Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2012: 15

Politikk for likestilling

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Introduksjon

1 Utvalgets mandat og sammensetning

1.1 Utvalgets oppnevning og mandat

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. februar 2010 for å utrede norsk likestillingspolitikk med utgangspunkt i livsløp, etnisitet og klasse. Utvalget startet opp sitt arbeid 1. august 2010. I mandatet var utvalget bedt om å levere sin utredning to år etter oppstart.

I oktober 2010 fikk utvalget en presisering av mandatet knyttet til å utrede de eksisterende institusjonelle og organisatoriske rammene for likestillingsarbeid i offentlig regi på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Denne delen av utvalgets arbeid skulle forseres. NOU 2011: 18 Struktur for likestilling, ble levert 15. november 2011. Likestillingsutredningen består slik av to publikasjoner: NOU 2011: 18 og NOU 2012: 15 Politikk for likestilling.

Mandatet:

«Målet med utredningen er å legge grunnlaget for en helhetlig og kunnskapsbasert likestillingspolitikk for framtida. Utredningen skal gjennomføres i et livsløps- klasse og etnisitetsperspektiv, og sammenhengen mellom perspektivene skal drøftes. Likestilling er her å forstå som kjønnslikestilling.
Utvalget skal drøfte det prinsipielle utgangspunktet for norsk politikk for kjønnslikestilling, herunder spørsmål om hvorfor det norske samfunnet trenger en likestillingspolitikk og målet for denne. Utvalget skal peke på likestillingspolitiske dilemmaer og utfordringer i et livsløps- klasse- og etnisitetsperspektiv.
Utvalget skal drøfte hensiktsmessige indikatorer for likestilling; hvordan måle en ønsket utvikling. Utvalget skal videre gjøre opp status for kjønnslikestilling i Norge, basert på tidligere forskning, utredninger, registerdata og erfaringer. Utvalget skal også identifisere områder der likestilling ikke er oppnådd, herunder regionale forskjeller som følge av ulikheter i levekår og livsmønster og drøfte årsaker og peke på løsninger. Utvalget skal komme med konkrete forslag til tiltak og virkemidler, under hensyn også til den praktiske anvendbarheten. Utvalget skal vurdere behovet for ny kunnskap og har anledning til å sette i gang prosjekter. Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes. Minst et av forslagene fra utvalget skal baseres på uendret ressursbruk.»

Utvalgets tolkning av dette mandatet presenteres i kapittel 2.

Presiseringen av mandatet om virkemiddelapparatet, jf. brev fra Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet 2010, ble gitt i forbindelse med at departementet hadde behov for en vurdering av virkemiddelapparatet i forbindelse med gjennomgangen av diskrimineringslovgivningen. I denne presiseringen ble utvalget bedt om å vurdere de eksisterende institusjonelle/organisatoriske rammene for likestillingsarbeid i offentlig regi på sentralt, regionalt og lokalt nivå og eventuelt fremme forslag om tiltak som kan videreutvikle og styrke den offentlige innsatsen. Utvalget ble bedt om å vurdere Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) sine oppgaver særskilt, herunder fordeler og ulemper ved å legge lovhåndhevings- og tilsynsoppgaver til et ombud, kompetansedelingen mellom ombudet og nemnda og vurdering av LDOs oppgaver når det gjelder tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med internasjonale forpliktelser. Utvalget skulle også vurdere ulike modeller for å ivareta samarbeid mellom offentlige myndigheter og sivilt samfunn på likestillings- og diskrimineringsområdet, samt partene i arbeidslivet.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Professor Hege Skjeie, Universitetet i Oslo (utvalgsleder)

  • Seniorrådgiver Ronald Craig, Likestillings- og diskrimineringsombudet

  • Doktorgradstipendiat Helga Eggebø, Universitetet i Bergen

  • Professor Anne Britt Flemmen, Universitetet i Tromsø

  • Professor Øystein Gullvåg Holter, Universitetet i Oslo

  • Postdoktor og forsker Cathrine Holst, Universitetet i Oslo.

  • Professor Anders Todal Jenssen, Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet, Trondheim

  • Professor Kjell Erik Lommerud, Universitetet i Bergen

  • Doktorgradsstipendiat Marjan Nadim, Institutt for samfunnsforskning, Oslo

  • Seniorforsker Sevil Sümer, Universitetet i Bergen

  • Forskningsleder Mari Teigen, Institutt for samfunnsforskning, Oslo

  • Førstekonservator Thomas Michael Walle, Norsk folkemuseum, Oslo

Sekretariatet har bestått av Marit Wårum (sekretariatsleder), Kari Framnes (utredningsleder), Agnes Aaby Hirsch (utredningsleder) og Ane Lindholt (førstekonsulent). Elin Rønningen (utredningsleder) ledet arbeidet med NOU 2011: 18 og har arbeidet i 20 prosent stilling med den foreliggende utredningen. Kari Framnes har arbeidet i sekretariatet fra januar 2011, først med NOU 2011: 18 og deretter med den foreliggende utredningen. Ane Lindholt ble engasjert i en periode på tre måneder våren 2011, deretter fra august 2011 frem til overlevering i 2012. Forsker Beret Bråten har vært engasjert til arbeid i sekretariatet fra oktober 2011 til midten av januar 2012 og på timebasis fra mars til overlevering 2012.

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har siden oppstart 1. august 2010 avholdt 15 møter, med til sammen 23 møtedager. Utvalget har i løpet av utredningsarbeidet vært organisert i arbeidsgrupper rundt ulike temaer i utredningsarbeidet. Flere utvalgsmedlemmer har bidratt med tekster til utredningen.

Det har vært følgende møter i tilknytning til utredningsarbeidet:

Departementer

Utvalgsleder hadde i november 2010 et møte med Embetsgruppen for likestilling for å orientere om utvalgets arbeid. I Embetsgruppen for likestilling deltar representanter for hvert av departementene. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet leder gruppen. I januar 2011 ble det utpekt kontaktpersoner for utvalget fra departementene. Utvalgsleder deltok sammen med sekretariatet på et møte med kontaktpersonene fra departementene i mars 2011. På møtet fikk utvalget innspill om departementenes arbeid med likestilling på egne fagområder. Formålet med møtet var å få innspill, i form av forberedte innlegg, om konkrete temaer knyttet til organisering av likestillingsarbeid i departementene. Møtet med departementene ble fulgt opp med en egen spørreundersøkelse til samtlige departementer, jf. Likestillingsutvalget (2011) Notat om arbeid med kjønnslikestilling i departementene.

Utvalgets sekretariat har i tillegg hatt møter med flere departementer for å få belyst nærmere problemstillinger under departementenes ansvarsområder. Det gjelder Arbeidsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet, samt Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

Direktorater

Sekretariatet hadde i mars 2011 møter med representanter for Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) for å få informasjon om direktoratenes arbeid generelt og om arbeidet med likestilling. Utvalget mottok også en skriftlig redegjørelse fra Bufdir i etterkant av møtet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet/ Likestillings- og diskrimineringsnemnda

Utvalget har hatt en rekke møter med Likestillings- og diskrimineringsombudet. Utvalgsleder, flere av medlemmene og sekretariatet gjennomførte i januar 2011 en møterekke med Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) der ombudet, Sunniva Ørstavik, deltok sammen med ledergruppen og flere saksbehandlere. Utvalget har også mottatt skriftlige innspill om likestillings- og mangfoldsarbeid i arbeidslivet fra LDO, i tillegg til LDOs kartlegging av egne klagesaker 2007-2010. Utvalgsleder og sekretariatet hadde også i februar 2011 møte med Likestillings- og diskrimineringsnemnda, ved nemndas leder Trude Haugli og sekretariatsleder. På møtet ble en rekke forberedte spørsmål om nemndas virksomhet og erfaringer gjennomgått.

Fylkesmenn

Utvalgsleder og sekretariatet hadde i januar 2011 møte med Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Østfold og Fylkesmannen i Telemark for å drøfte fylkesmannens rolle i det offentlige likestillingsarbeidet. Utgangspunktet for møtet har vært forberedte problemstillinger fra utvalget. Fylkesmennene som deltok på møtet uttalte seg på bakgrunn av egne erfaringer som fylkesmenn. Møtet ble fulgt opp med et brev til fylkesmennenes arbeidsutvalg, hvor det ble bedt om innspill fra alle embeter. Utvalget mottok innspill fra totalt syv av 18 embeter.

Likestillingssentrene

Sekretariat og utvalgsleder har hatt flere møter med ledelsen og representanter fra flere sentre som arbeider for å fremme likestilling, og som mottar statlig støtte. Formålet med møtene har vært å få innblikk i sentrenes arbeid og erfaringer som pådrivere for likestilling mellom kjønnene. Egne møter er avholdt med Likestillingssenteret (Hamar), KUN senter for kunnskap og likestilling (Steigen), Senter for likestilling (Agder) og Reform – Ressurssenter for menn (Oslo). I tillegg har sekretariatet hatt møte med representanter for Komité for kjønnsbalanse i forskning (Kif), som er oppnevnt av Kunnskapsdepartementet. Likestillingssenteret på Hamar har sammen med Østlandsforskning undersøkt det regionale og kommunale likestillingsarbeidet for utvalget, og sammen med prosjektgruppen for Fritt-valg satsningen i Agder gitt innspill til utredningsarbeidet om likestillingsarbeid i skole og barnehage.

Partene i arbeidslivet

Utvalget har hatt flere møter med hovedorganisasjoner i arbeidslivet. I mars 2011 hadde utvalget ved utvalgsleder, flere av medlemmene og sekretariatet et felles møte med hovedorganisasjonene. På arbeidstakersiden møtte representanter fra LO, YS, Unio og Akademikerne, på arbeidsgiversiden møtte representanter fra Virke (tidligere HSH), NHO, Spekter og KS. På dette møtet kom det innspill fra partene om deres arbeid med likestilling. Utvalget har også mottatt partenes innspill til høringen av Meld. St. 6 (2010 – 2011) Likestilling for likelønn.

Sekretariatet og utvalget har også hatt egne møter med arbeidstakerorganisasjonene LO, YS, Unio og Akademikerne.

Frivillige organisasjoner

I september 2011 hadde utvalget ved utvalgsleder, et utvalgsmedlem og sekretariatet møte med organisasjoner som arbeider med likestillingsspørsmål. Utvalget mottok også skriftlige innspill i etterkant av møtet fra noen av organisasjonene. Sekretariatet har også hatt møter med lederen for Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM), daglig leder for borgerrettighetsstiftelsen Stopp diskrimineringen og med JURK (Juridisk rådgivning for kvinner).

Eksterne utredninger og kartlegginger

Utvalget har bestilt en rekke kunnskapsstatuser, og har tatt initiativ til å samle inn underlagsmateriale om likestillingspolitikken og organisering av likestillingspolitikken i de andre nordiske land. I tillegg har utvalget bestilt faktaunderlag og samarbeidet med Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet om to større analyseprosjekter. Utvalget har videre bestilt materiale som grunnlag for tiltaksutvikling, og for å vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger. Nedenfor følger en liste over publikasjoner bestilt av utvalget:

Aune, Helga og Else Leona McClimans (2012) Vurdering av når stipendordninger for å øke rekrutteringen av det underrepresenterte kjønn til utvalgte utdanninger kan være lovlig. Betenkning.

Berven, Nina og Bodil Ravneberg (2012) Forskning om velferdspolitikk og omsorgsordninger i et likestillingsperspektiv. En kunnskapskartlegging. Uni Rokkan rapport nr. 4-2012.

Brekke, Idunn og Liza Reisel (2012) Klasse og kjønn i et likestillingsperspektiv. Rapport nr. 6/2012. Institutt for samfunnsforskning.

Danielsen, Kirsten, mfl. (2011) Livsløp i et likestillingsperspektiv. Hvilke utfordringer har forskningen tematisert? Hvilke utfordringer har offentlige myndigheter tematisert. Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA). Notat til Likestillingsutvalget.

Djuve, Anne Britt mfl. (2011a) Et etnisk perspektiv på likestilling - en kartlegging av politiske dokumenter og kunnskapstilfang. Fagbevegelsens forskningssenter. Fafo-notat 2011:06

Emerek, Ruth og Martin Bak Jørgensen (2011) Lige rettigheter – Ligestilling i Danmark CoMID, Aalborg universitet.

Freidenvall, Lenita (2011) Faktarapport om jämställdhet i Sverige. Stockholms Universitet.

Hansen, Ketil Lenert (2012) Likestillingsstatus blant samer. En kunnskapsstatus. Universitetet i Tromsø.

Hansen, Thomas og Britt Slagsvold (red.) (2012) Likestilling hjemme. Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring. Rapport 08/2012.

Guldvik, Ingrid mfl. (2011) Vedvarende vikeplikt – En kartlegging av kommunalt og regionalt likestillingsarbeid. Likestillingssenteret Hamar i samarbeid med Østlandsforskning.

Hellum, Anne og Else Mc Climans (2011) Kartlegging av likestillings- og diskrimineringsombudets tilsyn med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimiieringskonvensjon. Universitetet i Oslo, Juridisk fakultet, avdeling for kvinnerett, barnerett og likestillings- og diskrimineringsrett (KVIBALD).

Jensberg, Heidi mfl. (2012) Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet 1990-2010. SINTEF Teknologi og samfunn, avd. Helse og NTNU. (Prosjektoppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, med innspill fra Likestillingsutvalget).

Johnsen, Julian V. og Katrine V. Løken (2011) Økonomisk registerforskning på likestillingseffekter av velferdstiltak og familiepolitikk. Working Papers in Social Insurance, University of Bergen; 111.

LDO (2011) LDO’s klagesaker 2007-2010 for utvalgte diskrimineringsgrunnlag og områder (2011). Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Nousiainen, Kevät (2011) Gender equality and anti-discrimination law, equality bodies, equality planning and cooperation in equality matters in Finland 2011 University of Turku.

Solheim, Erling (2012) Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet Norge – Europa. Notat til Likestillingsutvalget.

Teigen, Mari (2012) Norske makteliter 2001-2011. En oppdatering av posisjonsutvalget i den norske lederskapsundersøkelsen. Notat. Institutt for samfunnsforskning.

Det ble også gitt en større bestilling til Statistisk sentralbyrå om statistikk knyttet til flere utredningstemaer, spesielt utdanning, arbeidsmarkedsdeltakelse og inntekt. I den forbindelse ble det levert materiale for å belyse nye begreper utviklet av utvalget, dette gjelder en bestilling om langvarig deltid og en bestilling om lavinntekt på individnivå.

I tillegg har Arbeids- og velferdsdirektoratet og Proba samfunnsanalyse utarbeidet grunnlagsdokumenter for vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger.

Ekstern formidling i løpet av prosjektperioden

Utvalget har etablert en egen nettside, som driftes av KILDEN (informasjonssenter for kjønnsforskning), jf. lenke til nettsiden:

http://kilden.forskningsradet.no/c79332/artikkel/vis.html?tid=79333

Utvalget arrangerte 3. februar 2012 en konferanse på Litteraturhuset Alles jobb – ingens ansvar? Hovedtemaet var organiseringen av flerdimensjonalt likestillingsarbeid i Norge med eksempler også fra svensk og tysk likestillingsarbeid og -utredninger. Utvalgsleder og utvalgsmedlemmer har bidratt med foredrag gjennom utvalgsperioden og skrevet i dagspressen og fagtidsskrifter.

2 Helhetlig likestillingspolitikk. Perspektiv og sammendrag

2.1 Tolkning av mandatet

Hovedmandatet for utredningen angir et sett av brede oppgaver. Utvalget skal utrede norsk likestillingspolitikk, analysere status, peke på utfordringer og dilemmaer, og komme med anbefalinger. Utredningen skal gjennomføres i et livsløps-, klasse- og etnisitetsperspektiv, og sammenhengen mellom perspektivene skal drøftes. Mandatet presiserer at likestilling skal forstås som kjønnslikestilling.

2.1.1 Likestillingspolitikkens prinsipielle utgangspunkt

Utvalget er bedt om å «drøfte det prinsipielle utgangspunktet for norsk politikk for kjønnslikestilling, herunder spørsmål om hvorfor det norske samfunnet trenger en likestillingspolitikk og målet for denne». Vi har her tatt utgangspunkt i rettferdighetsbetraktninger. Å være likestilt er noe hver og en av oss har rett til, som en følge av den respekt hver og en av oss har krav på som personer. Et samfunn som ikke garanterer borgerne denne respekten og de rettighetene og det medborgerskapet som følger, er et urettferdig samfunn. Motsatt er et likestilt og rettferdig samfunn et samfunn der alle borgere deltar i samfunnet på like vilkår; der kjønn, klassebakgrunn, etnisitet, hvor man befinner seg i livsløpet, og andre forhold som er utenfor den enkeltes kontroll, ikke forringer levekår og livsmuligheter. Utvalget legger prinsippet om samfunnsdeltakelse på like vilkår til grunn. Prinsippet priviligerer ikke en bestemt livsstil eller livsmåte, det står en hver fritt å benytte seg av mulighetsrommet prinsippet tillater og garanterer. Men prinsippet krever at statens politikk tar som utgangspunkt at ethvert individ skal vises respekt og anerkjennes verdighet, og at mennesker behandles som mål i seg selv.

Produktivitetsbetraktninger og andre nyttebetraktninger kan være sammenfallende med, men ikke prinsipielt begrunne, likestillingspolitikken. Når likestillingspolitikken har så sterk oppslutning som den har i Norge, henger dette sammen med at velferdsstat, omsorgsordninger, og høy sysselsetting kan forenes med og til og med fremme produktivitet. Men når folk ønsker seg en politikk for likestilling er det også fordi de mener likestilling er et riktig og rettferdig mål for samfunnsutviklingen. Det er viktig å understreke at et rent nytteorientert perspektiv ikke ensidig kan begrunne likestillingspolitikk, fordi en slik ensidig begrunnelse kan komme til å krenke den retten vi alle har som individer til personlig og sosial respekt. Hva likestilling nærmere bestemt betyr og hva slags konkret likestillingspolitikk som bør føres, kan det ellers være ulike synspunkter på.

2.1.2 Krysningspunkter

Mandatet presiserer at utredningen skal legge vekt på krysningspunkter mellom kjønn, livsløp, klasse og etnisitet. I internasjonal litteratur om likestillingspolitikk kalles dette gjerne «kjønn +»: Ulikheter spiller ofte sammen og forsterker hverandre, og likestillingspolitikken må ta hensyn til dette. Tenkningen er ganske enkelt følgende: Kvinner med henholdsvis minoritets- og majoritetsbakgrunn kan ha nokså ulike livsbetingelser og levekårsutfordringer. Det samme gjelder kvinner, eller menn, med ulik minoritetsbakgrunn. Enslige forsørgere befinner seg i en annen omsorgssituasjon enn de som lever i parforhold, og kvinner som jobber deltid gjennom store deler av arbeidslivet, står på en svakere økonomisk plattform enn fulltidsarbeidende kvinner, og menn. Oppmerksomhet om slike krysningspunkter er viktig for politikkutvikling.

Mandatet identifiserer tre forskjellsskapende dimensjoner i tillegg til kjønn, og konsentrerer utredningsoppgavene til mulige samspill mellom disse. I virkeligheten er det flere samspillgrunnlag. En rekke andre grunnlag anerkjennes også – nasjonalt og internasjonalt, som grunnlag med lovfestet diskrimineringsvern. Det gjelder for eksempel funksjonsnedsettelse, religion, og seksuell orientering. Disse inngår (likevel) ikke i mandatet for utredningen. Utvalgets drøftinger gjennomføres dermed i et avgrenset «kjønn+»-perspektiv. 1 Den eksisterende likestillingspolitikken har uttalte ambisjoner om å inkludere hele spekteret av vernede diskrimineringsgrunnlag, og krysningspunkter mellom disse. Både arbeidsgivere og offentlige myndigheter har en lovpålagt plikt til å drive aktivt likestillingsarbeid på flere grunnlag enn kjønn. Men det kan være ganske uklart hva dette i praksis betyr. Vi tror derfor det er svært viktig at det mer konkrete innholdet i slike plikter, og ambisjoner, blir løftet tydeligere frem i den fremtidige politikkutviklingen på likestillingsfeltet.

Vi er bedt om å «peke på likestillingspolitiske dilemmaer og utfordringer i et livsløps-, klasse- og etnisitetsperspektiv». Dette er en gjennomgående oppgave. Analysene som gjennomføres i begge publikasjonene fra utredningsarbeidet har som formål å identifisere viktige utfordringer i likestillingspolitikken. Anbefalingene vi fremmer er knyttet til påpekninger av bestemte utfordringer og dilemmaer i dagens politikk, og ment å bidra til å møte, og overkomme, slike.

2.1.3 Likestillingsstatus

Utvalget er bedt om «å gjøre opp status for kjønnslikestilling i Norge, basert på tidligere forskning, utredninger, registerdata og erfaringer. Utvalget skal identifisere områder der likestilling ikke er oppnådd, herunder regionale forskjeller som følge av ulikheter i levekår og livsmønster, og drøfte årsaker og peke på løsninger.»

Det sier seg selv at denne oppgaven trenger en fornuftig avgrensning. Utvalget er sammensatt av forskere og utredningen er forskningsbasert, men gitt mandatet, har ambisjonen ikke vært å gi en beskrivelse av all forskning om kjønn og likestilling innenfor ulike fag og felt. Fokuset har vært på forskningen som belyser problemstillingene i mandatet og som har praktisk relevans for utforming av likestillingspolitikk. Utvalget knytter status-gjennomgangen til hovedlinjer i den likestillingspolitikken som er utviklet i Norge gjennom de siste førti årene, det vil si fra begynnelsen av 1970-tallet, da også likestillingsloven ble utarbeidet. Vi legger dermed særlig vekt på den hovedtematikken i likestillingspolitikken som knytter seg til politisk deltakelse, utdanning, lønnsarbeid, omsorg, og vern mot diskriminering, trakassering og vold. Dette er sentrale temaer i all internasjonal likestillingspolitikk. Men det er likestilling i Norge som tematiseres i mandatet. Utvalget har holdt seg til denne avgrensningen, og følgelig ikke vurdert Norges internasjonale likestillingsarbeid. Enkelte internasjonale rettslige føringer for norsk likestillingspolitikk er likevel vurdert der disse er relevante. Dette gjelder for det første de som følger av innarbeidingen av FNs kvinnediskrimineringskonvensjon i menneskerettsloven, for det andre av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.2

Utvikling av det rettslige rammeverket for likestilling i stort, blir derimot ikke vurdert. Dette er både en viktig, og samtidig en klart problematisk, avgrensning. Rettslige ordninger innrammer likestillingsbestrebelser på alle samfunnsområder. Lovgivning kan sette skranker for likestilling i statsborgerskap, ekteskap, partnerskap og foreldreskap, for barnerettigheter, studentrettigheter, helserettigheter, arbeidstakerrettigheter og pensjonsrettigheter. Men utvalget er ikke sammensatt med slike problemstillinger for øye. Den juridiske kompetansen i utvalget er først og fremst knyttet til likestillings- og diskrimineringsrett i snever forstand. De rammene vi mener oss kompetente til å vurdere, er knyttet til denne lovgivningen. Utover dette, drøfter vi ikke rettslige rammeverk for likestilling, med unntak for en nærmere gjennomgang av reglene for foreldrepengeordningen. Presiseringen av mandatet utvalget fikk høsten 2010, der vi ble særskilt bedt om utrede en rekke sider ved gjennomføringen og håndhevingen av likestillings- og diskrimineringslovgivningen, da særlig opp mot likestillingsloven, skjerpet også føringene i denne retningen.

