NOU 2012: 2

Utenfor og innenfor— Norges avtaler med EU

Til innholdsfortegnelse

Del 3
EU-avtalenes betydning på viktige områder

14 Økonomi og næringsliv

14.1 Hovedtrekk

EU og EUs medlemsstater er svært viktige for norsk økonomi. Gjennom EØS-avtalen er Norge integrert i EUs indre marked, som skaper et felles marked for grensekryssende handel med varer og tjenester, samt et felles europeisk arbeidsmarked, kapitalmarked og marked for etablering. Videre regulerer EØS-avtalen i stor grad også økonomisk aktivitet internt i Norge, og påvirker både direkte og indirekte forholdene for norsk næringsliv og arbeidsliv.

Formålet med dette kapittelet er å analysere hovedtrekk ved det økonomiske samkvemmet mellom Norge og EU i perioden 1992–2011, med vekt på utvikling og omfang av handel med varer og tjenester, arbeidsvandring og grensekryssende investeringer. Videre gjør vi et forsøk på å analysere virkninger av tilknytningen til EU gjennom EØS for utviklingen av norsk økonomi mer generelt.

Det er særlig betydningen av de «fire friheter» for bevegelse av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital som vil bli behandlet her. En annen side ved EØS-avtalen som har stor økonomisk betydning er reglene for å sikre like konkurransevilkår (herunder regler om statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranserett). Dette er behandlet i kapittel 15 om næringspolitikk. Andre viktige sider ved EØS-avtalens betydning for norsk økonomi er nærmere behandlet i senere kapitler om arbeidsmarked og arbeidsliv (kapittel 16), distriktspolitikken (kapittel 18), og i behandlingen av tilknytningen til EU på viktige enkeltsektorer som energi, miljø, klima, samferdsel, mat, landbruk og fisk.

Kjernen i EF/EU-samarbeidet har helt fra starten på 1950-tallet vært utviklingen av et felles marked, med nedbygging av handelshindre mellom medlemsstatene, slik at det så langt som mulig skal fungere som et nasjonalt marked. De grunnleggende prinsippene for dette ble nedfelt i Romatraktaten i 1957, og har siden den gang lagt rammene for økonomisk samarbeid mellom et stadig større antall europeiske land. På midten av 1980-tallet vedtok EF en omfattende oppgradering som ble kalt «det indre marked», og som trådte i kraft i 1992. Dette var et program for å effektivisere det økonomiske systemet i EF, slik at fordelene ved internasjonal spesialisering, produksjon i stor skala og sterkere konkurranse kunne utnyttes bedre. Målet var å legge grunnlag for stabil og høy vekst i verdiskaping og sysselsetting.

EFTA-statenes ønske om å delta i EUs indre marked – og frykt for å stå utenfor – var den direkte årsaken til at EØS-avtalen ble fremforhandlet og vedtatt i perioden 1989–92, og det er dette som er kjernen i avtalen. De tidligere frihandelsavtalene mellom EF og EFTA-statene var tradisjonelle handelsavtaler for varer, som regulerte forholdet mellom to parter. EØS-avtalen var noe helt annet, både i omfang og karakter. Den var en multilateral tilknytningsavtale, der EFTA-statene forpliktet seg til å overta hele EUs regelverk om det indre marked mot til gjengjeld å få delta i dette markedet på like vilkår med EUs egne medlemsstater. Gjennom EØS overtok EFTA-statene EUs økonomiske regelverk slik det hadde utviklet seg siden 1957 i den oppgraderte versjonen fra 1992, og med en forpliktelse til å være med på utviklingen videre.

I de atten årene som har gått siden EØS-avtalen trådte i kraft i januar 1994 har Norge derfor gjennom EØS-avtalen vært en formelt og reelt integrert del av EUs indre marked, med samme rettigheter og plikter for nasjonale myndigheter og økonomiske aktører som i EU, og samme vilkår og markedsadgang for norsk næringsliv, arbeidstakere og forbrukere. Til sammen dekker EU/EØS et marked som i 1994 besto av 18 stater og i dag av 30. Blant disse er nesten alle Norges tradisjonelt viktigste handelspartnere, og alt økonomisk samarbeid med dem er nå regulert og kanalisert gjennom EØS-avtalen. På denne måten har EØS-avtalen blitt Norges uten sammenligning viktigste handelsavtale. Samtidig sikrer den ikke bare like vilkår for grensekryssende investeringer og annen økonomisk aktivitet, men regulerer også i stor grad nærings- og arbeidsliv internt i Norge.

Den perioden EØS-avtalen har vært i kraft (1994–2011) har vært preget av en svært positiv utvikling for norsk økonomi. Det har vært en sterk utvikling i verdiskaping og sysselsetting. Etter et kraftig konjunkturtilbakeslag tidlig på 1990-tallet har Norges brutto nasjonalprodukt siden 1994 samlet sett økt med nesten 50 prosent, og brutto nasjonalproduktet for Fastlands-Norge har økt med nærmere 60 prosent. Sysselsettingen har økt med nesten 500 000 personer (25 prosent), og arbeidsledigheten har gått ned fra 6 prosent i 1993 til 2,4 prosent i 2011. Nordmenns kjøpekraft har økt kraftig, også justert for norsk kostnadsnivå, og velferdsstaten er bygget videre ut. På mange måter har dette vært en gylden periode for norsk økonomi.

Hvor stor del av denne positive utviklingen som skyldes at Norge gjennom EØS er en integrert del av EUs indre marked er ikke mulig å fastslå eksakt. Det er også en rekke andre årsaker til den positive utviklingen, ikke minst olje- og gassvirksomheten og veksten i global handel. Men selv om det er metodisk vanskelig å isolere effektene av EØS-avtalen fra andre viktige forhold, er det mulig å beskrive og analysere graden av økonomisk samkvem mellom Norge og EU, utviklingstrekk over tid, og i hvilken retning norsk økonomi har blitt påvirket av den likeverdige, gjensidige markedsadgangen og økonomiske integrasjonen som EØS-avtalen legger til rette for.

Hvorvidt den positive økonomiske utviklingen vil vedvare er i dag et åpent spørsmål. Når dette skrives (høsten 2011) er EU, og i særdeleshet enkelte av Eurolandene, inne i en dyp krise. Som følge av finanskrisen i 2008 og de økonomiske ettersjokkene som fulgte, preges mange av EU-landene i 2011 av høy ledighet, stagnerende vekst og store statsfinansielle problemer i Sør-Europa som skaper uro i finansmarkedene. Mange scenarioer synes mulig både hva angår den videre økonomiske og politiske utviklingen. Vår oljesektor skjermer for mye, men Norges tradisjonelle industri og servicenæringer som hotell, restaurant og reiseliv er svært avhengig av EUs industrielle utvikling og kjøpekraft, samt utviklingen i kronekursen og det europeiske bankvesenet. Dersom EU står overfor en lang periode med nedgang og ustabilitet vil dette utvilsomt få alvorlige konsekvenser for norsk økonomi. Hvordan dette vil utvikle seg er i dag ikke mulig å forutsi. Utvalget må begrense seg til å beskrive utviklingen frem til i dag, vel vitende om at dette kan endre seg i nær fremtid.

Norge har en liten og åpen økonomi, som i større grad enn de fleste andre er avhengig av økonomisk samkvem med andre stater. Etter hvert som EU stadig har blitt større, samtidig som båndene mellom EU og Norge stadig har blitt tettere, har forholdet til EU blitt viktigere for norsk økonomi. Størstedelen av norsk import kommer fra EU og størstedelen av norsk eksport går til EU. I 2010 gikk 81 prosent av norsk eksport til EU, og 64 prosent av importen kom derfra – til sammen ca. 75 prosent av utenrikshandelen (medregnet olje og gass). Aktører i EU-statene sto for omtrent to tredjedeler av samlede utenlandske investeringer i Norge, og omtrent to tredjedeler av norske bedrifters samlede investeringer utenlands har gått til EU. Investeringer fra EU og et stadig sterkere innslag av utenlandske eierskap har gjennom EØS-avtalen tilført næringslivet kapital, kunnskap og internasjonale nettverk. I tillegg er over halvparten av kapitalen i Statens Pensjonsfond Utland plassert i europeiske aksjer og verdipapirer.

I de senere år har det vært stor oppmerksomhet om veksten i handelen med Kina og enkelte andre land, som har vokst kraftig. Fortsatt er dette likevel beskjedent sammenlignet med handelen med EU. I 2010 gikk 1,8 prosent av Norges eksport til Kina, og 8,6 prosent av importen kom derfra – til sammen 4,3 prosent av utenrikshandelen. En annen ting som skiller Kina fra EU som norsk handelspartner, er at vi har et betydelig overskudd i handelsbalansen overfor EU, men et (voksende) underskudd på handelsbalansen overfor Kina.

Veksten i direkteinvesteringer og handel med EU har gjennom perioden 1994–2011 bidratt til spesialisering og omstilling innenfor norsk næringsliv. Dette har ført til ekspansjon innen kunnskapsintensive næringer, og nedbemanning og nedleggelser innen særlig arbeidsintensive næringer. Uten omstilling og spesialisering ville man ikke ha kunnet høste like store gevinster av EØS-avtalen. Samtidig er det viktig å ha i mente at omstillingene som har fulgt i kjølvannet av økt handel og integrasjon med EU har vært relativt sett mindre smertefulle enn de som følger av en mer globalisert verdenshandel. Dette skyldes rett og slett at mange av EØS-landene er relativt sett ganske like Norge. Kina og andre lavkostland er til sammenlikning med Norges viktigste handelspartnere blant EØS-landene svært mye mer forskjellig fra Norge. Kinas medlemskap i WTO har derfor utfordret norske bedrifter på et helt annet vis enn hva tettere integrasjon med EU landene gjennom EØS-avtalen har gjort.

EØS-avtalen har også bidratt til å sikre tilgang til nødvendig arbeidskraft for norsk økonomi. Om lag 87 prosent av alle registrerte arbeidsinnvandrere i Norge i 2009 kom fra EU-land. Ved avtalens inngåelse var det antatt at det ikke ville bli noen stor økning i arbeidsinnvandringen fra resten av EU/EØS. Dette holdt stikk de første ti årene. Etter utvidelsen av EU (og dermed også EØS) i 2004 har bildet endret seg, og det har vært en sterk økning i arbeidsinnvandringen til Norge fra EU, særlig av arbeidstakere fra Øst- og Sentral-Europa.

Norsk økonomi har høstet betydelige gevinster av denne arbeidsinnvandringen. Det er grunn til å anta at innvandringen har bidratt til økt aktivitet og lønnsomhet i næringslivet, redusert lønns- og kostnadspress og større handlefrihet i den økonomiske politikken. Dette har bidratt til økt sysselsetting blant nordmenn og har trolig også bidratt til å videreutvikle produksjon i Norge som ellers ville risikert å bli flagget ut. Mange norske arbeidsplasser, spesielt i distriktene, er dermed blitt tryggere som et resultat av EØS-arbeidsinnvandringen. Samtidig kan veksten i arbeidsinnvandring bidra til å øke det presset man de senere år har sett at migrasjon gir på den norske velferdsstaten og arbeidslivstandarder. Dette er nærmere behandlet i kapitlene 16 og 17.

Etter etableringen av det indre marked i 1992 har det foregått et kontinuerlig arbeid for å supplere de generelle reglene om de fire friheter med omfattende harmonisering av nasjonale standarder. Likeverdig markedsadgang og vilkår for direkteinvesteringer handler i en moderne økonomi handler ikke bare om nedbygging av toll og andre nasjonale handelsrestriksjoner mellom statene, men også om å legge forholdene positivt til rette gjennom harmonisering, standardisering og felles regler, som er viktige for å stimulere konkurranse, investeringer og smidig handel på tvers av landegrensene. Gjennom EØS-avtalen er Norge koblet opp til EUs utvikling av et stort regelverk og en løpende harmoniserings- og standardiseringsprosess, som det ville ha vært dyrt, vanskelig og lite hensiktsmessig å utvikle nasjonalt. EU, EØS-avtalen og EØS-institusjonene har styrket mulighetene for overvåkning og kontroll, og dermed bidratt til at regelverket også får en tydeligere status og kan sikre like betingelser, både når virksomheten opererer i Norge og når de opererer i EU eller andre EFTA-land.

EØS-avtalen har gjennom atten år fungert som en stabil og forutsigbar ramme for norsk økonomi og næringsliv. Samtidig er det relativt liten kunnskap om avtalens virkemåte og omfang blant utenlandske økonomiske aktører og mange av Norges viktigste handelspartnere, og det synes også å være en viss usikkerhet om avtalens stabilitet og varighet. Manglende kunnskap og usikkerhet rundt EØS-avtalen bidrar trolig til å redusere gevinstene av Norges deltakelse i det indre marked.

Ser man på utviklingen i Norges handel med varer og tjenester i perioden 1994–2011 har den i hovedsak fulgt samme kurve som i andre EU/EØS-land. Hva gjelder arbeidsinnvandring etter 2004 har Norge i forhold til størrelse tatt imot langt flere enn de fleste andre EU/EØS-landene, og hatt større økonomiske fordeler ved dette. Ser man derimot på nivået for utenlandske investeringer, er det markant lavere for Norge enn i de fleste EU-statene. Dette kan reflektere at Norge til tross for EØS-avtalen ikke vurderes av potensielle investorer som fullt ut integrert i det europeiske indre markedet. Men det kan også skyldes at det høye kostnadsnivået, et lite hjemmemarked og sterk valuta har gjort Norge mindre attraktivt som investeringsland. Lavere utenlandske investeringer er uheldig ved at Norge dermed også går glipp av de kunnskaps- og nettverkseffekter som denne typen investeringer fører med seg.

En annen forskjell mellom den økonomiske utviklingen i Norge og EU i perioden 1994–2011 er at konsumprisene i de fleste EU-statene over tid har vist en klar tendens til å nærme seg hverandre (konvergere) etter som den økonomiske integrasjonen har utjevnet nasjonale prisforskjeller. Det samme har ikke gjort seg gjeldende i Norge, der prisnivået er markert høyere enn i EU og ikke har vist særlige tegn til konvergens. Dette kan oversettes i lavere velferd for norske forbrukere, og kan reflektere at Norge på enkelte områder er mindre integrert i det indre marked enn de fleste EU-land. Men det kan også skyldes at brutto nasjonalprodukt per capita er langt høyere i Norge enn i EU-statene, og at denne forskjellen har økt gjennom perioden 1994–2011, ikke minst på grunn av olje- og gasseksporten.

EØS-avtalen dekker ikke alle sider ved det økonomiske samarbeidet mellom EU-statene. En viktig forskjell er at Norge ikke er med på EUs felles handelspolitikk overfor tredjeland, og i stedet forhandler handelsavtaler med tredjeland sammen med de andre EFTA-landene.1 En annen viktig forskjell er at EØS-avtalen ikke dekker frihandel med fisk og landbruksprodukter. Det betyr at heller ikke næringsmiddelindustrien er noen fullt integrert del av det indre marked.

EØS-avtalen omfatter heller ikke EUs monetære union, som 17 av de 27 EU-statene deltar i og heller ikke i den felles valutaen. Norge står utenfor dette. Hvilke positive og negative effekter det ville hatt for Norge dersom man hadde vært del av Eurosonen og den felles pengepolitikken i ØMU er et både omfattende og hypotetisk spørsmål, med mange variable, og til dels ulike vurderinger. Dette faller utenfor Utvalgets mandat, som er å utrede de områdene der Norge har avtaler med EU, ikke de områdene der man står utenfor. Utviklingen i eurosamarbeidet vil derfor ikke bli behandlet i det følgende. Noe annet er de effektene som eurosamarbeidet har hatt på det indre marked, og særlig på handelen med varer og tjenester, som vil bli kort berørt. I den grad den pågående krisen i eurosamarbeidet har og får betydning for den fremtidige økonomiske utvikling i EU og det indre markeds oppbygning og virkemåte mer generelt, vil dette klart nok også ha konsekvenser for norsk økonomi.

I dette kapitlet skal Utvalget først og fremst redegjøre for de grunnleggende økonomiske forholdene mellom Norge og EU, og hvordan de har utviklet seg gjennom perioden 1994–2011. Dette vil i hovedsak være en empirisk og faktabasert gjennomgang, men med elementer av løpende analyse og vurderinger. I to spørsmål har Utvalgets medlemmer noe ulike vurderinger. Det første gjelder det økonomiske styrke- og avhengighetsforholdet mellom Norge og EU. Det andre gjelder hvor langt man kan angi virkningene av EØS for norsk økonomi.

Utvalget er enig om at Norge og EU er økonomisk tett sammenvevet, og at EU og EUs medlemsstater er svært viktige for norsk økonomi. Videre er det ingen uenighet om at størrelsesforholdet mellom partene i EØS-avtalen er svært ulikt. Etter de siste utvidelsene omfatter markedet i EU ca. 500 millioner mennesker, mens hele EFTA-pilaren til sammen bare har drøyt 5 millioner, hvorav 4,8 millioner i Norge, 300.000 i Island, og 35.000 i Liechtenstein.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot, viser til at dette skaper et asymmetrisk styrke- og avhengighetsforhold mellom EU og Norge. Mens EØS-avtalen i dag gir Norge og norsk næringsliv tilgang til et marked på 500 millioner mennesker, får EU gjennom avtalen kun tilgang til et marked på 5 millioner. Fordelene ved avtalen er langt større for Norge enn for EU som handelsblokk. Denne skjevheten har økt gjennom perioden 1994–2011 etter hvert som EU har blitt utvidet. Norge er viktig for EU på enkelte områder, i første rekke hva angår energi og fisk. Over de senere årene har Norge gjennom Pensjonsfond Utlands investeringer i Europa også blitt en betydelig aktør i de europeiske kapitalmarkedene. Dette endrer likevel ikke det grunnleggende faktum at EØS-avtalen er langt viktigere for Norge enn for EU. Flertallet vil understreke at når det handelspolitiske styrkeforholdet er så ujevnt som mellom Norge og EU, er det den svakere part som særlig har interesse av et gjensidig forpliktende rettslig rammeverk slik som EØS-avtalen gir.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hansen Bundt, Dag Seierstad og Stubholt mener at EU og EUs medlemsland er svært viktig for norsk økonomi. Slik ville det ha vært uansett hvilken tilknytningsform vi hadde hatt til EU. Forholdet mellom EU og Norge preges selvfølgelig av forskjellen i innbyggertall. Men de økonomiske interessene knyttet til gjensidig markedsadgang er stor begge veier. Norge er et særlig viktig marked for enkelte, sentrale medlemsland.

Utvalget er enig om at det reiser store metodiske utfordringer å måle den økonomiske effekten av Norges tilknytning til EU, som nærmere beskrevet nedenfor i kapittel 14.2.2.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot, mener at det likevel er mulig å analysere, drøfte og vurdere virkningene av EØS på et faglig grunnlag. Selv om det ikke er mulig å komme frem til eksakte tall, er det mulig å veie gevinster og ulemper og dermed å gi faglig baserte anslag på virkningenes retning og omfang. Det vil bli gjort i det følgende, og for flertallet indikerer det klart at EØS-avtalen har hatt betydelige positive effekter for norsk økonomi i perioden 1994–2011.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hansen Bundt, Seierstad og Stubholt mener at på de områdene hvor global handelsliberalisering og deregulering har trukket i samme retning som EØS-avtalen, er det en særlig stor utfordring å isolere virkningen av EØS-avtalen for norsk økonomi. Vi mangler derfor et relevant sammenlikningsgrunnlag for å kunne si noe forskningsbasert om EØS-avtalens distinkte effekter.

Utvalgets flertall og mindretall kommer nærmere tilbake til disse vurderingene i sine avsluttende merknader i kapittel 14.9.

14.2 Økonomisk utvikling etter EØS

14.2.1 Norges økonomiske utvikling 1994–2011

Perioden med EØS-avtalen fra 1994–2011 har vært preget av en positiv utvikling for norsk økonomi. Vi har opplevd bra økonomisk vekst – spesielt sett i forhold til andre land det er naturlig å sammenligne seg med – og lav ledighet, se figurer 14.2, 14.3 og 14.4. Veksten i Norge var spesielt høy i årene etter 1994. Både Norge og EU, med unntak av Sverige, har hatt relativ lav vekst etter 2000 grunnet dotcom krisen på begynnelsen av 2000-tallet og finanskrisen som for alvor utfoldet seg fra høsten 2008.

Figur 14.2 Arbeidsledighet i Norge og utvalgte land (prosent)

Figur 14.2 Arbeidsledighet i Norge og utvalgte land (prosent)

Kilde: Verdensbanken (World Development Indicators).

Norge har i den samme perioden økt avstanden til EU-landene hva angår bruttonasjonalprodukt per capita, se figur 14.1, og for øvrig også gått forbi både USA og Sveits som de siste 30 årene har ligget klart over EU. Arbeidsledigheten har hele tiden vært lav i Norge i forhold til andre land, men også denne forskjellen er mer markant i dag enn for atten år siden.

Figur 14.3 Årlig vekst i BNP (Gjennomsnitt for tiårsperioden målt i konstante 2000 USD) (prosent)

Figur 14.3 Årlig vekst i BNP (Gjennomsnitt for tiårsperioden målt i konstante 2000 USD) (prosent)

«EU» referer til de landene som til enhver tid utgjør EUs medlemsland

Kilde: Verdensbanken (World Development Indicators).

Figur 14.4 Nivået på bruttonasjonalprodukt pr. innbygger målt mot nivået i EU27 som er satt til verdien 100 i hvert år. (1995–2010)

Figur 14.4 Nivået på bruttonasjonalprodukt pr. innbygger målt mot nivået i EU27 som er satt til verdien 100 i hvert år. (1995–2010)

Kilde: Eurostat og Statistisk sentralbyrå

Hva angår utenrikshandel er det verdt å merke seg at Norge har gått fra å ha et mindre til å ha et relativt sett meget stort handelsoverskudd, som i 2010 utgjorde over 12 prosent av BNP, se figur 14. 5. Til sammenlikning hadde Kina et handelsoverskudd på rundt 5 prosent samme år. Over den samme perioden har EU landene utviklet seg svært forskjellig. Tyskland og Sverige har økt sine handelsoverskudd, mens mange av Eurolandene har fått et stadig større underskudd på handelsbalansen.

Figur 14.5 Handelsbalansen som andel av BNP for Norge og utvalgte land (prosent).

Figur 14.5 Handelsbalansen som andel av BNP for Norge og utvalgte land (prosent).

«EU» referer til de landene som til enhver tid utgjør EUs medlemsland.

Kilde: Verdensbanken, Eurostat og WTO

14.2.2 Betydningen av EØS for norsk økonomi – metodiske utfordringer

EØS er først og fremst en avtale som berører økonomisk aktivitet. Avtalen skal fjerne handelshindringer, lette samhandelen og legge til rette for realiseringen av et felles indre marked uten forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, og uten uforholdsmessige restriksjoner. Da Norge knyttet seg til EU gjennom EØS-avtalen overtok man EUs markedsregime, slik det hadde utviklet seg fra starten på 1950-tallet og frem til 1992. Det omfattet grunnleggende regler for fri bevegelighet av varer, tjenester, personer og kapital og om like konkurransevilkår, som til sammen ofte omtales som EUs «økonomiske konstitusjon».2 Videre omfattet det hele mengden av regler og praksis, slik dette hadde utviklet seg gjennom mer enn tretti år, frem til og med oppgraderingen i 1992 ved etableringen av det indre marked.

Ideen om et indre marked ble lansert i 1985, og etablert syv år senere. Gjennomføringen av det indre markedet ble ansett for et program for å effektivisere det økonomiske systemet i medlemslandene i EU, slik at fordelene knyttet til lavere transaksjonskostnader, redusert usikkerhet, internasjonal spesialisering, produksjon i stor skala og sterkere konkurranse – med positive effekter på innovasjon og utvikling – kunne utnyttes. Målet var å legge grunnlaget for stabil og høy vekst i verdiskaping og sysselsetting i Europa.

Siden EØS-avtalen trådte i kraft i januar 1994 har Norge vært en nesten fullt integrert deltaker i EUs indre marked. Avtalen har regulert om lag tre fjerdedeler av norsk utenrikshandel, omtrent to tredjedeler av de grensekryssende investeringene inn og ut av Norge, og etter 2004 en svært stor del av arbeidsinnvandringen. Videre regulerer EØS-avtalen langt på vei hvordan økonomisk aktivitet skal utøves internt i Norge, herunder en rekke sider ved forholdet mellom aktørene i næringslivet, mellom næringslivet og myndighetene, mellom arbeidstakere og arbeidsgivere, og mellom produsenter og forbrukere. Generelt har tilknytningen til EU gjennom EØS bidratt til en modernisering og liberalisering av norsk økonomi.

Som diskutert over har Norge opplevd en generelt sett meget positiv økonomisk utvikling etter 1994. Heller ikke i 1994 var Norge økonomisk dårlig stilt, selv om det siste tiåret før det hadde vært ganske ujevnt, med perioder med krise og tilbakeslag. Med unntak av noen svært små stater med gunstig skattelovgivning er Norge i dag Europas rikeste land målt i BNP per innbygger (selv når vi justerer for innbyggernes kjøpekraft). Samtidig er Norge av FN kåret til verdens beste land å bo i.

Hva er så forholdet mellom Norges positive økonomiske utvikling i perioden 1994–2011 og deltagelsen i EUs indre marked gjennom EØS-avtalen?

Dette er et vanskelig spørsmål, uten enkle svar. På den ene siden er det åpenbart at forholdet til EU og EU-statene er så dominerende for norsk økonomi at det har stor betydning at dette er regulert på en måte som gir full markedsadgang og stabile, forutsigbare rammevilkår. På den annen side er det like klart at den gunstige utviklingen i norsk økonomi også skyldes en rekke andre forhold – herunder ikke minst store inntekter fra olje og gass, som har dominert norsk økonomisk utvikling på mange plan. Andre viktige drivkrefter av betydning for den økonomiske utviklingen i Norge de to siste tiårene omfatter blant annet globalisering, BRIK-landenes fremvekst, Kinas inntreden i WTO, deregulering, økte råvarepriser og rask teknologisk utvikling. Videre er det grunn til å tro at den norske (eller nordiske) modellen med koordinerte lønnsoppgjør og små lønnsforskjeller har bidratt til å vedlikeholde norsk konkurranseevne og økonomisk utvikling.3

Selv om Norge har levd med EØS-avtalen i atten år, er det få om noen samfunnsøkonomiske studier av avtalens effekter for norsk økonomi. Rett nok har EØS-avtalens prinsipielle virkninger på norsk økonomi blitt drøftet i en rekke publikasjoner. Men så langt foreligger det ingen systematiske forsøk på å beregne overordnede virkninger på utenrikshandel, investeringer, migrasjon og velferd der man utelukkende studerer virkningene av Norges tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen.4 I forkant av inngåelse av EØS-avtalen ble det gjort en rekke forsøk på å estimere effektene av EØS, men disse studiene har ikke blitt fulgt opp med evalueringer i etterkant.

Figur 14.6 Inntekter fra olje- og gassvirksomheten har satt sitt preg på norsk økonomi i hele EØS-perioden. Her en plattform på Haltenbanken i Norskehavet.

Figur 14.6 Oljeplattformen

Kilde: Foto: Scanpix / Knut Falch

Virkningene er heller ikke forsøkt tallfestet av norske myndigheter. Et typisk eksempel er stortingsmelding nr. 27 (2001–2002) om virkningene av EØS-avtalen de første ti årene. Her ble det gitt en grundig gjennomgang av hvordan norsk rett måtte endres som følge av nye rettsakter og andre krav gjennom EØS-avtalen. Det ble også vist blant annet hvordan EØS-avtalen har påvirket spørsmål knyttet til helse, miljø og sikkerhet. Økonomiske konsekvenser ble derimot kun behandlet fra et prinsipielt ståsted, der det ble presisert at friere flyt av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital innen EU/EØS-området hadde virket velferdsfremmende, særlig fordi Norge er så avhengig av interaksjon med disse landene. Stortingsmeldingen inneholdt en rekke vurderinger knyttet til omfanget av regelendringer, men ingen forsøk på å vurdere de faktiske økonomiske virkningene.

Det er særlig tre metodiske utfordringer ved å skulle angi den økonomiske betydningen av EØS-avtalen for Norge. For det første er det vanskelig å skille ut virkningene av EØS-avtalen fra effektene av andre viktige endringsprosesser og norske rammevilkår. For det andre er det ikke mulig å si hva slags tilknytningsform Norge hadde hatt til EU dersom det ikke var for EØS-avtalen. Man mangler derfor et sammenligningsgrunnlag for å kunne gjennomføre en presis analyse av EØS-avtalens effekter. For det tredje påvirker forholdet til EU Norges økonomi på en rekke måter, dels direkte og dels indirekte, og særlig de mer indirekte virkningene er vanskelig å kartlegge, eller tallfeste med noen grad av nøyaktighet.

Disse metodiske utfordringene er betydelige, og til sammen gjør de at det ikke er mulig å komme frem til samlede tall som med noen grad av nøyaktighet kan sies å fange de økonomiske effektene av EØS-avtalen. Det har i hvert fall ikke vært mulig innenfor rammene av Utvalgets kapasitet og kompetanse, og ville kreve et større samfunnsøkonomisk forskningsprosjekt. Likevel er ikke de metodiske utfordringene større enn at det går an å foreta en faglig basert vurdering og drøfting av hvilken retning og størrelsesorden det er tale om.

Til den første av de tre utfordringene er å si at selv om det er meget vanskelig å skille effekten av forholdet til EU fra andre forhold av stor betydning for norsk økonomi, gir likevel utviklingen i målbare størrelser for økonomisk samkvem mellom Norge og EU (handel, investeringer, arbeidsvandring m.m.) viktige indikasjoner. For det andre er det mulig å angi hvilken retning (positiv/negativ) og styrke effektene av forskjellige sider ved forholdet til EU har for norsk økonomi. For det tredje finnes det samfunnsøkonomiske studier og undersøkelser som er gjort i EU, som også kan gi grunnlag for vurderinger av tilsvarende effekter i Norge. Utvalget har så langt som mulig innenfor rammene av utredningen søkt å kartlegge slike studier. Til den andre utfordringen er å si at det per definisjon er umulig å si hva slags forhold Norge hadde hatt til EU dersom det ikke hadde vært for inngåelsen av EØS-avtalen i 1992. Det blir et kontrafaktisk spørsmål, og her kan man tenke seg en skala, fra på den ene siden den gamle frihandelsavtalen for varer fra 1973 til på den annen side fullt EU-medlemskap. Kan hende ville Norge hatt en lignende løsning som Sveits, med over 120 enkeltavtaler med EU, som materielt sett i sum langt på vei dekker det samme som EØS, men innenfor et noe mindre forpliktende og langt mer tungrodd og komplisert system. Det er ikke godt å vite. Men det er heller ikke hovedpoenget. Poenget må være å vurdere de økonomiske effektene av Norges tilpasning til EU slik den faktisk har foregått de siste atten årene. Den tilpasningen har i hovedsak skjedd gjennom EØS, og den har vært så omfattende at Norge med noen unntak har vært en integrert deltaker på innsiden av det indre marked. Hva effektene ville vært av en annen type avtale enn EØS, beror på hvor lik den ville ha vært EØS i innhold. Jo likere avtale, desto likere effekt – jo mindre omfattende og forpliktende, desto mindre lik effekt.

Den tredje metodiske utfordringen er den vanskeligste. Som vi skal se, er det estimater i EU av hvilken effekt oppgraderingen av det indre marked i 1992 har hatt for medlemsstatenes økonomi, og med noen forbehold kan de tas som utgangspunkt for en analyse av effekter også for Norge. Videre er det beregninger av blant annet EU-samarbeidets betydning for grensekryssende handel og investeringer. Men Utvalget er ikke kjent med noen undersøkelser som søker å måle den samlede økonomiske effekten av europeisk integrasjon på norsk økonomi, og som ikke bare ser på grensekryssende aktivitet, men også på atferdseffektene av alle direkte og indirekte sider ved det felles regelverket. Dette gjelder ikke bare reglene om harmonisering i det indre marked, men betydningen av hele EU/EØS-reguleringen av en moderne markedsstat, inkludert både de grunnleggende prinsippene og detaljreguleringen av hver enkelt sektor av økonomien. EU/EØS-regler om forhold som statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse mellom markedsaktører kan ha stor økonomisk betydning, men ikke for noen av disse områdene finnes det sikre beregninger.

På denne bakgrunn vil Utvalget ikke forsøke å tallfeste de samlede effektene av EØS-avtalen. Derimot vil vi søke å kartlegge de mange forskjellige aspektene ved det økonomiske samarbeidet innenfor rammene av EØS, hvorav noen kan tallfestes og andre ikke. Videre vil det også bli sett på hvilke forventninger norske myndigheter hadde til økonomiske virkninger av EØS-avtalen da den ble inngått i 1992, og i hvilken grad disse har vist seg å slå til.

14.3 EUs indre marked

14.3.1 Utvikling av EUs indre marked

Med Romatraktaten av 1957 etablerte EF et «fellesmarked», med grunnleggende prinsipper for fri bevegelighet og like konkurransevilkår, som har stått nesten uendret frem til i dag. Dette felles markedet ga grunnlag for økonomisk vekst og samarbeid i tiårene som fulgte. På 1970-tallet og i begynnelsen av 1980-tallet opplevde EF-landene imidlertid en periode med stagnerende økonomi og voksende ledighet og lite dynamikk i næringslivet. Tilstanden fikk betegnelsen eurosklerose og førte til kritikk av måten å organisere den europeiske økonomien på, der statlige reguleringer av næringslivet, subsidiering av tradisjonell industri og store hindre for handel over landegrensene preget EF.

I 1985 tok Kommisjonen initiativ til å få gjennomført en kartlegging av hindre for handel og økonomisk vekst i regionen. Arbeidet munnet ut i Cockfields hvitebok med 300 forslag til forbedringer, og dette la grunnlaget for arbeidet med å etablere det indre marked. Den såkalte Cecchini-rapporten (1988) indikerte et potensial for betydelige økonomiske effekter dersom man virkeliggjorde de fire friheter gjennom et harmonisert regelverk med felles standarder, i stedet for bare å forby nasjonale restriksjoner. Dette ble gjort gjennom etableringen av det indre marked i 1992, som var et prosjekt for økt integrasjon og styrket samhandling mellom landene i unionen. Det indre marked har hele tiden vært ansett som både et politisk og økonomisk prosjekt og er på mange måter «motoren i EU».

Forventninger

Forventningene til de positive effektene av det indre marked var store. Ved etableringen av «The Single Market» i 1992 ble det særlig trukket frem at det indre marked ville bidra til økt verdiskaping gjennom tre kanaler: (i) Utnyttelse av landenes komparative fortrinn gjennom økt handel over landegrensene; (ii) Utnyttelse av skalafordeler som gir mer effektiv produksjon; og (iii) Økt konkurranse mellom produsenter og reduserte prisforskjeller.

Det var særlig disse tre effektene som lå til grunn for Cecchini-rapportens analyser av hvilke økonomiske effekter man på sikt kunne forvente å oppnå gjennom å eliminere tekniske, fysiske og skattemessige hindre for et mer integrert marked i Europa. Det var også disse effektene Paul Krugman i 1992 trakk frem i sin analyse av hvilke fordeler EFTA-statene kunne oppnå gjennom etableringen av et Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde, som på mange måter kan forstås som et slags teoretisk grunnlag for EØS-avtalen.5

Cecchini-rapporten beregnet at innføringen av det indre marked i EU12 ville gi en samlet nivåheving på mellom 2 og 6 prosent av BNP. En økning på 2 prosent tilsvarer den gjennomsnittlige veksten man opplever i et industrialisert land hvert år og er derfor lavere enn mange hadde forventet, gitt det omfattende integrasjonsarbeidet man sto foran.

Modellapparatet som man benyttet i Cecchini-rapporten og i Venables og Smith (1988)6 har senere blitt kritisert for å være for statisk. Baldwin (1989)7 trakk frem at beregningene ikke klarte å ta hensyn til de mer langsiktige og dynamiske effektene av økonomisk integrasjon som virker gjennom økt innovasjon og produktivitet. Baldwin viste til at slike effekter fort kunne bli flere ganger større enn de effektene Cecchini la vekt på.

Andre var mer pessimistiske, og mente at anslagene ikke i stor nok grad tok hensyn til omstillingskostnadene som ville følge av realiseringen av det indre markedet. For å høste gevinstene av internasjonal spesialisering og produksjon i stor skala ville etableringen av det indre markedet måtte føre til strukturomstillinger i det enkelte land. Omstruktureringen var antatt å ta om lag 5 år og ble forventet å slå negativt ut på sysselsettingen de første årene. Kritiske røster anså derfor de opprinnelige gevinstanslagene for å være for optimistiske.

Et dynamisk marked i stadig utvikling

Sluttstreken for det indre markedet ble ikke satt i 1992. Det indre marked er et dynamisk prosjekt som har vært gjenstand for løpende endring med sikte på å realisere de opprinnelige visjonene om å skape et felles europeisk marked som kan gi grunnlag for økt vekst og integrasjon. Endringene har dels skjedd ved at nytt regelverk har erstattet etablerte regler, dels ved at det indre markedet er utvidet til å omfatte nye varer, produkter og grupper. Og ikke minst har opptak av nye EU-medlemmer bidratt til å utvide markedets geografiske virkeområde, befolkningsgrunnlag og spennvidden i deltakerlandenes økonomiske utviklingsnivå. Frihandelsavtaler og EUs partnerskapsavtaler med tredjeland har bidratt til å utvide deler av markedet ytterligere. EØS-avtalens dynamiske karakter henger nettopp sammen med denne stadige endringen i det indre markedets utstrekning og regelverk

Handlingsplan (Action Plan) for det indre marked ble iverksatt i 1997 med sikte på å fjerne gjenværende hindre og å følge opp landenes praksis tettere, særlig med fokus på statsstøtte, offentlige innkjøp og konkurransepolitikken. Planen inkluderte også fjerning av sektorvise hindre (særlig innenfor finans og andre tjenestesektorer). Det ble også etablert et «internal market scorebord» for å kunne overvåke fremdriften. I 1999 lanserte EU en ny strategi for det indre marked (1999–2002) hvor man løftet frem fire strategiske mål: Bedre levekårene for innbyggerne i EU, styrke produkt- og kapitalmarkedene, forbedre næringsvilkårene, samt å tilpasse det indre marked til en verdensøkonomi i rask endring og utvikling. Planen la også opp til utarbeidelse av en rekke direktiver rettet mot finans, telekom, media, post, spilltjenester, apotektjenester mv for å styrke integrasjonen av tjenestesektorene i EU/EØS.

Dette ble i perioden etter 2000 supplert med en intensivering av EUs arbeid med å harmonisere medlemslandenes reguleringsregimer. Evalueringer viste at handelen med varer i det indre markedet hadde utviklet seg mer eller mindre som forventet, men at integrasjonen av tjenestesektorene, som sto for 70 prosent av aktivitetene i EU, hang betydelig etter. EU innførte derfor en rekke sektorrettete direktiver som hadde til formål å samordne regelverket for et bredt spekter av tjenestenæringer. Samtidig la EU økt vekt på å stimulere til mer fleksible og omstillingsdyktige arbeidsmarkeder uten at dette skulle gå ut over arbeidstakernes rettigheter (flexicurity). EU hadde i 1999 innført utstasjoneringsdirektivet som presiserte rettigheter og vilkår for arbeidstakere som er ansatt i firma som leverer tjenester i et annet medlemsland, og trappet opp utviklingen av direktiver for gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner mellom medlemsland.

Med vedtaket av tjenestedirektivet fra 2006 (i kraft i 2009) forsøkte EU å legge til rette for økt grensekryssende handel og etablering i de tjenestesektorene som enda ikke var blitt håndtert av sektordirektivene. Det første direktivforslaget gikk langt i retning av å legge opprinnelseslandets regler til grunn for tjenesteytelser i alle medlemslandene. Det endelige direktivet var noe mindre ambisiøst, men viste at EU på ingen måte har sluttet å videreutvikle det indre marked.

Tegn til reduserte veksteffekter av det indre markedet fremkalte betydelig bekymring i EU-landene,8 og la fra år 2000 grunnlag for økt vekt på innovasjon, kunnskap og FoU som kilde til økonomisk vekst. Etableringen av Lisboa-strategien bygget på en erkjennelse av at det indre markedet ikke hadde utviklet seg i henhold til forventningene hva angikk konkurranseevne og økonomisk vekst. Lisboa-strategien handlet om strukturreformer og hadde som mål at EU innen 2010 skulle bli den mest konkurransedyktige og kunnskapsbaserte økonomien i verden, med evne til å skape bærekraftig vekst, flere og bedre jobber og økt likhet.

Lisboastrategien klarte ikke å leve opp til målsetningene. Ved inngangen til finanskrisen i 2008 var ingen av delmålene innfridd, og siden har veksten i EU vært lavere og mer ujevn enn i resten av verden. I erkjennelse av dette, lanserte Kommisjonen i 2010 meldingen «Towards a Single Market Act» og strategien «Europa 2020», som i det store og det hele handler om å prøve å få til det Lisboastrategien ikke maktet.

14.3.2 Forventninger i Norge til EØS

Fra 1973 til 1994 var Norges økonomiske forhold til EF og EF-statene i hovedsak regulert gjennom frihandelsavtalen av 1973. Det var en avtale som først og fremst dekket handel med industrivarer.

Frihandelsavtalen mellom Norge og EF er en kortfattet avtale med 36 artikler samt vedlegg om hvilke produkter som var omfattet, tollsertifikater mv. Avtalen ble justert ved tilleggsprotokoller i 1980, 1986, 1989 og 2003 i forbindelse med at nye land ble tatt opp som medlemsstater i EF. Ved avtaler om tilleggsprotokoller i 1995, 2002 og 2010 er det gitt regler om eksportrestriksjoner og om handel med fisk.

Avtalen inneholder noen hovedprinsipper for handel med varer, det vil si regler om nedbygging av toll og kvoter, samt regler som forbyr import- og eksportrestriksjoner. Reglene minner om varereglene i EØS-avtalen. Frihandelsavtalen knytter imidlertid ikke Norge til EUs sekundærregelverk om varer i form av direktiver og forordninger som presiserer de overordnede reglene. Frihandelsavtalen er derfor ikke en dynamisk rammeavtale som EØS-avtalen, og deler dermed ikke EØS-avtalens mål og funksjon med hensyn til bruk av samme regelverk, standardisering mv. Frihandelsavtalen inneholder heller ingen regler om fri bevegelse for personer (arbeidstakere, studenter mv.), eller regler om fri bevegelse av tjenester, fri etableringsrett eller regler om kapital. Dermed knytter selvsagt ikke avtalen Norge til EUs omfattende sekundærregelverk på disse områdene.

Frihandelsavtalen inneholder i artikkel 23 enkelte konkurranserettslige regler som minner om hovedelementene i EØS-avtalens forbud mot konkurranseskadelig samarbeid, misbruk av dominerende stilling og forbudet mot statsstøtte. Dette er regler av helt overordnet karakter som ikke er knyttet til noe tilsynssystem eller utfyllende bindende regelverk.

Den institusjonelle rammen som frihandelsavtalen legger opp til, er en tradisjonell mellomstatlig blandet komité (Joint Committee) med tvisteløsningsoppgaver. Komiteen kunne blant annet behandle saker om handelsrestriksjoner, konkurranserettslige spørsmål og saker om dumping – avtalen har en egen bestemmelse om dumping. Komiteen hadde videre et ansvar for å administrere og gjennomføre av avtalen, men avtalen oppretter ikke noe frittstående og selvstendig tilsynsorgan som ESA eller en domstol som EFTA-domstolen. Avtalen mangler derfor de institusjonelle elementene som gjør EØS-avtalen forpliktende og effektiv med hensyn til gjennomføring og praktisering av regelverket.

Fra midten av 1980-tallet ble det etter hvert et mer utvidet samarbeid mellom EFTA og EU gjennom den såkalte Luxembourg-prosessen, som gikk ut på å sikre ensidig norsk tilpasning til EF-standarder ved utarbeidelse av nasjonal lovgivning. Denne prosessen var treg og forhandlingene gikk tungt.

EØS-avtalen var noe helt annet – et paradigmeskift i EFTA-statenes forhold til EF. Gjennom EØS-avtalen knyttet Norge og de andre EFTA-statene seg i 1992 til nesten hele EUs markedsregulering, både de opprinnelige prinsippene fra 1957, den omfattende utviklingen av regler og praksis gjennom mer enn tretti år, og den store oppgraderingen som EU på denne tiden gjennomførte gjennom prosjekt 1992 og etableringen av det indre marked.

EUs utvikling av det indre marked var den direkte årsaken til at EØS-prosessen kom i gang, og i den omfattende proposisjonen om avtalen fra mai 1992 – St.prp. nr. 100 (1991–92)9 – ga regjeringen en utførlig gjennomgang og analyse av hvilke forventninger man hadde til avtalens betydning for norsk økonomi. På denne tiden ble det også gjennomført flere sentrale samfunnsøkonomiske analyser av det samme.

EØS-avtalens formål var å bidra til en ytterligere nedbygging av handelsbarrierer mellom EFTA og EU og mellom EFTA-landene gjennom at de sistnevnte ble fullverdige deltakere i det indre marked. Det ble ansett som sannsynlig at dersom Norge skulle bli stående utenfor det indre markedet ville handelen og direkteinvesteringene mellom Norge og EU-landene ha blitt redusert til fordel for økt samhandel mellom EU-landene og de øvrige EØS/EFTA-landene. På samme måte som for EU-landene var Norges medlemskap i EØS forventet å gi økt realinntektsnivå. Norman (1988)10 anslo at EFTA-landene samlet ville kunne oppnå en gevinst tilsvarende en nivåheving i realinntektsnivået på om lag 2–4 prosent ved å delta i det indre markedet.

Både Krugman (1988) og Haaland og Norman11 beregnet at EFTA-landene samlet ville høste relativt større gevinster enn EU-landene. Basert på en større simuleringsmodell fant Haaland og Norman videre at etableringen av EØS ville ha en positiv effekt på produksjonen i kunnskapsintensive bransjer i EFTA- landene, og negative effekter på kapitalintensive bransjer og, i særdeleshet, arbeidsintensive bransjer i EFTA-landene. De anslåtte inntektseffektene av det indre markedet knyttet seg til økt konkurranse så vel som bedre utnyttelse av komparative fortrinn.

Mens EØS-avtalen var antatt å gi gevinster, var forventningen at dersom Norge valgte å stå utenfor det indre markedet, ville dette i tillegg til at Norge gikk glipp av potensielle gevinster også innebære et velferdstap i forhold til situasjon før etableringen av det indre marked. Alternativet «status quo» fantes med andre ord ikke. Dersom Norge og de gjenværende EFTA-landene ikke ble med i det indre markedet, ville det føre til en nedgang i produksjonen i EFTA-landene som følge av økt samhandel mellom EU-landene. Videre antok Haaland og Norman at å stå utenfor ville resultere i lavere produktivitetsutvikling og med dét lavere lønnsutvikling.

Makroøkonomiske effekter

Myndighetenes forventninger til makroøkonomiske effekter av EØS-avtalen ble redegjort for St.prp. nr. 100 (1991–1992). Det ble understreket at norsk tilslutning til EØS-avtalen ville gi norske forbrukere og næringsliv gevinster gjennom lavere priser på forbruksvarer og innsatsvarer, lavere kostnader og økt produktivitet. Gevinstene skyldtes (i) reduserte kostnader knyttet til handel, (ii) økt konkurranse, (iii) adgang til et større marked som ville gi bedre mulighet til utnyttelse av stordriftsfordeler, og (iv) reduserte kapitalkostnader grunnet et integrert kapitalmarked i Europa.

I tillegg ble det anført at EØS-avtalen ville ha positive effekter for næringslivet idet

  • usikkerhet og risiko knyttet til investeringer i konkurranseutsatt sektor ville bli redusert gjennom en permanent og stabil markedsadgang til det europeiske markedet,

  • mer forutsigbare, stabile og likeartede rammevilkår,

  • enhetlig regelverk på hjemme- og EØS-markedet.

Både St.prp. nr. 100 og et sett av ulike studier12 påpekte at etableringen av EØS ville bety at flere næringer ville bli stilt overfor direkte utenlandsk konkurranse. EØS handlet for produsentene både om markedsadgang og økt konkurranse så vel ute som hjemme. Hvilke av effektene som ville dominere, og om den enkelte bedrift ville vinne eller tape på deltakelse i det indre markedet gjennom EØS ville derfor avhenge av både nærings- og bedriftskarakteristika. Det samme gjaldt fordelingen av gevinster og tap mellom de ulike landene og regionene i det indre marked. Studiene var imidlertid entydige i sin konklusjon når det gjaldt de samlede velferdseffektene av EØS i deltakerlandene. De ville være positiv grunnet gevinstene på forbrukersiden, men hvordan disse gevinstene ville fordeles mellom de ulike landene avhang selvsagt av hvordan de ville klare seg i den tøffere konkurransen.

EØS-avtalen la som nevnt til rette for mer effektiv ressursallokering gjennom omstilling innenfor og mellom næringer, som i sin tur ble antatt å føre til lavere priser, kostnader og økt produktivitet. Bransjer med komparative fortrinn ville vokse, mens andre ville bli bygget ned. De mest effektive bedriftene ville øke sine markedsandeler, mens de mindre effektive ville bli presset ut. I St.prp. 100 ble det likevel understreket at deler av næringslivet hadde et såpass svakt utgangspunkt at Norge kunne regne med at EØS-avtalen ville gi en rask nedgang i sysselsetting og produksjon. Samtidig ville det kunne ta lenger tid å bygge opp ny produksjonskapasitet og således utnytte markedsadgangen som fulgte med avtalen. Omstillingskostnadene kunne derfor bli betydelige, mens det kunne ta tid før man så merkbare positive utslag på samlet verdiskaping og sysselsetting. Som vi skal se holdt den siste forventningen ikke stikk, bl.a. fordi Norge fra 1994 gikk inn i en kraftig høykonjunktur drevet av sterk vekst i offshoreinvesteringene og ekspansiv politikk.

Effekter for kapitalmarkedet og investeringer

Man så også for seg betydelige virkninger av EØS-avtalen for kapitalmarkedet og investeringer. Internasjonalisering og deregulering av kapitalmarkedene i 1980-årene innebar at mulighetene til å begrense kapitalbevegelsene på tvers av landegrensene allerede i praksis var borte. De forventede virkningene av EØS knyttet seg i første rekke til at likeverdig deltakelse i det indre markedet ville kunne hindre reduserte investeringer i Norge og økt utflagging av kapital og arbeidsplasser. Dersom Norge valgte å stå utenfor EØS, fryktet man at dette ville kunne føre til høyere kapitalavkastningskrav og lavere investeringsnivå i Norge på grunn av mindre forutsigbar/stabil markedsadgang. Videre fryktet man at norske foretak i større grad enn med EØS ville velge å investere i land innenfor det indre markedet snarere enn hjemme. På områder hvor Norge hadde et avansert industrielt miljø eller andre komparative fortrinn, så man imidlertid for seg at EØS ville gjøre Norge til et relativt mer attraktivt investeringsmål fra norske så vel som utenlandske kapitalmiljøer og selskap.

EØS-avtalen innebar at de særnorske eierbegrensningene for utlendinger i norsk næringsliv måtte avvikles. Ifølge Eckbo ville oppheving av eierbegrensningene blant annet føre til: (i) sterkere konkurranse, økt likviditet og dermed lavere kapitalkostnader; (ii) økt innenlandsk oppkjøpsaktivitet og bedrete muligheter for norske investorer til å gjøre oppkjøp, og (iii) bedre tilgang på risikokapital i Norge.13

Så langt har vi sett på hvilke forventninger som fantes til EØS-avtalens betydning for norsk økonomi før den trådte i kraft i 1994. I kapittel 14.8 nedenfor skal vi komme tilbake til hvilke vurderinger som har vært gjort av effektene i etterkant.

14.4 Økonomisk integrasjon og avhengighet

Norsk økonomi er dypt integrert i europeisk økonomi. Ser vi bort fra olje og gass, går 2/3 av norsk eksport av varer og tjenester til EU og EU-landene. Gassen selges stort sett til EU-landene, mens oljen også går på det globale markedet Importen fra EU utgjør også 2/3 av alt Norge kjøper fra utlandet. Slik har det vært lenge. Kapitalstrømmene mellom Norge og utlandet domineres også sterkt av EU-land. Det meste av norske investeringer plasseres i EU, både gjennom nyetablering av virksomhet, oppkjøp av eksisterende bedrifter og gjennom mer kortsiktige investeringer i verdipapirer.

En betydelig andel av næringslivet i Norge er også utenlandsk eid, og det meste av dette eierskapet har hjemmeadresse i EU. I 2003 sto EU-eide bedrifter for 14 prosent av verdiskapingen i norsk næringsliv. I 2009 hadde tallet økt til 24 prosent. Nærmere 20 prosent av de sysselsatte i næringslivet jobber i bedrifter som er eiet av aktører fra EU-land. Også her har man sett en kraftig økning de seneste årene.

Næringslivet i Norge blir stadig sterkere flettet sammen med næringslivet i EU-landene. EØS-avtalen har også sikret norsk næringsliv tilgang til en stor arbeidsstyrke med tilhørighet utenfor landets grenser. Dette har blitt særlig tydelig etter EUs østutvidelse. Frem til da var det ingen norsk regjering som fikk politisk aksept for å liberalisere vilkårene for arbeidsinnvandring utover sesongarbeid i jordbruket og kvoten på 5000 eksperter og faglærte. Fra 2004 har arbeidsinnvandringen fra land som Polen, Latvia, Litauen, men også Sverige og andre «gamle» EU-land, tatt seg kraftig opp, dels som en følge av at arbeidsinnvandring fra de nye EU-landene er blitt enklere, og dels som en følge av at norsk økonomi har utviklet seg sterkt de siste årene med tilhørende høy avlønning for arbeid med lavere kompetansekrav.

Norsk økonomi er dypt integrert i og dermed avhengig av markedene i EU/EØS-landene, både hva gjelder markedene for utveksling av arbeidskraft, varer, tjenester og kapital. Figur 14.7 viser betydningen av EU-landene for Norge og omvendt. Norges avhengighet gjenspeiles i andelen av Norges internasjonale økonomiske aktivitet som er knyttet til EU-land. Figuren viser den store andelen av norsk utenrikshandel med varer og tjenester, norske investeringer i utlandet, utenlandske investeringer i Norge, samt innvandring til Norge som knytter seg til de 27 EU-landene.

Figur 14.7 Norge og EU (2009) (prosent)

Figur 14.7 Norge og EU (2009) (prosent)

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

Totalt eksporterte Norge for i overkant av 1000 milliarder kroner i 2010. I faste kroner utgjør dette nesten 40 prosent mer enn i 1994. Opp mot 80 prosent av den samlede norske eksport går til EU. Også om man holder olje- og gasseksporten utenfor, er EU det desidert viktigste destinasjonsområde for norsk eksport, mens USA og Kina inntar henholdsvis andre og tredje plass. Selv om veksten i handelen med asiatiske land innebærer at EUs andel av norsk vare- og tjenesteeksport har gått litt ned siden 1994, er EU-markedet fortsatt helt dominerende. Ikke mer enn henholdsvis rundt åtte og fire prosent av tradisjonell vareeksport (utenom olje og gass) går til USA og Kina.

Sammenlignet med andre EU/EØS-land er Norge sterkt integrert i EU gjennom vår handel. I figur 14.8 ser vi at Norge er et av de landene som har høyest andel av sin handel (eksport pluss import) knyttet opp til andre.

Betydningen av Norge for EUs samlede økonomi er derimot langt mer beskjeden. EUs eksport og import til og fra Norge utgjør bare 5,3 prosent av EUs total import og 3,1 prosent av den totale eksporten – til sammen 4,2 prosent av EUs utenrikshandel. Andelen er som vist i Figur 14.7 enda lavere når vi ser på innvandring og direkte investeringer. EUs viktigste importland er Kina, og deretter følger USA og Russland – og deretter et godt stykke bak, Sveits og Norge, som begge står for rundt fem prosent av EUs import. EUs eksport går i første rekke til USA, nesten tjue prosent går dit. Kina er nest viktigste eksportdestinasjon, men mottar under halvparten så mye som USA. Norge er EUs syvende viktigste eksportland. det er sagt, er det verdt å merke seg at Norge enn så lenge er en viktigere eksportdestinasjon for EU enn både Brasil og India. Asymmetrien i handelen mellom Norge og EU som blokk står ikke i motsats til at handelen med Norge for en del EU-land i Norden og Nord-Europa fortsatt er viktig og at Norge står for en ikke uvesentlig del av EU-landenes import av energi, olje/gass og fisk. Figur 14.7 illustrerer det skjeve avhengighets- og styrkeforholdet mellom EU og Norge som avtalepartnere i EØS-sammenheng. Det er bare på noen få områder at Norge spiller en sentral rolle som leverandør til EUs markeder. I tillegg til den store importen av olje og gass fra Norge importerer EU-landene også metaller og store mengder fisk, samt fornybar elektrisk kraft som vil være viktig for EUs satsing på vind- og solenergi. Varer med høyere bearbeidingsverdi utgjør knappe 30 prosent av norsk eksport til EU når olje og gass er holdt utenom. Bildet er annerledes når man studerer importen fra EU. Her utgjør varer med høy bearbeidingsverdi nesten 50 prosent av totalimporten, der importen av maskiner og transportmidler dominerer sterkt.

Figur 14.8 EØS-landenes handel (eksport pluss import) med andre EØS-land som andel av deres totale utenrikshandel (2010) (prosent)

Figur 14.8 EØS-landenes handel (eksport pluss import) med andre EØS-land som andel av deres totale utenrikshandel (2010) (prosent)

Kilde: Eurostat og Statistisk sentralbyrå.

Figur 14.9 Utenlandske direkte investeringer inn og ut av Norge (2009) (milliarder NOK)

Figur 14.9 Utenlandske direkte investeringer inn og ut av Norge (2009) (milliarder NOK)

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

I 2009 utgjorde de samlede utenlandske egenkapitalinvesteringene i Norge knappe 500 milliarder kroner, og to tredjedeler av dette sto EU-landene for. Samtidig er Norge et kapitalrikt land og norske aktører investerer betydelig mer ute enn utlendinger investerer her hjemme. Av den kapitalen som norske bedrifter har investert ute (utenlandske direkte investeringer), har to tredjedeler gått til EU, se Figur 14.9. Dette indikerer at betydelige deler av verdiskapingen i norske bedrifter skjer i EU-land. Når mange store norske industrikonsern har langt større vekst i investeringer og sysselsetting i sine virksomheter utenlands og i EU enn innenlands, gjenspeiler det at konsernenes arbeidsplasser i Norge i økende grad er avhengig av integrasjon i europeiske og globale produksjons- og underleverandørkjeder.14

Figur 14.10 Andel av norske porteføljeinvesteringer i utlandet som er rettet mot EU-land (2009). Tallene er spesifisert for ulike investorer (prosent)

Figur 14.10 Andel av norske porteføljeinvesteringer i utlandet som er rettet mot EU-land (2009). Tallene er spesifisert for ulike investorer (prosent)

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

Både gjennom Statens Pensjonsfond Utland og gjennom private investeringer i verdipapirer har norske aktører foretatt omfattende porteføljeinvesteringer i utlandet. Med porteføljeinvesteringer mener man investeringer som utgjør en liten andel av selskapet man investerer i. EU-land tiltrekker seg over halvparten av disse porteføljeinvesteringene. Statens Pensjonsfond Utland har investert 50 prosent av aksjeporteføljen i Europa (i all hovedsak handler dette om EU), og 60 prosent av renteporteføljen. Den geografiske fordelingen av fondets portefølje er politisk bestemt.

Investeringsprofilen til Pensjonsfondet Utland speiler i stor grad strukturen i Norges utenrikshandel. Fondets investeringsstrategi har aldri vært eksplisitt knyttet til norsk europapolitikk og EØS-avtalen, men siden strategien implisitt ser ut til å påvirkes av mønsteret i norsk utenrikshandel, får fondet en ikke ubetydelig innvirkning på Norges interesser i utviklingen i Europa.

Fondets investeringsprofil bidrar således både til å øke Norges betydning for den europeiske økonomien og Norges sårbarhet for finansielle svingninger i EU-landene. Fondet hadde i september 2011 en samlet verdi på omkring 3070 milliarder kroner.15 Investeringene i europeiske aksjer hadde da en verdi på omkring 850 milliarder kroner, mens fondets renteinvesteringer i Europa var på omkring 800 milliarder kroner. Til sammen utgjorde fondets samlede investeringer i Europa høsten 2011 omkring 1650 milliarder. Fondet er nylig også gitt anledning til å investere i eiendommer. Alle eiendomsinvesteringene skal skje i Europa. Fondet har foreløpig investert i London og Paris.

Med 50 prosent av aksjeporteføljen plassert i Europa, satt fondet høsten 2011 med en eierandel på over 2 prosent av det europeiske aksjemarkedet. Europeiske statsobligasjoner utgjør en stor andel av renteporteføljen. Pensjonsfondet hadde også mindre eierandeler i det europeiske krisefondet (EFSF) og i statsgjeld i flere av de EU-landene som er rammet av gjeldskrisen, deriblant en eierandel på 0,5 prosent av den italienske statsgjelden, 0,6 av den spanske, 0,3 prosent av den portugisiske og 0,2 prosent av den greske stats obligasjonsgjeld. Indirekte innebærer det at fondets fremtidige avkastning og evne til å delfinansiere pensjoner og velferdsytelser vil være direkte påvirket av utfallet av den europeiske gjeldskrisen og av evnen til å gjenreise veksten i europeisk økonomi.

Figur 14.11 Pensjonsfond Utland (investeringsandel i Europa i 2010) (prosent)

Figur 14.11 Pensjonsfond Utland (investeringsandel i Europa i 2010) (prosent)

Kilde: Norges Bank.

Utviklingen de seneste år trekker i retning av at det gradvis kanaliseres en større andel av porteføljen til nyere og yngre markeder, ikke minst i Asia. Dette skjer i første rekke i takt med at disse markedene åpner for investeringer fra utenlandske investorer, men også i takt med at vi øker vår import og eksport til/fra disse regionene.

Fondets investeringsstrategi fastsettes av Finansdepartementet. Fra Norges Bank er det flere ganger foreslått at Finansdepartementet bør vurdere om regionvektene bør avvikles.16 En avvikling av regionvektene kan føre til at andelen av fondet som er plassert i Europa går ned, både for aksjer og rentepapirer, mens investeringene i Amerika og Asia vil i så fall øke.17 Endringer i strategien medfører også endringer i risiko. Ifølge Norges Bank er det uklar sammenheng mellom målet om å sikre fondets langsiktige internasjonale kjøpekraft og dagens regime med strategiske regionvekter. I det nye mandatet for forvaltningen som trådte i kraft i januar 2011 er den regionale vektingen foreløpig videreført.

Fra norsk side har det ikke vært ønskelig å politisere fondet. Det understrekes at fondet investerer på forretningsmessige betingelser og målet er å bygge høyest mulig avkastning. Selv om ikke Norge ser på investeringene som en del av sin politikk, vil andre uansett sette fondets investeringsstrategier inn i en større politisk og økonomisk sammenheng. Sett fra EU er fondets investeringer i Europa viktige og EU vil anse det som uheldig dersom endring av regionvektene i Norge ville kunne medføre færre investeringer i europeiske rentepapirer og i europeiske aksjer, spesielt i en situasjon med økonomisk uro.

Utenriksminister Støre har i senere tid trukket fondet inn i europapolitikken. I debatten om de halvårlige redegjørelsene om EU og EØS-saker i november 2011 understreket han betydningen av finansieringsordningene, norske tilskudd til IMF, norske investeringer gjennom Statens pensjonsfond utland og norsk energipolitikk i forholdet mellom EU og Norge.18 For første gang deltok også finansministeren i denne debatten. Han trakk i sitt innlegg frem fondet og investeringenes fordeling på markeder og land.19 Finansministeren varslet at det er aktuelt å justere andelen investert i Europa. Hvis Europa-andelen skal ned, må det tas en beslutning om hvilke regioner som skal vektes opp. Det legges opp til en gjennomgang av fondets geografiske fordeling og forvaltningen av obligasjonsporteføljen i en melding til Stortinget våren 2012. Finansministeren varslet også at det kan være aktuelt å begynne en tilpasning før den tid.

Innvandring fra EU-land har de senere år blitt en vesentlig forutsetning for vekstevnen i norsk økonomi. I 2009 ble det i Norge registrert 65 000 nye innvandrere. Mer enn hver tredje av disse kom fra de eldre EU-landene (inkludert Norden) og en nesten like stor andel kom fra de nye EU-landene, særlig Polen og Baltikum. Siden denne statistikken kun omfatter bosatte innvandrere, er den faktiske innvandringen høyere, siden en betydelig andel av arbeidstakerne fra de nye EU landene ikke er bosatte. Vi kommer tilbake til temaet arbeidsmigrasjon senere i kapitlet og går da nærmere inn på denne problemstillingen.

Figur 14.12 Innvandring til Norge fordelt på opprinnelsesland/regioner i 2009 (prosent)

Figur 14.12 Innvandring til Norge fordelt på opprinnelsesland/regioner i 2009 (prosent)

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

Innvandrere fra EU-land skiller seg klart fra andre grupper innvandrere ved at de i langt høyere grad er yrkesaktive. Personer fra EU-landene sto for knappe 60 prosent av innvandringen til Norge i 2009, men så mye som 87 prosent av alle registrerte arbeidsinnvandrere (basert på tall for innvilgede arbeidstillatelser fra UDI). Mens strømmene av arbeidsmigranter til Norge i dag er dominert av immigranter fra EU/EØS, mottar Norge også en betydelig innvandring knyttet til familiegjenforening og asylsøkere som i hovedsak kommer fra Afrika og Asia. Selv om også en god del av disse kommer i arbeid etter hvert, er deres yrkesdeltaking langt lavere enn blant migrantene fra EU/EØS.

Mens strømmen av arbeidssøkende fra EU øker i Norge, har norske studenter i økende grad de senere år valgt å ta hele eller deler av sin utdanning i utlandet. I 2009 var det registrert over 12.000 norske studenter med studieopphold utenfor landegrensene. Over 70 prosent av disse oppholdt seg i EU-land, og de mest populære landene er Danmark og Storbritannia.

Figur 14.13 Norske studenter i utlandet i 2009 etter studieland (prosent av totalt antall studenter i utlandet)

Figur 14.13 Norske studenter i utlandet i 2009 etter studieland (prosent av totalt antall studenter i utlandet)

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

EU-landene – inkludert våre nordiske naboland – er også den viktigste destinasjonen for nordmenns ferie- og fritidsreiser. I 2007 ble det registrert nærmere 3,4 millioner ferieturer utenfor Norges grenser. Nærmere 85 prosent av disse reisene gikk til EU-land, og de aller fleste gikk til land utenfor Norden. Viktigere for norsk økonomi er imidlertid at mer enn to tredjedeler av utlendingene som benyttet seg av norske campingplasser, pensjonater og hoteller i 2010 kom fra EU-land.

Gjennomgangen over viser at norsk økonomi er tett sammenvevd med EU. Langs de fleste former for internasjonal interaksjon som det er mulig å forestille seg, rangerer EU og EU-landene som Norges viktigste partnere. Dette innebærer at Norge langs flere dimensjoner er sterkere integrert i EU og mange av EU-landene enn enkeltvise EU-land er med resten av EU. Dette gjelder for eksempel på eksportsiden. Luxembourg og Slovakia er eneste EU-landene som har høyere andel av sin eksport til resten av EU enn det Norge har.

Også i nordisk sammenheng skiller Norges eksportandel til EU seg ut. Mens Danmark, Sverige og Finland alle har redusert sin eksportandel til EU siden 90-tallet, har Norge delvis som følge av den voksende eksporten av fisk og energi gjort det motsatte, og sender i dag en betydelig større andel av vår eksport til EU enn det disse landene gjør. Utviklingen i vare- og tjenesteeksporten viser imidlertid et tilsvarende mønster som i de andre nordiske landene, med et visst fall i EU-andelen som følge av eksportveksten til Asia spesielt.

14.5 Utviklingen i utenrikshandelen mellom Norge og EU

EØS-avtalen fastlegger rammeverket for økonomisk samhandel med Norges viktigste handelspartnere. Helt siden begynnelsen av 1980-tallet har ca. 80 prosent av norsk handel vært knyttet til EU-landene. Ser vi bort fra eksporten av olje og gass har andelen av total eksport ligget over 60 prosent. Andelen tok seg opp en del på slutten av 1980-tallet og har deretter gradvis falt fra i overkant av 70 prosent til nå nærmere 60 prosent. Denne gradvise reduksjonen i EUs betydning for norsk eksport er ikke minst preget av veksten i de nyindustrialiserte landene i Sørøst-Asia, samt den høye, men noe senere veksten i Kina.

På importsiden har EUs andel ligget relativt konstant på rundt 65 prosent av total import helt siden 1980-tallet. Det er kanskje noe overraskende at ikke andelen har falt mer markant etter årtusenskiftet ettersom Norge har økt importen fra Kina betydelig de siste årene. Verdien på vareimporten fra EU til Norge har økt med 250 prosent siden 1992, mens verdien på importen fra Kina har vokst med hele 1600 prosent. Men fordi importen fra Kina i utgangspunktet var så liten slår denne høye veksten bare i begrenset grad ut i totaltallene. Norges import fra Kina utgjorde i 2010 ca. 8 prosent av totalimporten, mens kun knappe 2 prosent av norsk eksport har Kina som destinasjon.

Vareeksporten til EU har i økende grad blitt preget av eksport av olje og gass. I 1989 sto denne eksporten for litt over halvparten av den registrerte vareeksporten til EU. I 2009 hadde andelen økt til 75 prosent. Det er derfor ikke uventet at andre varegrupper har stått for en relativt sett synkende andel av eksporten til EU over tid, selv om også denne eksporten har økt.

Utviklingen for enkeltvise varegrupper viser at bearbeidede industrivarers andel av total vareeksport til EU har falt fra rundt 34 prosent i 2001 til under 30 prosent i 2010. Samtidig er det viktig å merke seg at Norge har hatt en betydelig absolutt vekst i eksporten til EU innen nesten alle varegrupper – både innen de med høyere og lavere bearbeidingsgrad.

I relativ forstand har forventningene fra begynnelsen av 1990-tallet derfor holdt stikk, mens i absolutt forstand må utviklingen sies å være mer positiv enn forventet. Råvarebaserte bransjer og bransjer med lav bearbeidingsgrad har i størst grad høstet gevinstene av den bedrede markedsadgangen som EØS-avtalen åpner for.

Blant varegruppene med sterkest eksportvekst til EU siden 2001 finner vi tekniske instrumenter, varer av metaller, vegetabilske og animalske oljer, fisk, og kjemiske produkter. De som eksporterer møbler, ferdighus og enkelte typer instrumenter har derimot opplevd en betydelig nedgang i eksporten. Videre har eksporten til EU av trevarer, papir og en del tekstiler falt markant.

Kanskje noe overraskende har veksten i import fra EU vært relativt høyest blant varer med lav bearbeidingsgrad. Dette sier noe om økt konkurranse på hjemmebane også for disse produktene, men illustrerer etter alt å dømme også at EØS-avtalen har lagt til rette for utvikling av internasjonale produksjonsnettverk hvor produksjon i Norge i økende grad er basert på import av innsatsvarer fra EU-land. I mange norske virksomheter med datterbedrifter i EU-land er fremstilling av arbeids- og kostnadskrevende mellomprodukter ‘outsourcet’ til virksomhetene i EU, slik skipsverftene har flyttet skrogproduksjonen til Polen og Romania mens aktiviteten i Norge i økende grad er konsentrert om design, engineering og ferdigstilling av produktene.

Utviklingen i Norges handel med EU sammenlignet med andre land

I figur 14.14 ser man at utviklingen i import fra EU til Norge i stor grad har fulgt den samme veksten som importhandelen mellom EU-landene. I perioden 1999 til 2006 var importveksten noe høyere internt i EU enn i Norge, men etter 2006 har Norge igjen hatt en høyere vekst. Dette skyldes sannsynligvis forskjeller i innenlandsk etterspørsel, og i mindre grad økt integrasjon.

På eksportsiden er derimot mønsteret annerledes. Her ser man at veksten i eksport utenom olje og gass fra Norge til EU har vært betraktelig lavere enn veksten i handel internt i EU. Dette har trolig sammenheng med viktige endringer i norsk industristruktur i perioden. Men legger vi til olje- og gasseksport, ser vi at veksten i Norges handel med EU betydelig overgår veksten i EUs internhandel.

Figur 14.14 Utviklingen i handel mellom Norge og EU og internt mellom EU-land. 1999=100 (1995–2009).

Figur 14.14 Utviklingen i handel mellom Norge og EU og internt mellom EU-land. 1999=100 (1995–2009).

Kilde: Eurostat og United Nations Comtrade.

Den relativt svakere eksportutviklingen for tradisjonell industri kan blant annet forklares ved at den sterke investeringsveksten i offshoreindustrien og olje og gass-sektoren i perioden har ført til en vridning i investerings- og produksjonsmønsteret i Norge som har gått på bekostning av tradisjonell vareproduserende eksportindustri. For det andre kan Norge vise til høyere eksportvekst i andre markeder som Kina og Sørøst-Asia, noe som i stor grad er relatert til Norges rolle som eksportør av råvarer som fisk, metaller og kjemiske halvfabrikata. I tillegg har mye av veksten i norsk vareeksport i tilknytning til maritim og offshorenæringene funnet sted i disse markedene.

For å kunne si noe mer substansielt om hva som kjennetegner utviklingen i handelen mellom Norge og EU over tid, er det hensiktsmessig å sammenligne med utviklingen for andre relevante land.

I denne sammenheng har vi sett nærmere på utviklingen i Sverige, Tyskland, Sveits og hele EU totalt (EU27). Sverige er interessant for sammenligning fordi det er vårt naboland og fordi Sverige gikk inn i EU året etter at EØS-avtalen kom på plass og har noenlunde samme geografiske avstand til de sentrale markedene i EU. Tyskland er EUs lokomotiv og er derfor en representant for den overordnete utviklingen i EU. Sveits er i likhet med Norge et land som står utenfor EU, Sveits står også utenfor EØS-avtalen, men har en serie bilaterale avtaler. Samtidig ligger landet sentralt plassert på kontinentet, har en stor finanssektor, og er i likhet med Norge svært avhengig av handel med omverdenen. Til sist er det vesentlig å se på EU-landenes handel internt i unionen. En sammenligning mellom Norge og EUs internhandel vil si noe om i hvilken grad Norge har dratt nytte av de samme effektene av det indre marked som EU-landene.

Figur 14.15 viser utviklingen i eksporten fra utvalgte land til EU fra starten på 1980-tallet og frem til 2009. For Norge er olje- og gasseksporten holdt utenfor. Forskjellene mellom landene er små. Etter årtusenskiftet er det likevel tegn til at Sverige og Tyskland har hatt en noe høyere eksportvekst til andre EU-land enn det Sveits og Norge har hatt. Med henvisning til den utviklingen vi gjorde rede for i figur 14.14, er det for Norges del rimelig å anta at dette delvis er et resultat av at veksten i offshoresektoren og i produksjon og eksport av olje og gass har bidratt til vridning av ressurser på bekostning av andre eksportorienterte næringer. En annen mulig medvirkende forklaringsfaktor kan være at EØS-avtalen i praksis ikke gir de samme integrasjonsgevinstene knyttet til direkteinvesteringer og nettverk som et fullt EU-medlemskap. Sammen med høye lønnskostnader og en periodevis dyr norsk valuta kan dette ha virket dempende på norsk produksjon og eksport av tjenester og tradisjonelle industrivarer.

Figur 14.15 Utviklingen i vareimport til utvalgte land fra EU. 1992=100, (1980–2009).

