkere og arbeidstakere stilles ulikt i sin sak for nemnda, avhengig av om saken gjelder offentlig eller privat sektor. Det bør derfor være samme mulighet for nemnda til å benytte pålegg overfor disse, samt eventuelt å treffe vedtak om oppreisning. Utvalget går likevel inn for å begrense sitt forslag på en slik måte at enkeltvedtak truffet av Kongen i statsråd og av departementene faller utenfor.

Aktuelle enkeltvedtak knyttet til en offentlig virksomhet som arbeidsgiver kan være ansettelse, oppsigelse, avskjed, suspensjon og forflytning i offentlige tjenesteforhold.

Utvalget foreslår at nemnda skal få myndighet til å overprøve andre myndigheters enkeltvedtak når vedtaket er truffet i egenskap av å være arbeidsgiver. Unntatt fra dette er vedtak truffet av Kongen eller departementene.

Utvalget har behandlet spørsmål om nemndas myndighet når det gjelder andre enkeltvedtak som ikke gjelder rollen som arbeidsgiver, og forholdet til forskrifter som er i strid med diskrimineringsvernet. I slike tilfeller kan nemnda gi uttalelse, men ikke treffe vedtak. En uttalelse kan eventuelt innebære at det reises kritikk mot et enkeltvedtak, en forskrift, eller en praksis, fordi denne er i strid med diskrimineringslovgivningen. I nemndas praksis finnes det flere eksempler på uttalelser om at en forvaltningspraksis er i strid med likestillings- og diskrimineringslovverket, men hvor uttalelsen ikke har medført endringer. Dette krenker den enkeltes diskrimineringsvern. Utvalget har likevel kommet til at nemnda ikke bør gis utvidet myndighet til å overprøve forskrifter og andre enkeltvedtak forvaltningen treffer, med unntak av vedtak som fattes i rollen som arbeidsgiver. Utvalget peker på muligheten for å få det aktuelle saksforholdet prøvet for domstolene. Slike saker utløser etter dagens regelverk ikke automatisk fri rettshjelp.

Utvalget foreslår at det innvilges fri rettshjelp, uten krav til behovsprøving i slike saker der klager har fått nemdas medhold i diskriminering og nemda anbefaler fri rettshjelp.