2.1.4 Regionale variasjoner, indikatorer for likestilling

Mandatet vektlegger ikke internasjonalt likestillingsarbeid, men peker i stedet særlig på regionale og lokale utfordringer i norsk sammenheng. Utvalget drøfter i denne utredningen regionale variasjoner i likestilling på et sett av indikatorer som er utviklet av Statistisk sentralbyrå, for det som tidligere ble kalt «likestillingsindeksen». Det viktigste spørsmålet med hensyn til regionale og lokale variasjoner i likestilling er imidlertid knyttet til det likestillingsarbeidet som drives av offentlige myndigheter på regionalt og lokalt nivå i Norge, det vil si til kommunenes og fylkeskommunenes likestillingsarbeid. Dette er et hovedtema i den første NOU-en fra utvalget: NOU 2011: 18 Struktur for likestilling. Her gjennomføres analyser som viser at dette arbeidet har svært små ressurser og er tilsvarende svakt utviklet, selv om man i enkelte regioner og i en del kommuner arbeider målrettet for å fremme likestilling. Utvalget identifiserer dette som en stor utfordring for fremtidens likestillingspolitikk, og har i NOU 2011: 18 fremmet forslag om en forvaltningsreform som er egnet til å ivareta lokalt og regionalt likestillingsarbeid.

Utvalget er videre bedt om å «drøfte hensiktsmessige indikatorer for likestilling; hvordan måle en ønsket utvikling.» Vi tolker dette som en avgrenset oppgave, der vi særlig har lagt vekt på å angi indikatorer når det gjelder det utvalget ser som viktige innsatsområder i likestillingspolitikken framover. Mandatet presiserer også at «utvalget skal vurdere behovet for ny kunnskap, og har anledning til å sette i gang prosjekter». Utvalget har hatt et bredt samarbeid med ulike forsknings- og utredningsmiljøer, og tatt initiativ til flere avgrensede utredninger av enkeltspørsmål og oppsummeringer av forskningsstatus på enkeltområder. Disse er gjort tilgjengelige via nettpublisering, og inngår i grunnlagsmaterialet for likestillingsutredningen. Utvalget har imidlertid ikke hatt ressurser til å initiere egne forskningsprosjekter. Vi har i stedet valgt å drøfte kunnskapsbehov på likestillingsfeltet som sådan, der vi også peker på enkelte viktige nye forskningsoppgaver.

2.1.5 Tiltak for likestilling

Målet med utredningen er, i henhold til mandatet, «å legge grunnlaget for en helhetlig og kunnskapsbasert likestillingspolitikk for framtida». Utvalget bes om å komme med konkrete forslag til tiltak og virkemidler, under hensyn også til den praktiske anvendbarheten.

Vi har i arbeidet med likestillingsutredningen studert et utall politiske dokumenter: Meldinger, proposisjoner, planer og prosjekter, der likestillingshensyn er eller burde være relevante. Vi er overrasket over hvor fragmentert politikken faktisk er. Dette er en overordnet betraktning. Den er særlig knyttet til gjennomgangen av de organisatoriske rammene for likestillingsarbeid i offentlig regi som vi presenterte i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling. Fragmenteringen er et direkte produkt av en styringsmodell for likestillingspolitikken som innebærer kombinasjon av det såkalte sektoransvarsprinsippet og en integreringsstrategi.

Forvaltningsansvaret for politikkutforming for kjønnslikestilling har lenge vært forankret i ett og samme fagdepartement, det vil si i det departementet som også har hatt ansvar for familiepolitikken. Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet har i dag forvaltningsansvar for likestillingspolitikken på alle vernede diskrimineringsgrunnlag. Dette er en mer stabil organisering på sentralt forvaltningsnivå enn det som ellers er vanlig, der likestillingspolitikk – i for eksempel en større europeisk sammenheng – framstår som et enkelt flyttbart område, mellom fagdepartementer ved for eksempel regjeringsskifter, som salderingspost, eller som uttrykk for særlige kompetanse- eller interessefelt hos nye statsråder. Men selv om ett departement har et overordnet ansvar for likestillingspolitikk, har ikke dette departementet blitt gitt noen overordnet myndighet vis a vis andre departementer i likestillingsspørsmål. Ansvaret er et samordningsansvar. Detteinnebærer at departementet skal være en pådriver for at målene i likestillingspolitikken nås, og koordinere politiske innsatser på tvers av departementene.

Sektoransvarsprinsippet innebærer at alle fagmyndigheter, sektorer og forvaltningsnivåer på sine områder har samme ansvar for å fremme likestilling. Integreringsstrategien innebærer at arbeidet for å fremme likestilling skal integreres i det løpende daglige arbeidet i virksomhetene, i alle beslutningsprosesser, på alle nivå og i alle steg av prosessen. Grunnen til dette er enkel nok. Likestilling og ikke-diskriminering er et eget rettslig felt og et fag- og kunnskapsfelt. Samtidig har alle viktige likestillingsspørsmål sektor-relevans, i den forstand at likestillingsproblematikk bør være en del av utdanningspolitikken, arbeidsmarkedspolitikken, familiepolitikken, helsepolitikken, næringspolitikken, distriktspolitikken, justispolitikken, bistandspolitikken og så videre. Likestillingshensyn trenger man å ta på alle samfunnsområder.

Utvalget har konkludert med at sektoransvarsprinsippet alene ikke er bærekraftig. Det gir mer ansvarspulverisering enn det gir en klar ansvarsplassering. I NOU 2011: 18 har vi derfor foreslått å forankre en tydelig myndighet hos Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Dette kan gjøres ved at departementet får tilsynsansvar for de pliktene til offentlig likestillingsarbeid som følger av likestillingslovgivningen. Da må departementet tilføres organisatoriske og andre ressurser til videre utvikling av likestillingskompetanse. Vi har foreslått at dette skjer gjennom etablering av et direktorat. Og vi betrakter en slik ansvars- og myndighetsstyrking som en avgjørende forutsetning for videre arbeid med å utvikle en helhetlig og kunnskapsbasert likestillingspolitikk.

Denne analysen medfører også en bestemt holdning til den foreliggende utredningens tiltaksdel, der vi har valgt å vektlegge få, men store, innsatsområder. Vi mener det er viktig å bidra med forslag til innsatser som kan motvirke fragmenteringstendensene. Det gjelder både forslag om en gagnlig forvaltningsstruktur, og for andre innsatser. Vi mener også at man i fremtidig utvikling av likestillingspolitikk må tenke lenger enn den tre-til-femårs-periodiseringen som preger mange av de statlige handlingsplanene knyttet til enkelt-temaer, og foreslår ingen innsatser med mindre enn et tiårig perspektiv. I tillegg har utvalget tatt hensyn til innretningen av rapporten fra Kvinnepanelet, som ble presentert i september 2010, rapporten fra Inkluderingsutvalget, som ble presentert i juni 2011, og innretningen av regjeringens handlingsplan for likestilling mellom kjønnene Likestilling 2014 fra november 2011. De er alle utarbeidet under mandatperioden for utvalget, og inneholder en serie små og større forslag til likestillingstiltak. Kvinnepanelet har 137 tiltaksangivelser. Inkluderingsutvalget foreslår 200 tiltak for bedre integreringsarbeid. Handlingsplanen inneholder 86 likestillingstiltak. Det er utvalgets klare oppfatning at vårt bidrag ikke bør bestrebe seg på å supplere foreliggende tiltakslister, men i stedet utdype et sett av hovedinnsatser, med et lengre gjennomføringsperspektiv.

Vi forstår vårt mandat som relatert særlig til Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementets arbeid med politikkutvikling på likestillingsfeltet. Forslag om innsatsområder berører likevel flere departementers ansvarsområder. Generelt sett mener utvalget at likestillingsdepartementet bør ha et større saksansvar på prioriterte områder for politikkutvikling. Det gjelder spørsmål som angår det norske demokratiet i vid forstand. Idealer om demokratisk representativitet står i klar kontrast til dagens situasjon innenfor folkestyrets sentrale institusjoner. Det gjelder viktige likestillingsspørsmål i utdanning og arbeidsliv. Dagens politikk kan karakteriseres som klasseskjev når den i liten grad rommer politikkutvikling for korte utdanningsløp og utsatte lavinntektsposisjoner. Dagens likestillingspolitikk gir heller ikke gode nok svar på alvorlige samfunnsproblemer som diskriminering og trakassering. Likestillingspolitikken må bry seg mer med likestillingshverdagen for barn og ungdom, og mer med livssituasjonen til de som befinner seg i utkanten av velferdsinstitusjonene. I denne utredningen peker vi på fire innsatsområder. De betegnes som «folkestyre», «valgfrihet», «fordeling» og «sårbarhet». En helhetlig politikk for likestilling må fremme folkestyret, tilrettelegge for valgfrihet og uavhengighet, og beskytte mot sårbarhet.

I avsnittene nedenfor presenterer vi et riss av viktige utviklingslinjer i likestillingspolitikken, i all hovedsak fra 1970-tallet og fram til i dag. Dette gir et bakteppe for utfordringer vi særlig vil framheve, som da følges videre opp gjennom valg av innsatsområder og tiltaksforslag.

2.2 Linjer i likestillingspolitikken

De tre linjene vi har valgt å vektlegge er mobilisering for samfunnsmakt, innramming av likestillingspolitikk som velferdspolitikk og den såkalte arbeidslinjas betydning, samt utvidelsen av diskrimineringsvernet og overgangen fra det vi kaller endimensjonal til flerdimensjonal likestillingspolitikk.

2.2.1 Samfunnsmakt

I 2013 feirer vi 100 års jubileet for innføringen av allmenn stemmerett i Norge. Konkret innebar allmenn stemmerett at kvinner fikk valgbarhet og stemmerett på linje med menn. I 2014 feirer vi grunnlovens 200 års jubileum. Da grunnloven ble til i 1814 var stemmeretten begrenset til menn over 25 år som også var eiendomsbesittere. Kvinner, eiendomsløse og ungdom under 25 år manglet grunnleggende politiske rettigheter. Da det i 1905 skulle avholdes folkeavstemming om unionsoppløsningen med Sverige, ba Frederikke Marie Qvam, som var leder i Landskvinnestemmerettsforeningen (LKSF), regjeringen om å inkludere kvinnene. Regjeringen avslo. Kvinner organisert i stemmerettsforeningen, i Norske kvinners sanitetsforening og i Norsk kvinnesaksforening samlet da inn 280 000 underskrifter.3

Eksempelet illustrerer to forhold ved arbeid for likestilt samfunnsmakt; at grunnleggende politiske rettigheter ikke kom helt av seg selv, og at aktivistene arbeidet på oppfinnsomme måter. Likestillingspolitisk arbeid har også vært preget av personlige initiativ, av uformelle veier til makt, og av ulike former for saksrettet aktivisme. Likestillingshistorien rommer flere «gylne øyeblikk» der enkelte grep en anledning som bød seg, og sørget for en reform.

1970-tallet representerte et internasjonalt gjennombrudd for det som da ble kalt «den nye kvinnebevegelsen». En rekke nye feminist- organisasjoner ble dannet. Samtidig var 1970-årene institusjonsbyggingens tiår i norsk likestillingspolitikk. Da Eva Kolstad ble utnevnt til Norges første likestillingsombud i 1979, for å håndheve den nye likestillingsloven, var hun det første likestillingsombudet i verden. Ombud og nemnd var, sammen med det partssammensatte Likestillingsrådet, et uttrykk for institusjonaliseringen av likestilling som et eget rettslig felt, og et eget fag- og kunnskapsfelt i Norge. Ombud, nemnd og råd var institusjoner under forvaltningen, men faglig uavhengige, og hadde både plikt og rett til å vurdere den offentlige myndighetsutøvelsen på likestillingsfeltet. Det gjaldt i første omgang det arbeidet som ble drevet i regi av den nyopprettede Familie- og likestillingsavdelingen i Forbruker- og administrasjonsdepartementet. Fra 1977 begynte dessuten kommunene å opprette likestillingsutvalg.

Begrepet «statsfeminisme» beskriver møtet mellom ulike former for aktivisme «nedenfra» og inkludering av aktivister, deres perspektiver og krav «ovenfra». Personifiseringen av denne statsfeminismen kom likevel i skikkelsen til en mann: Arbeiderpartiets statsminister Trygve Bratteli, som initierte både likestillingslovgivning og lovgivning for selvbestemt abort. De politiske partienes kvinneorganisasjoner var ofte pådrivere. Ett av tiltakene som ble satt på dagsorden, var kjønnskvotering. Bruk av kvotering som virkemiddel for å sikre større representativitet i politiske forsamlinger vant gjennom 1970- og 80-tallet økende aksept, men da først og fremst som et parti- og organisasjonsinternt virkemiddel. Venstre, under ledelse av Eva Kolstad, var først ute, i 1974. Det nystartede SV, under ledelse av Berit Ås, fulgte opp.

Et flertall av de politiske partiene og flere store organisasjoner har i dag etablert representasjonsregler, internt i organisasjonene, og ved sammensetningen av egne valglister. Slike regler gjelder også for oppnevning og sammensetning av offentlige styrer, råd og utvalg – regulert gjennom kommunelov og likestillingslov slik dette ble fastlagt gjennom 1980- og tidlig 90-tall. Den nye store kvoteringsdebatten i Norge, ved overgangen til 2000-tallet, dreide seg om næringslivets styrerom, og spørsmålet om kvotering til bedriftsstyrer. Det ble satt på dagorden av det daværende likestillingsombudet, men regelverket ble gjennomført under særlig påtrykk av Høyres næringsminister, Ansgar Gabrielsen.

Bruk av kvotering preger norsk likestillingspolitikk i større grad enn den preger politikken i de øvrige nordiske landene. Representasjonsregler er et effektivt virkemiddel for jevnere fordeling av maktposisjoner; det ligger så å si i sakens natur. Slike regler utformes gjerne som 40/60-regler. Ofte blir da utfallet en mannsandel på 60 prosent og en kvinneandel på 40 prosent. «40 prosent kvinner» kan slik, i en ren gjennomsnittsbetraktning, synes å representere en form for metningspunkt. Det er usikkert i hvilken grad kvotering har såkalte spill-over-effekter, det vil si bidrar til jevnere fordeling i andre posisjoner innenfor en organisasjon, enn for de som er underlagt formelle regler. Kvoteringstradisjonen i Norge har til nå, i all hovedsak, vært praktisert på ett og bare ett grunnlag, kjønn. Få likestillingspolitiske virkemidler vekker mer almen debatt enn dette.

2.2.2 Velferdsstat og arbeidslinje

«Gratis daghjem til alle barn» var et sentralt krav for 1970-tallets likestillingsforkjempere. Aksjoner for flere daghjem ble gjennomført i kommuner over hele landet. De var uttrykk for et behov skapt av et husmorideal på retur. Kvinners arbeidskraft var etterspurt i arbeidsmarkedet og kvinner ønsket lønnet arbeid. Men friheten til å kunne velge å være i lønnsarbeid også etter at de var blitt mødre, var begrenset. Fødselspermisjonen var noen få uker og barnehager med åpningstider som matchet normalarbeidsdagen fantes knapt.

Gjennom 1970-, 80-, og 90-tallet ble velferdsordninger som sikrer mulighet til å kombinere lønns- og omsorgsarbeid en realitet. Omsorgsordninger oppnådde gradvis status som hovedstrøm i norsk velferdspolitikk. Det skjedde parallelt med det som gjerne kalles likestillingsrevolusjonen innenfor høyere utdanning.

Likestillingspolitikk som velferdspolitikk angår både omfanget og kvaliteten på velferdstjenester som barnehager, skolefritidsordninger og eldreomsorg, og de individuelle velferdsrettighetene som foreldrepermisjon, omsorgspermisjon, ammefri, rett til fri ved barn eller barnepassers sykdom, eller rett til fri for omsorg og pleie av nære pårørende.

De siste to tiårene har fedres rett og plikt til omsorg for egne barn vært viktig i utbyggingen av velferdstiltak i småbarnsfasen. Mannsrolleutvalgets sluttrapport (NOU 1991: 3) konsentrerte seg særlig om menn og omsorg. Utvalget foreslo å sikre fedrene rett til en del av foreldrepermisjonen, og at rett til stønad skulle være basert på egen inntekt. Fedrekvoten i foreldrepengeordningen ble etablert i 1993, da som en rett til fire ukers lønnet permisjon forbeholdt far. Norsk likestillingspolitikk, hva gjelder mulighet til å kombinere lønnsarbeid og omsorg, er per i dag rettet inn mot småbarnsfasen mer enn noen andre av livets faser. Omfanget av foreldrepermisjonen, og regler for deling av permisjonstiden mellom mor og far, kombinert med tilnærmet full barnehagedekning, gir i dag gode muligheter til å kombinere yrkesarbeid og omsorg for små barn.

Det er et sentralt premiss i den nordiske velferdsstatsmodellen at folk skal være tilknyttet arbeidslivet. Høy sysselsetting skal sørge for sikker finansiering av velferdsordninger. Derav prinsippet om en arbeidslinje, slik dette fra 1990-tallet av ble formulert og effektuert i en politikk som tar sikte på at offentlige stønader skal være midlertidige for flest mulig, og ikke så gunstige at de frister til en varig status som stønadsmottaker. Integreringspolitikken tar, på samme måte, sikte på å etablere sterkest mulig tilknytning til arbeidslivet for flest mulig. Men ønsket om arbeidsinsentiver i stønadspolitikken kan også komme i konflikt med andre hensyn i fordelingspolitikken, slik vi for eksempel ser når lavinntektsproblemet øker blant enslige forsørgere ved endringer i overgangsstønaden. Arbeidslinjen i foreldrepengeordningen har på tilsvarende vis bidratt til store forskjeller i den økonomiske situasjonen til mødre med og uten arbeidsmarkedstilknytning.

Arbeidslivstilknytning og lønnsarbeid blir likevel, i likestillingspolitikken, først og fremst oppfattet som en mulighet til å realisere egne evner og til å bli økonomisk selvstendig. Derfor er og blir det et viktig likestillingspolitisk krav at kvinners arbeid blir verdsatt slik menns blir. Likelønnsrådet av 1959, den aller første likestillingspolitiske institusjon i norsk kontekst, kan tjene som eksempel på lønnsarbeidets plass i likestillingspolitikken helt fra denne politikkens spede begynnelse.

I likestillingspolitikken har krav om frihet til å kunne gjøre egne valg, både historisk og i nåtid, vært fulgt av krav om trygghet – økonomisk, men også trygghet for liv og helse. Krav om barnehageplasser og en lønn å leve av, ble fra starten av fulgt av krav om selvbestemt abort og bekjempelse av kvinnemishandling. Krisesentre og krisetelefoner ble, da 1970-tallet gikk mot slutten, etablert basert på frivillig innsats fra kvinneaktivister over hele landet. I 2010 ble krisesentrene et kommunalt ansvar, en velferdsstatlig oppgave.

Arbeid for trygghet fra trakassering og vold har gjennom flere tiår hatt en tydelig lov- og rettssikkerhetsprofil. Samtidig er det å drive forebyggende og reparerende trygghetsarbeid på dette området en viktig oppgave for velferdsstatens ulike institusjoner. Linjen mellom rettslig vern, forebygging, beskyttelse og hjelpetiltak er kanskje særlig tydelig i den nyere politikkutviklingen mot tvangsekteskap.

En slik mer gjennomgående strategi er etterlyst også når det gjelder andre alvorlige overgrep. Da kampanjen «Stopp voldtekt» sommeren 2012 krevde innsats for forebygging av voldtekt gjennom et koordinert arbeid i skole- og helsevesen, satte den bekjempelse av voldtekt inn i en ramme av grensesetting, mot til å sette egne grenser, og respekt for andres. Budskapet er at seksuell trakassering og voldtekt inngår i det samme problemkomplekset; å utsette kvinner i privatsfæren og i offentligheten for uønsket oppmerksomhet, uønskede tilnærminger og i siste konsekvens; direkte voldshandlinger.

2.2.3 Fra endimensjonal til flerdimensjonal likestillingspolitikk

«For minoritetskvinner og -jenter er det ikke bare et spørsmål om kjønnsdiskriminering, men også diskriminering på bakgrunn av rase, kultur og religion. Det har vært en flerdimensjonal kamp hvor vi også har merket krefter som ikke ønsker å gi innvandrer- og flyktningkvinner og -jenter rom for sine uttrykk på egne premisser. Ofte kan det altså se ut som om valgmulighetene er små for minoritetskvinner, vi må velge enten assimilering eller segregering» skrev Fakhra Salimi, leder for MIRA-senteret i 2002.4

I Norge ble flerdimensjonale utfordringer en mer tydelig tematikk i den offentlige likestillingspolitikken gjennom 1990-tallet. Da hadde kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn allerede i mer enn ett tiår arbeidet gjennom egne organisasjoner for en utvidet likestillingspolitisk dagsorden, som også kunne inkludere kamp mot rasisme og etnisk diskriminering.