Figur 14.15 Utviklingen i vareimport til utvalgte land fra EU. 1992=100, (1980–2009).

Kilde: United Nations Comtrade.

På importsiden har veksten vært like høy i Norge som i de andre landene, se figur 14.16. Her er det Norge og Sverige som har hatt den største økningen i importen fra EU-land. Forskjellene har særlig vist seg de siste 10 årene og det er grunn til å anta at dette mønsteret delvis skyldes noe høyere økonomisk vekst i Norge og Sverige. Samtidig er utviklingen en tydelig indikator på at Norge ikke har blitt mindre avhengig av EU relativt til land som er fullverdige EU-medlemmer. Norge avviker derimot noe fra de andre landene når det gjelder import av varer fra Kina, hvor den norske veksten har vært markant høyere. Dette synes først og fremst å være et resultat av høyere import av enkelte typer råvarer, samt voksende import av maskiner og utstyr gjennom de seneste årene.

Figur 14.16 Utviklingen i vareimport til utvalgte land fra EU. 1992=100 (1980–2009).

Figur 14.16 Utviklingen i vareimport til utvalgte land fra EU. 1992=100 (1980–2009).

Kilde: United Nations Comtrade.

Figurene over viser klart at Norges samhandling med EU har tiltatt etter inngåelsen av EØS-avtalen, spesielt etter tusenårsskiftet. Utviklingen i Norges utenrikshandel med EU har fulgt et mønster som er relativt likt det vi finner for EU-landenes handel med seg imellom.

Handelen i tjenester mellom Norge og EU

Tjenester utgjør omlag 20 prosent av handelen mellom landene i verden. Mellom industrialiserte land er gjerne andelen noe høyere, og som en følge av teknologisk utvikling og handelsliberalisering øker nå tjenestehandelen raskere enn handelen med varer. Tjenesteeksporten til EU utgjør mer enn 60 prosent av Norges samlet tjenesteeksport, mens tjenesteimporten også domineres av EU, med en andel på over 70 prosent.

Tall fra Norges Nasjonalregnskap viser at tjenesteimportens andel av den totale importen har økt fra i underkant av 20 prosent i 1970 til knappe 35 prosent i 2010. Tjenestenes andel av totaleksporten (utenom olje og gass) har derimot ligget relativt konstant mellom 40 og 50 prosent gjennom hele perioden. Men tjenesteeksportens sammensetning har over den samme perioden endret karakter og er ikke lenger dominert av sjøtransport. Finansielle og forretningsmessige tjenester har mer enn tredoblet sin andel av eksporten. Det samme gjelder reiseliv, rørtransport og tjenester knytte til offshorenæringen, mens importen av byggtjenester kun utgjør en liten andel av norsk tjenesteimport. Det er videre interessant å merke seg at tjenesteeksporten først for alvor endret karakter etter 1994.

I absolutte tall kan økningene se beskjedne ut, men de prosentvise økningene over det siste tiåret er markante. Fra 2002 til 2009 økte norsk eksport av bygg- og anleggstjenester til EU med 48 prosent og forretningsmessig tjenesteyting med 45 prosent, mens eksporten av IKT-tjenester ble nesten seksdoblet og finansielle tjenester doblet. Sammenlignet med andre nordiske land er imidlertid Norge fortsatt en liten eksportør av mer kunnskapsintensive tjenester som IKT-, FoU-, konsulent- og juridiske tjenester.20

Gjennom EØS-avtalen har Norge implementert et betydelig felles regelverk som berører tjenestesektorene i økonomien. Transportnæringene, finansnæringen, bygg og anlegg og helsetjenester er underlagt en rekke direktiver og forordninger som bidrar til å harmonisere standarder og vilkår for aktivitet innen tjenestenæringene. Disse er iverksatt for å bidra til mer etablering og handel med tjenester over landegrensene i EØS-området og dermed mer effektiv konkurranse. Nylig har Norge også gjennomført EUs tjenestedirektiv som berører en stor del av økonomien, men som vist i kapittel 15 førte dette ikke til noen vesentlige endringer i norsk regelverk.

Ifølge Grimsby og Grünfeld (2010)21 er 30 prosent av totalsysselsettingen i økonomien å finne i sektorer som er omfattet av tjenestedirektivet. Samme rapport argumenterer for at direktivet over tid trolig vil øke Norges eksport av tjenester, men det er mer usikkert hvilke virkninger det vil ha for import av tjenester fra EU, fordi Norge i all hovedsak allerede hadde liberalisert denne importen.

Økningen i tjenesteimport, den endrete sammensettingen av tjenesteeksporten og kunnskap om hvilke næringer som er blitt mest berørt av harmonisert EØS-regelverk, tilsier at EØS-avtalen har spilt en vesentlig rolle når det gjelder utviklingen av den private tjenestesektoren og konkurransen i denne. Innen de aller fleste bransjene har direkteinvesteringene, eksporten og importen økt. Det er videre å vente at de siste års harmonisering av regelverk har lagt grunnlag for ytterligere økning i tjenestehandelen.

14.6 Utviklingen i investeringer mellom Norge og EU

Gjennom EØS-avtalen er norske investorer og sparere sikret adgang til EU-landenes kapitalmarkeder, på samme vilkår som medlemslandene og vice versa. Når man snakker om investeringer mellom land, skiller man gjerne mellom direkte investeringer og porteføljeinvesteringer. De direkte investeringene handler om store investeringer i enkeltbedrifter. Med denne typen investeringer får investor en viktig strategisk eierrolle fordi hun eier en betydelig andel av bedriften (normalt mer enn 10 prosent). Porteføljeinvesteringene omfatter investeringer som utgjør en liten andel av bedriftens verdi. Her domineres bildet av investeringer på børs, gjerne gjennom sparing i ulike pensjons- og verdipapirfond.22

Norge har gjennom det siste tiåret blitt en betydelig kapitaleksportør, ikke bare i form av statlige investeringer gjennom Statens Pensjonsfond Utland, men også gjennom foretakssektoren der både statlige og private selskaper har hatt høy vekst i sine direkte investeringer utenfor Norge. Det er i denne sammenheng verd å merke seg at om lag 70 prosent av alle norske direkteinvesteringer i utlandet er knyttet til ti store norskeide multinasjonale foretak, der staten er inne som stor eier i majoriteten av disse igjen.

Aktører fra EU-land står som tidligere nevnt i dag for ca. 2/3 av alle direkteinvesteringer i Norge. Frem til utbruddet av finanskrisen i 2008 økte investeringene fra Norge til EU og vice versa taktfast, se Figur 14.17.

Figur 14.17 Samlede direkte investeringer mellom Norge og EU (1989–2008) (milliarder USD)

Figur 14.17 Samlede direkte investeringer mellom Norge og EU (1989–2008) (milliarder USD)

Kilde: Eurostat.

Ser man på EU som kilde til direkteinvesteringer i Norge, så økte EUs relative betydning på 1990-tallet og etter tusenårsskiftet, se Figur 14.18, men har deretter (siden finanskrisen) vært svakt fallende gjennom de seneste årene. Av figur 14.18 ser man også at den relative betydning av EU som vertsland til norske investeringene etter hvert har blitt mindre. Ikke desto mindre ender fortsatt godt over 50 prosent av norske utenlandske direkteinvesteringer hvert år opp i EU, samtidig som EU står for godt over 50 prosent av de inngående utenlandske investeringene til Norge hvert år.

Figur 14.18 Investeringer mellom Norge og EU (prosentvis andel) (1998–2009).

Figur 14.18 Investeringer mellom Norge og EU (prosentvis andel) (1998–2009).

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

Figur 14.19 Investeringer mellom Norge og EU versus investeringer mellom EU-land. 1999=100 (1998–2006).

Figur 14.19 Investeringer mellom Norge og EU versus investeringer mellom EU-land. 1999=100 (1998–2006).

Kilde: Eurostat.

Figur 14.20 Direkte investeringer til utvalgte land fra EU15 (milliarder USD)(1989–2008).

Figur 14.20 Direkte investeringer til utvalgte land fra EU15 (milliarder USD)(1989–2008).

Kilde: OECD, Foreign Direct Investment Statistics.

Sammenlignet med utviklingen internt i EU har investeringsveksten mellom Norge og EU vært moderat. Over perioden 1999 til 2006 ble (de samlede) investeringene over landegrensene i EU mer enn firedoblet, mens investeringene fra EU til Norge og Norge til EU kun ble noe mer enn doblet. Det er grunn til å stille spørsmålstegn ved hvorfor utviklingen innen direkteinvesteringer i EØS ikke har vært likere den i EU.

EØS-medlemskap er ikke det samme som fullt EU-medlemskap, som tidligere nevnt i tilknytning til diskusjonen av tradisjonell vare- og tjenesteeksport. Ved siden av at Norge utgjør en liten, perifer del av det indre markedet med høyt kostnadsnivå, sterk valuta og en særegen næringsstruktur, kan manglende kunnskap og større usikkerhet rundt avtalens stabilitet være medvirkende forklaringsfaktorer for hvorfor Norge har vært et mindre attraktivt alternativ for investeringer fra EU.

Utenlandske investeringer og verdiskaping

Utenlandske investorer, og i første rekke fra EU, har siden årtusenskiftet økt sine eierandeler i nærmest samtlige næringer i Norge. De største investeringene har imidlertid funnet sted innen olje- og gassnæringen, industrien og forretningsmessig og finansiell tjenesteyting. Dette er også de samme sektorene hvor også norske foretak har vært mest aktive til å investere ute. Det viser at viktige effekter av det indre markedet er knyttet til grenseoverskridende integrasjon innen næringer og ikke bare til handel

Figur 14.21 Andel av verdiskaping i norsk næringsliv for ulike typer eiere (2003 og 2009) (prosent)

Figur 14.21 Andel av verdiskaping i norsk næringsliv for ulike typer eiere (2003 og 2009) (prosent)

Kilde: Menon Business Economics.

Figur 14.22 Gjennom Statens pensjonsfond utland er Norge blitt en stor investor i europeiske aksjer og rentepapirer. Her er Frankrikes finansminister Christine Lagarde (midten) med Doris Leuthard (Sveits) og finansminister Kristin Halvorsen på et møte i Brussel i 2008 om finanskrisen.

Figur 14.22 Finansministermøte

Kilde: Foto: Dominique Faget/AFP

Gjennom sine direkte investeringer i Norge utøver aktører fra EU-land omfattende strategisk innflytelse i norsk næringsliv. Dette skjer i omtrent like stort monn gjennom nyetableringer, ekspansjon og oppkjøp. Gjennom sin eierkapital bidrar disse aktørene til å skape verdier i det norske samfunn. I figur 14.21 ser vi at det har funnet sted en kraftig økning i den andel av verdiskapingen i Norge som kan knyttes til de utenlandsk eide bedriftene. Ikke minst gjelder dette verdiskaping i bedrifter med EU-eierskap. Disse sto for 14 prosent av verdiskapingen i norsk næringsliv i 2003, men hele 24 prosent av verdiskapingen i 2009.

Investorer og selskaper fra EU står ikke bare for en økende andel av verdiskapingen i norsk næringsliv. Balsvik og Haler (2010)23 finner i en studie av utenlandske overtakelser i Norge at de utenlandske eierne også har bidratt til å løfte produktiviteten og sysselsettingen i mange bedrifter som tidligere slet økonomisk. Både positive vertslandseffekter av utenlandske direkteinvesteringer – og positive hjemlandseffekter av internasjonalisering av næringslivet gjennom direkteinvesteringer utenlands – er velkjente fenomen i den økonomiske litteraturen, og understreker betydningen for Norge av et avtaleverk som legger til rette og gir trygghet for direkte investeringer over landegrensene i Europa.

14.7 Utviklingen i arbeidsmigrasjon mellom Norge og EU

EØS-avtalen sikrer fri flyt av arbeidskraft mellom EØS-landene. I St.prp. nr. 100 (1991–1992) ble det med henvisning til at mobiliteten mellom de daværende EF-landene var beskjeden (1,5–2 prosent) og at mindre enn 1 prosent av befolkningen i Norge kom fra andre nordiske land konkludert at det ikke var grunn til «å vente vesentlig økning i arbeidsmigrasjonen innen EØS-området». Det ble også pekt på at mulighetene for fri adgang til arbeid og studier i EU kunne føre til økt utvandring av norsk arbeidskraft, men det ble antatt at omfanget trolig ville være beskjedent og vesentlig dreie seg om midlertidige uteopphold. Det ble imidlertid påpekt at de fremste utfordringene vedrørende arbeidsmigrasjon i Europa vil være knyttet til forholdet til Øst-Europa og det tidligere Sovjetunionen.»

Forventningene fra begynnelsen av 90-tallet viste seg å holde stikk. Figur 14.20 over utviklingen i folketallet i Norge etter fødeland viser at innvandringen fra EU15 utenom Norden ikke endret seg nevneferdig etter ikrafttredelsen av EØS-avtalen i 1994. Størsteparten av innvandringen kom fortsatt fra andre kontinenter og særlig fra Asia og Afrika.

Fra rundt 1990 og frem til 2004 lå andelen innvandrere fra EØS-landene relativt konstant rundt 35 prosent av totalinnvandringen, hvorav en høy andel kom fra våre nordiske naboland. Det skjedde et visst skift i innvandringen fra Norden, som sannsynligvis må ses i sammenheng med krisen i Sverige i begynnelsen av 1990-årene og vedvarende høy svensk ledighet frem mot år 2000.

Figur 14.23 Folkemengde i Norge etter fødeland

Figur 14.23 Folkemengde i Norge etter fødeland

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 14.24 Indeksvekst i innvandring fra EU15-land. 1998=100 (1998–2008).

Figur 14.24 Indeksvekst i innvandring fra EU15-land. 1998=100 (1998–2008).

Kilde: Eurostat.

Fra og med 2004 økte innvandringen fra EU/EØS-land kraftig, i første rekke fra de nye EU-landene i Øst-Europa. Norge har i de senere år hatt den høyeste nettoinnvandringen i norsk historie og størstedelen av disse er arbeidsinnvandrere fra EU og fremfor alt fra nye EU-land. Innvandrere fra Polen, og da ser vi bort fra de med kortere arbeidsopphold, er den desidert største gruppen og stod for nesten 40 prosent av nettoinnvandringen i 2010. Samtidig har innvandringen fra land utenfor Europa vist fortsatt sterk vekst.

Figur 14.25 Innvandringsindeks: Innvandring fra nye EU-land som ble medlemmer etter 2004. 1998=100 (1998–2008).

Figur 14.25 Innvandringsindeks: Innvandring fra nye EU-land som ble medlemmer etter 2004. 1998=100 (1998–2008).

Kilde: Eurostat.

Sett i et sammenlignende europeisk perspektiv har sammensettingen av innvandringen fra EU/EØS-området variert sterkt mellom land. Mens både Sveits og Sverige har opplevd en markant økning i innvandringen fra de gamle EU landene så vel før som etter år 2000, har Norge og Tyskland opplevd en klart lavere innvandring fra gamle EU-land. I kontrast til Sverige, har innvandringen fra de nye EU-landene til Norge vært svært høy – og langt høyere enn i de øvrige landene i figur 14.24 og 14.25.

Figur 14.26 Brutto årslønn i EØS

Figur 14.26 Brutto årslønn i EØS

Kilde: Statistisk sentralbyrå og digitalt kartgrunnlag: Statens kartverk

Utvandringen fra Norge har vært relativt beskjeden i hele perioden og har i vesentlig grad gått til EU-land. Den årlige utvandringen var gjennom 1960- og 70-tallet rundt 10000 i året. Den tok seg kraftig opp på 1980-tallet før den så falt igjen, mens den har ligget på rundt 15000 siden år 2000. Blant norske statsborgere er det omkring 8000 som flytter ut og omtrent like mange som flytter hjem igjen hvert år. En vesentlig del av de som har utvandret fra Norge etter 2004 er arbeidstakere fra EU-land som har arbeidet i Norge i en periode. I kontrast til asyl- og familieinnvandringen, innebærer den fri bevegelsen i EU/EØS at arbeidstakere ikke bare fritt kan komme til Norge, men også reise videre eller hjem uten risiko for at returmuligheten blir stengt.

Kartet i figur 14.26 viser brutto årslønn i EØS-området. Ved siden av veksten i etterspørsel etter arbeidskraft, forklarer kartet i stor grad både den lave utvandringen fra Norge og den sterke økningen i innvandringen til Norge, Storbritannia og Tyskland fra de nye EU-landene. Strømmene går i stor grad fra land med gjennomsnittlig lav lønn til land med høyest gjennomsnittslønn og behov for arbeidskraft.

Figur 14.27 Sysselsatte etter bakgrunn og etter næring i (figuren inkluderer både bosatte og ikke registrerte bofaste innvandrere) (prosent)

Figur 14.27 Sysselsatte etter bakgrunn og etter næring i (figuren inkluderer både bosatte og ikke registrerte bofaste innvandrere) (prosent)

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Innvandring og næringsstruktur

Av de registrert sysselsatte i Norge i 2008 hadde nesten 3 prosent bakgrunn fra nye EU-land i Øst-Europa, mens 2,5 prosent hadde bakgrunn fra Norden ellers, og 1,5 prosent kom fra andre EU/EØS-land. Flertallet av de sysselsatte fra EU/EØS er bosatt (det vil si innmeldt i folkeregisteret), men over 40 prosent av de sysselsatte fra Øst-Europa var ikke registrert bosatte i Norge i likhet med nærmere 50 prosent av de fra Norden. Nesten 80 prosent av innvandrerne fra andre EU-land var derimot bosatt i Norge. Ved siden av de arbeidsinnvandrerne fra nye EU-land som er registrert sysselsatte er det grunn til å anta at det er et ikke ubetydelig antall arbeidstakere som ikke er registrert.

EØS-innvandringen har hatt svært ulike konsekvenser for de forskjellige delene av norsk økonomi. Innenfor offentlig sektor kom færre enn 5 prosent av de ansatte i 2008 fra andre EØS-land, se figur 14.27. Til sammenlikning kom nesten 15 prosent av de ansatte innen bygg- og anlegg fra andre EØS-land, og da hovedsakelig fra EU-land i øst. Formidling og utleie av tjenester sysselsatte så mange som nesten 40 prosent EØS-innvandrere. Innen industrien og primærnæringene har også innvandringen fra Øst-Europa spilt en betydelig rolle.

I henhold til Fafos bedriftssurvey 2006 og 200924, hadde til sammen 15 prosent av bedriftene i bygg- og anlegg, industri og hotell- og restaurantnæringen sysselsatt arbeidskraft fra nye EU-land i 2006. I 2009 hadde andelen økt til 35 prosent av bedriftene. Dette gir en indikasjon på hvor stor andel av næringslivet som benytter arbeidskraft fra nye EU-land og at veksten har vært kraftig, spesielt i industrien hvor andelen økte fra 15 prosent til 39 prosent.

14.8 Effekter av det indre marked

14.8.1 Virkninger i EU av det indre marked

I EU er det gjort ulike analyser og studier av effektene av det indre markedet for enkeltvise EU-land og for EU sett under ett. Bare noen få har imidlertid et mer overordnet perspektiv. Nedenfor trekker vi frem noen av de mest sentrale effektstudiene med et slikt perspektiv, samt noen nyere bidrag som belyser virkningene av det indre marked på en ny måte.

Høyere verdiskaping

Basert på et sett av ulike økonomiske studier ga Kommisjonen i 2003 ut en statusrapport for det indre marked 10 år etter (Single market: Ten years without frontiers). Rapporten gir en gjennomgang av hva det indre markedet har bragt av gevinster de første 10 årene. Effektene som identifiseres i rapporten bekrefter i stor grad Cecchini-rapportens (1988) prediksjoner, men ligger i nedre kant av hva man forventet. Ifølge rapporten var det samlede BNP i EU 1,8 prosent høyere i 2002 enn dersom det indre marked ikke var kommet på plass.25 Videre presenterer rapporten estimater for effekter på sysselsettingen i EU, som indikerer at det indre marked har skapt 2,5 millioner ekstra arbeidsplasser.

Figur 14.28 På de første euromyntene var Norge ikke på kartet (til venstre). På de nyere myntene er Norge en del av kartet.

Figur 14.28 Euromynter uten og med Norge

Økt sysselsetting

Vekst- og sysselsettingseffektene var drevet frem av høyere investeringsnivå og økt handel internt mellom EU-landene så vel som økt handel med tredjeland. Eksporten til slike tredjeland økte fra ca. 7 prosent av BNP i 1992 til 11 prosent i 2002. Rapporten peker også på at det europeiske markedet hadde blitt mer attraktivt for utenlandske investorer, noe som hadde gitt utslag i mer enn en dobling av inngående direkteinvesteringer til EU. Også forbrukerne var gjennomgående fornøyd med innføringen av det indre marked. 8 av 10 ga uttrykk for at det indre marked hadde gitt et bredere utvalg av varer og tjenester og at kvaliteten på produktene hadde blitt høyere.

Spesialisering og arbeidsdeling

Midelfart-Knarvikmfl. (2000)26 studerte på oppdrag fra Kommisjonen europeisk næringslokalisering i årene 1970–2000. De fant at europeiske lands næringsstrukturer var blitt mer forskjellige – og mer spesialiserte – og at det ikke var noen tegn til at denne prosessen vil stoppe. De understreket at den økende spesialiseringen i Europa skjedde tilstrekkelig sakte til ikke å være forbundet med høye omstillingskostnader og at det nettopp derfor heller ikke var noen grunn til å frykte denne prosessen. Tvert imot er den helt nødvendig for at gevinstene ved det indre markedet skal kunne realiseres, idet spesialiseringen reflekterer den internasjonale arbeidsdelingen som det indre markedet nettopp legger til rette for.

Oppbremsing?

I 2007 ble det gjennomført en ny statusgjennomgang som gikk grundigere gjennom de økonomiske effektene av det indre marked. Rapporten med navnet «Steps towards a deeper economic integration: the Internal Market in the 21st century» viser til at gevinstene av økonomisk integrasjon synes å ha bremset opp i årene etter 2000. Med andre ord har de viktigste mekanismene vist tendenser til en avmatning over tid.

Prisutjevning

2007-rapporten peker samtidig på sentrale trender som har bidratt til økt verdiskaping i medlemslandene siden etableringen av det indre marked. Et av de viktigste poengene knytter seg til en sterk konvergens i prisnivåer som gir vesentlige gevinster for forbrukerne. Delvis er dette et resultat av lavere barrierer for handel med varer og tjenester som igjen har bidratt til økt konkurranse. Men delvis er også priskonvergensen styrt av en utjevning av inntektsnivået mellom EU-landene.

Grensekryssende investeringsaktivitet

I likhet med rapporten fra 2002 påviser man et sterkt og varig skift i investeringsaktiviteten mellom EU-land, der særlig antall oppkjøp og sammenslåinger har økt kraftig siden innføringen av det indre markedet. Den rolle det indre marked har spilt for økt investeringsaktivitet over landegrensene blir også stadfestet av Flam og Nordström (2007)27, som estimerer at det indre marked har løftet den direkte investeringsaktiviteten over landegrensene med om lag 80 prosent.

Regelharmonisering

En hovedintensjon bak det indre marked og derav EØS-avtalen er å harmonisere medlemslandenes reguleringer og lovverk (positiv integrasjon) for derigjennom å gjøre det enklere å handle med varer og tjenester på tvers av grensene i EØS-området. Ved å samordne eller harmonisere regelverket blir det lettere å operere som økonomisk aktør utenfor hjemlandet. Sagt med andre ord: Ved at andre EU-lands regelverk blir likere påskyndes integrasjonen mellom landenes økonomier.

I et sentralt arbeid av Head og Mayer (2010)28 kartlegges det i hvilken grad integrasjon i EU gjennom det indre markedet har påvirket handelsstrømmene over landegrensene i større grad enn handelsstrømmer innen hvert enkelt medlemsland, sammenlignet med utviklingen i handelen mellom USA og Canada. Studien viser at effektene av handelsliberalisering har vært langt mer moderate i EU enn i Nord-Amerika. Mayer peker på at årsakene til disse forskjellene nettopp kan knyttes til større forskjeller i lover og reguleringer internt i EU. I tillegg peker han på at forskjellene i forretningsnettverk er markant større mellom EU-land enn mellom USA og Canada.

De fortsatt eksisterende ulikhetene i regulering og lovgivning har vært drivkraften bak Kommisjonens arbeid med å styrke ensartet gjennomføring av regelverket, og samtidig utvikle et mer harmonisert regelverk for vare og tjenesteleveranser på tvers av landegrensene. I to studier av henholdsvis Copenhagen Economics (2006)29 og Cox og Lejour (2008)30 beregnes potensielle økonomiske effekter for EU-landene av fullstendig harmonisering av reguleringer og lovgivning på tjenesteområdet. Studiene indikerer at effektene kan måle seg med de gevinstene man i utgangspunktet forventet å oppnå i forbindelse med etableringen av det indre markedet i 1992. Men usikkerheten i disse beregningene er betydelige. Tilsvarende er det påvist et omfattende potensial for samfunnsøkonomiske gevinster gjennom harmonisering av standarder og sertifiseringsordninger innen EU.31

Regelharmonisering er særskilt viktig for små land i periferien av Europa. Slike land kan forventes å bli straffet spesielt sterkt av særegen lov- og reguleringspraksis, idet aktører fra andre land i tillegg til et lite markedspotensial da vil oppleve høye transaksjonskostnader. Dette gir mindre konkurranse i hjemmemarkedet og således gjerne lavere produktivitetsvekst og velferd.32

14.8.2 Virkninger i Norge

Innledning

EØS avtalen har påvirket rammevilkår, konkurranseforhold og markedsadgang for norsk næringsliv. Både gjennom handel, investeringer, migrasjon og regelharmonisering blir næringslivet i større eller mindre grad påvirket av medlemskapet i EØS. Vi har i de foregående delkapitlene sett på utviklingen og betydningen av samhandlingen med EU for norsk økonomi, sammenlignet med utviklingen i en del andre land i EU og EFTA. De forteller en historie om økende integrasjon og om økonomiske avhengighetsforhold i løpende utvikling og endring.

Gjennom å legge til rette for økt utnyttelse av komparative fortrinn og stordriftsfordeler gir det indre markedet grunnlag for økt verdiskaping og vekst. Men hvorledes gevinstene av indre markedet fordeler seg på land og grupper, og hvor sterke de er i forhold til andre økonomiske krefter – varierer.

Henvisninger til at en del EU-land har opplevd stagnerende vekst og økt ledighet i det indre markedet gir derfor like lite innsikt i gevinstene og kostnadene ved markedsintegrasjonen som at andre EU/EØS-land har opplevd økende vekst og synkende ledighet. Mens en del EU-land – spesielt Tyskland, Italia og Frankrike – gikk inn i en periode med økonomiske problemer og lav vekst etter den tyske gjenforeningen og etableringen av det indre marked, var andre EU-land som Nederland, Spania, Irland og England på vei inn i en langvarig oppgangsperiode.

Det samme gjaldt de nordiske landene som uavhengig av om de var innenfor eller utenfor EU i årene 1994–2007 har opplevd god økonomisk utvikling. Dette kan ikke bare forklares ved deltakelsen i det indre markedet, men har etter alt å dømme sammenheng med at de nordiske landene hadde nasjonale forutsetninger som gjorde dem bedre i stand til å utnytte de nye økonomiske mulighetene og takle den skjerpede konkurransen i det indre markedet.

Dette understreker at ulike lands, regioners og virksomheters evne til å dra nytte av integrasjon i et større marked er betinget av nasjonale vilkår knyttet til kompetanse, næringsstruktur, kostnadsnivå, økonomisk politikk og andre institusjonelle forhold. De små, åpne nordiske økonomiene var åpenbart bedre rustet enn mange andre EU-land til å dra nytte av gevinstene av det indre markedet og den økende globaliseringen etter at de hadde gjennomgått store økonomiske og politiske omstillinger i de turbulente 1980-årene og under krisene ved inngangen til 1990-tallet. I dette avsnittet skal vi se nærmere på hvordan tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen har påvirket norsk økonomi sammenlignet med utviklingen i EU og en del EU-land.

Likheter og forskjeller EU-EØS

I og med at Norge gjennom EØS i hovedsak deltar på likefot i EUs indre marked, kan det være rimelig å anta at de økonomiske effektene i Norge langt på vei er de samme som de er i det enkelte EU-land. Slik er det likevel ikke nødvendigvis. Effektene i EU-statene kan ikke «oversettes» direkte til Norge, dels fordi alle landene i EU/EØS som nevnt er forskjellige, og dels fordi EØS-avtalen på flere punkter ikke er identisk med EU.

Samtidig er ikke Norge fullverdig deltaker av det indre marked, og dette har høyst sannsynlig økonomiske konsekvenser som gjør at man ikke kan forvente de samme effekter. Dette skyldes for det første at visse sektorer som fisk og landbruk står (delvis) utenfor EØS-avtalen – noe som også får ringvirkninger (på godt og vondt) for ulike bransjer som for eksempel næringsmiddelindustrien og reiseliv. Videre er Norge ikke deltaker i EUs tollunion.

Dernest er Norge heller ikke medlem av EUs monetære union (ØMU). Fra EU er det dokumentert at effektene av det indre marked påvirkes av om statene er med i eurosamarbeidet eller ikke, særlig hva gjelder handel og investeringer.33 De EU-statene som deltar i euroen har hatt til dels betydelig større vekst i handel og investeringer enn de som ikke gjør det. Tilsvarende har de dermed også hatt større vekst i dette enn Norge.

Videre er EØS ikke like kjent i tredjeland som EU. Dette kan også ha en innvirkning på effektene av det indre marked. Ser vi for eksempel på direkte utenlandsinvesteringer, er det ingen tvil om at enkelte land i EU har tiltrukket seg utenlandske direkteinvesteringer fra foretak i tredjeland som velger lokalisering ut ifra ønske om tilgang til det indre markedet. På grunn av mindre kunnskap om EØS, er det sannsynlig at Norge i mindre grad har tiltrukket seg, og vil tiltrekke seg, denne typen investeringer.

Endelig er det rimelig å legge til grunn at EØS-avtalen blir ansett for å være en noe mindre sikker og forutsigbar tilknytningsform enn et fullt EU-medlemskap. I kombinasjon med et høyt kostnadsnivå, en sterk valuta og et begrenset hjemmemarked vil det kunne påvirke Norges attraktivitet som destinasjon for utenlandske direkteinvesteringer og motivere norske foretak til å etablere større deler av sin virksomhet utenfor Norge, slik man for eksempel har sett i fiskeindustrien.

Med disse reservasjonene kan de beregnete overordnete gevinstene av det indre markedet i EU tjene som en grov indikator på hvilken retning EØS-avtalen har påvirket norsk økonomi og dermed avtalens relative betydning. Dersom effekten av EØS-avtalen på norsk verdiskaping på tiårsdagen for avtalen var den samme som gjennomsnittet i EU, beløp dette seg i 2002 til i overkant av 27 milliarder (1.8 prosent av 1500 milliarder kroner) og i 2010 til 45 milliarder kroner (1.8 prosent av 2500 milliarder kroner).34 Det faktum at enkelte næringer ikke er del av det indre markedet taler for at effektene for Norge kan være mindre, men samtidig har vi pekt på at Norges samhandling med EU-land på enkelte områder er atskillig større enn EU-land imellom. Ved siden av at andre små, åpne nordeuropeiske land har vært blant «vinnerne» i det indre markedet, kan slike faktorer tale for at effekten for Norge av EØS er større enn de 1,8 prosentene.

Virkninger av EØS på eksport og verdiskaping

Norsk eksport utgjør i dag om lag 40 prosent av norsk verdiskaping. Det er et høyt tall. Det gir en – om enn røff – indikasjon på hvor avhengig norsk velferd er av handel med andre land. I 1994 gikk rundt tre fjerdedeler av norsk vareeksport til EF og EFTA landene sett under ett. Som andel av eksporten er dette noe høyere enn det som går til EU i dag. En naturlig slutning vil derfor kunne være at det ikke ser ut til at EØS har hatt noen betydning i det hele tatt. Men da glemmer man at norsk eksport over denne perioden har steget med rundt 40 prosent (målt i faste priser). Så om EUs andel av norsk vareeksport har falt noe, så kjøper virksomheter, husholdninger og privatpersoner i EU varer og tjenester fra Norge for om lag 200 mrd mer i dag enn de gjorde ved EØS-avtalens inngåelse.

Spørsmålet er om Norge hadde oppnådd en slik økning i eksport (og med det i norsk verdiskaping) uten EØS-avtalen. Analyser av den typen35 som er nødvendig for å besvare dette spørsmålet har vært ivrig debattert og videreutviklet over de siste tiårene. De færreste av dem ser imidlertid på betydningen av EØS. Et unntak er en studie av Baier mfl.36 som har studert effekten av en rekke regionale avtaler, herunder både EU og EØS. De finner at EU-medlemskap gav en økning i landenes handel over en periode på 10–15 år på 127–146 prosent. Til sammenlikning gav EØS-avtalen en eksportøkning på ikke mer enn 35 prosent over den samme perioden. Ettersom EFTA-landene i EØS er få og har en særegen næringsstruktur (fisk, olje og finans), er det all grunn til ikke å ta disse resultatene for bokstavelig. Men de sier likevel noe om størrelsesordenen og om ulik virkning av ulike avtaler.

Svært forenklet kan analysen til Baier mfl. leses som at Norges vekst i eksporten til EU siden 1994 kunne vært 3–4 ganger høyere, dersom handelseffekten hadde vært like sterk som mellom EU-landene. Nå inkluderer dette olje og gass, og det er lett å argumentere for at Norge ikke hadde kunne eksportere mer av dette enn det vi faktisk har gjort. Men dersom olje og gass holdes utenom tilsier estimatene til Baier mfl. at Norges eksportvekst i EØS har vært under halvparten av den man har sett mellom EU-landene.

Ville en ren frihandelsavtale gitt den samme uttellingen som EØS? Det kan ikke estimatene som er referert til over fortelle oss. Sammenlikningene med Sveits kan indikere at utviklingen i handel med varer kunne ha vært mye den samme som vi har observert. Men erfaringene fra eksporten av fisk som er en sektor utenfor EØS-avtalen, samt fra handel med tredjeland – men vel å merke WTO-medlemmer – indikerer at Norge kunne forventet mer uforutsigbare vilkår for handelen knyttet for eksempel til anti-dumping anklager. Slike forstyrrelser gir en ustabilitet som vi vet slår negativt inn på investeringer og dermed på sysselsetting og verdiskaping.

Strukturskift og stabil vekst 1994–2011

EØS avtalens positive virkninger på handel, investeringer og migrasjon slår ut i produktivitet, verdiskaping, økonomisk vekst og etterspørsel etter arbeidskraft. Norsk sysselsettingen har økt med en halv million siden 1994. Norge har i perioden hatt en høy utnytting av befolkningen i arbeidsdyktig alder. Sløsing med arbeidskraftressurser i form av ledighet har vært mer enn halvert i perioden. Siden 2005 har arbeidsinnvandringen stått for om lag halvparten av sysselsettingsveksten.

Ved siden av veksten i offshore- og oppdrettssektoren, er det en ting fremfor noe som kjennetegner utviklingen i norsk økonomi fra 1994 og frem til i dag, og det er skiftet fra industri til tjenester. Men som figur 14.29 illustrerer, begynte denne strukturendringen for alvor allerede på 70-tallet. Innen EØS-avtalen var et faktum hadde industrien krympet fra 23 prosent til 14 prosent av sysselsettingen, mens den i dag sysselsetter rundt 10 prosent.

Figur 14.29 Andel av sysselsatte i næringslivet over tid fordelt på hovednæringer (1970–2010) (prosent)

Figur 14.29 Andel av sysselsatte i næringslivet over tid fordelt på hovednæringer (1970–2010) (prosent)

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

Hånd i hånd med dette har det skjedd en utvikling i produktiviteten i norsk økonomi. Veksten i verdiskapingen per arbeidstime lå i perioden 1990 til 2008 i snitt på 2,4 prosent per år. Dette er ikke høyt dersom man ser på dette i et lengre perspektiv, men det er betydelig opp fra veksten på 1,3 prosent i perioden 1980–88. I motsetning til tidligere perioder har veksten vært ganske stabil i perioden etter inngåelsen av EØS-avtalen.37 Beregninger fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene indikerer videre at produktivitetsutviklingen i Fastlands-Norge lå på linje med våre handelspartnere på 90-tallet, men etter 2000 har den, i snitt, ligget over våre handelspartneres produktivitetsutvikling (målt ved arbeidsproduktivitet).

Hva angår industrien ser vi et lignende bilde, her lå produktivitetsutviklingen på 90-tallet klart under våre handelspartnere, mens den etter årtusenskiftet i snitt har ligget over.

Utviklingen i norsk økonomi etter 1994 har vært påvirket av flere faktorer enn EØS-avtalen. Norge har hatt kraftig vekst i offshoreinvesteringer og inntekter fra olje- og gassvirksomheten, samt sterk vekst i eksporten av råvarer drevet frem av sterk vekst i asiatiske markeder. Dette har videre smittet over i økt etterspørsel og verdiskaping i andre næringer, samt høyere lønnsvekst. Samtidig har skiftet fra industri til tjenesteproduksjon og mer kompetanseintensiv virksomhet fortsatt.

Men den positive produktivitetsutviklingen kan ikke bare tilskrives disse forholdene. Den har trolig også sammenheng med økt konkurranse, direkteinvesteringer og omstillingstakt som følge av tilpasningen til det indre marked. Samtidig har stabile rammevilkår og markedsadgang for norsk næringsliv og økt innenlandsk etterspørsel lagt til rette for vekst i investeringer og sysselsetting.

Den positive dynamikken kan med andre ord ikke ses uavhengig av at EØS-avtalen har bidratt til å sikre forutsigbare og likeverdige vilkår for næringsutvikling i Norge, og nettopp har bidratt til stabilitet, og vært viktig for en jevn utvikling i investeringer og således gitt et fundament for en jevn produktivitetsutvikling.

Konsumpriser

Rapporten om effekter av det indre markedet for EU-landene fra 2007 pekte på en sterk konvergens i prisnivåer mellom EU-landene. Dette kan oversettes til gevinster for forbrukerne – særlig i høykostland. Priskonvergensen må som nevnt ses som et resultat av lavere barrierer for grensekryssende etableringer og handel med varer og tjenester som igjen har bidratt til økt konkurranse. Men delvis er også priskonvergensen påvirket av en viss utjevning av inntektsnivået mellom EU-landene, både de landene som var med før utvidelsen østover og de nye landene som ble med på 2000-tallet. På enkelte områder står man fortsatt igjen med betydelige prisforskjeller mellom land med sammenliknbart inntektsnivå. Ikke minst gjelder dette ikke-varige konsumvarer og produkter med et sterkt innslag av tjenester, hvor forskjeller i arbeidskostnader slår sterkt ut.

I figur 14.30 ser vi at bidraget til priskonvergensen innen EØS-området har variert mellom land. Norge og Danmark kan i svært liten grad vise til konvergerende konsumpriser, mens Tyskland og Sverige har hatt en utvikling i konsumpriser som har bidratt til priskonvergensen innen EU. Dette forteller oss at EØS-avtalen ikke har gitt norske forbrukere den samme prisutviklingen som i resten av EU, noe som kan oversettes i lavere velferd enn om så hadde vært tilfelle. Dette betyr likevel ikke at EØS-avtalen ikke har vært med på å trekke i retning av økt priskonvergens, men at andre faktorer som innenlandsk inntekts- og etterspørselsvekst har trukket sterkt i retning av høyere konsumpriser.

Figur 14.30 Harmoniserte konsumpriser. EU-27=100 (1995–2009)

Figur 14.30 Harmoniserte konsumpriser. EU-27=100 (1995–2009)

Kilde: Eurostat.

Figur 14.31 Sysselsettingsvekst og migrasjon (total sysselsettingsvekst er målt på høyre akse) (personer)

Figur 14.31 Sysselsettingsvekst og migrasjon (total sysselsettingsvekst er målt på høyre akse) (personer)

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Migrasjon og strukturendring

I motsetning til forventningene da EØS-avtalen ble inngått, har migrasjon fra EØS-området kommet til å spille en vesentlig rolle for norsk næringsutvikling. Om det er en effekt av EØS-avtalen man med sikkerhet kan slå fast er det at den har bidratt til betydelig arbeidsinnvandring.

Figur 14.31 viser sammenhengen mellom sysselsettingsvekst i ulike sektorer i norsk økonomi og arbeidsinnvandring fra tre grupper EØS-land – Norden, Øst-Europa og resten av EU. Stolpene i diagrammet viser summen av antall bosatte og ikke-registrerte innvandrere i henhold til landbakgrunn fordelt på de næringene hvor de i 2008 var tilsatt. Vi ser at privat tjenesteyting har vært den største mottakeren av arbeidsinnvandrere og i 2008 sysselsatte bortimot 50000 innvandrere fra EØS-land. At denne sektoren står som den største mottakeren av innvandrere skyldes at den inkluderer utleie av arbeidskraft, som brukes som kanal for ansettelse av arbeidsinnvandrere fra EU, særlig fra Øst-Europa og Norden (svensker). Vi ser videre at offentlig tjenesteyting, bygg- og anleggsbransjen, industri og hotell og restaurant – i denne rekkefølgen – også har dratt nytte av betydelig arbeidsinnvandring fra EU. Mens andelen fra nye EU-land er høyest i privat tjenesteyting/bemanningsbyrå, bygg og industri, utgjør innvandrere fra Norden og gamle EU-land den største andelen i de øvrige sektorene.

Kurven i figuren angir sektorvis sysselsettingsvekst i Norge i perioden 1996 til 2007, og leses av på den høyre aksen. Vi ser at en del sektorer hadde stor vekst, men også at industri, transport og lagring samt primærnæringene reduserte sin sysselsetting.

Det klare budskapet som figur 14.31 formidler, er at arbeidsinnvandringen fra EØS-området i stor grad samsvarer med hvilke sektorer som har ekspandert i norsk økonomi. De sektorene som har vokst mest er typisk de som har tilsatt flest innvandrere fra EØS-området. Det er videre interessant å merke seg at næringer som har ekspandert på ryggen av EØS-migrasjon også utmerker seg som næringer som siden 2004 har hatt en lønnsutvikling under gjennomsnittet.

Det figuren ikke får frem godt nok er betydningen arbeidsinnvandringen fra EU/EØS, og spesielt de nye EU-landene i Øst-Europa, har hatt for utviklingen i norsk industri. Vi ser at norsk industri har mottatt en vesentlig del av innvandrerne, men at sektoren allikevel hadde negativ sysselsettingsvekst i perioden 1996–2007. Men fra 2003 til 2008 ekspanderte industrien. Samtidig har verdiskapingen i industrien økt kraftig over det siste tiåret. Det er således god grunn til å anta at EØS-innvandrerne har bidratt til mindre nedbygging og utflagging av norsk industri enn det vi ellers hadde sett.

14.9 Avsluttende merknader

Utvalget vil avslutningsvis vise til at EØS-avtalen de siste atten år (1994–2011) har vært det rettslige rammeverket for den dominerende delen av Norges økonomiske samkvem med utlandet og for store deler av den økonomiske verdiskapingen innenlands.

Norge er kjennetegnet ved å være en liten åpen økonomi, som i større grad enn de fleste er avhengig av handel med andre land. I Europa tilhører Norge den gruppen av land med høyest økonomisk integrasjon med andre EU/EØS-land. Om lag tre fjerdedeler av utenrikshandelen, over femti prosent av inngående og utgående investeringer, og over tre fjerdedeler av arbeidsinnvandringen foregår i dag med andre land i EU/EØS-området.

Dette omfattende økonomiske samkvemmet med EU og de 27 EU-statene er avgjørende for Norge, og det har siden 1994 nesten i sin helhet vært regulert av EØS-avtalen, med bare noen mindre unntak (handel med fisk, landbruksvarer og tredjelandsvarer).

Samtidig har EØS-avtalen gjennom atten år også regulert en rekke sider ved verdiskapingen innenlands. Generelt har tilpasningen til EU gjennom EØS-avtalen bidratt til en modernisering og liberalisering av norsk økonomi. Reglene om de fire friheter har ikke bare ført til at et vidt sett av restriksjoner på handel, direkte investeringer og næringsetablering er avviklet, men også til at hindringer for effektiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå er redusert. Dette kan oversettes til høyere verdiskaping for bedriftene og lavere priser for forbrukerne. Reglene om statsstøtte, konkurranse og offentlige anskaffelser har medvirket til et mer effektivt marked, med økt velferd for fellesskapet som resultat. Store deler av rammeverket for norsk næringsliv, arbeidsliv og finansmarked er i dag regulert og påvirket av EØS-avtalen.

På denne bakgrunn vil Utvalget understreke at norsk økonomi er svært tett vevd sammen med økonomien i EU-landene. De nå 27 EU-statene omfatter de aller fleste av Norges tradisjonelle handelspartnere og i tillegg mange viktige nye partnere. Langs de fleste akser er Norges økonomiske samkvem med landene i EU/EØS-området blitt sterkere i årene 1994–2011. Selv i en periode med sterk globalisering er EU-statene fortsatt det viktigste området for direkteinvesteringer til og fra Norge, som er en drivreim i internasjonaliseringen av norsk næringsliv og produksjonskjedene i mange av Norges største internasjonale virksomheter. EU-statene er fortsatt det desidert største markedet for norsk næringslivs vare- og tjenesteeksport. I EU finner man også de viktigste importlandene for norske forbrukere, næringsliv og offentlige virksomhet. Når man i tillegg tar med at Statens Pensjonsfond Utland har investert om lag halvparten av sine verdier i EU-området, er det klart at norsk økonomi og velferd er sterkt avhengig av utviklingen i EU og EU-statene.

Utvalget vil videre påpeke at EØS-avtalen fra 1994 har bidratt til en markant utvidelse og fordypning av Norges økonomiske samkvem med EU-landene, både i omfang og karakter. Den tidligere frihandelsavtalen av 1973 gjaldt i hovedsak industrivarer. EØS-avtalen er langt mer omfattende, og inkluderer også handel med tjenester, fri etablering, arbeidsvandring, felles finansmarked, felles konkurranseregler og felles regler på en lang rekke områder og sektorer. Videre omfatter EØS-avtalen hele EUs sekundærlovgivning, som gjennom felles standarder forenkler økonomisk samarbeid. Under EØS overtok man også EUs system for tilsyn og domstolskontroll med at avtaleforpliktelsene etterleves, som gir private borgere og bedrifter i inn- og utland en helt annen forutsigbarhet og rettssikkerhet enn vanlige handelsavtaler.

Samlet sett innebar EØS-avtalen at Norge i 1994 gikk fra å være et tredjeland i forhold til EU til å bli en integrert og likeverdig deltaker i EUs indre marked, med samme markedsadgang, rettigheter og plikter for norske bedrifter og borgere som for aktører fra EU-land. Dette innebar langt mer robuste og forutsigbare rammevilkår for norske aktører – og for utenlandske aktører i Norge – enn man hadde før 1994, eller ville ha hatt med en løsere og mindre forpliktende tilknytningsform.

Utvalget vil påpeke at virkningene av tilknytningen til EU gjennom EØS i perioden 1994–2011 er enklest å vurdere hva gjelder grensekryssende økonomisk aktivitet – for handel med varer og tjenester, arbeidsvandring, etableringer og investeringer. Her har avtalen bidratt til at handelen med varer og tjenester til og fra EU/EØS-området gjennom perioden har vokst kraftig i verdi. Den har også holdt seg relativt stabil i prosent av total utenrikshandel, selv i en periode med sterk globalisering og økt handel med land i andre verdensdeler. Videre har antallet etableringer og omfanget av investeringer mellom Norge og EU/EØS-statene økt betydelig og medvirket til å styrke verdiskapingen i norske virksomheter både ute og hjemme. Den klareste direkte effekten er den voksende arbeidsinnvandringen fra EU og spesielt fra landene i Øst- og Sentral-Europa etter 2004.

Utvalgets flertall medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot har merket seg at norsk økonomi (generelt) har utviklet seg svært positivt i de atten årene EØS-avtalen har vært i kraft. Det er åpenbart at denne gunstige økonomiske utviklingen ikke alene skyldes tilknytningen til EU gjennom EØS-avtalen. Utviklingen i norsk økonomi er også påvirket av en rekke andre viktige forhold. Like åpenbart er det for flertallet at samhandelen og integrasjonen med EU-landene er en av de sentrale forutsetningene for positiv økonomisk utvikling i Norge, og at EØS-avtalen ved å legge til rette for utvidelse og fordyping av denne integrasjonen de siste atten årene har bidratt til den gunstige økonomiske utviklingen.

Utvalgets flertall medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot finner at norsk økonomi og velferd ikke kunne høstet gevinstene av en slik økning i arbeidskrafttilfanget dersom ikke Norge gjennom EØS hadde vært del av EUs felles arbeids- og tjenestemarked.

Utvalgets flertall medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at tallene for utviklingen i handelen med varer og tjenester, etableringer, investeringer og arbeidsinnvandring i perioden 1993–2011 i seg selv gir en klar indikasjon på viktige økonomiske virkninger av samkvemmet med EU og EU-statene under EØS-avtalen. Dette er virkninger som følger av at Norge gjennom EØS på de fleste områder er en likeverdig deltaker i EUs indre marked, som blant annet innebærer at alle direkte og indirekte restriksjoner på økonomisk samarbeid over grensene er bygget ned. Dersom Norge hadde hatt en mindre omfattende og mindre forpliktende bilateral avtale med EU ville risikoen for flere hindringer og større usikkerhet/uforutsigbarhet sannsynligvis bremset den økonomiske integrasjonen – spesielt hva gjelder direkteinvesteringer, tjenester og arbeidsmobilitet – og ført til redusert vekst i aktivitet og velferd.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot har samtidig merket seg at det er indikasjoner på at Norge gjennom EØS ikke fullt ut har oppnådd de samme gevinstene av det indre marked som mange EU-land, særlig hva gjelder utenlandske investeringer og priskonvergens. Dette har nok først og fremst sammenheng med særtrekk ved norsk økonomi og næringsstruktur, men det kan også ha en viss sammenheng med at EØS-avtalen er mindre kjent og anses som mindre forutsigbar blant utenlandske aktører. Også for handelen med varer og tjenester kan det være en ulempe for norsk næringsliv at EØS-avtalen er lite kjent, og at implementeringen av nytt regelverk ofte er forsinket sammenlignet med i EU. I den grad slike ulemper fortsatt består etter atten år med EØS-avtalen, er det grunn til å anta at de ville blitt langt større dersom Norge skulle forhandle frem en løsere og mindre forpliktende bilateral avtale med EU uten klare håndhevings- og tvisteløsningsmekanismer.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil videre vise til at det i EU er gjort flere omfattende analyser av hvilken virkning innføringen av det indre marked i 1992 har hatt for økonomien i medlemsstatene. I en oppsummerende analyse fra 2003 kom man frem til at gevinsten for EU-statene av oppgraderingen og videreutviklingen av det indre marked i gjennomsnitt lå på 1,8 prosent av BNP. Med slike tall følger mange forbehold, men de gir likevel indikasjoner på størrelsesordenen, og ville for Norges del tilsi at brutto nasjonalproduktet var rundt 45 milliarder høyere i 2010 enn det ville vært dersom vi ikke var en del av det indre marked. For Norges del er det forhold som kan tilsi både høyere og lavere gevinst enn for snittet av EU-stater. På den ene siden er det enkelte sektorer i Norge som ikke er del av det indre marked, og det kan tilsi lavere effekt. På den annen side er Norge en liten åpen økonomi med utstrakt internasjonal handel hvorav en relativt stor andel av er med andre EU/EØS-land. Det kan tilsi en større effekt.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil videre vise til at de økonomiske virkningene av EØS for innenlandsk verdiskaping er langt vanskeligere å kartlegge og analysere enn den grensekryssende aktiviteten. Store deler av norsk næringsliv og arbeidsliv er gjennom EØS regulert av EU-regler, og det må antas at dette har hatt til dels store økonomiske effekter i mange sektorer. Siden midten av 1980-tallet og fremover har Norge gjennomført store strukturelle reformer i økonomien, med avregulering, avvikling av monopoler, endringer i statsstøtte og offentlige anskaffelser, styrket konkurranselovgivning, og mye mer. Flere av disse reformprosessene var godt i gang allerede før 1992, mens andre ble startet eller påskyndet av EØS-avtalen.38 I hovedsak har norske politiske prosesser og europeiseringen gjennom EØS trukket i samme retning i næringspolitikken i perioden 1992–2011, og har til sammen lagt grunnlag for en modernisering og effektivisering av norsk økonomi, som har hatt vesentlige positive effekter for verdiskaping og velferd. Å isolere og måle den økonomiske effekten av EØS-avtalen er ikke mulig, men for flertallet fremstår det som klart at gevinstene for Norge har vært betydelige.

Utvalget mener at de samlede økonomiske effektene av Norges tilknytning til EU i perioden 1994–2011 er resultat av samspillet mellom økt økonomisk grensekryssende aktivitet (handel, tjenesteyting, etableringer, investeringer, arbeidsvandring, studieutveksling, forskningssamarbeid, nettverksbygging m.m.) og innenriksøkonomiske effekter av at EU/EØS-retten har bidratt til å åpne markeder og skape mer likeverdige og forutsigbare vilkår for konkurranse og etablering innenlands. Statsstøttereglene, konkurransereglene, reglene om offentlige anskaffelser, miljøkrav, selskapslovgivning, arbeidsrett, energiregulering, samferdselsregler, plan- og bygningsregler, standarder for landbruk, fiskerinæringene og et stort antall andre sektorer, har bidratt til å sikre norske aktører mer likeverdige konkurransevilkår både i markedene i de 29 EU- og EØS-landene og i Norge.

Noen samlet sum for virkningene av alt dette er ikke mulig å angi, men Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot mener at det er godt faglig grunnlag for å anta at de økonomiske fordelene er langt større enn ulempene, og at EØS-avtalen gjennom perioden 1994–2011 har bidratt på en vesentlig måte til den positive utviklingen i norsk økonomi. En ting er gevinster ved EØS-avtalen, et annet spørsmål er kostnader ved eventuelt å avskaffe den nå. Utvalget har ikke kunnet analysere disse, men det er grunn til å tro at et slikt valg ville være forbundet med stor usikkerhet og betydelige kostnader.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser videre til at de økonomiske styrke- og avhengighetsforholdene mellom Norge og EU i utgangspunktet er svært skjeve. Det følger som en konsekvens av at EU er et marked med 27 medlemsstater og 500 millioner innbyggere, mens Norge har 5 millioner. Direkteinvesteringer fra EU utgjør over 60 prosent av alle utenlandsinvesteringer i Norge – og EU-eide virksomheter står for 20 prosent av verdiskapingen i norsk næringsliv – mens norske direkte investeringer står for mindre enn drøye 1 prosent av utenlandsinvesteringene i EU. For Norge regulerer EØS-avtalen om lag 2/3 av prosent av samlet utenrikshandel, mens tallet for EU er om lag 4 prosent. Dette tilsier for det første at norsk økonomi som helhet har langt større fordeler av EØS-avtalen enn EU, og for det andre at Norge er langt mer avhengig av den enn EU. Dette rokkes ikke av at Norge og EU på enkeltområder (primært gass) er bundet sammen i mer jevnbyrdige interesse- og avhengighetsforhold.

Utvalgets flertall medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil påpeke at i hvilken grad denne asymmetrien i interesser og avhengighet også fører til en skjevhet i handelspolitiske maktforhold avhenger av i hvilken grad partene har inngått rettslige avtaler og håndhevingsmekanismer som binder opp den sterkere part. Her som ellers i internasjonale forhold er det særlig små land som har mye å vinne på gjensidig og rettslig forpliktende internasjonalt samarbeid. EØS er nettopp en slik avtale, som i sin tid ble forhandlet frem i en situasjon hvor EFTA-siden var relativt sterkere, og som binder EU til å behandle Norge som en integrert del av det indre marked. På denne måten hindrer EØS-avtalen EU i å utnytte sin handelspolitiske styrkeposisjon til ugunst for Norge, og gir dermed norske økonomiske aktører langt sikrere og mer forutsigbare rammevilkår enn hva den gamle frihandelsavtalen av 1973 eller en annen løsere, bilateral form for avtalekonstruksjon med EU ville ha gitt.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hansen Bundt, Seierstad og Stubholt mener at forholdet mellom Norge og EU selvfølgelig preges av forskjell i innbyggertall. De ønsker likevel å fremheve at de økonomiske interessene knyttet til gjensidig markedsadgang er stor begge veier og at Norge er et særlig viktig marked for enkelte medlemsland.

Handelen mellom Norge og EU bygger på at det fins kunder i ulike EU-land som kjøper norske varer og tjenester i stedet for å kjøpe fra andre leverandører, og det fins kunder i Norge som kjøper varer og tjenester fra leverandører i forskjellige EU-land. Slike kjøp og salg etablerer ikke noe skjevt avhengighetsforhold mellom Norge og EU som helhet.

På ett område kan det være grunn til å beskrive handelen mellom Norge og EU som et tettere avhengighetsforhold. Det gjelder handelen med olje og spesielt gass. Men så lenge EU etterspør all den oljen og gassen vi har muligheter for å selge, er avhengighetsforholdet gjensidig, og ikke spesielt skjevt. Norsk gass er dertil av vital betydning for energisikkerheten i sentrale medlemsland som Storbritannia og Tyskland. Sterke bilaterale relasjoner kan ha vel så stor betydning som asymmetrien i forholdet mellom Norge og Unionen som helhet. Norsk olje har dessuten et globalt marked.

Disse medlemmene mener at norsk økonomi samlet sett har utviklet seg godt i perioden, men det fins ikke noe entydig forskningsbasert grunnlag for skille konsekvenser av EØS avtalen fra andre økonomiske faktorer og utviklingstrekk. Hvis tilknytningen til det indre marked hadde vært avgjørende ville man forventet at utviklingen i mange andre land i EØS området ville vært tilsvarende sterk.

Norsk økonomi har flere positive særtrekk med stor betydning utover vår deltakelse i det indre markedet: Store naturressurser (energi og fisk), konkurransefortrinn bygd på enkelte høyteknologiske, globale næringer (f eks leverandørindustrien og shipping) og fortrinn knyttet til organiseringen av norsk arbeidsliv. Dessuten påpekes at mange strukturelle reformer (herunder sterk deregulering) var igangsatt fra begynnelsen av 1980-tallet og ble videreført av EØS-forpliktelsene.

EU har relativt sett blitt mindre viktig for norske eksportører de senere år. Fremvoksende økonomier i Asia har fått større betydning for Norge som handelspartnere, også med inngåelse av flere bilaterale handelsavtaler. Det er sannsynlig at Norge ville hatt betydelig arbeidsinnvandring i perioden uansett tilknytningsform til EU. Norge ville neppe hatt problemer med å dekke sitt behov for arbeidsinnvandring.

Utvalgets mindretall Seierstad og Stubholt mener at arbeidsinnvandring med gode virkninger for norsk økonomi og arbeidsliv kunne vi fått uten EØS-avtalen. Med en fornuftig innrettet innvandringspolitikk kunne vi i tillegg unngått noen av de uheldige virkningene av arbeidsinnvandringen, f. eks. den stadig tydeligere todelingen av lønns- og arbeidsvilkår i arbeidslivet. Derfor er det ikke lett å påvise at utviklingen i produksjon og sysselsetting ville vært mindre gunstig om Norge hadde innrettet sitt økonomiske samkvem med EU på andre egnede måter enn gjennom EØS-avtalen.

Utvalgets mindretall, medlemmet Seierstad, mener det var liten grunn til å frykte at innføringen av EUs indre marked det skulle føre til dårligere adgang til EU-markedet eller til dårligere vilkår på dette markedet. Norges handel med EU økte betydelig også i tiårene før 1994. Etter 1994 avtok EU gradvis en mindre andel av vår eksport av andre varer enn olje og gass. Denne relative vridningen vekk fra EU viser at Norge har en ganske robust handelspolitisk situasjon. Bakgrunnen er naturligvis at varehandelen med EU var liberalisert før EØS-avtalen ble inngått. Handelsavtalen fra 1973 ga eksportindustrien i all hovedsak samme markedsadgang til EU-markedet som EØS-avtalen. Det var derfor ingen grunn til at EØS-avtalen skulle dreie utenrikshandelen vår ytterligere i retning av EU.

På de områdene hvor global handelsliberalisering og deregulering har trukket i samme retning som EØS-avtalen er det en særlig stor utfordring å isolere virkningen av EØS-avtalen for norsk økonomi. Utvalget kan ikke vite hvilken tilknytning til EU vi hadde hatt dersom vi ikke var medlem av EØS. Vi mangler derfor et relevant sammenlikningsgrunnlag for å kunne si noe forskningsbasert om EØS-avtalens effekter.

Dette medlemmet mener utenlandske investeringer kan ha tvetydige virkninger på norsk økonomi. De kan gi nyttige kunnskaps- og nettverkseffekter, men de kan også ha som mål å høste norske kunnskaper for å utnytte dem i andre deler av verden. Det er også mange eksempler på at utenlandsk kapital kjøper seg inn i norsk næringsliv, ikke for å utvikle bedrifter, men for å legge dem ned med sikte på å styrke virksomheten i andre land. EØS-avtalen øker denne faren på to måter: fordi kapital kan føres fritt fra land til land og fordi det er forbud mot alle regler som skiller mellom norske og utenlandske eiere. Med fri kapitalflyt over grensene kunne vi trenge strengere kontroll med utenlandske eiere enn før – ikke svakere. Det er ikke fordi utenlandske kapitalister er «verre» enn norske, men fordi konsern med basis i utlandet ofte vil følge andre strategier overfor sin virksomhet i Norge enn konsern med basis i Norge.

Dette medlemmet menerde strukturelle reformene fra begynnelsen av 1980-tallet – videreført av EØS-forpliktelser etter 1994 – har økt konkurransen i det norske arbeidslivet, og det har foregått en parallell utvikling med økende sykefravær, økende utstøting fra arbeidslivet og økende uføretrygding. Avregulerte markeder har bidratt til å øke inntektsforskjellene i Norge slik de har gjort i svært mange land.

Dette medlemmet finner at når norsk økonomi har utviklet seg såpass tilfredsstillende etter 1994, så kan det knapt skyldes EØS-tilknytningen til det indre markedet, siden det ikke har gått like godt i de fleste EU-land som har deltatt i det indre markedet. EUs sysselsettingsprosjekter fra Lisboa-prosessen i 2000 til europakten i 2011 bygger på at økt konkurranseevne skal være løsningen for samtlige EU-land. Men næringslivet i EU-land handler mye mer med hverandre og med konkurrenter innenlands enn med land utenfor EU. Det er denne konkurransen innad i EU som siden 1980-tallet har forsterket utstøtingen fra arbeidslivet av dem som klarer arbeidspresset dårligst, og som har bidratt til at de fleste vestlige EU-land har hatt lange perioder med arbeidsløshet over 8–10 prosent i løpet av de siste 30 år. EUs svake utvikling har gjort at norsk økonomi har fått beskjedne vekstimpulser derfra. Det har bidratt til å vri vår handel mot andre markeder. Vi har fått økende drahjelp fra land i Øst-Asia, men uten å ha noen EØS-lignende tilknytning til dem. Den økte importen fra Kina har antakelig bidratt til å holde inflasjonen nede i Norge, til å hindre økende rente og økende kronekurs.

Dette medlemmet mener det tvert er om grunn til å tro at åpne handelsrelasjoner utad, men i mindre forpliktende former enn EØS, ville gitt Norge en tilsvarende gunstig utvikling, og samtidig gjort det mulig for oss å unngå den sterke og ensidige oljeindustrielle orienteringen vi har fått i norsk næringsliv. EUs fire friheter og like og felles konkurransevilkår har ikke gitt næringslivet stabilitet og forutsigbarhet, men markedsturbulens og stagnasjon, skapt nettopp av et markedsliberalt regime. Den «frie flyten» bør møte økt «friksjon», egnede reguleringer, for å stabilisere markeder og skape økt rom for nasjonal økonomisk politikk og næringspolitikk til fremme av etterspørsel og utvikling. Samtidig er det behov for internasjonalt samarbeid om slike mål, som et supplement og som støtte for nasjonale bestrebelser. De gjenværende begrensningene på den frie flyten som fortsatt fins i EØS-tilknytningen bør ses på som et gode. Men i et langsiktig perspektiv er både Norge så vel som andre land tjent med en sterkere re-regulering av internasjonale markeder.

15 Næringspolitikk

15.1 Hovedtrekk

Med næringspolitikk i vid forstand forstås gjerne all offentlig politikk som har til formål å fremme økonomisk aktivitet i samfunnet, og herunder styrke næringslivets verdiskaping, produktivitet, lønnsomhet og konkurranseevne. Det underliggende premiss er at et sterkt næringsliv tjener hele samfunnet både fordi dette skaper sysselsetting, bosetting og vekst, og fordi den bidrar til statens inntekter i form av skatter og avgifter.

Det kan være delte meninger om hva som er hensiktsmessig og effektiv næringspolitikk, og dette har endret seg over tid. Sentrale næringspolitiske virkemidler omfatter blant annet offentlige tiltak for å fremme innovasjon og nyskaping, stimulere til investeringer, tilrettelegge for etablering av virksomhet, sikre tilgang på kompetent arbeidskraft, sørge for kompetanseutvikling, fremme forskning, og i det hele tatt legge infrastruktur til rette for næringslivet. Tiltakene kan være i form av regulering eller bevilgninger. De samlede virkemidlene som myndighetene råder over i næringspolitikken omtales i norsk debatt ofte som «verktøykassa».

Hvordan tilknytningen til EU gjennom EØS påvirker innholdet i norske myndigheters næringspolitiske verktøykasse har vært et sentralt spørsmål i norsk europadebatt.

Mange har hevdet at EØS-avtalen langt på vei «tømmer» den tradisjonelle verktøykassa. Tiltak som tidligere var mulig er nå forbudt – herunder direkte og indirekte statsstøtte til utvalgte næringer eller bedrifter, favorisering av innenlandske selskaper, tildeling av kontrakter og konsesjoner ut fra politiske hensyn, etablering av eneretter og monopoler, kryssubsidiering av offentlige foretak, skjerming av enkelte sektorer mot konkurranse fra utlandet m.m. EU/EØS-retten setter skranker for norske myndigheters næringspolitiske handlingsrom, og forbyr i betydelig grad tiltak som var ganske vanlige dersom man går noen tiår tilbake i tid. Tilknytningen til EU gjennom EØS kan også direkte eller indirekte ha påskyndet åpning og liberalisering av sektorer som tidligere i større grad var offentlig styrt, samt i noen grad konkurranseutsetting av tjenester som tidligere bare ble utført av offentlige etater.

Samtidig har norske myndigheter fortsatt et betydelig næringspolitisk handlingsrom. For det første var den politiske beslutningen om å tilknytte seg EUs indre marked gjennom EØS-avtalen i seg selv et grunnleggende næringspolitisk valg. Det indre marked kan ses som en næringspolitisk modell som er skapt for å fremme produktivitet, verdiskaping og velferd i Europa, basert på de «fire friheter», like konkurransevilkår, og gradvis nedbygging av alle hindringer for handel og etablering på tvers av landegrensene. Da Norge sluttet seg til EØS-avtalen i 1992 som en respons på etableringen av det indre marked var hovedgrunnen å sikre norsk næringsliv fortsatt tilgang til dette felles markedet, og det omfattet ikke bare tollfri markedsadgang, men også utvidet tilgang til råvarer, arbeidskraft og kapital, enklere etablering, felles standarder, beskyttelse mot proteksjonisme innenfor EØS-området, tilgang til et effektivt rettslig klageapparat m.m.

For det andre føres det innenfor EU/EØS fortsatt mye aktiv næringspolitikk i snevrere forstand, i betydningen tiltak for å stimulere næringsrettet forskning og utvikling (FoU), innovasjon, nyskaping, investering, etablering, kompetanseutvikling, konkurranseevne overfor resten av verden m.m. Herunder er det etablert omfattende nettverk og programmer i EU, som Norge deltar i. Videre er EU/EØS-retten åpen for tilsvarende tiltak på nasjonalt nivå, og stenger ikke for at nasjonale myndigheter støtter og tilrettelegger for denne typen næringspolitikk, slik det i Norge skjer gjennom institusjoner som Innovasjon Norge, SIVA, Norges forskningsråd, fylkeskommunene og kommunale næringsfond m.m.

For det tredje er det innenfor rammene av EU/EØS også utover dette et større næringspolitisk handlingsrom enn det mange er klar over – dersom det er politisk ønske om å bruke det. Reglene om de fire friheter tillater nasjonale myndigheter å oppstille en rekke krav til næringsvirksomhet så lenge de er begrunnet i legitime allmenne hensyn og utformes på måte som ikke diskriminerer aktører fra andre EU/EØS-stater. Og adgangen til å gi statsstøtte til næringspolitiske formål er fortsatt ganske vid, så lenge det skjer etter de kriterier EU/EØS-retten oppstiller. Når norske regjeringer de siste tjue årene har avstått fra næringspolitiske tiltak som var vanlige på 1970-tallet, er det derfor ikke nødvendigvis fordi EØS-avtalen forbyr det, men minst like ofte ut fra nasjonale politiske vurderinger.

Som en generell hovedregel kan nasjonale næringspolitiske formål forfølges innenfor rammene av EU/EØS, men virkemidlene må ofte tilpasses og struktureres ut fra kjennskap til spillereglene i EØS-avtalen og praksis i EU. For nasjonale myndigheter krever det betydelig kompetanse å gjøre dette effektivt, der det er politisk ønske og vilje til det.

Reglene om statlig eierskap er de samme i EU og i EØS. Sammenlignet med andre vestlige land har Norge et omfattende statlig eierskap i næringslivet. Selv om EU/EØS-retten legger føringer på hvordan staten kan opptre som eier, er mulighetene for styring gjennom eierskap både formelt og reelt langt større enn muligheten for styring av privat næringsliv. Det statlige eierskapet i norsk næringsliv er da også i hovedsak beholdt gjennom perioden 1994–2011. Statlig eierskap er i seg selv et næringspolitisk virkemiddel. Hvordan det så skal forvaltes, på en aktiv eller passiv måte, er opp til den til enhver tid sittende regjering, som en nasjonal vurdering, som i liten grad er berørt av EU/EØS-reglene.

Formålet med dette kapitlet er å kartlegge hvilke føringer tilknytningen til EU gjennom EØS legger på norsk næringspolitikk i vid forstand, hvilke rammer det setter, og hvordan dette har fungert i praksis i perioden 1994–2011. Hovedvekten vil bli lagt på en beskrivelse og analyse av reglene om de fire friheter, statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse. På disse områdene har Norge gjennom EØS-avtalen overtatt EU-retten fullt ut, og her skal det ikke være noen forskjell mellom hvordan dette praktiseres i Norge og i EU-statene.39

I kapittel 15.2 skisserer vi hva slags næringspolitikk som ligger i EU-samarbeidet, og hvilke muligheter og begrensninger det innebærer. EU er som system basert på markedsliberale prinsipper, med like konkurransevilkår og lik markedsadgang. Dette er nedfelt i traktatene, og omtales noen ganger som en felles «europeisk økonomisk konstitusjon». Innenfor denne rammen har samarbeidet gradvis utviklet seg. Etter etableringen av «det indre marked» i 1992 har det vært kontinuerlige prosesser for en videre nedbygging av nasjonale hindringer for fri bevegelighet av varer, tjenester, arbeidstakere og kapital – med det dobbelte formål å fremme integrasjon og økonomisk vekst. Videre har EU siden tidlig på 1990-tallet utviklet en aktiv næringspolitikk, som tar sikte på å legge forholdene til rette for europeisk næringsliv.

I kapittel 15.3 beskrives hvordan tilknytningen til EU generelt har påvirket norsk næringspolitikk i perioden siden tidlig på 1990-tallet og frem til i dag. EØS-avtalen kom på et tidspunkt da man i Norge allerede hadde vært gjennom en omfattende næringspolitisk kursendring i markedsliberal retning. Dette forenklet tilpasningen til EUs indre marked, og bidro til at et bredt politisk flertall kunne akseptere de begrensninger som lå i EØS-avtalen. I proposisjonen om EØS fra 1992 er det beskrevet hvordan avtalen ville påvirke bruken av offentlige virkemidler i næringspolitikken, og dette var i hovedtrekk kjent for Stortinget, selv om føringene har vist seg å være mer omfattende enn mange opprinnelig innså. I de 18 årene avtalen har vært i kraft har nasjonal næringspolitikk og EU/EØS i hovedsak utviklet seg i samme retning, og det har generelt vært et lavt konfliktnivå, selv om det også har vært stridssaker og spenninger underveis. Det generelle næringspolitiske kursskiftet som EU/EØS har bidratt til har vært videreført av skiftende regjeringer.

Reglene om de såkalte «fire friheter» gir private borgere og bedrifter rettigheter til å handle, tilby tjenester, søke arbeid og investere fritt på tvers av langegrensene i hele EU/EØS-området. Det betyr samtidig at nasjonale myndigheters mulighet til å legge restriksjoner på slik grensekryssende aktivitet begrenses. Reglene skaper nye muligheter for næringslivet for grensekryssende aktivitet og sikrer tilgang til markedet. Samtidig begrenser de mulighetene for nasjonale myndigheter til å innføre restriksjoner som kan være ønsket av andre årsaker, og særlig tiltak som kan innebære forskjellsbehandling av innenlandske og utenlandske aktører. I kapittel 15.4 er det redegjort for hvordan de fire friheter har påvirket norsk næringspolitikk. Her gjennomgås de viktigste tradisjonelle nasjonale restriksjonene – konsesjonsordninger, krav til erverv eller utøvelse av næringsvirksomhet, eierskapsbegrensninger og statlige eneretter. En del av disse er videreført i perioden 1994–2011, mens andre er avviklet helt eller delvis – noen som følge av EØS-avtalen og noen som følge av norske politiske prosesser. En generell observasjon er at myndighetene fortsatt har et betydelig handlingsrom til å opprettholde eller innføre næringspolitiske restriksjoner så lenge de er legitimt begrunnet og forholdsmessige for å ivareta formålet.

EU/EØS-reglene om statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse har som felles formål å skape like konkurransevilkår for alle aktører engasjert i økonomisk aktivitet i markedet. Statsstøttereglene skal hindre at nasjonale myndigheter begunstiger enkelte bedrifter eller næringer på bekostning av andre. Anskaffelsesreglene skal sikre at alle som ønsker kan delta på like vilkår i konkurransen på det store markedet for offentlige innkjøp av varer og tjenester. Konkurransereglene retter seg mot aktørene selv, og forbyr dem å opptre til skade for markedet, ved å samarbeide om priser og andre vilkår, eller på annen måte misbruke markedsmakt. Dette omfatter også en kontroll med fusjoner (foretakssammenslutninger), for å motvirke at enkeltaktører blir så dominerende at det begrenser konkurransen.

Til sammen utgjør reglene om statsstøtte, anskaffelser og konkurranse en sentral del av EØS-avtalen, både politisk, administrativt og juridisk. Når norske politikere kommer i direkte befatning med EØS-avtalen gjelder det ofte statsstøtte eller anskaffelser. Det samme gjelder embetsverket i sentral- og lokalforvaltningen. De fleste norske jurister som arbeider med EU/EØS-rett jobber i all hovedsak på disse feltene. Statsstøtte og offentlige anskaffelser var ikke tidligere bindende regulert, og her innebar EØS-avtalen en rettsliggjøring og begrensning av det politiske handlingsrommet. Samtidig var det en binding som et bredt politisk flertall ønsket. Reglene har generelt hatt politisk støtte, og i den grad det har oppstått uenighet og strid, har det som oftest vært begrenset til enkeltsaker.

Selv om de tre regelsettene henger sammen, er de ganske ulikt utformet, og forvaltes på forskjellig måte. Det er også forskjeller i hvordan de setter rammer for nasjonale myndigheter, og i hvilken grad de oppleves som politisk inngripende. Reglene om statsstøtte og offentlige anskaffelser retter seg mot nasjonale myndigheter, og setter skranker som noen ganger kan skape spenninger og strid. Konkurransereglene retter seg mot aktørene på markedet, og selv om dette er viktig nok, oppleves det sjelden som politisk sensitivt eller problematisk, og er sjelden fremme i samfunnsdebatten.

I kapittel 15.5 er der nærmere beskrevet hvordan reglene om statsstøtte i EU/EØS-retten har fungert i Norge i perioden 1994–2011. Reglene er utformet som et generelt forbud mot alle former for direkte eller indirekte støtte, med mindre det likevel kan godtas. Dette har ledet til den utbredte oppfatning at all statsstøtte er forbudt etter EØS-avtalen. Slik er det ikke. Det gis fortsatt betydelig statsstøtte i Norge (som i EU-statene). Av de 63 støtteordninger som Norge meldte inn til ESA ved starten i 1994 ble samtlige videreført, i opprinnelig eller justert form. Senere er nye støtteordninger etablert. Selv om det er vanskelig å måle nøyaktig, synes støttenivået i Norge å ligge omtrent på et europeisk gjennomsnitt målt i andel av BNP, mens det målt per capita er noe høyere. Den første tiden etter at EØS-avtalen kom gikk nivået noe ned, men har steget igjen i de senere år. EØS-avtalen stenger ikke for dette, og gir i realiteten nasjonale myndigheter et ganske vidt handlingsrom til å støtte næringslivet. Men EU/EØS-retten setter skranker mot støtte som kan fungere konkurransevridende eller proteksjonistisk, og legger føringer på hvordan støtteordningene nærmere må utformes for å kunne godkjennes.

Gjennom årene har det vært en rekke saker der norske støtteordninger har vært gransket av ESA, og noen av dem har også endt i EFTA-domstolen. I en del saker er det konstatert ulovlig støtte. Men hovedbildet er at de støtteordninger som norske myndigheter har ansett særlig viktige som oftest har kunnet la seg videre- eller gjennomføre, om enn noen ganger i justert form. Det gjelder for eksempel den differensierte arbeidsgiveravgiften, fritaket for elavgift for kraftkrevende industri og støtten til utvikling av CO2-rensing på Mongstad og Kårstø.

Reglene om offentlige anskaffelser er nærmere beskrevet i kapittel 15.6. Her setter EU/EØS-retten krav om at alle anskaffelser over en viss terskelverdi skal lyses ut til åpen konkurranse, og tildeles etter nærmere bestemte saksbehandlingsregler. Markedet for offentlige anskaffelser i Norge var i 2009 på 386 milliarder, og selv om det bare er en del av dette som må lyses ut, er det tale om store beløp og mange saker hvert år, både for sentrale og lokale myndigheter. Hensikten med reglene er både å åpne tilgang til markedet for alle aktører, bedre offentlig ressursbruk og innkjøpsrutiner, og å motvirke kameraderi og korrupsjon. De grunnleggende prinsippene om åpen utlysning og saksbehandling har etter hvert fått bred aksept, selv om det hvert år avdekkes en rekke saker der dette ikke følges opp i praksis. Samtidig er regelverket svært detaljert, og oppfattes som krevende og vanskelig både av politikere og av mange offentlige etater som skal forvalte regelverket. Videre er EU/EØS-reglene supplert av norsk lovgiver med tilsvarende regler under terskelverdiene og for tjenester som ikke er dekket av avtalen. Den kritikken som rettes mot EØS-avtalens anskaffelsesregler rammer ved nærmere ettersyn ofte først og fremst de supplerende norske reglene, som et enstemmig Storting har vedtatt.

Selv om det gjerne antas at reglene om offentlige anskaffelser har en betydelig økonomisk effekt, er det lite forskning om de nærmere virkningene. Det gjelder både virkninger på markedet, besparelser for det offentlige, og kostnader ved regelverket. Videre er dette et regelverk som gjennom tjue år har utviklet seg i én retning – mot stadig strengere og mer omfattende krav til offentlige innkjøpere. I den senere tid har det blitt mer debatt om norsk lovgiver kan og bør utforme anskaffelsesreglene noe mer skreddersydd innenfor de rammer som EØS-avtalen setter.

Konkurranseretten har vokst frem til å bli et viktig rettsområde i perioden 1992–2011 langs to spor, som begge er beskrevet i kapittel 15.7. For det første har Norge gjennom EØS-avtalen overtatt EU-konkurransereglene, som forvaltes direkte av ESA overfor norsk næringsliv. For det andre er det gitt egne nasjonale konkurranseregler, som forvaltes av Konkurransetilsynet. Dette er rent norske regler, men de er i betydelig grad påvirket av EU/EØS-retten. Samtidig som EØS-prosessen foregikk, vedtok Stortinget i 1992 en ny norsk konkurranselov, som erstattet den gamle prisloven av 1953, og etablerte konkurranserett som et viktig område. Dette var en rent norsk lov, men samtidig var den i betydelig grad inspirert av EU-retten. Siden den gang har EU/EØS-retten fortsatt å påvirke utformingen og praktiseringen av nasjonal norsk konkurranserett, og i 2004 ble det vedtatt en ny konkurranselov som er bygget opp mer som EU/EØS-konkurransereglene.

EU/EØS-konkurransereglene gjelder bare i store saker med et grensekryssende element. I utgangspunktet er det ESA som forvalter reglene overfor Norge, men dersom sakene har virkning også for markedet i EU, skal det lite til før de faller inn under Kommisjonens ansvarsområde. I praksis har dette fungert slik at nesten alle sakene som gjelder norske selskaper har havnet hos Kommisjonen, som gjennom årene har gransket en rekke norske saker, og truffet fellende vedtak i 10 av dem. Til sammenligning traff ESA sitt første konkurransevedtak i 2010, mot Posten Norge. Videre har Kommisjonen klarert 47 fusjoner som involverer norske selskaper, herunder de fleste større og viktige fusjoner i norsk næringsliv i perioden 1994–2011. I praksis er større norske selskaper først og fremst underlagt Kommisjonens konkurranseforvaltning, selv om ESA også kan spille en rolle i enkelte saker.

Samlet sett har EU/EØS-reglene om de fire friheter, statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse på denne måten stor betydning for norsk næringspolitikk og næringsliv. Samtidig viser en nærmere gjennomgang at det er til dels betydelig handlingsrom for nasjonal politikk innenfor de rammene EØS-avtalen setter. Videre har det vært stor grad av samsvar mellom den nasjonale næringspolitiske utviklingen i Norge og utviklingen i EU/EØS i perioden 1992–2011, selv om det også har vært og fortsatt er visse spenninger. Dette er nærmere tatt opp i de avsluttende merknadene i kapittel 15.8.

Betydningen av tilknytningen til EØS for norsk næringspolitikk og næringslivets rammevilkår er et stort og sammensatt tema, som står sentralt i Utvalgets mandat. Innenfor rammene av en generell utredning av Norges forhold til EU er det likevel bare mulig å omtale hovedtrekkene. Videre er det særlig konsekvensene for norsk næringspolitikk som er mulig å kartlegge innenfor en utredning av denne typen. Så langt det har vært mulig, har vi søkt å illustrere utviklingen gjennom de konkrete sakene som har kommet opp, samt antyde noen generelle effekter for norsk næringsliv. Men en full utredning av de faktiske virkningene av EØS-avtalen for norsk næringsliv – næringsutviklingen generelt og på enkeltsektorer – ville sprengt rammene for denne utredningen.

I tillegg til gjennomgangen i dette kapittelet, er det også mye om betydningen av EU/EØS for norsk næringspolitikk og næringsliv i de påfølgende kapitlene, herunder særlig kapittel 16 om arbeidsmarked og arbeidsliv, kapittel 18 om distrikts- og regionalpolitikken, kapittel 19 om energi, miljø og klima, samt i gjennomgangen av blant annet samferdsel, finans, og forskning og utvikling i kapittel 20.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, har et avvikende hovedperspektiv på betydningen av EØS-avtalen for norsk næringspolitikk fra det som kommer frem i dette kapitlet. Etter dette medlems oppfatning er det fare for at den norske samfunnsmodellen, og norsk næringsliv, kan komme under press også i Norge som følge av det markedsliberale frislippet som EØS-avtalen påfører oss. Dette medlem viser til sine kommentarer under de avsluttende merknadene i kapitel 15.8.

15.2 EU og næringspolitikken

Ved siden av politisk integrasjon, har økonomisk utvikling vært et grunnleggende mål for EF/EU siden starten i 1957, og er det fortsatt. Det tradisjonelle EF-samarbeidet om et felles marked utgjør fortsatt kjernen i EU, og det kan på mange måter ses som en næringspolitisk modell, som har til hensikt å styrke næringslivet i medlemsstatene, og øke verdiskapingen. Tanken er å sikre dette gjennom et felles marked, uten grenser for økonomisk aktivitet mellom medlemstatene, og med lik tilgang og like vilkår for alle aktører.

De grunnleggende reglene om dette ble nedfelt i Romatraktaten i 1957 og har i hovedsak stått uendret siden. Det gjelder for det første reglene om «de fire friheter» – som blant annet setter forbud mot nasjonale restriksjoner for handel med varer og tjenester, og etablerer et felles arbeidsmarked og kapitalmarked. Videre gjelder det reglene som skal sikre like konkurransevilkår – gjennom forbud mot markedsvridende statsstøtte, krav om at offentlige kontrakter må lyses ut på anbud, og forbud mot at bedrifter undergraver markedet gjennom kartellvirksomhet, misbruk av dominerende markedsmakt m.m.

Ettersom disse prinsippene er nedfelt i traktatene, ikke er vesentlig endret siden 1957, og etter hvert gjennom politisk og rettslig oppfølgning har fått stadig økende betydning, omtales de ofte som «the European Economic Constitution» – en felles økonomisk konstitusjon for alle stater som deltar i EU-samarbeidet. Begrepet er diskutabelt, men illustrerer at dette er grunnleggende regler, en dypstruktur, som konstituerer et spesielt økonomisk regime i medlemsstatene. Dette er i sin kjerne markedsliberalt, samtidig som det er ganske fleksibelt, og åpner for ganske omfattende markedsregulering, avhengig av politisk utvikling.40 Ved å binde seg til disse reglene, forplikter EU-statene seg til å føre en spesiell form for næringspolitikk, og avstå fra tiltak som forskjellsbehandler aktører fra andre medlemsstater.

Den europeiske økonomiske grunnstrukturen er også en «konstitusjon» i den forstand at den er rettslig nedfelt, og gir borgere og bedrifter rettigheter som de om nødvendig kan påberope for domstolene mot nasjonale myndigheter. De har de også gjort, og opp gjennom årene har nasjonale domstoler og EU-domstolen bidratt i betydelig grad til å forme systemet. På grunn av EU-rettens forrang, plikter domstolene å sette nasjonale lover og vedtak til side dersom de er i strid med EU-rettens krav. For næringslivet sikrer dette en helt annen grad av stabilitet og forutberegnelighet enn dersom det ikke hadde vært slik domstolskontroll.

Den europeiske økonomiske konstitusjonen er «føderal», i den forstand at den bygger på en maktfordeling mellom EU-nivå og nasjonalt nivå. De grunnleggende økonomiske reglene er overnasjonale, men samtidig gir de nasjonale myndigheter et relativt vidt rettslig handlingsrom («margin of appreciation») til fortsatt å ha nasjonale særordninger, støttetiltak og restriksjoner, så lenge disse er legitimt begrunnet og forholdsmessige.

Denne økonomiske reguleringen i EU utgjør en næringspolitisk grunnstruktur, som skal legges til grunn både på EU-nivå og nasjonalt nivå. Det er på mange måter en næringsvennlig modell, som er opptatt av å legge forholdene til rette for næringslivet, og sikre tilgang til et felles marked, tilgang på råvarer, arbeidskraft og kapital, rett til etablering, rett til like konkurransevilkår, beskyttelse mot proteksjonisme, adgang til et rettslig klageapparat m.m. Det modellen som hovedregel ikke godtar, er nasjonale tiltak som direkte eller indirekte forskjellsbehandler nasjonalt eller lokalt næringsliv på bekostning av andre, eller som oppstiller ubegrunnete eller uforholdsmessig strenge restriksjoner på grensekryssende økonomisk aktivitet. Modellen fremmer næringsvirksomhet i EU-området generelt, men gjør det vanskeligere å særbehandle nasjonalt næringsliv.

Gjennomføringen av de økonomiske og næringspolitiske prinsippene i EU har utviklet seg over tid. Etter en periode med stagnasjon og økonomiske problemer på 1970- og begynnelsen av 1980-tallet, vedtok medlemsstatene i 1986 den såkalte Enhetsakten, som hadde som mål å opprette et «indre marked» innen utløpet av 1992. Det «indre markedet» var en effektivisering av «fellesmarkedet», som blant annet innebar en betydelig økning i harmonisering av nasjonal næringslovgivning – for å etablere felles standarder og krav til varer, tjenester, etablering, finansmarked m.m. Ved siden av å styrke økonomisk integrasjon mellom medlemsstatene, var et viktig formål å bedre konkurranseevnen, produktiviteten og verdiskapningen i europeisk næringsliv.

Gjennom EØS ble Norge og de andre EFTA-statene en integrert del av EUs indre marked, med samme tilgang og på samme vilkår som medlemsstatene. Dermed overtok de også den «europeiske økonomiske konstitusjonen» og forpliktet seg til å følge denne. Siden den gang har dette vært en grunnleggende ramme for norsk næringspolitikk, som vi skal se nedenfor.

Parallelt med etableringen av det indre marked utviklet også EU en ny næringspolitikk. I 1990 presenterte Kommisjonen en rapport som signaliserte slutten på en «vertikal» tilnærming, der midler ble kanalisert til utvalgte sektorer, og overgang til en «horisontal» politikk basert på næringsnøytrale tiltak innenfor områder som infrastruktur og FoU.41 Høsten 1994 ble dette fulgt opp med en rapport om politikk for et konkurransedyktig næringsliv, som blant annet inneholdt planer for å fremme samarbeid mellom europeiske bedrifter, sikre effektiv konkurranse og modernisere myndighetenes rolle.42 Med Maastricht-avtalen ble det i 1992 tatt inn næringspolitiske målsetninger i EU-traktatene, som i dag er nedfelt i TEUF artikkel 173.43

Arbeidet med å realisere og videreutvikle det indre marked har vært en kontinuerlig prosess i EU helt siden det var etablert i 1992, og det pågår fortsatt, og er i de senere år intensivert.

I 1997 iverksatte EU en «action plan» for det indre marked med sikte på å fjerne gjenværende hindre og å følge opp landenes praksis tettere, særlig med fokus på statsstøtte og offentlige innkjøp. Planen inkluderte også fjerning av sektorvise hindre (særlig innenfor tjenestesektorer som finans, telekommunikasjon og media). Det ble også etablert et «internal market scorebord» for å kunne overvåke arbeidet med det indre marked. Videre ble det fokusert på videreutvikling av konkurransepolitikken i EU og reglene for statsstøtte.

I 1999 vedtok EU en ny strategi for det indre marked, med fire mål: Bedre levekårene for innbyggerne i EU, styrke produkt- og kapitalmarkedene, forbedre næringsvilkårene, samt å tilpasse det indre marked i lys av en verden i rask økonomisk utvikling. Planen inneholdt også en rekke direktivforslag rettet mot tjenestenæringene.

Fra 2000 ble EU mer opptatt av betydningen av innovasjon, kunnskap og FoU som kilde til økonomisk vekst. Etablering av Lisboa-strategien og senere EUs strategi for vekst og sysselsetting, samt EUs 2020 strategi vitner alle om denne dreiningen, som blant annet realiseres ved økt satsning på forskning og utvikling gjennom EUs rammeprogrammer.

I perioden etter 2000 har EU intensivert arbeidet med å harmonisere medlemsstatenes nasjonale regulering av varer og tjenester. Evalueringer av det indre markedet viste at handelen i varer hadde utviklet seg mer eller mindre som forventet, men at tjenestesektorene, som sto for 70 prosent av aktivitetene i EU, ikke var like integrert. EU innførte derfor en rekke sektorrettete direktiver med det formål å samordne regelverket for en rekke tjenestenæringer. I 2006 ble dette fulgt opp med det generelle tjenestedirektivet, som kodifiserer EU-domstolens rettspraksis for fri flyt av tjenester, og i tillegg etablerer prosedyrer for saksbehandling og tilsyn som skal operasjonalisere arbeidet med å redusere nasjonale restriksjoner mot fri tjenesteflyt.

Europa 2020 er navnet på EUs plan for vekst og sysselsetting det neste tiåret, og omfatter syv delstrategier (såkalte flaggskipinitiativ). På bakgrunn av disse skal medlemslandene sette nasjonale mål og reformprogram. De nasjonale reformprogrammene skal bidra til at man oppnår fem hovedmålsetninger: sysselsetting, forskning og utvikling, klimaforandringer og energi, utdanning og fattigdomsbekjempelse.

Norske myndigheter har vært aktivt opptatt av å bidra til Europa 2020, og på hjemmesiden til EUs nye utenrikstjeneste er det i beskrivelsen av forholdet til Norge fremhevet at «Norway remains very supportive of the EU 2020 strategy, designed to create growth and jobs, which to a large extent Norway will also implement as part of the internal market». Norge ga innspill da strategien var i startfasen i 2009, og dette ble senere fulgt opp med høringsinnspill fra næringsministeren til EU i januar 2010 og brev fra statsministeren i mars 2010.44

Det indre marked er sentralt for Europa 2020-strategien, og i oktober 2010 lanserte Kommisjonen «Towards a Single Market Act» som var en handlingsplan bestående av 50 tiltaksområder. Igjen har norske myndigheter vært aktive, både med innspill overfor EU og ved å sende Kommisjonens forslag på høring i Norge. Innen utløpet av høringsfristen i januar 2011 hadde NHD mottatt 18 uttalelser, og i mars 2011 ble dette spilt inntil Kommisjonen. Hovedbudskapet fra Norge er tilslutning til EUs forslag, med særlig vekt på betydningen av effektiv gjennomføring av reglene om det indre marked, samt regelforenkling og målrettede tiltak mot småbedrifter.45 Den europeiske høringsprosessen munnet ut i et vedtak fra Kommisjonen 12. april 2011 om en handlingsplan for det indre marked som inneholder 12 tiltak. Disse er ikke formelt bindende for Norge, men det er fra norsk side signalisert at man vil følge dem opp.

Ved siden av selve det indre marked, og lovgivningen rundt det, foregår det også på EU-nivå et omfattende arbeid med næringspolitikk i mer snever forstand – i betydningen handlingsplaner, programmer etc for å stimulere europeisk næringsliv. Som ledd i Europa 2020-programmet vedtok blant annet Kommisjonen i 2010 en ny ambisiøs europeisk industripolitikk.46 EU har videre blant annet et omfattende rammeprogram for konkurranse og innovasjon (CIP), med en ramme på rundt 30 milliarder kroner for perioden 2007–2013, som Norge har deltatt i siden 2008 (se nedenfor).

15.3 Generelt om EU/EØS og norsk næringspolitikk 1992–2011

15.3.1 Norsk næringspolitikk ved inngangen til 1990-tallet

Da Norge i 1992 knyttet seg til EUs indre marked gjennom EØS-avtalen, var det på et tidspunkt da norsk næringspolitikk var inne i sluttfasen av en langvarig omstillingsprosess. Gjennom politiske og økonomiske nasjonale prosesser, og påvirkning fra internasjonale trender, var Norge allerede i ferd med å utvikle et næringspolitisk regime som lå svært nær EUs. Dette forenklet tilpasningen til EU, og bidro til at de nye reglene om de «fire friheter», økt konkurranse, rammer for statsstøtte, krav om utlysning av offentlige innkjøp m.m. ble ønsket velkommen av et bredt politisk flertall.

Gjennom mye av etterkrigstiden hadde norske myndigheter ført en aktiv industripolitikk med store innslag av statlig eierskap og større grad av offentlige styring, regulering og inngrep enn i de fleste markedsøkonomier. Da den økonomiske krisen på begynnelsen av 1970-tallet slo inn, svarte myndighetene med omfattende motkonjunkturpolitikk, som blant annet innebar selektive støttepakker rettet mot utsatte sektorer og enkeltbedrifter. Allerede på slutten av 1970-tallet begynte mange å se at dette fungerte dårlig, og hindret nødvendig omstilling. I 1979 nedsatte regjeringen et utvalg under ledelse av Finn Lied for å vurdere norsk industriutvikling, og det anbefalte en omlegging til mer generelle og næringsnøytrale tiltak:

«Utvalget er av den oppfatning at både den økonomiske politikk og industripolitikken i større grad må konsentrere seg om å finne fram til tiltak som kan legge forholdene til rette for vekst i de enkelte bedrifter, enn å lete fram til tiltak som tar sikte på å løse bransjeproblemer.»47

Lied-utvalget ble fulgt opp i St.meld. nr. 54 (1980–1981) «Industripolitiske retningslinjer for de nærmeste år fremover», som innebar en omlegging av norsk næringspolitikk, og la de prinsipielle retningslinjene for utviklingen utover på 1980-tallet. Nøytralitet mellom bransjer eller næringer, og bruk av generelle virkemidler var førende prinsipper. Det statlige eierskapet til en del bedrifter ble avsluttet, selv om statens eierandeler i norsk næringsliv fortsatt var store. Statsstøtte til enkeltbedrifter ble trappet ned, og erstattet av mer horisontale støtteordninger. Myndighetenes direkte inngripen i næringslivet ble redusert, og innsatsen ble mer konsentrert om tilretteleggende oppgaver. Særlig ble forskning og utdanning fremhevet, og det samme gjaldt bistand ved eksport og etablering i utlandet, veiledningstjenester og støtte til nyetablering. I 1988 ble Industridepartementet omorganisert og omdøpt til Næringsdepartementet. I St.meld. nr. 53 (1988–1989) «Om næringspolitikken» ble det nye synet på næringspolitikken oppsummert:

«Næringspolitikken er summen av det som gjøres på en rekke ulike politikkområder. [...] Følgende politikkområder er spesielt viktige for [...] å skape vekst og å styrke næringslivet: næringslivets kapitaltilgang, kunnskapspolitikk, forskning og utvikling (FoU), veier og telekommunikasjoner, miljø, energi og naturressurser, petroleumsvirksomheten.»

Dette var formuleringer som var i tråd med den næringspolitiske tankegangen og utviklingen i EF på samme tid.

I samme periode startet også en mer bevisst norsk næringspolitisk tilpasning til EUs standarder for varer og tjenester, dels i samarbeid med EF og EFTA gjennom den såkalte Luxembourg-prosessen fra 1984, og dels ensidig, som tydeliggjort i brev fra statsministeren til alle departementene i juni 1988 med instruks om å vurdere all fremtidig lovgivning «med henblikk på en eventuell harmonisering med EFs regelverk».48

Andre prosesser trakk i samme retning. I 1990 nedsatte regjeringen et utvalg for å utrede en ny norsk konkurranselov, til erstatning for den gamle prisloven av 1953, som hadde vært nedprioritert i lang tid. I utvalgets rapport fra oktober 1991 heter det at man har «hentet vesentlig inspirasjon fra ulike sider av EFs regelverk», men for øvrig var det et rent nasjonalt lovforslag, som resulterte i den nye konkurranseloven av 1993.49

Inngangen til 1990-årene markerer på mange måter et skille i norsk næringspolitikk. En særlig viktig kilde til reform var utvalget som ble nedsatt i 1987 under ledelse av Tormod Hermansen og i 1989 leverte rapporten «En bedre organisert stat» (NOU 1989:5). Her tok man til orde for å rydde opp i rigide og detaljstyrende rettslige organisasjonsformer. Flere virksomheter, spesielt innenfor samfunnsmessig tjenesteyting og infrastruktur, hadde inntil da vært organisert innenfor staten som forvaltningsorganer eller forvaltningsbedrifter. Utvalget mente at en selskapsform burde velges når staten engasjerte seg i næringsvirksomhet på forretningsmessig grunnlag. Dette fikk også bred støtte i virksomhetene selv. Behovet for reformer ble på denne måten satt på dagsordenen både fra myndighetene og de offentlige virksomhetene selv, og dette skjedde forut for og uavhengig av EØS.

Hermansen-rapporten fra 1989 bidro til å legge grunnlaget for en rekke reformer med sikte på liberalisering og deregulering av blant annet energi, tele, og postsektorene. En av de første store reformene var i det norske elektrisitetsmarkedet som ble liberalisert ved den nye energiloven fra 1990. Hovedgrunnen til el-markedsreformene var at det eksisterende markedet fungerte dårlig og medførte store kostnader. Studier hadde påvist ineffektiv produksjon, overføring og distribusjon, samt et ineffektivt marked for salg med store prisforskjeller. Reformen la opp til å utvikle et spotmarked for kraftomsetning, åpne for tredjepartsadgang til nettet og splitte opp det statlig eide selskapet Statkraft i to separate selskap – en produksjonsenhet (Statkraft) og et nettselskap (Statnett). Det ble også etablert en kontrollmekanisme gjennom NVE. Norge var et av de første landene som deregulerte sitt elektrisitetsmarked. Initiativtakere var Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet. I den grad internasjonale forhold var viktig, var det først og fremst i form av forbildehenting fra land som Storbritannia og New Zealand. I en analyse av dereguleringen av det norske el-markedet finnes det ikke noen referanser til EU/EØS. 50

Reformene i el-markedet kan sies å være illustrerende for en trend som senere fulgte. For eksempel ble Televerket omdannet fra direktorat til statsforetak og Telenor ble etablert i 1995 under ledelse av Hermansen. Postverket ble omdannet til Posten BA i 1996. Heller ikke disse prosessene kan ses som tilpasning til EU/EØS. I 1995 ble Statens kornforretning omgjort, men grunnen til det var WTO-regler, ikke EØS.51 I 1996 ble NSB omorganisert, slik at eierskap og drift ble lagt til en nyopprettet offentlig etat (Jernbaneverket), mens den operative togdriften ble organisert i nye NSB som et statlig særlovselskap, som i 2002 ble omgjort til aksjeselskap. På samme måte ble Luftfartsdirektoratet i 2000 skilt opp i Luftfartstilsynet og Luftfartsverket, som fra 2003 ble omgjort til Avinor AS.

Som en direkte konsekvens av Hermansen-utvalgets rapport ble det også nedsatt et utvalg som skulle forberede endringer i Statselskapsloven (NOU 1991: 8). Heller ikke her var EU og EØS-rettslige saker avgjørende. Utvalget behandlet kort forholdet til EFs regelverk på selskapsrettens område, og konkluderte med at ingen av disse regelverkene stiller særlige krav til organiseringen av statlig næringsvirksomhet eller foretak som fullt ut er eid av staten.

I internasjonal handelspolitikk (herunder i forhandlinger i WTO) omtales ofte handelshindringer som noe som først og fremst kan være nødvendige i et lands tidlige utviklingsfase, mens industrialiserte land lettere kan tåle og dra nytte av fri konkurranse. I den grad det er riktig, bidrar det til å forklare både utviklingen internt i Norge, og hvorfor tilpasningene til EU/EØS har gått så greit som de har.

Tilknytningen til EUs næringspolitikk gjennom EØS i 1992

Da Norge var med på å fremforhandle EØS tidlig på 1990-tallet var hovedbegrunnelsen hensynet til næringsliv og økonomi. Avtalen kom som et direkte svar på EUs planer om å etablere det indre markedet. For det første var et bredt politisk flertall bekymret for virkningene av å stå utenfor dette markedet. For det andre ønsket myndighetene også aktivt å gi norsk næringsliv det samme rammeverket som konkurrentene i EU-landene hadde.

Da EØS-avtalen ble godkjent av Stortinget høsten 1992, var man klar over at den ville få dyptgripende virkninger for norsk økonomi og næringsliv. I St.prp. nr. 100 (1991–92) er det omfattende redegjørelser for hvilke virkninger det blir antatt at EØS-avtalen vil få for norsk økonomi generelt, og for næringspolitikken og næringslivet mer spesielt.52

Generelt la proposisjonen til grunn at EØS-avtalen ville få klare positive virkninger for norsk økonomi, og at det ville være tilsvarende ulemper ved å stå utenfor det indre markedet som de fleste handelspartnerne uansett ville gå inn i. Samtidig var proposisjonen klar på at EØS-avtalen også ville innebære endringer i hvilke virkemidler som kunne tas i bruk i næringspolitikken, samt utfordringer for deler av norsk næringsliv. Under deloverskriften «EØS-avtalen og virkemiddelbruken i den økonomiske politikken» het det blant annet:

«EØS-avtalen vil innebære enkelte forpliktelser som vil ha virkninger for virkemiddelbruken i den økonomiske politikken. Det er særlig områdene statsstøtte, konkurransevilkår og reglene for offentlige innkjøp som vil bli berørt.
Forpliktelsene består i at virkemiddelbruken må utformes slik at næringsliv og arbeidstakere fra andre EØS-land stilles overfor de samme økonomiske rammebetingelsene i Norge som norsk næringsliv og norske arbeidstakere. Forpliktelsene begrenser ikke myndighetenes muligheter til å ta de nødvendige samfunnsmessige hensyn i utformingen av den økonomiske politikken. Motstykket til disse forpliktelsene er de økonomiske rettigheter og mer stabile og forutsigbare rammebetingelser norsk næringsliv og norske arbeidstakere oppnår i Vest- Europa.» (s. 404)

Under «Virkninger for norsk næringsliv» het det videre:

«Etableringen av EØS vil berøre de aller fleste norske næringer, direkte eller indirekte. Norsk tilslutning til EØS vil innebære at flere næringer enn tidligere vil bli stilt overfor direkte utenlandsk konkurranse – og bedre mulighet til å konkurrere i utlandet. Andre næringer vil bli berørt indirekte, selv om regelverket for disse ikke endres. De kan bli stilt overfor endringer i de markedene hvor de kjøper sine innsatsfaktorer eller i de markedene hvor de avsetter sine produkter, både i Norge og utlandet.» (s. 407)

Proposisjonen utdypet dette, og gikk deretter over til å analysere mulige virkninger av EØS-avtalen for forskjellige deler av norsk industri. Tjue år etter fremstår redegjørelsen og vurderingene i store trekk fortsatt som solide, selv om proposisjonen ikke overskuet den samlede gjennomslagskraften av EØS-avtalen over tid. I hovedtrekk var Stortinget og regjeringen informert om hva slags økonomisk og næringspolitisk regime man bandt seg opp til gjennom EØS-avtalen, og hvilke generelle virkninger det ville få. I hvilken grad denne informasjonen ble fanget opp og forstått er et annet spørsmål, og her var det nok variasjoner mellom aktørene.

Ikke lenge etter at EØS-avtalen var trådt i kraft, nedsatte regjeringen i mai 1995 et offentlig utvalg under ledelse av Arent M. Henriksen for å utrede norsk næringspolitikk. I august 1996 presenterte utvalget en omfattende rapport, som videreførte omstillingen fra tradisjonell industripolitikk til en bredere næringspolitikk, der myndighetenes rolle ikke var å gripe inn direkte, men å legge til rette for økt konkurransekraft, kompetanse og innovasjon, samt sørge for mer miljøvennlig produksjon og distribusjon. Betydningen av EØS-avtalen for utviklingen av norsk næringspolitikk ble fremhevet flere steder, og gikk gjennom rapporten som en rød tråd, men ble likevel viet relativt liten plass. Snarere gir Henriksen-rapporten inntrykk av at tilpasningen til EU anses som en integrert del av en generell norsk modernisering, som uansett ville ha funnet sted. Utvalget var samtidig meget klar på at «internasjonaliseringen av norsk næringsliv må føres videre», og fremhevet «viktigheten av at EØS-avtalen gis høy prioritet, og videreføres uten svekkelse», som «helt avgjørende for norsk næringsliv».53

15.3.2 Særlig om statlig eierskap som næringspolitisk virkemiddel

Næringspolitikk handler først og fremst om hvordan myndighetene kan legge til rette for privat næringsvirksomhet. Men det offentlige kan også alternativt eie næringslivet selv, og styre gjennom eierskap. I Norge er det av flere grunner en lang tradisjon for dette, som blant annet skyldes at det er staten som er den store kapitaleieren. Sammenlignet med mange andre land har Norge svak tradisjon for langsiktige private industrielle eiere (ingen wallenberger).

Dette har vart frem til i dag, og gjør at Norge sammenlignet med andre vestlige land fortsatt er karakterisert av hva professor i økonomisk historie Einar Lie nylig betegnet som «ekstremt stort» statlig eierskap i næringslivet.54 I en analyse fra 2002 ble det anslått at omfanget av det offentlige eierskapet utgjorde omlag halvparten av all næringsvirksomhet i landet (på og utenfor børs).55 Ser man kun på offentlig eierskap på børsen vil det avhenge av hvor mange statlige virksomheter som børsnoteres. Men det er likevel illustrerende at offentlig sektors eierskapsandel på Oslo Børs gikk opp fra 15 prosent i 1985 til 44 prosent i 2002, og siden har ligget ganske stabilt på mellom 30 og 40 prosent.56 Sannsynligvis har Norge det største offentlige eierskapet i næringslivet i Vest-Europa.

Figur 15.1 Innføringen av EU-kontroll (periodisk kjøretøykontroll) på 1990-tallet innebar en kraftig modernisering av den norske bilparken. Bilopphuggerne hadde en gullalder.

Figur 15.1 EU-kontrollen

Kilde: Foto: Karina Jensen / Aftenposten

Tilpasningen til EU gjennom EØS de siste årene synes ikke å ha redusert omfanget av det statlige eierskapet i Norge. EU/EØS-retten stiller ingen krav om at det offentlige må selge ut virksomhet,57 og synes heller ikke mer indirekte å ha hatt noen slik påvirkning. Sammenlignet med mange andre vest-europeiske land har privatiseringen av offentlige virksomheter i Norge i moderne tid vært beskjeden, og de gangene det har skjedd, har det vært som resultat av nasjonale politiske prosesser.

Snarere kan man spørre seg om ikke EØS-avtalen har styrket det offentlige eierskapet i Norge i perioden 1992–2011. På en viktig sektor er dette åpenbart. Utfallet av striden mellom Norge og ESA i «hjemfallssaken» gjorde at myndighetene ikke lenger kunne videreføre et system som tillot både offentlige og private eiere, men forskjellsbehandlet dem. Storting og regjering måtte derfor velge mellom liberalisering eller avvikling av private konsesjoner til landets vannkraftressurser, og valgte det siste. Gjennom endringer i industrikonsesjonsloven av 1917 ble prinsippet om offentlig eierskap til vannkraften i 2008 vesentlig styrket.58

Hjemfallssaken er spesiell. Men tanken om at offentlig eierskap kan være en måte å beholde en viss grad av nasjonal kontroll når tilpasning til EU gjør at andre deler av «verktøykassa» forsvinner, har eksistert lenge. Allerede i sitt partiprogram for 1970–73 slo Arbeiderpartiet fast at et norsk EF-medlemskap med tilpasning til Romatraktaten måtte møtes med en styrking av de statlige eierinteressene for å sikre «råderett over og kontroll med vårt lands ressurser og produksjonsutstyr».59 Tilsvarende tanker har i noen grad vært til stede i deler av norsk politikk og forvaltning gjennom de siste tjue årene, og kan både ha bidratt til at privatiseringen ikke har blitt større, og til at staten har tatt nye eierposisjoner i norsk næringsliv. For eksempel førte diskusjonen med ESA om eierbegrensninger i norsk finansnæring i 2001–2002 til at Finansdepartementet gjorde nye vurderinger av behovet for å beholde et finansmiljø i Norge, som var viktig for beslutningen om at staten ikke skulle selge seg ned under 34 prosent i DnB NOR.60

Statlig eierskap er i seg selv en form for næringspolitikk, som blant annet kan tjene til å sikre langsiktighet og forutsigbarhet, eller til å beholde kjernevirksomhet og hovedkontor i Norge. Utover dette kan eierskapet utøves mer eller mindre aktivt eller passivt. Noen offentlige virksomheter er åpent ment å være statlige styringsinstrumenter, slik som Norsk Tipping AS i pengespillpolitikken og Vinmonopolet AS i alkoholpolitikken. For andre selskaper som staten eier helt eller delvis varierer det i hvilken grad eierskapet søkes brukt til aktiv styring, men i mange av dem har staten av flere grunner valgt en bevisst passiv rolle. Dette er et politisk omdiskutert tema, som er opp til den til enhver tid sittende regjering å ta stilling til.

EØS-avtalen setter visse rammer for statlig eierskapspolitikk, særlig dersom de statlige selskapene driver økonomisk aktivitet på et konkurranseutsatt marked. I så fall stenger EU/EØS-reglene for at de gis særfordeler eller privilegert tilgang til offentlige kontrakter. Herunder stiller statsstøttereglene krav om at det offentlige må forholde seg til sine selskaper på samme måte som en privat markedsinvestor. Dersom det offentlige tilfører kapital som en privat ikke ville gjort, eller lar være å ta ut utbytte som en privat ville gjort, kan det bli regnet som ulovlig statsstøtte.61

Samtidig er det klart at staten har mye større styringsmuligheter både reelt og formelt overfor selskaper som den selv eier helt eller delvis, sammenlignet med det rent private næringslivet – dersom den ønsker å bruke det. Staten kan i prinsippet styre på samme måte som en privat investor ville ha gjort – og herunder i betydelig grad forfølge politiske mål. På den måten kan statlig eierskap for eksempel brukes til å sikre at virksomhet fortsatt forblir i Norge, og ikke selges ut eller legges ned. Også hva gjelder statsstøttereglene er handlingsrommet for den «private markedsinvestortesten» ganske vide, og terskelen høy for at ESA vil gripe inn.

Sagt på en annen måte kan staten gjennom eierskap i betydelig grad forfølge næringspolitiske mål som den under EØS-avtalen ikke kan forfølge som regulator og forvaltningsmyndighet. I hvilken grad dette har vært et bevisst underliggende element hos norske politikere og embetsmenn i perioden 1992–2011 varierer nok. Men det kan utvilsomt ha bidratt til at det ikke har vært noe omfattende politisk press for å redusere det statlige eierskapet i norsk næringsliv i den perioden EØS-avtalen har vært i kraft.

15.3.3 Norsk deltagelse i næringspolitiske programmer i EU

Gjennom hele perioden 1992–2011 har Norge deltatt aktivt i en rekke programmer og tiltaksplaner som EU har iverksatt, og som er rettet helt eller delvis mot utvikling av næringslivet.62 De viktigste av disse i dag er:

  • EUs 7. rammeprogram for forskning

  • EUs program for konkurransedyktighet og innovasjon (CIP) 2007–13

  • EUs program for fag- og yrkesopplæring (Leonardo da Vinci) 2007–13

  • Marco Polo II 2007–13

  • Eurostars

  • Media 2007–13

  • Erasmus Mundus II (2009–13)

  • Interreg

EUs generelle 7. rammeprogram for forskning (2007–2013) er et bredt generelt program, der Norge deltar fullt ut, med et brutto bidrag på over en milliard kroner i året. Et hovedformål med programmet er å styrke europeisk konkurranseevne, og mye av det er rettet mot næringslivet, herunder innovasjon og små og mellomstore bedrifter (SMBer). I samarbeidsprogrammet Cooperation er det forskningsprosjekter innenfor energi, miljø/marint og romforskning, som Norge også deltar i. Det neste rammeprogrammet vil starte i 2014, med navnet Horizon 2020. Fra norsk side er det gitt omfattende høringsinnspill til dette, både fra myndighetene og andre aktører, med forslag om blant annet maritim og arktisk forskning.

Norge deltar videre iCIP (Competitiveness and Innovation Framework Programmme) som er EUs program for konkurranseevne og innovasjon for perioden 2007–2013. Målet er å styrke europeisk næringslivs innovasjons- og konkurranseevne, fremme innovative IKT-baserte tjenester og utnyttelse av digitalt innhold, og stimulere til økt bruk av fornybar energi og generell energieffektivisering. Norge deltar her med brutto ca. 90 millioner kroner i året (625 for hele prosjektet), samt utgifter til nasjonal oppfølging og nasjonale eksperter, beregnet til 12 millioner kroner per år. CIP består av tre delprogrammer for næringspolitikk, energi og IKT, hvert av disse med flere underprogrammer og tiltak. Fra norsk side har NHD det overordnete ansvaret, og videre er OED, FAD, Difi, Innovasjon Norge og Enova med på prosessene.

Norges deltagelse i CIP ble midtveisevaluert i oktober 2011.63 Evalueringen var positiv på mange punkter, men påpekte at det var begrenset interesse blant norske aktører for CIP. Om man sammenligner Norge med de andre nordiske landene så er norsk deltakelsesrate den laveste. Rapporten nevner flere grunner til dette, herunder manglende informasjon, og det anbefales flere tiltak for å rette opp dette.

Norge deltar også i Marco Polo II-programmet som strekker seg fra 2007 til 2013, og gir tilskudd til tiltak som reduserer volumet av veitransport i EU, Kroatia og Norge. Programmet er spesielt rettet mot transportleverandører og brukere. Videre deltar Norge i Eurostars-programmet for små og mellomstore bedrifter. Programmet er bygget på samarbeid mellom Kommisjonen og nasjonale innovasjons- og forskningsråd gjennom EUREKA, som er et alleuropeisk nettverk. Et annet program som Norge deltar i er Leonardo da Vinci (2007 til 2013), som ligger under Programmet for Livslang Læring (LLP), og er myntet på bedrifter, utdanningsinstitusjoner og offentlig forvaltning. For næringslivet legger Leonardo da Vinci-programmet til rette for at bedrifter kan få støtte til å utplassere sine medarbeidere i andre europeiske land. I Norge er det Senter for internasjonalisering av høgre utdanning (SIU) som forvalter programmet, og bidraget er på ca. 30 millioner kroner i året. Innenfor LLP-programmet deltar Norge også i Erasmus Mundus II (2009 til 2013). Videre deltar Norge i MEDIA 2007–2013, som blant annet skal fremme digital teknologi og virkemidler for å øke små og mellomstore bedrifters tilgang til finansiering. Her er det norske bidraget på drøyt 20 millioner kroner i året. Endelig deltar Norge aktivt i Interreg, som er et omfattende program for regionalt samarbeid, som i betydelig grad er rettet mot lokalt og regionalt næringsliv.64

15.4 De fire friheter som ramme for norsk næringspolitikk 1994–2011

15.4.1 Betydningen av de fire friheter for norsk næringspolitikk og næringsliv

De fire friheter er først og fremst nettopp det – friheter, som gir private borgere og bedrifter grunnleggende økonomiske rettigheter, og beskytter dem mot forskjellsbehandling og uforholdsmessige restriksjoner. Reglene kan i seg selv anses som et næringspolitisk verktøy, som fremmer næringsutvikling, konkurranseevne, verdiskaping m.m. Reglene gjør det enklere å etablere virksomheter, lettere å få tilgang til et større marked, skaper likere vilkår på markedet, beskytter mot proteksjonisme i andre land, sikrer tilgang på arbeidskraft og kapital, stimulerer investeringer, etc.

Dette har også vært den viktigste effekten av reglene om de fire friheter for norsk næringspolitikk og næringsliv i perioden 1992–2011. EØS-avtalen har gitt norsk næringsliv tilgang til EUs indre marked på like vilkår, og det omfatter både markedet for handel med varer og tjenester, det felles arbeidsmarkedet og et felles marked for etableringer og investeringer. Betydningen av dette for norsk næringsliv – og for norsk økonomi mer generelt – er beskrevet og analysert ovenfor i kapittel 14.

15.4.2 Generelt om de fire friheter som skranke for norske næringspolitiske restriksjoner

Ved siden av å legge forholdene til rette for næringsvirksomhet, innebærer EU/EØS-reglen om de fire friheter også skranker for hva slags nasjonale næringspolitiske regler og tiltak norske myndigheter kan vedta. Dette følger både av hovedreglene som er inntatt i EØS-avtalens hoveddel, og av EUs omfattende sekundærlovgivningen på området, som også i sin helhet er inntatt i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett, om enn noen ganger med en viss forsinkelse sammenlignet med EU.

Hovedreglene om de fire friheter er utformet som generelle forbud mot alle nasjonale tiltak som kan innebære hindringer på den frie bevegeligheten av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital. Begrepet «tiltak» tolkes vidt, og favner ikke bare nasjonale lover og forskrifter, men også enkeltvedtak, forvaltningspraksis og enkeltstående handlinger, både fra sentrale og lokale offentlige myndigheter i vid forstand.

Figur 15.2 Våren 2003 fremla kulturminister Valgerd Svarstad Haugland forslag for Stortinget om å forby private spilleautomater for å bekjempe spilleavhengighet. Det ble starten på langvarige rettssaker. Våren 2007 slo EFTA-domstolen og Høyesterett endelig fast at forbudet var forenlig med EØS-avtalen.

Figur 15.2 Spilleautomatsaken

Kilde: Foto: Scanpix

Rekkevidden av forbudet er imidlertid bare første del av vurderingen. EU/EØS-retten åpner nemlig også for relativt omfattende unntak, som innebærer at nasjonale restriksjoner likevel kan godtas, på nærmere bestemte vilkår. Unntaksadgangen er snever dersom det gjelder nasjonale tiltak som direkte diskriminerer på grunnlag av nasjonalitet, men videre dersom dette ikke er tilfelle. De generelle kriteriene for unntak er for det første at tiltaket må være begrunnet i legitime hensyn, og for det andre at det må være forholdsmessig (proporsjonalt). Det siste innebærer at det må være egnet til å oppnå de legitime formålene, og nødvendig, i den forstand at de samme formålene ikke kan oppnås like effektivt ved tiltak som i mindre grad hindrer samhandelen.

Disse unntaksreglene er praktisk viktige, og gir nasjonale myndigheter et betydelig handlingsrom til å utforme nasjonal næringspolitikk innenfor rammene av EU/EØS-rettens krav. De fleste saker som politisk og rettslig settes på spissen dreier seg ofte om rekkevidden av unntaket – som et spørsmål om norske nasjonale restriksjoner er tilstrekkelig begrunnet i legitime allmenne hensyn og egnet og nødvendig for å oppnå dette. Dette er kriterier som er underlagt domstolskontroll, og som ved uenighet i siste hånd vil avgjøres i EFTA-domstolen eller av norske domstoler, avhengig av hvordan rettssaken kommer opp.

Det er mange former for nasjonal næringslovgivning som direkte eller indirekte kan tenkes å utgjøre restriksjoner etter EU/EØS-reglene om de fire friheter, og mange eksempler på at dette har kommet opp i praksis i Norge i perioden 1994–2011. Noen uttømmende oversikt er ikke mulig innenfor rammene av denne utredningen. I det følgende skal vi imidlertid gjennomgå noen særlig viktige kategorier som har vært oppe i praksis:

  • Konsesjonsordninger

  • Krav til erverv eller nedleggelse av næringsvirksomhet

  • Krav til utøvelse av næringsvirksomhet

  • Eierskapsbegrensninger

  • Statlige eneretter

15.4.3 Konsesjonsordninger

Et klassisk næringspolitisk verktøy er konsesjonsordninger, som innebærer krav om offentlig tillatelse for å utøve en eller annen form for næringsvirksomhet. Konsesjoner brukes gjerne der det ut fra virksomhetens karakter eller politiske hensyn er nødvendig å begrense antallet aktører. Videre kan konsesjonsordninger være en effektiv måte å påse at aktørene oppfyller kriteriene for å drive virksomheten, og kontrollere hvordan den utøves. Det kan også stilles særskilte betingelser for å få konsesjon. Konsesjonsordninger skilles gjerne fra rene registreringsordninger ved at myndighetene i større grad har et skjønn til å begrense eller avslå søknader, men skillet er ikke skarpt.

Konsesjonsordninger finnes på en rekke områder av norsk næringsliv, fra olje og gass til bank og forsikring, telekommunikasjon (tv, radio, mobilnett), energi, kollektivtransport, taxi, salg av alkohol, m.m. Den gamle industrikonsesjonsloven av 1917 gjelder konsesjoner til å eie og produsere vannkraft, mens konsesjonsloven av 2003 gjelder i hovedsak for kjøp av landbrukseiendommer, samt i noen grad hytter. Ordet «konsesjon» brukes også om tillatelser til utslipp av skadelige stoffer, tillatelse til å lagre personopplysninger m.m., som kan være en nødvendig forutsetning for visse typer næringsvirksomhet.

Figur 15.3 Reglene for tildeling av oppdrettskonsesjoner har flere ganger vært prøvet etter EØS-avtalen.

Figur 15.3 Oppdrettskonsesjoner

Kilde: Foto: Per Eide/Norges sjømatråd

Etter EU/EØS-retten vil en nasjonal konsesjonsordning etter en nærmere vurdering kunne anses som en restriksjon på retten til fri etablering og kapitalflyt. Samtidig vil slike ordninger som hovedregel være forenlige med EU/EØS-retten så lenge de praktiseres på en måte som ikke direkte eller indirekte innebærer forskjellsbehandling av aktører fra andre EU/EØS-stater. Videre er det et generelt EU/EØS-rettslig krav om at kriteriene og prosedyrene for tildeling av konsesjoner må være rimelig klare, slik at de er mulige for aktørene å forholde seg til, og ikke bare beror på nasjonalt forvaltningsskjønn. EU/EØS kan også stille visse krav til utlysning og konkurranse om konsesjoner, selv om det er omstridt hvor langt det gjelder.

Før EØS-avtalen var det etter industrikonsesjonsloven av 1917 et generelt krav om konsesjon for utenlandske aktører som ønsket å erverve fast eiendom i Norge. Dette ble opphevet, og erstattet av den såkalte ervervsloven av 1994, som er omtalt nedenfor. Med unntak av dette, er Utvalget ikke kjent med noen norske konsesjonsordninger rettet mot ikke-norske borgere som er avviklet i perioden 1992–2011 som en direkte følge av EU/EØS-rettens krav.

Derimot har det vært en del saker der norske konsesjonsordninger har vært vurdert, og der EØS-avtalen har reist spørsmål av betydning for den nærmere utformingen av kriteriene eller prosedyrene for konsesjonstildeling.

Den samfunnsøkonomisk viktigste konsesjonsordningen i Norge er den som styrer tillatelser til leting og utvinning av olje og gass, etter petroleumsloven. Den har aldri som sådan vært utfordret etter EØS. Men da EU i 1993–94 forberedte det som senere ble konsesjonsdirektivet (94/22/EF) for petroleumsvirksomhet, var det viktig for norske myndigheter at dette ble utformet på en måte som var forenlig med norske interesser. Det oppnådde man. Direktivet setter visse minstekrav til fremgangsmåten ved tildeling av utvinningstillatelser, men norsk praksis er godt innenfor disse. Det innebærer at Statoil må behandles som et kommersielt selskap på linje med andre, men det regulerer ikke statens direkte deltagelse (gjennom SDØE og Petoro), som kan skje på andre vilkår enn for private. I petroleumsloven av 1996 § 1-3 heter det at «Ingen andre enn staten kan drive petroleumsvirksomhet uten de tillatelser, godkjennelser og samtykker som kreves i medhold av denne lov», og det er fullt forenlig med EØS-retten. Når det lyses ut tillatelser (konsesjoner) må aktører fra andre EU/EØS-land kunne konkurrere på lik linje med norske selskaper, og etter § 3-5 skal utlysning av utvinningstillatelser kunngjøres to steder – i Norsk lysningsblad og i EU-Tidende.

En annen svært viktig konsesjonsordning er den som helt siden 1909 har regulert kravene til å eie vannkraft (vannfall og kraftstasjoner), etter industrikonsesjonsloven av 1917. Dette systemet skiller mellom offentlige og private eiere. Offentlige får evigvarende konsesjoner, mens konsesjonene til private kun kan være tidsbegrenset (60 år) og med krav om «hjemfall», som betyr at vannkraften tilfaller staten ved konsesjonens utløp. Denne forskjellen har stor praktisk betydning, og har gjennom årene bidratt til at nærmere 90 prosent av landets vannkraftressurser er offentlig eid, halvparten av staten og halvparten av kommuner.

Ved inngåelsen av EØS-avtalen i 1991–92 ble det fra norsk side lagt til grunn at konsesjonsordningen for vannkraft kunne videreføres, men uten at man søkte noen unntak eller garantier for dette. I 2001 startet ESA gransking. Etter en lang prosess, der norske myndigheter utredet alternative ordninger uten å komme frem til noen ny modell, endte saken i 2006 for EFTA-domstolen. I dommen fra juni 2007 ble det ikke stilt spørsmål ved konsesjonsordningen som sådan. Derimot kom EFTA-domstolen til at forskjellsbehandlingen mellom offentlige og private konsesjonshavere i seg selv skapte innelåsningseffekter i markedet som var en restriksjon på fri etablering og kapitalflyt. Videre slo den fast at en slik restriksjon i prinsippet kan godtas ut fra hensynet til å sikre offentlig eierskap. Men da må prinsippet om offentlig eierskap gjelde på en konsistent måte. Staten kan ikke ha et blandingssystem der man tillater både private og offentlige eiere, men favoriserer de siste. Etter EFTA-domstolens syn brøt industrikonsesjonslovens system mot dette kravet. Norge tapte derfor saken. Samtidig åpnet dommen for to mulige løsninger – enten å liberalisere markedet for vannkraft ved å likestille offentlige og private, eller motsatt å styrke det offentlige eierskapet og gjøre det helhetlig og konsistent. Regjeringen valgte det siste, gjennom den såkalte «konsolideringsmodellen», som fjernet muligheten for å gi nye private konsesjoner eller forlenge gamle.65 Slik ble utfallet av EØS-striden – nokså uventet for de fleste – at prinsippet om offentlig eierskap til vannkraften ble styrket.

Også ellers er produksjon og distribusjon av elektrisitet avhengig av tillatelser og lisenser etter energiloven. Den nasjonale reguleringen av elektrisitetsmarkedet er i EU/EØS i liten grad utfordret ved bruk av reglene om de fire friheter. I stedet har man i EU åpnet elektrisitetsmarkedet gradvis gjennom å vedta særskilte sektorregelverk i tre omganger i 1996, 2003 og 2009. Virkemidlene er blant annet tredjepartsadgang til nettverk og nærmere krav til organisering av kraftforsyningssektoren. Eldirektiv II fra 2003 skjerpet kravene til tredjepartsadgang og publisering av tariffer etter klare og objektive kriterier, krav om funksjonelt skille mellom nett og produksjon og salg, samt krav til tilsyns- og reguleringsmyndighetens selvstendighet. Den tredje regelverkspakken fra 2009, som ennå ikke er tatt inn i norsk rett, tar dette enda noen skritt videre, blant annet med hensyn til tilsynsmyndighetens (NVE) uavhengighet.

EUs elektrisitetsregler er EØS-relevante og er eller vil bli gjennomført i norsk rett. Så langt har det nordiske elektrisitetsmarkedet, inkludert det norske, vært ansett for å være mer liberalisert enn i EU/EØS ellers. Man har fra norske myndigheters side derfor ikke funnet det nødvendig å foreta større endringer.66 ESA foretar for tiden (høsten 2011) en omfattende gjennomgang (conformity assessment) av hvordan Eldirektiv II er gjennomført i norsk rett. Her har ESA blant annet stilt spørsmål om direktivets krav til åpne og objektive tildelingskrav er oppfylt i norsk rett, og om NVEs rolle som nasjonal regulator. Prosessen er fortsatt i en tidlig fase, men illustrerer uansett hvilke føringer EU/EØS-retten kan tenkes å legge på utformingen av det norske elektrisitetsregelverket.

Fiskeoppdrett er en annen viktig næring som fra starten har vært avhengig av konsesjon. Konsesjonsordningen som sådan er ansett forenlig med EU/EØS-retten, og dette har ikke vært problematisert i praksis. Derimot var det i perioden 1999–2002 strid om et av vilkårene i den tidligere oppdrettskonsesjonsloven av 1985, som gikk ut på at det ved tildeling kunne legges vekt på hensynet til lokalt eierskap. Kriteriet ble angrepet av et stort norskeid oppdrettsselskap basert i London, gjennom søksmål og klage til ESA. Resultatet av prosessene ble at ESA godtok at det i noen grad kunne legges vekt på hensynet til lokalt eierskap, med visse justeringer i forskrifter og forvaltningspraksis. I den nye akvakulturloven av 2005 er kriteriet om lokalt eierskap tatt ut, og erstattet av en bredere vurdering av bidrag «til verdiskaping på kysten». Endringen skyldes ikke EØS-avtalen, men skift i den nasjonale næringspolitikken på området, som følge av utviklingen i næringen selv.

Et annet illustrerende eksempel er film- og videogramloven av 1987, som inntil nylig satte krav om at omsetting av film og video i næring krevde kommunal konsesjon (løyve). Dette ga allerede høsten 1994 opphav til en viktig EØS-rettslig prinsippsak, da butikkjeden Nille fikk avslag på søknad om konsesjon til salg og utleie av video i fire kommuner på Østlandet (Ullensaker, Eidsvoll, Nes og Sørum). Nille angrep hele konsesjonsordningen på EØS-rettslig grunnlag, og hevdet at den var en ulovlig restriksjon på fri flyt av varer (videoer). Borgarting lagmannsrett forela spørsmål om dette for EFTA-domstolen, som i mai 1997 slo fast at en slik konsesjonsordning ikke innebærer noen «restriksjon» med mindre den er utformet eller praktiseres på en måte som innebar nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling. Det var ikke tilfelle. Konsesjonsordningen besto deretter frem til den våren 2010 ble enstemmig opphevet av Stortinget fordi den hadde mistet sin kulturpolitiske begrunnelse.

Sektorene for elektronisk kommunikasjon og kringkasting var frem til 1980-tallet preget av utstrakt offentlig enerett og begrenset konkurranse over landegrensene. Markedet har blitt gradvis åpnet, og liberaliseringen i Norge har skjedd i samsvar med utviklingen i EU. Blant annet gjennomfører den norske ekomloven fra 2003 et omfattende EU/EØS-regelverk, som vesentlig begrenser nasjonale myndigheters mulighet til å sette konsesjonskrav for selskaper som tilbyr elektroniske kommunikasjonstjenester. På denne bakgrunn opphevet Stortinget i 2003 et tidligere krav til konsesjon for aktører med sterk markedsstilling.67 Pliktene til å utføre de samfunnspålagte oppgavene som inngikk i Telenors konsesjon etter teleloven, gis nå i stedet ved avtale eller forvaltningspålegg. For å sikre konkurranse på markedet har Post- og teletilsynet (PT) også fått myndighet til å pålegge tilbydere med sterk markedsstilling plikt til blant annet å inngå ikke-diskriminerende avtaler om tilgang til nett. Dette er blant annet brukt til å pålegge Telenor å gi andre aktører tilgang til sine nettverk.

15.4.4 Krav til erverv eller nedleggelse av virksomheter

Etter industrikonsesjonsloven av 1917 og konsesjonsloven av 1974 var det tidligere regler som påla utlendinger plikt til å søke om konsesjon ved kjøp av fast eiendom i Norge, og som fungerte som et konsesjonskrav for utlendingers kjøp av næringsvirksomhet. Regelen var etter EØS-avtalen direkte diskriminerende ut fra nasjonalitet. Det var klart at den måtte oppheves, og det skjedde i forbindelse med gjennomføringen av EØS-avtalen i 1992. Samtidig ønsket et flertall på Stortinget å beholde kontroll, og vedtok derfor i desember 1994 i stedet en ny generell lov om erverv av næringsvirksomhet, som gjaldt likt for nordmenn og utlendinger, og som påla meldeplikt ved kjøp av næringsvirksomhet over en viss størrelse, med mulighet til å nekte tillatelse.68

Ervervsloven av 1994 var utformet etter en EØS-rettslig vurdering, og ble antatt av norske myndigheter å være forenlig med avtalen. Samtidig var den næringspolitisk omstridt. Den medførte et omfattende kontrollsystem, samtidig som alle innmeldte erverv ble godtatt – og det var diskusjon om den egentlig fylte noen funksjon.69 I 2000 startet ESA gransking av om loven var i strid med EØS-avtalen. ESAs foreløpige vurdering var at selv om loven var begrunnet i legitime hensyn, så var den neppe egnet og nødvendig. Dette kom imidlertid ikke på spissen. Etter valget i 2001 var det uansett flertall på Stortinget for å oppheve loven. Våren 2002 fremmet regjeringen forslag der den understreket at det ikke var EØS-avtalen som var avgjørende, men at loven hadde «utspelt rolla si som eit næringspolitisk verkemiddel».70 Loven ble deretter opphevet.

I 2005 la Norske Skog-konsernet ned papirfabrikken Union i Skien med 359 ansatte, mot store protester fra politikere og lokalbefolkning. Dette førte til næringspolitisk debatt, og i den forbindelse var det flere som krevde at regjeringen burde fremme en lov om forbud mot nedleggelse av lønnsomme bedrifter. Debatten raste samtidig som det var valgkamp, og i sin programerklæring fra Soria Moria høsten 2005 forpliktet den nye regjeringen seg til å arbeide for «en ny og forsterket ervervslov innenfor EØS-avtalens rammer».

Under utredningene av alternative muligheter, ble det tidlig klart at en norsk lov som ville forby eller vesentlig hindre nedleggelse av virksomhet ville være problematisk etter EØS-avtalen, samt også svært vanskelig å utforme og praktisere. I stedet fremmet regjeringen høsten 2007 forslag til det som ble Lov om meldeplikt ved nedlegging av næringsverksemd (omstillingslova) av 2008 nr. 38.71 Etter loven skal eier av bedrifter med over 30 ansatte melde fra til fylkeskommunen når det er planer om nedleggelse, innen tretti dager før endelig beslutning treffes. Videre skal det legges til rette for en prosess mellom bedrift, ansatte og myndighetene, samt NAV og Innovasjon Norge, med sikte på å vurdere tiltak for videre drift eller redusere negative konsekvenser av nedleggelsen. Loven setter kun krav til prosessene, og innebærer ingen materielle hindringer mot nedleggelse. I forarbeidene er det grundig redegjort for forholdet til EØS-retten, og den er ansett forenlig med avtalen.

Noen «ny og forsterket ervervslov» kan omstillingslova av 2008 knapt kalles. Og det er heller ikke mulig innenfor rammene av EØS dersom man med det mener en lov som skal innebære mulighet til å innføre nye vesentlige offentlige restriksjoner på kjøp, drift, salg eller nedleggelse av virksomhet av hensyn til å beskytte nasjonale arbeidsplasser. Det er ikke forenlig med EØS-avtalen. Derimot har nasjonale myndigheter et bredt handlingsrom til å vedta ervervslovgivning som stimulerer og legger til rette for økt næringsvirksomhet.

15.4.5 Krav til utøvelse av næringsvirksomhet

I en moderne økonomi stilles det en lang rekke krav til utøvelse av forskjellige former for næringsvirksomhet, som med en samlebetegnelse gjerne kalles næringsreguleringsrett. Det kan gjelde krav til produksjon og omsetning av varer, men fremfor alt krav til forskjellige former for tjenesteyting, innen alle slags bransjer. EU/EØS-retten inneholder selv en lang rekke krav til næringsvirksomhet, på områder der man har blitt enige om felles regler for dette, enten i form av minstekrav eller absolutte krav (minimumsharmonisering eller totalharmonisering). Utover dette er det fortsatt adgang for nasjonale myndigheter til å stille krav, så lenge dette utformes på en måte som ikke direkte eller indirekte innebærer forskjellsbehandling aktører fra andre EU/EØS-stater, eller på andre måter oppstiller restriksjoner på markedsadgangen som ikke er legitimt begrunnet og forholdsmessige.

Samtidig som EU/EØS-statene fortsatt har en relativt vid adgang til å regulere nasjonalt næringsliv, er de ulike nasjonale reguleringer som dette medfører en utfordring for aktørene i det felles markedet. Det løpende arbeidet med å realisere «det indre marked», som har pågått gjennom hele perioden 1994–2011, innebærer derfor en kontinuerlig og dynamisk prosess for å gjennomgå og etterprøve nasjonale standarder og kriterier med sikte på å bygge ned gamle og nye hindringer for handel med varer og tjenester.

Dette arbeidet har kommet lengst hva gjelder nasjonale varestandarder, men fortsatt gjenstår mye sett fra et EU/EØS-perspektiv. Etter EØS-høringsloven av 2004 skal alle nye nasjonale tekniske krav til varer meldes inn til ESA, og kan ikke vedtas før tidligst tre måneder etter at ESA har mottatt meldingen. Dette gir ESA mulighet til å stanse nye nasjonale krav til varer som vil være i strid med de generelle reglene.

I juni 2008 vedtok EU et nytt generelt regelverk for å bedre vareflyten, som blant annet har felles regler for markedstilsyn og for prosedyrer som myndighetene skal følge dersom de krever at nasjonale regler skal gjelde for varer som allerede er lovlig omsatt i et annet EU/EØS-land.72 Denne såkalte «varepakken» trådte i kraft i EU i 2010, men prosessen med å ta det inn i EØS har av flere grunner tatt lenger tid, og den er ennå ikke gjort til del av avtalen, enda den klart nok er EØS-relevant. I sitt skriftlige innspill til Utvalget har NHO pekt på at norsk næringsliv er avhengig av like konkurransevilkår i hele EU/EØS-området, og at det derfor er uheldig at et sentralt regelverk som «varepakken» ennå ikke er inntatt i EØS-avtalen, langt mindre gjennomført i Norge.73

Nasjonale standarder og krav til tjenesteyting har tradisjonelt vært vanskeligere og mer sensitivt å regulere enn varer, og her har prosessene i EU kommet kortere. Dette var bakgrunnen for at EU på begynnelsen av 2000-tallet satte i gang et omfattende arbeid med det som endte opp som det såkalte tjenestedirektivet av 2006. Igjen tok prosessene i EØS noe lengre tid, blant annet som følge av at direktivet var politisk omstridt i Norge, og først ble godkjent av Stortinget våren 2009.74

Tjenestedirektivet ble deretter inntatt i EØS-avtalen i april 2009, og gjennomført i Norge ved lov av 2009 nr. 103 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven), som trådte i kraft i desember samme år. Loven gjelder i prinsippet alle former for tjenesteyting, med unntak av en del sektorer som er unntatt.75 Den skiller mellom (i) tjenesteyters rett til å etablere seg i Norge, og (ii) adgangen til å tilby og motta tjenester på tvers av landegrensene. Direktivet er i all hovedsak en kodifisering av krav som etter EU-domstolens rettspraksis allerede fulgte av hovedreglene, men innebærer også nye prosedyrer for saksbehandling, tilsyn og kontroll.

For etablering av tjenestevirksomhet i Norge godtar direktivet i prinsippet at det kan gjelde nasjonale «tillatelsesordninger» (krav om godkjenning), men legger føringer for hvordan disse nærmere må utformes, og lister opp en rekke krav som nasjonale myndigheter ikke kan gjøre gjeldende. For grensekryssende tilbud av tjenester som lovlig kan tilbys i en annen EU/EØS-stat er mulighetene for nasjonale restriksjoner snevrere, men også her er det en viss adgang å stille nasjonale krav, så lenge de er legitimt begrunnet og forholdsmessige.

I forbindelse med gjennomføringen av tjenestedirektivet var det plikt for myndighetene til å melde inn til ESA alle nasjonale tillatelsesordninger og krav til tjenesteytere. Dette ble kartlagt i Norge i 2008–9, og resultatet var en liste på 78 slike ordninger, som spenner fra konsesjonskrav, krav om tillatelse eller godkjenning for å tilby visse former for tjenester, bevillinger og autorisasjoner.76 Listen gir en interessant gjennomgang av offentlige krav til tjenesteyting i et moderne regulert samfunn, og spenner over et vidt register, fra klassiske krav til autorisasjon av regnskapsførere, godkjenning av trafikkskoler, krav om skjenkebevilling etc., til mer ukjente og spesialiserte krav. Som eksempler kan nevnes:

  • Lisens for ervervsmessig luftfotografering

  • Tillatelse til å utnytte en forsvarsviktig oppfinnelse

  • Godkjenning av lokaler for tatoverings- og hulltaksvirksomhet

  • Bevilling til å reparere skytevåpen og tilvirkning av ammunisjon (børsemakerbevilling)

  • Tillatelse til innsamling, mottak og tilintetgjøring av eksplosiv vare

  • Godkjenning som skadedyrbekjemper

  • Tillatelse for andre enn veterinærer for å drive med inseminering av husdyr

  • Tillatelse til drift av hestepensjonat

  • Godkjenning for arbeid med forsøksdyr

  • Tillatelse for drift av opplagsplass eller anlegg for behandling av avfall

  • Løyve for å drive handelsvirksomhet med brukte og kasserte ting

  • Konsesjon for drift av markedsplass for omsetting av elektrisk energi

I forbindelse med kartleggingen av de norske kravene til tjenesteyting, opplyste NHD i april 2009 at det ikke var identifisert noen behov for endringer i eksisterende ordninger eller krav som følge av tjenestedirektivet.77

Hvorvidt dette vil bli godtatt i Brussel er et annet spørsmål, og gjenstår å se. I den pågående prosessen med gjennomgang av medlemsstatenes tjenestesektorer evalueres EFTA-landene ikke internt i EFTA, men direkte av EU-institusjonene, på linje med medlemsstatene. Først ble de 30 EU/EØS-statene i 2009 inndelt i seks grupper, som gjennomgikk hverandres ordninger og diskuterte disse. Norge var her i gruppe med Danmark, Polen, Tyskland og Island. Deretter hadde man i 2010 til sammen syv møter der samtlige 30 stater deltok. Kommisjonen utarbeidet etter dette en omfattende rapport om prosessen, som kommenterer samtlige nasjonale restriksjoner, og som i januar 2011 ble oversendt Europaparlamentet og Rådet til videre oppfølgning.78 Her trekkes flere av de norske ordningene frem. Rapporten er imidlertid ikke en endelig vurdering, men et arbeidsdokument, som danner grunnlag for videre evalueringer. Dersom det vil være tale om å innlede prosess mot noen av de norske tjenesterestriksjonene vil dette måtte gjøres av ESA på vanlig måte.

Den pågående evalueringen i EU gjelder eksisterende restriksjoner på fri bevegelighet av tjenester. Dersom Norge skal innføre nye nasjonale krav til tjenesteyting må det fra og med desember 2009 meldes inn til ESA, med en begrunnelse for hvorfor det er ansett å være nødvendige ut fra allmenne hensyn. Dette setter krav til skjerpet bevissthet og begrunnelse for nye krav til tjenestenæringene, og etablerer et system for løpende tilsyn som er ment å gjøre EU/EØS-reglene mer effektive. Oppgaven med å føre nasjonal oversikt over alle eksisterende og nye krav til tjenesteyting, og ivareta den løpende kontakten med ESA, er lagt til Nærings- og handelsdepartementet (NHD), som på den måten har fått en sentral koordinerende rolle innad i norsk forvaltning.

15.4.6 Eierskapsbegrensninger

Et tradisjonelt næringspolitisk virkemiddel er å oppstille eierskapsbegrensninger, for hvor stor del av en næring eller bedrift en enkelt aktør kan eie eller kontrollere. Hensikten er gjerne å unngå konsentrasjon av eiermakt, eller av andre grunner fremme særskilte ønsker om spredt eierskap. Slike begrensninger har blant annet vært brukt innenfor bank og forsikring, fiskerisektoren, media m.m.

Regulering av eierskap i mediene er vanlig i mange land, og er i Norge nedfelt i medieeierskapsloven av 1997 nr. 53, som setter skranker mot kontroll med mer enn 1/3 av samlet dagspresse, radio eller fjernsyn. Utvalget kjenner ikke til noen eksempler på at denne ordningen har vært kritisert på grunnlag av EØS-avtalen.

Eierskapsbegrensningene i finansnæringen har derimot vært et omstridt EØS-rettslig tema.79 I 1988 ble det innført en generell hovedregel om at ingen kunne eie mer enn 10 prosent av norske finansinstitusjoner (bank, forsikring m.m.). Formålet var blant annet å fremme effektiv konkurranse, begrense krysseierskap, og spre økonomisk makt i samfunnet. Under EØS-forhandlingene ble det tatt opp om dette var forenlig med EU/EØS-retten, og Norge fikk det man oppfattet som forsikringer fra Kommisjonen om at det var greit. I St.prp. nr. 100 (1991–92) ble det lagt til grunn at eierbegrensningene kunne videreføres. I desember 2000 sendte imidlertid ESA et formelt åpningsbrev til norske myndigheter, der man blant annet anførte at begrensingene var i strid med reglene om fri bevegelighet av kapital, slik disse måtte tolkes i lys av EU-domstolens nyere rettspraksis. Dette ble fulgt opp med en «rådgivende uttalelse» i oktober 2001. Finansdepartementet nedsatte da et hurtigarbeidende utvalg, som i januar 2002 fremla rapport.80 Utvalget konkluderte med at eierbegrensningsreglene var i samsvar med EØS-avtalen, men samtidig ble det foreslått å erstatte 10 prosent-regelen med et skjønnsbasert eierkontrollregime basert på EU/EØS-rettens egne egnethetsvurderinger. Dette ble også resultatet av stortingsbehandlingen våren 2002, og ESA frafalt deretter sine innsigelser.

Det nye skjønnsbaserte regimet for eierkontroll som ble innført i 2002 gir i realiteten Finansdepartementet og Finanstilsynet økt innflytelse sammenlignet med tidligere, som blant annet illustrert da den islandske banken Kaupthing høsten 2007 ble nektet å kjøpe seg opp til 25 prosent av aksjekapitalen i Storebrand.

Videre førte diskusjonen om eierbegrensningene i 2001–2002 til en debatt om behovet for å sikre et visst nasjonalt eierskap til norsk finansnæring, og hvordan slikt eierskap best kunne ivaretas. Kortversjonen av vurderingene ble at man ønsket å beholde et visst nasjonalt eierskap for blant annet å sikre et nasjonalt kompetansesenter for finans- og kapitalforvaltning. Videre ble det erkjent at «verktøykassa» for å sikre slikt eierskap måtte gjennomgås. Én måte å sikre nasjonalt eierskap på var gjennom statlig eierskap, og dette ledet til beslutningen om å beholde 34 prosent av aksjene i DnB NOR på statlige hender.

Reformen i 2002 endret ikke de særskilte eierbegrensningene for børser og andre finansielle infrastrukturforetak, som gikk ut på at ingen kunne eie mer enn 10 prosent av aksjene i en norsk børs (i praksis Oslo Børs ASA og kraftbørsen Nord Pool ASA), eller mer enn 10 prosent av verdipapirregistre eller 20 prosent av oppgjørssentraler. Siden 2003 har dette vært løpende drøftet med ESA, og våren 2009 ble det vedtatt lovendringer som liberaliserte rettstilstanden, og åpnet for at eiere som selv driver børslignende virksomhet etter en skjønnsbasert vurdering kan få konsesjon til erverv. For andre typer eiere gjelder fortsatt en begrensning på 20 prosent etter børsloven. Endringene førte til at kraftbørsen Nord Pool nokså umiddelbart ble kjøpt opp av svenske NASDAQ OMX. Hva gjelder de gjenværende begrensningene på eierskap til Oslo Børs, mener ESA fortsatt at de er uforenlige med EØS-avtalen, og tok i juli 2011 ut sak mot Norge for EFTA-domstolen for å få fastslått dette. Dom i saken kan ventes i løpet av 2012.

Innenfor fiskerisektoren er det en tradisjon både for krav til ervervstillatelse og for eierskapsbegrensninger til fartøy. I forbindelse med EØS-forhandlingene ble det tatt inn et eget unntak i protokoll 9 som innebærer at utlendinger ikke kan eie mer enn inntil 40 prosent av selskap som direkte eller indirekte eier fiskefartøy. Hva gjelder eierskap i oppdrettsnæringen, er det ikke noe tilsvarende unntak, og her er det uenighet mellom ESA og Norge om hvor langt EØS-avtalen rekker. I oppdrettsnæringen har det lenge vært regler om eierskapsbegrensninger, og etter gjeldende rett kan ingen eie mer enn 25 prosent av næringen (definert som samlet konsesjonsbiomasse). Høsten 2010 ble denne begrensningen klaget inn til ESA av selskapet Marine Harvest, som kontrolleres av Jon Fredriksen, og som eier ca. 22 prosent av norsk oppdrettsnæring, og ønsker å ekspandere videre. Saken er fortsatt i en tidlig fase, og ESA har ennå ikke gitt tilkjenne noe syn på spørsmålet (november 2011).