I 1998 ble Senter mot etnisk diskriminering (SMED) etablert, som et offentlig rettshjelpskontor, etter at Norge også var blitt kritisert av internasjonale menneskerettsorganisasjoner for svakheter ved rettsvernet mot etnisk diskriminering. SMED virket i sju år og ble nedlagt etter vedtaket om en ny lov mot etnisk diskriminering og opprettelsen av en ny felles ombuds- og nemndinstitusjon.

Diskrimineringsvernet i Norge er utviklet i ulike etapper. Sammenlignet med mange andre land i Europa var Norge tidlig ute med en omfattende lovgivning mot kjønnsdiskriminering. Og da partnerskapsloven ble vedtatt av Stortinget i 1993, var Norge det andre landet i verden som ga lesbiske og homofile rett til å inngå partnerskap, med mange av de samme rettsvirkningene som ekteskap.5 Men først i 1998 ble det gjennomført et diskrimineringsvern på grunnlag av nasjonal og etnisk opprinnelse, og på grunnlag av seksuell orientering, da begrenset til arbeidslivet, gjennom nye bestemmelser i arbeidsmiljøloven. På samme tid ble også menneskerettsloven, som innarbeider en serie internasjonale menneskerettskonvensjoner i den nasjonale lovgivningen, vedtatt av Stortinget. Og først et tiår senere var et mer generelt diskrimineringsvern etablert både for grunnlagene etnisitet og religion (2005), og for nedsatt funksjonsevne (2008). Et tilsvarende vern er ennå ikke vedtatt for grunnlaget seksuell orientering.

Selv om organisasjoner i sivilsamfunnet over tid har engasjert seg i arbeidet for å styrke det rettslige vernet mot diskriminering, er det likevel rimelig å si at de viktigste føringene i utviklingen av diskrimineringsvernet i Norge er internasjonale. Internasjonale menneskerettighetsfora er viktige samlingspunkter for både myndigheter og sivilsamfunnsorganisasjoner. Lovgivningsarbeidet representerer både en gjennomføring av forpliktelser som Norge har etter internasjonale menneskerettskonvensjoner, og forpliktelser som følger av EØS-avtalen og norsk tilpasning til EU-direktiver mot diskriminering. I velferdspolitikken refereres det ofte til en «nordisk modell». For utviklingen av diskrimineringsvernet finnes det ikke noen tydelig nordisk modell, selv om man i de fleste nordiske land diskuterer rettsutviklingen på dette området seg i mellom, og henter enkelte del-løsninger fra hverandre.

Utvidelsen av diskrimineringsvernet til flere diskrimineringsgrunnlag har samtidig gitt en ny utfordring i likestillingspolitikken. Den ble i norsk sammenheng først reist av de minoritetsbaserte kvinneorganisasjonene, og ble da gjerne sett som et «dobbelt diskriminerings»-problem. En kartlegging av utviklingen i diskrimineringsvern og institusjonalisering av likestillingspolitikk i en rekke av EUs medlemsland samt Norge, avklarer at den norske ombuds- og nemndinstitusjonen er blant foregangsinstitusjonene i Europa når det gjelder ivaretakelse av sammensatt diskrimineringsproblematikk.

Den norske likestillingslovgivningen kopler samtidig det individuelle diskrimineringsvernet sammen med institusjonelle plikter til aktivt likestillingsarbeid. Dette er plikter som både offentlige myndigheter, landets arbeidsgivere, og arbeidslivets organisasjoner har. Det doble lovgivningsgrepet – individuelt vern kombinert med institusjonelle plikter- ble først utviklet gjennom likestillingsloven. Per i dag er det også gjennomført i diskrimineringsloven og i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Denne forpliktelsen, som altså er gitt av Stortinget, gir samtidig grunnlag for en langt bredere og mer kraftfull likestillingspolitikk for fremtiden.

2.2.4 Lange linjer – og nye innsatser

Den foreliggende utredningen bygger også på slike lange linjer i likestillingspolitikken, når den særlig tematiserer politisk deltakelse, utdanning, omsorgs- og lønnsarbeid, og vern mot diskriminering, trakassering og vold. Disse linjene løftes da fram – så langt mulig – i et flerdimensjonalt perspektiv. Linjer i likestillingspolitikken knyttes til prinsipielle grunngivinger gjennom innsatsområdene vi fremhever som særlig viktige for utviklingen av en helhetlig likestillingspolitikk:

Folkestyre: Den demokratiske normen er at alle skal inkluderes på like fot i politiske prosesser og samfunnsmessige beslutninger. Ingen gruppe skal systematisk utelukkes fra fora og sfærer der politiske spørsmål drøftes og avgjøres. Folkevalgte forsamlinger må være representative, og likestillingspolitikk bør være særlig opptatt av å bygge og sikre demokratisk representativitet.

Valgfrihet: Samfunnsdeltagelse omfatter deltagelse i utdanning, arbeidsliv og politikk, men også i familieliv og sivilsamfunn. Deltakelse på like vilkår betyr fravær av vold og tvang, av diskriminering, marginalisering og utestengning, men også, mer positivt, like livssjanser, og lik anledning – i alle relasjoner – til å være jevnbyrdig. Frihet til å velge i tråd med tradisjonelle kjønnsroller er bare reell om den enkelte også har frihet til å velge på tvers av tradisjon, og likestillingspolitikk må legge til rette for slik valgfrihet.

Fordeling: Den økonomiske fordelingen i samfunnet er viktig: Likestillingspolitikk må være rettet mot en fordeling av materielle ressurser som fremmer uavhengighet og ikke institusjonaliserer forsakelse og utnyttelse. Fordelingen av arbeid og omsorg må være slik at alle gis rimelig like og gode livsmuligheter.

Sårbarhet: Vi har alle en rett, som individer, til kroppslig integritet, til å bli vernet mot diskriminering, tvang og vold og bli tatt vare på når det er nødvendig. Dette må gjelde uavhengig av status og livssituasjon. Samfunnsdeltakelse på like vilkår innebærer at det settes klare grenser for markedslogikk og varegjøring av menneskelige relasjoner.

2.3 Sammendrag

Utredningen består av fire hoveddeler.

Utredningens del 1, kapittel 1 og 2, presenterer mandatet, utvalgets sammensetning og arbeidsform, utvalgets tolkning av mandatet, og et kapittel-sammendrag. Kapittel 3 redegjør spesielt for den mandatpresiseringen utvalget fikk i oktober 2010, og gir et sammendrag av den påfølgende utredningen, som ble overlevert 15. november 2011, NOU 2011: 18: Struktur for likestilling. Den utredningen, og den foreliggende, må ses i sammenheng. I NOU 2011: 18 foreslår utvalget strukturtiltak og rettslige tiltak på forvaltningsområdet for likestilling og anti-diskriminering. I den foreliggende utredningen: NOU 2012: 15 Politikk for likestilling drøftes likestilling på et bredt spekter av samfunnsarenaer, med forslag om tiltak på fire innsatsområder. Del 2 presenterer perspektiver for dette utredningsarbeidet. Del 3 gjennomgår likestillingsstatus på ulike levekårsområder. Del 4 presenterer utvalgets anbefalinger om særskilte innsatsområder. Nedenfor gis et sammendrag av del 2-4, det vil si utredningens kapitler 4-17.

2.3.1 Utredningens del 2: Perspektiver

Kapittel 4 Idégrunnlaget for likestilling

Prinsippet om samfunnsdeltagelse på like vilkår blir presentert og diskutert. Prinsipper for samfunnsorganisering bør kunne vinne rimelig oppslutning på tvers av politiske og etiske doktriner. Samfunnsdeltagelse på like vilkår, slik det redegjøres for i kapittel 4, kan være et slikt prinsipp.

Samfunnsdeltagelse omfatter deltagelse i læring og utdanning, arbeidsliv og politikk, men også i familieliv og sivilsamfunn. Like vilkår betyr fravær av vold og tvang, av diskriminering, marginalisering og utestengning, men også, mer positivt, like livssjanser, og lik anledning – i alle relasjoner – til å være jevnbyrdig. Prinsippet forutsetter en fordeling av materielle ressurser som garanterer alles uavhengighet og innflytelse, og ikke institusjonaliserer forsakelse og utnyttelse. Like viktig er verdigrunnlaget: Deltagelse på like vilkår forutsetter kulturelle mønstre for verdsetting som gir alle borgere like muligheter til å oppnå sosial respekt. En tredje forutsetning er demokratiske diskusjons- og beslutningsprosesser. Et rettferdig samfunn er et demokratisk samfunn der borgerne har reell innvirkning og medbestemmelse når viktige samfunnsmessige beslutninger tas og lov og politikk formuleres.

Samtidig er like vilkår ikke identisk med likt levde liv. Prinsippet om samfunnsdeltagelse på like vilkår privilegerer ikke én bestemt livsstil eller livsmåte – det står enhver fritt til å benytte seg av mulighetsrommet prinsippet tillater og garanterer. Prinsippet om samfunnsdeltagelse på like vilkår omfatter videre hver enkelt, med samme vekt, på tvers av det som måtte være av forskjeller og forskjellighet mellom personer og grupper. Likestillingarbeid må være flerdimensjonalt, motarbeide diskriminering og urettferdighet uansett type og grunnlag, og se ulike typer av diskriminering, marginalisering og undertrykking i sammenheng.

Likestillingspolitikk, også norsk likestillingspolitikk, har et menneskerettslig fundament. Både kvinnediskrimineringskonvensjonen og konvensjonene om sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, samt barnekonvensjonen, er innarbeidet i norsk lov gjennom menneskerettsloven, som også fastslår at konvensjonene skal gis forrang dersom de viser seg å være i strid med bestemmelser i annen norsk lov. Bak det siste tiårets innarbeiding av disse og andre internasjonale konvensjoner i norsk lov står – i all hovedsak – et samlet Storting.

Betydningen av likestilling anerkjennes på tvers av politiske partier. Det synes å være tverrpolitisk enighet om et mål om kjønnslikestilling i betydningen gode og like muligheter til samfunnsdeltagelse for alle uavhengig av kjønn. Hvordan et slikt allment mål nærmere fortolkes og konkretiseres, varierer partiene imellom. Diskriminering ses som et samfunnsproblem utover det som kan knyttes til kjønn. Ikke alle partier viser i partiprogrammene til samtlige eksplisitt vernede grunnlag, men de fleste framhever etnisk bakgrunn, religiøs tilhørighet, funksjonsevne, alder og seksuell orientering, i tillegg til kjønn. Flere er også opptatt av såkalt «dobbel diskriminering», som da forstås som en type diskriminering som særlig kan ramme kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn.

I kapittelet drøftes likestillingens filosofiske grunnlag i en gjennomgang av teorier om likhet og likeverdighet: Utilitarisme og liberalisme, demokratiteori, patriarkatteori, og teorier om omsorgsrasjonalitet, multikulturalisme, skeiv feminisme og interseksjonalitet.

Prinsippet om samfunnsdeltagelse på like vilkår er ment å ta opp i seg ulike tilnærminger til kjønnslikestilling og flerdimensjonal likestillingspolitikk. Prinsippet rommer ulike vesentlige normative hensyn. Disse hensynene kan i konkrete situasjoner og beslutningssammenhenger være vanskelig å oppfylle samtidig. Kapittelet gir eksempler på hvordan de normative hensynene som er innbakt i prinsippet om samfunnsdeltagelse på like vilkår kan peke i ulik retning. Hvordan ulike hensyn bør avveies når de kommer i konflikt, og hva slags mer konkret likestillingspolitikk som bør føres, vil det være ulike synspunkter på. Slike spørsmål besvares gjennom demokratiske politiske prosesser. Utvalgets utredning er et innspill i disse prosessene.

Kapittel 5 Flerdimensjonal likestillingspolitikk

Kapittelet redegjør for utredningens utgangspunkt, som er kjønnslikestilling, og for hvordan livsløp, klasse og etnisitet blir forstått og drøftet i utredningen.

Livsløp tolkes som en dimensjon med andre iboende forklaringsegenskaper enn kjønn, klasse og etnisitet. Utredningen drøfter livsløp som et spørsmål om hvordan bestemte livsfaser kan skape særlige likestillingsutfordringer. Kjønn, klasse og etnisitet er på sin side sosiale kategorier, karakteristika ved individer, identitetsmarkører og/eller måter å gruppere individer. Sosiale kategorier kan også virke som forskjellsskapende dimensjoner. De forstås da som knyttet til strukturelle maktforskjeller i samfunnet. Dette er maktforskjeller som både kan skyldes systematisk ulikhet i økonomi- og eiendomsforhold, og som kan skyldes statusforskjeller.

Klasse er et begrep for mange former av sosial ulikhet. Det kan være knyttet til status, til identitet og til økonomiske vilkår. Klassetilhørighet kan videre vise til både sosial arv, og sosial mobilitet. Klassebegrepet som sådan blir relativt lite brukt i norsk forskning. Det er få studier i norsk kontekst som eksplisitt omhandler kjønn og klasse i et likestillingsperspektiv. Både forskning og politikkutvikling er opptatt av sosial ulikhet, men bruker da andre begreper og tilnærminger, som sosiale forskjeller, økonomiske forskjeller, utsatte grupper, eller også fattigdom.

Forskjeller i utdanning, yrke og inntekt er vanlige ulikhetsmål. Yrke regnes gjerne som det kjennetegnet som i størst grad fanger opp ulike sider ved klasse: Hva slags yrke man har er viktig for den enkeltes økonomiske situasjon og sosiale status. Utredningen benytter både yrkesklasse, inntekt og utdanningsnivå som tilnærming til klasse.

Etnisitet refererer til grenser og markører mellom grupper som anser seg å være kulturelt forskjellige fra hverandre, der også opplevelsen av opprinnelse står sentralt. Etnisitet viser dermed til sosiale prosesser mellom grupper. Etnisitet kan være en forholdsvis stabil markør, samtidig er den også åpen for forhandlinger og reorienteringer. Det foretas ikke offisiell registrering av etnisk tilhørighet eller nasjonal minoritetsbakgrunn i Norge. Det er heller ikke noen offisiell registrering av hvem som har samisk identitet/bakgrunn.

Offentlige dokumenter viser til etnisitet først og fremst i omtaler av diskriminering og diskrimineringsjuss. Begreper som innvandrere, innvandrerbakgrunn, minoriteter eller minoritetsspråklige blir ellers brukt. Begrepsbruken tar ofte utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås definisjoner og kategoriseringer. Statistisk sentralbyrå opererer med «innvandrere» (født i utlandet av utenlandsfødte foreldre) og «norskfødte med innvandrerforeldre». Det vil i utredningen bli redegjort for hvilke kategoriseringer som ligger til grunn for ulike beskrivelser og undersøkelser.

Tre forskningsmiljøer har på oppdrag fra utvalget gjennomgått hvordan norsk samfunnsforskning har drøftet henholdsvis livsløp, klasse og etnisitet i et likestillingsperspektiv. Utvalget ba også om en gjennomgang av hvordan et nærmere angitt utvalg av sentrale offentlige dokumenter har behandlet livsløp, klasse og etnisitet når det gjelder likestilling mellom kvinner og menn. Disse gjennomgangene viser at så komplekse analyser som utvalgets mandat legger opp til, i liten grad foreligger per i dag. Det gjelder både for likestillingsforskning, og for politikkutforming på feltet. Utredningsarbeidet bærer slik sett preg av at mandatet er gitt på nybrottsmark.

2.3.2 Utredningens del 3: Likestillingsstatus

Kapittel 6 Demokrati

Utvalget har konsentrert seg om følgende tre demokratiarenaer: Folkevalgte forsamlinger, medieoffentlighet og organisasjoner. Vi har særlig vært opptatt av den numeriske representativiteten på disse arenaene, det vil si av spørsmål om kjønnsbalanse og diversitet.

Politisk deltakelse og representasjon har historisk vært svært viktige likestillingstemaer, og et kjerneområde for mobilisering for samfunnsmakt. I dag er politisk representasjon ikke på samme måte en selvfølgelig del av den likestillingspolitiske dagsordenen. Likestilling av kvinner og menn i politikk behandles gjerne som et etablert faktum, mens det er noe større oppmerksomhet om politiske deltakelsesmønstre blant medborgere med etnisk minoritetsbakgrunn.

I løpet av 1970- og 80-tallet steg totalandelen kvinner i folkevalgte forsamlinger, på henholdsvis lokalt og nasjonalt nivå, fra om lag ti prosent til mellom 30 og 40 prosent. De to siste tiårene har denne representasjonen stagnert i en tilnærmet 60/40 fordeling i menns favør. Både ungdom, eldre og representanter med etnisk minoritetsbakgrunn er underrepresentert i folkevalgte forsamlinger, og det er en overrepresentasjon av innvalgte med høy utdanning og inntekt over gjennomsnittet.

Mannsdominansen i folkevalgte topposisjoner er markant. Her er gjerne fordelingen 80/20 i menns favør. Det gjelder da både ordførere og komiteledere i Stortinget. Unntakene er en rekke kvinnelige partiledere og ikke minst; regjeringen, som i praksis har vært kjønnskvotert siden 1986. Det er svært få med etnisk minoritetsbakgrunn i politiske topposisjoner.

Det er flere årsaker til skjevt sammensatte folkevalgte forsamlinger. Ulike studier vektlegger forskjeller i motivasjon og ambisjoner, arbeidsbetingelser for folkevalgte, og de utvelgelseskriterier som praktiseres i partiene.

Et flertall blant de politiske partiene har innført regler om kjønnsrepresentasjon for interne partiorganer og/eller valglister til kommune- og stortingsvalg. Ett parti, Sosialistisk Venstreparti, har også regler om minsterepresentasjon av tillitsvalgte med etnisk minoritetsbakgrunn. Det er i norsk kontekst ingen lovbestemmelser som stiller krav om kjønnsbalanse på valglister eller i de folkevalgte forsamlingene, med unntak for Sametinget. Slike regler finnes imidlertid for sammensetningen av statlige og kommunale råd og utvalg, gjennom henholdsvis likestillingsloven og kommuneloven.

Medieoffentligheten er stadig mannsdominert i Norge. Ulike studier viser at tilstedeværelsen i mediene ikke er i kjønnsbalanse, og at medborgere med etnisk minoritetsbakgrunn i liten grad er representert som kilder. Samtidig er det, generelt sett, stor medieinteresse for temaer som knyttes til etniske minoriteter. Skjevhetene i tilstedeværelse, kombinert med forskningsbidrag om vilkårene for deltakelse i medieoffentligheten, gir grunn til å spørre om mulighetene i praksis er likestilte.

Det har siden 1960-tallet eksistert formelle arenaer for samråd mellom myndigheter og organisasjoner som arbeider for kjønnslikestilling. I dag finnes det få slike møteplasser. Individuell representasjon har blitt viktigere enn organisasjonsbasert deltakelse. Når det gjelder etniske minoriteter er det omvendt; her vektlegges organisasjonsbasert deltakelse mer enn individuell representasjon. Organisasjonslandskapet på likestillingsfeltet viser ellers samme tendens i Norge som den vi kjenner internasjonalt: Organiseringen skjer som hovedregel på ett diskrimineringsgrunnlag for eksempel antirasistisk organisering eller feministisk organisering. Relativt få organisasjoner har en uttalt flerdimensjonal agenda. Når det gjelder likestillingsstatus i organisasjoner, har viktige breddeorganisasjoner en kjønnsfordeling som ligner folkevalgte forsamlinger. Styrende organer i organisasjons-Norge er, generelt sett, manns- og majoritetsdominerte.

Kapittel 7 Utdanning

Kapittelet drøfter likestillingsstatus for læring og utdanning. Utvalget er særlig opptatt av tre forhold: Ulikheter i læringssituasjonen, frafall og kjønnstypiske utdanningsvalg, og overgang fra skole til jobb.

Den norske barnehage- og skolehverdagen er rammet inn av tydelige målformuleringer om likestilling. Det pedagogiske arbeidet skal aktivt forsøke å motvirke kjønnsstereotypier, og gi alternativer til kjønnstradisjonell lek og læring. Likestillingsloven fastslår at læremidler i skolen skal bygge på likestilling mellom kjønnene; andre målsettinger om likeverdig utdanning understreker at lærebøker og lærerveiledninger må evne å gjenspeile mangfoldet i befolkningen. I rammeplanen for barnehagens innhold og i læreplanene i skolen er det også bestemmelser om likestilling. Barnehage og grunnskole er med andre ord samfunnsmessige fellesarenaer der likestillingsverdier har fått et sterkt politisk gjennomslag.

I praksis kan det likevel være tungt å prioritere det aktive likestillingsarbeidet i den daglige virksomheten, noe flere større evalueringer innenfor barnehage- og skolesektoren tydelig viser. I skolesektoren som sådan er likestilling i realiteten den lavest prioriterte målsettingen av de som skolens planverk formulerer. Det er opp til hver enkelt institusjon å utvikle det faglige innholdet om likestilling når det utdannes nye lærere og førskolelærere.

En jevnere kjønnsbalanse blant ansatte i barnehage og skole er en uttalt politisk målsetting. Blant de ansatte i barnehage og skole er det i dag sterk kvinnedominans. Kvinner utgjør om lag 90 prosent av ansatte i barnehagene. På barnetrinnet i grunnskolen er 80 prosent av lærerne kvinner, mens kjønnsbalansen blant lærere er noe jevnere på ungdomsskolen og tilnærmet jevn i videregående skole. Når barnehage og grunnskole i stor grad rekrutterer ansatte fra ett kjønn er det rimelig å snakke om en kjønnssegregert sektor.

Elever på videregående skole kan velge mellom to hovedretninger: Studieforberedende eller yrkesfaglig. Flertallet går på et studieforberedende utdanningsprogram og her er fordelingen av gutter og jenter relativt jevn. På yrkesfag velger derimot gutter og jenter ofte ulike utdanningsretninger, og enkelte fag er tilnærmet enkjønnede. Når utdanningsvalgene er så sterkt kjønnsdelte som for eksempel på de store fagutdanningene helse og sosial og teknikk og industriell produksjon, kan det bli svært krevende å være blant de få «utradisjonelle» på faget. Elever som velger et utradisjonelt utdanningsprogram har høyere sannsynlighet for frafall enn de som utgjør majoriteten på faget. Det foreligger relativt lite forskning om ungdoms syn på utdanningsvalg. I spørreundersøkelser svarer de fleste at de velger fritt.