15.4.7 Statlige eneretter

En særlig inngripende form for næringsrestriksjon er der staten gir en enerett til en bestemt aktør, og dermed oppretter en nasjonal monopolordning. Slike eneretter kan komme i mange former. I noen land kjenner man eneretter som gis til private rettssubjekter, men det har det vært lite av i Norge i moderne tid.81 Derimot har det vært mange områder der Stortinget har bestemt at visse typer tjenester av særlig samfunnsmessig betydning bare skal kunne tilbys av staten, og da gjennom en enkelt offentlig etat eller et heleid statlig selskap.82 Det har omfattet områder som telekommunikasjon, jernbane, post, legemidler, alkohol, pengespill m.m.

EU/EØS-retten forbyr ikke nødvendigvis slike statlige eneretter, men stiller krav til at de må være legitimt begrunnet og forholdsmessige, og at de ikke må fungere på en måte som skaper forskjellsbehandling i markedet.83

Figur 15.4 Vinmonopolet ble på grunnlag av EØS-avtalen utfordret i flere rettssaker på midten av 1990-tallet. Import- og eksportmonopolet måtte oppheves - mens salgsmonopolet besto.

Figur 15.4 Vinmonopolet

Kilde: Foto: Brage

Av de tradisjonelle statlige eneretter som fortsatt gjaldt i Norge for tjue år siden, er noen avviklet som følge rent norske politiske prosesser, noen få som følge av EU/EØS-tilpasningen, og noen få er videreført etter en nærmere vurdering.

En monopolordning som ble avviklet i 1992 var den eneretten som Norsk Medisinaldepot (NMD) hadde på import, eksport og engrossalg av legemidler i Norge. NMD var etablert i 1953 som et helsepolitisk instrument. Utover på 1980-tallet startet en politisk debatt om eneretten fortsatt var nødvendig, men det var først i forbindelse med gjennomføringen av EØS i 1992–93 at den ble opphevet, som en direkte følge av avtalen. Avviklingen av eneretten ble vedtatt av Stortinget med bredt flertall (81:17), mot stemmene fra Sp og SV, som var bekymret for tap av statlig kontroll med legemiddel- og helsepolitikken.84 Det er påpekt at selv om EØS-avtalen fungerte som utløsende faktor, var den helsepolitiske begrunnelsen for en offentlig monopolordning allerede betydelig svekket ved inngangen til 1990-tallet.85

Etter at eneretten var opphevet, fortsatte NMD som et statlig eid selskap, men uten noen helsepolitisk rolle. Begrunnelsen for det offentlige eierskapet var derfor borte, samtidig som statens dobbeltrolle som regulerende myndighet og eier av største aktør på markedet ble ansett problematisk. I 1999 ble derfor selskapet delprivatisert, og i 2001 solgt til et stort tysk legemiddelselskap. Navnet Norsk Medisinaldepot er fortsatt i bruk, og selskapet er fortsatt Norges største leverandør, men ca. 50 prosent av markedet, for uten å drive detaljhandel gjennom apotekkjedene Vitusapotek og Ditt Apotek.

De norske enerettsordningene som har skapt størst EØS-rettslig strid i perioden 1994–2011 gjelder alkohol og pengespill (gambling). Dette er tradisjonelle eneretter som er begrunnet i et politisk ønske om å kontrollere og begrense områder som anses potensielt samfunnsskadelige. På begge feltene har det vært omfattende EØS-rettslige tvister, som følge av at private aktører og ESA har angrepet monopolordningene.

alkoholområdet hadde det daværende Vinmonopolet på begynnelsen av 1990-tallet enerett til import, eksport og salg av all alkohol over 4,75 prosent. Da EØS-avtalen ble inngått, ble det fra norsk side ensidig lagt til grunn at denne ordningen kunne videreføres. EU-siden hadde imidlertid ikke gitt noen tilsagn om dette, og det tok ikke lang tid før de første sakene kom opp. Allerede i 1995 avsa EFTA-domstolen dom i en finsk sak, der den kom til at den tilsvarende finske statlige enerettsordningen på import og eksport av alkohol ikke var forenlig med EØS-avtalen.86 Etter dette var det klart at det norske import- og eksportmonopolet heller ikke kunne videreføres, og etter at ESA hadde tatt opp saken, bøyde norske myndigheter seg for dette, og avviklet ordningen med virkning fra januar 1996. Det daværende Vinmonopolet ble splittet i to, og den virksomheten som gjaldt produksjon, import og eksport skilt ut som et eget selskap med navn Arcus AS. Arcus var opprinnelig et statlig heleid selskap, men ble i 2001–2003 i to etapper solgt til det norske selskapet Sucra AS, som i 2005 solgte det videre til et svensk investeringsselskap.87 Arcus AS er i dag heleid svensk, og er den største leverandøren av vin og brennevin i Norge, samt den største brennevinsprodusenten.

Eneretten på salg av alkohol til vanlige forbrukere var ikke berørt av den første dommen fra EFTA-domstolen i 1995, og ble videreført gjennom Vinmonopolet AS, som et heleid statlig selskap. ESA tok heller ikke opp dette. Det gjorde imidlertid private aktører. I tiden som fulgte var det flere norske saker for EFTA-domstolen om ulike sider av Vinmonopolordningen.88 Den avgjørende dommen falt imidlertid i EU-domstolen i oktober 1997 i den såkalte Franzén-saken, som gjaldt det tilsvarende svenske Systembolaget.89 Her kom EU-domstolen til at dette var begrunnet i legitime hensyn og forenlig med EU-rettens krav. Etter det har det ikke vært rettslige angrep på Vinmonopolets enerett til salg av alkohol.

Adgangen til å organisere pengespill er i Norge strengt regulert, slik at tillatelse til å tilby enkelte former for lotteri, bingo, skrapelodd m.m. etter lotteriloven av 1995 bare kan gis til ideelle organisasjoner. Andre former for spill har lenge vært underlagt eneretter. Etter totalisatorloven av 1927 er det bare den private stiftelsen Norsk Rikstoto som kan tilby hesteveddeløp, og etter pengespilloven av 1992 (som erstattet tidligere lover fra 1946 og 1985) har statsforetaket Norsk Tipping lenge hatt enerett på lotto og andre sportsspill (særlig fotball). I 2003 utvidet Stortinget denne eneretten til også å omfatte spilleautomater.

De norske enerettene på pengespill ble i 1992 ansett for å være forenlige med EØS-avtalen, og ble ikke for alvor angrepet det første tiåret avtalen var i kraft. I perioden fra 2003–2008 ble de angrepet gjennom to omfattende søksmål. Det ene gjaldt Stortingets lovvedtak sommeren 2003 om å forby private spilleautomater, og i stedet innføre en sterkt begrenset statlig enerett for Norsk Tipping. Dette betød i realiteten avvikling av et privat marked med over 150 kommersielle aktører og en årlig netto omsetning på mange milliarder kroner. Automatbransjen klaget saken inn for ESA, og tok samtidig ut stevning for norske domstoler. Dette førte til to parallelle rettsprosesser, som begge til slutt endte med at innføringen av den nye eneretten på spilleautomater ble akseptert som forenlig med EØS-avtalen – av EFTA-domstolen i mars 2007 og av Høyesterett i juni 2007.90

Den andre rettssaken ble anlagt av det internasjonale pengespillselskapet Ladbrokes i 2004. Ladbrokes ønsket å tilby et bredt spekter av pengespill i Norge, og anførte at både enerettene til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, samt kravet om at andre spill bare kan tilbys av ideelle organisasjoner, var uforenlig med EØS-avtalen. Saken verserte for norske domstoler i flere år, og underveis ble det innhentet en rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen i mai 2007. Ladbrokes tapte første runde i Oslo tingrett i 2009, og etter å ha anket til lagmannsretten, ble saken senere trukket. En medvirkende årsak kan ha vært at EU-domstolen i en prinsipiell dom fra september 2009 i en portugisisk sak slo fast at nasjonale myndigheter har et vidt handlingsrom til å ha restriktive nasjonale statlige enerettsordninger på pengespillsektoren.91

I et bredere europeisk perspektiv kan to norske pengespillsakene ses som trefninger i en pågående kamp mellom tradisjonelle statlige pengespillmonopoler (som finnes i nesten alle vesteuropeiske land) og en raskt voksende internasjonal spillbransje. Det siste tiåret har det vært et stort antall rettssaker om dette, både for nasjonale domstoler og EU-domstolen. De to norske ble ansett som viktige prinsippsaker, og et stort antall EU-stater ga innlegg for EFTA-domstolen til støtte for den norske stat. Så langt har statene vunnet den rettslige kampen, i den forstand at forslag om liberaliserende EU-lovgivning er avvist, og at EU-domstolen har anerkjent statlige pengespillmonopoler som forenlige med EU-retten. Økonomisk og teknologisk er det imidlertid den private spillbransjen som er på offensiven, i hovedsak basert på vekst i pengespill over internett fra servere plassert et lite antall særlig liberale land.

For andre tradisjonelle statlige enerettsordninger er hovedbildet at mange gradvis er avviklet på 1990-tallet. For det første har man åpnet opp for private konkurrenter, og for det andre har man omgjort det som tidligere var offentlige etater (Televerket, Postverket, Luftfartsverket osv) til statlig eide selskaper, etter hvert organisert som AS, og delvis privatisert noen av dem.

Dette er en generell prosess, som i hovedsak har vært drevet frem internt i Norge, ut fra nasjonale politiske avveininger. Samtidig har EU/EØS også spilt en rolle – men den har vært ganske varierende fra sak til sak. EU/EØS oppstiller ikke noe generelt krav om liberalisering av offentlige tjenester, men på enkelte utvalgte sektorer har man i EU gradvis søkt å åpne opp, gjerne i etapper, og gjennom sekundærlovgivningen gradvis innført krav om hel eller delvis liberalisering. Her har Norge på flere viktige områder gått foran, og liberalisert på egen hånd, i forkant av liberaliseringen i EU. Det gjelder særlig innenfor energi- og telesektoren. På andre områder er det EU/EØS som har vært drivkraften. Eller de to drivkreftene har fungert parallelt, og utfylt hverandre.

På energisektoren gjennomførte Norge som tidligere nevnt en omfattende liberalisering og deregulering gjennom energiloven av 1990, som åpnet det norske elektrisitetsmarkedet. Dette var en rent nasjonal reform, som også var påvirket av internasjonale trender, men som verken direkte eller indirekte kan ses som utslag av tilpasning til EU. Senere har man i EU gradvis søkt å åpne opp elektrisitetssektoren i medlemsstatene, som tradisjonelt har vært dominert av offentlige enerettsforetak i mange land. Gjennom det meste av perioden fra 1994 har Norge her vært et foregangsland, som har tjent som inspirasjon for Kommisjonens forsøk på deregulere det europeiske elektrisitetsmarkedet. Først i de senere år har prosessene i EU kommet så langt at EU/EØS-reglene nå stiller krav som på noen punkter kan medføre behov for endringer i norsk energilovgivning.92

Statlige eneretter er noe annet enn tjenester av allmenn interesse som anses som offentlige oppgaver (helse- og sosialtjenester, utdanning, vann, kloakk, renovasjon m.m.), slik at de bare kan tilbys av offentlige etater, som oftest gjennom kommunene. Her er hovedregelen at EU/EØS ikke setter noe krav om konkurranseutsetting eller privatisering av slike sektorer. Det er opp til nasjonale myndigheter om de bare skal kunne tilbys av det offentlige, eller også av private aktører. Men dersom nasjonale myndigheter kommer til at man ønsker å åpne for privat konkurranse, og tillater dette, så vil EU/EØS-retten kunne komme inn som et krav om likebehandling. Og da kan EØS-retten komme inn som et krav om likebehandling. (Gjelder likevel ikke fullt ut – hvis det er anerkjent som en «allmenn tjeneste» så kan man i noen grad regulere offentlige etater som tilbyr dette annerledes enn private – som blant annet illustrert i saken om private barnehager).

Dersom stat eller kommuner skiller ut de deler av sin virksomhet og etablerer det som offentlig eide selskaper, som skal konkurrere i markeder som også er åpnet for private, så kommer EU/EØS-retten inn med full tyngde, og setter krav om likebehandling. Poenget at da kan de ikke lenger favoriseres gjennom direkte og indirekte støtte, kryssubsidiering mellom skjermet og konkurranseutsatt virksomhet, eller ved tildeling av offentlige kontrakter uten konkurranse. Det som særlig da kommer inn som skranker er med andre ord reglene om statsstøtte og offentlige anskaffelser (se nedenfor).

15.4.8 Sammenfatning – de fire friheter som næringspolitisk rammeverk

Som gjennomgangen vil ha vist, fungerer EU/EØS-reglene om de fire friheter som et generelt rammeverk for norsk næringspolitikk, som i prinsippet legger føringer på all offentlig næringsregulering, og forbyr forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, samt i noen grad også andre nasjonale restriksjoner. Gjennom årene har disse reglene vært påberopt i en lang rekke saker, på mange områder av norsk næringsliv, fra store og politisk omstridte saker om statlige eneretter og eierbegrensninger til en løpende og udramatisk harmonisering av standarder og krav for varer og tjenester. Reglene om de fire friheter er i prinsippet gitt for å fremme grensekryssende økonomisk aktivitet, men har også i praksis vel så stor betydning som rammeverk for det nasjonale markedet.

I perioden 1992–2011 har det vært en generell liberalisering og nedbygging av restriksjoner på utøvelse av næringsvirksomhet i Norge. Dette skyldes dels norske politiske prosesser, som startet lenge før 1992, og dels tilpasningen til EU gjennom EØS. De to prosessene har i hovedsak trukket i samme retning, og utfylt hverandre.

Selv om EU/EØS-reglene om de fire friheter på denne måten har bidratt til å begrense det politiske handlingsrommet, så er det som vist fortsatt betydelig handlingsrom igjen for nasjonale næringspolitiske regler og tiltak, selv om disse kan fungere som restriksjoner på samhandelen. Vilkåret er at slike restriksjoner da må være legitimt begrunnet og forholdsmessige. Flere restriktive norske ordninger er som vist videreført i opprinnelig eller endret versjon, og ved noen tilfelle er det også vedtatt nye skjerpete restriksjoner, som ved innføringen av en ny statlig enerett på spilleautomater i 2003, og styrkingen av det offentlige eierskapet til vannkraften i 2007–8.

Der norske myndigheter har ønsket å videreføre nasjonale næringspolitiske mål, har man langt på vei klart det å gjøre dette, enten ved å opprettholde eksisterende restriksjoner, eller ved å ivareta samme formål gjennom alternative tiltak innenfor rammene av EØS-avtalen.

15.5 Reglene om offentlig støtte (statsstøtte)

15.5.1 Hovedtrekk

Statsstøtte har vært et av de praktisk viktigste områdene under EØS-avtalen i hele perioden 1994–2011. Det har også vært et av de politisk mest utfordrende. Gjennom EØS har Norge overtatt EUs statsstøtteregler fullt ut, og dette har lagt viktige føringer på norsk politikk og praksis de siste tjue årene, både generelt og i en rekke enkeltsaker.

Statsstøtte kom inn som et nytt rettsområde med EØS. Før 1994 sto nasjonale bevilgende myndigheter i all hovedsak rettslig fritt til å gi økonomisk støtte til de bedrifter og næringer man måtte ønske. Med EØS-avtalen ble dette rettslig regulert, på en måte som setter skranker, og som kontrolleres av EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Statsstøtte er eksempel på at EØS-avtalen har medført «rettsliggjøring» av et helt nytt område.

Statsstøttereglene er bygget opp som et generelt forbud, med en rekke unntak. All støtte er i utgangspunktet forbudt, med mindre den likevel kan godkjennes. Støttebegrepet tolkes vidt, og omfatter ikke bare direkte økonomiske tilskudd, men også andre former for direkte eller indirekte subsidier. Dette har ledet til den utbredte misforståelse at EØS forbyr statsstøtte. Slik er det ikke. Det gis hvert år betydelig statsstøtte i Norge (som i EU-statene). Men dette er underlagt regler som blant annet krever at støtten er begrunnet i fornuftige formål, at den ikke er konkurransevridende, ikke uforholdsmessig stor, etc.

Formålet med statsstøttereglene i EU/EØS er å sikre likebehandling og forutsigbarhet i markedene, fremme integrasjon, motvirke kameraderi og korrupsjon, bidra til samfunnsøkonomisk effektivitet og forsvarlig styring, samt unngå ødeleggende subsidiekonkurranse mellom stater. Reglene bidrar til likere konkurransevilkår, og gir også nasjonale myndigheter (sentralt og lokalt) et grunnlag for å binde seg til masten, og stå imot krav om særbehandling. Men der behov for støtte er godt begrunnet, er det fortsatt et betydelig handlingsrom for å gi dette.

Målt i andel av BNP synes støttenivået i Norge å ligge omtrent på et europeisk gjennomsnitt (med unntak for landbruk). Siden «statsstøtte» etter EU/EØS-retten er et svært vidt begrep, som kan omfatte mange forskjellige økonomiske ordninger, er det vanskelig å angi noe samlet tall. Men hvis man holder seg til statlig næringsstøtte over statsbudsjettet, viser tallene for perioden 1995–2010 at det de første ti årene med EØS var en klar nedgang i nivået. Fra 2005 har det så igjen steget noe. Det er støtten til enkeltsektorer som er redusert, mens den samlede horisontale støtten til generelle formål (forskning, regional, miljø, energi m.m.) etter noen svingninger er på omtrent samme nivå i dag som i 1995.

Uttrykket «statsstøtte» (state aid) er innarbeidet, men egentlig misvisende, siden reglene retter seg mot støtte fra alle offentlige myndigheter, på sentralt og lokalt nivå. Det er i praksis en rekke støtteordninger også på kommunalt nivå, og flere av disse har vært oppe til prøving. Ved siden av overføringer til private, vil også overføringer til statlig eller kommunalt eide selskaper regnes som støtte. Overføringer internt i forvaltningen er ikke støtte.

I EU er statsstøtte et område som i stor grad forvaltes direkte av Kommisjonen. Kommisjonen må godkjenne alle nye nasjonale støtteordninger, og kan treffe vedtak som forbyr (eller endrer) eksisterende støtte. Dette systemet for håndheving er kopiert inn i EØS, ved at ESA i hovedsak har fått samme kompetanse som Kommisjonen, og forvalter reglene på samme måte. Statsstøtte er det praktisk viktigste enkeltområdet for ESA, som her er i løpende kontakt med norske myndigheter, i en rekke saker.

Hovedreglene om statsstøtte er inntatt i EØS-avtalens hoveddel artikkel 61, som i hovedsak kopierer EU-traktatenes regler. Det har tradisjonelt vært lite sekundærlovgivning (rettsakter) på området, men i de senere år har det kommet forordninger om gruppeunntak som er praktisk viktige, og som utvider og presiserer en rekke former for støtte som skal godtas. Videre gis det også ut retningslinjer fra Kommisjonen for hvordan den vil tolke og praktisere hovedreglene. Selv om disse formelt ikke er bindende, utgjør de i realiteten en omfattende detaljregulering av stor praktisk betydning. Under EØS er systemet at ESA kopierer retningslinjene, og gir dem ut med virkning for EFTA-statene. I omfang er dette et regelverk på over 600 sider, som i praksis styrer hva slags statsstøtte som kan gis og ikke gis i Norge. Dertil kommer en omfattende rettspraksis fra EU-domstolen, som er relevant også for EØS, og et knippe viktige dommer fra EFTA-domstolen.

Da statsstøttereglene ble tatt inn i EØS-avtalen, var myndighetene klar over at dette ville bli et nytt og viktig område, og slik ble det beskrevet for Stortinget i 1991. På generelt plan har det alltid vært bred politisk støtte for statsstøttereglene, og det som har vært av mer prinsipiell politisk kritikk har vært fra mindre grupper, langs en tradisjonell høyre-venstre akse. Siden rettsutviklingen i hovedsak foregår gjennom rettspraksis og nye retningslinjer fra Kommisjonen/ESA, har det heller ikke i praksis oppstått noen debatter om «reservasjonsrett» på dette feltet.

De mange enkeltsakene – om eksisterende eller nye norske støtteordninger – har derimot ofte vært omdiskutert og politisk kontroversielle. Alle de 63 eksisterende støtteordningene som ble meldt inn til ESA i 1994 ble videreført, noen i justert form. Men senere har det vært en del vanskelige saker. Den mest langvarige er striden om differensiert arbeidsgiveravgift (regionalstøtte), som har gått i ulike etapper i det meste av perioden siden 1995. En annen langvarig problemsak har vært spørsmålet om støtte til kraftkrevende industri. De fleste av disse sakene har løst seg på en eller annen måte. Den differensierte arbeidsgiveravgiften består fortsatt, med noen endringer, og kraftkrevende industri har fortsatt fordel av lave avgifter samt en ny garantiordning for langvarige kraftkontrakter i mars 2011.

Kravet om at nye støtteordninger må godkjennes på forhånd av ESA fungerer som en skranke for nasjonale myndigheter, som tvinger til ettertanke. Dersom man ønsker å gi statsstøtte, må dette utformes og begrunnes på en måte som kan godtas EØS-rettslig, og man må deretter gjennom en relativt omfattende prosess. Dette stopper utvilsomt en del forslag allerede på tegnebrettet. For Finansdepartementet kan regelverket være et effektivt redskap for å stoppe forslag fra fagdepartementene som vil innebære samfunnsøkonomisk diskutable tiltak.

De nye støtteordningene som norske myndigheter beslutter seg for å innføre, og melder inn til ESA, blir nesten alltid blitt godkjent. Det skyldes ikke minst at det tidlig utviklet seg en praksis for løpende og fleksibel kontakt mellom ESA og myndighetene, der mulige problemer avklares og håndteres tidlig. Slik sett fungerer ikke ESA bare som skranke, men også i noen grad som tilrettelegger av støtteordninger innenfor rammene av EØS, slik man blant annet så i utformingen av skatteregimet for utbygging av Snøhvit-feltet og i saken om støtte til CO2-rensing på Kårstø og Mongstad. Da finanskrisen inntraff i 2008 var Kommisjonen og ESA raskt ute med nye retningslinjer, som godtok omfattende støttetiltak.

Blant de sakene der ESA har konstatert ulovlig statsstøtte, har flere dreid seg om inngangsverdier ved etablering av offentlige foretak (Arcus 1998, Entra 2005, Mesta 2009). En annen stor og omstridt kategori har vært salg av offentlig (særlig kommunal) eiendom til under markedspris.

Noen få statsstøttesaker har endt for EFTA-domstolen, men det har som oftest vært etter søksmål fra konkurrenter av støttemottakerne, som har angrepet ESAs godkjenning. I disse rettssakene har ESA og den norske stat stått på samme side.

Statsstøttereglene er sektorovergripende, og gjelder alle områder som er dekket av EØS-avtalen, som i praksis vil si alt bortsett fra landbruksstøtte og deler av fiskerisektoren. En viktig konsekvens av at Norge overtok EUs statsstøtteregler, var at dette utelukker anti-dumping-sanksjoner. Før 1994 var det flere anti-dumping-saker mot Norge i EF/EU. Etter 1994 har dette bare forekommet i laksesaken, som var utenfor EØS-avtalen.

15.5.2 Forhandlinger og forutsetninger

Selv om statsstøtte ikke var rettslig regulert i Norge før EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, hadde det norske næringspolitiske klimaet utviklet seg i retning av en slik reform. Under de økonomiske krisene på 1970-tallet hadde myndighetenes respons blant annet vært selektiv statsstøtte til enkeltselskaper. Utover på 1980-tallet innså et bredt politisk flertall at dette hadde fungert dårlig, og forsinket nødvendig omstilling og restrukturering. Allerede Lied-utvalget fra 1979 anbefalte en omlegging fra selektiv støtte til mer generelle og næringsnøytrale tiltak, og dette ble fulgt opp utover på 1980-tallet med en ny næringspolitikk.93 Innføringen av regler som begrenset mulighetene for å gi statsstøtte kan ses som en operasjonalisering av denne politikken. Derfor var de nye reglene heller ikke særlig kontroversielle da de kom inn med EØS-avtalen i 1994.

Norge hadde visse folkerettslige forpliktelser på statsstøtteområdet også før EØS. I EFTA-traktaten fra 1960 er det et forbud mot handelsvridende støtte, og det samme ble tatt inn i frihandelsavtalen med EF fra 1973. Det forelå også tidlig forpliktelser gjennom GATT/WTO. Ingen av disse forpliktelsene var imidlertid gjennomført i intern norsk rett, og det var heller ikke noe system for overvåkning og kontroll. Følgelig hadde de liten praktisk betydning i Norge, og utgjorde ikke noen skranke mot støttetiltak som et politisk flertall ønsket. De utgjorde heller ikke noe vern mot dumping-anklager, og i årene før 1994 var det som nevnt i EF/EU flere slike saker verserende mot Norge.

Statsstøtte var et sentralt tema under EØS-forhandlingene i 1990–91.94 Det gjaldt særlig institusjonelle og prosessuelle spørsmål, samt nærmere retningslinjer på enkelte områder som kriteriene for regionalstøtte og skipsbygging. Enkeltsaker ble ikke forhandlet eller kommentert. I presentasjonen av forhandlingsresultatet ble det fremhevet at norsk næringsliv ville ha fordel av mindre statsstøtte i andre land. Videre ble det pekt på at EU heretter ikke ville kunne sette i gang anti-dumping-prosesser mot Norge innenfor rammene av avtalen.

Hovedreglene om statsstøtte ble inntatt i EØS-avtalens hoveddel artiklene 61–64, som i grove trekk er en gjengivelse av de tilsvarende artiklene i Romatraktaten. Samtidig ble det inntatt bestemmelser i ODA-avtalen artikkel 24 og protokoll 3 som regulerer ESAs kompetanse på området, på samme måte som Kommisjonen i EU. Videre ble det vedtatt en ny Lov om offentlig støtte i november 1992, som ga nødvendige utfyllende regler om prosedyrer og gjennomføring av de materielle EØS-reglene, samt hjemmel for å kreve tilbakebetaling av ulovlig mottatt støtte. Loven ble vedtatt på Stortinget mot stemmene til SV og Sp.95

15.5.3 Utviklingen av regler og praksis 1994–2011

Statsstøtte er i EU regulert gjennom en hovedbestemmelse i det som nå er TEUF artikkel 107, og som har stått nesten uendret siden Romatraktaten ble vedtatt i 1957. Utviklingen på feltet har særlig skjedd gjennom EU-domstolens dynamiske og rettsskapende tolkning, samt gjennom Kommisjonens forvaltning av enkeltsaker. Videre begynte Kommisjonen allerede tidlig å gi ut ikke-bindende retningslinjer (soft law) for hvordan den ville tolke og praktisere reglene. Det er også gitt noen få rettsakter. Men det er Kommisjonens retningslinjer som i praksis utgjør det viktigste regelverket, og som løpende utvikles. Slik sett er dette et ganske dynamisk område, selv om hovedprinsippene har ligget fast siden slutten av 1950-tallet.

Under EØS-avtalen har Norge overtatt hele EUs regelverk for statsstøtte. Det er ingen særskilte unntak, annet enn for de sektorene som faller utenfor EØS-avtalen (landbruk og fisk).96 Hovedbestemmelsen i TEUF er kopiert i EØS-avtalens hoveddel artikkel 61, og de relevante rettsaktene er inntatt i avtalens Vedlegg XV, som til sammen inneholder 22 rettsakter (netto), hvorav bare 6 er direktiver og forordninger.

Kommisjonens retningslinjer for statsstøtte gjelder ikke direkte for EFTA-statene. I stedet har man etablert en ordning der ESA gir ut tilsvarende retningslinjer, med de tilpasninger som er nødvendige. ESA bestreber seg også på å følge samme praksis som Kommisjonen, og det er et nært samarbeid. ESAs retningslinjer er i dag konsolidert i ett dokument, som er på over 600 sider, og som i detalj regulerer de nærmere kriteriene for når og hvordan støtte kan gis.97 Generelt er det lettere å få horisontal støtte til generelle formål (forskning, innovasjon, miljøtiltak, etc) enn såkalt vertikal støtte til særskilte sektorer eller bedrifter. Videre er det enklere å få investeringsstøtte enn driftsstøtte. Siden 2002 har det vært et særskilt gruppeunntak for en rekke mindre støtteordninger til bedrifter (opplæring m.m.), som ikke trenger forhåndsgodkjenning fra ESA. I 2005 var det en større revisjon, som søkte å gjøre reglene enklere og mer treffsikre. I 2008 vedtok EU det såkalte «supergruppeunntaket», som gjelder en rekke områder, og som innskrenker skjønnet for Kommisjonen/ESA, og utvider retten for offentlige myndigheter til å gi støtte etter nærmere bestemte kriterier.

I statsstøttesaker har ESA videre kompetanse enn på de fleste andre områdene av EØS-retten. For det første må ESA godkjenne alle nye støtteordninger før de kan iverksettes. For det andre kan ESA treffe vedtak som slår fast at støtteordninger er uforenlige med EØS-retten, samt om nødvendig at ulovlig utbetalt støtte skal tilbakebetales. Bare siden 2000 har ESA truffet vedtak i 246 statsstøttesaker, med en kraftig økning i de senere år. Statsstøttesakene er ofte tids- og arbeidskrevende. Av i alt 65 ansatte i ESA i 2011 (inkludert administrativt) regner man med at en 8–9 årsverk går med til statsstøttesaker.

Statsstøttereglene retter seg mot alle offentlige etater i Norge, sentralt og lokalt. Alle etater har selvstendig ansvar for å etterleve reglene, og kan kontrolleres direkte av ESA. Internt i norsk forvaltning er fagansvaret lagt til en seksjon som i 1994 opprinnelig lå i NHD, senere i AAD, og nå i FAD. I 2011 hadde FAD 5 årsverk på feltet.98 Alle nye norske støtteordninger skal rapporteres via FAD, som meddeler dem til ESA. FAD avgir også årlige rapporter til ESA om statsstøtte, og møter med ESA hvert halvår i såkalte «pakkemøter» der man drøfter verserende saker. Utover dette er det omfattende løpende kontakt, og i mange saker søker norsk forvaltning uformell avklaring med ESA på tidlige stadier i utformingen av nye støtteordninger. FAD koordinerer også norske innspill til Kommisjonen ved utarbeidelse av nye regler og retningslinjer.

Ved siden av ansvaret for kontakten med ESA og Kommisjonen, har FAD også en rolle som fagorgan for statsstøttesaker internt i norsk forvaltning. FAD rådgir andre offentlige organer generelt og i enkeltsaker, og gir ut en egen «Veileder til EØS-avtalens regler om offentlig støtte» som i siste reviderte utgave fra 2010 er på over 170 sider, og utgjør et praktisk viktig dokument internt i forvaltningen. I noen saker kan FADs rolle være krevende, der man har en funksjon som vokter av statsstøttereglene overfor resten av forvaltningen, samtidig som man skal bistå regjeringen med å tilrettelegge for støtte der det er politisk ønske om det.

Ved siden av FAD, spiller også Finansdepartementet i praksis en viktig rolle som forvalter av statsstøttereglene, og bruker dette som et redskap for økonomisk moderasjon, og for å holde igjen når det kommer forslag fra fagdepartementene som vil innebære åpen eller skjult støtte til enkelte næringer eller bedrifter.

Det har ikke vært aktuelt i Norge å innføre supplerende nasjonale regler for tildeling av statsstøtte, slik man finner i enkelte andre land (blant annet Danmark). Lov om offentlig støtte er en rendyrket EØS-rettslig gjennomføringslov. Dette står i kontrast til konkurranseretten, der EØS-reglene er supplert av en nasjonal konkurranselov, og til reglene om offentlige anskaffelser, som er gitt anvendelse langt utover hva EØS-avtalen krever. Noe tilsvarende er ikke gjort for statsstøtte. Dersom en støtteordning går klar av EØS-reglene er det ikke noe annet grunnlag den kan angripes rettslig på. Konkurransetilsynet mottar hvert år en rekke henvendelser om støtte og kryssubsidiering, men har ikke rettslig grunnlag for å følge opp dette. En konsekvens av dette er at ESA også får inn en rekke ganske små klagesaker, uten særlig grensekryssende EU/EØS-dimensjon. Disse er ESA nødt til å ta opp, da det etter avtalen ikke er adgang til å avvise klager på statsstøtte uten saksbehandling og begrunnelse.

15.5.4 Statsstøttenivået i Norge

«Statsstøtte» er et vidt begrep, som kan brukes på forskjellige måter. I dagligtale tenker man nok særlig på direkte økonomiske overføringer fra stat eller kommune til private bedrifter. Men begrepet «statsstøtte» i EU/EØS favner langt videre, og dekker alle ytelser og tiltak som har en økonomisk verdi for mottakeren. I tillegg til ren pengestøtte, kan det skje i form av salg av aktiva til underpris, kjøp til overpris, gunstige offentlige garantiordninger, særskilte skatte- og avgiftsfritak m.m. Offentlig eierskap reiser en rekke særlige spørsmål, dersom det brukes til å kryssubsidiere konkurranserettet virksomhet, eller dersom den offentlige eieren tilfører kapital eller avstår fra avkastning som en privat eier ikke ville gjort.

Det vide støttebegrepet gjør at det ikke er mulig å fastslå noen totalsum for hvor mye «statsstøtte» som samlet sett gis i Norge, sentralt og lokalt. Derimot er det mulig å måle visse former for statsstøtte, etter faste kriterier, og dette kan da brukes til å analysere utviklingen i støttenivået i den tiden EØS-avtalen har fungert, samt støttenivå i Norge sammenlignet med andre EU/EØS-land.

Statsstøttenivået i Norge i perioden 1994–2010

En oversikt over noen sentrale former for statsstøtte (i snever forstand) er de postene i statsbudsjettet som føres som «statlig næringsstøtte». Her har Utvalget innhentet tall fra perioden 1995–2010, som inntatt i tabell 15.1.

Tabell 15.1 Statlig næringsstøtte over statsbudsjettets utgiftsside, i millioner 2010-kroner (deflatert med prisindeksen for BNP, Fastlands-Norge)

1995

2000

2005

2010

Horisontal støtte

5 054

4 243

3 307

4 476

Herav:

FoU

1 017

904

616

1 225

Regional

2 189

2 132

1 674

1 556

SMB

739

526

398

489

Miljø og energi

154

148

291

748

Næringsrettet støtte

23 794

22 067

15 839

16 570

Herav:

Landbruk

18 819

18 026

13 458

13 420

Fiske og havbruk

472

363

154

149

Skipsbygging

2 000

2 015

64

223

Sjøfart

562

413

1 297

1 540

Sum

28 848

26 310

19 145

21 046

Kilde: Finansdepartementet

Utviklingen i den statlige næringsstøtten i perioden 1995–2010 er illustrert i Figur 15.5.

Figur 15.5 Utvikling i den statlige næringsstøtten i perioden 1995–2010 i form av direkte overføringer (millioner 2011-kroner)

Figur 15.5 Utvikling i den statlige næringsstøtten i perioden 1995–2010 i form av direkte overføringer (millioner 2011-kroner)

Kilde: Finansdepartementet.

En annen viktig form for statsstøtte er særskilte skatte- og avgiftsfritak som gis til næringslivet. Fra og med 2005 er også dette oppgitt i nasjonalbudsjettet. Den totale verdien av dette til næringslivet har hvert år ligget på godt over 20 milliarder,99 som illustrert i Figur 15.6.

Figur 15.6 Støtte i form av skattefritak for næringslivet, i millioner 2011-kroner (utvalgte år)

Figur 15.6 Støtte i form av skattefritak for næringslivet, i millioner 2011-kroner (utvalgte år)

Kilde: Finansdepartementet.

Dersom man slår sammen den direkte statlige næringsstøtten og statsstøtte i form av skatte- og avgiftsfritak, får man et nivå på statlig støtte til næringslivet som ligger på godt over 40 milliarder kroner i året:

Figur 15.7 Samlet statlig næringsstøtte gjennom direkte overføringer og skatte- og avgiftsfritak, i millioner 2011-kroner (utvalgte år)

Figur 15.7 Samlet statlig næringsstøtte gjennom direkte overføringer og skatte- og avgiftsfritak, i millioner 2011-kroner (utvalgte år)

Kilde: Finansdepartementet.

Heller ikke disse tallene dekker all statsstøtte i Norge. For eksempel vil ikke støtte i form av statlige garantier eller andre mer indirekte støtteformer være omfattet, og videre er ikke støtte som gis av kommuner og fylkeskommuner med.100 Det er også usikkerhet knyttet til noen av tallene. Men samlet sett illustrerer de uansett at det fortsatt gis betydelig statsstøtte til norsk næringsliv innenfor rammene av EØS-avtalen, og de antyder også utviklingen over tid.

De første ti årene etter at EØS trådte i kraft i 1994 viser tallene en klar nedgang. Ser man bort fra landbruk (som er utenfor EØS) er nedgangen i direkte statlig næringsstøtte fra 9,5 milliarder i 1995 til 5,4 milliarder i 2005. Deretter snur det, og går oppover igjen, til 7,2 milliarder i 2010. Dette er samtidig som norsk økonomi vokser kraftig, og BNP øker. Statlig næringsstøtte som andel av BNP har med andre ord gått betydelig ned i perioden – langt mer enn det tabellen med absolutt støttenivå indikerer.

Utviklingen med en nedgang i støttenivå fra 1994 til rundt 2005, og deretter en viss oppgang igjen de siste 5–6 årene, synes å være representativ også for mange av de andre støtteformene som ikke fremgår av tabellen (om enn ikke alle).

Tallene viser at det i høy grad fortsatt gis statsstøtte i Norge, selv om det etter EØS-avtalen i utgangspunktet er forbudt. Med unntak av landbruk og fisk (som faller utenfor avtalen) er alt dette støtteordninger som har vært godkjent av ESA, etter de relativt fleksible reglene for dette.

Tallene viser videre betydelige endringer og forskyvninger mellom ulike former for støtte. Generelt er det en dreining fra vertikal (sektorbasert) støtte til horisontale tiltak. Også den horisontale støtten gikk samlet sett ned en periode, men har deretter økt betydelig og er nå nesten tilbake på 1995-nivå. Her har støtten til regionalformål gått ned (men det er ikke medregnet støtten i den differensierte arbeidsgiveravgiften, som har steget i verdi). Støtten til små- og mellomstore bedrifter (SMB) har også gått ned. Derimot har støtten til forskning og utvikling gått opp, og det samme gjelder enda mer støtte til miljø- og klimatiltak.

Den næringsrettede støtten har samlet sett gått ned, og det gjelder også hver enkelt kategori. Direkte næringsstøtte til landbruk har gått ned fra 18,3 milliarder i 1995 til 13,5 milliarder i 2011. Direkte støtte til skipsbygging er gradvis faset ut, og var nede i null i 2010. Næringsstøtte til fisk og havbruk er også vesentlig redusert, mens støtte til skipsfart har gått opp.

I hvilken grad EØS-avtalen har påvirket utviklingen er vanskelig å måle, og må i noen grad bero på antagelser. Mange andre faktorer har også spilt inn, og norske myndigheter var tidlig på 1990-tallet allerede godt i gang med å bygge ned en del støtteordninger. Det må imidlertid antas at kombinasjonen av bindende EØS-regler og løpende kontroll fra ESA, samt intern kontroll fra Finansdepartementet og FAD, kan ha hatt relativt stor betydning, ikke minst i potensielt omstridte enkeltsaker. Dreiningen fra vertikal til mer horisontal støtte, og særlig støtte til forskning og miljøtiltak, er i tråd med de føringene som ligger i EU/EØS-retten. Samtidig var ikke EØS-avtalen noen skranke mot at støtten fra rundt 2005 igjen begynte å øke markant, da det var politisk ønske om det. Det var ingen vesentlig endring i EØS-reglene på dette tidspunktet, så oppgangen må skyldes norske forhold – antakelig en kombinasjon av regjeringsskifte og store overskudd på statsbudsjettet.

I EU har Kommisjonen egne kriterier for å beregne nasjonal statsstøtte, basert på tall som medlemsstatene sender inn. De samme kriteriene brukes også av ESA til å sette opp et årlig «State Aid Scoreboard». Oversikten tar med noen flere støtteformer enn de norske tabellene ovenfor. Tilgjengelige tall foreligger fra perioden 2004–2009, og er inntatt i Figur 15.8.

Figur 15.8 For 2009 har man bl.a.inkludert bankpakken (470 millioner euro), støtte til CO2-rensing på Mongstad (80 millioner euro) og statlig støtte til treningssenter for studenter (73 millioner euro).

Figur 15.8 Total norsk statsstøtte etter ESAs beregning 2004–2009 (millioner euro) (faste priser – 2009-nivå)

Kilde: ESA State Aid Scoreboard 2011.

Oversikten i Figur 15.8 fra ESA viser andre tall enn statsbudsjettet. Det illustrerer først og fremst at det er mange måter å beregne statsstøtte» på, og at norske støtteordninger omfatter langt mer enn det som oppgis som «næringsstøtte» på statsbudsjettet. Mer interessant er at også denne oversikten viser en betydelig oppgang i samlet støttenivå fra rundt 2005.

Norsk støttenivå sammenlignet med nivået i EU-statene

I den grad folk har oppfatninger om nivået på statsstøtte i Norge, er de sprikende. Mange vil anta at Norge som et rikt land med sterke særinteresser gir mye støtte. Andre vil tro at støttenivået er lavt, og fra næringslivets side er det ikke uvanlig å høre at norske myndigheter er for lite flinke til å støtte dem, og at konkurrentene i utlandet får mye mer. Begge deler er antakelig galt. Selv om alle oversikter og sammenligninger er beheftet med usikkerhet, tyder tall fra Kommisjonen og ESA på at Norge ligger nokså nær gjennomsnittet i de 27 EU-statene i statsstøtte målt som andel av BNP.

Figur 15.9 Norsk støttenivå sammenlignet med nivået i EU-27 (prosent av BNP) (2004–2009)

Figur 15.9 Norsk støttenivå sammenlignet med nivået i EU-27 (prosent av BNP) (2004–2009)

Kilde: ESA State Aid Scoreboard 2011.

Som Figur 15.9 viser, lå det norske støttenivået som andel av BNP under gjennomsnittet i EU-statene i 2004–2006, mens det i 2007–2009 har ligget noe over.101 Det må samtidig presiseres at det faktiske pengebeløpet som tildeles per hode i Norge er betraktelig høyere enn i EU-statene, siden Norge har et relativt sett mye høyere BNP-nivå.

Går man inn og ser nærmere på støttenivået i de enkelte EU-statene, vil man se at det er svært store variasjoner. I noen land gis det nesten ingen ting, som i Estland. Nivået er også svært lavt blant annet i Storbritannia og Luxembourg. I andre land, som Ungarn, Malta og Bulgaria er nivået høyt. Norge ligger nær gjennomsnittet, på linje med Tyskland – med litt mer statsstøtte enn i land som Italia, Spania, Nederland og Belgia, men mindre støtte enn i land som Frankrike, Hellas Irland og Polen.

Samtlige stater i EU/EØS er bundet av det samme statsstøtteregimet. De store forskjellene i støttenivå illustrerer derfor det nasjonale handlingsrommet på feltet. EU/EØS-reglene forbyr noen former for støtte, og tillater andre. Generelt må reglene antas å fungere som en bremsekloss. Men hvor høyt støttenivå nasjonale myndigheter legger seg på, bestemmes fortsatt først og fremst av nasjonale politiske og økonomiske forhold.

Sett fra norsk side er det av interesse å se hvor støttenivået ligger sammenlignet med de andre nordiske landene. Figur 15.10 viser støttenivå i prosent av BNP for Danmark, Finland, Norge og Sverige, samt gjennomsnittet i EU27. Tallene omfatter ikke støtte til landbruk, fisk og transport. Videre er årene 2008 og 2009 ikke inkludert siden finanskrisen her ellers ville gitt et svært skjevt inntrykk.

Figur 15.10 Statsstøtte tildelt som prosent av BNP (2004–2007)

Figur 15.10 Statsstøtte tildelt som prosent av BNP (2004–2007)

Kilde: ESA State Aid Scoreboards og Kommisjonen, (2011) Data on State aid expenditure.

Som figuren viser, er Sverige det nordiske landet som har det høyeste støttenivået (i hovedsak til miljøtiltak), etterfulgt av Danmark og Norge. Sammenlignet med EU, er Norge, sammen med Finland, det av de nordiske landene som over perioden 2004–2007 har ligger nærmest EUs gjennomsnitt.

15.5.5 Kontrollen med norske statsstøtteordninger 1994–2011

Etter EU/EØS-retten går et viktig skille mellom eksisterende og nye støtteordninger. Eksisterende ordninger måtte meldes inn til ESA da avtalen trådte i kraft i 1994. Det ble da gjort en første gjennomgang, men ESA kan når som helst ta slike saker opp igjen på nytt. For nye støtteordninger gjelder at de må notifiseres til ESA og godkjennes før de kan settes ut i livet. Selv om støtten senere skulle vise seg å være legitimt begrunnet, vil den være ulovlig dersom den er utbetalt uten å være godkjent i forkant.

Da EØS-avtalen trådte i kraft i januar 1994, var det et omfattende arbeid for norsk forvaltning å melde inn alle eksisterende støtteordninger – og for ESA å gjennomgå disse. Til sammen ble 63 eksisterende ordninger meldt inn fra Norge. Av disse ble 44 ikke krevd endret, mens det i 19 tilfeller ble gitt pålegg fra ESA om endringer. Samtlige ordninger kunne fortsette, i opprinnelig eller justert versjon.

Ordningene som ble meldt inn i 1994 gjaldt i hovedsak støtte til bedrifter, forskning og utvikling (FoU), innovasjon og regional- og sektorstøtte. Endringene som gjaldt blant annet pålegg om økt gjennomsiktighet og kontroll av støtte til FoU og miljøformål. Videre måtte norske myndigheter spesifisere kriteriene for støtte til små og mellomstore bedrifter (SMB).

Etter den første runden i 1994, har statsstøtte kommet opp for ESA på to måter. For det første når nye støtteordninger meldes inn av nasjonale myndigheter. For det andre gjennom ESAs egen kontroll. ESA kan ta opp saker på eget initiativ, og mottar også mange klager, gjerne fra bedrifter som mener konkurrenter har fått ulovlig støtte.

Noen ganger kan det være uenighet om hva som utgjør «statsstøtte», slik at norske myndigheter ikke melder inn tiltak som ESA mener er omfattet. Den norske ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift ble for eksempel ikke meldt inn i 1994, fordi myndighetene hevdet at den ikke utgjorde statsstøtte. I stedet tok ESA opp saken på initiativ i 1995. Da myndighetene i 2006 ønsket å finansiere CO2-rensing på Mongstad og Kårstø forsøkte man også først å hevde at dette ikke var støtte, og derfor ikke trengte godkjenning på forhånd fra ESA. Dette var EØS-rettslig nokså åpenbart ikke holdbart, og etter hvert aksepterte norske myndigheter dette, og notifiserte støtten, som så etter en prosess ble godkjent i 2008/2009.

Tabell 15.2 viser utviklingen i antall vedtak fattet av ESA i norske saker fra 1994 til 2009. Et vedtak kan innehold flere støtteordninger:

Tabell 15.2 Utviklingen i antall vedtak fattet av ESA i norske saker fra 1994 til 2009

Antall vedtak

Nye vedtak

Eldre vedtak som har blitt vurderte på nytt

Lukket sak/ikke statsstøtte

Tilbake-betaling

Godkjent

Ikke godkjent

Formell etterforsk.

Godkjent

Ikke godkjent

Formell etterforsk.

1994

11

Norske myndigheter fikk pålegg om endring av 19 av 63 enkeltstøtteordninger

1995

10

2

1

1

1

1996

11

1

1

1

1

1997

8

3

1

1

1

1998

12

4

2

1

1999

11

5

4

2

2000

9

1

1

4

3

2001

10

9

1

2002

10

7

1

2

2003

15

3

2

5

1

4

2004

13

2

1

2

2

5

1

2005

13

5

1

2

1

3

1

2006

21

2

4

12

2

1

2007

17

2

7

5

2

1

2008

20

8

1

6

1

4

2009

31

9

1

3

4

3

10

1

Kilde: Egne beregninger basert på opplysninger fra ESA.

Oversikten viser at det har vært en økning i antall vedtak over tid, fra rundt 10 i året den første tiden til en trend på rundt 20 i året i den senere tid. Enkelte år, som 2006, preges av at en rekke av eksisterende støtteordninger ble godkjent på nytt på grunn av nye retningslinjer. Veksten i antall vedtak fra 2008 til 2009 skyldes i hovedsak ikke finanskrisen, men et høyt antall lukkede saker.

Det har ikke vært noen klare endringer over tid i hvilke sektorer eller næringer som har fått godkjent støtteordninger. De første årene etter 1994 var flere saker relatert til eksisterende ordninger som differensiert arbeidsgiveravgift og alkoholmonopol og opprettelsen av Arcus. Disse sakene har vært oppe til vurdering i flere runder hos ESA. Horisontale støtteordninger knyttet til maritim/skipsverfts næringer, miljøprosjekter, CO2-anlegg, FoU, SMB m.m. har vært noe mer fremme de siste årene, men fantes også de første årene.

Videre viser oversikten at ESA treffer svært få negative statsstøttevedtak. Det er svært sjelden nye ordninger ikke godkjennes. En viktig grunn til dette er at det tidlig etablerte seg praksis for løpende dialog mellom ESA og norske myndigheter, som gjør at mange saker finner en løsning før det er aktuelt med formelt vedtak. Ved planlegging av nye mulige støttetiltak tar myndighetene normalt kontakt med ESA i forkant, og i større saker kan man også sende en «prenotifikasjon», slik at vanskelige spørsmål kan diskuteres før offisiell notifikasjon sendes. Gjennom slike samtaler hender det at ESA har så klare innvendinger at nasjonale myndigheter skrinlegger planene. Det som imidlertid er vanligere, er at prosessen leder til endringer og justeringer i den planlagte støtteordningen, slik at den blir forenlig med EØS-retten.

Slik sett fungerer ikke ESA bare som et kontrollorgan, men også i noen grad som en tilrettelegger av nye støtteordninger. Som eksempel kan nevnes etableringen av IT-Fornebu i 2000, der det var omfattende kontakt mellom norske myndigheter og ESA for å avklare en tomtepris som ikke ville utgjøre statsstøtte. På samme måte var det omfattende kontakt med ESA under utformingen av de særskilte skattereglene som var ansett nødvendig for å kunne få i gang lønnsom utvikling av gassfeltet Snøhvit i 2002. Eksemplene er mange.

Denne formen for samarbeid gjør at de fleste nye støttetiltak som notifiseres blir godkjent, og at det er relativt sjelden ESA fatter negative vedtak om notifisert støtte. I de relativt få sakene der det treffes slike vedtak, gjelder det som oftest enten støttetiltak som ikke er notifisert, eller (i noen få saker) strid rundt etablerte ordninger, som følge av ny gransking.

Som eksempel på en støtteordning som ble avvist av ESA var da norske myndigheter i 1995 ønsket skattefritak for ikke-gjenbrukbar glassemballasje for å kunne opprettholde driften ved PLM Moss Glassverk AS. Avslaget ble begrunnet med at dette var permanent driftsstøtte, som dessuten ville favorisere norsk glassemballasje fremfor utenlandske konkurrenter som i større grad benytter aluminium. Da det i 1998 var spørsmål om å gi støtte fra SND til Rena Kartong var ESA villig til å diskutere bidrag til omstrukturering, men prosessen strandet blant annet på manglende mellomfinansiering, og det endte med at bedriften gikk konkurs.

Dersom ny støtte utbetales uten godkjenning på forhånd, kan ESA vedta at den skal kreves tilbake (til det offentlige). Til sammen har dette til nå skjedd i 10 norske saker. Den første gjaldt etableringen av Arcus (etter oppsplittingen av Vinmonopolet), som ESA mente hadde fått en dåpsgave med på veien i form av undervurderte aktiva og ubrukte omstillingsmidler. Etter pålegg av ESA i 1998 ble 30 millioner kroner tilbakeført som ekstraordinær avkastning, og egenkapitalen oppskrevet. Lignende saker kom senere opp ved etableringen av de statlige foretakene Entra Eiendom (2005) og Mesta (2009), som også måtte tilbakeføre store summer til statskassen.

Når ESA vedtar at statsstøtte må betales tilbake, omfatter det ikke nødvendigvis alt som er mottatt. Hvis deler av støtten kunne ha vært lovlig etter EØS-avtalen, vil man normalt bare kreve tilbake differansen. Da ESA i 2004 slo ned på det norske fritaket for el-avgift til industrien, førte det derfor bare til krav om tilbakebetaling at differansen mellom den unotifiserte norske ordningen og en ordning man alternativt kunne ha etablert basert på EU-regler om harmonisering av elavgift. Mens støtten av hele fritaket sammenlignet med vanlig avgift i prinsippet innebar en overføring på mange milliarder kroner i året over en tiårs periode, var det samlede tilbakebetalingskravet derfor kun på 130 millioner kroner, eller antakelig under én prosent.

Sammenlignet med mengden statsstøtte som hvert år gis av norske myndigheter, og med det antall saker som hvert år behandles av ESA, må 10 vedtak om tilbakebetaling på snart 18 år sies å være et beskjedent antall.

Rettssaker for EFTA-domstolen

På statsstøtteområdet har ESA formell vedtakskompetanse, i motsetning til de fleste andre områder. Dersom ESA kommer til at en støtteordning er ulovlig, treffes det vedtak om dette, som er bindende for norske myndigheter. Dersom myndighetene er uenige, er det dem som må bringe saken inn for EFTA-domstolen, med påstand om at vedtaket er ugyldig. Til nå har dette kun skjedd i to norske saker:

  • Differensiert arbeidsgiveravgift – dom av 20. mai 1999

  • Fritak for el-avgift – dom av 21. juli 2005

I begge sakene tapte Norge. EFTA-domstolen stadfestet ESAs vedtak. I begge tilfelle var dette en etappe i en langvarig prosess, på de to enkeltområdene der statsstøttereglene har vært politisk mest omstridt internt i Norge (se nedenfor).

I de tilfellene der ESA har godkjent en støtteordning, eller henlagt en klagesak fordi man mener det ikke var grunn til å gå videre med den, kan private som er direkte berørt av dette reise sak for EFTA-domstolen for å få prøvd om det var grunnlag for dette. I slike saker vil ESA og den norske stat normalt ha sammenfallende interesser, og støtte hverandre under prosessen. De norske sakene der dette har kommet opp for EFTA-domstolen er:

  • Skotske lakseoppdrettere – dom av 21. mars 1995.

  • Husbanken – dom av 3. mars 1999

  • Snøhvit-saken – kjennelse av 19. juni 2003 – søksmål fra Bellona avvist.

  • Norske barnehagers landsforening – dom av 21. februar 2008

  • Magasin- og ukepressen – dom av 30. mars 2010

  • Konkurrenten.no – dom av 22. august 2011

I tre av disse sakene har EFTA-domstolen satt ESAs vedtak til side. Første gang gjaldt en klagesak fra skotske lakseoppdrettere fra 1994, som mente at deres norske konkurrenter fikk ulovlig statsstøtte. ESA avviste saken med en svært kort begrunnelse, som EFTA-domstolen kom til at ikke holdt. Deretter fattet ESA nytt vedtaket, med samme resultat, men bedre begrunnelse, som forklarte hvorfor man ikke hadde kompetanse til å behandle statsstøttesaker på fiskerisektoren.102 Den neste saken gjaldt en klage fra Bankforeningen mot at Husbanken fikk statsstøtte. ESA hadde kommet til at det ikke forelå støtte, men EFTA-domstolen ga i 1999 Bankforeningen medhold i at vurderingen ikke var grundig nok. Den tredje gangen var sommeren 2011, da EFTA-domstolen igjen ga selskapet Konkurrenten.no medhold i at vurderingen ikke var grundig nok. Det gjenstår å se hvordan saken vil utvikle seg.

I de tre andre sakene har EFTA-domstolen, på litt ulikt grunnlag, avvist søksmålet mot ESAs vedtak. I Snøhvit-saken fra 2003 forsøkte Bellona å bruke statsstøttereglene til å få stanset utbyggingen av et omstridt gassfelt (se nedenfor). Søksmålet ble avvist på prosessuelt grunnlag, siden Bellona ikke hadde tilstrekkelig tilknytning til saken. I barnehagesaken fra 2008 var det Private Barnehagers Landsforening som hevdet at støtten myndighetene ga til offentlige barnehager var større enn private, og derfor ulovlig statsstøtte. Enten måtte støtten til de offentlige settes ned, eller støtten til de private opp (som var det man helst ønsket). ESA hadde avvist klagen under henvisning til at dette ikke var «statsstøtte», og det samme kom EFTA-domstolen til – etter en lang prosess der Norge og ESA prosederte på samme side.

15.5.6 Viktige støtteordninger i praksis

Statsstøttereglene gjelder for alle deler av norsk økonomi (unntatt landbruk og fisk), og for alle typer økonomisk tilskudd, direkte og indirekte. Ettersom alle former for offentlige overføringer kan være statsstøtte, kan reglene aktualiseres på de fleste områder, noen ganger nokså uventet. Etter snart 18 års praksis er det likevel visse hovedkategorier av områder der reglene har vist seg å være særlig praktisk eller prinsipielt viktige. I det følgende skal vi kort gjennomgå 10 slike områder, som illustrerer statsstøttereglenes betydning:

  • Skatte- og avgiftsfritak

  • Offentlig eierskap

  • Offentlige garantier

  • Salg av offentlig eiendom

  • Kjøp av allmenne offentlige tjenester

  • Industrikraft

  • Miljøstøtte

  • Regionalstøtte

  • Skipsbygging

  • Finanskrisen

Skatte- og avgiftsfritak

Da EØS-avtalen ble inngått, ble det lagt til grunn at norske skatte- og avgiftsregler ikke ville bli berørt. I EU er dette i hovedsak et nasjonalt anliggende, men der har man likevel i noen grad søkt å samordne noen regler, og herunder harmonisere visse minstestandarder for avgifter (inkludert merverdiavgift). Disse reglene er imidlertid ikke tatt inn i EØS, og mange antok derfor at norske skatte- og avgiftsregler ikke ville bli berørt av avtalen.103 Det viste seg å være feil. Riktignok dekker ikke EØS-avtalen skatt og avgift, men nasjonale regler på området må likevel ikke stride mot de prinsippene om de fire friheter og statsstøtte. For det første må ikke skatte- og avgiftsreglene utformes slik at de skaper diskriminerende restriksjoner. For det andre må de ikke direkte eller indirekte innebære statsstøtte. Dette er mest aktuelt ved særskilte unntak, rettet mot enkeltbedrifter eller enkelte næringer. Da slike saker begynte å dukke opp i praksis, kom det som en overraskelse for mange, og norske myndigheter søkte i begynnelsen å hevde at slike saker måtte ligge utenfor EØS. Det standpunktet kom man ikke langt med, og det ble etter hvert forlatt.

Gjennom årene har det vært mange store saker der unntak i norske skatte- og avgiftsregler er vurdert opp mot statsstøttereglene. Noen ganger har man kommet til at det likevel ikke var statsstøtte, andre ganger at det var støtte, men at denne kunne godtas. Og noen ganger er det konstatert støtte, og ordningen endret.

Den største av disse sakene var striden om den differensierte arbeidsgiveravgiften, som er nærmere beskrevet i kapittel 18. Kortversjonen er at dette er en ordning med forskjellig satser for arbeidsgiveravgift i forskjellige deler av landet, fra full sats (14 prosent) i sentrale strøk, til 0 prosent i deler av Nord-Norge. Vurdert etter EU/EØS-retten er dette statsstøtte, av et omfang på mange milliarder kroner i året.104 ESA tok opp saken i 1995, og traff i 1998 vedtak om at den måtte endres. Omtrent 95 prosent kunne videreføres som transportstøtte til utkantstrøk, men de siste delene måtte avvikles. Norge klaget saken inn for EFTA-domstolen, som ga ESA medhold i mai 1999. Deretter omformet Norge ordningen i tråd med ESAs føringer, men slik at den i realiteten i det alt vesentlige ble videreført. Den nye versjonen ble godtatt av ESA, og trådte i kraft i 2000. Kort etter strammet Kommisjonen inn praksis i EU, og ESA fulgte opp dette i EØS. Nye diskusjoner fulgte mellom ESA og Norge, men låste seg i 2003. Ordningen ble deretter gradvis nedtrappet, men slik at Norge fikk med seg Island og Liechtenstein på å bruke en sikkerhetsventil i avtaleverket til likevel å videreføre støtten for Finnmark og Nord-Troms.105 I 2005 endret Kommisjonen retningslinjene for tillatt nasjonal regional støtte på en slik måte at ordningen likevel kunne godtas, og den ble deretter gjeninnført i Norge fra 2007 med visse endringer.106 Etter alle disse fasene fungerer ordningen med andre ord fortsatt, og det årlige støtteelementet var i 2011 på ca. 12 milliarder kroner.

En annen viktig statsstøttesak gjaldt fritaket for elavgift for kraftkrevende industri. Helt siden el-avgiften ble innført i 1970, har kraftkrevende industri hatt et unntak, som i 2002 ble beregnet til å utgjøre ca. 4,6 milliarder i året, sammenlignet med en situasjon der industrien skulle måtte betale vanlige avgiftssatser. Igjen er dette i prinsippet «statsstøtte» etter EU/EØS-retten. I EU er det imidlertid harmoniserte regler om industribeskatning, som gir adgang til kraftig reduserte satser ut fra miljøformål. Tankegangen er at man utfra miljøhensyn ønsker en høy generell elavgift, men fordi man vet at dette ikke er praktisk mulig uten å gi industrien unntak, har man harmonisert adgangen til å gjøre dette. Den norske ordningen var imidlertid ikke tilpasset EU-reglene, og da norske myndigheter somlet med å gjøre dette, og heller ikke notifiserte, traff ESA i 2004 vedtak som konstaterte ulovlig støtte, og krevde tilbakebetaling av et mindre beløp.107 Samtidig traff ESA et annet vedtak, som godkjente en ny (notifisert) ordning for fortsatt omfattende fritak for elavgift for industrien, basert på det nivået som var akseptert i EU-retten. En rettslig spissfindighet i saken var at det viktige energiskattedirektivet i EU som utgjorde grunnlaget for å tillate statsstøtten ikke var en del av EØS-avtalen. Men ESA godtok at en tilsvarende ordning likevel måtte kunne aksepteres under EØS. Igjen ble resultatet at den tradisjonelle norske støtteordningen i praksis kunne videreføres, med noen mindre justeringer. For 2012 er denne støtten beregnet til ca. 5,2 milliarder kroner.108

En tredje viktig sak gjaldt skattereglene for utbygging av gassfeltet Snøhvit utenfor Troms. For å få dette lønnsomt, ble det antatt at man måtte ha avskrivningsregler som var gunstigere enn på resten av sokkelen. Norske myndigheter tok i 2001 underhånden kontakt med ESA for å forhøre seg om notifisering som statsstøtte, og fikk et uformelt signal tilbake som kunne tyde på at det neppe var nødvendig. En medvirkende årsak kan ha vært at ESA var motvillige til å begynne å bevege seg inn i norsk petroleumsbeskatning. Miljøorganisasjonen Bellona klaget imidlertid ordningen inn for ESA som ulovlig statsstøtte. Ettersom ESA har plikt til å behandle klagesaker, måtte man ta den opp, og det førte til umiddelbar anleggsstans. Norske myndighetene måtte deretter notifiserte ordningen som statsstøtte. Etter en prosess med dialog mellom ESA og myndighetene, ble avskrivningsreglene godtatt av ESA som regionalstøtte i september 2002. Bellona forsøkte forgjeves å bringe dette inn for EFTA-domstolen, men ble i kjennelse av juni 2003 avvist på grunn av manglende partsinteresse.

Offentlig eierskap

Statsstøttereglene setter også rammer for hvordan offentlig eierskap til bedrifter kan utøves. EØS-avtalen skiller ikke mellom offentlige og private bedrifter, og det betyr at det offentlige ikke har noen adgang til å gi særlige økonomiske fordeler til bedrifter som det selv helt eller delvis eier. Det gjelder uavhengig av selskapsform, eierandel eller andre forhold, og det gjelder både statlig og kommunalt eide bedrifter.

For å kunne fastslå grensene for hva det offentlige som eier kan tillate seg å gjøre, har Kommisjonen og EU-domstolen utviklet et såkalt «markedsinvestorprinsipp», som også gjelder etter EØS-retten. Det innebærer kort fortalt at det offentlige må opptre på samme måte som en sammenlignbar privat investor ville ha gjort. Herunder må det kreves normal markedsmessig avkastning, og det må ikke gis kapitaltilførsel som ikke er økonomisk forsvarlig begrunnet. I et land som Norge – der staten eier store og tunge deler av det nasjonale næringslivet – er dette regler av betydelig praktisk og prinsipiell rekkevidde.

I regjeringens siste eierskapsmelding fra april 2011 er dette kort beskrevet, i et lite avsnitt under «Andre rammer», der det blant annet heter at forbudet mot statsstøtte også gjelder for offentlig eide foretak, og således «setter skranker for regjeringens muligheter til å vektlegge ikke-kommersielle hensyn i eierskapsutøvelsen».109 Det er en litt vag formulering. Poenget er at statsstøttereglene setter klare rammer for det offentliges mulighet til å tilføre selskapene økonomiske midler ut fra andre hensyn enn de som en kommersiell aktør ville ha valgt. Disse rammene er samtidig i tråd med hvordan skiftende regjeringer nå i mange år har ønsket å forvalte det statlige eierskapet, og oppfattes derfor normalt ikke som særlig belastende. Slik sett er dette en lite synlig, men likevel underliggende viktig rammebetingelse.

En annen sak er at handlingsrommet for det offentlige som eier er betydelig. Det er vide rammer. Det er fullt mulig for det offentlige å opptre både som en ressurssterk og langsiktig investor, som er forsiktig med å ta ut utbytte, og som en impulsiv investor som er villig til å ta risiko og skyte inn kapital når det anses nødvendig. Terskelen for at ESA skal overprøve offentlig investerings- eller utbyttepolitikk er i praksis høy, og hittil har ESA ikke slått ned på noen slike saker.

De samme rammene gjelder også for kommunale og interkommunale selskaper, og her vil det ikke nødvendigvis alltid være gitt at de offentlige eierne er like bevisst som staten på å opptre i henhold til et generelt markedsinvestorprinsipp.

En annen problemstilling ved offentlig eierskap oppstår der tidligere etater omdannes til offentlig eide selskaper som skal konkurrere på markedsmessige vilkår. I slike saker blir et praktisk viktig spørsmål hvordan eiendelene i det nye selskapet skal verdsettes. Dersom selskapene får med seg en «dåpsgave» vil dette kunne utgjøre markedsvridende statsstøtte. Her har det vært tre større saker der ESA har truffet vedtak og krevd tilbakebetaling – Arcus i 1998 (30 mill tilbakebetalt pluss endring i åpningsbalansen på 264 mill), Entra Eiendom i 2005 (80 mill) og Mesta i 2009 (127 mill). Statsstøtterettslig sett fremstår disse sakene som åpenbare, i den forstand at de bygger på veletablerte prinsipper om hva som utgjør støtte til offentlig eide foretak. Sakene viser at når det offentlige først bestemmer seg for å konkurranseutsette virksomhet, må dette skje på EØS-avtalens premisser.

Offentlige garantier

Det hender at det offentlige på forskjellige måter yter garantier til næringslivet, og i visse sektorer er det egne ordninger for dette. Det er forenlig med EU/EØS-retten. Men kravet er at det må betales en markedsmessig garantipremie – ellers vil det foreligge statsstøtte. Kommisjonen har utgitt egne retningslinjer for hvordan offentlige garantiordninger må utformes for ikke å utgjøre statsstøtte, og ESA har gitt ut tilsvarende, med virkning for Norge.

Åpne offentlige garantiordninger kan på noen områder være naturlig, selv om det må betales markedspremie. Det gjelder ikke minst garantier for eksportfinansiering, og her er det et eget Garantiinstitutt for eksportkreditt (GIEK). Videre godtok ESA i mars 2011 også en omfattende ny norsk ordning for statlige garantier til langsiktige kraftkontrakter for industrien (se nedenfor).

Mer problematisk fra et EU/EØS-rettslig perspektiv er den skjulte garantien som kan ligge i offentlige selskapsformer. Dersom et offentlig eid selskap er organisert med ubegrenset ansvar, på en slik måte at det offentlige vil dekke alle fordringer, vil dette i realiteten utgjøre en form for garantistøtte, som gjør at slike selskaper kan oppnå bedre vilkår på markedet enn sine konkurrenter. Det er mange eksempler på dette både i Norge og i EU-statene, hvorav noen har vært oppe i praksis, og andre kan forventes å komme opp i årene som kommer.

Det viktigste eksempelet i norsk praksis så langt, var i 2000, og gjaldt den tidligere regelen for statsforetak, som gikk ut på at de ikke kunne gå konkurs og at alle krav ved oppløsning ville bli dekket av staten. I realiteten var dette en full statlig garanti for de seks selskapene som var organisert på denne måten (Statkraft, Statskog, Statnett, SIVA, Medinnova og Enova). I 2000 henvendte ESA seg til norske myndigheter med en forespørsel om forholdet til statsstøttereglene. Norske myndigheter så at ordningen var problematisk, og fremla i 2002 forslag til nødvendig endring av statsforetaksloven, som ble vedtatt av et bredt stortingsflertall i desember 2002. Flertallet viste blant annet til EØS-forpliktelsene, til behovet for å unngå konkurransevridning, og til «at den funksjonen som statlig eierskap har hatt som virkemiddel for å oppnå samfunnsøkonomiske eller sektorpolitiske mål har endret seg over tid».110 Senterpartiet og SV stemte imot, og kritiserte flertallet for å «skyve ESA foran seg», og endre norsk lov uten at det var nødvendig, bare på grunnlag en uformell henvendelse.

De samme spørsmålene gjelder også for kommunale og fylkeskommunale foretak, selv om dette ikke har vært tatt opp av ESA så langt. Etter kommunelovens § 61 er slike foretak en del av kommunen eller fylkeskommunen som rettssubjekt, og av § 55 følger at de ikke er underlagt alminnelige konkursrettslige regler. Konkurranseutsatte foretak som nyter godt av denne organiseringen vil kunne anses å nyte godt av statsstøtte. Tilsvarende gjelder for lov om interkommunale selskaper. ESA har så langt ikke tatt opp dette, men det er ikke usannsynlig at det vil kunne skje i årene som kommer.

Salg av offentlig eiendom

Salg av offentlig eiendom til under markedspris vil utgjøre statsstøtte.111 Dette er av flere grunner ikke helt upraktisk. For det første kan det være en måte å gi skjulte subsidier på. For det andre er dette et område der statsstøttereglene kan ha en viktig funksjon hva gjelder å avdekke grums og i noen tilfelle også det som verre er i offentlig forvaltning.

Akkurat som for konkurranseutsetting, er prinsippene for salg av offentlig eiendom styrt av det såkalte markedsinvestorprinsippet, som i korthet går ut på at det offentliges opptreden på et marked sammenlignes med en hypotetisk privat investors valg. Eiendommer må ikke selges til priser eller på andre vilkår som er dårligere enn hva en privat investor ville godtatt.

Det har vært noen saker der det har vært kontakt mellom ESA og norske myndigheter for å komme frem til riktig prissetting ved salg av statlig eiendom, blant annet i forbindelse med etableringen av IT Fornebu i 2000–2002, der myndighetene etter kontakt med ESA avsto fra å gi utbygger en rabatt til under markedspris som Stortinget hadde signalisert.

De fleste sakene i denne kategorien har imidlertid ikke handlet om statlig eiendom, men om salg av kommunale eiendommer. Et eksempel på dette var en stor sak om salg av sykehusboliger i Oslo. I april 2001 ønsket Oslo kommune å selge ut 1744 sykehusboliger før staten skulle overta sykehusene. Det ble gjennomført to budrunder, men uten takst eller annonsering. Deretter solgte man til et privat selskap for 715 millioner i mai. ESA innledet gransking umiddelbart, og salget ble stanset. I 2003 gikk norske myndigheter med på å notifisere salget til ESA som en støtteordning. I sitt endelige vedtak fra 2005 kritiserte ESA prosessen, men kom til at salget ikke utgjør ulovlig støtte.

ESA har i en lang rekke saker i de senere år gransket norske kommuners salg av eiendommer etter støtteregelverket. Etter sakstype er det denne typen statsstøttesaker som har vært mest tallrik de siste årene. Bare i løpet av 2009 og 2010 fattet ESA vedtak i 13 saker som gjelder slikt salg.112 De aller fleste sakene ble klarert innenfor rammene av retningslinjene. Det har også vært flere saker knyttet til profilerte eiendomsoverdragelser, i Oslo for eksempel Tjuvholmen, sykehusboligene og Universitetsbibliotekssaken.

Et eksempel på at ESA fant at et kommunalt eiendomssalg var i strid med regelverket gjaldt Asker kommunes salg av eiendom til Asker brygge i 2007, uten budrunde eller innhenting av takst, og med rentefri utsettelse av 70 prosent av salgssummen. I ESAs vedtak fra juli 2011 slås det fast at dette var i strid med støttereglene, og at den ulovlige støtten må tilbakebetales.

Sakene om salg av kommunale eiendommer en viktig kategori å kontrollere, siden det her kan være et klart kontrollbehov. Samtidig er dette ofte relativt små saker, uten særlig grensekryssende effekt, og dertil kommer at de kan være kompliserte og krevende å få oversikt over. Fastsettelse av terskelen også vanskelig. De mange klagesakene på dette feltet er en betydelig belastning for ESA, og her kunne man tenke seg at de i stedet kunne vært kontrollert på nasjonalt nivå.

Kjøp av allmenne offentlige tjenester

Det er etter hvert blitt vanlig at myndighetene ikke bare utfører offentlige tjenester selv, men også kjøper inn slike tjenester på markedet. Dette er det etter EØS-avtalen full adgang til, og det er heller ikke noe krav etter EU/EØS-retten om utlysning av slike tjenestekontrakter etter reglene om offentlige anskaffelser. Det kan imidlertid oppstå statsstøttespørsmål, dersom kompensasjonen overstiger det markedet normalt ville tatt. Det kan særlig komme på spissen i praksis dersom tjenestene kjøpes inn av offentlig eide selskaper som er konkurrerer i markedet, eller fra selskaper som både utfører offentlige tjenesteoppdrag og vanlige kommersielle oppdrag, og der det kan være mistanke om kryssubsidiering.

EU-domstolen har i den såkalte Altmark-dommen fra 2003 (280/00) anerkjent at godtgjørelse for tjenester av allmenn økonomisk betydning ikke er statsstøtte på nærmere vilkår, som blant annet går ut på at den allmenne tjenesten må være klart definert, og prisen fastsatt etter objektive og gjennomsiktige kriterier som ikke overstiger utgiftene til oppfyllelse samt en rimelig fortjeneste. Disse kriteriene er praktisk viktige, og kommer til anvendelse på et stort antall tjenestekjøp som stat og kommuner foretar hvert år.

Et eksempel på hvordan kjøp av allmenne tjenester kan reise vanskelige spørsmål i praksis er Hurtigruten, som flere ganger har vært gransket av ESA. Hurtigruten utfører allmenne offentlige transporttjenester langs kysten, som staten betaler et betydelig vederlag for. Samtidig driver Hurtigruten også omfattende kommersiell cruisevirksomhet. I juni 2011 traff ESA vedtak om at en oppjustering i 2008 av det opprinnelig avtalte vederlaget for kontraktsperioden 2004–2010 med til sammen 363 millioner kroner utgjorde ulovlig støtte. Begrunnelsen var blant annet at oppjusteringen (som skulle kompensere blant annet for en ny miljøavgift) ble foretatt uten nytt anbud, og uten en klar fordeling av kostnader mellom den offentlige tjenesten og Hurtigrutens kommersielle virksomhet. Hurtigruta har bragt vedtaket inn for EFTA-domstolen til prøving, og dom er ventet i løpet av 2012.

Industrikraft

I Norge har det siden tidlig på 1900-tallet vært statlig politikk å bruke vannkraftressursene aktivt til å bygge opp kraftkrevende industri. Det har blant annet skjedd gjennom ulike ordninger som har sikret at industrien får tilgang til kraft til lavere priser enn det som ellers gjelder på markedet. Før 1994 var det fra EFs side flere ganger trusler om anti-dumpingtiltak mot norsk kraftkrevende industri, for det man så som klart subsidiert virksomhet.

Med EØS-avtalen forsvant trusselen om dumpingsanksjoner mot norsk kraftkrevende industri. Til gjengjeld har forholdet til statsstøttereglene vært en vanskelig problemstilling gjennom hele perioden. Det gjelder tre ulike ordninger. For det første industriens fritak for elavgift. For det andre de langvarige statlige industrikraftavtalene (til under markedspris). For det tredje videresalg av kommunal konsesjonskraft (til under markedspris).

Den første av disse ordningene er beskrevet ovenfor. I praksis er fritaket for elavgift for kraftkrevende industri i all hovedsak videreført under EØS-avtalen, etter noen justeringer i 2004, som tilpasset den norske ordningen til EUs energiskattedirektiv.

Den andre ordningen har vært mer omstridt. I Norge har det vært en lang tradisjon for å gi industrien langsiktige kontrakter på kjøp av statlig kraft (fra Statkraft) på vilkår fastsatt av Stortinget, som generelt har vært gunstige, og normalt godt under markedspris. Da EØS-avtalen trådte i kraft eksisterte det en rekke slike avtaler. De ble ikke meldt inn av norske myndigheter som eksisterende støtte i 1994, og selv om ESA flere ganger vurderte saken, ble det ikke forlangt at inngåtte kontrakter skulle avvikles. Det kan være flere grunner til dette. En av dem var at selv om det etter hvert ble enkelt å sammenholde de statlig fastsatte prisene med markedsprisen på kraft (som viste en differanse på mange milliarder i året), så var det mer problematisk å bevise hva som var korrekt markedspris da kontraktene i sin tid ble inngått, mange år tilbake i tid og før liberaliseringen av kraftmarkedet.

En annen sak var fornyelse av kontraktene. De aller fleste av dem utløp i perioden 2004–2011. I 1999 ønsket regjeringen å komme prosessen i forkjøpet, og foreta en fornyelse av avtalene som ville bety at de fordelaktige vilkårene ville bli forlenget for nye lange perioder. Dette ble av Bellona klaget inn for ESA, som uttalte at en forlengelse på slike vilkår ville utgjøre statsstøtte. Norske myndigheter bøyde av, og Stortinget godtok i 2000 enstemmig at man skulle la de eksisterende avtalene avvikles etter hvert som de utløp. Deretter begynte langvarige prosesser for å finne nye ordninger som kunne sikre industrien tilgang på kraft til gode vilkår uten samtidig å bryte statsstøttereglene. Løsningen kom først i mars 2011, i form av en ny statlig garantiordning for langvarige kraftkontrakter til industrien, med en ramme på 20 milliarder kroner, som vil omfatte 80–90 bedrifter innenfor metall, treforedling, kjemiske produkter m.m. Denne er utformet slik at den skal fungere på markedsmessige vilkår, og ESA har godkjent at den ikke formelt sett utgjør statsstøtte.

Den tredje problemstillingen har vært billig salg av kraft fra kommuner til lokale bedrifter. Mange kommuner i Norge har tilgang på svært billig kraft, enten fordi de produserer den selv, eller fordi de som vertskommuner for kraftverk har krav på en andel såkalt «konsesjonskraft» fra kraftselskapene til kostpris – som for gamle og nedbetalte anlegg er meget lavt. Slik kraft har det mange steder vært tradisjon for å videreselge til lokale bedrifter. I seg selv er det ikke noe problem, men hvis salget skjer til underpris, vil det være statsstøtte etter EØS-avtalen.

Det er sannsynlig at det på dette området i flere kommuner har vært gitt antakelig til dels ganske omfattende statsstøtte i EØS-rettslig forstand også etter at EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, og uten at dette har vært notifisert eller godkjent. ESA har imidlertid så langt ikke truffet fellende vedtak i noen enkeltsak.113 I stedet har ESA hatt en dialog med Olje- og energidepartementet (OED) om saken, som blant annet har ført til at OED har gått ut og informert alle kommuner som mottar konsesjonskraft om at det vil være statsstøtte å selge den videre til under markedspris. I mange kommuner har det i de senere år uansett vært et skifte i syn på dette feltet, slik at man nå ønsker å få markedspris for kraften, og ikke bruke den til skjult subsidiering av industribedrifter på bekostning av den felles kommuneøkonomien.

Støtte til miljøtiltak

Et område der EU generelt har vært liberal med å godta statsstøtte er til miljø- og klimatiltak. På dette feltet er det utarbeidet relativt detaljerte retningslinjer fra Kommisjonen, som er kopiert av ESA med virkning for EFTA-statene, og som åpner for omfattende støtte. Samtidig er retningslinjene utformet slik at de også legger føringer på hva slags støtte som kan utbetales, og etter hvilke kriterier, slik at dette i realiteten fungerer som en form for miljøregulering. Dette har også bidratt til å dreie en del av den tradisjonelle næringsstøtten over fra andre former for tiltak til miljøformål, og slik sett kommet miljøet til gode.

Gjennom årene har Norge meldt inn en rekke miljøstøttetiltak til ESA, og de har nesten uten unntak vært godkjent, i opprinnelig form eller med mindre justeringer. Et typisk eksempel er et vedtak fra desember 2010, der ESA godtok omfattende støtte til fem vindkraftprosjekter på Mehuken, Høg Jæren, Nygårdsfjellet, Lista og Ytre Vikna.

En sak som reiste problemer var etableringen av ENOVA i 2001. Dette er et statsforetak som skal fremme miljøvennlig energibruk og -produksjon, blant annet gjennom støtteordninger, og som hvert år administrerer en rekke støttetiltak. Da ENOVA ble etablert, ble dette imidlertid ikke notifisert til ESA. ESA tok opp saken på eget initiativ, som ledet til at Norge notifiserte i 2006. Dette ble godkjent. Problemet var imidlertid at støtte som er utbetalt uten forhåndsgodkjenning per definisjon er ulovlig, selv om den tilfredsstiller kriteriene og slik sett ville blitt godkjent. ESA traff derfor vedtak, der den slo fast at utbetalingene i hele perioden 2002–2006 hadde vært i strid med EØS-avtalen. Selv om tilbakebetalingskravet ble begrenset til differansen mellom utbetalt støtte og det som ville vært akseptabelt etter EU/EØS-reglene skapte dette likevel problemer både for myndighetene og for flere av de 58 bedriftene som hadde mottatt støtte i perioden.

Støttereglene har også lagt føringer på tildelingen av klimakvoter, som anses som en form for statsstøtte (tildeling av gratis omsettelige kvoter tilfører foretakene en økonomisk verdi). Støttereglene har imidlertid ikke påvirket etableringen av et marked for grønne sertifikater, som ikke er ansett som statsstøtte.

Figur 15.11 Kunngjøringer av offentlige anskaffelser 2005–2010

Figur 15.11 Kunngjøringer av offentlige anskaffelser 2005–2010

Kilde: Difi.

Den politisk og økonomisk virkelig store statsstøttesaken på miljø og klima har vært støtten til utvikling av teknologi for karbonrensing på Mongstad og Kårstø. Fra 2006 definerte Norge en politisk visjon for satsning på karbonfangst som klimapolitisk virkemiddel. Blant annet ble det gitt konsesjon til Statoil ASA til å bygge et varmekraftverk på Mongstad med krav til CO2-rensing. Det skulle først bygges et testanlegg for karbonfangstteknologier – Teknologisenteret på Mongstad (TCM). Staten skulle over statsbudsjettet finansiere brorparten av kostnadene knyttet til fangstanleggene på Mongstad og hele infrastrukturen for transport og lagring. Det var også planer for å etablere fangstanlegg på Kårstø.

Planene for statsstøtte til TCM og Kårstø ble notifisert til ESA og godkjent relativt raskt, til tross for at dette var nytt både for ESA og EU. Norge viste i notifikasjonen blant annet til at utvikling av CO2-håndtering var motivert av Norges interesse i å bevare verdiene av landets petroleumsressurser på langt sikt. Dette resonnementet var ganske sikkert en reell drivkraft. Petroleumsprodukter må (som alt annet) ha en grunnleggende aksept i markedet for å være salgbare. Men kommersielt og juridisk var antakelig argumentet forut for sin tid, selv om forståelsen av klimaendringer og forslag til klimatiltak hadde stor oppmerksomhet. Etter dialog med ESA ble den norske begrunnelsen supplert med mer regulære miljøstøtteargumenter. Dette var en begrunnelse som flere kunne benytte seg av, også land uten store petroleumsressurser.

Norge omtalte planene for karbonfangst og bragte sitt ønske om ikke å bli hindret av statsstøtteregelverket inn i den politiske dialog med EU. Kommisjonen hadde på Norges oppfordring uformelle samtaler med ESA om notifikasjonen. EU så positivt på Norges planer. Dette hang blant annet sammen med at EUs egen miljøpolitikk var i utvikling. Flere medlemsland hadde selv planer for karbonfangstanlegg med offentlig støtte og EU var i ferd med å utvikle nye retningslinjer for statsstøtte til miljøtiltak, med relevans for karbonfangstanlegg. Dette bidro til at miljøhensynene vant frem og statsstøttereglene verken forsinket eller begrenset Norges adgang til å finansiere de norske planene for karbonfangst. ESA fikk med dette aksept fra Kommisjonen på at støtten kunne godkjennes, og det ble gjort ved vedtak i 2008 (Mongstad) og 2009 (Kårstø). Saken illustrerer handlingsrommet i systemet, også i tilfeller der det er tale om støttebeløp på mange milliarder kroner.

Saken er også et interessant eksempel på samspillet og kontakten mellom ESA og Kommisjonen. For ESA var det vanskeligere enn for Kommisjonen å godta en støtteordning som ikke uten videre falt inn under de eksisterende kriteriene for miljøstøtte, siden ESA ikke har like mye av en politisk funksjon, og ikke selv sitter i førersetet. Norske myndigheter måtte derfor engasjere seg direkte opp mot Kommisjonen, men etter at man fikk aksept der, hadde ESA den ryggdekning som var nødvendig for å godta ordningene.

Regionalstøtte

Regional utvikling et annet formål som er anerkjent som legitimt etter EU/EØS-reglene om statsstøtte. I EU er det både egne «strukturfond» som gir støtte til svakerestilte regioner, og relativt liberale retningslinjer for hvilken støtte nasjonale myndigheter kan gi til regionale formål. Norge deltar ikke i strukturfondene. Men de regionale retningslinjene er de samme under EØS-avtalen som i EU, og er kopiert av ESA med virkning for EFTA-statene. I likhet med retningslinjene for miljøstøtte, fungerer dette i noen grad som regionalpolitisk regulering, som styrer hva slags regionale og lokale støtteordninger som kan anvendes. Regelverket er praktisk viktig, og brukes hvert år til å kanalisere store summer i regional støtte, både fra staten og kommunene og fylkeskommunene.

Den politisk og økonomisk viktigste regionale støtteordningen i Norge er systemet med differensiert arbeidsgiveravgift, som er nærmere beskrevet i kapittel 18. Ordningen har vært omstridt, og har gjennom perioden fra 1994 til i dag vært gjennom flere faser, inkludert gransking av ESA og prøving for EFTA-domstolen. Men enden på det hele er at ordningen har vært videreført gjennom det aller meste av perioden med bare noen mindre justeringer. I 2011 var den totale verdien av den differensierte arbeidsgiveravgiften på 11,9 milliarder kroner, hvorav 5,1 milliarder var avgiftslette for offentlige arbeidsgivere, og 6,8 milliarder avgiftslette for private aktører (næringsstøtte).

Den differensierte arbeidsgiveravgiften fungerer i dag innenfor rammene av EU/EØS-retningslinjene for regionalstøtte som er gitt for perioden 2007–2013. For norske myndigheter er det for tiden (2011) en prioritert oppgave å sikre at rammene videreføres for neste periode (2014–2020) på en måte som gjør at ordningen kan fortsette. I oktober 2011 ble det i den forbindelse sendt et felles brev til Kommisjonen fra de nordiske regionalministrene i Norge, Sverige, Finland og Island, som argumenterte for at spillerommet for særlig støtte til områder med lav befolkningstetthet må videreføres.

En betydelig del av regionalstøtten i Norge administreres av Innovasjon Norge, som ble etablert som et statlig særlovselskap i 2003, som en fusjon mellom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), Norges Eksportråd, Norges Turistråd og Statens veiledningskontor for oppfinnere (SVO). Innovasjon Norge eies med 51 prosent av staten (ved NHD) og 49 prosent av fylkeskommunene, og deler hvert år ut betydelige beløp i støtte og lån. I 2008 innvilget for eksempel Innovasjon Norge 2,2 milliarder kroner i tilskudd, og 2,1 milliarder kroner som lån og garantier. En betydelig del av dette vil være å anse som statsstøtte i henhold til EØS-avtalen, og må derfor notifiseres, med mindre det faller inn under unntaksreglene. Innovasjon Norge må følgelig hele tiden forholde seg til EU/EØS-statsstøttereglene som et rammeverk rundt sin virksomhet. Dette synes imidlertid ikke å fungere som noen særlig begrensning på virksomheten. I en større evaluering av Innovasjon Norge fra august 2010 er EØS-avtalen knapt nevnt, og fremstilles ikke som noe problem. Den eneste effekten av EØS som er nevnt i rapporten er at den kan føre til at en noe større del av tilskuddene gis til tiltak i distriktene enn i sentrale strøk (fordi EU/EØS-retningslinjene er mer liberale når det gjelder distriktsstøtte enn mange andre former for støtte): «Innovasjon Norge disponerer vesentlige større tilskuddsrammer i distriktene enn i de sentrale strøk, dels som følge av nasjonale prioriteringer og dels som følge av statsstøtteregelverket i EØS-avtalen.»114 I praksis fungerer også deler av landbruksstøtten som en form for distriktsstøtte, som ikke bare bidrar til landbruket, men som skal sikre bosetting og aktivitet i distriktene.115 Landbruksstøtten er ikke omfattet av EØS-avtalen.

Skipsbygging

Statsstøtte til skipsbyggingsindustrien har gjennom årene vært underlagt en rekke særordninger sammenlignet med andre sektorer. På noen områder har reglene utelukket støtte som ellers ville ha vært tillatt, mens på andre områder har reglene tillatt mer støtte enn ellers. Frem til 2004 var det blant annet tillatt med kontraktstøtte i en periode for å møte konkurranse fra Sør-Korea. Tiltakene var midlertidige og støtten kunne bare gis så lenge saken om påståtte subsidier i Sør-Korea var til behandling i WTO.

Innenfor skipsbygging har støttenivået i flere EU-land (blant annet Spania) ligget over nivået i Norge, og for norske aktører har det vært minst like viktig å få nivået i EU ned som nivået i Norge opp.

I 2004 ble det vedtatt nye regler for statsstøtte til skipsbygging. Formålet med retningslinjene var å fjerne de fleste forskjellene mellom reglene som gjelder for skipsbyggingsindustrien og reglene som gjelder for andre industrisektorer. Noen særreguleringer ble likevel beholdt. Bakgrunnen for særreguleringene er delvis at sektoren er preget av overkapasitet, lave priser og konkurransevridning på det globale markedet for skipsbygging. I tillegg er det ikke uvanlig med eksportkreditter som vrir konkurransen for skipsbygging. Området er også delvis regulert gjennom OECD-avtaler. Formålet med retningslinjene er blant annet å oppmuntre til økt effektivitet, å bedre konkurranseevnen for verft i EØS, gjøre det lettere å legge ned økonomisk ulønnsom virksomhet samt å ivareta gjeldende internasjonale forpliktelser. Regelverket inneholder blant annet særlige regler om støtte til innovasjon som ikke gjelder i andre sektorer. ESA og Kommisjonen har hatt svært lite erfaring med regelverket etter at det ble vedtatt. Dette kan skyldes at en del støtte til skipsbygging nå kan gis under alminnelige, sektorovergripende støtteordninger, samt at de særlige mulighetene til å gi enkelte typer støtte under skipsbyggingsretningslinjene ikke anses som attraktive. Selv om det fortsatt gis betydelig statsstøtte til norsk verftsindustri gjennom ulike ordninger (herunder skattefritak), klassifiseres dette med andre ord ikke lenger i særlig grad som «skipsbygging».

Støtteordningene til finanskrisen

Krisen i det internasjonale finansmarkedet høsten 2008 utløste behov i en rekke europeiske land for statsgarantier og andre tiltak som kunne innebære statsstøtte, både til banker og andre berørte bedrifter og næringer. Kommisjonen ga derfor i oktober 2008 ut egne retningslinjer for hvordan slike nasjonale støtteordninger kunne utformes innenfor rammene av EU-retten, og ESA fulgte opp med å vedta likelydende retningslinjer for EFTA-statene i januar 2009, og disse er senere revidert (og innstrammet) i 2011. Retningslinjene hadde som hovedformål å åpne for offentlig støtte slik at aktørene i finansmarkedet ble stimulert til å låne fra hverandre igjen. Videre ble det også åpnet for særskilte støttettiltak i realøkonomien, blant annet i form av lånegarantier og støtte til såkalt grønn produksjon.

Generelt var statsstøtten som ble gitt for å møte finanskrisen betydelig mindre i omfang i Norge enn i mange andre europeiske land, siden problemene var mindre her. Men også i Norge ble det iverksatt en rekke tiltak. Statens finansfond ble opprettet ved lov i mars 2009, med en ramme på 50 milliarder kroner. 116 ESA godkjente dette i mai samme år. Søknadsfristen ble satt til 30. september 2009, men søknader ble behandlet fortløpende. Alle utbetalinger ble foretatt innen 17. desember 2009, og 28 banker hadde da fått tilført til sammen 4,1 milliarder kroner.

Videre presenterte regjeringen i oktober 2008 en ordning der Finansdepartementet fikk fullmakt til utlån av statspapirer med sikkerhet i eller bytte med obligasjoner med fortrinnsrett innenfor en samlet ramme på 350 milliarder kroner. Den norske ordningen med bytte av statspapirer mot obligasjoner med fortrinnsrett, der bankene betaler markedsmessig premie for byttehandlene, ble ikke av ESA ansett som offentlig støtte.117 Maksimalt omfang av ordningen ble satt til 350 milliarder kroner. Totalt ble statsveksler til en verdi av 229,5 milliarder kroner tildelt fordelt på 24 auksjoner.118

Som følge av finanskrisen vedtok Stortinget i desember 2008 at den norske stat skulle gi Eksportfinans lån for å sikre fortsatt utlånsvirksomhet for organisasjonen. ESA vurderte ikke dette som offentlig støtte da lånene ble ansett gitt på markedsmessige vilkår.119

15.5.7 Sammenfatning – statsstøttereglene

EØS-avtalens regler om statsstøtte er, som gjennomgangen vil ha vist, av stor prinsipiell og praktisk betydning på svært mange områder av norsk politikk og forvaltning, sentralt og lokalt. Dette er regler som daglig direkte regulerer hvilke tiltak norske politikere kan og ikke kan treffe, og som legger føringer på politikkens nærmere utforming.

Da EØS-avtalen ble inngått i 1992 var man i Norge klar over at reglene om statsstøtte var en viktig nyskaping. Likevel er det nok riktig å si at reglene har hatt langt større rekkevidde og gjennomslagskraft enn det de aller fleste så for seg da avtalen i sin tid ble inngått. Mange av de mest omstridte statsstøttesakene har kommet overraskende på norske myndigheter, og har dreid seg om store og samfunnsmessig viktige spørsmål.

En tradisjonelt viktig politisk oppgave er å omfordele midler og stimulere aktivitet som man mener er positiv for samfunnet. Statsstøttereglene setter rammer for hvor langt offentlige myndigheter kan gå i å gi økonomiske fordeler til aktørene på markedet. Slik sett begrenser de myndighetenes næringspolitiske «verktøykasse». Det er derfor ikke overraskende at reglene har gitt opphav til en rekke stridigheter og mye debatt i Norge i perioden 1994–2011. Konfliktene har imidlertid i all hovedsak vært konsentrert om enkeltsaker. Det har vært liten eller ingen debatt om reglene som sådan. I motsetning til hva som gjelder for reglene om offentlige anskaffelser, er det ikke noen bredere generell misnøye med statsstøttereglene eller ønske om vesentlig reform.

Statsstøttereglene i EU/EØS er ved nærmere ettersyn ikke er så strenge som de ved første blikk kan virke, og som de fleste synes å tro. Det er ikke slik at statsstøtte er avviklet i Norge med EØS. Avtalen har medvirket til økt tilbakeholdenhet med noen typer støtte, og til en generell dreining fra støtte til enkelte sektorer eller bedrifter (vertikalt) mot støtte til generelle former for tiltak, slik som miljø, forskning og regional utvikling (horisontalt). Men fortsatt gis det mye statsstøtte i Norge, slik det også gjøres i de fleste andre EU/EØS-landene. Handlingsrommet på området er i realiteten betydelig. Samtlige av de 63 opprinnelige støtteordningene som ble meldt inn i 1994 ble videreført, og det samme gjelder de fleste av de store og politisk viktigste sakene som siden har oppstått – slik som den differensierte arbeidsgiveravgiften, fritaket for elavgift til kraftkrevende industri, avskrivningsreglene for Snøhvit-feltet, støtten til CO2-rensing på Mongstad og Kårstø m.m.

En viktig side ved statsstøttereglene som ikke kommer frem så ofte er hvordan de ikke bare bidrar til å begrense statsstøtten i Norge, men også i de 29 andre EU/EØS-statene som er underlagt det samme regimet, og som er Norges viktigste marked. Slik sett bidrar reglene til norsk eksportindustris konkurranseevne.

En annen viktig side ved statsstøttereglene er at de gir en garanti mot at EU kan true med handelssanksjoner mot de delene av norsk industri som direkte eller indirekte med rette eller urette kan antas å motta støtte. Før 1994 levde særlig norsk kraftkrevende industri med denne trusselen. Etter 1994 var den borte, og huskes knapt lenger av de fleste. Men striden om laksesaken, på det ene store området av norsk eksport som ikke er omfattet av EØS, viser hva som i verste fall også kunne ha skjedd på andre sektorer dersom man ikke hadde vært underlagt det felles statsstøtteregimet.

15.6 Reglene om offentlige anskaffelser

15.6.1 Hovedtrekk

Reguleringen av kravene til offentlige anskaffelsesprosesser er en av de synligste og viktigste konsekvensene av EØS-avtalen. Før 1992 var dette ikke rettslig regulert i Norge. Gjennom EØS overtok Norge hele EUs omfattende regelverk for offentlige anskaffelser, og har siden videreutviklet dette i pakt med den underliggende EU-retten, til å bli et område av stor rettslig, administrativ og økonomisk betydning. På denne måten er rammene for en stor sektor endret og profesjonalisert i løpet av få år. Anskaffelsesreglene påvirker hverdagen ikke bare for et stort antall ansatte i stat og kommune, men også for de mange bedrifter og næringsdrivende som leverer varer og tjenester til det offentlige.

Formålene med reglene om offentlige anskaffelser er å bedre den offentlige ressursbruken, styrke konkurransen i markedene, fremme økonomisk integrasjon (gjennom tilgang for leverandører fra andre EU/EFTA-land), sikre likebehandling og forutberegnelighet for markedsaktørene, motvirke korrupsjon og kameraderi, samt profesjonalisere og standardisere de offentlige innkjøpsrutinene. Selv om de fleste er enige om at regelverket fremmer disse formålene, savnes grundige analyser av effektene av regelverket. En viktig årsak til dette er manglende datamateriale som gjør det mulig å kartlegge effekter for næringsliv, offentlige budsjetter så vel som ulike politiske hensyn, herunder regional utvikling.

Da anskaffelsesfeltet ble regulert i 1992 var dette som en ren gjennomføring av de relevante EØS-direktivene. Gjennom en ny lov i 1999 og forskrift i 2001 ble EU/EØS-retten supplert med nasjonale regler. De såkalte terskelverdiene som gjelder i EØS-avtalen er supplert med innføring av egne nasjonale terskelverdier som er langt lavere enn EØS-tersklene, og reglene er også gitt anvendelse på såkalte «uprioriterte tjenester».

En viktig konsekvens av denne nasjonale utvidelsen er at langt flere offentlige anskaffelser i Norge omfattes av regelverket enn det EØS-avtalen krever – i kontrast til for eksempel Danmark.

Slik er dette blitt et område som både er regulert av EØS-avtalen og vanlig norsk lov, og der grensen ofte er uklar og sjelden har særlig praktisk betydning. Dette gjør det vanskelig å kartlegge konsekvensene av EØS-avtalen isolert sett. Snarere er dette igjen et eksempel på at EØS-avtalen har fungert i samspill med nasjonale politiske og administrative prosesser, som har trukket i samme retning.

Markedet for offentlige anskaffelser er meget stort, i Norge som i andre europeiske land. I 2009 var verdien på det norske markedet 386 milliarder kroner, som utgjorde 16 prosent av BNP. Det er imidlertid bare en del av dette som lyses ut på konkurranse, og bare en del av dette igjen som etter EØS-avtalen må lyses ut i hele EU/EØS. Det foreligger ingen norske beregninger av verdien av de offentlige kontrakter som lyses ut fordi EØS-avtalen krever det. Men tall fra de andre nordiske landene antyder at det kun er ca. 20 prosent av totale offentlige anskaffelser som i praksis lyses ut etter EU-reglene. Hvis det samme nivået legges til grunn i Norge, betyr det at EØS-delen av markedet for offentlige anskaffelser i Norge for tiden ligger rundt 80 milliarder kroner i året.

Ved vedtagelsen av EØS-avtalen i 1991–92 var det en viss politisk uenighet om anskaffelsesreglene. Den senere løpende tilpasningen til EU-retten har derimot i liten grad vært omstridt, og det har ikke vært foreslått at Norge skulle reservere seg mot noen av de mange nye direktivene som etter hvert har kommet på området. Offentlige anskaffelser har heller ikke vært tema i Stortingets Europautvalg. Gjennomføringen av EU/EØS-reglene i norsk rett har i all hovedsak vært effektiv og grundig, og har vært støttet av et bredt politisk flertall. Derimot har det vært en viss debatt om hvor langt EØS-reglene skal suppleres med ytterligere nasjonale krav, og herunder om hvor langt under EØS-kravene de nasjonale terskelverdiene skal ligge.

I den senere tid har det vært en viss økende frustrasjon med det enkelte oppfatter som et unødig strengt og komplisert regelverk. Dette fremføres ofte som kritikk av EØS-avtalen, men ved nærmere ettersyn rammer kritikken i første rekke de supplerende norske reglene, som et enstemmig Storting har vedtatt.

Selv om den rettstekniske gjennomføringen av anskaffelsesreglene i norsk rett har vært effektiv, er den løpende etterlevelsen en stor utfordring for offentlige innkjøpere sentralt og lokalt, og ikke minst i mindre etater og kommuner. Flere undersøkelser og granskinger, blant annet av Riksrevisjonen, avdekker hyppige brudd på regelverket, og stort rom for forbedring. Regelverkets karakter gjør at det også oppstår en rekke tvister i enkeltsaker, både som klagesaker i forvaltningen, klager til den særskilte Klagenemnden for Offentlige Anskaffelser (KOFA), saksanlegg for norske domstoler, og (i mindre grad) klager til ESA.

Sammenlignet med statsstøttereglene, er ESAs rolle i praksis beskjeden når det kommer til offentlige anskaffelser. I stedet er kontrollen på dette feltet i stor grad basert på privat håndhevelse, ved at leverandører som mener at reglene er brutt klager til forvaltningen eller til KOFA, eller reiser søksmål mot for norske domstoler med krav om erstatning eller stans av kontraktstildelingen. Omfanget av slike klage- og rettssaker har vært skarpt stigende de senere år. De håndteres og avsluttes i all hovedsak på nasjonalt plan – uten av ESA eller EFTA-domstolen kobles inn.

Arbeidet med å gjennomføre de offentlige anskaffelsene i henhold til regelverket, samt håndtere etterfølgende klager og rettssaker, har etter hvert fått et slikt omfang at dette i dag er den delen av EU/EØS-retten som beskjeftiger flest norske jurister i offentlig og privat sektor. Dette er et viktig eksempel på EØS-avtalen som «rettsliggjøring».

Den løpende utviklingen av anskaffelsesreglene i EU er av stor direkte og indirekte betydning for norsk rett og praksis. Samtidig gjør måten EU/EØS-reglene er gjennomført i norsk rett, og supplert med regler av rent nasjonal karakter, at dette feltet i stor grad håndteres som et nasjonalt anliggende, og bare unntaksvis som et europarettslig. Det er også et betydelig nasjonalt handlingsrom med hensyn til hvor langt anskaffelsesreglene skal gjelde og hvordan de skal håndheves. Innenfor dette handlingsrommet pågår det for tiden en debatt i Norge, som nok vil fortsette i årene som kommer.

Norske myndigheter følger utviklingen av anskaffelsesreglene i EU nøye, er representert i enkelte komiteer og arbeidsgrupper under Kommisjonen, og gir innspill til reformforslag. Det er også et visst samarbeid med myndigheter i andre EU/EØS-land, ikke minst de nordiske. Hovedformålet med denne virksomheten er å være forberedt på de endringer som kommer.

15.6.2 Utviklingen av kravene til offentlige anskaffelser

Før EØS-avtalen var prosedyrene for offentlige anskaffelser i Norge kun regulert i interne instrukser, som påla forvaltningen visse forpliktelser til åpenhet og konkurranse, men som ikke hadde ekstern virkning og ikke ga leverandørene rettigheter. Det viktigste av instruksene var den såkalte REFSA (Regelverk for Statens anskaffelsesvirksomhet mv) fra 1978. I EF hadde man imidlertid allerede fra begynnelsen av 1970-tallet begynt å utvikle bindende regler på området, som en viktig konkretisering av de generelle prinsippene om åpen konkurranse og de fire friheter. I 1971 kom det første direktivet om bygge- og anleggskontrakter, i 1977 det første direktivet om offentlige varekjøp, og i 1992 et direktiv om kjøp av tjenester.

På det tidspunkt EØS-avtalen ble utformet tidlig på 1990-tallet, forelå det følgelig et omfattende og detaljert EU-regelverk om offentlige anskaffelser, og dette ble inntatt i sin helhet i EØS-avtalen. Det var ingen uenighet om at reglene hørte hjemme i avtalen, og ingen forhandlinger om særløsninger. I tillegg til de relevante anskaffelsesdirektivene overtok man også en betydelig rettspraksis fra EU-domstolen på området, samt en rekke uttalelser fra Kommisjonen om hvordan regelverket skulle tolkes og praktiseres.

Som ledd i forberedelsene til EØS, ble det i februar 1989 nedsatt en særskilt «Arbeidsgruppe for offentlige innkjøp», bestående av representanter for berørte etater, som også innhentet uttalelser fra organisasjonene i næringsliv og arbeidsliv. Arbeidsgruppen avga tre rapporter (i 1990 og 1992) der den analyserte fordeler, ulemper og andre konsekvenser ved å knytte seg til EUs anskaffelsesregler. Hovedkonklusjonen var at man var positiv til å overta EU-reglene om offentlige innkjøp, og mente at mange av virkningene av i større eller mindre grad ville gjøre seg gjeldende uansett norsk tilpasning til EU eller ikke.

I proposisjonen som presenterte EØS-avtalen for Stortinget våren 1992 ble de nye reglene om offentlige anskaffelser viet betydelig plass.120 Ikke minst ble de mulige økonomiske gevinstene ved økt eksport av varer og tjenester til offentlige myndigheter i andre land vektlagt. Ut fra en totalvurdering ble det lagt til grunn at en åpning av de offentlige innkjøpsmarkedene i EØS ville være til fordel både for norsk næringsliv og norsk offentlig sektor. En underliggende bekymring var om Norge ville åpne sine offentlige markeder uten å få tilsvarende rettslig og reell adgang til tilsvarende markeder i andre land, og dette sto sentralt under forhandlingene. Det samme gjorde særlige forhold knyttet til offshoresektoren. Det var mindre oppmerksomhet om hvilke virkninger det nye regelverket ville ha for offentlige anskaffelser internt i Norge.

Den politiske diskusjonen om innføringen av EU-reglene om anskaffelser fulgte de vanlige skillelinjene fra EØS-debatten mer generelt. Et bredt flertall uttalte seg positivt om reglene, og la særlig vekt på åpenhet, konkurranse og hensynet til økonomisk effektivitet.121 Et mindretall (SV og Sp) var urolige for norske bedrifters konkurranseevne, og advarte mot å «gi avkall på sentrale virkemidler for å fremme sysselsetting, teknologiutvikling og distriktsutbygging». Standpunktene ble gjentatt da Stortinget kort tid etter gjennomførte anskaffelsesreglene i lovs form.122

Den første loven om offentlige anskaffelser ble vedtatt i november 1992 og trådte i kraft i januar 1994. Dette var en kortfattet fullmaktslov. Med hjemmel i loven ble det så gitt en rekke forskrifter, som gjorde EU/EØS-direktivene ordrett til norsk rett. Samtidig gjennomførte man også WTO-avtalen om offentlige anskaffelser, Government Procurement Agreement (GPA), som Norge tilsluttet seg i november 1994.

Teknikken med å gjennomføre EØS-direktivene ordrett som norske forskrifter, uten rettsteknisk tilpasning, gjorde at regelverket i første omgang fremsto som komplisert og lite enhetlig. Fra myndighetenes side ble det derfor tatt initiativ til en full revisjon. Resultatet ble en ny lov om offentlige anskaffelser av 1999, som trådte i kraft i 2001. Med hjemmel i loven ble det gitt to omfattende forskrifter, en generell av 2001 og en spesiell av 2003 for forsyningssektoren (vann, energi, transport og telekommunikasjon).

Ved utformingen av disse forskriftene gikk man bort fra den tidligere teknikken med ordrett inkorporering av EØS-direktivene, og over til en måte å gjennomføre på som søker å innpasse reglene på en mest mulig enkel og enhetlig måte i norsk rett. Samtidig ble EØS-reglene supplert med en rekke regler av intern norsk opprinnelse, og forskriftene ble gitt anvendelse på en lang rekke anskaffelser som ikke er omfattet av EØS-retten, dels såkalte «uprioriterte tjenester» og dels ved at det ble gitt nasjonale terskelverdier langt under EØS-tersklene.

I 2004 reviderte EU på nytt sine anskaffelsesregler, og samlet dem i to sentrale direktiver. Som følge av dette ble det i 2006 gjort flere endringer i den norske loven av 1999, og det ble vedtatt to nye generelle forskrifter. Ytterligere endringer ble gjort i 2007, og for tiden pågår en ny gjennomgang av lov og forskrifter for å gjennomføre EUs håndhevingsdirektiv fra 2007.123 Samtidig er nye revisjoner av regelverket i gang i EU, som Norge har avgitt innspill til. Utviklingen av anskaffelsesretten har pågått løpende siden EØS-avtalen ble inngått, og prosessen foregår fortsatt.

Den politiske uenigheten om anskaffelsesreglene fra 1992 avtok relativt raskt, og senere lovendringer og EU/EØS-tilpasninger har i all hovedsak vært enstemmig vedtatt på Stortinget. Under behandlingen av den nye loven i 1999 konstaterte saksordfører Kjell Opseth (Ap) at «det er nesten oppsiktsvekkjande at det er så brei politisk semje om denne saka som det er»,124 og under gjennomføringen av nye EU-regler i 2006 uttalte Aud Herbjørg Kvalvik (SV) at «som saksordfører har det ikke vært mulig å avsløre noen form for uenighet i komiteen om denne saken».125 Det har ikke vært forslag på Stortinget om å bruke reservasjonsretten mot nye anskaffelsesdirektiver, og så langt utvalget har kunnet se har det heller ikke vært konsultert om politisk kontroversielle anskaffelsessaker i Europautvalget. Derimot har det i noen saker vært uenighet om enkelte av de interne norske reglene som utfyller EU/EØS-reglene.126

Gjennom EØS-avtalen har EFTA-statene overtatt EU-reglene om offentlige anskaffelser fullt ut, og det er ingen særskilte EØS-unntak. I EU er dette feltet i hovedsak regulert gjennom direktiver, samt enkelte forordninger. Disse er løpende inntatt i EØS-avtalen, der de er samlet i Vedlegg XVI. Videre foreligger det en omfattende rettspraksis fra EU-domstolen, og Kommisjonen har avgitt flere formelle uttalelser om forståelsen av regelverket, som er relevant også ved tolkningen og praktiseringen av EØS-reglene.

I tillegg har anskaffelsesretten også utviklet seg på nasjonalt plan i Norge, gjennom supplerende nasjonale regler i lov og forskrift, rettspraksis fra norske domstoler, praksis fra det særskilte klageorganet Kofa, tolkningsuttalelser fra det ansvarlige departementet (FAD), samt andre kilder. Til sammen har dette gjennom snart 20 år vokst til å bli et eget rettsområde, av stor kompleksitet. Anskaffelsesretten er det ene området av EU/EØS-retten som i dag beskjeftiger flest norske jurister, mange av dem på heltid, som en egen spesialitet.

Når EU forbereder nytt regelverk på området er det tradisjon for at norske myndigheter avgir skriftlige innspill, slik man senest har gjort i den reformprosessen som nå pågår.127 Innspillene har typisk karakter av faglige råd innenfor rammene av de løpende revisjonsprosessene, og det er ingen eksempler på at Norge har søkt å påvirke regelverket i mer radikal retning. I hvilken grad innspillene har innvirkning på EUs beslutningsprosesser er vanskelig å si. I 2005 tok Norge til orde mot planlagte reformer i reglene for håndhevelse av anskaffelsesretten, uten at det stoppet dem fra senere å bli vedtatt.

Selv om gjennomføringen av EØS-reglene om offentlige anskaffelser har foregått uten stor debatt, har det vært mer diskusjon om hvor langt de skal utfylles med mer vidtgående nasjonale regler. Debatten har særlig gått på de nasjonale terskelverdiene (se nedenfor), men etter hvert også andre aspekter. Den har tiltatt i de senere år, hvilket speiler en frustrasjon i deler av forvaltningen (særlig på kommunalt nivå) med det mange oppfatter som unødig kompliserte og firkantede regler. I 2010 tok utvalget som utredet gjennomføringen av EUs nye regler om håndhevelse av anskaffelsesreglene dette opp til prinsipiell diskusjon, og et flertall konkluderte med at norsk lovgiver for fremtiden bør være varsom med å sette nye nasjonale krav, utover det EØS-retten krever. Rapporten foranlediget over hundre høringsuttalelser, som viser at dette er prinsippspørsmål som oppfattes som svært aktuelle av mange etater, organisasjoner, bedrifter og andre aktører.128

Partene i norsk arbeidsliv har vært aktive i diskusjonene om anskaffelsesreglene gjennom hele perioden siden tidlig på 1990-tallet. Det gjelder særlig NHO, som har fremstått som en sterk og aktiv forkjemper for å utvikle regelverket, og gi det så bred anvendelse som mulig. NHO har vært opptatt av å åpne markedet for offentlige anskaffelser for fri konkurranse, styrke de private leverandørenes rettslige stilling, og skjerpe kontrollen og sanksjonsapparatet. Allerede i 1997 tok NHO initiativ til Næringslivets forum for offentlige anskaffelser, er et rådgivende organ for innkjøpere og leverandører.129 NHO har også deltatt i utviklingen av regelverket på EU-nivå, og har i en periode hatt en av sine advokater som leder av arbeidsgruppen for offentlige anskaffelser i den europeiske arbeidsgiverorganisasjonen BUSINESSEUROPE, samt som medlem av Kommisjonens rådgivende komité for anskaffelser.

LO har ikke vært like gjennomgående engasjert i regelverket som NHO, men har generelt vært opptatt av at offentlige kontrakter ikke må lyses ut på vilkår som svekker faglige rettigheter og arbeidsmiljø. I de senere år har LO vært opptatt av at anskaffelsesreglene ikke må brukes på en måte som åpner for det man anser som «sosial dumping». LO var en aktiv medspiller da regjeringen i 2007 fikk vedtatt en lovendring som innebærer at det ved i alle offentlige kontrakter som utlyses må stilles krav om lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn standarden i tariffavtalene eller det som ellers er vanlig nivå i bransjen. Denne regelen er omstridd, og ESA mener at den er i strid med EU/EØS-retten.

I de senere år har Kommunenes Sentralforbund (KS) markert seg som kritisk til visse sider ved dagens anskaffelsesregime. KS kritiserer ikke først og fremst EU/EØS-reglene på feltet, men det forhold at reglene også er gitt anvendelse under EU/EØS-tersklene og for tjenester som ikke er omfattet av direktivene, samt at det tolkes og praktiseres på en unødig tungvint, komplisert og firkantet måte, særlig for mindre kommunale innkjøp. KS er også bekymret for at kravet om utlysning legger begrensninger på fornuftig interkommunalt samarbeid.

15.6.3 Nærmere om forholdet mellom EØS-retten og intern norsk rett

Et særtrekk ved reglene om offentlige anskaffelser slik de har utviklet seg i Norge er kombinasjonen av EU/EØS-rett og nasjonal rett. Hovedstammen i regelverket er av EU/EØS-rettslig opprinnelse, og gjennomfører direktivene på området. Dette er så fra 1999 og utover supplert med utfyllende regler av rent norsk opprinnelse. Dels er det tale om mer detaljert regulering på flere felt, og dels har man gitt reglene videre anvendelse enn det EU/EØS-retten krever. Samlet sett har norsk lovgiver funnet grunn til å pålegge den offentlige forvaltningen anskaffelsesregler som er betydelig strengere enn det som følger av EØS-avtalen.

De tre viktigste områdene der nasjonal rett utfyller EØS-retten er:

  1. Under EØS-tersklene

  2. Uprioriterte tjenester

  3. Håndhevelse og kontroll

I EØS-reglene er det inntatt «terskelverdier», som betyr at reglene bare får anvendelse på kontrakter over en viss størrelse. For kjøp av varer og tjenester er EØS-terskelen i dag på 1 million kroner for statlige etater og 1,6 millioner kroner for andre offentlige etater (kommuner, virksomheter m.m.). For bygg- og anleggskontrakter er EØS-terskelen 40,5 millioner kroner. Ved siden av dette har man så egne norske terskelverdier. Fra 1985 var det en terskel i de interne statlige instruksene på 150.000 kroner. Fra 2001 til 2005 var den generelle rettslige terskel på 200.000 kroner. Fra 2005 ble den hevet til 500.000, men slik at det er protokollplikt for alle anskaffelser over 100.000.

Differansen i terskelverdi innebærer at når statlige kontrakter mellom 500.000 og 1 million kroner, og kommunale kontrakter mellom 500.000 og 1,6 million kroner, lyses ut på konkurranse, så er det som følge av interne norske krav. Det samme gjelder bygge- og anleggskontrakter under 40,5 millioner.

Det betyr i praksis at en stor del av de (mindre) utlysningene, som særlig vekker frustrasjon og debatt i mange etater, skjer i henhold til norsk intern rett, ikke fordi EØS-avtalen krever det.

Den nasjonale terskelverdien har vært omdiskutert. I 2001 ble den satt til 200.000, men det ble fra mange hold kritisert for å være for lavt. I 2005 hevet Bondevik II-regjeringen den til 500.000. Fra enkelte var det ønske om å sette den ytterligere opp, og i Soria Moria-erklæringen fra 2005 ble det uttalt at den nye rødgrønne regjeringen ville «øke terskelverdien for anbudskonkurranser ved offentlige innkjøp opp mot EU-nivå». I 2006 uttalte daværende ansvarlig statsråd Heidi Grande Røys (SV) at dette kanskje var forhastet, men snarere et mål på lang sikt. Dessuten ville man avvente en evaluering av grensen på 500.000. Denne ble gjennomført av firmaet Asplan Viak i 2008, og konkluderte med at en grense på 500.000 antakelig var økonomisk optimal. Etter dette avtok diskusjonen om høyere terskelverdi, og dette ble heller ikke gjentatt i Soria Moria II-erklæringen fra 2009. I den senere tid (høsten 2011) er det imidlertid tegn til at dette igjen vil kunne bli satt på den politiske dagsorden.

Det andre hovedområdet der norsk rett går vesentlig lenger enn EU/EØS-retten gjelder såkalte «uprioriterte tjenester», som omfatter bl.a. helse- og sosialtjenester, undervisning og yrkesutdannelse, fritids-, kultur- og sportstjenester, hotell- og restaurantvirksomhet, transport og juridiske tjenester. Her setter EØS-retten ikke noe detaljkrav til anskaffelsesprosessen (uansett verdi). Det gjør derimot norsk rett.

Rettsteknisk har norsk lovgiver håndtert sondringen mellom EØS-reglene og de norske reglene ved å dele Forskrift om offentlige anskaffelser av 2006 (FOA) i tre deler. Del I inneholder generelle prinsipper, definisjoner, avgrensninger m.m. Del II gjelder anskaffelser under EØS-terskelverdiene og uprioriterte tjenester, og Del III gjelder EØS-anskaffelser. Del II og Del III er langt på vei likt utformet, men slik at reglene i Del II på enkelte punkter er mer fleksible. Anskaffelser som lyses ut kunngjøres på den norske Doffin-databasen, og hvis de omfattes av EØS-reglene i tillegg også på den europeiske TED-databasen. Det som kunngjøres er for det første selve konkurransen, og for det andre den senere kontraktstildelingen.

På denne måten kan man få en oversikt over hvor mange av de anskaffelsene som relaterer seg til henholdsvis EØS-reglene og de rent norske reglene. Av det totale antallet kunngjøringer, var ca. 40 prosent i 2009 etter EØS-krav, og ca. 60 prosent etter norske krav, samt en del frivillige kunngjøringer. Statistikk på dette er tilgjengelig fra 2005.

Figur 15.11 viser alle kunngjøringer, både av konkurransen og den etterfølgende kontraktstildelingen. Hvis man kun ser på antallet konkurranser som lyses ut, var andelen i 2009 ca. 30 prosent etter EØS og ca. 70 prosent etter norske regler. Forskjellen skyldes at det er flere tildelinger enn konkurranser som må lyses ut i EU/EØS-området.

Håndhevelse og kontroll er det tredje hovedområdet der nasjonale anskaffelsesregler supplerer EU/EØS-retten. I utgangspunktet er det opp til nasjonal lovgiver å bestemme hvordan reglene skal håndteres på nasjonalt plan av forvaltning og domstoler. Etter hvert har EU/EØS-retten oppstilt en rekke krav til hvordan dette skal skje. Disse ble skjerpet inn i et nytt «håndhevelsesdirektiv» fra 2007, som for tiden er under gjennomføring i norsk rett. Fortsatt er det imidlertid betydelig nasjonal valgfrihet, ikke minst organisatorisk – om man velger å opprette egne administrative kontrollorganer for anskaffelsessaker eller overlater det til domstolene. Her har Norge valgt en blandet modell, som beskrevet nedenfor.

I perioden fra 1992 til i dag har det vært en dobbel dynamikk på anskaffelsesområdet. For det første har EU utviklet sitt regelverk, gjennom en kontinuerlig prosess, og disse endringene er løpende inntatt i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. For det andre har norsk lovgiver i tillegg stadig videreutviklet de supplerende norske reglene. Utviklingen i perioden har gått én vei – mot et stadig strengere og mer omfattende og detaljert regelverk.

Hvor langt denne utviklingen bør fortsette er omstridt. De som mener at den bør gjøre det peker på at det fortsatt er betydelige mangler både ved regelverket og måten det etterleves på. Andre mener at utviklingen har gått langt nok, og kan hende for langt, og at regelverket må bli enklere og mer fleksibelt. Denne debatten går både på EU-nivå og i Norge. I EU er det for tiden i gang en reformprosess, og Kommisjonen har sendt ut en grønnbok, som foreslår en del reformer, men ingen drastiske endringer. Norge har gitt høringsinnspill til prosessen, og blant annet argumentert for at regelverket bør bli noe mer fleksibelt.

I Norge er debatten for tiden særlig knyttet til prosessen med gjennomføring av EUs håndhevelsesdirektiv fra 2007. I det offentlige utvalget som nylig avga NOU 2010:2 om dette går et bredt flertall inn for at Norge må implementere EØS-avtalens krav lojalt, men at man samtidig må benytte det nasjonale handlingsrom som finnes, og for fremtiden være forsiktig med å bygge ut ytterligere nasjonale krav, utover de EU/EØS-retten stiller. Flertallet avslutter med følgende overordnete refleksjon:

«Flertallet vil understreke at det ser anskaffelsesretten som et viktig rettsområde, av stor samfunnsmessig betydning. Utviklingen av rettslige krav til offentlige anskaffelser har de siste seksten årene bidratt til mer effektiv ressursbruk i offentlig sektor, på en måte som sparer fellesskapet for store utgifter og som har gjort det offentlige innkjøpssystemet mer profesjonelt og rasjonelt. Dette har også en positiv effekt på samfunnsøkonomien og markedet generelt. Samtidig vil flertallet påpeke at anskaffelsesretten fortsatt er et ungt rettsområde, som har utviklet seg raskt de siste seksten årene, og som fortsatt i noen grad er i støpeskjeen. Så langt har utviklingen i all hovedsak gått én vei – mot et stadig mer omfattende regelverk og stadig strengere krav. Etter flertallets syn er tiden nå kommet for å konsolidere, og for en mer balansert tilnærming til hvordan regelverket videre skal utvikles.»130

Håndhevelsesutvalgets prinsipielle diskusjon av anskaffelsesrettens utvikling er tatt opp i flertallet av de over hundre høringsinnspillene som har kommet, som viser at dette er en debatt som de berørte offentlige og private aktører oppfatter som sentral.

15.6.4 Etterlevelse og kontroll med anskaffelsesreglene

Anskaffelsesreglene retter seg mot offentlige myndigheter, og pålegger dem å følge faste prosedyrer hver gang de skal kjøpe inn varer og tjenester. Reglene er sektorovergripende og gjelder for alle deler av forvaltningen, og på alle nivåer – statlig, fylkeskommunalt og kommunalt. Både ordinær forvaltning og offentlig næringsvirksomhet er omfattet. For forvaltningen er dette det mest omfattende og detaljerte generelle regelverk de forholder seg til – og mange vil nok også mene det mest krevende.

Det politiske og faglige ansvaret for anskaffelsesreglene har gjennom årene vært flyttet mellom flere departementer, men ligger nå i Forbruker- og administrasjonsdepartementet (FAD). Det er over tid opparbeidet betydelig institusjonell kompetanse. FAD har en egen hjemmeside for offentlige anskaffelser, der man blant annet finner uttalelser om forståelsen av regelverket, samt en praktisk veileder, som løpende oppdateres. Videre er Direktoratet for Forvaltning og IKT (DIFI) gitt oppgaver med å bistå forvaltningen i etterlevelsen av reglene.

Etterlevelsen av regelverket skjer i den enkelte etat, sentralt og lokalt. Her er det store variasjoner – fra etater med egen innkjøpsavdeling som driver med dette på heltid, til små enheter, der én person foretar innkjøp som en mindre del av sine arbeidsoppgaver.

Hvor effektivt regelverket etterleves kan diskuteres, og beror på hvilken standard som legges til grunn. Hovedbildet er at EØS-reglene (supplert med norske regler) er effektivt gjennomført i norsk rett, og etterleves løpende i alle deler av norsk forvaltning. I løpet av perioden fra 1994 til 2011 har det skjedd en stor omstilling på alle nivåer av norsk forvaltning, som generelt har medført en profesjonalisering og effektivisering av prosessene for offentlige innkjøp av varer og tjenester. Komparativt sett er det grunn til å anta at Norge ligger relativt langt fremme i gjennomføringen av anskaffelsesreglene, sammenlignet med andre EU- og EFTA-stater, ikke minst i elektronisk utlysning.

Samtidig er det ikke vanskelig å finne eksempler på at regelverket brytes i enkeltsaker. Antallet klagesaker og rettslige tvister er stadig stigende (se nedenfor), og generelle undersøkelser og stikkprøver viser gjerne betydelige problemer med etterlevelsen. I 2010 foretok Riksrevisjonen en større gransking av 32 offentlige virksomheter, og avdekket 616 tilfelle der reglene ikke var fulgt.131 Den vanligste feilen av at det ikke ble lyst ut konkurranse i det hele tatt (såkalt ulovlig direkteanskaffelse). Samtidig som Riksrevisjonen er kritisk til regelbruddene, påpeker den også at lave beløpsgrenser kombinert med omfattende krav til gjennomføringen kan være en medvirkende årsak til den manglende etterlevelsen.

Kontrollen med etterlevelsen av reglene skjer dels nasjonalt og dels overnasjonalt. Etter EU/EØS-retten står nasjonal lovgiver relativt fritt med hensyn til hvordan håndhevingen skal organiseres, og herunder om den skal legges til særskilte klageorganer eller til de ordinære domstolene. Norge har valgt en blanding.132 Systemet er basert på privat initiativ, og dersom man ønsker en bindende avgjørelse må sak anlegges for domstolene. Slike saker anlegges typisk av leverandører som ikke har fått kontrakten, og som krever tildelingen stanset eller erstatning. I de senere år har det vært et betydelig antall slike rettssaker for norske domstoler, og tendensen er fortsatt økende. Det er imidlertid sjelden at tildelinger stanses, og i den grad det gis erstatning har beløpene så langt som oftest vært beskjedne.

I 2003 ble domstolskontrollen supplert med en særskilt Klagenemnd for offentlige anskaffelser (KOFA). KOFA kan som hovedregel bare avsi rådgivende uttalelser,133 men ordningen har vist seg å være et effektivt lavterskeltilbud, med stor praktisk og preventiv betydning. Siden starten har KOFA fått inn mellom 150–250 klager i året, og i 2010 var tallet over 350. Det samme året påviste KOFA regelbrudd i nærmere 200 saker.

Kontroll med forvaltningens etterlevelse av anskaffelsesreglene er også en naturlig del av kontrolloppgavene for Riksrevisjonen og kommunerevisjonene, og dette har i praksis tiltatt i de senere år. Riksrevisjonen har lenge løpende rapportert om manglende etterlevelse i sine generelle rapporter, og i 2010 ble det gjennomført en større undersøkelse. Også en rekke kommunerevisjoner har i de senere år trappet opp sin kontroll med anskaffelsesreglene.

Måten de nasjonale norske kontrollordningene fungerer, viser hvordan EØS-regler og norske regler supplerer hverandre på dette feltet, og hvordan EØS-retten i praksis er internalisert. I den typiske klagesaken er det sjelden nødvendig å problematisere om de regler som er brutt følger av EØS-avtalen eller ikke, og ofte nevnes ikke dette i det hele tatt – annet enn der det unntaksvis vises til særlige EU/EØS-kilder (rettspraksis fra EU-domstolen m.m.). En betydelig del av KOFAs virksomhet er i realiteten kontroll med EØS-forpliktelser, men det trekkes sjelden frem. Og i rapporten som Riksrevisjonen avga i februar 2011 er EØS-dimensjonen ikke nevnt, til tross for at en rekke av sakene som avdekkes i realiteten innebærer brudd på EØS-avtalen.

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) er også pålagt å føre kontroll med hvordan nasjonale myndigheter i EFTA-statene etterlever anskaffelsesreglene, og det kan skje både etter klage og som gransking på eget initiativ. Sammenlignet med de nasjonale kontrollordningene er ESAs rolle på dette området imidlertid beskjeden. Antallet norske anskaffelsessaker i ESA har siden starten vært som vist i Figur 15.12.

Figur 15.12 Klagesaker for ESA om offentlige anskaffelser (1996–2010)

Figur 15.12 Klagesaker for ESA om offentlige anskaffelser (1996–2010)

Kilde: ESA 2011 (oversikten viser bare norske saker).

Oversikten viser kun hvor mange saker som har vært behandlet, og sier ikke noe om utfallet. Mange av sakene er avsluttet uten kritikk. Den aller første tiden etter 1994 var det relativt mange klager, men så sank antallet kraftig, før det igjen tok seg noe opp på begynnelsen av 2000-tallet. Fra 2003 er det en markant nedgang i antallet klagesaker til ESA. Dette har utvilsomt sammenheng med at KOFA trådte i kraft det samme året, samt også veksten i nasjonale rettssaker og revisjonssaker.

De anskaffelsessakene ESA har behandlet, har sjelden vært politisk kontroversielle. Til nå har det heller ikke hendt at ESA har hatt grunnlag for å trekke Norge inn for EFTA-domstolen på dette feltet. EFTA-domstolen har heller ikke fått spørsmål om dette fra norske domstoler, og har følgelig ikke behandlet noen norske saker om offentlige anskaffelser.134

Hovedbildet er at ESAs kontroll med anskaffelsesreglene spiller en relativt beskjeden rolle, og at dette feltet i stedet i hovedsak håndheves gjennom nasjonale kontrollordninger – domstolene, KOFA, Riksrevisjonen og kommunerevisjonene. Disse institusjonene driver i realiteten i betydelig grad EØS-kontroll, men det er sjelden den vinkles som dette.

Selv om ESA behandler relativt få individuelle klagesaker på dette feltet, hender det at man får opp anskaffelsesspørsmål av mer generell og prinsipiell karakter. Et godt eksempel på dette var da ESA i juni 2010 behandlet spørsmålet om offentlige norske oppdragsgivere etter EU/EØS-retten kan velge å invitere utelukkende ideelle organisasjoner til å gi anbud på helse- og omsorgskontrakter. Den konkrete saken gjaldt barneverntjenester, og ble bragt inn for ESA av to kommersielle aktører som anså seg forbigått. I vedtaket ga ESA norske myndigheter fullt medhold, og viste til at EU/EØS-retten ikke er til hinder for å prioritere ideelle organisasjoner ved tildeling av kontrakter innen sosialsektoren, så lenge dette skjer på en åpen og ikke-diskriminerende måte.135

For tiden verserer det en politisk kontroversiell ESA-sak om den norske forskriften fra 2008 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, som er hjemlet i en ny § 11a i lov om offentlige anskaffelser. Den nye regelen ble vedtatt som ledd i regjeringens Tiltakspakke mot sosial dumping, og pålegger alle offentlige oppdragsgivere å ta inn en klausul i kontrakter som lyses ut om bygg, anlegg og tjenester om at leverandøren må sikre lønns- og arbeidsvilkår på linje med det som følger av tariffavtale eller vanlig norsk praksis på feltet. ESA mener at dette strider mot EU/EØS-retten, som tolket av EU-domstolen i Rüffert-dommen fra 2008. Prosessen har pågått i flere år, og i juni 2011 avga ESA en såkalt grunngitt uttalelse (reasoned opinion) som er siste skritt før saken eventuelt bringes inn for EFTA-domstolen.136 Norge har sendt et svarbrev til ESA i saken, og indikert at man utfører visse justeringer for å blidgjøre ESA. Derimot ønsker ikke norske myndigheter å endre essensen i lovgivningen.137 Det er uklart om endringene blir vurdert som tilfredsstillende av ESA. I mellomtiden har norske myndigheter i november 2011 henvendt seg til EU-aktører i Brussel og det Nordiske Ministerråd for støtte i saken.138

Nærmere om graden av etterlevelse

Dersom man ser alle kontrollordningene på anskaffelsesfeltet under ett – ESA, KOFA, norske domstoler, Riksrevisjonen, kommunerevisjonene – tegner det seg et bilde av et rettsområde som for det første er relativt omfattende kontrollert, og for det andre under rask utvikling.

Hva gjelder kontrollens karakter, er den i hovedsak basert på privat klage – med unntak av Riksrevisjonen og kommunerevisjonene. ESA kan ta opp saker på eget initiativ, men gjør det sjelden. Ellers er det private – i praksis leverandører som ikke har fått tildelt kontrakt – som må bringe sakene opp, enten som klage til KOFA eller ESA, eller som søksmål. Fra enkelte hold (særlig NHO) er det uttrykt bekymring for at insentivene for å klage er for svake, og at det gjør at alvorlige regelbrudd ikke avdekkes. Det gjelder særlig de gangene offentlige etater foretar innkjøp uten i det hele tatt å lyse ut («ulovlig direkteanskaffelse»), slik at det ikke finnes noen direkte involverte konkurrenter. Det vises også til at mange bedrifter vegrer seg for å gå til klagesak mot store statlige og kommunale innkjøpere som de trenger å ha et godt forhold til. På den annen side er det andre som mener at regelverket inviterer til mange useriøse klager, der nystartede og uerfarne bedrifter bevisst bruker klagemulighetene for å skaffe seg tilgang til konkurrentenes forretningskonsepter og priser.

Ser man på antallet regelbrudd som til sammen avdekkes gjennom de forskjellige kontrollordningene, har det økt raskt de senere år, og kurven er fortsatt bratt stigende. Dersom dette bare er toppen av isfjellet, som mange hevder, er realiteten at dette er et regleverk som offentlige etater har problemer med å etterleve fullt ut.

Praksis viser at regelbrudd forekommer i alle deler av offentlig sektor, sentralt og lokalt. Sakene dreier seg om de fleste former for anskaffelser – lokal renovasjon, kraftleveranser, vikarbyråtjenester, kjøp av IT-utstyr og programvare, prosjekterings- og byggeoppdrag, vedlikehold, konsulenttjenester, pensjonsforsikringer, forsvarsmateriell osv. De vanligste overtredelsene er ulovlige direkteanskaffelser og feil ved konkurransegrunnlaget, utvelgelsen av kvalifiserte anbydere og tildelingen av kontrakter. Oppdeling av oppdrag for å komme under anbudsgrensene har vært en annen overtredelse. Ved revisjonskontrollen har det også ofte blitt grepet fatt i manglende eller mangelfull føring av anskaffelsesprotokoll, som skal dokumentere prosessen og vise at man har vurdert ulike tilbydere og innhentet priser på forhånd. Noen saker viser brudd på både statsstøtte- og anskaffelsesreglene, som når kommuner har overdratt eiendom på gunstige vilkår til selskaper som samtidig har fått i oppdrag å bygge og eventuelt drive bestemte innretninger for kommunene.

Det te er altså et område der både EØS-reglene og de supplerende norske reglene brytes relativt ofte. Regelbruddene er av svært ulik karakter og grovhet – fra ren korrupsjon i noen få tilfelle, gjennom varierende grader av kritikkverdig opptreden, til unnskyldelig villfarelse om et komplisert regelverk, eller ønske om å spare tid og ressurser.

Selv om anskaffelsesreglene brytes ofte i Norge, er det ikke av den grunn gitt at norske myndigheter er dårligere på dette området enn sine kolleger i andre EU/EØS-land. Noen skikkelige komparative undersøkelser av dette foreligger ikke så langt utvalget vet. Men det er liten grunn til å tro at norske offentlige oppdragsgivere skiller seg vesentlig ut i negativ retning – antakelig snarere tvert imot. Poenget er heller at dette er et regelverk som er så detaljert og komplisert at det alltid vil være en del saker der det ikke følges fullt ut.

Det viktigste ut fra formålet med anskaffelsesreglene er at offentlige kontrakter lyses ut, slik at det blir åpenhet og konkurranse. Her foreligger det tall fra 2005 til i dag for hvor mange utlysninger som kunngjøres fra hvert enkelt land i den felles europeiske TED-databasen, i henhold til EU/EØS-rettens krav. Tallene viser at det i perioden fra oktober 2005 til utløpet av januar 2011 ble lyst ut 27.268 norske offentlige kontrakter. Tilsvarende tall var 21.119 fra Danmark, 27.364 fra Finland, og 42.895 fra Sverige. Bryter man dette opp på antallet innbyggere, og legger til Island og Liechtenstein, er bildet som vist i Figur 15.13.

Figur 15.13 Sammenligning TED-notifikasjoner per 1000 person (okt. 05 – jan. 11)

Figur 15.13 Sammenligning TED-notifikasjoner per 1000 person (okt. 05 – jan. 11)

Kilde:  Tenders Electronic Daily (TED).

Som oversikten viser, ligger Norge i forhold til innbyggertall noe over de andre fire nordiske landene i antall TED-notifikasjoner. Dette kan tyde på at Norge komparativt sett etterlever anskaffelsesreglene effektivt.

15.6.5 Økonomiske sider ved anskaffelsesreglene

Markedet for offentlige anskaffelser i Norge var i 1993 på 187 milliarder kroner, og utviklingen i nominelle tall viser en ganske jevn stigning, til 386 milliarder kroner i 2009. I faste priser er utviklingen beskjeden. I andel av BNP har verdien av de offentlige anskaffelsene gått ned i den perioden EØS-avtalen var virket, hvilket viser at veksten på området har vært lavere enn den økonomiske utviklingen ellers. Noe av denne effekten kan imidlertid skyldes at viktige deler av offentlig forvaltning er omdannet til selskapsform, og derfor i betydelig grad forsvinner ut av statistikken.

Figur 15.14 Offentlige anskaffelser som prosent av BNP i Norge (1993–2009)

Figur 15.14 Offentlige anskaffelser som prosent av BNP i Norge (1993–2009)

Kilde: Statistisk Sentralbyrå

Andelen av BNP som brukes på offentlige anskaffelser er ikke spesielt høy i Norge, sammenlignet med andre europeiske land. I det store flertallet av EU-land ligger andelen mellom 15 og 20 prosent, med et gjennomsnitt for EU27 i 2009 på 19,4 prosent. I det samme året lå andelen i Norge på 16,2 prosent, som altså var godt under gjennomsnittet i EU. Samtidig må det ses i sammenheng med at Norges BNP er meget høyt. Markedet for offentlige anskaffelser i Norge er følgelig komparativt sett større enn oversikten i Figur 15.15 kan tyde på.

Figur 15.15 Offentlige anskaffelser som prosent av BNP (2009)

Figur 15.15 Offentlige anskaffelser som prosent av BNP (2009)

Kilde: Statistisk Sentralbyrå og Kommisjonen, (2010) Public Procurement Indicators 2009, publisert av Kommisjonens DG Indre Marked 11.11.2010.

Ikke alle offentlige anskaffelser lyses ut til konkurranse, verken etter EU/EØS-retten eller nasjonal rett. For det første er det en stor andel anskaffelser som faller under de såkalte terskelverdiene, og selv om de fortsatt kan lyses ut «frivillig» skjer dette bare i begrenset grad. For det andre er det en rekke viktige anskaffelser som ikke omfattes av regelverket, som for eksempel utgifter til leie av fast eiendom. For det tredje er enkelt sektorer helt eller delvis unntatt, i Norge av særlig betydning olje- og gassektoren.

Det føres ingen løpende oversikt i Norge over verdien av de offentlige anskaffelsene som lyses ut i henhold til regelverket, og dette er til nå ikke kartlagt i norsk økonomisk forskning. Reelle tall er også vanskelig å fremskaffe av flere grunner, blant annet fordi de fleste kunngjøringer av kontrakter som tildeles ikke angir kontraktsverdi. Det foreligger følgelig ikke tall på hvor stor andel av det totale markedet for offentlige anskaffelser på 386 milliarder (i 2009) som lyses ut på konkurranse, og det er heller ikke kjent hvor stor del av dette igjen som omfattes av EØS-avtalen.

I EU foreligger det derimot beregninger av hvor stor andel av de totale offentlige anskaffelsene som lyses ut i henhold til EU-retten. Disse viser store variasjoner mellom de 27 medlemsstatene, fra 6,5 prosent i Nederland til 73 prosent i Kypros.139 Det er stor usikkerhet knyttet til tallene. For de tre nordiske landene ligger andelen i de senere år imidlertid ganske fast i overkant av 20 prosent (Danmark 22, Finland 25 og Sverige 21 prosent i 2009).

Det er grunn til å anta at andelen i Norge ligger omtrent på samme nivå. Og i så fall kan det antas at verdien av de offentlige anskaffelser som ble lyst ut som følge av EØS-avtalen i 2009 var på ca. 80 milliarder kroner. Dette tallet er beheftet med stor usikkerhet, men indikerer at det bare er en relativt begrenset del av det store markedet for offentlige anskaffelser som lyses ut som følge av EU/EØS-retten.

Et annet forhold som er lite kartlagt i Norge er i hvilket omfang reglene om offentlige anskaffelser har ført til økonomiske besparelser for fellesskapet. Her ble det allerede i 1997 påpekt at teorien på området var utilstrekkelig og at det nesten ikke fantes empirisk forskning.140 Det er fortsatt tilfelle i dag – fjorten år senere. Til tross for den omfattende rettslige og administrative debatten om offentlige anskaffelser har det vært gjort lite økonomisk forskning på området, og uttalelser om reglenes betydning synes i hovedsak å være basert på antagelser, eller på utenlandske studier. Disse varierer imidlertid svært.

Utvalget har søkt å kartlegge sentrale undersøkelser i andre land. De angir svært ulike tall, og viser store forskjeller mellom ulike sektorer. I noen undersøkelser fra USA, England og Australia finner man effektivitetsgevinster helt opp mot 30–40 prosent i deler av forvaltningen. Ifølge Cecchini-rapporten om EUs indre marked fra 1988 ville leveransene til offentlig sektor generelt kunne bli 2,5 til 5 prosent billigere ved konkurranseutsetting. I en større undersøkelse fra Europe Economics til Kommisjonen i 2006 heter det at direktivene har ført til reduksjon i kontraktspriser med mellom 2,5 og 10 prosent, og at innkjøpere rapporterer gjennomsnittlig 5–8 prosent innsparing. Ifølge en undersøkelse fra den danske Konkurrencetilsynet i 2009 var gjennomsnittlig besparelse som følge av konkurranse om offentlige anskaffelser i hele EU på 8 prosent, mens effekten i Danmark kun ble beregnet til 4 prosent (med store sektorvariasjoner). Om tilsvarende tall gjelder for Norge er ikke kjent, da dette ikke er undersøkt og beregnet.

Da EØS-reglene om offentlige anskaffelser ble innført tidlig på 1990-tallet, var den politiske debatten i stor grad opptatt av grensekryssende effekt. På den ene siden fremhevet man muligheten for norsk næringsliv til å konkurrere om salg av varer og tjenester til offentlige myndigheter i EU-statene. På den annen side var enkelte bekymret for hvor stor del av det norske offentlige markedet utenlandske bedrifter ville overta. Senere har dette spørsmålet vært lite fremme i norsk debatt.

I en større undersøkelse som Kommisjonen innhentet i 2011 er den grensekryssende effekten av anskaffelsesreglene nå kartlagt i hele EU/EØS, basert på hvor mange av kontraktene som lyses ut i den felles databasen TED som går til selskaper i andre land, og hvor stor verdi disse har.141 Undersøkelsen viser at 4,7 prosent av de norske innkjøpene som lyses ut i TED går til selskaper i andre EU/EØS-land, og at dette utgjør 6,8 prosent av de totale innkjøpenes verdi. Tilsvarende tall for Danmark er 3,7 prosent av innkjøpene og 6,8 prosent av verdien, og for Sverige 3,1 prosent av innkjøpene og 6,7 prosent av verdien. I hele EU/EØS er snittet 1,6 prosent av innkjøpene og 3,5 prosent av verdien. For perioden 2007–2009 gikk 387 offentlige kontrakter til selskaper i andre EU/EØS-land, til en samlet verdi av ca. 2,4 milliarder kroner. De fleste gikk til tyske, svenske og danske selskaper. I tillegg gikk 1871 kontrakter til norske selskaper som er heleid av utenlandske selskaper, til en samlet verdi av ca. 4 milliarder kroner.

Undersøkelsen målet også hvor mange offentlige kontrakter norske selskaper har vunnet i utlandet som følge av utlysning i TED. Her var tallet i treårsperioden 2007–2009 på 255 kontrakter, som tilsvarer 3,1 prosent av antall kontrakter som i perioden ble gitt ut i Norge. Dette er omtrent samme forhold som Danmark (2.9 prosent og 268 kontrakter), men langt mer enn Sverige (1.3 prosent og 229 kontrakter). EU/EØS-snittet ligger på 1.6 prosent.

Undersøkelsen viser for det første at den grensekryssende effekten av anskaffelsesreglene i Norge ligger over EU/EØS-gjennomsnitt, hvilket er naturlig i en liten og åpen økonomi. For det andre viser det at effekten uansett er beskjeden. Selv for de offentlige kontraktene som lyses ut i den europeiske TED-databasen, går langt de fleste fortsatt til nasjonale selskaper. Reglene om offentlige anskaffelser har først og fremst betydning som rammeverk for det nasjonale markedet.

Et annet spørsmål som har vært lite kartlagt er de direkte og indirekte omkostningene ved anskaffelsesreglene. Anskaffelsesreglene innebærer at offentlige innkjøpere pålegges omfattende prosessuelle forpliktelser som private innkjøpere ikke har, og dette har selvsagt en kostnadsside. Dette var inntil nylig ikke skikkelig undersøkt. I en annen rapport innhentet av Kommisjonen i 2011 er imidlertid også dette kartlagt.142 Her blir Norge og Tyskland trukket frem som de landene der prosessene knyttet til offentlige anbud er mest kostbare. Rapporten viser at for de norske innkjøpene som er kunngjort i TED er 4.1 prosent av deres verdi brukt på administrasjon av konkurransen. Dette er ikke langt unna Sverige med 3.8, men betydelig høyere enn i Danmark med 1.8 prosent. EU/EØS-gjennomsnittet ligger på 1.4 prosent.

Rapporten viser at man i Norge (og Tyskland) bruker langt mer ressurser på å gjennomføre offentlige anskaffelser enn det som er vanlig i resten av EU/EØS. Det kan skyldes flere forhold – herunder at man er grundigere og mer nøyaktige. Men det kan også leses som indikasjon på at norske myndigheter har gått lenger enn nødvendig i å følge alle detaljer i det omfattende regelverket til punkt og prikke.

Figur 15.16 Tildelingen av mange milliarder i statsstøtte for å utvikle teknologi for karbonfangst på Mongstad var ikke uten videre enkel å forene med EU/EØS-rettens statsstøtteregler, men i 2008 godkjente ESA støtteordningen.

Figur 15.16 Mongstad

Kilde: Foto: TCM DA

Rapporten viser også at det er svak sammenheng mellom utlysningens verdi og kostnader knyttet til administrasjon. Dette betyr at administrasjon av utlysningsprosessen vil være en større del av utgiftene for mindre innkjøp enn for de store kontraktene.

Ved siden av de direkte kostnadene ved å gjennomføre en utlysning og konkurranse, kan det også være andre mer indirekte kostnader ved regelverket. For det første er anskaffelsesprosessene gjennomgående mer tidkrevende på grunn av regelverket, og dette kan medføre ekstra kostnader. For det andre medfører rettsliggjøringen at det oppstår en lang rekke klagesaker både til forvaltningen og KOFA, samt et betydelig antall rettssaker. Omkostningene ved dette kan være betydelige i den enkelte sak, både for forvaltningen og de berørte parter. Videre har det vært hevdet at de offentlige innkjøperne står i fare for å bli mer opptatt av hva som er formelt korrekt prosess enn å konsentrere seg om hva som er de gunstigste anskaffelsene. De kan bli uforholdsmessig opphengt i pris på bekostning av andre kriterier (selv om det etter reglene er full adgang til også å vektlegge andre forhold). Noen undersøkelser av dette har imidlertid ikke vært gjort.