Om lag 30 prosent av de som starter på videregående utdanning, fullfører ikke. For disse er det krevende å komme seg inn i arbeidsmarkedet. Det er særlig karakternivået fra grunnskolen som har betydning for frafall i videregående skole, og gutter har generelt lavere karakter enn jenter. Sannsynligheten for å bli ekskludert fra lønnsarbeid er høyere for de som ikke fullfører skolen, og aller vanskeligst er situasjonen for jenter. Til tross for at det er flere gutter enn jenter som ikke fullfører videregående, er gutter uten videregående i større grad i jobb eller utdanning noen år senere.

Nye studier av overgang fra utdanning til jobb for ungdom med etnisk minoritetsbakgrunn viser at det kan være vanskelig å skaffe seg innpass på arbeidsmarkedet når man assosieres med en ikke-vestlig bakgrunn. Det gjelder både den første jobben, og effektene av å ha vært arbeidsledig for senere muligheter på arbeidsmarkedet. Flere studier konkluderer, på ulikt grunnlag, med at unge med innvandrerbakgrunn er særlig utsatt for diskriminering i overgangen til jobb.

Siden midten av 1980-tallet har det vært jenteflertall innenfor høyere utdanning i Norge. Tendensen er den samme i en rekke land, og jenterevolusjonen innenfor høyere utdanning ses gjerne som et av de viktigste utviklingstrekkene med hensyn til likestilling.

De gamle kjønnsskillene i valg av universitets- og høgskolefag er også under endring. Jenter bidrar mest til det, i den forstand at det er vanligere at jenter velger mannsdominerte fag, som ingeniør, teknologi og realfag, enn at gutter velger kvinnedominerte fag, som sykepleie og førskolelærer. Jenter som har høyt utdannede foreldre studerer i større grad fag som er typisk mannsdominerte, enn jenter der foreldrene har kort utdanning. Høyere utdanning er klasseselektert i den forstand at foreldres utdanningsnivå har stor betydning for tilbøyeligheten til selv å ta høyere utdanning. Effekten er likevel svakere for jenter enn for gutter. Det er særlig norskfødte med foreldre som har innvandret, som i stor grad tar høyere utdanning, til tross for at egne foreldre i gjennomsnitt har lavere utdanningsnivå.

Både offentlige myndigheter og høyere utdanningsinstitusjoner har gjennomført tiltak med sikte på å endre de strengt kjønnstypiske utdanningsvalgene. Det gjelder realfagsatsninger så vel som førskolelærerkampanjer. Enkelte utdanninger med særlig skjev kjønnsfordeling har i dag en ordning med bruk av tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn (kjønnspoeng). Kjønnspoengordningen har først og fremst vært brukt i fag med sterk mannsdominans

Kapittel 8 Kjønnsdelt arbeidsmarked

Kapittelet drøfter horisontal og vertikal segregering i arbeidsmarkedet. Horisontal segregering refererer til mønstre der kvinner og menn arbeider i ulike sektorer, næringer og yrker. Vertikal segregering referer til mønstre der kvinner og menn befinner seg i ulike posisjoner i stillingshierarkiet – og der menn dominerer i lederstillingene.

Det er et generelt mål for offentlig politikk å bidra til høy yrkesdeltakelse. Den norske samfunnsmodellen er kjennetegnet ved kombinasjonen av høye velferdspolitiske ambisjoner og målsettinger om høy yrkesdeltakelse for alle. Den såkalte «arbeidslinja» fremheves som sentral både for finansieringen av velferdsstaten og som barriere mot fattigdom. I tillegg ses et inkluderende arbeidsliv som den kanskje viktigste arenaen for sosial inkludering. Arbeidslinja legges også til grunn for integreringspolitikken, der særlig introduksjonsprogrammet skal bidra til å sikre overgang til arbeid blant nyankomne innvandrere.

Om lag halvparten av de sysselsatte i Norge er kvinner. Kvinner i Norge har den nest høyeste yrkesdeltakelsen i OECD-området, bare Island ligger høyere. Det er likevel variasjoner i sysselsetting etter utdanningsnivå og innvandringsbakgrunn. Det er vanlig å fremheve at Norge generelt sett har små klasseforskjeller og stor likestilling. Men det er også vanlig å framheve at det norske arbeidsmarkedet er preget av en særlig sterk horisontal segregering. Dette gjelder ikke bare Norge, men også de andre nordiske landene. En større europeisk studie viser samtidig at kjønnsdelingen i arbeidsmarkedet i Norge har avtatt noe fra slutten av 1990-tallet når man altså sammenligner med utviklingen i ulike EU-land.

Kjønnssegregering er koplet til klasseforskjeller både som spørsmål om yrkesplassering, lønn, og autonomi og autoritet i arbeidsforhold. En tidlig norsk studie om kjønn og klasse i det norske arbeidsmarkedet viste hvordan arbeids- og markedssituasjonen i manns- og kvinnedominerte yrker var svært forskjellig, og mer fordelaktig i mannsyrkene både når det gjelder lønn, karrieremuligheter, autonomi og beslutningsansvar. Lønnsforskjellene som finnes innad i yrker skyldes først og fremst at kvinner og menn innen samme yrker befinner seg i ulike stillinger. Særlig viktig for lønnsforskjeller mellom kvinner og menn er nivået av kjønnssegregering mellom yrker. Menn som befinner seg i kvinnedominerte yrker inngår i den markeds- og arbeidssituasjonen som gjelder i de respektive kvinneyrkene. Kjønnssegregering er altså koblet sammen med prosesser som skaper ulikhet i lønn, status og utviklingsmuligheter i arbeidsmarkedet som sådan.

Samtidig kan det hevdes at arbeidslivets kjønnssegregerte strukturer ikke bare uttrykker, men også bidrar til å vedlikeholde, seiglivede kulturelle forestillinger om hva som er «kvinnelig» og «mannlig». Arbeidslivet er en viktig sosial arena, hvor kjønn skapes som sosial kategori, og hvor forventninger til hva kvinner og menn skal være og hva slags oppgaver de skal utføre, daglig utspilles, i små og store kontekster. For å si det enkelt: Segregering kan reprodusere seg selv.

En ny norsk studie av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet viser at hovedbildet med hensyn til horisontal segregering er liten endring over de siste tjue årene. Hovedmønsteret varierer noe alt etter om det er sektorer, næringer eller yrker som sammenlignes. For sektor viser undersøkelsen en forsterket segregering. Over tid har offentlig sektor blitt enda mer kvinnedominert. Med utgangspunkt i yrke er utviklingsmønsteret mer sammensatt. Det er tendenser til noe mindre kvinnedominans i enkelte store kvinnedominerte yrker, spesielt innen omsorg. Til tross for dette er kvinneandelen i omsorgsyrkene fortsatt om lag 90 prosent. En del store mannsyrker i privat sektor er i løpet av perioden blitt enda mer mannsdominert. Dette gjelder for eksempel håndverkere hvor andelen menn nå utgjør 95 prosent.

Studien viser også en tendens til mindre vertikal segregering. Flere kvinner har ervervet posisjoner med innflytelse og beslutningsmakt innenfor det norske arbeidslivet de siste tjue årene. Kvinneandelen er i dag om lag en tredjedel i gruppen profesjonelle og toppledere. Det er blitt noen flere kvinner som er ledere både blant funksjonærer og arbeidere. Andelen kvinner blant selvstendige med små bedrifter er noe redusert.

Det er små forskjeller i kjønnssegregering mellom yngre og eldre generasjoner på arbeidsmarkedet. For kjønnssegregering i lys av klasse er en konklusjon at segregeringsmønstre avtegnes på tvers av klasseposisjon. Andelen ledere blant menn med innvandrerbakgrunn fra ikke-vestlige land er mye lavere enn blant menn i majoritetsbefolkningen og/eller menn med innvandrerbakgrunn fra vestlige land.

I 2001 gjennomførte Makt- og demokratiutredningen en omfattende lederundersøkelse i Norge, den såkalte «eliteundersøkelsen». Undersøkelsen definerer det som anses å være særskilte, sentrale, samfunnsmessige makt- og beslutningsfelt. Eliteundersøkelsen dokumenterte en overveldende mannsdominans i den norske eliten. Ti ulike samfunnssektorer var plukket ut. Topp-posisjoner i forsvar og justissektor, forvaltning og forskning, kirke- og kulturfelt, organisasjonsliv og medier, samt næringsliv og partipolitikk inngikk i undersøkelsen. Gjennomsnittlig mannsdominans, det vil si for eliteutvalget som sådan, var 83 prosent. Likestillingsutvalget har kartlagt kjønnsfordelingen i de samme posisjonene som eliteundersøkelsen definerte. Oppdateringen viser en gjennomsnittlig mannsdominans på 75 prosent i den norske eliten anno 2011. Per i dag er altså tre av fire toppledere menn.

Norske topposisjoner har vært sterkt klasseselekterte, i den forstand at det er en klar sammenheng mellom en privilegert sosial familiebakgrunn og rekruttering til disse lederposisjonene. Slik eliteutvalget er definert og avgrenset, omfatter det posisjoner som stort sett krever bestemte former for høyere utdanning. Norske topposisjoner er, i en samlebetraktning, ikke preget av mangfold, eller diversitet. Ikke noen sektor har en overvekt av kvinner. Bare to av de i alt ti sektorene som inngår i oppdateringen, befinner seg innenfor et balansemål på 40/60, og da bare med liten margin.

I offentlig debatt og forskning om det kjønnsdelte arbeidsmarkedet trekkes ofte kjønnstradisjonalisme i unges utdanningsvalg fram som en viktig hindring for kjønnsintegrasjon mellom sektorer og yrker i arbeidslivet. Men analyser av yrkesvalg og mobilitet mellom henholdsvis privat og offentlig sektor tydeliggjør også betydningen av lønnsstrukturer i markedet og omsorgsansvar i familien. Utvalget har ikke klart å identifisere en virkemiddelbruk av noe omfang som er direkte rettet mot horisontal segregeringsproblematikk. Et av de vanskeligste spørsmålene er åpenbart knyttet til lønnsstrukturen i det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, og til individuelle livslønnsbetraktninger. Dilemmaet lar seg enkelt oppsummere: For menn vil det ikke lønne seg å søke seg mot mer kvinnedominerte yrker. For kvinner vil det lønne seg å søke seg mot mannsdominerte yrker.

Likestillingspolitikk har de siste årene vært rettet mot tiltak som kan bidra til å redusere den vertikale segregeringen i arbeidsmarkedet. I Norge har det vært så godt som tverrpolitisk oppslutning på Stortinget om kvotering til bedriftsstyrer, fordi en slik regulering – etter lovgivers oppfatning – er et effektivt tiltak for å fremme likestilling, som også vil gi bedre lønnsomhet i næringslivet. Det er også bred tilslutning til den likestillingspolitikken som særlig tar sikte på utjevne makt- og deltakelsesforskjeller i høyere utdanning og forskning. Det samme gjelder politikken for rekruttering til ledelse. Det har med andre ord vært liten uenighet i norsk politikk om at systematisk skjev tilgang til makt- og innflytelsesrike posisjoner bør kompenseres gjennom politiske initiativ. Enkelt oppsummert har likestillingspolitikken fram til i dag interessert seg mer for kjønnsbalansen i maktposisjoner enn for kjønnsbalansen i arbeidsmarkedet som sådan.

Kapittel 9 Arbeidstid og arbeidsmiljø

Kapittelet drøfter ulike former for arbeidstidstilpasninger knyttet til deltid, sammenhengen mellom arbeidsdeling i hjemmet og deltidsarbeid, samt arbeidsmiljøbelastninger.

Deltid er ikke bare et resultat av en tidsbalansering av familielivets og arbeidslivets krav, men også et resultat av arbeidslivets organisering. Arbeidstid kan ikke bare betraktes som et uttrykk for individuelle tilpasninger og avveininger i bestemte situasjoner og ulike livsfaser. Arbeidstid har strukturelle forutsetninger og følger institusjonelle spor.

Deltid er en kjønnet arbeidstidskategori. Arbeidskraftundersøkelsen viser at over 40 prosent av sysselsatte kvinner jobber deltid, mens det samme er tilfellet for om lag 10 prosent av sysselsatte menn. I pleie- og omsorgsyrkene i kommunesektoren arbeider om lag 70 prosent av kvinnene deltid. Blant kvinner med bakgrunn fra Asia, Afrika og Latin Amerika arbeider over halvparten deltid, totalt sett, og blant menn med tilsvarende bakgrunn er andelen på deltid over 30 prosent. Deltidsarbeid har en klassekarakter, i den forstand at kvinner med lang utdanning jobber deltid i mindre grad enn kvinner med kort utdanning. Utdanning slår ut i forskjeller i deltidsarbeid også blant menn, men blant menn er forskjell i arbeidstid mellom arbeidstakere med lang og kort utdanning ikke så stor.

Blant menn er dessuten deltid gjerne en arbeidsmarkedstilknytning av kort varighet. Kvinner arbeider både mer deltid og over lengre tidsperioder. Utdanning betyr mye, også for om kvinner fortsetter på deltid etter en periode med slik arbeidstidstilpasning.

Deltidsarbeid er av ulik art. Ett skille trekkes gjerne mellom undersysselsetting og uttrykt ufrivillig deltid, som viser til hvorvidt man aktivt søker lengre arbeidstid eller ikke. Et annet skille trekkes etter antall arbeidstimer, som henholdsvis kort og lang deltid. Innenfor alle disse kategoriene er kvinner, og da særlig kvinner med kort utdanning, samt menn med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn, overrepresentert. Det ser ut til at det er «lommer» i arbeidslivet hvor det er flere former for arbeidstidsmarginalisering. Midlertidig ansatte er mer enn tre ganger så ofte undersysselsatt som fast ansatte. De midlertidig ansatte har også dobbelt så ofte kort deltid som de fast ansatte. Innenfor begge former for marginalisering er kvinner i flertall. Videre er tidligere arbeidsledighet forbundet med mer enn doblet sannsynlighet for å være undersysselsatt, gitt andre kjennetegn. Et tredje skille kan trekkes mellom deltid av kort og lang varighet. Langvarig deltid anses ikke som en form for marginalisering, men kan ha betydelige konsekvenser for evnen til å forsørge seg og for fremtidig pensjon. Også her er kvinner med lav utdanning overrepresentert.

Utbredelsen av deltidsarbeid er betydelig i Norge sammenlignet med flertallet av europeiske land, noe som delvis henger sammen med en høy sysselsettingsgrad blant norske kvinner. Men høy sysselsetting forklarer ikke alt, og det finnes land med høy andel kvinner sysselsatt som har langt mindre deltidsandel. Det gjelder for eksempel naboland som Finland. Gjennom det siste tiåret har flere offentlige utredninger drøftet ulike sider ved deltidsproblematikken. Fortrinnsrett til utvidet stilling er i dag hjemlet i arbeidsmiljøloven. Rammen for arbeidstidsreguleringer er ellers et tydelig konflikttema mellom partene i arbeidslivet.

En hovedtilnærming til arbeidstidsproblematikk har vært at kvinners deltidsarbeid må forstås som en tilpasning mellom tid til familie og omsorg og tid til lønnsarbeid. Denne tilpasningen ses gjerne som særlig aktuell i småbarnsfasen. Andelen kvinner med barn som arbeider avtalt deltid er likevel redusert over et lengre tidsrom. I 2012 er det 36 prosent blant mødre med barn 0-16 år som oppgir at de arbeider deltid. Dette er en lavere andel enn blant kvinner generelt. Mange kvinner arbeider deltid utover småbarnsfasen. Deltidsarbeid i en fase av livet ser ut til å legge føringer på deltid av lengre varighet, spesielt blant de med lav utdanning.

Arbeidsbelastning, muligheter for kontroll med arbeidsoppgaver og fleksibilitet – både på arbeidstakers og arbeidsgivers premisser – varierer med det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Det samme gjør arbeidstidsorganisering. Arbeidstidsorganiseringen er ulik i kvinne- og mannsdominerte yrker, i mange store kvinnedominerte yrker har det utviklet seg sterke føringer for deltidsarbeid. I tillegg er kvinnedominerte yrker i større grad enn mannsdominerte yrker preget av mangel på kontroll med arbeidsoppgaver. Mangel på kontroll og mangel på fleksibilitet antas også å legge rammer for tilpasninger til deltidsarbeid. Arbeidstakere med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn er mer utsatt for dårlig arbeidsmiljø enn befolkningsgjennomsnittet.

Slik det er kjønnede forskjeller i arbeidsmiljøbelastninger, er det også kjønnede forskjeller i sykefravær. Det har gjennom mer enn ti år eksistert et trepartssamarbeid om inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) mellom partene i arbeidslivet og myndighetene. Målene for samarbeidet er knyttet til reduksjon av sykefraværet, økt sysselsetting av personer med nedsatt funksjonsevne, og økt reell pensjonsalder. IA-avtalen blir periodisk evaluert. Evaluering viser at trepartssamarbeidet for et inkluderende arbeidsliv har manglet et tydelig og gjennomgående kjønns- og likestillingsperspektiv.

Kapittel 10 Økonomiske forskjeller

I dette kapittelet konsentreres oppmerksomheten om noen hovedtrekk ved kjønnsforskjeller i inntekt og lønn, herunder lavinntekt, som er et mål for særlig liten inntekt.

Et viktig tema i likestillingspolitikken er hvordan deltakelse i yrkeslivet, mottak av offentlige overføringer og omsorg/hjemmearbeid skaper ulike former for avhengighet, og ulike vilkår for personlig autonomi. Kjønnsforskjeller i lønn og inntekt kan i stor grad føres tilbake til forhold som er behandlet i de tre kapitlene: Utdanning og kjønnsdelte utdanningsvalg, det kjønnsdelte arbeidsmarkedet og forskjeller i arbeidstid.

Mens lønn omfatter godtgjørelser fra arbeidsgiver for utført arbeid, består inntekt av yrkesinntekt (lønnsinntekt og næringsinntekt), kapitalinntekt og ulike typer offentlige overføringer. Både kvinner og menn har opplevd en jevn lønnsøkning siden slutten av 1990-tallet, men lønnsgapet – mellom kvinners lønn og menns lønn- har vært relativt stabilt. Målt som gjennomsnittlig månedslønn tjener kvinner 85 kroner for hver 100-lapp menn tjener. Lønnsforskjellene er økende med alder, før de stabiliserer seg. Dette er ikke uttrykk for at lønnsforskjellene er i ferd med å utfases i takt med nye generasjoner, selv om de over tid er blitt redusert. Det er snarere et uttrykk for såkalt karriereeffekt – det vil si at timelønnen stiger raskere med alder for menn enn for kvinner. Forskjellen i lønnsvekst er størst i alderen 25-40 år, det vil si i en periode som for mange preges av viktige jobbvalg og store familieforpliktelser.

Lønnsforskjeller i det norske arbeidsmarkedet ble utredet av Likelønnskommisjonen (NOU 2008: 6). Den konstaterte at forskjellen mellom kvinners og menns lønn først og fremst kan forklares gjennom det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Kvinnedominerte yrker og stillinger tenderer til å være lavere lønnet enn mannsdominerte yrker og stillinger. Kvinner som får barn har lange fraværsperioder i forbindelse med foreldrepermisjoner, de velger ofte å jobbe i mer «barnevennlige» stillinger med relativt lavt lønnsnivå, og tilpasser hjemmearbeid til lønnsarbeid gjennom deltid. Lønnsgapet mellom kvinner og menn blir igjen mindre etter at kvinner med barn er ferdige med det kommisjonen kaller foreldrefasen.

Forskjeller i lønn følges av forskjeller i inntekt. Kvinners inntekt er i dag 66 prosent av menns. Kapitalinntekt er skjevere fordelt enn lønnsinntekt. Kvinners kapitalinntekter målt som andel av menns har de siste årene ligget rundt 30 prosent.

Innvandrerbakgrunn påvirker også lønn og inntekt. Det er imidlertid forskjeller knyttet til landbakgrunn, til alder og, ikke minst, til kjønn. Kvinner med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn har lavt inntektsnivå, både sett i forhold til kvinner med vestlig bakgrunn og i forhold til menn med samme landsbakgrunn som dem selv. Forskjeller i inntektsnivå mellom kvinner med og uten innvandrerbakgrunn skyldes både forskjeller i sysselsettingsnivå og utdanningsnivå. Når man undersøker forskjeller blant de med og uten innvandrerbakgrunn som har tatt høyere utdanning i Norge, finner man de største inntektsforskjellene når ikke-europeiske menn med innvandrerbakgrunn sammenlignes med menn med majoritetsbakgrunn. Det er betydelige forskjeller mellom de to gruppene gjennom hele karriereløpet, og forskjellene øker over tid. Når det gjelder kvinner med høy utdanning, er inntektsforskjellene mellom de med og uten innvandrerbakgrunn, gjennomgående små.

Mål for lavinntekt viser forskjeller både på husholdsnivå og på individnivå. Fordelingsutvalget (NOU 2009:10) viste at, som del av husholdninger, har 11 prosent av kvinnene og 9 prosent av mennene vedvarende lavinntekt. Dette skyldes en stor andel kvinnelige minstepensjonister, men også situasjonen blant enslige forsørgere. Blant personer med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn er det en stor andel, målt på husholdsnivå, som har lavinntekt. Dette gjelder nær 40 prosent av de med kort botid (3-9 år) og 24 prosent av de med botid mer enn 10 år. Kort utdanning øker risikoen for lavinntekt på husholdsnivå.

Utvalget har fått foretatt beregninger av lavinntekt på individnivå for befolkningen i yrkesaktiv alder, med unntak av de som er under utdanning, mottar uføretrygd eller har annen langvarig offentlig støtte. Disse beregningene er ment å vise mulighetsrommet for økonomisk uavhengighet og selvforsørgelse gjennom lønnsarbeid. Utdanningsnivå har stor betydning for om man har individuell lavinntekt, særlig blant kvinner. Mens 28 prosent av kvinnene med grunnskole som høyeste utdanning har lavinntekt, gjelder det samme for kun 8 prosent av kvinnene med høyere utdanning. Kvinner og menn med høyere utdanning har i like liten grad lavinntekt. Lavinntekt innebærer en sårbar økonomisk situasjon. En høy andel av kvinner med kort utdanning befinner seg altså i en slik situasjon.

Kapittel 11 Regionale variasjoner

Drøftingen i dette avsnittet er basert på Statistisk sentralbyrås årlige oversikt over ulike indikatorer for likestilling i kommunene. Utvalgets mandat har en flerdimensjonal tilnærming til likestilling. Indikatorene fra SSB er imidlertid konsentrert om mål for ulikhet i kjønnslikestilling uten vekt på flerdimensjonale sammenhenger.