Tidligere synes det å ha vært ganske utbredt praksis i mange kommuner at man fortrinnsvis ga kontrakter til lokalt næringsliv. Mange ganger var det åpent uttrykt, uten at man så noe galt i dette. Noen av de første sakene på feltet gjaldt prinsippvedtak om dette i kommunestyrer o.l. Her har det utvilsomt vært en endring, ved at anskaffelsene er åpnet opp for bedrifter også fra andre kommuner og regioner.

Selv om Kommisjonen det siste året har innhentet interessante undersøkelser er det fortsatt lite økonomisk forskning på de nærmere virkningene av regelverket i Norge, og det er fortsatt mye synsing og usikkerhet rundt økonomiske virkninger av anskaffelsesreglene. Dette er overraskende når man tar i betraktning hvor stort og viktig dette feltet er (16 prosent av BNP). Utvalget har ikke selv hatt kapasitet til å foreta den typen forskning som her er nødvendig, men mener at det er et behov for økt samfunnsøkonomisk innsats på dette feltet.

15.6.6 Sammenfatning – anskaffelsesreglene

I perioden 1992–2011 har prosessene for offentlige anskaffelser utviklet seg fra å være et internt anliggende i forvaltningen til å bli et omfattende regelverk, som forplikter offentlige etater til å lyse ut kontrakter over en viss størrelse til åpen konkurranse, og som i detalj regulerer saksgangen og kriteriene for tildeling. Grunnstammen i dette regelverket er EUs anskaffelsesdirektiver, som Norge gjennom EØS har overtatt fullt ut. Men det er også forpliktelser etter WTO og andre handelsavtaler. Videre har norsk lovgiver selv utvidet reglenes innhold og dekningsområde utover det EØS-avtalen krever.

Utviklingen av anskaffelsesretten er et eksempel på at EU/EØS-tilpasningen og norske interne politiske prosesser har trukket i samme retning. Da de første EU-direktivene på området ble gjennomført tidlig på 1990-tallet, var det et bredt politisk flertall som ønsket dette. Senere har skiftende regjeringer og et ofte enstemmig Storting ført denne linjen videre, og ikke bare gjennomført EU-direktivene effektivt, men også innført tilsvarende regler for et stort antall anskaffelser som ikke er omfattet av EØS-avtalens krav.

Det synes fortsatt å være bred politisk oppslutning om behovet for bindende regler som pålegger offentlige oppdragsgivere å lyse ut kontraktene sine på anbud. Samtidig har det i de senere år vært økende kritikk mot at regelverket har blitt for detaljert, komplisert og formalistisk. Kritikken har særlig kommet fra kommunesektoren, og formuleres ofte som en EØS-kritikk. Det siste er bare delvis treffende. Mye av misnøyen er knyttet til at selv relativt små kontrakter må lyses ut, og det skyldes først og fremst norsk lovgiver, ikke EØS-avtalen.

De nye anskaffelsesreglene har åpenbart hatt stor betydning for hvordan markedet for offentlige kontrakter i Norge fungerer, både for oppdragsgiverne og tilbydere. Generelt har det ført til en profesjonalisering av innkjøpene, særlig i større etater. Prosedyrer og praksis er blitt bedre, og det har blitt større åpenhet om prosessene. Videre har det skjedd en grunnleggende mentalitetsendring. Det er ikke på samme måte som før ansett legitimt å tildele offentlige kontrakter til gamle forbindelser, eller til lokale bedrifter uten konkurranse. Og adgang på like vilkår til markedet for offentlige anskaffelser har gått fra å være et gode til å bli en rettighet, som private kan kreve håndhevet gjennom rettsapparatet.

Hvilke økonomiske effekter reglene har hatt, er vanskeligere å vite. Her foreligger det lite tallmateriale og få økonomiske beregninger, særlig tatt i betraktning av at dette gjelder de grunnleggende prosessene som styrer et marked verdt flere hundre milliarder kroner i året. Det er behov for samfunnsøkonomisk forskning på dette feltet, slik at beslutninger i fremtiden kan fattes på et mer kunnskapsbasert grunnlag.

Med dette forbeholdet må det antas at de endringer i markedets virkemåte som anskaffelsesreglene har medført også har hatt store økonomiske konsekvenser, og ført til besparelser for det offentlige. Regelverket tvinger offentlige innkjøpere til å legge større vekt på hva som ut fra en totalvurdering er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og fremtvinger en konkurranse på pris og kvalitet som tidligere ikke kunne tas for gitt. Hvor store gevinster dette gir, varierer antakelig sterkt fra sektor til sektor, og avhengig av anskaffelsenes størrelse og karakter.

Da anskaffelsesreglene ble innført, ble det lagt stor vekt på den grensekryssende effekten de ville ha, både ved å åpne det norske offentlige markedet for utenlandske tilbydere, og ved å sikre norske bedrifter tilsvarende adgang til offentlige markeder i de andre EU/EØS-landene. Den grensekryssende effekten (begge veier) er imidlertid relativt beskjeden. Reglenes viktigste funksjon er som internrettslig regulering for aktørene på det norske markedet.

Ved siden av å bidra til mer effektiv ressursbruk i offentlig norsk sektor, er det i den senere tid også blitt mer oppmerksomhet om de kostnadene som anskaffelsesreglene medfører. Reglene er ressurskrevende å forvalte, og kan føre til at innkjøpsprosessene trekker ut i tid. Veksten i klage- og rettssaker er også kostnadsdrivende.

De særskilte utfordringene som anskaffelsesreglene reiser på kommunesektoren er nærmere behandlet nedenfor i kapittel 18.

15.7 Konkurranseregler og konkurransepolitikk

15.7.1 Hovedtrekk

Konkurransereglene er en prinsipielt og praktisk viktig del av EØS-avtalen. Norge har lenge hatt regler som regulerer private aktørers konkurranse på markedet, som tidligere var nedfelt i prisloven av 1953. Ved inngangen til 1990-tallet var det imidlertid utbredt enighet om at denne loven var foreldet og ikke levde opp til de krav som måtte stilles til et effektivt moderne regime for å sikre like konkurransevilkår på markedet. EØS-avtalen innebar at Norge i 1992 overtok hele EU-rettens konkurranseregulering. Omtrent samtidig ble det gitt en egen nasjonal konkurranselov av 1993, som senere er erstattet av konkurranseloven av 2004.

Til sammen har innføringen av EU/EØS-konkurransereglene og den parallelle norske lovgivningen gjennom perioden 1992–2011 etablert konkurranseretten som et sentralt rettsområde, av stor betydning for norsk økonomi og næringsliv.

Konkurransereglene i EU/EØS kan deles i tre hovedkategorier. For det første er det et forbud mot konkurranseskadelig samarbeid mellom konkurrenter på markedet, typisk i form av karteller eller annen form for skjult prissamarbeid. For det andre er det et forbud mot misbruk av dominerende markedsmakt, for eksempel i form av utestengning av konkurrenter fra markedet, eller prising under selvkost for å skvise ut mindre konkurrenter. For det tredje føres det kontroll med foretakssammenslutninger (fusjoner og oppkjøp) for å hindre at én markedsaktør blir alt for dominerende.

Gjennom EØS-avtalen har Norge overtatt hele EUs konkurranseregulering, uten noen unntak. De grunnleggende prinsippene i EU-traktatene er overtatt ordrett i EØS-avtalens hoveddel (artiklene 53 og 54) og gjort til norsk lov. Videre omfatter det en lang rekke rettsakter, hvorav de viktigste er forordninger, som er gjennomført i norsk rett som forskrifter, og som er under stadig utvikling. Det er også en omfattende forvaltningspraksis fra Kommisjonen, samt en meget omfattende rettspraksis fra EU-domstolen, som bestemmer hvordan reglene skal tolkes og praktiseres. Rettslig sett er dette et stort regelverk, som har blitt en egen disiplin for mange norske advokater.

På dette området har EØS-avtalen betydning på to måter. For det første er Norge underlagt de alminnelige (overnasjonale) konkurransereglene i EU/EØS-retten, som gjelder for grensekryssende økonomisk virksomhet over en viss størrelse, og som forvaltes direkte av Kommisjonen og ESA. Dette har særlig betydning for større norske bedrifter.

For det andre har EU/EØS-retten i betydelig grad inspirert utviklingen av en nasjonal norsk konkurranserett og -politikk. Det siste er den praktisk viktigste konsekvensen sett med norske øyne. Konkurranseloven av 1993 var influert av tilpasningen til EU på den tiden, selv om den i hovedsak var resultat av en intern norsk politisk og rettslig prosess. Med konkurranseloven av 2004 ble påvirkningen fra enda klarere, og denne er langt på vei utformet etter inspirasjon fra EU-retten. Fortsatt pågår det en prosess med konvergens i den forstand at intern norsk konkurranserett blir mer og mer lik EU/EØS-retten på området.

Konkurransepolitikken er først og fremst av stor økonomisk og juridisk betydning. Politisk er området lite kontroversielt. Det skyldes at det har vært bred politisk enighet om behovet for slike regler, samt at reglene (i motsetning til reguleringen av statsstøtte og offentlige anskaffelser) retter seg mot private markedsaktører og ikke mot myndighetene. Det har ikke vært forslag om å reservere seg mot noen av de mange nye EU-rettsaktene på området. Det har vært mange konkurranserettslige tvister i perioden 1994–2011, men svært få av dem har vært politisk kontroversielle. Den ene virkelig politisk omstridte saken i perioden er striden om Gassforhandlingsutvalget (GFU), som ble avviklet i 2001 etter at Kommisjonen hadde innledet prosess mot det de anså for å være et klassisk ulovlig salgskartell mellom Statoil, Norsk Hydro og Saga Petroleum (inntil 1999).

På grunn av de høye tersklene og kravet om grensekryssende virksomhet har EU/EØS-rettens konkurranseregler i praksis bare betydning for store norske bedrifter. Reglene forvaltes på overnasjonalt nivå av Kommisjonen og ESA, etter en fordelingsnøkkel som innebærer at alle norske saker som har en viss betydning i EU-land vil bli gransket og håndtert av Kommisjonen. Det er svært sjelden at så store saker i hovedsak kun har virkning i EFTA-området (Norge, Island og Liechtenstein). Fra reglene trådte i kraft i 1994 tok det seksten år før ESA traff sitt første konkurransevedtak. Det var i 2010 mot Posten Norge. Senere er det truffet ett til, høsten 2011 mot Color Line. Til sammenligning har Kommisjonen i perioden truffet 10 vedtak mot norske bedrifter, samt klarert 47 fusjoner der norske bedrifter har vært involvert. Dette betyr at det i praksis er Kommisjonen (ikke ESA) som fører det meste av den EU/EØS-rettslige konkurransekontrollen mot større norske bedrifter.

På nasjonalt plan håndheves den norske konkurranselovgivningen av Konkurransetilsynet i Bergen, samt gjennom søksmål for domstolene. Dette er interne norske prosesser, som EU/EØS-retten ikke blander seg opp i. Samtidig er utviklingen på EU/EØS-nivå av stor betydning som inspirasjon for utviklingen i rett og praksis på nasjonalt nivå.

Da EØS-avtalen ble vedtatt i 1992 var konkurranseretten den ene området der ESA fikk en viss formell overnasjonal myndighet, til å treffe vedtak med direkte virkning for norske bedrifter, herunder ilegge bøter. Dette ble brukt som den formelle begrunnelsen for at EØS-avtalen måtte godkjennes av Stortinget med 3/4 flertall etter Grunnloven § 93, i stedet for bare ved vanlig flertall etter § 26 annet ledd.143 I realiteten var det tale om en svært begrenset myndighetsoverføring. På grunn av fordelingsnøkkelen er det Kommisjonen som i praksis i hovedsak håndhever EU/EØS-konkurransereglene overfor norsk næringsliv, og i hele perioden 1994–2011 har ESA bare truffet to formelle vedtak – i 2010 og 2011.

15.7.2 Betydningen av EU/EØS-konkurransereglene

De sentrale konkurransebestemmelsene i EØS-avtalen er artiklene 53 og 54 i hoveddelen, som er ordrett overtatt fra EU-retten og som har stått uendret siden Romatraktaten av 1957 og utgjør en sentral del av den «europeiske økonomiske konstitusjonen».

I artikkel 53 heter det at «Enhver avtale mellom foretak, enhver beslutning truffet av sammenslutninger av foretak og enhver form for samordnet opptreden som kan påvirke handelen mellom avtalepartene, og som har til formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen innen det territorium som er omfattet av denne avtale, skal være uforenlige med denne avtales funksjon og forbudt». Som eksempler nevnes bl.a. samarbeid om priser, oppdeling av markeder, ulike vilkår for handelspartnere og krav om tilleggsytelser. Det er en rekke unntak for samarbeid mellom foretak som kan ha en økonomisk gunstig effekt på markedet, herunder for eksempel samarbeid om forskning og utvikling.

I artikkel 54 heter det at «Et eller flere foretaks utilbørlige utnyttelse av sin dominerende stilling innen det territorium som er omfattet av denne avtale, eller i en vesentlig del av det, skal være forbudt og uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning den kan påvirke handelen mellom avtalepartene». Som eksempler nevnes bl.a. at andre aktører påtvinges urimelige vilkår eller stenges ute fra markedet, eller at produksjonen begrenses til skade for forbrukerne.

Ved siden av artiklene 53 og 54 er EU/EØS-reglene om fusjonskontroll nedfelt i artikkel 57. Dette er ikke et forbud, men en løpende kontroll, som innebærer at fusjoner, oppkjøp m.m. over en viss størrelse må meldes inn til Kommisjonen eller ESA og godkjennes innen visse frister før de kan gjennomføres. Det vanlige er at fusjonene godkjennes, men ikke helt sjelden på nærmere bestemte vilkår, som for eksempel kan være et påbud om å selge ut visse deler av virksomheten for ikke å bli alt for dominerende.

Med utfyllende rettsakter, rettspraksis fra EU-domstolen og forvaltningspraksis fra Kommisjonen utgjør EØS artiklene 53, 54 og 57 til sammen grunnlaget for et omfattende, detaljert og til dels komplisert rettsområde, som er blitt et eget spesialisert område for de fleste advokater som driver med dette i praksis.

EU/EØS-konkurransereglene er overnasjonale regler, som kommer på toppen av de nasjonale konkurransereglene som finnes i alle EU/EØS-statene. De felles EU/EØS-reglene gjelder bare for saker av en viss størrelse og med grensekryssende effekt. I motsetning til annen EU/EØS-rett forvaltes reglene på overnasjonalt nivå av Kommisjonen i EU og ESA i EFTA-pilaren. Dette er det ene området der Kommisjonen og ESA er gitt mest omfattende direkte forvaltningsmyndighet overfor private aktører, og det omfatter rett til å gi påbud om å stanse konkurranseskadelig opptreden, samt ilegge høye bøter.

Kompetansefordelingen i EØS mellom Kommisjonen og ESA er nedfelt i artiklene 56 og 57 (2), og innebærer i praksis at nesten alle norske saker som er store nok til å bli fanget opp av regelverket i praksis vil falle inn under Kommisjonens jurisdiksjon. I hele perioden 1994–2011 har ESA bare truffet to formelle konkurransevedtak.

Det første var mot Posten Norge i juli 2010, der ESA kom til at det forelå brudd på forbudet mot misbruk av dominerende stilling i artikkel 54 ved at Posten Norge hadde misbrukt sin markedsmakt til å holde konkurrenter ute fra markedet. Selskapet ble ilagt en bot på ca. 103 millioner norske kroner. Vedtaket er anket inn for EFTA-domstolen, der saken fortsatt verserer (desember 2011).

Det andre vedtaket ble truffet i desember 2011 og slo fast at Color Line har misbrukt sin dominerende stilling på ruten Sandefjord-Strömstad over en lang periode til å holde konkurrenter ute fra dette markedet. Color Line fikk en bot på ca. 150 millioner norske kroner. Det er foreløpig ikke kjent om selskapet vil godta boten eller bringe den inn for EFTA-domstolen til prøving.

Sammenlignet med de to vedtakene fra ESA på konkurranserettens område, har Kommisjonen på grunn av fordelingsnøkkelen hatt langt større praktisk betydning som konkurranseorgan for større norske bedrifter med grensekryssende virksomhet i EU/EØS-området. Dette var for så vidt ikke nytt da EØS-avtalen trådte i kraft i 1994. Norske bedrifter med omfattende virksomhet i EU-land hadde i praksis lenge vært eksponert for EUs konkurranseregler, i hvert fall siden midten av 1980-tallet, da forvaltningen av reglene ble effektivisert. En rekke norske bedrifter hadde allerede vært gransket av Kommisjonen for mistanke om brudd på konkurransereglene, og flere av dem hadde også fått fellende vedtak og bøter mot seg.144 Den store oppvåkningen for norsk næringsliv på konkurranseområdet (tanken om at prissamarbeid kunne være ulovlig og straffes) foregikk fra slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, uavhengig av EØS, og var godt i gang da avtalen trådte i kraft.

Etter 1994 har dette fortsatt. Gjennom perioden 1994–2011 har Kommisjonen gransket en rekke norske bedrifter og fattet vedtak mot flere av dem. Videre har det også vært en omfattende fusjonskontroll i saker som involverer norske bedrifter.145 Som ledd i utredningen har Utvalget innhentet en ekstern rapport som gjennomgår omfanget av dette. Den viser at Kommisjonen i perioden har truffet vedtak i 57 saker som gjelder norske bedrifter. 47 av dem gjelder fusjoner og oppkjøp og 10 brudd på konkurransereglene, hvorav 6 ulovlig prissamarbeid e.l. (2 med bøter) og 4 misbruk av dominerende stilling (2 med bøter).

De 10 sakene der Kommisjonen har truffet fellende vedtak mot norske bedrifter for brudd på EU/EØS-konkurransereglene er:

  1. SAS og Mærsk – 2001 – kartell – bot til SAS på 39 mill euro

  2. GFU – 2002 – kartell – saken avsluttet (kartellet avviklet)

  3. Wilhelmsen (bilfrakt) – 2003 – kartell – endret praksis frivillig

  4. Astra Zeneca – 2005 – misbruk av dominerende stilling – bot på 60 mill euro

  5. Coca Cola Norge – 2005 – misbruk av dominerende stilling – bindende tilsagn

  6. Tomra – 2006 – misbruk av dominerende stilling – bot på 24 mill euro

  7. Boliden Odda – 2008 – kartell – lempning

  8. Svenska Kraftnät – 2009 – misbruk av dominerende stilling (i Norge) – bindende tilsagn

  9. IACS/Det Norske Veritas – 2009 – kartell – bindende tilsagn

  10. SAS og andre flyselskaper – 2010 – kartell – bot til SAS på 70 mill euro

Listen er interessant, ikke minst sammenlignet med at ESA altså bare har truffet to vedtak mot norske selskaper i den samme perioden. Videre viser den hvilke deler av norsk næringsliv som har vært berørt. Listen over norske selskaper som har vært i Kommisjonens søkelys er mye lenger, da det bare er en liten del av granskningene som i praksis ender i fellende vedtak.

På samme måte er de 47 sakene der Kommisjonen har godkjent fusjoner, oppkjøp o.l. som involverer norske selskaper en interessant illustrasjon av hvilken betydning Kommisjonens kontroll har for norsk næringsliv. Blant sakene finner man de fleste større norske fusjoner de siste atten årene, som for eksempel Statoil/Hydro-fusjonen i 2007, Aker/Kværner-fusjonen i 2002, Norsk Hydros kjøp av Saga i 1999 og en rekke andre. Da Ringnes og svenske Pripps slo seg sammen i 1995 var det Kommisjonen som påbød at Hansa bryggerier måtte selges ut av Pripps for at ikke markedsmakten skulle bli for dominerende.

Både i norsk politikk og selv i norsk konkurransepolitisk og -rettslig debatt har det vært overraskende lite oppmerksomhet rundt det faktum at det i praksis er Kommisjonen i EU (og ikke ESA) som er det viktigste kontrollorganet for å påse at EU/EØS-reglene på dette feltet etterleves av norsk næringsliv. Betydningen av dette kan heller ikke bare måles i det relativt lille antallet formelle vedtak som er truffet. For det første gjennomfører Kommisjonen granskinger av langt flere saker enn bare de som ender i vedtak, og disse prosessene ender ofte med at selskapene legger om sin praksis. For det andre er det antatt at Kommisjonens kontroll med konkurransesaker har en betydelig preventiv effekt på næringslivet. Mange store selskaper bruket betydelige ressurser på å sikre at de har rutiner som gjør at de ikke kommer i Kommisjonens søkelys, og dette har etter hvert blitt et betydelig fagfelt også for en lang rekke norske advokater.

15.7.3 Utviklingen av norsk konkurranserett 1992–2011

I tillegg til de felles EU/EØS-konkurransereglene er det vanlig at europeiske land også har nasjonale konkurranseregler, som forvaltes av nasjonale konkurransemyndigheter, og som får betydning for saker som ikke har særlig grensekryssende effekt eller på annen måte faller utenfor EU/EØS-reglene. I hvilken grad statene har slik lovgivning er et rent nasjonalt anliggende, som ikke styres av EU/EØS-retten. Samtidig er det vanlig at de nasjonale konkurransereglene i større eller mindre grad er inspirert av EU/EØS-reglene og utformet etter mønster av disse.

Slik er det også i Norge. Norsk konkurranserett går tilbake til trustloven av 1926, som i sin tid var inspirert av amerikansk antitrust-lovgivning. Senere fikk man prisloven av 1953, som var mest opptatt av prisregulering, men etter hvert også inneholdt regler om kartellsamarbeid, og fra 1988 regler om fusjonskontroll. Ved inngangen til 1990-tallet hadde Norge således i kraft et visst regelverk på konkurranserettenes område. Samtidig var dette fragmentarisk regulert, og de fleste var enige om at det trengte revisjon og oppgradering.

Omtrent samtidig med at EØS-forhandlingene startet ble det derfor i februar 1990 oppnevnt et offentlig utvalg for å utarbeide forslag til en ny norsk konkurranselov. (Et tilsvarende arbeid ble gjennomført i Sverige). Utvalget fremla sitt forslag som NOU 1991:27 Konkurranse for effektiv ressursbruk. I utredningen gjennomgikk utvalget EUs konkurranseregler, og var på mange måter inspirert av disse. På et mer overordnet plan er det klare forbindelseslinjer mellom tilknytningen til EUs konkurranserett gjennom EØS-avtalen og den parallelle prosessen med utforming av en nasjonal norsk konkurranselov. Men rettsteknisk presiserte utvalget at man ikke hadde sett det nødvendig eller hensiktsmessig å kopiere EUs lovteknikk, og på en rekke punkter valgte man andre rettslige løsninger, som ble antatt å passe bedre for et lite land med fire millioner innbyggere.

Den norske konkurranseloven som ble vedtatt av Stortinget i 1994 var derfor annerledes utformet enn de EU-konkurransereglene som samtidig ble innført gjennom EØS-avtalen. Det var både fordeler og ulemper ved dette. Fordelen var at man hadde et nasjonalt regelverk, forvaltet av det nye Konkurransetilsynet, som var bedre tilpasset norske forhold. Ulempen var at næringslivet måtte forholde seg til to parallelle og delvis overlappende sett med konkurranseregler – begge til dels temmelig kompliserte.

I 2000 ble det nedsatt et nytt lovutvalg for å utrede revisjon av de norske konkurransereglene. Et hovedspørsmål i mandatet var «om det er hensiktsmessig å opprettholde en norsk konkurranselov som er vesentlig forskjellig fra EØS’ konkurranseregler eller om en ny norsk konkurranselov i større grad bør harmoniseres med EØS-reglene».

I en første innstilling fra 2001 anbefalte utvalget å harmonisere norsk konkurranserett med EU/EØS-retten. Kjernen i begrunnelsen var:146

«Utvalget anbefaler at en ny norsk konkurranselov inneholder forbud mot konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt tilsvarende EØS-avtalen artikkel 53 og 54. […] Utvalget presiserer at en EØS-tilpasning ikke er til hinder for nasjonale tilpasninger for eksempel i form av særlige unntaksbestemmelser.
De aller fleste argumenter taler for harmonisering. Utvalget har ikke funnet noen tungtveiende argumenter som taler mot. Utvalget mener også at de argumentene som ble fremhevet mot harmonisering ved vedtakelsen av gjeldende konkurranselov er svekket som følge av utviklingen. Tilsvarende har utviklingen forsterket argumentene for harmonisering.
Når utvalget har kommet til en klar anbefaling om at norsk konkurranselovgivning bør harmoniseres med EØS-avtalens konkurranseregler, skyldes ikke det at utvalget mener at EØS-avtalens konkurranseregler isolert sett er den ideelle modell for en nasjonal konkurranselovgivning. Utvalget er klar over at EØS-avtalens konkurranseregler har både materielle og prosessuelle svakheter. EØS-avtalen setter imidlertid skranker for hvordan en nasjonal konkurranselov kan utformes og praktiseres. Utvalget anbefaler i tråd med utviklingen i EU/EØS at Konkurransetilsynet gis hjemmel til å håndheve EØS-avtalens konkurranseregler. Norske konkurransemyndigheter vil da få kompetanse til å håndheve to sett konkurranseregler som per i dag er svært ulikt utformet. Etter utvalgets oppfatning vil det gi en mer oversiktlig rettssituasjon og større forutberegnelighet for aktørene dersom disse regelsettene i større grad harmoniseres.
Som følge av internasjonaliseringen i næringslivet og utviklingen mot en EU-/EØS-harmonisert konkurranselovgivningen hos nesten alle våre viktigste handelspartnere, er det etter utvalget oppfatning dessuten lite hensiktsmessig å utarbeide en særnorsk konkurranselov.»

Dette ble fulgt opp i hovedinnstillingen fra 2003. I tillegg til en full harmonisering av de materielle konkurransereglene, innebar lovforslaget etableringen av et sanksjonsregime med overtredelsesgebyr ilagt av Konkurransetilsynet selv, samt nye regler for fusjonskontroll basert på meldeplikt. Dette ble fulgt opp av departementet og Stortinget, som i 2004 vedtok den nye norske konkurranseloven – i hovedsak etter mønster av EU/EØS-retten.

I de snart åtte årene konkurranseloven av 2004 har vært i kraft er regelverket videreutviklet gjennom tolkning og praksis.147 Hovedbildet er at det fortsatt synes å være en pågående konvergens i form av at stadig flere enkeltregler harmoniseres med EU/EØS-retten. Konkurransetilsynet ser i sin forvaltning hen til hvordan reglene i EU/EØS tolkes, og det samme gjør norske domstoler når de får opp konkurransesaker. Samtidig er ikke EU/EØS-reglene bindende for utviklingen av nasjonal konkurranserett, og i mange saker har Konkurransetilsynet ført en selvstendig konkurransepolitikk som har resultert i andre løsninger enn det EU/EØS-retten gir anvisning på.

15.8 Avsluttende merknader

Norsk næringspolitikk og næringsliv har vært gjennom omfattende endringer siden EØS-avtalen ble undertegnet i 1992 og frem til i dag. Hovedtendensen har vært en generell liberalisering, ikke bare av grensekryssende samhandel, men også internt i Norge. Tidligere nasjonale restriksjoner på handel med varer og tjenester er bygget ned, og det samme gjelder på arbeidsmarkedet og kapitalmarkedet. Flere tidligere statlige monopoler er avviklet, og en rekke offentlige tjenester konkurranseutsettes nå helt eller delvis. Tildeling av statsstøtte er regulert, og gjort mer næringsnøytral. Markedet for offentlige anskaffelser er åpnet opp for alle tilbydere etter konkurranse. Det er innført et generelt konkurranserettslig regime, som setter klare krav til private aktører. Samtidig er de offentlige tilsynsfunksjonene styrket og domstolskontrollen skjerpet.

Denne utviklingen har foregått i et samspill mellom nasjonale politiske prosesser og tilpasning til EU gjennom EØS-avtalen. Det næringspolitiske kursskiftet i Norge startet lenge før EØS, og viktige strukturelle reformer var allerede vedtatt eller igangsatt før 1992. Da EØS ble gjennomført i 1992–94 var det stor grad av samsvar mellom avtalens krav og den næringspolitiske grunnholdningen til et bredt flertall på Stortinget. De nye reglene om de fire friheter, statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse ble til dels supplert med ytterligere nasjonale reformer utover det EØS-avtalen krever.

Dette samspillet har i hovedsak bestått gjennom perioden 1992–2011. Det har vært konflikter om en rekke enkeltsaker, men hovedprinsippene som gjelder for det indre marked har hatt bred politisk oppslutning, og det samme gjelder de fleste lovendringer og andre viktige tiltak som er truffet. Blant de sittende politiske partiene på Stortinget har det bare vært Sp og SV som har vært prinsipielt imot deltagelsen i det indre marked. Samtlige regjeringer i perioden har i hovedsak ført samme grunnleggende næringspolitikk innenfor rammene av EU/EØS-samarbeidet, uten dramatiske skift.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at trenden med økt liberalisering har vært klar i perioden 1992–2011, men har ikke vært så absolutt som den noen ganger fremstilles. Fortsatt består en rekke restriksjoner på markedet, i Norge som i andre EU/EØS-land. Ofte er nasjonale krav erstattet med felles EU/EØS-krav, og tilpasningen har på mange sektorer snarere medført en reregulering enn en avregulering. Dette må også ses i lys av at heller ikke EUs egen utvikling av det indre marked kun innebærer avregulering. Av de 63 eksisterende statsstøtteordningene som Norge notifiserte i 1994 ble samtlige videreført, og det samme gjelder de 78 restriksjonene på tjenesteyting som ble meldt inn i 2009. De statlige monopolene på tilbud av alkohol og pengespill er i behold, og omsetningen av tobakk har blitt vanskeligere. Sentrale konsesjonsordninger består, og mulighetene for privat eierskap til vannkraft er innsnevret. Samlet statsstøttenivå gikk ned på 1990-tallet, men har de siste 5–6 årene steget noe igjen.

Dette flertallet viser til at Norge er en åpen økonomi med stor eksport som nyter godt av god markedsadgang. Utviklingen i næringspolitikken i perioden 1992–2011 har lagt til rette for omstillinger og modernisering, som har fremmet økonomisk utvikling og ført til velferd i samfunnet. I denne prosessen har tilpasningen til EU gjennom EØS spilt en viktig rolle. På noen områder har EØS-avtalen selv utløst reformer. Men vel så ofte har avtalens funksjon vært å påskynde og støtte opp om reformer i en retning som et politisk flertall har ønsket å gjennomføre, om enn ikke nødvendigvis like raskt eller konsistent. Slik sett har avtalen antakelig bidratt til å dempe konfliktnivået rundt viktige omstillingsprosesser, og gjort det enklere for politikerne å gjennomføre dem.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at debatten om EU/EØS og «verktøykassa» er viktig for å forstå hvordan EØS-avtalen påvirker Norge, men at realiteten er mer sammensatt enn den ofte fremstilles. På den ene siden er det riktig at tilpasningen til EU gjennom EØS har «tømt verktøykassa» for en del næringspolitiske virkemidler som myndighetene tidligere hadde til rådighet. På den annen side er dette i all hovedsak tiltak som man må flere tiår tilbake i tid for å finne brukt i noe omfang, og som langt på vei var bygget ned før EØS-avtalen ble inngått. Det dreier seg typisk om statlige eneretter, statsstøtte til utvalgte næringer eller bedrifter, tildeling av offentlige kontrakter og konsesjoner ut fra politiske hensyn, favorisering av nasjonale selskaper, skjerming av enkelte sektorer mot konkurranse fra utlandet, og andre direkte eller indirekte restriksjoner som det i en åpen moderne økonomi uansett ville vært svært vanskelig å videreføre, og som uten EØS-avtalen ville ha kunnet utløse handelssanksjoner og andre tiltak fra EUs side. Norge har i perioden fra 1992 også påtatt seg forpliktelser innenfor rammen av WTO, som ville hindret Norge i å ta i bruk enkelte av disse virkemidlene, selv om EØS-avtalen ikke var til hinder for dette.

Dette flertallet vil også påpeke at det ikke alltid er slik at EU/EØS-reglene i realiteten er så strenge som de fremstilles. Det er et kjent fenomen fra mange land at politiske myndigheter kan ha behov for å vise til EU/EØS-retten som et tilsynelatende tvingende argument for å treffe ellers upopulære vedtak, også der dette ikke nødvendigvis er tilfelle. Det samme har utvilsomt gjort seg gjeldende i norsk politikk gjennom perioden 1994–2011. Dertil kommer at enkelte fagmiljøer i forvaltningen med særlig ansvar for håndhevelse av EU/EØS-reglene kan innta restriktive posisjoner, som gjør det vanskelig for andre deler av forvaltningen å utforske og utnytte det handlingsrom som i realiteten foreligger.

Etter flertallets syn har norske myndigheter innenfor rammene av EØS-avtalen betydelige muligheter til å treffe tiltak som påvirker nasjonal næringsutvikling, og dette handlingsrommet er videre enn det ofte fremstilles som. Det forutsetter imidlertid kjennskap til reglene og en forståelse for at tiltak noen ganger må begrunnes og utformes på andre måter enn tidligere.

For det første vil flertallet understreke at tilpasningen til EU gjennom EØS i seg selv er et næringspolitisk valg, som Stortinget gjorde i 1992, og som Stortinget kan omgjøre dersom man er villig til å ta belastningene ved dette. Da EØS-avtalen ble vedtatt, var det ut fra en helhetsvurdering, der flertallet tilsynelatende måtte mene at fordelene oppveide ulempene.

Utvalget er enig om at gjennom EØS-avtalen bandt stortingsflertallet seg til å føre en bestemt form for næringspolitikk. Slik sett fungerer avtalen som en «økonomisk konstitusjon», som i likhet med andre konstitusjoner binder beslutningstakerne til å være konsistente, også i enkeltsaker der det er press for å velge andre løsninger.

For det andre vil Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vise til hvordan gjennomgangen i dette kapittelet har illustrert at det fortsatt er betydelig nasjonalt næringspolitisk handlingsrom innenfor rammene av EØS-avtalen. Det gjelder særlig for reglene om de fire friheter og statsstøtte, og inkluderer mulighetene til å videreføre eller innføre nye krav og restriksjoner på næringslivet, eller gi statsstøtte på nærmere bestemte vilkår.

For det tredje vil Utvalgetsflertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vise til at det innenfor EU er en rekke programmer og andre tiltak for aktiv næringspolitikk, som Norge deltar i, med mulighet for å påvirke programmene og nyttiggjøre seg resultatene av programmene. Videre stenger ikke EU/EØS-retten for en nasjonal politikk som aktivt søker å tilrettelegge forholdene best mulig for næringslivet. I den grad dette innebærer statsstøtte er det relativt vide rammer for å gi det, så lenge det skjer horisontalt til bestemte formål (FoU, innovasjon, miljø, transport, regional utvikling m.m.) og ikke vertikalt til enkelte næringer eller bedrifter. En rekke forhold av betydning for næringslivet er i liten grad berørt av EU/EØS-retten, slik som fysisk infrastruktur, utdanning, forskning, regelforenkling, skatteregler m.m. Generelt fremstår næringspolitikken i Norge som å ha tilgjengelige virkemidler, og forholdene for etablering og drift av næringsvirksomhet som gode. Hovedutfordringen for norsk næringslivs konkurranseevne ser ikke til å være at EØS-avtalen har tømt politikernes verktøykasse, men er knyttet til andre forhold (kostnadsnivå, konkurranse fra Asia, omstillingsevne m.m.).

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil videre påpeke at EU/EØS-reglene om de fire friheter har ført til at nasjonale myndigheter har måttet gå gjennom etablerte virkemidler, og vurdere om det fortsatt er behov for dem. Noen ganger har man kommet til at det ikke lenger er tilfelle, og da er ordningene avviklet, både ut fra interne norske politiske vurderinger og som gjennomføring av EØS-avtalen. Andre ganger har norske myndigheter kommet til at restriksjonene fortsatt tjener et formål. I de fleste av disse sakene har det i praksis vært mulig å videreføre dem innenfor rammene av EØS-avtalen, i opprinnelig eller justert versjon.

Utvalgets flertall viser også til at EU/EØS-reglene om statsstøtte var i tråd med utviklingen i norsk næringspolitikk da de ble innført tidlig på 1990-tallet, og dette har ikke endret seg. Reglene innskrenker det politiske handlingsrommet i enkeltsaker. Samtidig erkjenner de fleste at slike regler er nyttige, og fungerer som en politisk ønsket sperre.

Videre vil flertallet påpeke at statsstøttereglene er mindre rigide enn det mange synes å tro. Norske myndigheter har i betydelig grad utnyttet det handlingsrommet som dette gir. De aller fleste støtteordninger fra før 1994 som et politisk flertall har ønsket å beholde er videreført, i uendret eller justert form. Videre er en rekke nye støtteordninger etablert i perioden 1994–2011. Da regjeringen etter 2005 ønsket å øke støttenivået i Norge, var EØS-avtalen ikke til hinder for det. En gjennomgang av praksis viser også at ESA har forvaltet statsstøttereglene på en relativt fleksibel måte, som åpner for kontakt og tilpasning, og som har bidratt til å gi handlingsrom for nasjonale myndigheter. En erfaring ser ut til å være at det krever god kunnskap og planlegging, samt målrettet ressursbruk ved notifisering og gjennomføring, for å legge til rette for lovlig statsstøtte.

En viktig side ved statsstøttereglene er etter flertallets vurdering at de har bidratt til økt åpenhet om offentlige økonomiske forhold. Ved å omfatte også indirekte og skjulte former for støtte, har reglene bidratt til å synliggjøre slike, og på den måten skape økt gjennomsiktighet om forvaltningen av offentlig økonomi. Dette fremmer ansvarlighet i og skaper demokratisk tillit til det politiske systemet, og gjør at det kan treffes mer bevisste valg om hva fellesskapets midler skal brukes til. En annen viktig side ved reglene er at de ikke bare bidrar til å begrense statsstøtten i Norge, men også i de 29 andre EU/EØS-statene, som er Norges viktigste marked. Slik sett bidrar reglene til norsk eksportindustris konkurranseevne. En tredje virkning er at reglene gir en garanti mot at EU kan true med handelssanksjoner mot de delene av norsk industri som direkte eller indirekte med rette eller urette kunne antas å motta støtte, herunder blant annet kraftkrevende industri.

Utvalgets flertall viser til at kravene til offentlige anskaffelser i hele perioden 1992–2011 har utviklet seg én vei, mot et stadig strengere og mer omfattende regelverk, som oppleves som krevende av mange offentlige etater, ikke minst på lokalt plan. Denne utviklingen har skjedd som et samspill mellom EU/EØS-retten og nasjonal rett, der Stortinget har gått lengre enn det EØS-avtalen krever.

Utvalgets flertall viser til den kritikken som ofte rettes mot EØS-avtalen for å detaljregulere kravene til offentlige anskaffelser ved nærmere ettersyn også i stor grad rammer de utfyllende reglene som norske myndigheter selv har vedtatt. Det er særlig for offentlige kontrakter av mindre økonomisk verdi at regelverket oppleves som unødig byrdefullt, og dette skyldes at de norske terskelverdiene ligger betydelig lavere enn EU/EØS-tersklene. Det samme gjelder en del typer (såkalt uprioriterte) tjenester som er krevende å lyse ut, og derfor unntatt av EU/EØS-lovgiver, men likevel lagt inn av norsk lovgiver.

Utvalgets flertall er generelt positive til reglene om at offentlige anskaffelser av en viss størrelse skal lyses ut på åpen konkurranse og tildeles etter klare kriterier. Reglene fyller flere viktige funksjoner, både av økonomisk og annen karakter. Samtidig har utviklingen gått så langt at regelverket i dag fremstår som unødig strengt og komplisert. Norge bør fortsette å støtte det arbeidet som Kommisjonen har satt i gang for å undersøke om EU/EØS-rettens krav til offentlige anskaffelser kan gjøres enklere. Videre kan det være klokt med en mer kritisk holdning til hvor langt man skal gå i å supplere EU/EØS-retten med ytterligere nasjonale krav. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å gå nærmere inn på detaljene i dette, men vil generelt anbefale en gjennomgang, med sikte på å forenkle dagens norske system innenfor de rammene som EU/EØS setter.

I den forbindelse vil flertallet påpeke at det er lite samfunnsøkonomisk forskning og utredning av hvilke effekter anskaffelsesreglene har. I den senere tid har det kommet enkelte interessante studier fra EU, som også omfatter norske forhold. Men generelt er det i Norge fortsatt lite empirisk og faglig basert kunnskap om hvilke direkte og indirekte besparelser, kostnader og andre virkninger anskaffelsesreglene medfører. Det er påfallende sett i lys av at det gjelder prosesser for tildeling av oppdrag verdt flere hundre milliarder kroner hvert år.

Utvalgets flertall vil påpeke at EU/EØS-reglene om de fire friheter, statsstøtte og offentlige anskaffelser til dels er kompliserte, og på noen punkter uklare. For å forstå hvilke krav de setter, og hvilket handlingsrom som består, kreves både betydelig kompetanse og ressurser til å gjennomføre prosessene for å utnytte handlingsrommet slik at man ikke kan kritiseres eller overprøves i etterhånd. Dette kan være utfordrende nok i sentralforvaltningen, men er en enda langt større utfordring for lokalforvaltningen. Slik sett er det ikke unaturlig at mye av kritikken, særlig mot anskaffelsesreglene, kommer fra kommuner og fylkeskommuner. Utvalget mener det bør være en prioritert oppgave å sørge for at lokalforvaltningen har tilgang til den ekspertise som er nødvendig for å forholde seg korrekt til EU/EØS-kravene, samtidig som lokalforvaltningen antakelig vil kunne nyte godt av utfallet av den gjennomgang av anskaffelsesregelverket som anbefales ovenfor.

Utvalgets mindretall, Dag Seierstad og Stubholt viser til at med EØS-avtalen sluttet Norge seg til et liberalt økonomisk regime med fri flyt av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft. Det er et regime som for eurolandene fjerner sentrale finanspolitiske og pengepolitiske virkemidler, og som fjerner viktige næringspolitiske virkemidler for alle medlemsland, også for EØS-landet Norge. Grunnlaget for vår sysselsetting og konkurransekraft ble lagt lenge før vi kom med i EØS.

Disse medlemmene mener Norge har også under EØS hatt nytte av den nasjonale økonomiske handlefriheten vi hadde tidligere, og vi høster fortsatt av de resultater og samfunnsforhold som ble oppnådd da. Det er en handlefrihet som EØS-avtalen har innsnevret kraftig. På kort sikt er norsk økonomi sterk nok til å hevde seg i dagens handelsregime. Men norsk næringsliv er i dag så petroleumsavhengig at mange alternative næringsmiljøer svekkes. Vi har derfor et sterkt behov for langsiktig omstilling og utvikling av nye produksjonsmiljøer, og da kan Norge komme til å trenge en næringspolitisk handlefrihet utover det som EØS-avtalen tillater.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad viser til at Norge hadde fra 1973 en frihandelsavtale med EU som innebar at norsk industri etter en overgangsperiode hadde tollfrihet og ingen kvotebegrensning på eksporten til EU. Næringsmiddelindustrien var eneste unntaket. Det har vært toll på bearbeidede landbruksvarer (etter norsk ønske) og på bearbeidede fiskeprodukter (etter EUs ønske). EØS-avtalen sikrer norsk markedsadgang til EU-markedet og EU adgang til det norske markedet. Det har ført til at norsk næringsliv har tapt markedsandeler hjemme, og at få norske næringer utenom olje- og gassnæringen og oppdrettsnæringen har vunnet markedsandeler på EUs indre marked.

Dette medlem mener vårt vannkraft-industrielle miljø ble stimulert av subsidiert krafttilgang. Det sterke olje-industrielle miljøet i landet ble utbygd gjennom en klar favorisering av norsk næringsliv og i betydelig grad i offentlig regi. Avanserte industrielle miljøer som på Kongsberg og i Rana dro nytte av en langsiktig nærings- og teknologipolitikk, sammen med tidvis stor offentlig økonomisk støtte, også i forbindelse med nødvendige omstillinger. Vi har også konkurransefortrinn av institusjonell art knyttet til et arbeidslivsregime som hittil har bidratt både til lønnsmoderasjon og en sammenpresset lønnsstruktur som til sammen understøtter konkurransekraft, omstillingsevne og avansert produksjon. Denne arbeidslivmodellen har hatt to viktige forutsetninger, at det har vært høy sysselsetting og knapphet på arbeidskraft og at landsomfattende tariffavtaler regulerer lønns- og arbeidsvilkår i store deler av arbeidslivet. Tilsvarende samfunnsmodeller er under kraftig press i mange EU-land. Faren er at en slik modell kan komme under press også i Norge som følge av det markedsliberale frislippet som EØS-avtalen påfører oss.

Dette medlem mener EØS-reglene om statsstøtte begrenser mulighetene til å gi offentlig støtte til næringsliv som retter seg mot lokale eller innenlandske markeder og som ikke er i konkurranse med næringsvirksomhet i andre land. EØS-avtalen godtar sosialstøtte, men ikke i form av driftsstøtte til næringsvirksomhet. Begrunnelsen er at konkurransen da forrykkes slik at den ikke lenger skjer «på like vilkår». Mange sosiale problem kan bli dyre for samfunnet dersom det skal være totalforbud mot driftsstøtte til næringsvirksomhet som er viktig av sosiale grunner. En rapport fra Kommisjonen148 viser at de administrative merkostnadene ved anbudsreglene for offentlige anskaffelser er langt større enn tidligere antatt. Små oppdrag koster uforholdsmessig mye. Ifølge CEMR, Europarådets forum for kommuner og regioner, er innkjøpsreglene blitt så innfløkte at de er mer skadelige enn nyttige. Regelverket utløser for eksempel stadig rettssaker reist av dem som taper anbudskampene. Det fører til at oppdragsgiverne må legge mye arbeid i å verge seg mot at de kan trekkes inn for domstolene. Juridisk trygghet blir ofte viktigere enn å utforme anbudet slik at oppdraget kan utføres best mulig. Rettssakene fører til forsinkelser, usikkerhet og økte kostnader både for oppdragsgiver og leverandør/utbygger. Det er på det lokale nivået sakkunnskapen er størst når en skal avgjøre hva det er å vinne på en åpen anbudskonkurranse i 30 land i forhold til en mer begrenset anbudskonkurranse – eller på en kontrakt direkte med et lokalt firma. Men EØS-reglene gjør det ikke mulig å skille mellom anbud som krever utleggelse på EØS-nivå og helt lokale anbud med hver sine terskelverdier.

16 Arbeidsliv og arbeidsmarked

16.1 Hovedtrekk

Gjennom EØS-avtalen ble mesteparten av norsk arbeidsliv i 1994 fullt integrert i EUs indre marked, og ble dermed omfattet av EUs regelverk for fri bevegelse av kapital, varer, arbeidskraft og tjenester. Samtidig ble EFTA-landene koplet til EUs «sosiale dimensjon» som er tuftet på felles minimumsregler for arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter, og partene i arbeidslivet fikk adgang til å delta i EUs «sosiale dialog».

En av de viktigste – og de senere år mest synlige – sidene ved EØS-avtalen er at Norge ble fullt integrert i EUs felles arbeidsmarked, som i dag omfatter det meste av Europa, med over 250 millioner arbeidstakere. Innenfor dette markedet kan borgere fra alle landene i EU/EØS og Sveits fritt søke arbeid, med de samme rettigheter og tilgang til sosiale ytelser som vertslandets egne borgere. Gjennom EØS-avtalen har Norge overtatt hele EU-retten på området inkludert de supplerende reglene som er utviklet for å realisere prinsippet, blant annet om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, trygdekoordinering m.m. Retten til fri bevegelse gjelder også virksomheter og ansatte som yter tjenester over landegrensene.

I de norske europadebattene på begynnelsen av 1990-tallet var det et sentralt spørsmål hvordan tilknytning til det indre markedet i EU/EØS ville påvirke norsk arbeidsliv. Den norske modellen var i internasjonal sammenlikning kjennetegnet av et velregulert arbeidsliv med høyt sysselsettings- og lønnsnivå, relativt små forskjeller, og et velutviklet regelverk for arbeidsmiljø, faglige rettigheter og forhandlinger mellom sterke organisasjoner på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Hvordan ville denne modellen klare å møte utfordringene knyttet til integrasjonen i EUs indre marked bygd på de fire friheter?

Etter snart 18 års deltakelse i EUs indre marked kan det konstateres at hovedtrekkene ved den norske modellen for lov- og avtaleregulering, lønnsdannelse, partssamarbeid og arbeids-markedspolitikk er videreført. I kontrast til krisen ved inngangen til 1990-tallet og den skepsis mange hadde til virkningene av EU/EØS for den norske modellen, er hovedbildet at perioden 1994–2011 i Norge har vært preget av positiv utvikling i investeringer, sysselsetting, ledighet, lønns- og arbeidsvilkår og det kollektive avtaleverket. Samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene er videreført, frontfagsmodellen for forhandlinger er styrket, og arbeidstakernes rettigheter er forbedret på viktige områder.

Da EØS-avtalen ble inngått, antok de fleste at kravene til arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter i Norge var strengere enn i EU/EØS-retten, men på flere områder – som likestilling, medvirkning og virksomhetsoverdragelser – har EUs minimumsregler vist seg å gi bedre vern og styrkete rettigheter også for norske arbeidstakere. Trass i økt konkurranse og omstillingstakt har den norske arbeidslivsmodellen stått seg godt, og på enkelte områder er den blitt videreutviklet for å motvirke nye skillelinjer i arbeidsmarkedet etter EU-utvidelsen i 2004.

Det felles regelverket i EU og EØS sikrer norske virksomheter og arbeidstakere like rettigheter i hele EU/EØS-området, samtidig som det legger føringer på konkurransevilkårene i arbeidslivet og myndighetenes handlefrihet i nærings- og arbeidslivspolitikken. Den økonomiske politikken – som er en hjørnestein i sysselsettings- og arbeidsmarkedspolitikken – er i EØS et nasjonalt anliggende, selv om de fire friheter indirekte kan legge føringer.

Norges tilknytning til EU gjennom EØS har i perioden 1994–2011, sammen med andre nasjonale og globale utviklingstrekk, medvirket til å åpne mange tidligere skjermete sektorer og har bidratt til økt konkurranse, omstillingstakt og mobilitet både over landegrensene og i det nasjonale arbeidslivet. Dette styrker isolert sett arbeidsgivernes forhandlingsmakt. Samtidig har andre faktorer trukket i motsatt retning, herunder knapphet på arbeidskraft og endringer i teknologi, kompetansekrav og organisering. Selv om dette varierer mellom bransjer, er det generelt sett ikke grunnlag for å si at maktforholdene mellom arbeidsgivere og arbeidstakere i Norge er vesentlig forrykket (endret) i perioden 1994–2011.

Arbeidslivspartenes muligheter til å påvirke arbeids- og lønnsvilkårene avhenger av nasjonale reguleringer og organisasjons- og avtaleforhold. Samtidig har EU knyttet til utviklingen av «sosiale dimensjon» vedtatt en rekke minimumsdirektiv om arbeidstakerrettigheter som gjelder på lik linje i EØS. Partene har også fått tilgang til den «sosiale dialogen» i EU, hvor de kan påvirke EUs arbeidsrettsdirektiv og forhandle frem europeiske rammeavtaler. I EU/EØS-retten er regulering av arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter altså et delt ansvar, hvor EU kun vedtar minimumsdirektiv og medlemsstatene står fritt til å ha strengere regler. Forhandlinger, kollektiv arbeidsrett og arbeidskamp ligger utenfor EUs reguleringskompetanse, men nasjonale regler og ordninger kan som hovedregel ikke stå i motstrid til EUs grunnleggende prinsipp om fri bevegelse og ikke-diskriminering. Her er det imidlertid et ikke ubetydelig nasjonalt handlingsrom.

Selv om inntektsforskjellene mellom topp og bunn i samfunnet er økt i perioden 1994–2011 under ett – vesentlig som følge av økende kapitalinntekter – har lønnsstrukturen i norsk arbeidsliv vært overraskende stabil, og var ved inngangen til finanskrisen (2008) mer forskjellig fra mønstret i sentrale EU-land enn i 1994. Dette skyldes at lønnsforskjellene i mange europeiske land har vokst betydelig i perioden, delvis som følge av høy ledighet og økt segmentering og todeling av arbeidsmarkedet.

Når Norge – og de andre nordiske landene – ikke har hatt en tilsvarende utvikling etter sin inntreden i det indre markedet i 1994, skyldes det, for det første, at utviklingen i de nordiske lands næringsstruktur, økonomiske politikk og velferdsordninger har bidratt til høyere sysselsettingsvekst og lavere ledighet enn i de fleste (men ikke alle) EU-landene. For det andre har institusjonelle særtrekk ved arbeidslivet i de nordiske land gjort dem bedre rustet til å takle den økte konkurransen og liberaliseringen i det indre markedet enn mange andre EU/EØS-land. Den «nordiske modellen» har stått seg godt i perioden 1994–2011.

Hvordan dette vil utvikle seg i årene fremover er vanskelig å si. Når dette skrives (høsten 2011) har EU i flere år vært inne i en periode med finanskrise, gjeldskrise og eurokrise, og det er ikke mulig i dag å se hvor lenge dette vil vare, og hvor det vil ende. Dersom dagens situasjon vedvarer, med fortsatt uro i finansmarkedene, stigende ledighet, gjeldsproblemer og lav vekst i Eurosonen, kan det antas å føre til økonomiske ringvirkninger, økt arbeidsmobilitet og konkurranse om jobbene i EU/EØS-området. Dermed vil trolig også den nordiske modellen komme under økt press og stå foran krevende tilpasninger i årene fremover.

Arbeidslivsutviklingen siden 1994 er påvirket av en rekke internasjonale og nasjonale forhold, og det er vanskelig å isolere EU/EØS-effekter fra andre samvirkende faktorer – både på den positive og den negative siden. Samtidig som EØS-avtalen har åpnet tidligere skjermete sektorer, og ført til omlegging av næringspolitikken, økt konkurranse og raskere omstillinger, har avtalen for norsk arbeidsliv og flertallet av norske arbeidstakere bidratt positivt både gjennom direkte regulering av arbeidstakerrettigheter og indirekte gjennom å legge grunnlag for solid vekst i norsk økonomi, sysselsetting og tilgang på arbeidskraft. Utvidelsen av det felles arbeids- og tjenestemarkedet til å omfatte de nye EU-landene i øst – med langt dårligere lønns- og arbeidsvilkår – har etter 2004 bidratt til å styrke veksten i arbeidsplasser og verdiskaping, men har i en del bransjer også ført til konkurransevridning og nye skillelinjer som har satt solidariteten på prøve.

Norsk arbeidslivs tilpasning til det åpne arbeidsmarkedet i EU/EØS kan deles i to faser. De første ti årene etter 1994 var det knapt noen endringer i arbeidsmobiliteten. Noen flere nordmenn brukte mulighetene til å komme seg ut, men ikke mange, og enda færre EU-borgere enn ventet lot seg friste til å dra nordover. Rundt årtusenskiftet var arbeidsinnvandringen så lav at regjeringen Bondevik fryktet knapphet på arbeidskraft og foreslo mer lempelige regler for arbeidsinnvandring fra land utenfor EU/EØS.

Fra 1. mai 2004 endret dette seg radikalt, da åtte nye land fra Sentral- og Østeuropa ble EU-medlemmer, etterfulgt av to nye land i 2007. Fra å være en union av relativt velstående vestlige land, ble EU omdannet til et bredt europeisk samarbeid mellom land med store forskjeller i økonomi, velferd, lønn og arbeidsvilkår. Østutvidelsen er den mest skjellsettende hendelsen i EØS-avtalens historie så langt, og har hatt en rekke viktige konsekvenser – politisk, økonomisk og sikkerhetspolitisk. En av de mest synlige er veksten i arbeidsmobilitet mellom Øst og Vest. Over natten fikk retten til fri bevegelse en helt annen betydning, da millioner av mennesker fikk nyvunnet frihet til å søke arbeid utenfor hjemlandet.

I Norge var det tverrpolitisk enighet om verdien av fri bevegelse. I kontrast til mange EU-land innførte Norge en liberal overgangsordning med rett til 6 måneders jobbsøking og automatisk oppholdstillatelse dersom man kunne godtgjøre heltids arbeid med «norsk» lønn. Dette kravet ble opphevet i mai 2009, unntatt for Romania og Bulgaria. For tjenesteytere var det fri bevegelse fra første dag, i Norge uten særskilte krav til lønn.

Med sterk etterspørsel etter arbeidskraft og høyt lønnsnivå er Norge blant de land i Europa som i forhold til folketall har hatt størst arbeidsinnvandring fra nye EU-land siden 2004. Arbeidsinnvandringen har bidratt vesentlig til veksten i produksjon og sysselsetting, ikke minst i distriktene, og har dermed også bidratt til sikringen av norsk velferd. Ledigheten blant norske arbeidstakere i perioden har vært lav, og lønnsveksten sterk, selv om økningen i arbeidstilbudet har dempet lønns- og kostnadspresset. Ved å styrke norsk næringsliv har arbeidsinnvandringen så langt hatt positiv innvirkning på jobbtrygghet, lønn og andre vilkår for det store flertallet av arbeidstakere i Norge, men i en del bransjer med omfattende rekruttering fra nye EU-land er bildet mer sammensatt.

De økte arbeidsvandringene etter 2004 har samtidig skapt nye utfordringer både i senderland og i mottakerlandene i Vest-Europa. Norge er ikke noe unntak. I første rekke står faren for en uheldig lagdeling eller segmentering i deler av arbeidsmarkedet, med økt innslag av lavlønnskonkurranse og omgåelser av regelverk som setter lønnsnivå og sosiale rettigheter under press. Dette har skapt nye interessemotsetninger i arbeidslivet og politisk kontrovers. Dels følger debatten et tradisjonelt høyre-venstre-mønster, dels følger den andre og nye mønstre. Det er også en underliggende øst-vest-dimensjon, som utfordrer etablerte oppfatninger om solidaritet. I den grad arbeidsinnvandringen fører til et voksende lavlønnsmarked, kan det på sikt også skape nye spenninger knyttet til velferdsstatens utgifter, virkninger på insentivene for arbeid, og legitimitet.

For å balansere motstridende hensyn og interesser i det utvidede arbeids- og tjenestemarkedet har EU vedtatt en serie rettsakter. Blant de viktigste er Utstasjoneringsdirektivet fra 1996, Tjenestedirektivet fra 2006 og Vikarbyrådirektivet fra 2008, som er nærmere omtalt i kap.16.6.1. Det siste er ennå ikke inntatt i EØS, og diskuteres for tiden (høsten 2011) i Norge. Videre påvirkes rettsutviklingen av EU-domstolens praksis. Den har de siste årene avgjort flere prinsippsaker særlig knyttet til fri bevegelse av tjenester, ofte omtalt som «Laval-kvartetten». Tolkningen av dommene er omstridt. Viktige arbeidslivssaker for Norge er også under oppseiling for EFTA-domstolen, om allmenngjøring og om kravet til sosiale klausuler ved offentlig anskaffelser. Rettssakene viser hvordan arbeidslivspolitiske stridsspørsmål i EU og EØS i betydelig grad avgjøres gjennom rettsapparatet, med direkte virkning også for Norge. Et særtrekk ved EØS-avtalen er at norske politikere ikke kan delta i dragkampen om utforming og endring av de reglene rettsapparatet dømmer etter.

For å sikre at arbeidsinnvandring skjer i ordnete, likeverdige former har Norge iverksatt en rekke tiltak. I 1993 vedtok Stortinget Lov om allmenngjøring av tariffavtaler. Etter 2004 har loven blitt tatt i bruk i flere bransjer, og myndighetene har vedtatt to handlingsplaner med en rekke tiltak for å skjerpe håndhevingen av arbeidslivsregler, samt krav om tariffvilkår ved offentlige anskaffelser. Flere av tiltakene har vært omstridt blant partene og de politiske partiene, andre ikke, og enkelte av dem er som nevnt i ferd med å bli rettslig prøvet i EFTA-domstolen. Tilpasningene i arbeidslivsmodellen etter 2004 er beskrevet nedenfor i kap. 16.6.3.

Hovedorganisasjonene i arbeidslivet, med LO og NHO i spissen, har siden 1994 stått sammen om å forsvare EØS-avtalen og sett den som en nødvendig ramme for å ivareta interessene til næringsliv og arbeidstakere. De snart 18 årene med EØS-avtalen har generelt vært preget av konstruktive samarbeidsforhold og relativt lavt konfliktnivå mellom partene, selv om de delvis har hatt ulike syn på mål og virkemidler for å ivareta arbeidsinnvandrernes rettigheter. Partene deltar aktivt i sine europeiske organisasjoner og er gjennom EØS sikret deltakelse i EUs «sosiale dialog». Et særtrekk ved EØS-avtalen er at partene i arbeidslivet dermed har bedre tilgang til relevante beslutningsprosesser i EU enn det norske myndigheter har. EØS-modellen fungerer således bedre for aktørene i den korporative kanal enn for de folkevalgte. Konsekvensene av EU/EØS for arbeidslivets parter er beskrevet nedenfor i kap. 16.7.

Reguleringen av arbeidslivet i EU/EØS har grovt sett to elementer. Det første er regelverket for det indre markedet. Det andre er den «sosiale dimensjon» som i tillegg til regler om arbeidsmiljø, likestilling, og arbeidstakerrettigheter, omfatter koordinering av trygderettigheter og samarbeid om sysselsetting, inkludering, fattigdomsbekjempelse, sosial- og helsespørsmål m.m. Norge er i hovedsak (om enn ikke fullt ut) også tilknyttet disse delene av EU-samarbeidet, som er behandlet i kapittel 17 om velferdsstatens møte med EU/EØS. I det følgende skal vi konsentrere oss om de spørsmålene som direkte gjelder arbeidslivet og arbeidsmarkedet, men velferd og arbeid går over i hverandre, og de to kapitlene kan med fordel leses i sammenheng.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, har et avvikende syn på enkelte deler av de vurderinger som gjøres i dette kapitlet. Etter dette medlemmets syn er Norges EØS-tilknytning uheldig fordi vi gjennom den slutter oss til et markedsliberalt system som fører til økende inntektsforskjeller, finansielle og økonomiske kriser, fleksibiliserte og segmenterte arbeidsmarkeder, og en utstøting av arbeidslivet som rammer de mest sårbare. Dette medlemmet viser til sine kommentarer under de avsluttende merknadene i kapittel 16.8.

16.2 Arbeidslivets plass i EØS-debatten 1990–92

Utviklingen av EØS-prosessen i årene 1989–92 foregikk under Norges dypeste økonomiske tilbakeslag i etterkrigstiden. Etter kraftig oljeprisfall og devaluering i 1986, fulgt av lockout og storkonflikt i tariffoppgjøret samme år, gikk norsk økonomi inn i en vanskelig periode med rekordhøyt rentenivå, store tap av industriarbeidsplasser, rekordhøy ledighet, gjeldskrise og bankkollaps. I 1988 var utsiktene i arbeidslivet så dystre at partene ba staten innføre en lønnsreguleringslov med forbud mot høyere enn de minimale tilleggene LO og NHO hadde blitt enige om. Bruttoledigheten nærmet seg 10 prosent (inklusive personer på tiltak), inntil det igjen begynte å gå oppover fra 1993. For å få økonomien på rett kjøl ble partene i arbeidslivet og de politiske partiene enige om det såkalte «Solidaritetsalternativet» som bygde på et trepartssamarbeid hvor bl.a. moderat lønnsvekst, stabil kronekurs og aktiv arbeidsmarkedspolitikk skulle gjenreise konkurranseevnen og sysselsettingen.

Denne bakgrunnen er viktig for å forstå hvordan de sentrale aktørene i arbeidslivet tilnærmet seg EØS-prosessen. For NHO og arbeidsgiversiden var det avgjørende å sikre den kriserammete norske industrien trygg og likeverdig adgang til det planlagte indre markedet i EU. Det samme gjaldt for LO. Ved siden av at den kraftkrevende industrien hadde blitt møtt med gjentatte dumpinganklager fra EF, hadde 1980-tallet vært en periode med industriell tilbakegang, dyrtid, minimal reallønnsvekst, og sanering og utflagging av brorparten av skipsverftsindustrien og tekstilindustrien. Det nyopprettete NHO slet med å gjenvinne legitimitet etter den feilslåtte lockouten i 1986, LO hadde vært gjennom en opprivende lederstrid og tapte medlemmer, og den norske arbeidslivsmodellen ble kritisert for å være uforenlig med nye krav til fleksibilitet og moderne menneskers ønsker og behov.

De dominerende aktørene i den norske modellen var med andre ord under press, og det hersket dyp usikkerhet om veien videre for norsk økonomi og arbeidsliv. Usikkerheten ble ikke dempet da EFTA-partnerne Sverige, Finland og Østerrike søkte om EU-medlemskap. I tillegg til å så tvil om EØS-konstruksjonens bærekraft skapte dette uro om den fremtidige konkurransesituasjonen for norsk industri. I et scenario hvor de fleste EFTA-landene og Norges viktigste handelspartnere kunne ende innenfor EU – og utfallet av en mulig EU-kamp i Norge var høyst usikkert – ble det maktpåliggende for de dominerende aktørene i norsk arbeidsliv å få på plass en EØS-avtale som sikret likeverdig tilgang til EUs indre marked. Aktørene var uenige om mangt, men LO og NHO var enige om én ting, og det var at en god EØS-avtale var selve «livlinen» for den kriseridde norske industrien.

Det er vanskelig å forstå hvilke interesser som møttes i dragkampen om EØS-avtalen i 1989–92 – hvor skiftende regjeringer, LO og NHO stod sammen på den ene siden, mot på den andre siden SV, deler av SP, Nei til EF og enkelte miljøer i fagbevegelsen – uten å kjenne til kombinasjonen av økonomisk krise, organisatorisk uro og usikkerhet om den norske modellens fremtid som på den tiden gjorde seg gjeldende.

Tilhengerne og motstanderne var dypt uenige om hva EØS-avtalen ville bety for norsk arbeidsliv. Tilhengerne, med LO og NHO i spissen, understreket betydningen av å delta i det indre marked for norsk økonomi og sysselsetting, og fremhevet at den sosiale dimensjon og partenes rolle i den sosiale dialogen som var under utvikling i EU, var viktig for å videreutvikle norske standarder. Nei-siden mente det indre markedets fire friheter ville føre til utkonkurrering av norske arbeidsplasser, «sosial dumping», og at EUs vekt på lovfestete arbeidstakerrettigheter ville underminere faglige rettigheter, det norske kollektivavtalesystemet, og føre til dårligere standarder og økt ulikhet: «På det arbeidsrettslige felt vil forskjellen mellom EØS og EF være ytterst beskjeden – om den i det hele tatt lar seg påvise».149

Den konstellasjonen av interesser som lå til grunn for det nasjonale kompromisset om EØS-avtalen – med LO og NHO som støttepilarer – kom også til å prege de neste 10–15 års arbeid med EØS-avtalen blant arbeidslivets aktører. Etter trepartssamarbeidet for å bringe norsk økonomi på fote og få EØS-avtalen i havn, ble årene som fulgte preget av en slags «europeisk borgfred» mellom partene i arbeidslivet, der NHO og LO søkte å videreføre samarbeidet om den sosiale dimensjon og hegne om EØS-avtalen som et felles grunnlag.

Også Sveits, som sa nei til EØS-avtalen i 1992, har etter hvert måttet tilpasse seg EUs regler for det indre markedet med fri bevegelse av arbeidstakere og, med visse begrensninger, fri bevegelse av tjenester. Sveits er derimot ikke er omfattet av EUs direktiver for arbeidstakerrettigheter, og partene i arbeidslivet får følgelig heller ikke delta i den sosiale dialogen.

16.3 Norges tilknytning til EUs sosiale dimensjon

16.3.1 Rammene for Norges gjennomføring av EUs arbeidsrettslovgivning

Den «sosiale dimensjonen» ved EU-samarbeidet har utviklet seg gradvis. I Romatraktaten (1957) var etablering av fellesmarkedet det sentrale, og med unntak for likestilling skulle regulering av arbeidsliv og sosiale rettigheter være et nasjonalt anliggende. For å fremme fri bevegelse for arbeidstakere innførte EF et tiår senere regler for å sikre likebehandling og sosiale rettigheter i vertslandet, samt rett til å medbringe opptjente rettigheter ved flytting over grensene.

Fra dette utgangspunktet har reguleringen av arbeidstakerrettigheter i EU vokst frem gjennom traktatendringer, lovgivning, rettspraksis og handlingsprogrammer. Etter at direktiv om likelønn og rettigheter ved virksomhetsoverdragelse, konkurs og masseoppsigelser ble vedtatt i 1970-årene, ble rammene for EUs arbeidsmiljølovgivning og et Charter for arbeidstakernes grunnleggende rettigheter vedtatt i 1980-årene, fulgt opp av en handlingsplan for lovfesting av arbeidstakerrettigheter i 1991. Med Maastricht-avtalen (1993) ble traktatgrunnlaget for den sosiale dimensjonen og partenes rolle i EU styrket – med rett til å inngå rettskraftige europeiske avtaler – og disse sidene ble videreutviklet gjennom Amsterdamtraktaten (1999) og Lisboatraktaten (2009). I dag har EU lovfestet et omfattende sett av minimumsrettigheter for arbeidstakerne – som gjelder på lik linje i det indre markedet i EU og EØS – samt et voksende mellomstatlig samarbeid i sysselsettings- og velferdspolitikken.

For EFTA-landene var det et sentralt forhandlingsmål at EØS-avtalen skulle «skape et rettslig rammeverk for et utvidet samarbeid mellom EFTA og EF om samfunnspolitiske spørsmål og spørsmål av betydning for forholdene i arbeidslivet«150 og «sikre partene i arbeidslivet en aktiv rolle i EØS». Gjennom EØS-avtalen forpliktet EFTA-landene seg til løpende å gjennomføre EUs regler knyttet til den sosiale dimensjon som den gang vesentlig dreide seg om arbeidstakerrettigheter. De sentrale EU-bestemmelsene ble nedfelt i avtalens artikkel 29 om fri bevegelse av arbeidstakere, artikkel 29 om samordning av trygderettigheter for bevegelige arbeidstakere, artiklene 36–37 om fri bevegelse av tjenester, og artiklene 66–71 om sosial- og arbeidslivspolitiske mål og regler.151

Lister over EF-direktiv EFTA-landene måtte innføre og deres tilgang til EUs rådgivende komiteer på feltet ble nedfelt i en rekke vedlegg til avtalen. I henhold til artikkel 96 ble det opprettet en rådgivende komité for EØS med representanter fra EFTAs konsultative komité – hvor partene i arbeidslivet deltar – og EUs sosiale og økonomiske komité. Rammene for dialogen med EFTA-landene om den sosiale dimensjon ble trukket opp i protokoll 31.

Boks 16.1 Rammer og mandat for EUs arbeidslivs- og sosialpolitikk

Formål: «[…] å fremme sysselsettingen, forbedring av leve- og arbeidsvilkårene for herigjennom å muliggjøre utjevning av disse på et stadig høyere nivå, en passende sosial beskyttelse, dialogen på arbeidsmarkedet, en utvikling av de menneskelige ressurser, der skal muliggjøre en varig høyt sysselsettingsnivå og bekjempelse av sosial utstøting.» (Art 151). Artikkelen viser til de grunnleggende rettigheter i den europeiske sosialpakt av 1961, felleskapspakten av 1989 om arbeidstakernes grunnleggende rettigheter, og i art 6 anerkjenner EU charteret om grunnleggende rettigheter og den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.

Forhandlingsrett og rett til kollektive skritt (arbeidskamp) – ihht charteret, artikkel 28:

«Arbeidstakere og arbeidsgivere eller deres respektive organisasjoner har i overenstemmelse med fellesskapslovgivningen og nasjonal lovgivning og praksis rett til å forhandle og inngå kollektive avtaler på passende nivåer og i tilfelle av interessekonflikter rett til kollektive tiltak, herunder streik, til å forsvare sine interesser.»

EU kan på følgende områder vedta minimumsdirektiv (artikkel 153 punkt 2):

  1. Etter samarbeidsmetoden (beslutning i Europaparlamentet og med kvalifisert flertall i Rådet):

    • forbedring av arbeidsmiljøet for å beskytte arbeidstakernes helse og sikkerhet;

    • arbeidsvilkår;

    • informasjon og høring av arbeidstakere;

    • integrasjon av personer som er utestengt fra arbeidsmarkedet;

    • like muligheter for kvinner og menn i arbeidsmarkedet, og likebehandling i arbeidet (jfr. Artikkel 157 om likelønn)

  2. Med enstemmighet i Rådet etter høring av EP:1

    • arbeidstakernes sosiale sikring og sosiale beskyttelse;

    • beskyttelse av arbeidstakere ved avbrudd av arbeidskontrakt;

    • representasjon av og kollektivt forsvar for arbeidstakernes og arbeidsgivernes interesser, medbestemmelse

    • arbeidsvilkår for tredjelandsborgere med lovlig opphold i Fellesskapet;

    • bekjempelse av sosial utstøting;

    • modernisering av sosiale beskyttelsessystemer.

Lønnsforhold, organisasjonsrett og streikerett eller rett til lockout omfattes ihht art 153, punkt 5, ikke av EUs myndighet til å vedta direktiv eller andre tiltak, men domstolspraksis viser at traktatreglene om fri bevegelighet kan begrense handlingsrommet for nasjonale stridstiltak (jf Lavaldommen).

Den sosiale dialogen: EU anerkjenner og skal fremme arbeidsmarkedspartenes rolle på EU-plan, bl.a. gjennom sosiale trepartstoppmøter om vekst og sysselsetting (Art 152). Kommisjonen skal konsultere partene om alle tiltak på det sosiale og arbeidsmarkedspolitiske området, og partene kan da meddele at de ønsker å innlede forhandlinger som kan lede til avtaler på EU-plan, som kan erstatte Kommisjonens forslag og gjennomføres i tråd med nasjonal praksis eller, etter partenes anmodning, som direktiv vedtatt i Rådet (artikkel 155). Art 151 understreker at sosial og arbeidsmarkedspolitiske tiltak skal «ta hensyn til forskjellene i nasjonal praksis, særlig på overenskomstområdet…», (jf også art 152)

Åpen samordning om sosial– og arbeidsmarkedspolitikken (art 156, jf art 151): Kommisjonen skal fremme samarbeid og samordning mellom medlemslandene, bl.a. bygd på undersøkelser, retningslinjer, beste praksis mv innen områder som sysselsetting, arbeidsvilkår, arbeidsrett, yrkesutdanning, sosial sikring, sosial utstøting, forebyggelse av yrkesskader- og sykdom, HMS-forskrifter, organisasjonsrett og rett til kollektivforhandlinger.

Rett til fri bevegelse av arbeidstakere og samarbeid om arbeidsformidling (jf. EURES) (art 45–47)

Rett til fri bevegelse av tjenester (art 56–62)

Samordning av trygderettigheter for vandrende arbeidstakere (art 48)

Samordnet strategi for sysselsetting (art 145–150)

Samarbeid om yrkesutdanning og gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (art 166)

1 Rådet kan med enstemmighet vedta å anvende den alminnelige lovgivningsmetode (samarbeid/kvalifisert flertall) ved saker under de fire første strekpunktene nedenfor.

EØS-avtalens hoveddel gjenspeiler EFs traktatbestemmelser fra 1980-tallet, da EUs arbeidslivsregulering var vesentlig mindre utviklet enn i dag. Dette har hatt liten praktisk betydning, siden EFTA-landene løpende har overtatt EUs sekundærlovgivning. Utover i 1990-årene var det en aktiv periode, der EU gjennomførte de fleste av arbeidsrettsdirektivene fra handlingsplanen i 1991. Flere av disse ble utformet gjennom avtaler mellom de sosiale partene bl.a. om foreldrepermisjon og likebehandling av midlertidig- og deltidsansatte, og fra 1996 ble den europeiske sysselsettingsstrategien utviklet. Siden årtusenskiftet har EUs lovgivningsaktivitet avtatt og vært mer rettet mot å fylle hull i regelverket og oppdatere tidligere direktiver.