Indikatorene viser at utfordringene gjennomgående er de samme i hele landet. Den regionale analysen viser imidlertid at det er geografiske variasjoner. Næringsstrukturen har betydning for likestilling. Hovedtendensen er at kommuner der majoriteten av innbyggere jobber med tjenesteyting i større grad skårer høyt på likestillingmålene enn andre kommunetyper, dette gjelder i alle regioner. Tendensen er imidlertid noe høyere for tjenesteytingskommuner med sentral beliggenhet enn mindre sentralt beliggende kommuner med slik næringsstruktur. Regioner med et høyt antall tjenesteytingskommuner skårer derfor høyere på likestillingsmålene enn regioner som har få kommuner av denne typen. Industri- og primærnæringskommuner skårer generelt lavt på mange av likestillingsindikatorene. Hvilke næringsgrunnlag kommuner er preget av, har både sammenheng med historiske utviklingstrekk og geografiske betingelser.

Et eksempel på en region med stor andel industri- og primærnæringskommuner er Vestlandet. Av regionenes 95 kommuner er 67 kommuner preget av primærnæring, industri eller en blanding av disse. På Vestlandet er kun fem kommuner preget av tjenesteyting og kun én av disse har sentral beliggenhet. Da kunne man anta at Vestlandet er en region med lavere skår på likestillingsindikatorer enn regioner mer preget av tjenesteyting. Til tross for dette ligger Vestlandet, sammenlignet de de øvrige regionene, omtrent på midten når det gjelder skår på likestillingsindikatorene.

Agder og Rogaland er en annen region som preges av industri. De skårer lavt på flere indikatorer. Regionen kjennetegnes av at det er en særlig høy andel kvinner som jobber deltid. Dette har innvirkning på kvinners gjennomsnittsinntekt. Agder og Rogaland er regionen med størst forskjell i kvinners og menns inntekt.

Oslo og Akershus er den regionen som skårer høyt på flest indikatorer. Regionen skiller seg ut ved høyt utdanningsnivå blant både menn og kvinner, og en relativt liten andel kvinner jobber deltid sammenlignet med andre steder i landet. Oslo og Akershus er regionen med mest homogen næringsstruktur. Alle kommuner her er kjennetegnet av tjenesteyting. Noen få kommuner i regionen har en blandet næringsstruktur av industri og tjenesteyting.

Sørøstlandet (Østfold, Vestfold, Telemark) kjennetegnes av mange industrikommuner, likevel er det ikke her vi finner de største forskjellene mellom kvinner og menn. Kvinner har lavere utdanningsnivå enn i de fleste andre regioner, og nærmer seg menns relativt sett lave utdanningsnivå. Dette gjør at kjønnsbalansen er jevnere enn i andre regioner, bortsett fra i Oslo og Akershus. Men i motsetning til i Oslo og Akershus har både kvinner og menn på Sørøstlandet et relativt lavt utdanningsnivå.

Hedmark og Oppland ligger midt på treet når det gjelder kjønnsbalanse på mange av indikatorene. Næringsstrukturen i regionen kjennetegnes av mye landbruk. Regionen skiller seg ut med å ha det laveste utdanningsnivået både blant kvinner og menn. Inntektsnivået er også særlig lavt, både blant kvinner og menn.

Trøndelag er en region hvor gjennomsnittstall skjuler til dels store forskjeller mellom de to fylkene, og forskjeller mellom storby og mindre kommuner. For eksempel er menn i Sør-Trøndelag blant de som oftest tar ut fedrekvote, mens menn i Nord-Trøndelag er de som tar ut fedrekvote i minst grad. Det er særlig Trondheim som på mange av indikatorene trekker gjennomsnittet opp for hele regionen. Andel barn i barnehage er høyest i Trøndelag, og dette gjelder begge fylker.

Nord-Norge har høy grad av kjønnsbalanse på mange av indikatorene sammenlignet med de andre regionene. Det er for eksempel mindre forskjell i menns og kvinners inntektsnivå her enn i regioner lenger sør. Dette skyldes imidlertid ikke at kvinner har et særlig høyt inntektsnivå, det skyldes at menn i nord har lavere inntekt enn menn i landet for øvrig, mens kvinner i nord er på snittet blant kvinner. Kvinner i Nord-Norge arbeider sjeldnere deltid enn kvinner i andre regioner, da bortsett fra i Oslo og Akershus, hvor deltidsandelen er særlig lav.

Kapittel 12 Omsorg

Kapittelet drøfter omsorg i ulike livsfaser og livssituasjoner, og da særlig foreldrepengeordningen knyttet til fødsel og adopsjon, situasjonen for de som ikke har opptjent rett til foreldrepenger, og effekter av overgangsstønaden. Kontantstøtten blir ikke diskutert. En rekke offentlige utvalg har gjennom de siste årene vurdert denne stønaden, og foreslått en utfasing.

Alle de nordiske landene har utviklet en infrastruktur for offentlig omsorg og bruker betydelige ressurser på foreldrepermisjonsordninger, barnetrygd og barnehager, og på omsorgsordninger for syke og gamle. Den sterke investeringen i offentlige velferds- og omsorgsordninger kan ses som ledd i politikken for å øke sysselsettingen, særlig blant kvinner. I tillegg til gode velferdsordninger vektlegger familie- og omsorgpolitikken også behovet for fleksible ordninger i arbeidslivet som muliggjør at foreldre kan kombinere lønnsarbeid og omsorg. Både arbeidsmiljøloven, folketrygdloven og likestillingsloven inneholder bestemmelser som skal sikre arbeidstakere rett til å tilpasse arbeid, familieliv og omsorgsarbeid.

De valg som foretas i familien skjer ikke uavhengig av familiens økonomiske og materielle ressurser og de mulighetsstrukturer familiemedlemmer står overfor. Valg når det gjelder antall barn, barneomsorg, forbruk og lønnsarbeid kan heller ikke forstås løsrevet fra maktrelasjoner i familien. Både trekk ved det kjønnsdelte arbeidsmarked og den relativt høye andelen kvinner som arbeider deltid, er forhold som kan forsterke den kjønnede delingen av omsorgsarbeid i familien.

Menn deltar mer i det ulønnede omsorgsarbeidet enn før. Likevel er det fortsatt slik at kvinner tar et større omsorgsansvar, særlig når det gjelder oppgaver som kan være vanskelig å forene med full yrkesaktivitet. Hvordan omsorg fordeles i familien varierer også etter sosial bakgrunn. Mer likedelt omsorg finner man særlig i familier med høy utdanning og yrkesaktivitet. Dette gjelder både for personer med majoritetsbakgrunn og minoritetsbakgrunn. Det er imidlertid store forskjeller etter landbakgrunn i holdninger og praksis når det gjelder omsorg for barn og eldre.

Staten bruker betydelige midler over statsbudsjettet til foreldrepenger, om lag 16 milliarder kroner i budsjettet for 2012. Foreldrepengeordningen bidrar til at kvinner sikres tilknytning til arbeidslivet. Men fortsatt er det mødrene som tar ut mesteparten av foreldrepermisjonen. Fedrekvoten har bidratt til å gi fedre en mer reell mulighet til å få del i det gode det er å delta i omsorgen for barn. Kvoten styrker også fedres posisjon i arbeidstaker- arbeidsgiverforholdet.

Stortinget har nylig vedtatt et lovforslag om innføring av en mødrekvote like stor som fedrekvoten. Bestemmelsen innebærer at mor og far får øremerket 12 uker hver, og at resten av permisjonstiden kan deles fritt mellom foreldrene.

Helt siden fedrekvoten først ble innført, da på fire uker, har fedre i stor grad tatt ut sin tilmålte kvote. Uttak av fedrekvote varierer likevel med alder, utdanningsnivå, inntekt og om fedre arbeider i privat eller offentlig sektor. En stor andel fedre, om lag 35 prosent, tar ikke ut foreldrepenger. Fedre har i dag ikke selvstendig rett til uttak av foreldrepenger. Fars rettigheter er avhengig av mors tilknytning til arbeidslivet. Dette innebærer blant annet at en del fedre med opptjente rettigheter, som er motiverte for å ta ut foreldrepenger, ikke har mulighet for det. Det er også grunn til å anta at gjeldende regelverk rammer særlig mange fedre med etnisk minoritetsbakgrunn som, når mor mangler tilknytning til arbeid eller utdanning, ikke har mulighet til å ta ut lønnet permisjon. Dagens regelverk for foreldrepenger er dessuten komplisert, tungt å administrere, og tilsvarende vanskelig å sette seg inn i for foreldre.

Å balansere mellom arbeid og omsorgforpliktelser kan være en ekstra utfordring for enslige forsørgere. Om lag 80 prosent av enslige forsørgere er kvinner. Det er et viktig aspekt ved dagens velferdsordninger hvordan denne gruppen ivaretas i offentlig politikkutvikling. Forskning viser at eneforsørgerfamilier er fattigere enn toforsørgerfamilier i de fleste nasjonale kontekster. Forskere omtaler dette fenomenet som en kjønnet fattigdomsrisiko, ettersom kvinner har høyere sannsynlighet for å være eneforsørger enn menn.

Engangsstønaden er beregnet for kvinner uten rett til foreldrepenger. Mens foreldrepengeordningen har vært gjenstand for stor politisk oppmerksomhet over flere tiår, har det ikke vært samme politiske oppmerksomhet om engangsstønaden. Nivået på dagens engangsstønad for kvinner uten rett til foreldrepenger er svært lavt sammenlignet med det beløp foreldre med opptjente rettigheter kan motta. Disproporsjonaliteten bidrar til å forsterke sosiale skjevheter mellom familier etter mors tilknytning til arbeidsmarkedet. Unge enslige forsørgere og kvinner med minoritetsbakgrunn med svak tilknytning til arbeidslivet er særlig dårlig stilt.

Når den norske velferdsstaten omtales som kvinnevennlig, skyldes dette blant annet at Norge har hatt velferdsordninger som sikrer enslige kvinner med omsorg for små barn økonomisk støtte dersom de ikke kan forsørge seg selv ved eget arbeid. Det er i alt fire ulike stønadsordninger til enslige forsørgere. Overgangsstønaden er den viktigste. Overgangsstønaden er en stønad for enslige forsørgere som er helt eller delvis utenfor arbeidslivet og som har barn under åtte år. 95 prosent av mottakere av overgangsstønad er kvinner. Ordningen ble omlagt i 1998, da perioden en kunne motta stønad ble redusert fra 10 år til tre år som hovedregel. Målet med 1998-reformen var både å bedre økonomien for enslige forsørgere, og øke overgangen fra stønad til utdanning eller arbeid. Forskning på effekter av omleggingen i 1998, viser at reformen styrket mange enslige forsørgeres tilknytning til arbeidslivet. Innstramningene medførte imidlertid også at de grupper som ikke klarte å møte de nye jobbkravene fikk en vanskeligere livssituasjon. Nye innstramninger fra og med 2012 innebærer at enslige forsørgere skal ut i yrkesrettet aktivitet når barnet fyller ett år.

Behovet for denne omleggingen synes svakt dokumentert. De fleste mottakerne av overgangsstønad er unge alenemødre uten utdanning, eller skilte kvinner som trenger økonomisk støtte etter samlivsbrudd. For mange av disse vil innskjerpingen ha relativt liten betydning, ettersom de allerede er i yrkesrettet aktivitet. Men de nye aktivitetskravene kan medføre en forverring av livssituasjonen for gruppen av enslige forsørgere som er i en særlig vanskelig livssituasjon.

Kapittel 13 Oppslutning om likestilling

Kapittelet gjennomgår enkelte undersøkelser av holdninger til likestilling i Norge, og utvikling over tid.

Flere undersøkelser konkluderer med at ung alder, høy utdanning og sentralt bosted øker sannsynligheten for å være positiv til likestilling. Samtidig har det gjennom de siste 25 årene vært en sterk økning i andelen blant både kvinner og menn som gir uttrykk for at de foretrekker en likestilt familiemodell. Med likestilt familiemodell menes her en modell der både yrkesarbeid og hus- og omsorgsarbeid deles likt. Over to tredjedeler av et befolkningsutvalg ser i dag dette som den foretrukne familiemodellen. Den tradisjonelle, komplementære, familiemodellen har knapt noen tilhengere i 2009. Analysene viser at oppslutning om den likestilte familiemodellen er (enda) høyere blant kvinner enn blant menn. Flere menn enn kvinner foretrekker en familiemodell der kvinnen har en mindre krevende jobb, og hovedansvar for hus og barn, en såkalt «likestilling light» modell.

Rapporten Likestilling hjemme, utarbeidet for utvalget, viser at kvinner er klart mer «likestillingsvennlige» enn menn i alle aldersgrupper, men også at forskjellene er størst i de yngste aldersgruppene. I rapporten blir holdning til likestilling målt blant annet ved en holdningsindeks basert på fem spørsmål som uttrykker tradisjonelle oppfatninger om kvinner og menns arbeid hjemme og ute. Fordi påstandene har et kjønnstradisjonelt innhold måles holdning til likestilling med hvor uenig (på en skala fra 1-5) man er i påstandene.

De mest likestilte holdningene er mest utbredt. De mest tradisjonelle, som ikke er uenig i noen av de fem tradisjonelt formulerte likestillingspåstandene, utgjør kun 10 prosent av utvalget. Tre fjerdedeler av de med svært tradisjonelle holdninger er menn, mens kvinner utgjør to tredjedeler av gruppen med likestilte holdninger. Alder har en kurvelineær sammenheng med likestillingsholdning, der de yngste (18-29 år), særlig unge menn, er mindre likestillingsvennlige enn tretti- og førtiåringene, mens de i femtiårene i sin tur er på nivå med den yngste aldersgruppen. Høyt utdanningsnivå og urbanisert bosted gir en mer positiv holdning til likestilling. Det å ha lavt utdanningsnivå og det å bo et spredtbygd sted har mer negativ effekt for menns holdning enn for kvinners.

Undersøkelser viser at det er høy oppslutning om likestilling blant innvandrere og norskfødte med innvandrede foreldre, men at man i større grad enn resten av befolkningen mener at menn og kvinner bør ha hovedansvaret for ulike typer oppgaver, som henholdsvis forsørgeransvar og renhold hjemme. Kvinner er mer positive til likestilling enn menn. Forskjellene i holdninger avtegnes som større mellom landgrupper enn mellom menn og kvinner i samme landgruppe.

Kapittel 14 Trakassering og vold

Gjennomgangen i kapittelet er konsentrert om seksuell trakassering, voldtekt, vold i nære relasjoner, samt vold og migrasjon.

Det er store forskjeller i utsatthet for seksualisert vold. Kvinner er mest utsatt, og unge kvinner er i en særlig sårbar situasjon. Unge kvinner er særlig utsatt for seksuell trakassering. Kartlegginger av dette problemets utbredelse viser at unge kvinner i arbeidslivet, og da særlig servicepersonell i hotell og restaurant og pleie- og omsorgsarbeidere, opplever dette langt oftere enn andre. Blant de yngste kvinnene (17-24 år) er det en av ti som opplever seksuell trakassering en gang i måneden eller mer. Det finnes ikke tilsvarende nasjonale omfangsundersøkelser foretatt i skolen, men regionale undersøkelser fra Oslo og Sør-Trøndelag indikerer at problemet er utbredt også her. Seksuell trakassering er forbudt. Likestillingsloven angir både et eksplisitt forbud mot seksuell trakassering og en vernebestemmelse som pålegger ledelsen på arbeidsplasser, i utdanningsinstitusjoner og i organisasjoner å drive forebyggende arbeid.

Seksuelle krenkelser rammer særlig unge mennesker i en sårbar livsfase. Voldtekt er en alvorlig straffbar handling, som representerer en grov krenkelse av retten til kroppslig integritet. Unge kvinner er ikke først og fremst utsatt for overfallsvoldtekter. Hendelsesforløpet er, for de fleste anmeldte sakene i 2011, knyttet til fest/uteliv, og overgrepene skjer i relasjon til dette (34,5 prosent). Voldtekter der gjerningspersonen er ukjent for den utsatte og overgrepet finner sted på offentlig sted, utgjorde 19,1 prosent av det totale antallet anmeldte voldtekter i 2011.

Etter straffeloven defineres voldtekt som å skaffe seg seksuell omgang ved vold eller ved truende atferd, eller å ha seksuell omgang med noen som er bevisstløs eller av andre grunner ute av stand til å motsette seg handlingen. Det foreligger ofte få bevis i slike saker. Svært få saker ender med fellende dom.

En svensk undersøkelse viser at det blant ungdom er uklare distinksjoner mellom hva som betraktes som voldtekt og frivillig seksuell omgang. Ungdommene mener i prinsippet at sex uten samtykke er å regne som voldtekt. Likevel er det, når det kommer til stykket, få konkrete situasjoner de definerer som voldtekt. Forebyggende arbeid som fokuserer grensesetting, respekt for egne og andres grenser, er derfor viktig både når det gjelder seksuell trakassering og voldtekt.

Ved en voldtekt opplever mange at både liv, helse og personlig integritet er alvorlig truet. Et helhetlig og likeverdig lavterskeltilbud til personer utsatt for seksuelle overgrep kan bidra til å begrense skadevirkninger etter overgrep. Et likeverdig og helhetlig tilbud er også avgjørende for rettsmedisinsk sporsikring, noe som har stor betydning for etterforskning og saksutfall i overgrepssaker. Overgrepsmottak skal være inngangsporten til hjelp, ved at det fungerer som en koordinerende enhet som samarbeider med og/eller henviser til andre deler av helsetjenesten. Voldtektsutvalget fremhevet i sin utredning (NOU 2008: 4 Fra ord til handling) at et velfungerende overgrepsmottak kan være helt avgjørende for oppklaringen av en voldtektssak. I dag finnes overgrepsmottak i alle landets fylker. De er dels kommunale helse- og omsorgstjenester, dels spesialisthelsetjenester under de regionale helseforetakenes ansvar, og dels tjenester knyttet til politiarbeid. Overgrepsmottak er ikke et lovfestet tilbud.

Vold i nære relasjoner omfatter alle former for vold som utøves av en person som offeret har en nær relasjon til, for eksempel foreldres eller søskens vold mot barn og unge, ektefelle eller samboers vold mot partner eller drap begått av et familiemedlem. Vold i storfamilier kan være både tvangsgifte og vold som ledd i autoritær oppdragelse. Barn som vokser opp i familier der foreldrene har rusproblemer, psykiske eller økonomiske problemer er særlig utsatte for vold, vitneerfaringer og seksuelle overgrep. Ungdom som har foreldre med innvandrerbakgrunn (både ikke-vestlig og vestlig) er mer utsatt for vold og vitneerfaringer enn andre ungdommer.

En landsomfattende undersøkelse fra 2005 viser at bruk av fysisk vold og makt i parforhold er utbredt. Mer enn 25 prosent av kvinnene og over 20 prosent av mennene i undersøkelsen har en eller annen gang i løpet av livet opplevd at en partner utsatte dem for fysisk maktbruk eller trusler om vold. Om lag ni prosent av kvinnene hadde vært utsatt for grov vold, det vil si vold som har stor risiko for å forårsake alvorlig fysisk skade, av sin nåværende eller tidligere kjæreste, en eller annen gang i løpet av livet. Knapt to prosent av mennene hadde vært utsatt for slik grov vold.

Krisesentre, som fra slutten av 1970-tallet ble opprettet av frivillige som et tilbud for å skjerme kvinner og barn fra vold, har de siste tiårene vært drevet både av stiftelser og av kommuner. Med krisesenterloven, som trådte i kraft 1. januar 2010, fikk kommunene en lovfestet plikt til å sørge for et krisesentertilbud ikke bare for kvinner og barn, men også for menn som er utsatt for vold i nære relasjoner. Foreliggende statistikk viser at 96 prosent av beboerne på krisesentrene hadde vært utsatt for en mannlig overgriper. 93 prosent hadde opplevd gjentatt mishandling/overgrep.

Krisesentre er et akuttilbud. Krisesenterstatistikken viser at kvinner med innvandrerbakgrunn bor lengre på krisesentre enn andre kvinner. Noen ofre for menneskehandel har bodd over ett år på krisesenter. Den nye krisesenterloven skal evalueres 2012 – 2014, evalueringen skal inneholde en kartlegging og vurdering av hvilke endringer loven har medført, blant annet når det gjelder organisering og innhold i tilbudene, ressursbruk og tilrettelegging for ulike brukergrupper.

Økt migrasjon har de siste tiårene gitt nye utfordringer knyttet til kjønnsbasert vold og vold i nære relasjoner. Dette er utfordringer som har ført til særskilte innsatser i form av lovgivning, hjelpetilbud og straffeforfølgning. Vi er her på politikkområder som ofte er omdiskuterte. En grunn er at slik politikk befinner seg i skjæringspunktet mellom innvandringsregulering og individuelle rettigheter til vern mot kjønnsbasert vold. Diskusjoner på dette området omfatter for eksempel utlendingslovens regler om familiegjenforening ved ekteskap og det tilbudet ofre for menneskehandel gis i norsk kontekst.

Kapittel 15 Rettslig trygghet

I kapittelet behandles fire forhold: Gjennomføringen av diskrimineringsvernet, tilgangen til likeverdige offentlige tjenester, rettighetsinformasjon og fri rettshjelp.

Ulike aspekter ved rettslig trygghet blir gjerne behandlet som et spørsmål om utsatthet og sårbarhet langs en rekke ulikhetsdimensjoner, der kjennetegn som kjønn, etnisitet, religion, seksuell orientering, alder og funksjonsnedsettelse alle står sentralt. Det samme gjelder former for sosial marginalisering gjennom rus- og fattigdomsproblemer, både per se og i samvirke med diskrimineringsgrunnlag. Når mennesker, av ulike årsaker, har begrensete muligheter til å realisere sine rettigheter bidrar dette også til å svekke muligheten til deltakelse på ulike samfunnsområder.