Etter østutvidelsen i 2004 har perspektivet i noen grad skiftet, som følge av endrete politiske styrkeforhold, skepsis til å pålegge de nye landene økte sosiale forpliktelser, og strid om balanseringen av reglene for fri tjenestemobilitet og medlemsstatenes og partenes spillerom for nasjonal regulering og kontroll. Vedtakelsen av bemanningsbyrådirektivet (2008), avtaledirektivet om farlige gjenstander i helsevesenet (2010), samt revisjonen av direktiv om trygdekoordinering (2004), europeiske samarbeidsutvalg (2009) og foreldrepermisjon (2010), vitner likevel om en viss rettslig videreutvikling av den sosiale dimensjonen.

I tillegg til at EU vedtar nye rettsakter, har EU-domstolen over tid spilt en viktig rolle i utviklingen av individuelle arbeidstakerrettigheter i EU. Denne rettspraksisen er også førende for tolkningen av EØS-avtalen. Etter 2004 har EU-domstolen i flere saker med utspring i den økte arbeidsmobiliteten blitt bedt om å ta stilling til nye konflikter mellom nasjonal arbeidsrettregulering og reglene for fri bevegelse av tjenester. Dette har til dels resultert i kontroversielle dommer som har fått virkninger i Norge gjennom EFTA-pillaren (se 16.6.2 nedenfor).152 Tilpasningen av EFTA-avtalen og norsk regelverk til EUs arbeidslivslovgivning siden 1994 har forløpt uten særlige kontroverser. EFTA-landene har sett EUs direktiv som positive og nyttige. Mange av direktivene har styrket arbeidstakernes rettigheter i Norge og de andre EFTA-landene, og er tatt vel i mot blant partene i arbeidslivet (se nedenfor i 16.4.2). I tillegg til å løfte standardene i andre EU-land og utjevne konkurranseforholdene setter EU-reglene visse grenser for hvilke liberaliseringer i arbeidstakerrettigheter nasjonale regjeringer kan gjennomføre, slik Sverige fikk erfare etter liberalisering av regler for midlertidige ansettelser i 2007 og Bondevik-regjeringen erfarte da den ville myke opp arbeidstidsreglene i arbeidsmiljøloven i 2005.

Parallelt med at Norge løpende har overtatt EUs vedtatte rettsakter, har partene i arbeidslivet deltatt i EUs «sosiale dialog» om utforming av nye EU-regler Dialogen har ført til flere europeiske avtaler som er omgjort til direktiv som gjelder i hele EU/EØS, samt flere frivillige partsavtaler (se nedenfor i 16.3.2). Partene deltar også i de konsultative organene som er etablert på EFTA-siden.

På flere arbeidslivspolitiske felt hvor EU mangler lovgivningskompetanse, er det utviklet prosedyrer for såkalt «åpen samordning» hvor medlemsstatene utvikler felles målsettinger og forsøker å oppnå disse gjennom felles anbefalinger, handlingsplaner, læring og erfaringsutveksling. Denne metoden stod sentralt i Lisboastrategien og gjelder blant annet sysselsetting og velferdspolitikk. Dette samarbeidet kom først inn med Amsterdamtraktaten i 1999 og er ikke omfattet av EØS-avtalen. Norge har oppnådd observatørstatus eller annen medvirkning i enkelte av disse sosialpolitiske prosessene, men ikke i sysselsettingsstrategien. Som på andre områder har EU i økende grad delegert oppgaver til byråer.153 Norge har arbeidet aktivt for å få tilknytning til disse og har i hovedsak lyktes med det.

Ser man perioden 1991–2011 under ett, er hovedbildet at EUs arbeidslivspolitikk er vesentlig utbygget og styrket, og at Norge gjennom EØS-avtalen er omfattet av EUs reguleringer på lik linje med EU-landene. Som på andre områder gir EØS-avtalen Norge en viss rett til å delta i tidligere faser av EUs beslutningsprosesser, ved å sende representanter til ekspertkomiteer og arbeidsgrupper under Kommisjonen. Norge er representert ved embetsverket (ofte på relativt lavt nivå), og nøkkelpersonell i de berørte departement og direktorater har bygget opp solid fagkunnskap og forankring i sine europeiske faglige nettverk. Derimot har Norge, her som ellers, ingen representasjon i de beslutningsformende prosessene i Rådet, Kommisjonen og Europaparlamentet. Som følge av medbestemmelsesprosedyren som ble innført i Maastricht-traktaten har Europaparlamentet – hvor EØS-avtalen ikke gir Norge noen tilgang – i kraft av sin vetomakt utviklet en nøkkelrolle i saker vedrørende den sosiale dimensjon.

Partene i arbeidslivet medvirker derimot fra et tidlig stadium gjennom den sosiale dialog og sine europeiske organisasjoner, men deres påvirkningsmuligheter synes begrenset av fraværet av norske representanter i EUs besluttende organer (se nedenfor kap.16.3.2). I fravær av politisk deltakelse fremstår det løpende arbeidet på norsk myndighetsside derfor i hovedsak som embetsstyrt, og utviklingen av den sosial dimensjonen i EU/EØS har vakt begrenset oppmerksomhet i Norge, unntatt når gjennomføringen av enkelte brennbare saker i ettertid skal behandles i EFTA og EØS-organene. I takt med at ESA og norske arbeidsgiverorganisasjoner de siste årene har reist flere klagesaker mot Norge på det arbeidslivspolitiske feltet, kan det imidlertid se ut til at vi kan stå overfor en re-politisering av denne dimensjonen ved EØS-avtalen.

16.3.2 Partenes deltakelse i EUs sosiale dialog og andre prosesser

Under EØS-avtalen har partene i norske arbeidsliv gjennom sine europeiske organisasjoner fått rett til å delta i den sosiale dialogen – EUs trepartssamarbeid om arbeidslivssaker. Den sentrale dialogen foregår mellom landenes hovedorganisasjoner og Kommisjonen, mens fagforbund og landsforeninger deltar i dialogen i en eller flere av de 40 sektorkomiteene.154

Gjennom deltakelsen i sosialdialogen er de norske arbeidslivspartene bedre posisjonert til å medvirke i utformingen av EUs arbeidslivspolitikk enn norske politikere og embetsverk. Fra Norge deltar hovedorganisasjonene – unntatt Akademikerne – i den sentrale dialogen via medlemskap i sine europeiske paraplyorganisasjoner, mens fagforbund og landsforeninger på bransjenivå deltar i sektordialogen.

Figur 16.1 God tur til Brussel. Den 4. oktober 1992 sa AUFs landsmøte ja til EØS. Avtroppende AUF-leder Turid Birkeland dro rett til Brussel for å jobbe på LOs kontor der, og får råd på veien av påtroppende AUF-leder Trond Giske.

Figur 16.1 På vei til LO-kontoret i Brussel

Kilde: Foto: Scanpix

I tillegg til høring og konsultasjon med Kommisjonen under EUs lovgivningsprosess, gir traktaten partene i fellesskap rett til å sette til side forslag til arbeidsrettsdirektiv fra Kommisjonen og i stedet fremforhandle europeiske avtaler som kan omgjøres til bindende EU-direktiv. Partene har dermed fått en kvasi-lovgivende funksjon og et rammeverk for å inngå avtaler som er bindende i hele EU/EØS-området, og som det ikke finnes parallell til i noe medlemsland eller andre internasjonale organisasjoner.

Boks 16.2 De europeiske paraplyorganisasjonene i arbeidslivet

ETUC – European Trade Union Confederation ble dannet i 1973 og har i dag 83 medlemsorganisasjoner fra 36 land, samt 11 tilsluttete europeiske bransjeføderasjoner. Til sammen representerer organisasjonen om lag 60 millioner arbeidstakere i Europa. ETUC mottar støtte fra Kommisjonen til ulike prosjekter og driften av Det europeiske fagforeningsinstituttet (ETUI). Norske medlemmer: LO, YS og UNIO.

BUSINESSEUROPE (tidligere UNICE) ble dannet i 1958, omfatter industri- og arbeidsgiverorganisasjoner fra 34 land og er den ledende aktøren på arbeidsgiversiden. De 40 medlemsorganisasjonene representerer over 20 millioner bedrifter. Norsk medlem: NHO.

CEEP er arbeidsgiverorganisasjonen for offentlig tilknyttete virksomheter og ble dannet i 1961. I dag er flere hundre sammenslutninger og virksomheter fra mer enn 20 land med i CEEP. Norske medlemmer: Spekter, KS, HSH, Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

UEAPME er organisasjonen for små- og mellomstore bedrifter, har 82 medlemsorganisasjoner fra 34 land, og deltar i den sentrale dialogen i en del sammenhenger. Ingen norske medlemmer.

Gjennom årene er det flere eksempler på slik «forhandlet lovgivning», blant annet om rettigheter for deltids- og midlertidige ansatte, om foreldrepermisjon, arbeidstid i transportsektoren, farlige gjenstander i helsevesenet mv. I skrivende stund forhandler partene om revisjon av EUs arbeidstidsdirektiv, etter at Europaparlamentet satte foten ned for Rådets forslag om blant annet å videreføre muligheten til «opt-out» fra reglene om maksimalt 48 timers arbeidsuke. Det er også inngått frivillige europeiske avtaler om fjernarbeid, stress på arbeidsplassen, vold og trakassering, samt om tiltak for inkluderende arbeidsliv, som partene gjennomfører nasjonalt via sine kanaler og ofte følges opp av tiltak gjennom sektordialogen. Videre inviteres de europeiske partene jevnlig til å delta i møter med EUs Ministerråd knyttet bl.a. til sysselsettingsstrategien, sosiale toppmøter, og et årlig møte med statslederne i det Europeiske Råd om Vekst og Sysselsetting.

NHO og LO, samt KS, har siden tidlig i 1990-årene hatt egne representasjoner i Brussel. Disse er i dag samlokalisert med deres europeiske organisasjoner og driver informasjonsinnhenting, lobbying og nettverksbygging.155

Den viktigste kanalen for partenes innflytelse går gjennom deltakelse i deres europeiske organisasjoners styrer, sakskomiteer, forhandlingsdelegasjoner, og utsendte til ulike EU-fora hvor organisasjonenes toppledere og administrasjon deltar i et stort antall møter gjennom året. På arbeidstakersiden avholdes det ofte nordiske formøter. Disse har fått økt betydning for de norske aktørene ettersom de viktigste nordiske søsterorganisasjonene via EU-medlemskapet har tilgang til større informasjon og nettverk på europeisk plan.

Til de formelle møtene i sosialdialogen kan de europeiske organisasjonene i utgangspunktet stille med en representant fra hver side per EU-land, som får sine utgifter dekket av Kommisjonen. De nasjonale organisasjonene fordeler derfor oppgavene mellom seg, men de kan sende observatører for egen regning. Til forhandlingsdelegasjoner velges et engere utvalg. De norske organisasjonene får ikke støtte fra Kommisjonen, men hovedorganisasjonene får tilskudd til deltakelsen i sosialdialogen og EFTAs konsultative komité fra Utenriksdepartementet. Dette gjelder ikke forbundenes deltakelse i sektordialogen. Forbund med medlemmer i mange bransjer har pekt på at disse kostnadene er en barriere for likeverdig deltakelse – Fellesforbundet deltar for eksempel i fem ulike sektorkomiteer.156

De europeiske organisasjonene har en alleuropeisk karakter, men brorparten av medlemmene kommer fra EU-land, og arbeidet domineres av EU-relaterte saker. Valg til viktige verv og komiteer preges av det. For eksempel var lederen i svensk LO president i ETUC 2003–11, mens små land utenfor EU vanligvis er tynt representert i organisasjonenes ledersjikt. Dette gjenspeiler dels nasjonale ressurser og prioriteringer, dels vurderinger av ulike nasjonale kandidaters innflytelsesmuligheter på europeisk plan.

EØS-avtalen gir på en del områder Norge tilgang til Kommisjonens saksforberedende komiteer, hvor gjerne partene også er med. NHO, LO og Arbeidsdepartementet har bl.a. de senere år vært observatører i EUs rådgivende arbeidsmiljøutvalg. Ifølge LOs innspill til utvalget er partenes muligheter til påvirkning der langt dårligere enn i den sosiale dialogen. Som EFTA-observatører får de mindre tilgang til informasjon og arbeidsgrupper enn de øvrige deltakerne, slik at påvirkning først og fremst skjer gjennom nordiske søsterorganisasjoner. Det er vist til lignende erfaringer innen den europeiske fagbevegelsen, hvor samordning med nordiske kolleger ofte er en forutsetning for å bli hørt.157

Partene deltar videre i EFTAs rådgivende Konsultative komité, hvor de kan gi råd om EFTAs behandling av EU-saker, samt i en Rådgivende Komité for EØS. Der møtes et mindre antall representanter fra EUs Økonomiske og Sosiale Komité og EFTAs Konsultative komité for utveksling av informasjon. Ut over å tjene som møteplass spiller disse komiteene liten rolle i partenes arbeid for å påvirke saker i EU-systemet. Gjennom EØS-midlene fikk partene i arbeidslivet i 2010 bevilget 60–70 millioner kroner årlig til et program for utvikling av partssamarbeid i EUs nye medlemsland.

Selv om den sentrale sosialdialogen har tiltrukket seg mest oppmerksomhet, viser flere av de norske bransjeorganisasjonene til at sektordialogen ofte er vel så nyttig, spesielt på områder hvor Kommisjonen har en sentral næringspolitisk rolle. I landbruk, jernbane, sjøfart og luftfart er det for eksempel inngått avtaler om arbeidstid som er omformet til EU/EØS-direktiv. Tilsvarende viser UNIO til avtaledirektivet om farlige gjenstander i helsevesenet som et praktisk viktig resultat av dialogen for deres medlemmer. I enkelte sektorer er sentrale avtaler konkretisert i felles bransjeprogrammer, for eksempel mot stress, vold, trakassering og eksklusjon på arbeidsplassen. I havnesektoren førte partenes felles motstand mot EUs foreslåtte havnedirektiv – hvor Transportarbeiderforbundet deltok aktivt – til at Europaparlamentet stanset direktivet, og til at det ble opprettet en sektorkomité for videre partssamarbeid.

Hovedinntrykket er at de norske organisasjonene ser sektordialogen som en nyttig kanal for å fremme bransjeaktørenes syn på EUs sektorpolitikk overfor Kommisjonen. De fremhever også at det er verdifullt å ha europeiske fora for konsultasjon med motparten og kolleger fra andre land, for å iverksette felles tiltak, utvikle nettverk, lære av andres erfaringer og høste impulser til organisasjonenes samarbeid på nasjonalt plan.

På saksområder hvor Norge har spesiell kompetanse og er en særskilt viktig partner for EU, er det også eksempler på at partsorganisasjoner kan vinne støtte fra sine europeiske organisasjoner til å hevde norske interesser overfor EU, slik man har sett i dragkampene om laksesaken, energidirektivet og arbeidstider i offshoresektoren, samt på likestillingsfeltet.

Selv om sosialdialogen gir partene i norsk arbeidsliv inntak til Kommisjonen og EUs beslutningsformende prosesser, har de til forskjell fra EU-landenes organisasjoner ikke nasjonale politiske og administrative representanter i EU-systemet å spille på lag med. Norske partsrepresentanter har derfor svakere nettverk, forhandlingskapital og lobbykraft å bidra med i de europeiske beslutningsprosessene enn sine EU-kolleger. Siden de ikke kan bistå med å trykke på politiske knapper i EU som kan vippe en sak i deres organisasjons favør, vil de norske deltakerne ofte oppfattes som mindre effektive alliansepartnere for kollegene i arbeidet på EU-plan,158 og norske aktører er sjelden valgt til ledende poster i de europeiske organisasjonene – selv om det finnes enkelte unntak. Ifølge en nordisk survey utført i 2003, brukte de fleste norske fagforbund også mindre ressurser enn sine nordiske kolleger på europeisk arbeid,159 samtidig som de oppfattet nasjonale myndigheter som mindre viktige for deres europeiske påvirkningsarbeid enn tilfelle var i deres nordiske søsterorganisasjoner.

Hvilken betydning de norske organisasjonene tillegger sitt politiske handikap på europeisk plan, avhenger av hvordan de vurderer de bindingene som ville følge med likeverdig politisk representasjon. Her har partene – med LO og NHO i spissen – ulike syn. Samtidig er det i EU mange større organisasjoner fra Norden og andre land som målbærer mange av de samme interessene som norske aktører. Dilemmaet knyttet til at den politiske armen i det norske trepartssamarbeidet og det faglig-politiske samarbeidet er fraværende på EU-nivå, fremstår derfor i første rekke som en hindring for å hevde medlemmenes interesser i saker der de norske organisasjonene har særskilte interesser å ivareta i EU/EØS-sammenheng.

16.4 Norsk arbeidsliv i EØS – nasjonale utviklingstrekk

16.4.1 Hovedlinjer

Innenfor rammene av det indre markedet i EU/EØS er politikk og institusjoner for regulering av det innenlandske arbeidsmarkedet et nasjonalt anliggende. EU fastsetter minimumsstandarder og skal sikre at nasjonale regler ikke hindrer retten til fri bevegelse og like konkurransevilkår. Makroøkonomisk politikk – en hjørnestein i sysselsettingspolitikken – er også et nasjonalt anliggende. EU/EØS-reglene for statsstøtte, konkurranse, anbud og sektorpolitikk har imidlertid, som vist i kapittel 15, bidratt til å begrense bruken av en del tradisjonelle tiltak, herunder selektiv næringsstøtte. Liberaliseringen av den norske «forhandlingsøkonomien» hadde startet i 1980-årene med bred støtte i Stortinget, men ble påskyndet av EU-tilpasningen gjennom EØS-avtalen. Dette har gitt større spillerom for konkurranse i produktmarkedene, mens reguleringen av arbeidsmarkedet innenlands har vært underlagt nasjonal politikk og avtaleverk. Økt arbeids- og tjenestemobilitet etter 2004 har her skapt nye utfordringer som drøftes nærmere i kapittel 16.5.

Figur 16.2 Sysselsettingsrater i utvalgte EU og EFTA-land, 15–64 år, 1991–2010 (prosent)

Figur 16.2 Sysselsettingsrater i utvalgte EU og EFTA-land, 15–64 år, 1991–2010 (prosent)

Kilde: OECD Statextract.

Under debattene om Norges EU/EØS-tilknytning var det bekymring for at industri og arbeidsplasser i Norge ville bli utkonkurrert i det indre markedet, og Nei-siden mente den nasjonale politikken for likhet og full sysselsetting ville stå for fall. I dette avsnittet oppsummeres noen hovedtrekk ved utviklingen i det norske arbeidsmarkedet siden 1994, med sideblikk til utviklingen andre nordiske og europeiske land.

Da Norge og våre nordiske naboland forhandlet om EØS-avtalen, var landene preget av økonomiske tilbakeslag og høy ledighet som følge av nasjonale finans- og bankkriser ved inngangen til 90-årene. I likhet med dagens gjeldsrammete EU-land ble Sverige, Finland og Island tvunget til kraftige innstramminger i budsjettene. Med oljeinntektene i bakhånd valgte Norge gjennom Solidaritetsalternativet en strategi bygd ekspansiv finanspolitikk og stram pengepolitikk (skyhøye renter), understøttet av lønnsmoderasjon for å styrke konkurranse–evnen. Fra 1994 snudde nedgangen til oppgang i de nordiske land utover i 1990-årene. Sysselsettingen vokste raskt og ledigheten sank fra rekordhøye nivå i 1993–94, samtidig som prisstigningen avtok og reallønnsveksten som i Norge hadde ligget nesten flatt i 80-årene, tok seg kraftig opp utover i 90-årene. Fra 1993 til 2000 økte antallet sysselsatte i Norge med nesten 250 000 – tilsvarende 12 prosent – og ledighetsraten ble mer enn halvert. Etter utflating rundt årtusenskiftet akselererte sysselsettingsveksten fra 2004 og bidro til en samlet vekst på om lag 500.000 arbeidsplasser (25 prosent) fra 1994 til 2011. En konsekvens av den gunstige utviklingen i norsk økonomi har samtidig vært at lønns- og arbeidskostnadene i Norge har økt kraftig, og i 2011 lå om lag 50 prosent høyere enn gjennomsnittet hos handelspartnerne i EU-landene og 35 prosent høyere enn hos våre nordiske naboland. Bare det siste tiåret har lønnsnivået i Norge økt med 60 prosent, sammenlignet med 20 prosent i eurolandene og 7 prosent i Tyskland.

Figur 16.3 Arbeidsledighet i utvalgte EU og EFTA-land, 15–64 år, 1991–2010 (prosent)

Figur 16.3 Arbeidsledighet i utvalgte EU og EFTA-land, 15–64 år, 1991–2010 (prosent)

Kilde: OECD Statextract.

I nesten alle vestlige land har industrisysselsettingen vist en trendmessig nedgang siden 1970-årene. I Norge var det en reduksjon i industriarbeidsplasser på 33 prosent fra om lag 400 000 i 1974 til 265 000 i 1992.160 Dette kan ikke tilskrives handelsavtalen med EU, like lite som tilveksten på nesten 40 000 fra 1993 til 1998 (12 prosent) alene kan tilskrives EØS-avtalen. Veksten i finsk og svensk industri i samme periode var enda sterkere. Uansett kan det konstateres at både Ja-sidens og Nei-sidens argumenter om at EØS-alternativet ville forsterke tilbakegangen i industriarbeidsplasser, ble gjort til skamme. Som vist i kap 14, gav EØS-avtalen industrien forutsigbare rammevilkår, men de viktigste grunnene til oppgangen i 1990-årene var nok knyttet til gunstig utvikling i konjunkturer, bytteforhold, globalisering, oljeinvesteringer, ekspansiv finanspolitikk og styrket konkurranseevne som følge av lønnsmoderasjon og svekket valutakurs. Samtidig økte investerings- og omstillingstakten; de private realinvesteringene økte med 40 prosent 1990–2000, og internasjonale direkteinvesteringer i Norge gikk fra å ligge under til over det globale gjennomsnittet161 – selv om de lå lavere enn i nabolandene.

For industrien i Norge og de nordiske land falt altså deres inntreden i det indre markedet sammen med en klar positiv vending. I Norge førte imidlertid internasjonal nedgang fra 1998, samt renteøkning og brå stigning i kronekursen fra 2002, til at over 50 000 industriarbeidsplasser gikk tapt frem til 2004, før tallene igjen pekte oppover frem til finanskrisen i 2008.

Sammenligner man den samlede arbeidsmarkedsutviklingen de foregående tiår, opplevde Norge en tredobling av ledighetsnivået i 1980-årene fra 2 til over 6 prosent, deretter en halvering i perioden 1993–2000 og stabilisering på lavt nivå utover 2000-tallet. Sysselsettingsveksten stagnerte fra 15 prosent i 1970-årene til 6,8 prosent i 1980-årene, inntil veksten tok seg opp fra 1993 og bidro til 12 prosent økning i 1990-årene. Antallet arbeidsplasser økte i 1990-årene med 8 prosent i privat sektor og 22 prosent i offentlig sektor. Dette hovedmønstret fortsatte på 2000-tallet og fra 2005 hadde Norge rekordhøy sysselsettingsvekst (10 prosent 2005–2010).162 I perioden fra 1990 til finanskrisen i 2008 økte sysselsettingsraten i Norge særlig sterkt blant kvinner (8,2 prosent), mot 4,8 prosent blant menn.

Ved siden av de nordiske land var det også andre EU/EØS-land som viste solid sysselsettingsutvikling i perioden 1993–2008 – særlig Nederland, Sveits, Island, Østerrike og gjeldslandene Irland, Spania og England – mens de store landene i eurosonen slet med lav vekst og høy ledighet frem til oppgangen fra 2004 da sysselsettingen i Tyskland skjøt i været for første gang siden gjenforeningen. Utover 2000-tallet klatret alle de nordiske landene mot toppen av internasjonale rankinger over sysselsetting, levekår, utdanning, likestilling og sosial likhet. Norge og de nordiske land utmerker seg internasjonalt med et særlig høyt sysselsettingsnivå blant kvinner og eldre, høyt utdanningsnivå, og tilliten til myndighetene er ifølge internasjonale studier uvanlig høy. Norge skiller seg imidlertid også ut med få funksjonshemmete i arbeid og høye andeler i arbeidsdyktig alder som mottar stønad på grunn av uførhet og annet helserelatert fravær, sammenlignet med andre nordiske og vestlige land.163

Selv om konkurransen og omstillingstakten har økt, ser det ikke ut til at ansettelsesvilkårene og arbeidsmiljøet i norsk arbeidsliv er blitt dårligere under EØS-avtalen.164 Tvert imot viser SSBs levekårsundersøkelser at det fysiske arbeidsmiljøet ble forbedret på viktige områder fra 1996 til 2003, og at andelen som opplevde høyt arbeidspress eller liten selvbestemmelse i arbeidet, ble redusert i perioden. Ifølge Stortingsmelding 29 (2010–11) er norsk arbeidsliv i europeisk sammenlikning kjennetegnet av høy selvbestemmelse og sosial støtte, men også av høye krav og høy jobbintensitet. Andelen som var utilfreds med samarbeidsforhold og utviklingsmuligheter, eller opplevde usikkerhet for jobben, viste i perioden 1996 til 2009 en markert synkende tendens.

For enkeltgrupper er bildet mer sammensatt, for eksempel har ansatte i en del salgs- og serviceyrker opplevd økt tidspress og flere atypiske tilknytninger, og jobbtrygghet og vilkår for en del ansatte i utskilte offentlige monopol er svekket. En studie fra 2003 viste likevel en økning i andelen fast ansatte på heltid fra 1995 til 2002, og at andelen som var ansatt midlertidig, på deltid eller hadde atypisk arbeidstid, hadde sunket i perioden.165 På 2000-tallet har andelen med normalarbeidstid vært stabil, nattarbeid har gått noe ned, mens andelen med skift- og turnus har økt noe i takt med veksten i helse- og omsorgssektoren. Det har også vært en viss nedgang i deltid, midlertidig- og prosjektansatte på 2000-tallet, selv om flere er sysselsatt i bemanningsbyråer etter at Norge i tråd med en ILO-konvensjon fra 1997 liberaliserte bransjen i år 2000. Bemanningsbyråer står i dag for snaut 2 prosent av sysselsettingen, hvorav rundt 20 prosent kommer fra nye EU-land og nesten 50 prosent fra EU/EØS samlet.

Selv om endringer i arbeidsmiljø- og vilkår er vanskelig å måle og varierer mellom bransjer og yrker, indikerer SSBs analyser at forholdene i arbeidslivet generelt de siste 15–20 år er blitt bedre. Skillet mellom kjerne og periferi trolig har imidlertid økt i en del bransjer, særlig etter 2004. I internasjonale studier skiller arbeidslivet i de nordiske land seg ut med høyere tillit og bedre arbeidsforhold enn i de fleste andre land. Den positive utviklingen for majoriteten av norske arbeidstakere er – ved siden av bedre lov- og avtaleverk – trolig knyttet til omstilling til bransjer og yrker med høyere utdannings- og kompetansenivå, bedre teknologi og mindre manuelt arbeid. En bør imidlertid ha in mente at de østeuropeiske arbeidsinnvandrerne som har overtatt mange av de tyngste jobbene de senere år i mindre grad fanges opp i SSBs undersøkelser enn andre grupper.

Norge og de nordiske land skiller seg også ut med høyere sosial mobilitet og mindre sosial ulikhet i tilgang på arbeid, lønn og velferd enn de aller fleste andre land.166 Andelen personer med vedvarende lavinntekt er blant de laveste i Europa og lønnsforskjellene er – til tross for en viss økning – fortsatt langt mindre enn i andre EU- og OECD-land, med unntak for Belgia. Ifølge Fordelingsutvalgets analyser (NOU 2009: 10) gjenspeiler dette institusjonelle særtrekk ved arbeidslivsorganiseringen og velferdspolitikken i de nordiske land. Utvalget viser til at små, åpne og sterkt globaliserte økonomier gjennomgående har lavere ulikhet enn større og mer lukkete økonomier,167 blant annet som følge av bedre utbygde kollektive ordninger for lønnsdannelse, fordeling og håndtering av risiko for tap av jobb og inntekt, som også bidrar til mer jevnbyrdige maktforhold i arbeidslivet.168

I et sammenlignende perspektiv synes det altså som nasjonale endringer i velferdsordninger, lønnsdannelse, arbeidsmarkedsregulering og kompetansenivå i økonomien – slik de nordiske erfaringene indikerer – er viktigere for utviklingen i ulikhet i arbeidslivet enn graden av globalisering eller europeisk markedsintegrasjon. Det er trolig slike faktorer som kan forklare at lønnsforskjellene i land som Belgia, Finland, Frankrike, Østerrike, Spania og Irland faktisk ble redusert i perioden 1985/89 til 2005,169 mens forskjellene i de øvrige vesteuropeiske landene økte – spesielt i Tyskland, som et tiår etter gjenforeningen så seg nødt til å gjøre store endringer i arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken.

Figur 16.4 Lønnsforskjeller i utvalgte EU- og EFTA-land 1997–2008 (bruttolønninger, full tid)

Figur 16.4 Lønnsforskjeller i utvalgte EU- og EFTA-land 1997–2008 (bruttolønninger, full tid)

Forholdet mellom den øverste og den nederste inntektsgruppen (OECD-mål)

Kilde: OECD Statextract.

Selv om Norge og de nordiske land – unntatt Danmark – er blant de land som har hatt minst økning i lønnsforskjeller i perioden, har særlig lønnsspredningen i toppen økt. Viktigere for veksten i inntektsulikhet i Norge er imidlertid at den økonomiske fremgangen har resultert i sterkt stigende kapitalinntekter blant de aller rikeste – inntil pilene snudde under finanskrisen – samtidig som innvandringen fra tredjeland i Norge har ført til løpende nyrekruttering av grupper med lav arbeidsinntekt.170 På grunn av internasjonalt sett sterke omfordelingseffekter av stønads- og skattesystemet har veksten i hushold med vedvarende lavinntekt likevel vært beskjeden og siden 2006 har inntektsulikhetene i Norge faktisk gått ned.171

Figur 16.5 Utviklingen i inntektsulikhet i Norge målt ved Gini-koeffisienten. Inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-skala). 1986–2009

Figur 16.5 Utviklingen i inntektsulikhet i Norge målt ved Gini-koeffisienten. Inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-skala). 1986–2009

Kilde: Meld. St. 30 (2010–2011) Fordelingsmeldingen.

De store variasjonene i utviklingen i sysselsettingsforhold og fordeling i EU/EØS-landene de siste 15–20 år vitner om at markedsintegrasjon i seg selv ikke leder til mer likeartete utfall, og at nasjonal politikk, institusjoner og næringsstruktur fortsatt – og kanskje i større grad enn tidligere – er utslagsgivende for den nasjonale arbeidslivsutviklingen. Viktige fellestrekk i de nordiske landene – som ble revitalisert i 1990-årene – er eksportnæringenes lederrolle i samordningen av lønnsdannelsen og trepartssamarbeid for å fremme arbeidslinjen i sosial- og arbeidsmarkedspolitikken.

Et annet historisk fellestrekk er vekten på nøktern budsjettpolitikk. Etter eksessene i 1980-årene var de nordiske land raske til å gjenopprette budsjettbalansene. Innføring av regelbasert penge- og finanspolitikk førte til at de gjennomgående har overoppfylt Maastrichtkriteriene for offentlig gjeld og budsjettunderskudd og dermed hadde skaffet seg handlingsrom til å møte tilbakeslagene som kom da IT-boblen sprakk i 2001 og finanskrisen brøt ut i 2008.

De nordiske land har også i hovedsak videreført sine nasjonale systemer for partssamarbeid, avtaleforhandlinger og arbeidsmarkedsregulering, som kombinert med sterke partsorganisasjoner og synkende ledighet i perioden har bidratt til å stabilisere maktforholdene i arbeidsmarkedet og lagt til rette for samarbeid om omstillinger i arbeidslivet.

Samtidig har de nordiske land videreutviklet de offentlige tjenestesektorene, som står for en vesentlig høyere andel av sysselsettingen enn i andre europeiske land. Dette har bidratt til at vridningen fra vare- til tjenesteproduksjon hittil ikke har ført til slik vekst i lavtlønte private tjenestebransjer som man har sett i mange kontinentale og anglosaksiske land. Veksten i arbeidsinnvandring etter 2004 har imidlertid reist nye utfordringer, som omtales nedenfor.

Siden det indre markedet inviterer til skattekonkurranse mellom land – og kapitalbeskatningen er redusert i hele Europa – har de nordiske land prioritert å utvide skattegrunnlaget og har hittil klart å finansiere de voksende velferdsstatene parallelt med at skatten på arbeidsinntekt er bragt ned på nivå med de fleste kontinentale land.172 Trass i omfattende pensjonsreformer med sikte på å forlenge yrkesdeltakelsen vil imidlertid befolkningsaldringen, kombinert med økende innvandringsbefolkninger med lavere yrkesdeltaking, etter alt å dømme også stille de nordiske velferdsstatene overfor krevende finansieringsutfordringer i årene fremover.

Likevel er de skandinaviske landene, sammenlignet med de fleste andre EU/EØS-land, karakterisert ved solide offentlige finanser, lav statsgjeld og små budsjettunderskudd. Etter snart 18 år i EØS – utenfor og innenfor EU – synes de dermed bedre rustet enn de fleste sammenliknbare land til å møte utfordringene som kan oppstå i kjølvannet av gjelds- og finanskrisen i Europa.

16.4.2 Utviklingen av norske arbeidstakerrettigheter under EØS

Ved inngåelsen av EØS-avtalen hadde EU utviklet et ganske omfattende regelverk for arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter. Disse var stort sett regulert som minimumskrav, med mulighet for medlemsstatene til strengere regler. Formålet var å utvikle et «sosialt gulv» i fellesmarkedet for å sikre like konkurransevilkår og forbedre arbeidsforhold og levekår. Dette regelverket ble inntatt i EØS-avtalen og er senere videreutviklet. Over tid er det dermed etablert et felles minimumsregime for arbeidslivsregulering i EU/EØS, som dels supplerer og understøtter de nasjonale systemene, og dels regulerer forholdet mellom dem.

Figur 16.6 I 2004 fikk LO-leder Gerd-Liv Valla overlevert en rapport fra Fafo om «Ti år med EØS-avtalen. Konsekvenser for norsk arbeidsliv og fagbevegelse» av Jon Erik Dølvik.

Figur 16.6 Konsekvenser for norsk arbeidsliv

Kilde: Foto: Cornelius Poppe / Scanpix

De felles reglene i EU/EØS har løftet arbeidsrettslige standarder i en rekke EU-land, inklusive i Norden.173 Dette har bidratt til å utjevne konkurranseforholdene til fordel for norske virksomheter og arbeidstakere. Siden det i 1994 var en utbredt antakelse at norske standarder var betydelig strengere enn EUs minimumskrav, var det overraskende for mange at EØS-reglene på flere områder har ført til bedre arbeidstakerrettigheter i Norge. Etter ti år med EØS-avtalen fastslo LO i en rapport til Kongressen i 2005 at «det er vanskelig å påpeke negative konsekvenser for arbeidstakerrettigheter som direkte utslag av avtalen».174 Som eksempler på positiv innvirkning viser LO til områdene masseoppsigelser, virksomhetsoverdragelse, likestilling og likebehandling, diskriminering, skriftlig arbeidskontrakt, arbeidstid, ferie og deltid.

Ved inngåelsen av EØS-avtalen la de fleste til grunn at EU ikke hadde myndighet i saker som berører den kollektive arbeidsretten, men gjennom den senere tids avgjørelser i EU-domstolen («Laval-kvartetten») er det fastslått at fellesskapsrettens fri bevegelsesregler i visse tilfelle kan begrense den kollektive retten til arbeidskamp (se nedenfor kap 16.6.2). De viktigste EU/EØS-direktivene som berører arbeidstakerrettigheter er samlet i boks 16.3.

Boks 16.3 EU-direktiver om arbeidstakerrettigheter gjennomført i Norge gjennom EØS-avtalen

Ved ikrafttredelsen av EØS-avtalen måtte Norge gjennomføre en serie EU-direktiver, hvorav de viktigste gjaldt rettigheter i forbindelse med:

  • masseoppsigelser (75/129/EC, 92/56/EF),

  • likelønn (75/117/EF)

  • virksomhetsoverdragelse (77/187/EØF, revidert i 1987 og 2001 (2001/23/EF)

  • konkurs (80/987/EEC, revidert i 87/164/EEC, 2992/74/EF),

  • rammedirektiv for arbeidsmiljø (89/391/EØF), særdirektiv om beskyttelse mot farlige stoffer, støy, tunge løft, arbeid ved skjermterminaler, samt krav til arbeidsutstyr, verneutstyr mv.

  • skriftlig arbeidsavtale (91/533/EF),

  • sikkerhet og beskyttelse for atypisk ansatte (91/383/EF)

  • gravide arbeidstakere (92/85/EF)

  • arbeidstid (93/104/EF)

  • gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, en rekke direktiv revidert i (2005/36/EF)

Direktiver gjennomført etter at EØS-avtalen trådte i kraft:

  • vern av unge på arbeidsplassen (94/33/EF)

  • Europeiske Samarbeidsutvalg (94/45/EF), revidert i 2009/38/EU

  • utstasjoneringsdirektivet (96/71/EF)

  • bevisbyrde i saker om kjønnsmessig forskjellsbehandling (97/80/EF)

  • kollektive oppsigelser (98/59/EF)

  • en rekke direktiv om arbeidstid i transport (2000/23, 2000/34, 2001/85, 2002/15EF)

  • medvirkning i Europeiske Selskap (2001/86/EF)

  • informasjon og konsultasjon i nasjonale selskap (2002/14/EF), samt i særskilte selskapsformer

  • likebehandling og anti-diskrimineringsdirektivene (2000/78/EF, 2000/43/EF, 2004/113/EF)

  • vikarbyrådirektivet (2008/104/EU), skal implementeres innen utgangen av 2011

Direktiver som bygger på europeiske partsavtaler:

  • rett til foreldrepermisjon (96/34/EF), revidert i 2010/EU )

  • like rettigheter for deltidsansatte (97/81/EF)

  • like rettigheter for midlertidig ansatte (1999/70/EF)

  • beskyttelse mot skarpe gjenstander i sykehus og helsesektoren (2010/32/EU)

«Frivillige» europeiske partsavtaler:

  • fjernarbeid (2002),

  • rammeverk for livslang læring (2002) og likestilling (2005)

  • stress i arbeidslivet (2004)

  • vold og trakassering på arbeidsplassen (2007)

  • inkluderende arbeidsliv (2010)

Utvalgte indre markedsdirektiv med sosiale/arbeidsmarkedsmessige implikasjoner

  • tjenestedirektivet (2006/23/EF)

  • pasientrettighetsdirektivet (2011/24/EU)

Som oversikten viser, regulerer EU/EØS-direktivene på dette området en rekke forhold, og dette har i norsk rett ført til betydelige endringer blant annet i arbeidsmiljøloven og forskrifter gitt i medhold av den. Ved siden av EUs rammedirektiv og særdirektiv for arbeidsmiljø har regelverket om bruk av kjemiske stoffer (REACH) ført til videreutvikling av det norske regelverket for helse, miljø og sikkerhet (HMS). I sitt skriftlige innspill til Utvalget har LO fremhevet at EØS-avtalen har bidratt til styrking av norske regler for HMS, skjermarbeid, helseundersøkelser, svangerskapskontroll, arbeid for barn/ungdom, samt vist til partenes avtaler om stress, trakassering/vold, og inkludering i arbeidslivet.

Et praktisk viktig område der EU/EØS-retten har hatt stor innvirkning, er ansattes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse. Her har EU/EØS-reglene ført til bedre rettigheter enn det arbeidstakere hadde etter tidligere norsk rett, blant annet hva gjelder informasjon og konsultasjon, rett til stilling i det overtakende foretaket, og rett til å ta med individuelle tariffestede vilkår over i stillingen (med noen unntak). Norsk fagbevegelse var fra 1994 raskt ute med å påberope de nye rettighetene EØS-avtalen ga, og har reist en rekke rettssaker for norske domstoler og EFTA-domstolen. Sakene har generelt utvidet arbeidstakervernet.175

Et annet område der EU/EØS-reglene har forbedret norske arbeidstakeres rettigheter, er medvirkning, informasjon og høring i virksomhetene. Siden 1970-tallet hadde det vært stillstand i norsk lovutvikling på feltet, men med EØS-avtalen kom det ny bevegelse, og alle vesentlige nye lovfestete rettigheter på dette feltet de siste tiårene årene stammer fra EU/EØS-retten. Direktivet om europeiske samarbeidsutvalg fra 1994 er den hittil eneste internasjonale rettsakt som sikrer arbeidstakere rett til å inngå grenseoverskridende avtaler om informasjon og konsultasjon i flernasjonale selskap.176Nordisk fagbevegelse hadde på 1980-tallet kjempet forgjeves for slike regler på nordisk nivå, men det var først når næringslivet og politikerne var trygge på at dette ville gjelde på bredere basis, at slike rettigheter ble politisk mulig å gjennomføre. Direktivet ble først gjennomført i hovedavtalen mellom LO og NHO, men senere nedfelt i forskrift for å sikre rettighetene for ansatte utenfor LO/NHO-området.

Direktivet om rett til informasjon og konsultasjon i nasjonale selskap fra 2002 har hatt størst betydning i en rekke EU-land uten slike rettigheter, deriblant England, men utvidet i Norge rettighetene til mange ansatte i uorganiserte, private virksomheter som ikke er omfattet av reglene om medbestemmelse i hovedavtalene.

Et tredje område der EU/EØS-retten har hatt betydning er arbeidstid. EUs arbeidstidsdirektiv fra 1993 ble innarbeidet i arbeidsmiljøloven i 1998 og betød at reglene måtte skjerpes på flere områder. Direktivet gir regler for maksimal arbeidstid (48 timer i uken inklusive overtid), obligatorisk hviletid, arbeidsfrie perioder, nattarbeid og skiftarbeid, og gir betydelig rom for å fravike bestemmelsene gjennom tariffavtale. Senere ble referanseperioden for beregning av arbeidstid endret, først fra ett år til seks måneder og senere til fire måneder, mens øvre ramme for Arbeidstilsynets dispensasjonsordning for årlig tillatt overtid ble nedsatt til 200 timer i løpet av seks måneder. Minimum hviletid per døgn ble økt fra 10 til minst 11 timer.177 Arbeidstidsdirektivet skal nå revideres gjennom forhandlinger mellom partene.

Flere av de skriftlige innspillene til Utvalget har pekt på at EØS-avtalen på flere områder har gitt ny kraft i likestillingsarbeidet, bl.a. gjennom direktivene om likelønn, omvendt bevisbyrde i saker om kjønnsmessig forskjellsbehandling, direktivene om antidiskriminering og det avtalebaserte direktivet om farlige gjenstander i helsevesenet, som er viktig for mange kvinner. Samtidig trekkes det også frem at EFTA-domstolen i en dom fra 2003 underkjente reglene for radikal kjønnskvotering til rekrutteringsstillinger ved Universitetet i Oslo, og slo fast at det utgjorde brudd på EØS-avtalens likestillingsregler.

Gjennomføringen av EU/EØS-direktivene om arbeidstakerrettigheter i norsk rett har i hovedsak vært politisk ukontroversiell. Flere fagforbund har imidlertid i innspill til Utvalget uttrykt misnøye med at norske myndigheter gjennomgående har lagt seg på en linje med minimumsimplementering av direktivene. Ett eksempel er gjennomføringen av utstasjoneringsdirektivet under Bondevik-I, som åpner for at vertslandene kan kreve alle lovfestete nasjonale arbeidsvilkår gjort gjeldende for ansatte i utleie/bemanningsbyrå. Norge er en av de få vesteuropeiske landene som ikke har nyttiggjort seg denne muligheten.178 Nei-siden har krevd reservasjon mot enkelte indre markedsdirektiv – som tjenestedirektivet og postdirektiv III – samt vikarbyrådirektivet fra 2008, men hittil har det vært bredt flertall i Stortinget og blant partene i arbeidslivet for å gjennomføre alle EUs direktiv om arbeidstakerrettigheter.

Selv om det i debattene om EU og EØS tidlig på 1990-tallet ble fremhevet at Norge burde være et foregangsland i forbedringen av arbeidstakernes rettigheter, er det i ettertid vanskelig å finne gode eksempler på at Norge har gått særlig lengre enn direktivenes minstebestemmelser. Til gjengjeld har avtaleverket vært i løpende utvikling, og fra 2004 har EU-utvidelsen utløst ny norsk lovgivningsaktivitet på feltet for å møte utfordringene fra den nye arbeids- og tjenesteinnvandringen.179

16.4.3 Virkninger for avtalesystemet og organisasjonsgraden

Et stridsspørsmål under EU/EØS-debattene i 1990-årene var om EUs arbeidsrettsdirektiver ville føre til uønsket lovregulering på felt som i Norge var regulert av tariffavtaler, og dermed undergrave motivasjonen til fagorganisering og til å inngå avtaler. Vedtakelsen av lov om allmenngjøring av tariffavtaler i 1993 illustrerte problemstillingen. En gjennomgang av perioden siden 1994 viser at denne frykten var ugrunnet – i hvert fall frem til 2004, da forslag om tiltak for å sikre utenlandsk arbeidskraft ryddige vilkår utløste ny debatt om forholdet mellom lov- og avtaleregulering i den norske arbeidslivsmodellen.180

Innenlands er det ingen indikasjoner på at EU/EØS-direktiv om nasjonale arbeidstakerrettigheter har fortrengt eller svekket bestemmelsene i norske tariffavtaler. Tvert imot har de på enkelte områder, slik som virksomhetsoverdragelse, masseoppsigelser, informasjon og konsultasjon, samt arbeidstid, styrket eller supplert tidligere avtalerettigheter og utvidet dem til grupper som ikke er omfattet av avtaler. EU/EØS-reglene også gitt rett til å inngå avtaler om representasjon og høring i internasjonale konsern. Enkelte fagforeninger, blant annet Fellesforbundets bygningsarbeiderforeninger, har brukt allmenngjorte rettigheter som verktøy i organiseringen av polske bygningsarbeidere og til å oppnå avtale med bemanningsbyråer i bransjen. LO har videre vist til EUs vedtatte vikarbyrådirektiv for å oppnå en intensjonsavtale med NHO om «like vilkår» for ansatte i bemanningsbyrå, men deler av fagbevegelsen er bekymret for at innføring av direktivet kan komme i konflikt med deres avtalebestemmelser om innleie.

Deltakelsen i det indre markedet fra 1994 var det første tiåret preget av stabil utvikling i forhandlingsnivå, tariffavtaledekning og samlet fagorganisering i de nordiske land. Den økte arbeidsinnvandringen de senere år har imidlertid satt parts– og avtalesystemene i en del bransjer under økt press. Organisasjonsgraden blant norske arbeidstakere har vært overraskende stabil sammenlignet med utviklingen i andre land. Dette skyldes i stor grad veksten i offentlig sektor, hvor utdannings- og organisasjonsgraden er meget høy, mens andelen i privat sektor har sunket og bidratt til at LOs medlemsandel er redusert. I privat sektor har imidlertid de organiserte arbeidsgiverne økt sin markedsandel, og kollektivavtaledekningen har også vist en svakt stigende tendens. 181 På noen områder, særlig i tidligere offentlige monopolvirksomheter, har det vært betydelige endringer og tilbakegang i organisering og avtaledekning. Utviklingen i parts- og avtaleforholdene i Norge og de nordiske land har likevel først og fremst vært drevet av nasjonale prosesser og strukturelle endringer i arbeidslivet som har vært felles for de fleste industrialiserte land. Nasjonale politiske tiltak har de senere år ført til synkende fagorganisering i våre nordiske naboland, men nivået er fortsatt det høyeste i verden og klart høyere enn i Norge.

Etter EU-utvidelsen i 2004 har imidlertid den frie bevegelsen av arbeidskraft og tjenester ført til økt innslag av uorganiserte virksomheter og arbeidstakere med utenlandsk opprinnelse – spesielt i Norge. Det har skapt nye utfordringer knyttet til økt omgåelse av lov- og avtaleverk i en del bransjer. Dette har utløst tiltak og debatt om tilpasningen av den norske arbeidslivsmodellen til det åpne markedet i EØS, som også er påvirket av avgjørelser i EU-domstolen og verserende saker i EFTA-domstolen. Dette er nærmere omtalt i kap 16.6 nedenfor.

16.5 Arbeidsinnvandring fra EU/EØS-området

16.5.1 Rammeverket for fri bevegelse av arbeidstakere og tjenesteytere i EU/EØS

Målsettingen om å skape et felles arbeidsmarked i hele EU-området med fri bevegelighet av arbeidstakere og tjenester ble nedfelt i Romatraktaten allerede i 1957. Over tid er regelverket utviklet gjennom en rekke forordninger, direktiv og domsavgjørelser, som gjennom EØS-avtalen også gjelder for norsk rett. Hovedregelen om fri bevegelighet for arbeidstakere er inntatt i EØS-avtalen artikkel 28 og i en lang rekke rettsakter, og knesetter prinsippet om ikke-diskriminering og likebehandling på alle områder. Reglene gir rett til å reise til et annet EU/EØS-land for å søke arbeid i inntil seks måneder, samt rett til opphold, familiegjenforening og lik tilgang til velferdsytelser for dem som finner arbeid. Det kreves ingen oppholdstillatelse,182 og etter fem års arbeid har man krav på permanent opphold. På visse vilkår kan oppholdstillatelsen også forlenges dersom man har havnet på trygd, attføring, eller i pensjon.

Retten til fri bevegelighet av tjenester er nedfelt i EØS-avtalen artikkel 36 og omfatter både tjenesteytere og tjenestemottakere. Utenlandske leverandører av tidsbegrensete tjenester kan fritt medbringe egen arbeidskraft – utstasjonerte/utsendte arbeidstakere – for å utføre oppdrag. Tjenester omfatter her anbud, oppdrag og underentrepriser av ulike slag, samt arbeidsutleie og vikarbyråer.183 Utstasjonerte arbeidstakere har etter utstasjoneringsdirektivet fra 1996, som er innarbeidet i Arbeidsmiljølovens utstasjoneringsforskrift, krav på at vertslandets regler gjøres gjeldende for en kjerne av lovfestede arbeidsvilkår, men omfattes ikke av vertslandets trygde- og velferdsordninger før etter 12 (24) måneder. Vertslandet kan også kreve overholdelse av minstelønn eller allmenngjort minstelønn. Utenlandske tjenestefirma avkreves ikke arbeidsgiveravgift og selskapsskatt i vertslandet, og arbeidstakerne må ikke betale trygdeavgift før etter 12 (24) måneder og inntektsskatt før etter 6 måneder (12 i bygg).

Reglene om fri etableringsrett er nedfelt i EØS artikkel 31 og innebærer rett til opphold for å etablere og utøve næringsvirksomhet på varig basis. Virksomheter som driver permanent har plikt til å etablere seg og er underlagt de samme lover og regler som nasjonale virksomheter. Skillet mellom tjenesteyting og etablering får dermed betydning for virksomhetenes forpliktelser. Her er det en gråsone som åpner for omgåelse ved at utenlandske firma som i praksis driver på varig basis i Norge, kan opptre som tjenesteytere og derved unndra seg en rekke kostnader og forpliktelser.

På grunn av de mange EU/EØS-reglene som kan påberopes, kan norske oppdragsgivere rekruttere arbeidsinnvandrere gjennom flere kanaler, hvorav de viktigste er:

  • Ansettelse av EU/EØS-borgere i norsketablert bedrift

  • Tjenestekjøp fra EU/EØS-firma med ansatte

  • Leie av arbeidskraft fra EU/EØS-firma

  • Leie av EU/EØS-arbeidskraft fra nasjonalt firma

  • Tjenestekjøp fra EU/EØS-enmannsfirma

Ettersom disse ulike rettslige formene for arbeidsmobilitet er omfattet av ulike regler for skatt, sosiale avgifter, lønnsdannelse, arbeidsvilkår og ansvarsforhold, vil både oppdragsgiver og oppdragstaker ha insentiv til å velge den tilpasningen som er økonomisk mest gunstig.

Siden Norge ikke har lovfestet minstelønn, og allmenngjøring ennå ikke var tatt i bruk i 2004, var det i betydelige deler av arbeidslivet ingen lovfestet nedre grense for avlønning. Forskjellsbehandling etter nasjonalitet innen den enkelte virksomhet var og er imidlertid forbudt i henhold til EU-retten. For å unngå utnyttelse av østeuropeisk arbeidskraft innførte Norge i mai 2004 derfor en overgangsordning med krav om heltids arbeid og «gjengs» nasjonal lønn for individuelle arbeidstakere fra nye EU-land, som varte frem til mai 2009 (og til 2012 for Romania og Bulgaria).

Ordningen omfattet imidlertid ikke utstasjonerte arbeidstakere. Siden det derfor ikke var noen nedre grense for lovlig godtgjøring av utstasjonerte – og fortsatt ikke er det, unntatt i bransjer med allmenngjøring – har en betydelig del av arbeidsmigrasjonen blitt organisert som «tjenestemobilitet» og «innleie». Selv om det i flere bransjer senere er vedtatt allmenngjøring av tariffavtalenes minstesatser, innebærer dette at norske oppdragsgivere får lavere arbeidskostnader (skatt, sosiale avgifter og lønn), unngår forpliktelser som arbeidsgiver (eks. stillingsvernreglene) og dermed oppnår langt større fleksibilitet enn om migrantene hadde vært ansatt i egen virksomhet.

Debatten om tiltak for å motvirke utnytting av arbeidsinnvandrere – og forhold som kan betegnes som «sosial dumping» – har derfor i stor grad dreid seg om vilkårene for utstasjonerte og utleide arbeidstakere, og hvilke skranker tjenestereglene i EU/EØS-retten setter for nasjonale tiltak på dette feltet. Selv om «sosial dumping» ikke er noe entydig eller rettslig begrep, og partene i arbeidslivet er uenige om både begrepsbruk og substans,184 er uttrykket fast innarbeidet, også i offentlige dokumenter.

16.5.2 Arbeidsinnvandringen – omfang og drivkrefter

Utsiktene til økt arbeidsinnvandring fra EU ble i kontrast til i 1972 lite brukt som argument i debatten om norsk tilknytningsform i 1990-årene. Virkningene for lønnsdannelsen og arbeidsmarkedets virkemåte stod derimot sentralt og førte til innføring av lov om allmenngjøring av tariffavtaler i 1993 (se nedenfor). Et av LOs hovedvilkår for å støtte inngåelse av EØS-avtalen var at utenlandske arbeidstakere skulle sikres likeverdige lønns- og arbeidsvilkår. Dette ble drøftet i proposisjonen om EØS-avtalen fra 1992. Der ble det påpekt at økt arbeidsmigrasjon innen EØS-området ville påvirke lønnsdannelsen i Norge, men i lys av tidligere erfaringer fra Norden og EF, samt de relativt begrensete forskjellene i lønnsnivå mellom de daværende EF og EFTA-landene, konkluderte man at det ikke var grunn til «å vente vesentlig økning i arbeidsmigrasjonen innen EØS-området».185 Samtidig ble det påpekt at «de fremste utfordringene vedrørende arbeidsmigrasjon i Europa vil være knyttet til forholdet til Øst-Europa og det tidligere Sovjetunionen», på grunn av store forskjeller i lønns- og levevilkår.

Figur 16.7 Gjeldskrisen i Sør-Europa førte til ny arbeidsinnvandring i 2011. Her ser vi en spansk sykepleier (27) på Servicesenter for utenlandske arbeidstakere i Oslo i november 2011.

Figur 16.7 Arbeidsinnvandring høsten 2011

Kilde: Foto: Signe Dons/Aftenposten

Analysen i proposisjonen fra 1992 slo til på begge punkter. Arbeidsinnvandringen fra de opprinnelige EU/EØS-landene endret seg knapt de første ti årene, og var ved århundreskiftet så lav at regjeringen Bondevik tok til orde for en mer liberal arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS, for å dekke behovet for arbeidskraft i Norge. For arbeidstakere fra land utenfor EØS har vilkårene for å få innvilget arbeidstillatelse i Norge bygd på vurdering av behovet i arbeidsmarkedet og at det foreligger et konkret jobbtilbud med lønn etter tariff eller det som er gjengs. Visse lempelser ble i 1990-årene gitt i forhold til sesongarbeid og en særskilt kvote for eksperter og faglærte på opptil 5000 i året, men verken i Stortinget eller i fagbevegelsen var det støtte til å liberalisere reglene – heller ikke overfor de tidligere østblokklandene etter Jernteppets fall.

Figur 16.8 Den første store gruppen med polske arbeidere kom til Oslo i 2004. De samlet seg i Adeccos lokaler i Universitetsgaten i Oslo og gikk derfra i samlet flokk ned til Politiets Utlendingsavdeling i Storgata.

Figur 16.8 Polske arbeidssøkere

Kilde: Foto: Geir Bølstad/Dagbladet

Med utvidelsen av EU og EØS-avtalen i 2004 endret dette seg radikalt. Utvidelsen av EU/EØS med åtte nye land fra Sentral– og Øst-Europa i 2004 og ytterligere to i 2007 markerte ikke bare slutten på den kalde krigens deling av Europa. Åpningen av et felles marked for arbeidskraft, kapital og tjenester mellom land med store forskjeller i lønns- og velferdsnivå representerte et eksperiment uten internasjonalt sidestykke. Dette skapte en viss uro for økte migrasjonsbølger og press på velferds- og arbeidslivsstandarder, og resulterte i at utvidelsesavtalene gav adgang til 5–7-årige overgangsordninger for fri bevegelse av arbeidstakere.

I Norge ble utvidelsen av EØS med 10 nye medlemsland i 2003 godkjent med tverrpolitisk enighet i Stortinget,186 og det var i utgangspunktet bred støtte fra partiene – og partene i arbeidslivet – til at arbeidsmarkedet skulle åpnes fra første dag. Dette innebar en radikal vending i synet på arbeidsinnvandring fra Øst-Europa i norsk politikk, og det var ingenting som tydet på at en slik vending hadde fått politisk støtte om det ikke var en del av et større felleseuropeisk prosjekt for å integrere de nye landene i EU/EØS. Etter hvert som stadig flere EU-land (unntatt England og Irland) utover i 2003 signaliserte at de ville innføre overgangsordninger for arbeidsinnvandring fra nye EU-land, fulgte de nordiske land og Norge etter. Med utgangspunkt i flere utredninger fikk regjeringen Bondevik våren 2004, som beskrevet over, bred støtte til innføringen av overgangsordningen for fri bevegelse av arbeidstakere. Bortsett fra kravene om heltidsarbeid, norsk lønn og unntak fra ledighetstrygd det første året, innebar ordningen i praksis fri bevegelse. Arbeidstilsynet fikk fullmakt til å kontrollere at lønns- og arbeidsvilkårene ble overholdt. Markedet for tjenester og utstasjonert arbeidskraft ble imidlertid åpnet fra første dag, som i resten av EU/EØS, uten at Norge på det tidspunktet stilte noen krav til lønnsvilkår. Dette kom først senere da lov om allmenngjøring etter hvert ble tatt i bruk i en del bransjer.

Selv om det var ventet en viss økning i arbeidsinnvandringen til Norge fra 1. mai 2004, var det ingen som hadde forestilt seg den strømmen som skulle komme. I dokumenter fra Kommisjonen var det presentert anslag på drøyt ti tusen nye migranter til Norden de første årene. Innen 2004 var omme hadde Norge alene innvilget over 20 000 tillatelser. I tillegg kom en jevn strøm av firmaer fra de nye medlemsstatene som tilbød tjenester og arbeidskraft. Det viste seg også raskt at Norge var det land i Norden som tiltrakk seg flest nye arbeids-innvandrere – langt mer enn de tre nordiske EU-statene. Det første året utgjorde den registrerte strømmen til Norge over 4/5 av den samlede tilstrømningen til Norden.

Drivkrefter bak arbeidsvandringene fra nye EU-land

Det er mange drivkrefter bak den økte arbeidsvandringen fra nye EU-land etter utvidelsen i 2004. Blant de viktigste er:

  • Det store gapet i inntekts-og velferdsnivå mellom nye og gamle medlemsland; forskjellene i nominelt lønnsnivå i felles valuta i 2003 var mellom 1:7 og 1:10

  • Geografisk nærhet og gode, billige kommunikasjonsmuligheter, som muliggjør korttidsmigrasjon og pendling

  • Forskjeller i etterspørsel etter arbeidskraft, ledighet, og tilgang på jobbmuligheter; de nye medlemstatene var i 2003 preget av høy ledighet og lav sysselsetting

  • Relativt små kulturelle, religiøse og språklige forskjeller

  • Nettverk og kontakter utviklet gjennom sesongmigrasjon etter Jernteppets fall og etablerte eksilmiljøer fra perioder med politisk utvandring

For Norges del har høyt lønnsnivå i yrker med små krav til kvalifikasjoner og språk, kombinert med kraftig økonomisk oppgang og knapphet på arbeidskraft i flere bransjer, bidratt til den høye tilstrømmingen. Det norske lønnsnivået er som nevnt om lag 35 prosent høyere enn i Sverige, og om lag 50 prosent høyere enn snittet hos handelspartnerne i EU/EØS.

Slik sett har modellen for lønnsdannelse gjort Norge spesielt attraktivt for arbeidssøkere til yrker med begrensete kvalifikasjonskrav. Overgangsordningens krav til «norsk lønn» og økt utbredelse av allmenngjorte minstelønnssatser i viktige mottaksbransjer har sannsynligvis trukket i samme retning. På grunn av språk og lønnsnivå har Norge derimot vært mindre attraktivt for høyere utdannete jobbsøkere, som i langt større grad har søkt til Storbritannia og andre land. Tilbakegangen i mange europeiske land etter finanskrisen – ikke minst i Irland, Storbritannia og de baltiske land – har trolig bidratt til at Norges relative attraktivitet som destinasjonsland for arbeidsmigrasjon har økt ytterligere de senere år.

Figur 16.9 Samlet antall sysselsatte arbeidsinnvandrere 2004–2008 etter landbakgrunn (inkluderer utstasjonerte og ikke-bosatte)

Figur 16.9 Samlet antall sysselsatte arbeidsinnvandrere 2004–2008 etter landbakgrunn (inkluderer utstasjonerte og ikke-bosatte)

Kilde: Bratsberg og Raaum, Frisch 2011.

Omfanget av arbeidsinnvandringen

Inntil overgangsordningen ble opphevet i mai 2009 – og registreringen ble mer usikker – hadde Norge innvilget over 150 000 nye tillatelser og 136 000 fornyelser til individuelle arbeidstakere fra nye EU-land. Om lag 90 prosent av disse var menn, og over 2/3 fra Polen. Antallet tjenesteytere fra nye EU-land registrert hos Skattekontoret for utenlandssaker (SFU) hadde økt fra et par tusen i 2004 til drøyt 24 000 utstasjonerte arbeidstakere i 2008 og har etter en liten nedgang i 2009 fortsatt å øke. I tillegg kom et ukjent antall uregistrerte, hvorav mange kvinner som måtte ta til takke med uformelt renholdsarbeid i private hjem.187 Selv om oppholdsvarigheten økte i perioden var mye av migrasjonen kortvarig, slik at antallet individuelle arbeidstakere fra nye medlemsland med gyldig oppholdstillatelse de første fem årene ikke oversteg toppunktet på nesten 70 000 i 2008.188 Legger man til registrerte utstasjonerte, tilsvarte dette nesten 100 000 arbeidstakere fra nye EU-land.

Parallelt økte beholdningen av arbeidsinnvandrere fra «gamle» EU-land og andre land utenfor Norden, fra drøyt 15 000 i 2004 til nesten 40 000 i juli 2009. I tillegg kom nesten 20 000 utstasjonerte tjenesteytere fra gamle EU-land. Videre økte antallet svensker og andre nordiske arbeidstakere fra ca. 48 000 i 4. kvartal 2005 til ca. 70 000 i samme kvartal 2009.189 Etter en kortvarig nedgang etter finanskrisen tok tilstrømmingen seg opp i 2010 da drøyt 44 000 personer fra nye EU-land registrerte seg i Norge, hvorav over 3/4 kom for å arbeide. Ved siden av kom nesten 15 000 fra «gamle» EU/EØS-land utenom Norden.190

Til sammen innebærer dette at rundt 200 000 arbeidstakere fra EØS-området – hvorav nesten halvparten fra de nye EU-landene – løpende har bidratt til driften av norsk økonomi og arbeidsliv de senere år.191 Dette tilsvarer om lag 8 prosent av arbeidsstyrken.

Ifølge nye analyser av registertall utført av Frischsentret omfattet den totale registrerte innstrømmingen av arbeidsinnvandrere192 til Norge i årene 2004–8 drøyt 270 000 personer. Dette inkluderer bosatte og ansatte på korttidsopphold i norske virksomheter med minst 1G i pensjonsgivende inntekt, samt utstasjonerte utenlandske arbeidstakere registrert i SFU. Omkring 100 000 av disse kom fra nye EU-land, 63 000 fra Norden, og 35 000 fra Tyskland, England og Nederland. For perioden 1998–2008 ble nesten halvparten (131 000) av nykommerne registrert hos SFU – som ikke-bosatte og utstasjonerte – hvorav om lag 50 000 med bakgrunn fra de nye EU-landene. Polakkene stod for rundt ¾ av tilstrømmingen fra nye EU-land og ¼ av den samlede tilstrømmingen. Blant polakkene var 27 prosent bosatt 3 år etter ankomst, blant de utstasjonerte polakkene 18 prosent.

Rekrutteringen av arbeidstakere fra de nye EU-landene varierer sterkt mellom ulike sektorer og bransjer i det norske arbeidsmarkedet. Blant registrert bosatte fra nye EU-land som var ansatt i norske virksomheter i 4. kvartal 2009, var flest sysselsatt i forretningsmessig tjenesteyting/ bemanningsbyrå (22 prosent), bygg og anlegg (21 prosent), industri (17 prosent), helse-og sosial (9 prosent), transport (5 prosent), hotell og restaurant (5 prosent) primærnæringene (3 prosent), detaljhandel (3 prosent), og annet/uoppgitt (14 prosent)193.

I en survey blant norske bedriftsledere i bygg, industri og hotell/restaurant økte andelen som oppgav at de hadde benyttet arbeidskraft fra de nye EU-landene siste år fra 15 til 35 prosent fra 2006 til 2009. I et treårs perspektiv er dette radikale tall, som sier mye om utviklingen i arbeidsmarkedet i Norge. Undersøkelsen indikerer også en tendens til at flere innenlandske arbeidsgivere i disse bransjene ansetter nye EU-borgere i egen virksomhet, og ofte kombinerer dette med bruk av ansatte hos tjenesteytere.194 Nye registeranalyser utført ved Frischsenteret som inkluderer utstasjonerte og ikke bosatte, bekrefter at økningen i andelen arbeidsinnvandrere varierer sterkt mellom bransjer. Veksten har vært særlig sterk i landbruk, bygg, industri og forretningsmessig tjenesteyting (bemanningsbyrå), og samlet økte andelen arbeidsinnvandrere fra 5 til 10 prosent av sysselsettingen. I bemanningsbransjen var over 20 prosent fra nye EU-land og snaut 50 prosent fra EU/EØS samlet.195 En studie av fire skipsverft på Vestlandet i 2010 viste at 60 prosent av sysselsettingen kom fra nye EU-land. Østeuropeerne stod for 13 prosent av de ansatte i verftene, mens utstasjonerte og innleide stod for 53 prosent av sysselsettingen i disse verftene.196

Figur 16.10 Ifølge registeranalysene fra Frisch økte antall sysselsatte fra 2003 til 2008 med 271 000 personer, hvorav 75 000 hadde bakgrunn fra nye EU-land, 39 000 fra Norden, UK, Tyskland og Nederland, mens 96 000 var norske og drøyt 60 000 kom fra andre land. Dette omfatter kun de med over 1G i inntekt. Norske arbeidstakere stod altså for en drøy tredjedel og arbeidstakere fra EU/EØS for over halvparten av den registrerte sysselsettingsveksten de første fem årene etter EU-utvidelsen.

Figur 16.10 Utvikling i samlet antall sysselsatte i Norge 2001–2010 etter landbakgrunn

Kilde: Friberg, J. H., Tronstad, K. R. og Dølvik, J.E. (2011) Central and Eastern European Labour Migration to Norway: Trends, Conditions and Challenges, Paper presentert på konferanse i Brussel arrangert av Kommisjonen og OECD.

Selv om mye av arbeidsmigrasjonen er kortvarig og mange ikke melder flytting til Norge, har arbeidsmigrasjon fra nye EU-land de senere år blitt den viktigste kilden til innvandring til Norge og bidratt til den høyeste nettoinnvandringen noen gang. Med en årlig netto innvandring fra nye EU-land på over 15 000 de siste årene, har borgere fra disse landene på kort tid blitt Norges største innvandrergruppe. I 2010 var 7 av 10 innvandrere til Norge arbeidsmigranter. Polen og Baltikum sto alene for 38 prosent av nettoinnvandringen.

Figur 16.11 Arbeidsinnvandreres andel av sysselsettingen i ulike næringer 2003–2008 (i prosent).

Figur 16.11 Arbeidsinnvandreres andel av sysselsettingen i ulike næringer 2003–2008 (i prosent).

Kilde: Bratsberg og Raaum, Frisch 2011.

Samtidig som dette har tilført etterspurt arbeidskraft, har den registrerte ledigheten blant borgere fra nye EU-land økt markant fra 2009 da finanskrisen rammet bygg og verftsindustri og de fikk lik rett til ledighetstrygd. Ledigheten økte fra 2 prosent i 1. kvartal 2008 til over 10 prosent i 1. kvartal 2011 og 7.4 prosent i 2. kvartal samme år, som vil si to til tre ganger høyere enn blant norske arbeidstakere. Blant bosatte fra nye EU-land som var registrert sysselsatt i 4. kvartal 2007 og 2008 var drøyt 15 prosent registrert som ikke-sysselsatte året etter.197 Korrigert for alder og kjønn var sysselsettingsraten for den bosatte befolkningen fra nye EU-land 12 prosentpoeng lavere enn i den øvrige befolkningen i 4. kvartal 2009 (65 prosent vs 77 prosent).

Parallelt med innvandringen fra nye EU-land etter 2004 økte som nevnt antallet registrerte arbeidstakere fra «gamle EU-land» og andre land utenom Norden fra rundt 15 000 i 2003 til nesten 40 000 i 2009 – de fleste fra Tyskland, Storbritannia og Nederland. Samtidig økte antallet sysselsatte fra Norden fra snaut 48 000 i 2005 til nesten 70 000 i 2009, med en overvekt av svensker. Like fullt utgjorde de 72 000 registrerte sysselsatte fra nye EU-land den største gruppen av de 180 000 registrerte arbeidstakerne fra EU i 4.kvartal 2009.198 I tillegg kommer en del utstasjonerte og andre som ikke er fanget opp SSBs registre.

Utvandringen fra Norge har i hele EØS-avtalens levetid vært moderat. Utvandringen lå i 1990-årene stabilt rundt 20 000 årlig og økte noe til en topp på drøyt 30 000 i 2010, men dette gjenspeiler i hovedsak økt inn- og gjenutvandring blant utlendinger. Polakker var både den største innvandringsgruppen og utvandringsgruppen i 2010. Den fri bevegelsen innebærer altså at innvandrere til Norge har fått større muligheter til å gjenutvandre til andre EØS-land. Blant nordmenn er utvandringen beskjeden. I 2010 var det 9000 som flyttet ut og 8800 som gjeninnvandret, de aller fleste til og fra andre nordiske og europeiske land, deriblant mange pensjonister i Spania. Fri bevegelse og norsk deltakelse i EU utdanningsprogrammer har bidratt til kraftig vekst i antallet norske studenter som utdannes i EU. I 2009 studerte 12 380 nordmenn i utlandet, hvorav rundt 10 000 i EU-land, samtidig som en god del av studentene i Norge kommer fra EU. I tillegg til arbeidskraft trekker Norge således betydelige veksler på utviklingen av kompetanse i andre EU/EØS-land.

16.5.3 Konsekvenser av økt arbeids- og tjenestemobilitet etter 2004

Åpningen av det norske arbeidsmarkedet for fri bevegelse av arbeidskraft og tjenesteytere fra nye EU/EØS-land i mai 2004 innebar et tidsskille. Etter 50 års restriksjoner åpnet bevegelsesfriheten muligheter for borgere fra de nye EU-landene til fritt å søke arbeid, studier og opphold hvor de ønsker i hele EU/EØS-området, samt Sveits. Dette gir grunnlag for utjevning av livssjanser og levekår og økt vekst og sysselsetting, men også sterkere kamp om arbeidskraften i det aldrende Europa.

Figur 16.12 Jordbærplukking

Figur 16.12 Jordbærplukking

Kilde: Foto: Scanpix

Ved vurderingen av hvilke konsekvenser den nye arbeidsinnvandringen har hatt i norsk arbeidsliv, må det sondres mellom konsekvenser for fellesskapet, for virksomhetene, arbeidstakerne, og for arbeidsmarkedets virkemåte og organisering. Videre må det skilles mellom konsekvenser for innenlandske og utenlandske arbeidstakere, og blant de siste mellom dem som ansettes i norske virksomheter og de som er utstasjonert her eller kommer på annen måte.

Samfunnsmessige virkninger

For norsk arbeidsliv har EØS-arbeidsinnvandringen etter 2004 gitt store økonomiske gevinster og bidratt sterkt til den høye veksten i perioden. Mellom 2005 og 2009 økte sysselsettingen mellom 2 og 3 prosent årlig. Det ville ikke vært mulig uten arbeidsinnvandringen, som har bidratt til en vesentlig del av sysselsettingsveksten og skaffet næringslivet etterspurt arbeidskraft, løst opp flaskehalser i arbeidsmarkedet og holdt inflasjonen nede. Dette har bidratt til å styrke næringslivets konkurranseevne ved å dempe den særnorsk høye veksten i produksjons- og arbeidskostnader, øke tilgangen på mobil, fleksibel arbeidskraft, og gi nye muligheter til å sette ut oppgaver til underleverandører med lavere arbeidskostnader.

De nye arbeidssøkerne har også gjort det lettere for virksomhetene å rekruttere til jobber og regioner hvor det er blitt vanskelig å få tak i nok nordmenn til det gjeldende lønnsnivået, for eksempel i landbruket, fiskeindustrien, rengjøring og pleie og omsorg. En ny studie viser at arbeidsinnvandrere er mer mobile enn den øvrige befolkningen, responderer raskere på regionale variasjoner i arbeidsmarkedet, og dermed bidrar til en mer fleksibel arbeidsstyrke.199

I en undersøkelse blant bedriftsledere som hadde hyret arbeidstakere fra nye EU-land i bygg-og anlegg, industri og hotell-og restaurant i 2009, oppgav 44 prosent at de bidro til økt arbeidstidsfleksibilitet, 20 prosent til lavere lønnskostnader – en viss nedgang fra 2006 – og over halvparten oppgav at de var mer arbeidsvillige og hadde mindre sykefravær.200

For en del norske småbedrifter og underleverandører i hjemmekonkurrerende næringer har veksten i lavkostfirmaer skapt en vanskeligere konkurransesituasjon. I flere eksportbransjer, slik som skipsverft og fiskeriindustri, fremheves derimot tilgangen på innleide arbeidstakere fra nye EU-land som en viktig forutsetning for vekst i perioden, og i skipsverftene for å sikre fortsatt virksomhet i Norge som alternativ til utflytting av produksjon til lavkostland. I dette lys er det ikke overraskende at de nye arbeidsinnvandrerne er tatt vel imot, og i en studie fra SSB er over 70 prosent enige i at «Arbeidsinnvandrere fra land utenom Norden bidrar for det meste positivt til norsk økonomi».201

Virkninger for norske arbeidstakere

For norske arbeidstakere er det viktig at migrasjonen ikke skaper fortrengningseffekter eller press på lønns- og arbeidsvilkår. Stortingsmelding nr. 18 (2007–2008) Arbeidsinnvandring og NOU (2011: 7) Velferd og migrasjon oppsummerer forskningen om virkninger av arbeidsmigrasjon for sysselsetting og lønnsutvikling. Den internasjonale forskningen gir ingen entydige konklusjoner, men indikerer at virkningene gjennomgående har vært små, samtidig som arbeidstakere med lav lønn/små kvalifikasjoner, spesielt tidligere innvandrere, er mest utsatt for negative lønns- og sysselsettingsvirkninger. Arbeidsinnvandringen til Norge etter 2004 er et så nytt fenomen – og har skjedd i en så vidt unik vekstperiode – at det foreløpig ikke er grunnlag for å trekke generelle forskningsbaserte konklusjoner om lønns-og sysselsettingsvirkningene. De langsiktige virkningene vil først kunne vurderes når man har data som omfatter et lengre konjunkturforløp og bedre kunnskap om migrantenes returtilbøyelighet og tilpasning i arbeidsmarkedet.