Vi har liten oversikt over omfanget av diskriminering i Norge. Det er gjennomført undersøkelser av opplevd diskriminering, men det mangler nasjonale og regelmessige undersøkelser, for eksempel om forekomst av kjønnsdiskriminering. En gjennomgang av undersøkelser som i hovedsak baserer seg på selvrapporteringer peker likevel mot opplevd diskriminering som et tydelig samfunnsproblem.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har plikt til å veilede om diskrimineringsvern og rettigheter på ulike samfunnsområder, som arbeidsliv, utdanning, bolig og helse. Ombudet veileder også om likeverdig tjenesteyting. Begrepet likeverdige tjenester har de senere årene blitt en rettesnor for offentlige tjenester. Likeverdige tjenester betyr ganske enkelt at det skal tas hensyn til at folk har ulike ståsteder, ulike ressurser og ulike behov, og at offentlige tjenester må legges til rette slik at de kan kompensere for slike forskjeller. Å etablere likeverdige tjenester kan langt på vei utledes av plikten offentlige myndigheter har til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling. Mangelfulle offentlige tjenester kan også rammes av forbudet mot indirekte diskriminering.

Arbeid for å fremme likeverdige tjenester er en stor oppgave, som knytter an til alle velferdsstatens tjenester. På mange områder, som i barnehage, skole og utdanning, i inkluderingsarbeid og i helsetjenester vil forbedringer knyttet til likeverdig tjenestetilbud utjevne levekår.

Mennesker i en sårbar situasjon kan ha vanskeligheter med å nå fram både i velferdssystemet og i rettsapparatet. Flere barrierer kan være til hinder for å gjøre seg nytte av rettigheter man formelt har krav på. Arbeid med rettighetsinformasjon innebærer i hovedsak oppsøkende lavterskeltiltak. Denne typen rettighetsarbeid drives i dag først og fremst i organisasjonsregi, men er, generelt sett, ganske svakt utbygd i Norge.

Svært få diskrimineringssaker har hittil blitt behandlet for domstolene. Når så få diskrimineringssaker kommer for retten skyldes det blant annet mangel på fri rettshjelp. Dette betyr også at diskriminerte i liten grad får tilgang til reaksjonene ved diskrimineringsbrudd. For å bøte på dette har utvalget i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling foreslått at Likestillings- og diskrimineringsnemnda får myndighet til å fastsette oppreisning for ikke-økonomisk tap som følge av diskriminering. Personer som har fått sin sak avgjort hos ombud og nemnd, men som likevel ikke har oppnådd sin rett, for eksempel til erstatning for økonomisk tap som følge av diskrimineringen, kan likevel ha behov for rettshjelp. Er motparten ikke villig til å dekke et slikt økonomisk tap, må saken i tilfelle avgjøres for domstolene.

2.3.3 Utredningens del 4: Anbefalinger

Kapittel 16 Innsatsområder

I kapittel 16 presenteres utvalgets anbefalinger om nye innsatsområder og tiltak. Kapittelet konsentrerer seg om reformforslag på fire ulike innsatsområder: «Folkestyre», «valgfrihet», «fordeling» og «sårbarhet».

Flere av innsatsene som presenteres bygger videre på utvalgets forslag i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling. Det gjelder blant annet forslaget om et nytt direktorat under Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, med fagansvar for gjennomføring av likestillingspolitikk. Videre innebærer flere av forslagene en nærmere konkretisering av innretningen på det foreslåtte utviklingsprogrammet for lokalt likestillingsarbeid. I NOU 2011: 18 der utvalget har foreslått at det settes av 200 mill. kroner årlig til utviklingsmidler for å fremme likestillingsarbeid lokalt og regionalt over en ti-års periode.

Folkestyre

Under innsatsområde folkestyre drøftes to konkrete innsatser som respons på til dels store skjevheter hva gjelder bredden blant representanter i folkevalgte forsamlinger og blant de som innehar topposisjoner: For det første, endringer i valgloven som gjør det mulig for den lokale, regionale og den nasjonale folkevalgte forsamlingen å stille krav om tilnærmet balansert representasjon av begge kjønn på valglister. For det andre, et målrettet og langsiktig programarbeid for å skape større bredde på alle nivåer av folkevalgt arbeid.

De politiske partiene har hånd om nominasjoner til valglister. Partiene kan, som medlemsbaserte organisasjoner, betraktes som del av sivilsamfunnet. Partiene er imidlertid i en særstilling som medlemsorganisasjoner, ved at de har ansvaret for å rekruttere representanter til folkestyrets sentrale institusjoner. Slik fungerer de som en kanal og et bindeledd fra sivilsamfunn til folkevalgte forsamlinger. Hvert enkelt parti avgjør hvilke regler de vil gjøre gjeldende for sammensetning av sine interne styrer, råd, utvalg og beslutningsfattende fora. Valglister har imidlertid ikke en slik intern karakter. Sammensetning av valglister berører det allmenne demokratiet på en måte som kan gjøre det legitimt for allmennheten å stille krav, krav som i sin tur vil legge rammebetingelser partiene må drive sin nominasjonsprosess innenfor. Et flertall i utvalget anbefaler derfor å ta regler om kjønnsrepresentasjon inn i valgloven, og drøfter to alternative måter å gjøre dette på:

1) Modell allmenn lov: Det inkluderes krav i valgloven om at hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent ved sammensetning av valglister til kommunevalg, fylkestingsvalg og stortingsvalg. Valgloven stiller krav til valglister. Regler om kjønnsrepresentasjon kan tas inn som et krav for å få en valgliste godkjent.

2) Modell lokal beslutning: Det tas inn en bestemmelse i valgloven om at kommunestyrer, fylkesting og Storting høsten før valg, det vil si hvert fjerde år, drøfter likestillingsstatus i det gjeldende folkevalgte organet, og at den folkevalgte forsamlingen – på grunnlag av drøftingen, avgjør om det skal stilles krav om at hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent på valglister ved det kommende valget, jf. bestemmelse i Forskrift om valg til Sametinget.

Fordelen med modell allmenn lov vil være at en bestemmelse gjøres gjeldende over alt. En allmenn lov vil sikre balanserte lister og at folkevalgte forsamlinger lokalt, regionalt og nasjonalt oppnår tilnærmet kjønnsbalanse i løpet av kort tid. Dette vil ikke modell lokal beslutning sikre, da det vil være opp til det enkelte kommunestyre, fylkesting og storting å fatte en majoritetsbeslutning om krav til kjønnsrepresentasjon på valglistene. Modell lokal beslutning har imidlertid den fordel at det hvert fjerde år sikres debatt om likestillingsstatus i hver enkelt folkevalgt forsamling hos de som er nærmest til å ta denne diskusjonen; den folkevalgte forsamlingen selv. Videre sikrer modell lokal beslutning at et eventuelt vedtak om representasjonsregler fattes av de som til enhver tid best kjenner den lokale situasjonen. Modell lokal beslutning åpner dessuten for at det, om ønskelig, kan gis adgang til at den folkevalgte forsamlingen også kan fatte vedtak om representasjonsregler knyttet til etnisk minoritetsbakgrunn. Denne modellen er lite inngripende i forhold til det kommunale/fylkeskommunale selvstyret. Den vektlegger i stedet betydningen av lokale drøftinger, overlegninger og beslutninger.

Utvalgets flertall anbefaler modell lokal beslutning. Ett medlem støtter ikke anbefalingen.

Utvalget anbefaler videre en landsdekkende programsatsning for større bredde på alle nivåer av folkevalgt arbeid, lokalt, regionalt og nasjonalt. Et program for bredde i folkestyret må inneholde statlige økonomiske midler der lokalt initierte prosjekter kan søke støtte. I NOU 2011: 18 foreslås et direktorat for likestilling med regionkontorer, og et tiårig utviklingsprogram for lokalt likestillingsarbeid (årlig 200 mill. kroner over 10 år). Utvalget anbefaler at det årlig settes av statlige midler over dette utviklingsprogrammet til lokale tiltak som del av et program for bredde i folkestyret. Kommunene kan søke med lokalt initierte prosjekter, og det bør stilles krav til supplerende egenfinansiering. Det foreslåtte direktoratet for likestilling drifter programmet, og sørger for følgeforskning, dialog og utviklingsarbeid på tiltakssiden.

Valgfrihet

Under dette innsatsområdet foreslår utvalget innsatser for å bidra til valgfrihet i utdanning og tiltak for å motvirke segregering i arbeidsmarkedet. Utvalget understreker behovet for en mer langsiktig innsats for å motvirke at tradisjonelle kjønnsroller blir førende for utdanningsvalg. Arbeidet må omfatte hele utdanningsløpet.

Utvalget anbefaler derfor at det etableres en landsdekkende programsatsing for frie utdanningsvalg. Deler av programmet kan driftes av direktoratet for likestilling, jf. utvalgets forslag i NOU 2011: 18.

Sentrale elementer i programmet vil være kompetansehevingstiltak rettet mot ansatte i barnehage og grunnopplæring, styrking av likestillingsperspektivet i rådgivningen i skolen generelt og i faget utdanningsvalg spesielt og mentorordninger i videregående opplæring innenfor sterkt kjønnssegregerte fag. En slik pedagogisk satsning for likestilling må inneholde statlige økonomiske midler der lokalt initierte prosjekter kan søke støtte. Deler av det foreslåtte utviklingsprogrammet for lokalt likestillingsarbeid, jf. forslag i NOU 20111: 18, kan benyttes til et slikt formål.

Utvalget anbefaler i tillegg at det etableres et ressursmiljø for å styrke arbeidet med likestilling i førskole- og lærerutdanning og i læremidler. Et slikt ressursmiljø bør arbeide opp mot institusjonene som tilbyr førskole- og lærerutdanning og mot forlagene som utvikler læremidler. Det anbefales at ressursmiljøet etableres som en faglig uavhengig komité eller et råd som administrativt kan forankres i et direktorat for likestilling. Direktoratet kan ivareta sekretariatsfunksjonen.

Den vedvarende kjønnssegregeringen innenfor enkelte studieretninger i videregående opplæring og høyere utdanning understreker behovet for å ta i bruke sterkere virkemidler enn opplæringstiltak og informasjons- og rekrutteringstiltak. Bruken av stipendordninger som insentiv for å oppnå jevnere kjønnsfordeling innen ulike utdanningsretninger synes hittil å være svært begrenset. Utvalget anbefaler at det etableres en ordning med likestillingsstipend for det underrepresenterte kjønn på nærmere utvalgte, og svært kjønnsskjeve studieretninger i videregående opplæring og høyere utdanning. Studieretninger der kvinner eller menn med innvandrerbakgrunn er sterkt underrepresentert i forhold til deres andel av elev/studentmassen bør tilsvarende omfattes av ordningen. Formålet med stipendordningen vil være å senke barrierer, synliggjøre muligheter og gi insentiver til å gjøre valg som bryter med kjønnstradisjonelle yrkes- og utdanningsvalg. Det anbefales at Kunnskapsdepartementet fastsetter nærmere rammer for et likestillingsstipend og at Lånekassen forvalter stipendordningen.

Utvalget anbefaler også at myndighetene etablerer en mer systematisk og målrettet bruk av ordningen med kjønnspoeng i høyere utdanning, innenfor fagfelt hvor det er særlig sterk kjønnssegregering. Utvalgets gjennomgang av erfaringer med eksisterende ordninger og ulike simuleringer viser at bruk av kjønnspoeng under visse forutsetninger kan være et godt egnet virkemiddel for å oppnå jevnere kjønnsbalanse.

Det er en klar sammenheng mellom kjønnsdelte utdanningsvalg og det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Arbeidslivet er en svært viktig arena for fremtidig likestillingsarbeid. Utvalget har i sitt arbeid ikke klart å identifisere noen gjennomgående satsninger i myndighetsregi som er innrettet mot likestillingsutfordringene i arbeidslivet som sådan. Med det menes bred innsats av lengre varighet, som inkluderer ulike bransjer og næringer, i både privat og offentlig sektor, og som samtidig adresserer spekteret av likestillingsproblematikk på virksomhetsnivå som er belyst i denne utredningen.

Etter utvalgets vurdering er det behov for et tettere samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet om hvordan likestillingsutfordringene skal møtes. Partene i arbeidslivet har førstehåndskjennskap til hvordan arbeidslivet fungerer, nasjonalt, regionalt og på virksomhetsnivå.

Utvalget anbefaler derfor at offentlige myndigheter tar initiativ til å etablere en trepartsavtale for likestilling i arbeidslivet, etter mønster av Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA- avtalen). Etter utvalgets vurdering bør en slik avtale være en selvstendig avtale på nasjonalt og lokalt nivå, som kan bygges opp rundt aktivitetspliktene i likestillings- og diskrimineringslovgivningen, og bidra til å konkretisere og gjennomføre disse på virksomhetsnivå.

Alle virksomheter i Norge kan ta del i samarbeidet ved å tegne en samarbeidsavtale med myndighetene og virksomhetens tillitsvalgte. Å inngå en slik avtale vil innebære at arbeidsgiver og ansatte inngår i et systematisk samarbeid for å oppnå likestilling. Avtalene i de enkelte virksomhetene bør ta utgangspunkt i virksomhetens utfordringer og sette mål som støtter opp om de nasjonale målene. Utvalget anbefaler at aktivitetsplikten for arbeidsgivere konkretiseres slik at det av lovteksten fremgår at arbeidsgiver skal drøfte oppfølging av aktivitetsplikten med ansattes representanter.

Virksomheter som inngår likestillingsavtale vil, i utvalgets anbefaling, få faglig veiledning og oppfølging fra myndighetenes side og økonomiske fordeler i form av en egen tilskuddsordning til likestillingsarbeid på virksomhetsnivå. Det foreslås at dette arbeidet forankres i et direktorat for likestilling med regionkontorer, jf. forslag i NOU 2011: 18, og at virksomhetene tilbys en egen kontaktperson. Utvalget anbefaler også at redegjørelsesplikten etter likestillings- og diskrimineringslovgivningen bortfaller for virksomheter som inngår en forpliktende likestillingsavtale. Andre ordninger erstatter da denne.

I NOU 2011: 18 har utvalget foreslått at det opprettes et Forum for likestilling i arbeidslivet ledet av barne-, likestillings- og inkluderingsministeren, med deltakelse fra de åtte hovedorganisasjonene i arbeidslivet. Utvalget anbefaler at trepartsavtalen for likestilling i arbeidslivet forankres i dette forumet.

Fordeling

Under innsatsområdet fordelingforeslår utvalget innsatser som skal bidra til å fremme en likere fordeling av omsorgsarbeidet i ulike livsfaser.

Et viktig tiltak når det gjelder målet om likestilt foreldreskap i barnets første leveår vil være å gi mødre og fedre like rettigheter etter loven. Utvalgets flertall anbefaler derfor at fedre gis selvstendig rett til uttak av foreldrepenger og omfang av foreldrepenger basert på egen stillingsandel. Forslaget innebærer at gjeldende aktivitetskrav for mor når far tar ut foreldrepenger ut over fedrekvoten, bortfaller. Dette vil bidra til en enklere rettighetsstruktur og dermed større klarhet i regelverket for foreldrepenger.

Ett medlem støtter ikke denne anbefalingen.

Utvalget mener det bør være et mål at fedre tar ut en større del av permisjonen enn de 12 ukene som i dag utgjør fedrekvoten. At fedre får en større del av ansvaret for omsorgen for barnet i det første leveåret, vil kunne bidra til at flere fedre også tar et større ansvar for omsorg etter barnets første leveår. Utvalget anbefaler at foreldrepengeperioden etter fødsel deles i tre like store deler; en mødrekvote, en fedrekvote og en felles del som foreldrene fritt kan dele mellom seg. Dette innebærer at mødrekvoten og fedrekvoten vil utgjøre 15 uker hver med 100 prosent dekningsgrad og 18 uker med 80 prosent dekningsgrad. Fellesdelen blir på henholdsvis 15 eller 19 uker avhengig av dekningsgrad. Det forutsettes at den samlede permisjonstiden økes til 48/58 uker avhengig av dekningsgrad.

Etter utvalgets vurdering er forskjellene i økonomiske vilkår mellom de som har rett til foreldrepenger, og de uten slik rett, urimelig store i dag. En slik skjevfordeling av offentlige velferdsgoder i barnets første leveår fremmer ikke prinsippet om samfunnsdeltakelse på like vilkår. Mens det offentlige gjennom foreldrepengeordningen tar et stort økonomisk ansvar for omsorg for barn med yrkesaktive foreldre, tas det lite økonomisk ansvar når foreldre har svak tilknytning til arbeidsmarkedet. For sistnevnte gruppe blir de økonomiske vilkårene for familien i barnets første leveår, i større grad en privat utfordring og bekymring.

Utvalgets flertall anbefaler at det innføres en minsteytelse for foreldrepenger på 2 G for foreldre som har liten eller ingen tilknytning til arbeidslivet.

Ett medlem anbefaler at ordningen med minsteytelse avgrenses til det første barnet.

Utvalget understreker viktigheten av at minsteytelse innføres innenfor rammen av en tredelt foreldrepengeordning med mødre- og fedrekvote og en fellesdel, jf. utvalgets anbefaling om tredeling. Dette vil gi en helhetlig og konsistent ordning.

Utvalget mener det er all grunn til å frykte at andelen med lavinntekt blant enslige forsørgere uten overgangsstønad vil øke ytterligere som følge av innstramningen i regelverket for overgangsstønad fra 1.1.2012 med aktivitetskrav fra barnet fyller ett år Utvalget anbefaler at dersom aktivitetskravet for rett til overgangsstønad ikke er oppfylt, bør det likevel gis overgangsstønad dersom den enslige moren eller faren, som har behov for det, ikke har fått et tilfredsstillende kvalifiseringstilbud.

Omsorgspenger ved barns sykdom er regulert i folketrygdloven. Utvalget kan ikke se noen avgjørende grunner for at det ikke skal utbetales omsorgspenger ved omsorg for nære pårørende også. Utvalget anbefaler derfor at det innføres rett til omsorgspenger i 10 dager ved omsorg for nære pårørende tilsvarende omsorgspenger ved barns sykdom som er regulert i folketrygdloven.

Sårbarhet

Utvalget har under innsatsområdet sårbarhet valgt å vektlegge den sårbarhet som oppstår som følge av former for vold og seksuelle krenkelser som særlig rammer kvinner, og den sårbarheten som oppstår på grunn av fravær av rettslig trygghet.

Utvalget mener at det er behov for et langt mer systematisk arbeid for å forebygge seksuell trakassering blant ungdom, og anbefaler at det igangsettes en egen landsdekkende satsing for arbeid mot seksuell trakassering i skolen. En slik satsning bør rettes både mot elever på ungdomsskole og videregående skole og personell som arbeider med barn og ungdom i skolen. Et eget undervisningstilbud om grensesetting, seksuelle krenkelser og voldtekt bør utvikles og gjennomføres for elever på ulike utdanningstrinn i grunnopplæringen. Lærere, ansatte i skolefritidsordningen, rådgivere i på skolen og ansatte i skolehelsetjenesten /helsesøstre bør få tilbud om undervisning og veiledning om hvordan de kan arbeide forebyggende mot seksuell trakassering. Utvalget anbefaler at det årlig settes av statlige midler over det foreslåtte utviklingsprogrammet for lokalt likestillingsarbeid, til lokalt initierte prosjekter for å forebygge seksuell trakassering og andre seksuelle krenkelser, både i skolen og på fritidsarenaer, (jf. forslag i NOU 2011: 18). Satsingen forankres i direktoratet for likestilling. Utvalget anbefaler også at det forebyggende arbeidet mot seksuell trakassering i skolen eksplisitt forankres i opplæringsloven. Arbeidet må ses i sammenheng med innsatsen mot voldtekt.

Overgrepsmottak kan spille en stor rolle både når det gjelder å behandle og forebygge helseskader etter voldtekt og når det gjelder bevissikring. Utvalget anbefaler lovfesting av tilbud om overgrepsmottak for å sikre et helhetlig og likeverdig tilbud til alle overgrepsutsatte. Tilbud om overgrepsmottak må reelt sett være tilgjengelig over hele landet.

Ofre for menneskehandel har mulighet til å få midlertidig opphold i Norge i seks måneder i den hensikt å unnslippe utnyttelse, motta assistanse og beskyttelse og reflektere over om de vil anmelde bakmenn. Mange utsatte har bruk for omfattende hjelp. Det er et stort behov for trygge boforhold. Botilbud drives i dag på prosjektbasis, eventuelt gis det tilbud om bolig i krisesenter. De som er utsatt for menneskehandel er i en svært sårbar livssituasjon også når det gis opphold i Norge, og utvalget mener det er viktig å sikre et botilbud som kan ivareta beskyttelsesbehovene.

Utvalget mener det er nødvendig å sørge for et mer effektivt diskrimineringsvern. Det kan i den forbindelse vises til at utvalget i NOU 2011: 18 blant annet har foreslått at Likestillings- og diskrimineringsnemnda får myndighet til å fastsette oppreisning for ikke-økonomisk tap som følge av diskriminering. Personer som har fått sin sak avgjort hos ombudet eller nemnda, men som likevel ikke har oppnådd sin rett, for eksempel til erstatning for økonomisk tap som følge av diskrimineringen, kan ha behov for rettshjelp. Er motparten ikke villig til å dekke et slikt økonomisk tap, må saken i tilfelle avgjøres for domstolene. Utvalget har i NOU 2011: 18 anbefalt at fri rettshjelp blir gitt i saker mot offentlig forvaltning hvor nemnda har gitt en uttalelse om at forskrift eller forvaltningsvedtak er i strid med diskrimineringslovene. Utvalget anbefaler i tillegg i denne utredningen at fri rettshjelp uten behovsprøving gis til den private part i diskrimineringssaker i saker der Likestillings- og diskrimineringsombudet anbefaler dette. I slike saker bør ombudet som hovedregel opptre som partshjelper i saken for domstolen.

Utvalget mener også at det er behov for å styrke arbeidet med rettighetsinformasjon til personer som befinner seg i en sårbar livssituasjon. Her bør frivillige organisasjoner spille en større rolle enn de gjør i dag. Utvalget anbefaler at det etableres en tilskuddsordning for å styrke lavterskelarbeidet med rettighetsinformasjon i regi av frivillige organisasjoner og kompetansemiljøer. Det foreslås at tilskuddsordningen forvaltes av et direktorat for likestilling, jf. utvalgets forslag i NOU 2011: 18.

Kapittel 17 Kunnskapsutvikling

Kapittelet presenterer utvalgets anbefalinger om kunnskapsutvikling, og foreslår likestillingsindikatorer knyttet til de fire innsatsområdene; folkestyre, valgfrihet, fordeling og sårbarhet.

Innledningsvis i kapittelet omtales ressurser og sentrale aktører for kunnskapsutvikling på likestillingsfeltet. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har ansvar for å bidra til å fremskaffe ny kunnskap om likestilling. Dette skjer både gjennom bevilgninger til programforskning i Norges forskningsråd, gjennom samarbeid med Statistisk sentralbyrå (SSB) og gjennom direkte bevilgninger til prosjekter i fagmiljøer i institutt-, universitets- og høgskolesektoren. I tillegg gir BLD støtte til flere private stiftelser og offentlige sentre på likestillingsfeltet, slik det også er redegjort for i NOU 2011: 18. En anbefaling om å utrede konsekvenser for likestilling er nedfelt i utredningsinstruksen, som gjelder for arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, reformer og tiltak, samt proposisjoner og meldinger til Stortinget. Det finnes imidlertid ikke noe kunnskapsmiljø for praktisk veiledning om hvordan analyser av konsekvenser for likestilling best kan gjennomføres. Dette er klart problematisk, og utvalget understreker betydningen av at det blir etablert et kompetansemiljø som kan støtte opp om gjennomføring av utredningsinstruksens anbefalinger. I NOU 2011: 18 fremheves dette som en viktig oppgave for et direktorat for likestilling.

Det har i regi av Norges forskningsråd (NFR) vært gjennomført tre tverrfaglige grunnforskningsprogrammer innenfor humaniora og samfunnsvitenskap med kjønn som hovedtema. Det siste avsluttes i 2012. NFR ønsker heretter å integrere kjønnsperspektiver i bredden av all programvirksomhet. Når det gjelder innsats for likestilling i forskning er det foreslått et nytt prosjekt i regi av NFR; Balanse. Utvalget understreker at NOU 2011: 18 viser at vellykket arbeid med kjønns- og likestillingsperspektiver krever en tydelig ansvarsplassering. Dette er en konklusjon vi anser overførbar til forskningsrådet og forskningsmiljøene.

KILDEN og Komité for kjønnsbalanse i forskning (Kif) er to ressurs- og kunnskapsmiljøer som arbeider med henholdsvis formidling av forskning med kjønnsperspektiver og med likestilling i forskning/akademia. Utvalget fremhever at dette er kompetansemiljøer hvis ressurser må ivaretas, tas i bruk og videreføres i det videre arbeidet med kjønnsperspektiver i forskning og likestilling i akademia.

I kapittelet presenteres også eksempler på kunnskapsbehov som dels angir viktige nye forsknings- og utredningsspørsmål, dels orienterer om det utvalget anser som nødvendig kunnskapsinnhenting. Eksempler på forskningsoppgaver handler om betydningen av internasjonalisering og rettsliggjøring for utvikling av nasjonal likestillingspolitikk, systematiske undersøkelser av holdninger til likestilling i befolkningen, komparative elite- og befolkningssurveyer, samt registerbaserte studier av en rekke forhold som angår utdanning, arbeidsmarkedsforhold og kombinasjon av yrkes- og omsorgsarbeid i et livsløpsperspektiv. Utvalget understreker også behovet for omfangsundersøkelser som angår ulike former for sårbarhet, og som da særlig er knyttet til aspekter ved diskriminering, trakassering og vold.

Mandatet ber utvalget om å drøfte hensiktsmessige indikatorer for likestilling. Til sist i kapittelet presenteres derfor en rekke indikatorer som kan vise fordelinger av samfunnsmessige goder og byrder, og hvordan situasjonen på likestillingsrelevante felt endrer seg over tid. Indikatorer kan gi nyttig og oppdatert informasjon om likestilling, men kan ikke erstatte forskningsoppgavene. Generelt gjelder for indikatorer at de skal oppsummere komplekse data, være enkle å tolke, oppfattes som meningsfulle og relevante, basere seg på robuste og pålitelige data, og kunne gjennomføres med jevne tidsintervaller. Indikatorer presenteres for de fire innsatsområdene folkestyre, valgfrihet, fordeling og sårbarhet. Utvalgets forslag til indikatorer søker å kartlegge en flerdimensjonal likestillingssituasjon. Dette løses ved at hver indikator, så langt det lar seg gjøre, fordeles etter kjønn i kombinasjon med ulike operasjonaliseringer av henholdsvis etnisitet, klasse og livsløp. Slik vil man få frem variasjon mellom kvinner og menn, men også variasjon mellom ulike grupper av henholdsvis kvinner og menn. Alle indikatorene er presentert i en egen matrise, som viser hvilke dimensjoner hver indikator kan fordeles etter, og hvorvidt det eksisterer datagrunnlag for å lage indikatoren.

3 NOU 2011: 18 Struktur for likestilling – Sammendrag av vurderinger

3.1 Innledning

I dette kapittelet gjennomgås utvalgets vurderinger og forslag gitt i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling. Kapittelet bygger på kapittel 2.2 i denne utredningen.

Utvalget ble i oktober 2010 bedt om å gi en særskilt vurdering av virkemiddelapparatet knyttet til likestillings- og diskrimineringsfeltet. Utvalget ble bedt om å vurdere de eksisterende institusjonelle/organisatoriske rammene for likestillingsarbeid i offentlig regi på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Likestillings- og diskrimineringsombudets roller og oppgaver skulle vurderes særskilt. Det samme gjaldt kompetansedelingen mellom Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, særlig med henblikk på gjennomslagskraft. Utvalget skulle fremme forslag om tiltak som kunne videreutvikle og styrke den offentlige innsatsen. Sett i lys av at utredningen omhandler virkemiddelapparatet, tolket utvalget dette som tiltak for å styrke iverksettingsstrukturen for likestillingsarbeid og tiltak som kan sikre et effektivt diskrimineringsvern.

Virkemiddelapparatet på likestillingsfeltet ble vurdert med utgangspunkt i likestillingslovens bestemmelser om diskrimineringsvern og aktivt likestillingsarbeid. Utvalget har vektlagt samvirket mellom ulike diskrimineringsgrunnlag.

3.2 Overordnede vurderinger

Utredningen av virkemiddelapparatet konkluderer med at lovfestingen av pliktene til aktivt likestillingsarbeid må styrkes. Dette er plikter som skal fremme den lokale likestillingsinnsatsen i alle typer av virksomheter. Slike plikter skiller seg fra andre typer av likestillingspolitiske innsatser ved at de framhever det systematiske og målrettete hverdagsarbeidet for likestilling på virksomhetsnivå.

Flere andre offentlige utredninger, og flere nye meldinger til Stortinget, understreker aktivitets- og redegjørelsespliktens potensial som verktøy for likestilling. Utvalget foreslår at presiserte plikter blir lovfestet. Det bør også etableres et tydelig skille i lovverket mellom aktivitetsplikten for offentlige myndigheter i rollen som myndighetsutøvere og tjenesteytere, og aktivitets- og redegjørelsesplikten for arbeidsgivere. Tilsynet med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter bør legges til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD).

Utvalget konstaterer at forvaltningsstrukturen for iverksetting av likestillingspolitikk er for svak til å realisere ambisjonene for likestillingspolitikken. Skiftende regjeringer har unnlatt å ta grep som kan styrke den sentrale forvaltningens gjennomføringsevne. Man har dels satset på ansvarsspredning over departementstrukturen, dels på oppbygging av uavhengige forvaltningsorganer, og dels på delegering av gjennomføringsoppgaver til private stiftelser o.l. Men dette betyr også at politiske myndigheter har gitt seg selv en armlengdes avstand til gjennomføringen av likestillingspolitikken. Utvalget mener dette er svært uheldig, og foreslår derfor en styrking av strukturen for gjennomføring av likestillingspolitikk under BLD-ministerens instruksjonsmyndighet. Dette tilsier at det etableres en fagetat for likestilling under BLD. Det er viktig at en slik ny fagetat for likestilling har et regionalt nedslagsfelt, og kan bidra til å mobilisere kommuner og fylkeskommuner i det offentlige likestillingsarbeidet. Etter utvalgets vurdering bør departementet også styrke kontakten med frivillige aktører og organisasjoner samt med partene i arbeidslivet, når det gjelder aktivt likestillingsarbeid.

Kommunene har store likestillingspolitiske oppgaver både som arbeidsgivere og som tjenesteytere. Det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder engasjement for aktivt likestillingsarbeid, og det er langt mellom de regionale kompetansemiljøene på likestilling. Statlige myndigheter har brukt få ressurser på utviklings- og veiledningsarbeid som kan bidra til å sikre gjennomføringen av lovpålagte plikter på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Utvalget mener det er nødvendig med et krafttak for lokalt likestillingsarbeid. Under den svenske regjeringens storsatsning for å fremme kjønnslikestilling (Den särskilskilda jämställdhetssatsningen 2007-2010) er det også tilført store ressurser til likestillingsarbeid i regi av kommuner og landsting. Utvalget anbefaler at det iverksettes et tilsvarende samlet og fokusert likestillingsløft i Norge, og skisserer et tiårig utviklingsprogram for lokal likestilling gjennom øremerkede midler over statsbudsjettet, under BLDs forvaltningsansvar.

Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda har en svært viktig rolle i gjennomføringen av det rettslige vernet mot diskriminering. Det følger av Norges internasjonale forpliktelser at slike organer opptrer uavhengig av statsmakten. Dette hensynet tilsier at dagens organisering opprettholdes. Det bør ikke være tvil om håndhevingsapparatets uavhengighet, og hensynet sikres best gjennom en videreføring av dagens organisasjonsform. Utvalget vektlegger da også den lovpålagte oppgaven til Likestillings- og diskrimineringsombudet når det gjelder konvensjonstilsyn. Utvalget legger også sterk vekt på Stortingets formål med etableringen av denne håndhevingsstrukturen: At den skal være et reelt lavterskeltilbud til folk som opplever diskriminering. Utvalget er på denne bakgrunnen kritisk til noen av begrensningene i nemndas kompetanse, som avgrensningen mot å tilkjenne oppreisning ved konstatert diskriminering. Utvalget mener at denne begrensningen gir et lite effektivt diskrimineringsvern og vurderer dette som en klar svakhet også med hensyn til håndhevingssystemets gjennomslagskraft i offentligheten. Utredningen har også avdekket andre svakheter ved lavterskeltilbudet som tilsier endringer i diskrimineringsombudsloven og endringer i forskriften for Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Utvalget understreker betydningen av at både det rettslige diskrimineringsvernet og gjennomføringen av aktivt likestillingsarbeid anerkjenner krysningspunkter mellom kjønn og andre diskrimineringsgrunnlag. Utvalget anbefaler derfor at likestillingsarbeid i offentlig regi fortsatt struktureres slik at det inkluderer alle vernede diskrimineringsgrunnlag.

I det følgende presenteres et sammendrag av vurderingstemaer og forslag i utredningen, jf. NOU 2011: 18 Struktur for likestilling.

3.2.1 Diskrimineringsvern og aktivt likestillingsarbeid. Lovgrunnlaget

Utvalget har behandlet det rettslige vernet mot diskriminering og plikt til aktivt likestillingsarbeid, og forslag til lovendringer. Likestillingsloven legges til grunn, men utvalgets forslag er også relevant for de øvrige diskrimineringslovene.

Norge har ved tilslutning til internasjonale menneskerettighetskonvensjoner forpliktet seg til å motarbeide diskriminering på ulike grunnlag. Konvensjonsbeskyttelsen følger av FN-konvensjoner, Europarådskonvensjoner og av rettsakter i EU.

Sammenlignet med mange andre land i Europa var Norge tidlig ute med lovgivning mot kjønnsdiskriminering. Likestillingsloven som ble vedtatt i 1978, gjaldt alle samfunnsområder og nedfelte et forbud mot forskjellsbehandling mellom kvinner og menn.

Det er regler om krav til kjønnsrepresentasjon for styrer, råd og utvalg i likestillingsloven. Krav til kjønnsrepresentasjon i komiteer og utvalg er også tatt inn i kommuneloven, samt for styrer i allmennaksjeselskaper og styrer i alle offentlig eide selskaper, for styrer i samvirkeforetak og for kommunale aksjeselskaper der kommunen eier to tredjedeler eller mer. Det er også krav til kjønnsrepresentasjon for styrer i stiftelser der staten, en fylkeskommune eller kommune oppnevner hele styret i stiftelsen.

Det er i dag også et lovfestet forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion, livssyn, politisk syn, medlemsskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, nedsatt funksjonsevne og alder. Diskrimineringsvernet omfatter både direkte diskriminering og indirekte diskriminering. Diskrimineringsvernet varierer mellom grunnlag. Noen grunnlag har vern på alle samfunnsområder, mens andre grunnlag bare har vern i arbeidslivet. Og bare kjønn har diskrimineringsvern innenfor rammen av familieliv og privatliv. Ulikt vern har medført krav om harmonisering og styrking av diskrimineringsvernet. Forslag til en helhetlig diskrimineringslovgivning er utredet av et offentlig utvalg, Diskrimineringslovutvalget, som avleverte innstilling i 2009.6 Per i dag er likevel vernet mot diskriminering, og plikt til aktivt likestillingsarbeid, stadig regulert i ulike lover, og utvalget har lagt denne lovstrukturen til grunn for vurderinger og forslag.

Diskrimineringsjussen har tradisjonelt behandlet diskriminering éndimensjonalt, etter separate diskrimineringsgrunnlag, og uten å legge særlig vekt på samvirke mellom flere grunnlag. Dette skaper problemer for personer som blir rammet av diskriminering, for eksempel diskriminering på grunn av kjønn og etnisitet i samvirke. I en del tilfeller vil det også være kombinasjonen av to eller flere diskrimineringsgrunnlag som fører til diskrimineringen. I EU brukes gjerne begrepet multippel diskriminering («multiple discrimination») om dette. Utvalget bruker begrepet sammensatt diskriminering som en samlebetegnelse på slike tilfeller av samtidig og sammenvevd diskriminering.

En kartlegging Likestillings- og diskrimineringsombudet har gjennomført for utvalget om ombudets klagesaker, viser at saker om sammensatt diskriminering utgjør en ikke ubetydelig andel av saksmengden for ombud og nemnd. Av 244 klagesaker om diskriminering i denne kartleggingen handlet 53 saker om sammensatt diskriminering.7 Lovgrunnlaget gir ikke et eksplisitt vern mot sammensatt diskriminering. Selv om lovverket i dag åpner for at ombudet, nemnda og domstolene kan prøve saker hvor det påberopes sammensatt diskriminering, mener utvalget at det er behov for å presisere et vern mot sammensatt diskriminering i loven. Et slikt forbud vil styrke vernet mot diskriminering og gi klarere føringer for behandlingen av slike saker i håndhevingsorganene. Forbudet vil også skape økt bevissthet om personer og grupper som er særlig sårbare når det gjelder diskriminering. Spesifikke lovbestemmelser for å motvirke sammensatt diskriminering er i tråd med internasjonale anbefalinger, først og fremst generelle anbefalinger fra FNs kvinnediskrimineringskomité8, men også fra EU-kommisjonen9.

Utvalget anbefaler at et forbud mot sammensatt diskriminering tas inn i likestillingsloven og i de øvrige diskrimineringslovene.

Etter gjeldende regelverk skal alle arbeidsgivere, arbeidslivets organisasjoner og offentlige myndigheter arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling knyttet til kjønn, nedsatt funksjonsevne og etnisitet, religion mv. Offentlige myndigheter har både aktivitetsplikt som arbeidsgiver og som offentlig myndighetsutøver og tjenesteyter på sine virkeområder. Pliktene er svært generelt utformet i dagens lovverk.

I tillegg til aktivitetsplikt har alle arbeidsgivere en redegjørelsesplikt. Redegjørelsesplikten innebærer at det skal redegjøres i årsberetning/årsbudsjett for hva som er gjort for å oppfylle aktivitetsplikten. Det skal redegjøres for planlagte og gjennomførte tiltak når det gjelder kjønn, funksjonsnedsettelse og etnisitet, religion mv. Når det gjelder kjønn skal det i tillegg redegjøres for den faktiske tilstand.

Det er Likestillings- og diskrimineringsombudet som håndhever redegjørelsesplikten for arbeidsgivere. Informasjons- og veiledningsarbeidet har særlig vektlagt aktivitetsplikten for arbeidsgivere. Ombudets kontroller av arbeidsgiveres likestillingsredegjørelser har til nå hatt begrenset omfang og i hovedsak omhandlet kommuners redegjørelser for kjønnslikestilling. Kontrollene viser at redegjørelsene i stor grad er mangelfulle.

Flere offentlige utredninger og meldinger til Stortinget fremhever aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven som et effektivt virkemiddel for å fremme likestilling i arbeidslivet. Etter utvalgets vurdering er det ingen tvil om at arbeidslivet er en sentral arena for å gjennomføre likestilling. Dagens likestillingsutfordringer tilsier også at det er nødvendig å ha en slik aktivitetsplikt i lovverket. Etter utvalgets vurdering har aktivitets- og redegjørelsesplikten, både for offentlige myndigheter og for arbeidsgivere, likevel begrenset verdi om den ikke gis et mer konkret innhold i lov eller forskrift og følges opp med aktiv veiledning, spredning av gode eksempler og kontrolltiltak. Diskrimineringslovutvalget la stor vekt på aktivitetsplikten som verktøy for likestilling i arbeidslivet.10 Likestillingsutvalget gjør det samme, men mener at det også er et behov for å konkretisere aktivitetsplikten for offentlige myndigheter.

Utvalget anbefaler at aktivitetsplikten som gjelder arbeidsgivere, og aktivitetsplikten for offentlige myndigheter som myndighetsutøvere og tjenesteytere, konkretiseres i likestillingsloven.

Etter utvalgets vurdering er det behov for å overvåke og sikre at aktivitetsplikten følges opp i praksis. Utvalget mener derfor at det er viktig at ombudets kontroll med redegjørelsesplikten for arbeidsgivere blir styrket. Utvalget ser også oppfølging av aktivitetsplikten i sammenheng med sin vurdering av de eksisterende organisatoriske rammene for likestillingsarbeid på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Det bør etter utvalgets vurdering etableres et system for å følge opp offentlige myndigheters aktivitetsplikt i egenskap av myndighetsutøver og tjenesteyter.

Utvalget anbefaler at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet tillegges myndighet til å føre tilsyn med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter, med mulighet for departementet til å delegere oppgaven til et underliggende organ (direktorat).

3.2.2 Iverksettingsstruktur for likestilling sentralt, regionalt og lokalt

Utvalget har redegjort for likestillingsarbeidet i regi av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, som har et overordnet politisk og administrativt ansvar for regjeringens likestillingspolitikk og arbeid mot diskriminering. Utvalget tar også kort opp andre departementers arbeid med likestilling og arbeidet mot vold i nære relasjoner. Det redegjøres blant annet for funn fra en spørreundersøkelse utvalget har gjennomført blant departementene våren 2011.

Videre har utvalget redegjort for oppgavene og arbeidet til kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn når det gjelder likestilling. Beskrivelsen bygger blant annet på en kartlegging av kommunalt og regionalt likestillingsarbeid som Likestillingssenteret på Hamar og Østlandsforskning har gjennomført på oppdrag for utvalget.11 De organisatoriske rammene for lokalt arbeid mot vold i nære relasjoner omtales også kort. I tillegg gis det en kort omtale av private stiftelser/sentre på likestillingsfeltet som med statlig støtte arbeider med å fremme likestilling regionalt og lokalt.

Utvalget gir deretter en helhetlig vurdering av de organisatoriske rammene for den statlige forvaltningen av likestilling.

Myndighetene har ambisiøse målsettinger for det offentlige likestillingsarbeidet. Dette kommer særlig til uttrykk gjennom plikten til aktivt likestillingsarbeid for offentlige myndigheter og gjennom integreringsstrategien som har ligget til grunn for det offentlige likestillingsarbeidet siden midten av 1980-tallet. Strategien innebærer blant annet at et likestillingsperspektiv skal integreres på alle fagområder og nivåer i den offentlige forvaltningen. Fra midten av 1990-tallet har det også vært gitt føringer i Utredningsinstruksen12 om at saker som har store konsekvenser for likestilling skal omtales i statlig utredningsarbeid. Utvalget har undersøkt hvordan departementer, fylkesmenn, fylkeskommuner og kommuner følger opp integreringsstrategien og plikten til aktivt likestillingsarbeid. Spørreundersøkelsen blant departementene viser at det er klare variasjoner departementene imellom med hensyn til forankring, organisering og prioritering av arbeidet med likestilling. Noen departementer arbeider systematisk med likestillingsspørsmål. Kunnskapsdepartementet og Utenriksdepartementet er eksempler på departementer som har sikret god forankring av arbeidet, gjennom nettverk eller team som har koordineringsansvar på tvers av avdelingene. Landbruks- og matdepartementet er et annet eksempel på et departement som bruker et bredt spekter av virkemidler for å fremme likestilling, på tvers av ansvarsområdene. Andre departementer arbeider mindre systematisk. Arbeidsdepartementet er eksempel på et departement som har svak forankring av likestillingsarbeid. Departementet har heller ikke utarbeidet en egen handlingsplan for likestilling innenfor departementets forvaltningsområder. Finansdepartementet svarte ikke på spørreundersøkelsen. Men i en tidligere evaluering av arbeidet med integrering av et kjønnsperspektiv i statsbudsjettet, scoret Finansdepartementet gjennomgående lavt.13 Mange departementer har kun generelle føringer om likestilling i sine tildelingsbrev til underliggende virksomheter.

Kartleggingen Likestillingssenteret på Hamar og Østlandsforskning har foretatt av det regionale og lokale likestillingsarbeidet, viser på samme måte, varierende innsats, men også at mange kommuner ikke driver aktivt likestillingsarbeid. Kun ti prosent av kommunene i undersøkelsen oppgir at de har et eget politisk utvalg for kjønnslikestilling. To tredjedeler av kommunene har ingen handlingsplan for likestilling på ett eller flere grunnlag. Mindre enn en tredjedel av kommunene svarer at de i stor grad har kjennskap til aktivitets- og rapporteringsplikten i lovgivningen. Likestilling er bare sporadisk nevnt i kommuneplanene og da hovedsakelig med en generell omtale. Fylkeskommunene har noe oftere dette som tema i fylkesplanene og de regionale planstrategiene. I den grad kommunene og fylkeskommunene arbeider med likestilling er det først og fremst i rollen som arbeidsgiver. Kommunene synes å ha lite kjennskap til plikten som myndighetsutøvere og tjenesteytere. Verken fylkeskommuner eller fylkesmannsembeter framstår som klare kompetansemiljøer på arbeidet med kjønnslikestilling.

Den mest nærliggende forklaringen på at den offentlige innsatsen for å fremme likestilling er liten, synes å være at verken aktivitetsplikten eller offentlige strategier og instrukser for å fremme likestilling er fulgt opp med aktivt pådriverarbeid. Statlige myndigheter har i liten grad forankret arbeidet for likestilling regionalt og lokalt, da med unntak av innsatsen når det gjelder arbeid mot vold i nære relasjoner.

BLD har få kraftfulle virkemidler til rådighet som pådriver og koordinator for regjeringens likestillingspolitikk. Ingen av departementets underliggende direktorater er gitt særskilt ansvar for å være fagdirektorat for kjønnslikestilling. Det mangler et statlig landsdekkende apparat som kan bistå kommunene med støtte, råd og veiledning når det gjelder arbeid med likestilling, og som kan bidra til å utvikle et helhetlig kunnskapsgrunnlag for politikkutvikling på feltet.

Utvalgets hovedkonklusjon er følgelig at iverksettingsstrukturen på likestillingsfeltet er for svak til å realisere ambisjonene i likestillingspolitikken. Det er behov for å etablere organisatoriske rammer som sikrer gjennomføring av en nasjonal likestillingspolitikk på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Videre har statlige myndigheter, etter utvalgets mening, hittil lagt for få økonomiske ressurser inn for å støtte opp om det regionale og lokale likestillingsarbeidet.

Utvalget anbefaler at det etableres et nytt direktorat under BLD med fagansvar for gjennomføring av likestillingspolitikk. Et direktorat for likestilling bør ha regional forankring gjennom regionkontorer. Utvalget anbefaler videre at det tas initiativ til en større satsing i form av et tiårig utviklingsprogram for lokalt likestillingsarbeid.

Et direktorat for likestilling skal arbeide flerdimensjonalt.

Kjerneoppgaver for et direktorat for likestilling vil være:

  • Føre tilsyn med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter

  • Gi opplæring og veiledning om aktivitets- og redegjørelsesplikten i arbeidslivet

  • Forvalte økonomiske virkemidler innenfor likestillingsarbeidet, herunder regionale utviklingsmidler

  • Ivareta dokumentasjon og kunnskapsformidling

3.2.3 Samråd med likestillingsorganisasjoner og med partene i arbeidslivet

Utvalget har vurdert sentrale myndigheters samråd med organisasjoner på likestillingsfeltet, og sentrale myndigheters samråd med partene i arbeidslivet på feltet.

Etter utvalgets vurdering er det et viktig demokratisk hensyn å legge til rette for at relevante organisasjoner har en offentlig stemme i likestillingsdebatten. Organisasjonene er både pådrivere for, og et korrektiv til, offentlige myndigheters likestillingsarbeid. De statlige tilskuddene til frivillige organisasjoner som arbeider for kjønnslikestilling er lave. Det er i dag ingen faste strukturer for kontakt mellom myndighetene og organisasjonene på kjønnslikestillingsfeltet.

Utvalget anbefaler at det etableres et kontaktutvalg mellom de sentrale myndighetene og likestillingsorganisasjoner.

Et slikt kontaktutvalg bør bestå av representanter fra frivillige organisasjoner på likestillingsfeltet, fortrinnsvis organisasjoner som arbeider for å fremme likestilling mellom kjønn. Utvalget mener også at statlige tilskudd til frivillige organisasjoner bør økes for å sikre organisasjoner på feltet ressurser til å utøve sine roller.

Norsk arbeidsliv har lang tradisjon for institusjonalisert partssamarbeid, på virksomhetsnivå, regionalt og nasjonalt. Samarbeidet hviler på tillitsrelasjoner som er opparbeidet over tid mellom myndighetene og partene, og mellom arbeidstakersiden og arbeidsgiversiden i Norge. Selv om det er lange tradisjoner for partsamarbeid i Norge, er det etablerte samarbeidet mellom partene og myndighetene når det gjelder kjønnslikestilling begrenset. Utvalget mener at det er behov for flere og sterkere kontaktpunkter mellom likestillingsministeren og partene i arbeidslivet. Arbeidslivets parter bør være sentrale dialogpartnere for BLD-ministeren i arbeidet med å fremme likestilling i arbeidslivet generelt, og når det gjelder utviklingsarbeid knyttet til aktivitets- og redegjørelsesplikten spesielt. Organisasjonene i arbeidslivet har selv en aktivitetsplikt både som arbeidsgiver og innenfor sine fagområder.

Utvalget anbefaler at det opprettes et forum for likestilling i arbeidslivet mellom barne-, likestillings- og inkluderingsministeren og partene i arbeidslivet. Et overordnet mål for forumet vil være å bidra til oppfølging av aktivitets- og redegjørelsesplikten i diskrimineringslovgivningen.

3.2.4 Et landsdekkende lavterskeltilbud. Likestillings- og diskrimineringsombudet

Utvalget har gjennomgått Likestillings- og diskrimineringsombudets (LDOs) oppgaver og arbeid, og gir sin vurdering med hensyn til hvilke oppgaver ombudet bør ha og hvordan oppgavene bør organiseres.

Utvalget har vurdert LDOs lovhåndheveroppgaver. Ett av hovedformålene med opprettelsen av ombudet var at det skulle gi et lavterskeltilbud for enkeltpersoner som mener seg utsatt for diskriminering. Ombudet skulle være en rask, effektiv og ikke for kostnadskrevende måte å ta opp diskrimineringsklager. LDO har plikt til å veilede de som henvender seg med spørsmål om diskriminering. Tilbudet om veiledning og klagebehandling skal være landsdekkende.

Ombudet har, på oppdrag for utvalget, gjennomført en kartlegging av egne klagesaker etter diskrimineringsgrunnlag (LDO 2011). Kartleggingen gir opplysninger om typiske klagesaker, hvem som klager, hvor i landet klagere bor, sakenes utfall og om hvordan sakene er løst. Kartleggingen viser at ombudet har utfordringer med hensyn til å være et lavterskeltilbud. Det er skjevheter når det gjelder hvem om benytter seg av tilbudet og hvilke diskrimineringsspørsmål som blir reist. Kartleggingen viser for eksempel at om lag 70 prosent av de som klager er fra Oslo og det sentrale østlandsområdet. Halvparten av personene som klager på diskriminering i arbeidslivet er i administrative lederyrker og akademiske yrker. Andelen saker der det blir konkludert med diskrimineringsbrudd varierer med diskrimineringsgrunnlag. Det blir for eksempel langt oftere konstatert lovbrudd i saker om kjønnsdiskriminering enn i saker om etnisk diskriminering. Denne typen kartlegging gir informasjon om LDOs virke som lavterskeltilbud, som er viktig for den løpende evalueringen av virksomheten. Utvalget mener at slik systematisk dokumentasjon og analyse bør være en integrert del av LDOs arbeid.

Utvalget anbefaler at ombudet blir pålagt som en del av sitt mandat, å kartlegge og analysere egne klage- og veiledningssaker. Utvalget anbefaler også at ombudet får en plikt til å innhente opplysninger fra partene om hvorvidt og hvordan saken er løst. Utvalget anbefaler at det blir presisert i diskrimineringsombudsloven at partene plikter å gi slike opplysninger.

Utvalget har vurdert behovet for et lavterskeltilbud når det gjelder saker om seksuell trakassering. Saker om seksuell trakassering er i dag unntatt fra ombudets håndheving. Undersøkelser viser at seksuell trakassering er utbredt. Behovet for et lavterskeltilbud på dette området er derfor stort.

Utvalget anbefaler at Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda får ansvar for å håndheve forbudet mot seksuell trakassering i likestillingsloven.

Utvalget vurderer også ombudets oppgaver i sammenheng med kontroll av redegjørelsesplikten for arbeidsgivere og for arbeidslivets organisasjoner. Utvalget mener at ombudets arbeid med redegjørelsene har vært godt gjennomført, men at det samlet sett er for få virksomheter som har vært gjenstand for kontroll. Kontrollene har omfattet en del kommuner, noen departementer og statlige utdanningsinstitusjoner. Nesten ingen virksomheter i privat sektor har vært kontrollert.

Utvalget anbefaler at ombudet intensiverer kontrollen med arbeidsgiveres redegjørelsesplikt.

Ifølge presiseringen av mandatet skal utvalget vurdere ombudets lovhåndhevings- og tilsynsoppgaver i relasjon til andre typer organisatoriske løsninger for denne type oppgaver. Det følger av Norges internasjonale forpliktelser at det må være uavhengige organer på diskrimineringsfeltet. Håndhevings- og tilsynsoppgavene i tilknytning til diskrimineringsforbud kan derfor ikke organiseres innenfor rammen av departementets instruksjonsmyndighet. Utvalget legger videre stor vekt på Stortingets formål med etableringen av denne håndhevingsstrukturen: At den skal være et reelt lavterskeltilbud til folk som opplever diskriminering, og et alternativ til domstolsbehandling. Dette formålet understrekes også gjennom ombudets generelle veiledningsplikt. Utvalget går på dette grunnlaget inn for at lovhåndhevingsoppgavene blir videreført innenfor rammen av LDO.

Utvalget gjennomgår ombudets kompetanse- og pådriverarbeid. Oppgavene slik de er beskrevet i ombudets mandat, er ikke skarpt avgrenset, og går over i hverandre.

Utvalget anbefaler at forskriften om ombudets mandat forenkles slik at kjerneoppgavene i pådriverarbeidet kommer klart frem.

Utvalget mener at dette vil bidra til gjøre prioriteringen mellom arbeidsoppgaver enklere. Det er store utfordringer med hensyn til gjennomføringen av deler av den lovpålagte virksomheten, som omfanget av kontroller med redegjørelsesplikten, undersøkelser om art og omfang av diskriminering, samt dokumentasjon og analyse av egne klage- og veiledningssaker. Arbeidet med å løse disse oppgavene bør gis større prioritet.

Utvalget anbefaler at et nytt direktorat skal få ansvar for å veilede arbeidsgivere om aktivitets- og redegjørelsesplikten. Dette er ikke til hinder for at ombudet fortsatt kan drive slik veiledning, men en viss arbeidsdeling på dette område vil kunne medvirke til at ombudet prioriterer kjerneoppgavene vist til ovenfor. Utvalget har ikke anbefalt at ombudet skal ha tilsyns- og veiledningsansvar når det gjelder offentlige myndigheters aktivitetsplikt som myndighetsutøver og tjenesteyter. Dette er en sentral oppgave for et nytt direktorat.

Utvalget vurderer også problemstillingen om det fortsatt bør være ett ombud. Utvalget viser til en rekke hensyn som taler mot en oppdeling av ombudet. Aktivitets- og redegjørelsesplikten for arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner gjelder på flere diskrimineringsgrunnlag, og utvalget har anbefalt at kontrollarbeidet med redegjørelsene styrkes. En oppdeling av ombudorganisasjonen vil vanskeliggjøre dette. Det vil også vanskeliggjøre behandlingen av enkeltklager om sammensatt diskriminering, som i dag forekommer i en god del av ombudets klagesaker.

3.2.5 LDOs konvensjonstilsyn

Utvalget har vurdert Likestillings- og diskrimineringsombudets tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis er i overensstemmelse med de forpliktelsene Norge har etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (KDK) og FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK). Dette er en lovpålagt oppgave for LDO. At ombudet er pålagt denne oppgaven er i tråd med Norges internasjonale forpliktelser om å etablere en uavhengig overvåkingsmekanisme. Norge er forpliktet til å følge de to ratifiserte konvensjonene. Det vil si at staten må respektere, beskytte og oppfylle de forpliktelser som er vernet av konvensjonene, og norsk rett og forvaltningspraksis må ikke være i motstrid med konvensjonene. Motstrid betyr at norske lovregler, rettspraksis eller forvaltningspraksis er i strid med det som er fastsatt eller følger av rettspraksis knyttet til de to konvensjonene. Hvis det konstateres motstrid, må norske myndigheter endre loven og/eller sin forvaltningspraksis.

Utvalget har fått gjennomført en kartlegging av ombudets konvensjonstilsyn (Hellum og McClimans 2011). Utvalgets vurderinger bygger på denne kartleggingen.

Ombudet har ifølge kartleggingen i liten grad utviklet rutiner for gjennomgang og oppdatering av relevant praksis fra de internasjonale overvåkingsorganene. Det er BLD som har gjennomføringsansvaret for konvensjonene. Kartleggingen viser at ombudet i liten utstrekning har rapportert til BLD om motstrid mellom norsk rett og forvaltningspraksis på den ene side og konvensjonene på den annen side. Det synes som om henvendelser til departementet skjer mer som ledd i ombudets nasjonale lovhåndhevingsoppgave, enn som en rapportering av saker om motstrid mellom konvensjonsforpliktelsene og norsk lov og forvaltningspraksis.

Lovforarbeidene gir lite veiledning i hvordan ombudet skal gjennomføre sitt tilsynsansvar. Ombudet har ikke utarbeidet faste rutiner, formkrav og kvalitetssikringsstandarder for dette arbeidet. Kartleggingen anbefaler at konvensjonstilsynsfunksjonen blir skilt ut som en egen funksjon.

Utvalget anbefaler at det forskriftfestes at ombudet skal rapportere til departementet om motstrid mellom norsk rett og forvaltningspraksis og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. Plikten til å rapportere skal også omfatte tilfeller der staten på annen måte ikke har fulgt opp sine forpliktelser etter disse konvensjonene.

Ombudet bør videre vurdere organisatoriske tiltak med hensyn til formkrav, rutiner for kvalitetssikring, og eventuell utskilling av konvensjonstilsynet som egen virksomhet, i tråd med anbefalingene fra kartleggingen av konvensjonstilsynet.

En sikker ivaretakelse av konvensjonstilsynet er ressurskrevende. LDO ble ikke tilført særlige ressurser til konvensjonstilsynet, da dette tilsynet ble lovpålagt.

Utvalget anbefaler at ombudet gis økte ressurser for å styrke sin funksjon når det gjelder konvensjonstilsynet.

3.2.6 Et effektivt diskrimineringsvern. Likestillings- og diskrimineringsnemnda

Utvalget har gjennomgått Likestillings- og diskrimineringsnemndas (nemndas) lovhåndheveroppgaver, i lys av mandatet om at utvalget skal vurdere kompetansedelingen mellom ombud og nemnd, og gjennomslag i offentligheten for uttalelser og vedtak. Nemnda er et lovhåndheverorgan, og utvalget foreslår ikke endringer når det gjelder nemndas nøytrale og uavhengige lovhåndheverrolle.

Nemndas myndighet er i dag begrenset på flere måter. Utvalget konsentrerer sin drøfting om to begrensinger: Det ene forholdet er at nemnda ikke kan tilkjenne oppreisning i diskrimineringssaker. Det andre forholdet gjelder nemndas myndighet vis a vis andre forvaltningsorganer.

Bare domstolene kan tilkjenne oppreisning i diskrimineringssaker, og svært få diskrimineringssaker i Norge behandles for domstolene. Det faktum at nemnda ikke kan tilkjenne oppreisning i diskrimineringssaker, gir etter utvalgets vurdering et lite effektivt diskrimineringsvern.

Utvalget gjennomgår generelle krav til nasjonal prosesslovgivning og nemndas saksbehandling, og mener at prosessen for nemnda er tilfredsstillende for å gi nemnda myndighet til å tilkjenne oppreisning. Det blir også vist til eksempler fra noen av de andre nordiske landene. Videre gjennomgår utvalget eksempler fra andre klagenemnder i Norge som er tillagt en lignende myndighet.

Utvalget anbefaler at nemnda får myndighet til å tilkjenne oppreisning i saker om diskrimineringsbrudd.

For å gi et reelt alternativ til domstolsbehandling, foreslår utvalget at vedtak fra nemnda om oppreisning skal ha samme virkning som en rettskraftig dom. Utvalgets forslag er avgrenset mot erstatning for økonomisk tap, som fortsatt bør behandles av domstolene.

Videre påpeker utvalget at det er et behov for å gjennomgå de ulike bestemmelsene om oppreisning og erstatning for økonomisk tap, for å skape et klarere skille mellom de to reaksjonene.

Dersom utvalgets forslag om at nemnda kan ilegge oppreisning ikke blir fulgt opp, mener utvalget tiden er inne for å revurdere ordningen med Likestillings- og diskrimineringsnemnda, til fordel for andre mer effektive løsninger. Utvalget gjennomgår i denne sammenhengen ordningen i Sverige der diskrimineringsombudsmannen kan føre diskrimineringssaker for domstolene. I så fall vil det ikke være aktuelt å videreføre Likestillings- og diskrimineringsnemndas behandling av individuelle diskrimineringsklager.

Forslaget om oppreisning aktualiserer at det i dag er strengere krav til skyld, det vil si krav om grov uaktsomhet, for å få oppreisning for kjønnsdiskriminering utenfor arbeidslivet, sammenlignet med diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. og funksjonsnedsettelse, der det kun kreves vanlig uaktsomhet. Utvalget mener at det ikke er grunnlag for kravet om grov uaktsomhet for å få oppreisning for kjønnsdiskriminering, mens det er mindre strenge krav for å få oppreisning for etnisk diskriminering eller for diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse.

Utvalget anbefaler at skyldkravet for å få oppreisning for kjønnsdiskriminering utenfor arbeidslivet endres fra grov uaktsomhet til vanlig uaktsomhet.

I saker som gjelder enkeltvedtak i forvaltningen kan nemnda kun gi en uttalelse om forholdet til diskrimineringsforbudene, og ikke fatte vedtak. Det kan skilles mellom to typer enkeltvedtak. Det dreier seg for det første om vedtak som treffes av forvaltningen som arbeidsgiver. For det andre dreier det seg om vedtak som treffes av forvaltningen som myndighetsutøver på andre områder.

Utvalget kan ikke se noen saklig grunn til å behandle offentlige virksomheter som arbeidsgivere annerledes enn private arbeidsgivere når det gjelder spørsmål om nemndas vedtaksmyndighet. Det er ikke rimelig at arbeidssøkere og arbeidstakere stilles ulikt i sin sak for nemnda, avhengig av om saken gjelder offentlig eller privat sektor. Det bør derfor være samme mulighet for nemnda til å benytte pålegg overfor disse, samt eventuelt å treffe vedtak om oppreisning. Utvalget går likevel inn for å begrense sitt forslag på en slik måte at enkeltvedtak truffet av Kongen i statsråd og av departementene faller utenfor.

Aktuelle enkeltvedtak knyttet til en offentlig virksomhet som arbeidsgiver kan være ansettelse, oppsigelse, avskjed, suspensjon og forflytning i offentlige tjenesteforhold.

Utvalget anbefaler at nemnda skal få myndighet til å overprøve andre myndigheters enkeltvedtak når vedtaket er truffet i egenskap av å være arbeidsgiver. Unntatt fra dette er vedtak truffet av Kongen eller departementene.

Utvalget har behandlet spørsmål om nemndas myndighet når det gjelder andre enkeltvedtak som ikke gjelder rollen som arbeidsgiver, og forholdet til forskrifter som er i strid med diskrimineringsvernet. I slike tilfeller kan nemnda gi uttalelse, men ikke treffe vedtak. En uttalelse kan eventuelt innebære at det reises kritikk mot et enkeltvedtak, en forskrift, eller en praksis, fordi denne er i strid med diskrimineringslovgivningen. I nemndas praksis finnes det flere eksempler på uttalelser om at en forvaltningspraksis er i strid med likestillings- og diskrimineringslovverket, men hvor uttalelsen ikke har medført endringer. Dette krenker den enkeltes diskrimineringsvern. Utvalget har likevel kommet til at nemnda ikke bør gis utvidet myndighet til å overprøve forskrifter og andre enkeltvedtak forvaltningen treffer, med unntak av vedtak som fattes i rollen som arbeidsgiver. Utvalget peker på muligheten for å få det aktuelle saksforholdet prøvet for domstolene. Slike saker utløser etter dagens regelverk ikke automatisk fri rettshjelp.

Utvalget anbefaler at det innvilges fri rettshjelp, uten krav til behovsprøving i slike saker der klager har fått nemndas medhold i diskriminering og nemnda anbefaler fri rettshjelp.

Fotnoter

1.

I forbindelse med den mandatpresiseringen som ble gitt i oktober 2010, ba utvalget om tilleggsoppnevnelse knyttet til fagkompetanse på funksjonsnedsettelse. Det lot seg ikke gjøre, jf. NOU 2011: 18, side 12.

2.

Utvalget har innhentet eksterne utredninger av spørsmål som angår konvensjonstilsynet og vilkår for likestillingstiltak med berøringsflater til EUs likebehandlingsdirektiver.

3.

Om lag 368 000 stemmeberettigede menn deltok ellers i folkeavstemningen. Kilde: Stemmerettsjubileet 1913-2013, se http://www.regjeringen.no/nb/dep/bld/kampanjer/allmenn-stemmerett.html?id=648503

4.

http://www.kampdager.no/arkiv/minoritetskvinner/artikkel_salimi.html

5.

Da felles ekteskapslov trådte i kraft 1. januar 2009, ble partnerskapsloven opphevet.

6.

NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern. Diskrimineringslovutvalgets utredning om en samlet diskrimineringslov, grunnlovsvern og ratifikasjon av tilleggsprotokoll nr. 12 til EMK.

7.

Saker om diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse var ikke med i kartleggingen.

8.

FNs kvinnediskrimineringskomité: Generell anbefaling nr. 28, punkt 18 til kvinnediskrimineringskonvensjonens artikkel 2.

9.

EU-kommisjonens rapport (2007) Tackling Multiple Discrimination. Practices, policies and laws.

10.

NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern.

11.

Se Guldvik mfl. 2011: Vedvarende vikeplikt. En kartlegging av kommunalt og regionalt likestillingsarbeid.

12.

Utredningsinstruksen retter seg mot departementer og deres underliggende virksomheter og gjelder arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, reformer og tiltak, samt proposisjoner og meldinger til Stortinget.

13.

Se Difi 2009: På sporet av kjønnsperspektivet – Integrering av et kjønnsperspektiv i budsjettarbeidet.

Til toppen
Til dokumentets forside