Enkelte foreliggende studier, samt arbeidskraftsmyndighetenes og partenes vurderinger av erfaringene hittil, gir likevel grunnlag for noen foreløpige vurderinger. For komplementær nasjonal arbeidskraft som på grunn av høyere eller annerledes kompetanse ikke konkurrerer med de nyankomne, ser det ut til at effektene har vært positive.202 Flertallet av norske arbeidstakere har hatt rekordhøy lønnsvekst i 2004–2011, samtidig som sysselsettingen har økt og ledigheten sunket. Produksjon og lønnsomhet er økt i mange virksomheter, mens den øvrige arbeidsstokken ofte er avlastet for ekstraarbeid, overtid og tunge oppgaver. Samlet sett er det følgelig liten tvil om at arbeidsinnvandringen har vært et positivt bidrag for majoriteten av norske arbeidstakere.

For en del arbeidstakere som utfører samme typer jobber som arbeidsinnvandrerne, er imidlertid konkurransen skjerpet og konsekvensene trolig mer sammensatte. En studie i norsk byggsektor 1998–2005 finner at lønnen blant norske arbeidstakere blir 0,6 prosent lavere når andelen innvandrere i en yrkesgruppe øker med 10 prosent.203 Samtidig med økt bruk av utenlandsk arbeidskraft i bygg og anlegg, forsvant en rekke innlendinger fra bransjen. Disse hadde gjennomgående lav lønn og denne selektive mobiliteten bidro til å holde lønnsnivået oppe. Med mindre en kontrollerer for dette vil en lett (feilaktig) konkludere at lønnseffektene er små. Lignende lønnsdempende effekter av innvandring kan se ut til å ha gjort seg gjeldende i andre bransjer, slik som rengjøring, fiskeindustri og deler av transport. En bredere studie av hele arbeidsmarkedet 1993–2006 finner likeledes at det er en viss negativ sammenheng mellom nivået på innvandring og sysselsetting og lønn blant innlendinger.

Disse studiene bygger på data fra før den nye arbeidsinnvandringen for alvor tok av, og de negative lønnseffektene (0,3–0,6 prosent) kan fremstå som ubetydelige. Sett i forhold til andre grupper med sterk reallønnsvekst i perioden vil effekten over tid likevel bety at lønnsnivået for de utsatte yrkesgruppene sakker akterut og at lønnsforskjellene øker i bunnen av arbeidsmarkedet.

Høyere ledighet, som etter finanskrisen særlig rammet arbeidsinnvandrerne i bygg og industri, vil virke i samme retning. En mekanisme som kan bidra til at ledigheten i mindre grad rammer innenlandske arbeidstakere, er at det ifølge en ny studie i byggebransjen har utviklet seg en ny type arbeidsdeling i mange virksomheter hvor visse typer, enkle oppgaver i hovedsak tildeles arbeidsinnvandrere, mens andre oppgaver forbeholdes innenlandsk arbeidskraft med bredere kvalifikasjoner.204 For sårbare grupper som sliter med å holde fotfestet i arbeidsmarkedet i andre bransjer, kan lignende mekanismer, i kombinasjon med økt konkurranse fra arbeidsvillige østeuropeere, gjøre det vanskeligere å finne passende arbeid.

Lønns- og arbeidsvilkår blant arbeidsinnvandrerne

For de fleste arbeidsinnvandrerne har mobiliteten til Norge gitt tilgang til arbeid, samt lønn og velferdsrettigheter som ligger langt over det de kunne fått hjemme. Dette har gitt mange borgere fra nye EU-land utvidede livssjanser, økte inntekter og oppsparing som gir høyere kjøpekraft i hjemlandet. Dette bidrar til å redusere velstandsgapet mellom grupper fra Øst og Vest, og kan på sikt fremme sosial og økonomisk utjevning i Europa.

Det foreligger lite kunnskap om arbeidsinnvandrernes lønns- og arbeidsvilkår, men flere studier indikerer et viktig skille mellom ansatte i ordinære norske virksomheter og ansatte hos tjenesteytende utenlandske firma, samt selvstendige. Arbeidsmigranter ansatt i norske virksomheter har i henhold til EU-retten krav på samme vilkår som andre i samme virksomhet. Frem til 2009 hadde de under overgangsordningen også krav på tarifflønn eller gjengs lønn, og i bransjer med allmenngjøringsforskrift har de krav på tariffestet minstelønn.

Studier viser likevel at øst-europeere som er sysselsatt i norske virksomheter, gjennomgående har lavere inntekt og timelønn enn det som er vanlig blant nordmenn.205 Analyser fra SSB viser at medianinntekten per forbruksenhet i hushold fra nye EU-land i årene 2006–2008 lå på drøyt 70 prosent av totalbefolkningens, dvs på samme nivå som i hushold fra Asia og Afrika.206 Samlet gjennomsnittsinntekt for hushold fra nye EU-land var omtrent ¾ av inntektene til hushold fra Asia og Afrika, og over 30 prosent av personer fra nye EU-land tilhørte i 2006–8 hushold med vedvarende lavinntekt selv etter tre års botid. Dette understøtter inntrykket av at norske virksomheter i hovedsak ansetter arbeidstakere fra nye EU-land i lavlønnsjobber – ofte på midlertidig, kortvarig basis.

Ifølge en studie blant polakker i Oslo i 2010 var det under 1/5 som hadde fått fast ansettelse i en norsk virksomhet, trass i at flertallet hadde arbeidet i Norge i flere år. Om lag 40 prosent var ansatt midlertidig eller i norsk utleiebyrå, og omtrent like mange var utstasjonerte eller selvstendige.207 Sett i sammenheng med at om lag 30 prosent var henvist til illegalt arbeid, at over ¼ i byggebransjen ble godtgjort under den allmenngjorte minstelønnssatsen, og nesten alle lå under gjennomsnittslønn i bransjen, er dette indikasjoner på en gruppe som ofte har perifere jobber, sliter med å komme inn i det ordinære arbeidsmarkedet, og har høy risiko for marginalisering. Kombinert med Arbeidstilsynets rapporter – og medieoppslag – som fortsatt forteller om mange brudd på regler om arbeidstid, overtidsbetaling, HMS, oppsigelsesvern og svart arbeid også i norske virksomheter med østeuropeisk arbeidskraft, indikerer dette at det er et stykke igjen før arbeidstakere fra nye EU-land er integrert på likeverdig basis i norsk arbeidsliv. Den senere tid har man imidlertid sett tendenser til at flere blir ansatt i norske virksomheter, ikke minst kvinner, innenfor eldreomsorg og barnehager hvor behovet for arbeidskraft er stort og arbeidsforholdene normalt antas å være ryddige.

Skattekontoret for utenlandssaker hadde i 2010 registrert om lag 45 000 utstasjonerte arbeidstakere – de fleste fra EU, hvorav drøyt 30 000 fra nye medlemsland. Kontoret legger til grunn at det er betydelig underrapportering. I bransjer med allmenngjøringsforskrift – bygg, skipsverft, landbruk og rengjøring – har alle krav på tariffestet minstelønn, som for de fleste synes å fungere som en de facto norm for godtgjøring av utstasjonerte, uavhengig av fagkompetanse og ansiennitet.208 I øvrige bransjer er det ingen regler for avlønning av utstasjonerte, og de kan helt legalt betales polsk eller rumensk lønn. Samtidig som det er mange indikasjoner på at lønns-og arbeidsvilkårene generelt er dårlige blant utstasjonerte, er det også her Arbeidstilsynet rapporterer om de hyppigste og mest graverende historiene om uanstendige vilkår, omgåelse av regler for HMS, skatt, avgifter m.m. og svart arbeid som innebærer at man heller ikke opparbeider trygderettigheter. Det er særlig i dette sjiktet man ser tendenser til fremvekst av et nytt flytende segment av arbeidstakere som tilbys kortvarige jobber med løse ansettelsesforhold og langt dårligere vilkår enn blant innenlandske arbeidstakere.

Utstasjonering gjelder etter EU-retten kun midlertidige tjenesteoppdrag. Siden det er lagt til grunn at utstasjonerte reiser hjem når oppdraget er over, har de ikke hatt velferdsrettigheter i Norge før etter 12 måneder. Ved å hoppe fra oppdrag til oppdrag for utenlandske virksomheter har mange utstasjonerte imidlertid arbeidet i Norge i flere år, og vil kunne gjøre krav på velferdsrettigheter. Siden 2009 har som nevnt ledigheten blant arbeidstakere fra nye EU-land økt betydelig. I studien blant polakker i Oslo vinteren 2010 var det 16 prosent registrert ledige i utvalget, men rundt 30 prosent av de tidligere sysselsatte var uten arbeid eller oppdrag intervjuuken. Dette tyder på at en del ikke kjenner sine rettigheter eller ikke har rettigheter fordi de er henvist til illegalt arbeid. Sammenhengen mellom arbeidsinnvandring og svart arbeid drøftes nærmere i NOU 2011: 7.

Samtidig som mange arbeidsinnvandrere fra nye EU-land sliter med å få innpass i det ordinære norske arbeidslivet og livnærer seg i markedets randsoner, vitner dette om at norske oppdragsgivere og forbrukere altfor ofte finner det akseptabelt å hyre arbeidsinnvandrere på ulovlige vilkår. Siden returtilbøyeligheten blant arbeidsinnvandrerne likevel har vært lav, kan disse forholdene føre til at flere vil pendle mellom korttidsjobber og ledighetstrygd.

Utredningen «Velferd og migrasjon. Den norske modellens framtid» (NOU 2011: 7) drøfter hvilke utfordringer økt arbeidsmigrasjon kan innebære for velferdssystemet – og anbefaler økt innsats for å styrke integrasjonen i arbeidsmarkedet, bl.a. ved støtte til språkopplæring og økt bruk av allmenngjøring eller minstelønnsregler. Arbeidsinnvandrerne fra nye EU-land har i utgangspunktet høy yrkesdeltaking, men korrigert for alder og kjønn er den som nevnt klart lavere enn i den øvrige befolkningen – og fallet i andelen sysselsatte fra et år til det neste er høyere.209 I hvilken grad arbeidsinnvandringen på lengre sikt vil heve eller senke sysselsettingsraten og belastningene på velferdsstaten, er følgelig for tidlig å si.

Sammenfatning – konsekvenser av arbeidsinnvandringen

Samlet sett har den økte arbeidsinnvandringen under EØS-avtalen hatt positive konsekvenser for vekst, sysselsetting, fleksibilitet og regional utvikling i det norske arbeidsmarkedet. For flertallet av norske arbeidstakere har den bidratt til positiv utvikling i jobbsikkerhet, arbeidsvilkår og lønn. Men i noen utsatte bransjer og yrker hvor arbeidsinnvandrerne i større grad konkurrerer med norsk og tidligere innvandret arbeidskraft, er erfaringene mer tvetydige.

I et lengre samfunnsmessig perspektiv er det bekymringsfullt at arbeidsinnvandringen i en del bransjer ser ut til å forsterke tendenser til segmentering og lagdeling i de nedre delene av arbeidsmarkedet. Hvis norske virksomheter, slik det kan se ut til i en del bransjer, i økende grad baserer seg på å hyre billig, fleksibel, ekstern arbeidskraft i stedet for å utvide staben av fast ansatte, kan det gjøre det vanskeligere for nye arbeidssøkere – utenlandske som norske – å finne stabilt arbeid. Det kan også resultere i færre opplærings- og rekrutteringsstillinger, og økte forskjeller mellom kjernen og periferien i arbeidsmarkedet. I den grad norske arbeidssøkere dermed søker til andre yrker, kan det – slik man har sett i rengjøring, deler av restaurantbransjen og taxinæringen – føre til økt etnisk segregering og forsterket behov for utenlandsk arbeidskraft. I enkelte bransjer har man også sett økt omgåelse av lov og regelverk – spesielt i forbindelse med utstasjonering og utleie av arbeidskraft.

Dette har utløst en rekke tiltak og handlingsplaner fra regjeringens side for å motvirke utviklingstrekk som etter dens syn kan føre til svekkelse av den norske arbeidslivsmodellen. Selv om arbeidsmigrasjonen fra EU åpenbart har gitt store gevinster i Norge på kort sikt, avhenger den langsiktige bærekraften av hvilke grep det norske samfunnet selv gjør for å motvirke utilsiktede virkninger.

16.6 Arbeidsrett og fri bevegelighet – utviklingen etter 2004

16.6.1 Nye interessekonstellasjoner og skillelinjer

Utvidelsen av EU/EØS til å omfatte ti nye land fra Øst-Europa i 2004–7 var resultat av politiske beslutninger, grunnet i overordnete målsettinger om å bidra til demokrati, stabilitet og økonomisk vekst i de tidligere østblokklandene ved å inkludere dem i den europeiske integrasjonen. Utvidelsen av arbeidsmarkedet og vurderingen av de nye arbeidsvandringene må ses i et slikt perspektiv. Det var i utgangspunktet klart at fri bevegelse mellom land med så stort gap i lønns- og velferdsnivå kunne føre til økte spenninger og konflikter i arbeidslivet i Vest-Europa og sette solidariteten på prøve. EUs offisielle syn var at arbeidsvandringen ville bli begrenset og forbigående. Gjennom overgangsordninger, EU/EØS-rettens krav til likebehandling av arbeidsinnvandrere, samt utstasjoneringsdirektivets regler for å sikre rettigheter for utstasjonerte arbeidstakere, var EUs syn at medlemslandene hadde både ansvar for og muligheter til å sikre at veksten i migrasjon ville forløpe i ryddige, forsvarlige former.

I vurderingen av konsekvensene av økt arbeidsinnvandring er det derfor viktig å skille mellom hvilke virkninger som er betinget av EU/EØS-regelverket, og hvilke virkninger som skyldes at landene av innenrikspolitiske grunner ikke har utnyttet dette handlingsrommet tilstrekkelig til å motvirke uønskete effekter.

Figur 16.13 I 2007-9 var det opphetet debatt om innføringen av EUs tjenestedirektiv i EØS. Her fra en av demonstrasjonene mot direktivet.

Figur 16.13 Nye skillelinjer

Kilde: Foto: Jon Hauge / Aftenposten

I Norge og de andre nordiske landene, hvor den avtalebaserte reguleringstradisjonen i arbeidslivet har samsvart dårlig med EU-rettens vekt på lovgivning, har dette vært sentrale spørsmål. Mens Finland og Island i lang tid har hatt tradisjon for å benytte lovgivning om minstelønn via allmenngjøring og henvisning til tariffavtalene, har partene i Danmark og Sverige vært sterkt imot å ta i bruk slike tiltak, mens Norge etter 2004 har fulgt Finland i kontinental retning ved økende allmenngjøring og lovgivning om kontroll. Dette har utløst uenigheter mellom partene og partiene om virkemidlene og behovet for å motvirke økt lavlønnskonkurranse, hvor innenlandsk interessestrid delvis er blitt omformet til konflikter om hvordan landene bør og kan tilpasse seg EU-retten og utnytte dens handlingsrom.

Et viktig utgangspunkt for utviklingen av det felles arbeids- og tjenestemarkedet i EF, og etter hvert EØS, er antakelsen om at arbeidsmobilitet mellom land – på samme måte som i det felles arbeidsmarkedet i Norden siden 1954 – vil gi samfunnsøkonomiske gevinster både for sender- og mottakerland og på sikt vil bidra til økonomisk utjevning og økt integrasjon. For å hindre underminering av mottakerlandenes arbeidslivs- og velferdsmodeller og av senderlandenes komparative fortrinn i form av billigere arbeidskraft, har EU lagt til grunn at det er vertslandets standarder som skal gjelde for arbeidsmigranter og for en del kjernevilkår også for tjenesteytere. Striden om regulering av lønns- og arbeidsvilkår blant arbeidsinnvandrere dreier seg i hovedsak om vertslandets minstesatser også skal gjøres gjeldende for lønn, som er opp til vertslandene å bestemme i samsvar med EUs utstasjoneringsdirektiv.

Selv om vertslandene har betydelig handlingsrom til å regulere vilkårene for arbeidsinnvandring, vil økt tilbud av arbeidskraft som er villig til å arbeide for lavere lønn, skape økt konkurranse i arbeidsmarkedet. Dette vil, slik vi har sett over, skape utfordringer for enkeltgrupper av virksomheter og arbeidstakere, og reiser krevende spørsmål om forholdet mellom solidaritet og konkurranse – nasjonalt og i europeisk sammenheng. Dette er felles utfordringer i alle vesteuropeiske land. Med lavere ledighet og robuste institusjoner og samarbeidsforhold i arbeidslivet er Norge bedre rustet til å takle problemene enn de fleste land, men som vi har sett over har sterk etterspørsel og høye lønninger også ført til meget høy arbeidsinnvandring i Norge. Dette har avdekket sårbarheter i den norske arbeidslivsmodellen.

For næringslivet i de nye EU-landene er billig og fleksibel arbeidskraft et av deres viktigste konkurransefortrinn når det gjelder eksport av varer og tjenester. Det som fagbevegelsen i vest gjerne omtaler som «sosial dumping», vil i Øst-Europa ofte anses som legitim utnyttelse av deres frihet til å søke bedre betalt arbeid eller oppdrag enn det man kan få hjemme.

EU-retten gir betydelig nasjonalt handlingsrom for regulering av arbeidsinnvandrernes vilkår. For de som ansettes i nasjonale virksomheter, legger EU-retten likebehandlingsprinsippet til grunn, og det er opp til vertslandene å fastsette hvilke arbeidsvilkår og prinsipper for lønnsdannelse som skal gjelde. For å balansere mellom tjenesteeksporterende lands interesse i å utnytte sine kostnadsfortrinn og importlandenes interesse i å sikre «fair» konkurranse og beskytte det innenlandske arbeidsmarkedet mot dumping av lønns- og arbeidsvilkår, vedtok EU i 1996 utstasjoneringsdirektivet. Direktivet fastslår hvilke lovfestete arbeidstakerrettigheter vertslandet er forpliktet til å gjøre gjeldende overfor utenlandske tjenesteytere (se boks 16.4).210

Boks 16.4 EU-direktiv som regulerer vilkårene for utstasjonerte arbeidstakere

Utstasjoneringsdirektivet (96/71/EF) gjelder ansatte i utenlandsk selskap med hovedaktivitet i et annet EU/EØS-land som er midlertidig utstasjonert i et EU/EØS-land for å levere en tjeneste (omfatter også underentrepriser og utleie fra vikårbyrå). Direktivet pålegger vertslandet å sikre at utstasjonerte omfattes av en kjerne av lovfestete arbeidsvilkår (art 3.1) som gjelder arbeidsmiljø, arbeids- og hviletid, betalt ferie, minimumslønn og overtidsbetaling, likestilling og beskyttelse av gravide, og vilkår for innleie og bruk av vikarbyrå. Landene bestemmer selv nivået på disse rettighetene, inklusive definisjonen av nasjonal minstelønn og arbeidstakerbegrepet. Minstelønn må i henhold til art 3.8 være forankret i lov, allmenngjort avtale, eller administrativ forordning, og kan i land som ikke har slike ordninger bygge på landsomfattende tariffavtaler som er allment gyldige og/eller inngått av de mest representative partene. Landene kan ut fra tvingende allmenne hensyn (art 3.10), også gjøre gjeldende andre arbeidsvilkår, og for utstasjonerte som er utleid fra vikarbyrå kan landene (art 3.1d) gjøre gjeldende hele sitt nasjonale lovverk om arbeidstakerrettigheter.

Tjenestedirektivet (2006/123/EF) presiserer retten til å yte tjenester over landegrensene og påbyr fjerning av en rekke hindringer for dette for å forenkle etablering og handel med tjenester. Det opprinnelige, svært vidtgående forslaget ble omarbeidet i Europarlamentet, hvor en rekke sektorer ble unntatt (bl.a. vikarbyrå, helse mv) og alle henvisninger til arbeidsretten ble fjernet. Mht vilkårene for utstasjonerte arbeidstakere viser direktivet til utstasjoneringsdirektivet. Offentlige tjenester berøres ikke, unntatt «allmenne økonomiske tjenester» hvor direktivet ikke åpner for tjenestehandel men krever enklere prosedyrer for etablering i annet EU/EØS-land. Leverandører av slike tjenester må altså være etablert i vertslandet og er således underlagt alle vertslandets lover. Siden Norge, i motsetning til mange EU-land, la til rette for fri bevegelse fra 1994, har Tjenestedirektivet ikke ført til nevneverdige endringer i norske regler og vil primært ha betydning for norsk tjenesteeksport til andre EU/EØS-land.

Vikarbyrådirektivet (2008/104/EF) har to hovedelementer. For det førsteknesettes prinsippet om at innleide fra vikarbyrå – både nasjonale og utenlandske – i utgangspunktet skal likebehandles med ansatte i tilsvarende stilling i innleiebedriften. For det andre pålegges landene å fjerne restriksjoner for bruk av vikaransatte som ikke er begrunnet i «allmenne hensyn» hvor beskyttelse av vikaransatte, krav til helse og sikkerhet, forebyggelse av misbruk og behovet for å sikre et velfungerende arbeidsmarked er fremhevet. Likebehandlingsprinsippet kan, om landene ønsker å tillate det, fravikes enten ved avtale mellom partene i arbeidslivet eller dersom de vikarbyråansatte er sikret fast jobb med lønn også i perioder uten oppdrag. Direktivet fastsetter klart at landene har et betydelig handlingsrom med hensyn til utforming av hvilke unntaksvilkår fra likhetsprinsippet som skal tillates. I Norge, som skiller seg ut i Norden med minst regulering av vikaransattes vilkår, vil prinsippet om likebehandling innebære en klar styrking av innleide arbeidstakeres rettigheter, spesielt for innleide utenlandsk arbeidstakere, samtidig som det vil styrke fagforeningenes forhandlingsposisjon. I Norge har vikarbyråbransjen vært et avtaletomt rom inntil LO og NHO i 2010 inngikk en intensjonsavtale som viser til direktivets likhetsprinsipp. I de andre nordiske land har fagbevegelsen ønsket direktivet velkommen og deltatt aktivt i debatten om den konkrete implementeringen. I Norge har Nei-siden og deler av fagbevegelsen krevd norsk «veto» fordi de frykter at arbeidsgiversiden vil vinne frem i EFTA-domstolen med krav om at restriksjonene på innleie i arbeidsmiljøloven, som kopler vilkårene for innleie og midlertidig ansettelse, samt avtalebestemmelser om vilkår for innleie, vil rammes av direktivet. I stedet har Nei-siden foreslått at norske myndigheter kopierer EU-direktivets likebehandlingskrav inn i nasjonal lovgivning. Slike regler kan imidlertid, på samme måte som arbeidsmiljølovens regler for innleie, bli endret ved første Stortingsvalg. Arbeidsdepartementet og sentrale norske arbeidsrettsjurister har lagt til grunn at restriksjonene i arbeidsmiljøloven er legitime og proporsjonale ut fra det allmenne hensynet til et velfungerende arbeidsmarked.

Hvis vesteuropeiske myndigheter eller tariffparter går lengre i å begrense utenlandske tjenesteyteres rett til å utnytte sine kostnadsfortrinn enn direktivene tillater, kan det skape politiske spenninger mellom øst og vest i EU, slik man har sett i den omstridte «Lavalsaken». Slike spenninger og rettsavgjørelser i EU-domstolen berører like mye Norge gjennom EØS.

De senere år er det kommet opp flere saker for EU-domstolen hvor øst og vest, så vel som arbeidsgivere og arbeidstakere, har anført ulike tolkninger, og domstolen har måttet avgjøre hva som er gjeldende rett i EU og EØS. Noen av dommene har vært omstridt også i Norge. ESA har siste år reist flere klagesaker mot Norge, og vil trolig stevne Norge for EFTA-domstolen i saken om tariffklausuler ved offentlige oppdrag. EFTA-domstolen er også bedt om råd i skipsverftenes ankesak mot staten. Disse sakene er nærmere behandlet nedenfor i kap.16.6.2

I Norge var det i forkant av EU/EØS-utvidelsen i 2004 bred enighet både politisk og mellom arbeidslivets parter om at man etter en overgangsperiode skulle delta på like fot i det utvidede arbeidsmarkedet.211 Som følge av eksempler på lønnsdumping og uryddige forhold knyttet rekrutteringen av arbeidskraft fra nye EU-land etter 2004 har det oppstått nye stridstema og skillelinjer i arbeidslivspolitikken. En utfordring har vært at Norge verken har lovfestet minstelønn eller tradisjon for allmenngjøring slik Utstasjoneringsdirektiv viser til.

Uenighetene har delvis fulgt tradisjonelle skillelinjer, mellom arbeidsgiver – og arbeidstaker–siden og mellom høyre- og venstresiden i politikken. De fleste aktørene har vært enige om å si ja til arbeidsinnvandring, men de har vært uenige om hvilke kriterier og virkemidler som skal anvendes for å sikre anstendige vilkår og hindre «sosial dumping». Etter at Bondevik-II regjeringen i 2004 fikk innført overgangsordningene, har den rødgrønne regjeringen fra 2005 i samarbeid med fagbevegelsen gjennomført en rekke tiltak for å motvirke utviklingstrekk som den ser som en trussel mot den norske arbeidslivsmodellen. En del av disse tiltakene har vært omstridte politisk og er blitt vedtatt mot flere av opposisjonspartienes stemmer (se nedenfor kap.16.6.3). Motsetningene mellom arbeidslivets parter er illustrert i den pågående rettssaken om allmenngjøring i skips- og verftsindustrien, hvor arbeidsgiversiden har stevnet staten for brudd på EU/EØS-retten, og EFTA-domstolen er bedt om råd i ankesaken for lagmannsretten, som er beskrevet nedenfor i kap. 16.6.2.

I synet på allmenngjøring av minstelønninger, som er et nytt trekk i norsk arbeidsliv,212 går det et skille mellom aktørene i eksport- og hjemmemarkedsbransjer. I eksportrettet industri, som skipsverftene og fiskeindustrien, har mange sett tilfanget av billig innleid arbeidskraft som en mulighet til å bevare og videreutvikle produksjon i Norge – og arbeidsgiverne har gått sterkt imot allmenngjøring. I hjemmemarkedsbransjer med økende lavlønnskonkurranse har partene derimot ofte blitt enige om at allmenngjøring og skjerpet kontroll er påkrevet, som i bygg, landbruk og rengjøring.

16.6.2 Utviklingen i rettspraksis

Endringene i konfliktlinjene i arbeidslivet etter EU-utvidelsen har kommet til uttrykk i politisk dragkamp i EU, men først og fremst i rettslige konflikter om tolkningen av forholdet mellom EU-reglene om fri bevegelse og nasjonal arbeidsrett. Konfliktene har sitt utspring i at nasjonale domstoler i saker av prinsipiell karakter ofte spør EU-domstolen om råd. Domstolen må da på grunnlag av EU-retten prøve å avstemme de motstridende hensyn og treffe en avgjørelse.

De mest sentrale eksemplene på slike saker er den såkalte «Lavalkvartetten» – Laval, Viking, Rüffert og Luxemburg – som har klargjort, og etter manges mening endret, rettstilstanden hva gjelder vertslandets handlefrihet til å regulere vilkår for utstasjonerte arbeidstakere. Sakene har skapt kontrovers i Europa, og ikke minst i Norden. De har også vært mye diskutert i Norge, selv om de to viktigste (Viking og Laval) ikke har fått noen direkte betydning for norsk rett eller praksis. Rüffert-saken er derimot bakgrunnen for ESAs gransking av Norge i saken om tariffklausuler ved offentlige anbud.

Boks 16.5 «Laval-kvartetten»

Viking (dom av 11. desember 2007 i sak C-438/05) dreide seg om den frie etableringsretten, hvor et finsk ferjerederi (Viking Line) som ønsket å flagge ut et skip til Estland, ble møtt med trusler om arbeidskamp fra det finske sjømannsforbundet som ønsket å hindre flytting av arbeidsplassene. Viking hevdet at truslene var i strid med etableringsreglene i EU-retten. EU-domstolen slo fast at fagbevegelsen har en grunnleggende rett til å aksjonere dersom det er nødvendig for å beskytte arbeidstakerne, men slo samtidig fast at arbeidskamp i prinsippet etter en nærmere vurdering vil kunne utgjøre en «restriksjon» på den frie etableringsretten, som må utøves i samsvar EU-traktaten. Det betyr at aksjonene må være begrunnet i legitime hensyn og forholdsmessige, som vil si egnet og nødvendige for å oppnå de legitime formålene. I den forbindelse slo EU-domstolen fast at retten til kollektive tvangsmidler i seg selv er et legitimt hensyn. Den konkrete vurderingen ble overlatt til den finske arbeidsretten å avgjøre, og partene har senere inngått et forlik.

Laval (dom av 18. desember 2007 i sak C-341/05) dreide seg om tjenestefriheten, hvor et latvisk firma (Laval) som skulle bygge en skole i Vaxholm utenfor Stockholm i 2004, ble møtt med krav fra en svensk fagforening om å inngå tariffavtale. Da kravet ble avvist gikk det svenske Byggnadsarbetarförbundet i tråd med svensk rett til blokade, understøttet av sympatiaksjoner fra andre forbund, slik at arbeidet på skolen stanset. Laval hevdet aksjonene var i strid med tjenestefriheten. Etter spørsmål fra den svenske arbeidsdomstolen slo EU-domstolen fast at fagforeningene har rett til å benytte arbeidskamp for en rekke legitime formål (herunder beskyttelse av det nasjonale arbeidsmarkedet mot sosial dumping), men at det svenske forbundets aksjon var i strid med tjenestereglene i traktaten og utstasjoneringsdirektivet, dels fordi deres krav gikk ut over de minstekrav som fremgår av den svenske utstasjoneringsloven, og dels fordi tariffavtalen ikke inneholdt noen klare, forutsigbare minstelønnssatser. Domstolen pekte også på at Sverige ikke hadde benyttet muligheten etter direktivet til å lovfeste at minstelønnssatser i allment gjeldende tariffavtaler skal omfatte utstasjonerte, og underkjente dermed måten utstasjoneringsdirektivet var gjennomført på i svensk rett.

I Rüffert (dom av 3. april 2008 i sak C-346/06) ble en tysk delstat kjent skyldig i brudd på utstasjonerings-direktivet i forbindelse med et offentlig anbud hvor den hadde krevd at et polsk byggefirma skulle følge delstatens tariffavtale for bygg, og ikke vilkårene i den allmenngjorte avtalen i tysk byggesektor slik direktivet foreskriver. Et annet ankepunkt var at delstaten ikke la de samme kravene til grunn for utstasjonerte i privat sektor.

I Kommisjonen mot Luxembourg (dom av 19. juni 2008 i sak C-319/06) ble statens lov om utstasjonering kjent rettsstridig, fordi loven med henvisning til «tvingende allmenne hensyn» omfattet arbeidsvilkår som lå utenfor direktivets «harde kjerne» – slik svært mange «gamle» EU-land har gjort.

Norge intervenerte i Viking- og Laval-sakene for EU-domstolen til støtte for de svenske og finske regjeringenes forsvar av fagforeningenes rett til arbeidskamp, og la i likhet med de fleste andre vesteuropeiske regjeringer til grunn at traktaten ikke gir EU mandat til å regulere kollektiv arbeidsrett eller arbeidskamp. De fleste nye østeuropeiske medlemslandene intervenerte til støtte for det syn på jussen som det baltiske selskapet anførte. Rettsprosessene fikk slik sett et klart preg av å være en interessestrid mellom Øst og Vest, og EU-domstolens avgjørelser ses av mange som et utpreget kompromiss.

Ved siden av skillelinjene mellom øst og vest illustrerer Laval-saken også hvordan strid om fortolkning av EU-retten blir del av interessekampen mellom arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Mens BusinessEurope (hvor NHO er med) gav støtte til Lavals tolkning, støttet de europeiske fagorganisasjonene gjennom ETUC (hvor også organisasjonene fra de nye EU-landene er med) den svenske regjeringens og fagbevegelsens syn.

Det er ikke Utvalgets oppgave å vurdere de motstridende syn på domstolens tolkning av EU-retten, men de viktigste følgene av dommene for nasjonale arbeidsliv kan kort oppsummeres som følger:

For det første slo EU-domstolen fast at utøvelse av retten til arbeidskamp i prinsippet (i likhet med alle andre tiltak) vil kunne utgjøre en «restriksjon» på de fire friheter, og dermed ikke kan være unntatt fra EU-rettslig prøving.

For det andre fastslo EU-domstolen at retten til arbeidskamp, samt hensynet til å beskytte nasjonale arbeidstakere mot sosial dumping, og hensynet til å beskytte fagforeningenes uavhengige organisering i arbeidslivet, i prinsippet er «legitime hensyn», som kan begrunne restriksjoner, så lenge dette gjøres på en proporsjonal (egnet og nødvendig) måte. Slik sett har medlemsstatene, og arbeidslivets parter, et ikke ubetydelig handlingsrom innenfor de rammene som EU-domstolen har trukket opp.

For det tredje slo EU-domstolen fast at utstasjoneringsdirektivet ikke er et minimumsdirektiv – slik mange tidligere hadde antatt. Listen i den «harde kjernen» over hvilke vilkår vertslandet skal og kan gjøre gjeldende for utstasjonerte arbeidstakere, er uttømmende. Nivået for vilkårene avhenger derimot av vertslandets reguleringer.

For det fjerde er det ikke tillatt å benytte arbeidskamp til å understøtte krav på vegne av utstasjonerte arbeidstakere som går lenger enn det nasjonale minimum som er hjemlet i lov eller allmenngjorte avtaler. Siden utenlandske selskap dermed i praksis er skjermet mot reelle forhandlinger og stridstiltak, i motsetning til nasjonale selskap, kan det føre til en situasjon enkelte har betegnet som innlendingsdiskriminering.213

Dommene fra EU-domstolen binder i praksis også tolkningen av EØS-avtalen, og er derfor også relevante for Norge. De formene for restriksjoner som var oppe i Viking og Laval-sakene er ikke aktuelle etter gjeldende norsk rett, og disse dommene har derfor ikke hatt noen direkte betydning i Norge. Rüffert-dommen er derimot relevant for ESAs verserende gransking av den norske regelen om at offentlige anskaffelser må lyses ut med krav om lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn landsdekkende tariffavtale eller lignende. Europaparlamentet og europeisk fagbevegelse har i debatten om dommene reist krav om revisjon av utstasjoneringsdirektivet – samt en «non-regression clause» i traktaten – for å sikre handlingsrommet for tiltak mot sosial dumping og vernet om retten til arbeidskamp i tråd med ILOs konvensjoner. EUs Råd har avvist behovet for politiske tiltak og vist til at medlemslandene er i ferd med å tilpasse sine regelverk, samt at Kommisjonen vil fremlegge et direktiv om håndheving og kontroll av reglene om utstasjonering i løpet av 2011.

På oppdrag fra Kommisjonspresident Barrosso utarbeidet Mario Monti i 2010 en rapport214 hvor han hevdet uroen rundt den grunnleggende retten til arbeidskamp kunne true legitimiteten og oppslutningen om det indre marked. Han foreslo derfor en forordning som klargjør at utstasjonering av arbeidstakere ikke skal påvirke retten til faglige aksjoner da den er beskyttet av Unionens charter om grunnleggende rettigheter fra 2009. Forslaget er hittil ikke fulgt opp, men Kommisjonen viste i sin melding om forbedringer av det indre markedet 215 til et kommende direktiv om gjennomføring av utstasjoneringsdirektivet. Siste ord er altså neppe sagt når det gjelder Lavalkvartettens innvirkning på det nasjonale handlingsrom. ESAs henvisning til Rüffert-saken i sin gransking av Norges forskrift om tariffvilkår ved offentlige anbud viser at det også gjelder for Norges vedkommende. Dette er behandlet nedenfor i kap.16.6.6.

16.6.3 Tilpasninger i den norske modellen til økt arbeidsinnvandring

EU/EØS-retten gir som beskrevet foran adskillig rom for nasjonale tiltak som kan motvirke uheldige virkninger av arbeids- og tjenestemobilitet for vertslandets arbeidsmarked – så lenge disse er legitimt begrunnet og forholdsmessige. Norge har i betydelig grad søkt å utnytte dette handlingsrommet.216 Loven om allmenngjøring av tariffavtaler ble som nevnt vedtatt i 1993 som en sikkerhetsventil. Loven innebar et brudd med tidligere norsk praksis, og en tilpasning til tradisjonen i mange EU-land, selv om det skulle ta ti år før den første gang ble tatt i bruk.

Med den store veksten i arbeidsinnvandring fra 2004 ble det en prioritert oppgave for den rødgrønne regjeringen fra 2005, i nært samarbeid med fagbevegelsen, å treffe nasjonale tiltak for å motvirke det man så som uheldige utviklingstrekk i arbeidsmarkedet. To handlingsplaner med en rekke tiltak ble lagt frem, den første i Revidert nasjonalbudsjett 2006 og den andre i Statsbudsjettet for 2009.217 Noen av tiltakene har krevd lovendring, mens andre er gjennomført av regjeringen ved forskrift. Noen av dem har vært ukontroversielle. Andre har vært omstridt, som regel langs tradisjonelle konfliktlinjer i politikken og i arbeidslivet. Arbeidsgiversiden har motsatt seg en del av tiltakene og har klaget noen av dem inn for ESA.218 De viktigste tiltakene som er truffet etter 2004 er oppsummert i boks 16.6.

Boks 16.6 Handlingsplan 1 og 2 mot sosial dumping

  • Overgangsordning for fri bevegelse av arbeidstakere – utfaset 1.mai 2009, unntatt for Romania og Bulgaria frem til 2013.

  • Arbeids- og Petroleumstilsynet får fullmakt til tilsyn med lønn og andre vilkår nedfelt i overgangsordningen og i allmenngjøringsforskrifter (2004)

  • Utvidet registreringsplikt hos Skattekontoret for utenlandssaker for virksomheter som hyrer utenlandske underentreprenører (2005)

  • Forskriftsvedtak om allmenngjøring av tariffavtalebestemmelser (2004–2011), per høsten 2011 gjeldende i byggfag, skips- og verftsindustri, landbruk og rengjøring.

  • Revisjon og effektivisering av allmenngjøringsloven (2009), deriblant nye kontroll- og håndhevingstiltak med hensyn til lønns- og arbeidsvilkår:

    • Innsynsrett for tillitsvalgte hos underentreprenører (2008)

    • Hovedentreprenørs informasjons- og påseansvar hos underentreprenører (2008)

    • Hovedentreprenørs gjennomgående solidaransvar i hele underleverandørkjeden (2010)

  • Arbeidstilsynet får skjerpet håndhevings- og sanksjonsrett (pålegg, tvangsmulkt og stansing) ved brudd på lønns- og arbeidsvilkår nedfelt i lov og forskrift,

  • Skjerpete regler for innleie fra produksjonsbedrifter (2008)

  • Obligatorisk registrering for bemanningsbyrå (2009)

  • Obligatorisk ID-kort og utvidet byggherreansvar i byggebransjen (2009)

  • Obligatorisk ID-kort (samt godkjenningsordning og regionale verneombud underveis) i rengjøring (2011), ordning med regionale verneombud i hotell- og restaurant (2011)

  • Økt samordning med mellom Arbeidstilsynet, UDI, politi, skatt, NAV og andre tilsynsetater for å avdekke regelbrudd i forbindelse med arbeidsmigrasjon

  • Krav om tariffvilkår ved offentlige anskaffelser (2008)

  • Opprettelser av servicekontor for arbeidsinnvandrere (2009); UDI, Skattemyndighetene og Arbeidstilsynet bistår, hittil ikke NAV

Parallelt med regjeringens tiltak er det også forhandlet frem bestemmelser i en del tariffavtaler om vilkår for bruk av underleverandører og innleie, og i 2009 inngikk NHO og LO en rammeavtale for bemanningsbransjen som har til formål å sikre innleide like vilkår med ansatte i innleiebedriften i tråd med EUs vikarbyrådirektiv av 2008.

LO og de andre arbeidstakerorganisasjonene har gjennomgående uttrykt tilfredshet med regjeringens tiltakspakker. Arbeidsgiverorganisasjonene, med NHO i spissen, har støttet noen deler, men vært kritisk til andre. Det gjelder særlig reglene om innsynsrett for tillitsvalgte, informasjons- og påseplikt og solidaransvar, samt allmenngjøringen for skipsverft og krav om tariffvilkår ved offentlige anbud. NHO har også kritisert at allmenngjøringsforskriftene har inneholdt bestemmelser ut over tariffavtalt minstelønn og det lovfestete minimum. Sammen med andre organisasjoner har NHO tatt til orde for at man i stedet bør vurdere lovfestet minstelønn.

Samtidig som EU-utvidelsen har ført til opptrapping av offentlige regulerings- og kontrolltiltak, har den altså medført økt uenighet mellom partene i arbeidslivet. Arbeidsinnvandringen fra 2004 har også avdekket svakheter i den norske arbeidslivsmodellen, som har vært der lenge, men som tidligere ikke har ført til problemer av et slikt omfang eller synlighet at myndighetene eller partene har tatt tak i det. Det gjelder blant annet uryddige arbeidsforhold, lav avtaledekning og svært lave lønninger i en del bransjer med høy innvandrerandel, slik som rengjøring. Med den nye arbeidsinnvandringen er slike problemer blitt mer synlige og har ført til økt erkjennelse av behovet for tiltak, som dermed også kommer vanlige norske arbeidstakere til gode.

Slik sett har den ytre liberaliseringen utløst en skjerping av det interne regulerings- og kontrollregimet i arbeidslivet, som – delvis fordi partene er uenige eller ikke er i stand til å håndtere problemene selv – har innebåret sterkere statlig styring og mer lovgivning i tråd med EUs reguleringstradisjon. Dette kan ses som en form for europeisering av det norske arbeidslivsregimet, som særlig fagbevegelsen har bidratt til å fremskynde.

16.6.4 Allmenngjøring: EØS-drevet nyskapning i norsk arbeidsliv

Den viktigste endringen i det norske arbeidslivsregimet som følge av EØS-avtalen er innføringen av lov om allmenngjøring av tariffavtaler i 1993. Dette var en nyskapning i norsk rett, formet over europeisk lest. Lovens formål etter § 1 er «å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, samt å hindre konkurransevridninger til ulempe for det norske arbeidsmarkedet».

Allmenngjøring betyr at deler av vilkårene i en tariffavtale som regulerer den enkeltes lønns- og arbeidsvilkår, gjennom lovforskrift gjøres bindende for alle bedrifter og arbeidstakere i den relevante del av arbeidsmarkedet, unntatt for selvstendige. I mange europeiske land er det lang tradisjon for dette.219 EU-retten setter ingen skranker for allmenngjøring med virkning for innenlandske bedrifter, uavhengig av om arbeidstakerne er norske eller utenlandske. Overfor utenlandske selskaper som medbringer utstasjonerte arbeidstakere (tjenesteytere) kan det også allmenngjøres, men da kun minstelønnssatser og en hard kjerne av andre grunnvilkår.

I Norge har allmenngjøring tradisjonelt ikke vært benyttet, fordi lønnsspørsmål har vært ansett som partenes ansvar. Verken partene eller myndighetene har derfor ønsket lovgivning på dette feltet. Denne tradisjonen kom under press ved inngåelsen av EØS-avtalen i 1992. Med utsikt til fri bevegelse av arbeidstakere og tjenesteytere fra lavkostland i Sør-Europa var NHO og LO enige om at det var behov for i visse situasjoner å kunne fastsette rettslig bindende lønnsbestemmelser for å hindre urimelig forskjellbehandling og konkurransevridning. Mens NHO støttet et opprinnelig forslag fra departementet om lovfesting av (bransjevise) minstelønninger, krevde LO en allmenngjøringsordning.

Regjeringens forslag til allmenngjøringslov vakte stor debatt i Stortinget og ble gjenstand for betydelige revisjoner i komiteen før loven kunne vedtas med støtte fra AP, SV, Krf og Sp.220 Alle involverte aktører la imidlertid vekt på at allmenngjøring skulle være en unntaksmulighet, og at ordningen ikke skulle brukes til å utbre tariffavtaler i det nasjonale arbeidsmarkedet.

Kompetansen til å vedta allmenngjøring (ved forskrift) ble lagt til en nyopprettet Tariffnemnd, med representanter for partene samt en nøytral leder og to sakkyndige. Ingen av partene har altså vetorett. Krav kan fremmes av arbeidsgiver- eller arbeidstakerorganisasjon med innstillingsrett, men nemnda kan også fatte vedtak etter eget initiativ. Tariffnemnda kan etter ordlyden i § 5 annet ledd, etter endring i 2009, treffe vedtak dersom

«…det er dokumentert at utenlandske arbeidstakere utfører eller kan komme til å utføre arbeid på vilkår som samlet sett er dårligere enn det som gjelder etter landsomfattende tariffavtaler for vedkommende fag eller bransje, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke«

Dette «dokumentasjonsvilkåret» ble tatt inn i loven i 2009 og gjenspeiler nemndas praksis bygd på en formulering i den opprinnelige lovteksten om «påviselig dårligere vilkår». Det er altså ikke noe krav om at forholdene for de utenlandske arbeidstakerne er «vesentlig dårligere» eller utilbørlige. For å sikre tilsyn med at vedtakene etterleves, fikk Arbeidstilsynet særskilte fullmakter, og fagforeninger fikk rett til boikott mot virksomheter for å sikre at arbeidstakerne får innfridd sine lovfestete rettigheter.

Opprinnelig var muligheten til allmenngjøring tenkt som en sikkerhetsventil – eller et ris bak speilet221 – som begge sider i arbeidslivet var skeptiske til å ta i bruk. Det tok derfor ti år før det skjedde første gang. Det var i 2003, da fagbevegelsen krevde allmenngjøring på landbaserte petroleumsanlegg, hvor portugisiske arbeidstakere ifølge LO var utsatt for forskjellsbehandling. Tariffnemnda vedtok i 2004 å allmenngjøre minstelønnssatser, arbeidstidsbestemmelser og en del andre vilkår på området.

Som følge av økende arbeidsinnvandring etter 2004 ble ordningen i årene som fulgte, i økende grad tatt i bruk for å motvirke uryddige forhold i enkelte bransjer. Med den første saken er allmenngjøring til nå vedtatt i seks bransjer – i byggebransjen (på landsbasis i 2007), elektro-fagene i Oslo i Akershus (2005), skipsverft (2008), jordbruk- og gartnerinæringen (2009) og rengjøringsbransjen (2011). Nemnda har avvist krav om nasjonal allmenngjøring i elektrofagene og krav om fornyelse for petroleumsanleggene og elektrofagene i Osloområdet 2011.

De fire bransjene der lønns-og arbeidsvilkår er allmenngjort per 2011 sysselsetter mange arbeidsinnvandrere, men omfatter til sammen knapt 10 prosent av arbeidsmarkedet. Den begrensete dekningsgraden gjenspeiler at partene i arbeidslivet fortsatt er restriktive med å ta dette virkemiddelet i bruk. Selv i bransjer med høy andel av arbeidsinnvandrere og mistanke om uryddige forhold har fagforbundene ofte vært skeptiske til å kreve allmenngjøring – dels av prinsipielle grunner, og dels fordi man frykter nedgang i avtaler og organisering (flere «gratispassasjer») hvis avtalerettigheter skal gjelde for alle. Arbeidsgiversiden har også prinsipielle innvendinger og frykter økte kostnader. I de enkelte sakene har partene dessuten ofte vært uenige om de nærmere vilkårene, og fagbevegelsen oppfatter beviskravene for å kreve allmenngjøring som en barriere.

Tariffnemnda har fra første vedtak i 2004 nøyd seg med å allmenngjøre avtalenes minstelønnssatser, som i de fleste bransjer gir betydelig lavere lønn enn det som er vanlig blant norske arbeidstakere, samt enkelte andre vilkår (arbeidstid, tillegg for overtid, skift, kost, losji, arbeidsklær og lignende). Dette samsvarer med utstasjoneringsdirektivets regler om hvilke vilkår som kan gjøres gjeldende for utstasjonerte arbeidstakere (tjenesteytere), og betyr at det for norske arbeidstakere fortsatt er mye å vinne på å bli omfattet av tariffavtale. For ansatte i innenlandske virksomheter legger ikke EU-retten noen begrensninger på hvilke lønns- og arbeidsvilkår som kan allmenngjøres.222

Striden om allmenngjøring tok en ny vending da NHOs landsforening Norsk Teknologi i 2007 klaget ordningen inn for ESA med påstand om den var i strid med EØS-avtalen. ESA avviste klagen i juli 2009 og slo fast at ordningen, slik den var praktisert, var i samsvar med både EØS-avtalen, utstasjoneringsdirektivet, og en rekke avgjørelser i EU-domstolen.223

I 2009 ble striden om allmenngjøring løftet inn for rettsapparatet da ni skipsverft gikk til søksmål mot staten for Oslo tingrett med påstand om at vedtaket om allmenngjøring i skips- og verftsindustrien fra 2008 var ugyldig fordi det brøt med EØS-avtalens regler om fri tjenestemobilitet og utstasjoneringsdirektivet. NHO og Norsk Industri trådte inn på verftenes side, og LO og Fellesforbundet på statens – hvilket skapte den mest prominente partskonstellasjonen i noen norsk rettsprosess om EØS-avtalen så langt. Saken verserer fortsatt. I første runde vant staten og fagbevegelsen en klar seier, da tingretten i januar 2010 kom til at vedtaket ikke på noe punkt strider mot EØS-retten.224 Saken ble anket til lagmannsretten, som har besluttet å be EFTA-domstolen om rådgivende uttalelse.225 Uttalelse er ventet å foreligge i løpet av 2012, og saken vil deretter fortsette for de norske domstolene.

Selv om den nærmere grenseoppgangen mellom EU/EØS-retten og praktiseringen av den norske allmenngjøringsordningen har vært omstridt i noen saker, tyder praksis så langt på at ordningen har hatt positive virkninger. Det foreligger lite forskningsbasert kunnskap om virkningene så langt, men i en evaluering utført for Arbeidsdepartementet , uttrykker inspektørene i Arbeidstilsynets nasjonale prosjekt mot sosial dumping, samt representanter fra partene og de regionale verneombudene i de berørte bransjene, at forskriftene har hatt en positiv effekt, spesielt ved at de har styrket tilsynets kontroll og sanksjonsmuligheter.226 Evalueringen viser også til en undersøkelse gjort blant ledere i bygg og industrivirksomheter som brukte østeuropeisk arbeidskraft og var omfattet av allmenngjøringsforskrift; 70 prosent i bygg og 51 prosent i industrien oppgav at de «i lys av utviklingen i sin bransje var svært positive eller ganske positive» til tiltaket. Flere enn 7 av 10 i begge bransjene mente at forskriftene overholdes, og kun 8–9 prosent mente de hadde ført til redusert bruk av arbeidskraft fra nye EU-land. Mer enn 8 av 10 mente forskriften ikke hadde påvirket bedriftens konkurransesituasjon.227 Bedriftslederne i disse næringene, samt i hotell og restaurant, ble videre spurt om deres syn på behovet for allmenngjøring eller offentlig minstelønnsregulering i sin bransje. Totalt svarte 60 prosent at de så et slikt behov. Andelen var høyest i bygg (72 prosent), sammenlignet med hotell og restaurant (59 prosent) og industrien (46 prosent). Evalueringen viser imidlertid at flere av nye kontrolltiltakene, som informasjons- og påseansvar, og innsynsrett for tillitsvalgte, i langt mindre grad følges opp ute i virksomhetene.

Grunnene til at den norske ordningen, på tross av ganske positive erfaringer, er så vidt omstridt er sammensatte. Dels hadde partene i utgangspunktet svært motstridende syn på ordningen, dels kan den fremstå som uforutsigbar og komplisert å anvende (med særegne norske kriterier og beviskrav), og dels kan betegnelsen allmenngjøring av tariffavtaler gi et misvisende inntrykk av hva ordningen i realiteten har utviklet seg til. Kombinert med at loven bygger på en formålserklæring (likebehandling) og kriterier (avvik fra gjengs/tarifflønn) som både er i utakt med formålet i EUs utstasjoneringsdirektiv og med de lønnsreguleringene vedtakene i praksis fastsetter, har dette resultert i enkelte utilsiktete konsekvenser.

I tråd med utstasjoneringsreglene allmenngjør tariffnemnda i hovedsak minstelønn, samt enkelte andre forhold. Det er vilkår som er vesentlig dårligere enn hva som er normalt for norske arbeidstakere, og sikrer dermed ikke likebehandling som er lovens uttalte formål og kriterium. Dette er neppe noe utbredt problem i virksomheter med en majoritet av norske arbeidstakere – hvor EUs likebehandlingsregler i prinsippet skal følges. Men i den økende gruppen av norskregistrerte virksomheter som langt på vei baserer seg på utenlandsk arbeidskraft, kan det se ut til at allmenngjøringssatsene legitimerer fremveksten av et nytt sjikt i det nasjonale arbeidsmarkedet der det i hovedsak tilbys minstelønninger på et betydelig lavere nivå enn det som er gjengs i bransjene.228 I den grad de allmenngjorte minstelønnssatsene bidrar til å definere et nytt og lavere nasjonalt lønnsgulv i flere bransjer, vil det isolert sett gjøre det mer attraktivt for arbeidsgivere å unngå tariffavtaler. Det er i så fall resultat av norske valg. Det er ikke noe i EØS-retten på området som hindrer Norge i selv å bestemme at høyere lønnssatser med utspring i avtalene skal gjøres allment gjeldende for utlendinger og andre som er ansatt i bedrifter med driftssted i Norge.

En annen konsekvens av særtrekkene ved den norske allmenngjøringsordningen er såkalt omvendt diskriminering. Etter loven kan allmenngjøring bare vedtas ved forskjellsbehandling av utenlandske arbeidstakere, men ikke dersom norske arbeidstakere utsettes for tilsvarende behandling, hvilket ikke er helt uvanlig i en del bransjer hvor «nye landsmenn» ofte lønnes langt under tariff eller det som er gjengs blant «etnisk norske arbeidstakere».

En tredje konsekvens er at de særskilte kriteriene og beviskravene i den norske ordningen har bidratt til at flere bransjer med høy arbeidsinnvandring og indikasjoner på uryddige lønns- og arbeidsvilkår, snart åtte år etter EU-utvidelsen, fortsatt ikke har noen form for minstelønnsregulering som kan hindre legal underbetaling av utenlandsk arbeidskraft. Dette er en utfordring også fordi mange av de nye tilsyns- og kontrollordningene er avgrenset til bransjer med allmenngjøring (se nedenfor kap. 16.6.5).

Det at allmenngjøring etter de norske reglene først kan iverksettes etter at det er dokumentert forskjellsbehandling av utenlandske arbeidstakere (samtidig som nemnda da ikke har noen etablert nasjonal minstelønnsnorm å vise til), har i tillegg gjort ordningen unødig utsatt for prøving mot EU/EØS-reglene om fri bevegelse av tjenester. Etter EU/EØS-retten kan myndighetene fritt allmenngjøre slik man selv vil i det nasjonale arbeidsmarkedet, uavhengig av arbeidstakernes opprinnelse. EU/EØS-retten legger bare føringer når allmenngjorte bestemmelser skal gjøres gjeldende for tjenesteytere som er utstasjonert fra andre EU/EØS-land, og Tariffnemnda må bestemme hvilke minimumsvilkår som skal gjelde for dem. Dette er i prinsippet to atskilte spørsmål, som i den norske ordningen er koblet sammen i en og samme beslutningsprosess. Dette har økt konfliktnivået mellom partene, og bidratt til at allmenngjøring – som i prinsippet er et nasjonalt anliggende – i Norge umiddelbart får en EU/EØS-rettslig dimensjon. Det har bidratt til å vanskeliggjøre skillet mellom nasjonal politikk og EU/EØS-rettslige skranker, og til å gjøre vedtakene mer utsatt for rettslig tvist og etterprøving for domstolene.

Samlet sett kan det fastslås at arbeidsinnvandringen etter 2004 har ført til at allmenngjørings-loven av 1993, som opprinnelig var ment som en sikkerhetsventil, er tatt i bruk i økende bredde. Som følge av tilpasningen til EU/EØS er allmenngjøring blitt et viktig virkemiddel i norsk arbeidsmarkedsregulering, med støtte fra aktørene i tre av fire berørte bransjer . Samtidig har begge partene i arbeidslivet fortsatt en restriktiv holdning til bruk av ordningen, både av prinsipielle og av mer praktiske grunner. Ordningen er også utformet på en måte som etter manges mening er komplisert å forstå og tungvint å bruke. Snart åtte år etter EU-utvidelsen mangler Norge følgelig fortsatt et «lønnsgulv» i mange deler av arbeidsmarkedet med høy arbeidsinnvandring. Innenfor rammene av EU/EØS-retten er det mange måter ordningen kan endres og tilpasses på, dersom norsk lovgiver ønsker det. Denne debatten vil utvilsomt fortsette i årene som kommer. Allmenngjøring er fortsatt en nyskapning i den norske arbeidslivsmodellen, og utviklingen på feltet er i en tidlig fase, der man kan tenke seg videreføring i forskjellige retninger.

16.6.5 Skjerpede tiltak for tilsyn og kontroll

Et viktig ledd i tiltakskjeden for å motvirke utnytting av arbeidsinnvandrere har vært innføring av nye virkemidler for tilsyn og kontroll med lovfestete lønns- og arbeidsvilkår. Spesielt Arbeidstilsynet fått økte ressurser og kompetanse til å følge opp Handlingsplanene mot sosial dumping, inkludert myndighet til å kontrollere og håndheve lønnsvilkår knyttet til allmenngjøringsforskrifter bl.a. ved rett til stansing og tvangsmulkt. Videre er det iverksatt tiltak for å styrke samordningen med etater som skatt, politi, utlendingsmyndigheter og Næringsmiddeltilsynet.

Verken i nasjonal rett eller EU/EØS-retten er det tillatt for myndighetene å registrere eller kontrollere forhold uten lovhjemmel – og EU-retten setter klare skranker mot strengere registrering og kontroll av utenlandske firma og arbeidstakere enn av norske.229 Siden Norge etter utfasingen av overgangsordningen i 2009 kun har lovregler om minstelønn i bransjer med allmenngjøring, har Arbeidstilsynet ingen hjemmel til å kontrollere lønn i de øvrige 9/10 av arbeidsmarkedet. De kan imidlertid kontrollere overholdelse av arbeidsmiljøloven, utlendingsloven mv. Brudd på disse reglene vil ofte være koplet med betaling av svært lav lønn.

Fra 2006 ble Arbeidstilsynets arbeid mot «sosial dumping» organisert som et eget program-område, som har fått tilført betydelige ressurser og arbeider målrettet med tilsyn og veiledning i utsatte bransjer og områder. I 2010 ble det gjennomført over 3000 tilsyn på utvalgte arbeidsplasser, hvorav 77 prosent førte til reaksjoner i form av pålegg. Den høyeste andelen pålegg gjaldt brudd på allmenngjøringsforskrift (47 prosent), en tredjedel gjaldt brudd på arbeidsmiljøregler og noe færre gjaldt brudd på Utlendingsloven (27 prosent). Vurderingen blant aktørene i bransjene og tilsynets inspektører er at den økte tilsynsaktiviteten har gitt positive resultater, men at man fortsatt har problemer med å følge opp de mest alvorlige sakene som ofte forutsetter politietterforskning og rettslig oppfølging. 230

Innenfor områder med allmenngjøring har myndighetene, som nevnt foran, iverksatt flere andre tiltak for å styrke kontrollen med lønns- og arbeidsvilkår. Dette gjelder for eksempel tillitsvalgtes rett til innsyn i lønns- og arbeidsvilkår hos underentreprenører og hoved-entreprenørs informasjons- og påseplikt overfor underentreprenører. Disse ordningene utnyttes ifølge evalueringen utført for Arbeidsdepartementet bare i rundt halvparten av bedriftene, mens hovedentreprenørs solidaransvar synes å ha bidratt til at det er lettere å få rettet opp mislighold av lønnsutbetaling hos underleverandører. I byggebransjen er også byggherreforskriften skjerpet i forhold til HMS-ansvar og det er innført obligatorisk ID-kort som ifølge aktørene i bransjen har bidratt til å lette virksomhetenes og tilsynets kontroll på byggeplassene.

I enkelte områder uten allmenngjøring er det iverksatt andre typer indirekte tiltak, slik som et obligatorisk register for bemanningsbyråer og regionale verneombud i hotell- og restaurant–bransjen. Tilsvarende tiltak er på trappene i rengjøring. Ifølge evalueringen har registreringsordningen for bemanningsforetak, hvor hele 1362 foretak var innmeldt i januar 2011, ikke fungert etter hensikten, fordi kriteriene for registrering er for vide og ordningene ofte feilaktig oppfattes som en godkjenningsordning og gjør at brukerbedriftene sjelden sjekker lønns- og arbeidsvilkår. Ordningen med Servicekontor for arbeidsinnvandrere fremheves derimot som svært vellykket, med over 110 000 besøk i 2010.

En indirekte konsekvens av disse tiltakene mot utnytting av arbeidsinnvandrere er at de også har satt søkelyset mot overholdelse av regelverket for innenlandsk ansatte i deler av arbeidsmarkedet hvor useriøs virksomhet, lave lønninger og omgåelse av skatt og regelverk florerte lenge før EU-utvidelsen. Eksempler kan være rengjøring, landbruk, hotell-og restaurant, og deler av bemanningsbransjen, hvor høy innvandrerandel og innslag av uryddige ansettelsesvilkår ikke oppstod i 2004. Utvidelsen har dermed medvirket til å rette opp tidligere forsømmelser og ta hull på enkelte myter om det gjennomregulerte arbeidslivet i den norske modellen. For mange har det vært en øyeåpner at det ikke er ulovlig å betale ‘skamlønninger’ i Norge, og at kun et lite mindretall i mange av de bransjene som sysselsetter høyest andel innvandrere, er omfattet av tariffavtale. Ved at utfordringene økte i omfang og synlighet satte EU-utvidelsen på dagsorden problemer som hadde vært i utvikling i mange år, og bidro dermed til økt bevisstgjøring og strid om hvilke tiltak som er ønskelige og legitime for å motvirke tiltakende ulikhet og segmentering i deler av arbeidslivet.

16.6.6 Tariffkrav ved offentlige anskaffelser

Stortinget vedtok i desember 2007 en ny § 11a i lov om offentlige anskaffelser, som åpner for å pålegge offentlige oppdragsgivere å innføre krav om at leverandør skal forplikte seg til å følge lønns- og arbeidsvilkår som er tariffestet eller som er «normalt for vedkommende sted og yrke». Dette ble så pålagt ved forskrift i februar 2008.231 Tiltaket var omstridt og ble vedtatt mot opposisjonens stemmer.

Etter eget initiativ sendte ESA i juni 2008 et formelt åpningsbrev til norske myndigheter, der det reises spørsmål om den nye norske regelen er forenlig med EU/EØS-retten. Her viser ESA blant annet til EU-domstolens avgjørelse i Rüffert-dommen fra 2008, der en lignende ordning i en tysk delstat ble underkjent, som en illegitim restriksjon på fri bevegelse av tjenester. Ifølge domstolen var det i strid med EU-reglene for utstasjonering at en delstat la til grunn andre krav enn de nasjonalt allmenngjorte minstebestemmelsene, samt at kravet ikke ble gjort gjeldende for entreprenører i privat sektor. ESA har anført at minstelønnskravene i den norske ordningen ikke er tilstrekkelig presise og forutsigbare for utstasjonert arbeidskraft – samt at man ikke så begrunnelsen for det skillet mellom utføring av offentlige og private kontraktsarbeid som regelen etablerer.

I sitt svar av oktober 2009 viste norske myndigheter blant annet til eksisterende allmenngjorte avtaler, og at Norge – i motsetning til Tyskland – har implementert ILO-konvensjon 94, som legger til grunn at statene skal kreve tarifflike vilkår ved offentlige anskaffelser. Norske myndigheter har også søkt å komme deler av ESAs kritikk i møte ved i juni 2010 å sende ut et høringsbrev med forslag om en klargjøring av vilkårene ved å vise til allmenngjøringsforskrifter der disse finnes, og avgrense virkeområdet til sektorer, der det er særlig høy rekruttering av arbeidsinnvandrere.

Sommeren 2011 avga ESA en såkalt «grunngitt uttalelse» (reasoned opinion) i saken, der den fastholder at norsk praksis er i strid med EØS-retten. Dersom Norge ikke retter seg etter denne, vil ESA kunne ta ut søksmål for EFTA-domstolen, for å få spørsmålet rettslig prøvet.232

Norge har sendt et svarbrev til ESA i saken, og indikert at man utfører visse justeringer.233 Det er uklart om endringene blir vurdert som tilfredsstillende av ESA. I mellomtiden har arbeidsminister Hanne Bjurstrøm henvendt seg til EU-aktører i Brussel og det Nordiske Ministerråd for å få støtte i saken.234 For den sittende regjering er dette uansett en av de vanskeligste og politisk mest sensitive EØS-sakene i deres tid, som illustrerer hvordan EØS-reglene for fri bevegelse av tjenester kan sette rammer for nasjonale reguleringer i det felles arbeidsmarkedet.

16.7 Konsekvenser av EU/EØS for arbeidslivets parter

16.7.1 Partenes holdninger til EØS-avtalen

Fra EØS-avtalen ble utformet tidlig på 1990-tallet, og frem til i dag har den hatt bred støtte fra arbeidslivets parter. På arbeidsgiversiden ønsker NHO helst norsk EU-medlemskap, men ser EØS-avtalen som en helt nødvendig forutsetning for å sikre interessene til norsk næringsliv. På arbeidstakersiden vedtok LO i 1992 å anbefale ratifisering av EØS-avtalen. Etter at LO-kongressen i 1994 sa nei til EU-medlemskap har senere kongresser slått fast at EØS-avtalen er den foretrukne form for tilknytning til EU, og LO har hele tiden stått som en sterk forsvarer av avtalen. Det samme gjelder de øvrige hovedorganisasjonene i arbeidslivet, selv om det finnes enkeltforbund som kan være kritiske til avtalen eller til enkeltdirektiv – og omvendt. Et illustrerende eksempel inntraff på landsmøtet i det største forbundet i privat sektor, Fellesforbundet i oktober 2011. Etter at landsmøtet hadde vedtatt å kreve bruk av reservasjonsretten mot EUs vikarbyrådirektiv, fremmet et lokallag forslag om at Norge burde melde seg ut av EØS. Dette fikk landsmøtet til å fatte følgende nesten enstemmige vedtak:

«Norges forhold til EU har siden 1994 vært basert på EØS-avtalen. Avtalen har gjort Norge til en del av det indre marked bestående av over 500 millioner mennesker. Dette har medført fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital, noe som har vært grunnleggende særlig for industriens eksportmuligheter. EØS-avtalen en garanti for like konkurransevilkår for norsk industri i det indre marked. For Fellesforbundet er EØS-avtalen fortsatt bærebjelken i Norges forhold til EU, og en nødvendighet for å sikre norsk industri like konkurransevilkår i det indre marked.»

Enigheten mellom hovedorganisasjonene i arbeidslivet om å bygge på EØS-avtalen har gjennom tjue år vært et varig trekk, som har hatt stor betydning for utviklingen av avtalen, for forholdet mellom partene, og dermed for norsk arbeidsliv og politikk. Som representanter for flertallet av norske virksomheter og arbeidstakere – og deltakere i den sosiale dialogen i EU – har partene også bidratt til å styrke avtalens politiske legitimitet. Etter krisen i norsk økonomi 1988–93, var det viktig for partene at det ikke hersket tvil om næringslivets rammevilkår og likeverdige adgang til det indre markedet i EU. Dette hensynet vil trolig ikke veie mindre i en situasjon hvor krisen i euroområdet skaper stor usikkerhet om de økonomiske utsiktene.

Da EØS-avtalen ble vedtatt, var det indre markedets hovedregler om fri bevegelighet for lengst etablert, og rammene for EUs arbeidsrettsregulering var trukket opp. En rekke direktiver var vedtatt som ledd i EUs «prosjekt 1992», forslag til nye direktiv var nedfelt i den sosiale handlingsplanen fra 1991, og de nye hjemlene i Maastrichtavtalen for videre utvikling var kjent. De mulige fordelene og ulempene med at Norge ville bli en del av et felles arbeids- og tjenestemarked i EU/EØS var diskutert og ledet til vedtak av lov om allmenngjøring for å kunne motvirke uheldige konsekvenser.

Det ingen derimot kunne forutse, var den historiske utvidelsen av EU/EØS med 10 lavinntektsland fra den tidligere østblokken i 2004–7, og omfanget av den etterfølgende arbeidsinnvandringen. Arbeidslivets parter, med NHO og LO i spissen, var imidlertid positive både til utvidelsen og til arbeidsinnvandring fra EØS-området, og støttet både innføringen og utfasingen av overgangsordningene. De har også vært samstemte om betydningen av den nye arbeidsinnvandringen fra EU/EØS for norsk økonomi og arbeidsliv. På mange punkter har man også vært enige om hvordan utfordringer skal håndteres underveis, men i et økende antall saker har det, som nevnt foran, oppstått uenighet mellom partene om virkemidlene for å sikre at arbeidsinnvandringen foregår i ryddige former, og om forholdet til EU/EØS-retten på feltet. Det gjelder flere av de nye kontrolltiltakene i Handlingsplanene mot sosial dumping og flere allmenngjøringssaker – mest tydelig i striden om allmenngjøring i verftsindustrien, der LO og NHO står på hver sin side i den verserende rettssaken.

Dette har også kommet til uttrykk i partenes vurdering av EU-domstolens avgjørelser i «Lavalkvartetten». Mens NHO og det meste av arbeidsgiversiden har ønsket dommene velkommen, har fagbevegelsen stilt seg bak de europeiske fagorganisasjonenes kritikk av EU-domstolens rolle i utviklingen av forholdet mellom de økonomiske frihetene og faglige grunnrettigheter. De europeiske fagorganisasjonene oppfatter dommene som et brudd med de politiske intensjonene og forutsetningene som lå til grunn for deres støtte til det indre markedsprosjektet, og er frustrert over manglende politisk evne og vilje til å lytte til deres krav om å korrigere dette i EU og EØS.

Den økte uenigheten mellom arbeidslivets parter i EU/EØS-relaterte saker gjenspeiler økt splid mellom deres paraplyorganisasjoner på europeisk nivå, der den sosiale dialogen de senere år har stått i stampe. Ved siden av uenigheten om EU-domstolens avgjørelser i «Laval-kvartetten», og spørsmålet om det er behov for revisjon av utstasjoneringsdirektivet, har finanskrisen forsterket spenningene mellom partene på europeisk nivå. Med forbehold om den seneste tids utvikling i eurokrisen har arbeidsgiversiden vært generelt tilfreds med EUs håndtering, mens fagbevegelsen har tatt til orde for skarpere reguleringstiltak i finanssektoren, og vært kritisk til tilstramningene, de nye reglene for økonomistyring i eurosonen, samt vilkårene for krisepakkene overfor de gjeldsrammede landene. Mens de norske organisasjonene har vært enige om hovedlinjene i taklingen av finanskrisen i Norge, har de stilt seg bak sine respektive europeiske organisasjoners syn og dermed vært splittet i synet på hvordan Europa skal komme seg ut av krisen.

De norske partenes motstridende syn på disse og andre saker kan tyde på at den mangeårige «borgfreden» mellom dem i EU/EØS-spørsmål delvis er over. Partene står sammen om å forsvare EØS-avtalen, men det ser ut til at behandlingen av konkrete EØS-saker er i ferd med å normaliseres, dels gjennom at holdningene til slike saker i økende grad avspeiler innenlandske interessemotsetninger, dels gjennom at tidligere forestillinger om nasjonale fellesinteresser i økende grad viker for en europeisering av aktørenes holdninger og strategier. Dette er etter alt å dømme et resultat av at EØS-tilknytningen, som følge av den økte integrasjonen i arbeidsmarkedet de senere år, har fått en langt mer konkret, synlig betydning, og har blitt en del av hverdagen på norske bedrifter og arbeidsplasser. På samme måte som i den hjemlige arbeidslivspolitikken peker dette i retning av en re-politisering av EØS-relaterte arbeidslivsspørsmål, hvor ideologiske og interessebaserte konflikter på europeisk plan i økende grad blir en del av de hjemlige dragkampene, og hjemlige interessekonflikter i økende grad får en europeisk dimensjon.

Dette illustrerer hvordan norske aktører gjennom EØS-avtalen, det indre markedet og deltakelsen i den sosiale dialogen nødvendigvis blir integrert i bredere europeiske kontroverser om arbeidslivets utvikling, og dermed konfronteres med konsekvensene av at Norge ikke er en del av det politiske systemet som fastsetter rammene for utfallet av stridighetene. I et stadig mer åpent arbeidsliv er en slik re-politisering et naturlig utviklingstrekk, som kan ses som et uttrykk for at aktørenes forhold til EØS-avtalen er på vei over i en mer «moden» fase hvor de ikke lenger legger lokk på innenrikspolitiske interessekonflikter av hensyn til overordnete ønsker om utenrikspolitisk konsensus. Dette kan ses som et sunnhetstegn, som vitner om at partene er i ferd med å utvikle et mer aktivt bruksforhold til avtalen og dermed bidrar til at dens politiske og demokratiske legitimitet blir gjenstand for åpen debatt og kritisk etterprøving.

16.7.2 Utviklingen i maktforholdene i arbeidslivet

Hvordan har EØS-avtalen påvirket maktforholdene mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, og mellom partene i arbeidslivet, i perioden 1994–2011? Dette er et spørsmål som er vanskelig å besvare generelt. Forskjellige sider ved utviklingen trekker i ulik retning, aktørenes forhandlingsmakt og innflytelse på arbeidslivspolitikken vil variere mellom bransjer, yrkesgrupper, og med konjunkturer og politiske forhold. Dertil er det umulig å skille klart mellom betydningen av EU/EØS og andre nasjonale og globale endringer. Enda mer usikkert er hva erfaringene hittil kan si om utviklingen fremover.

Norges tilknytning til EU gjennom EØS har, alt annet likt, påvirket maktforholdet i norsk arbeidsliv på tre måter:

  1. ved at reguleringskompetanse på en del felt i arbeidslivet er overført fra Norge til EU og europeiske domstoler,

  2. ved at nasjonal avtaleregulering i økende grad er supplert med lovgivning, og

  3. ved at både produkt – og arbeidsmarkeder er utvidet og blitt gjenstand for fri bevegelse og økt konkurranse.

Forenklet kan man anta at dette har hatt tre sett av virkninger:

  1. Overføringen av reguleringskompetanse til EU vedrørende det indre marked har styrket arbeidsgivernes markedsmakt, mens EUs arbeidsrettslige regulering, om enn i svakere grad, har virket i motsatt retning – direkte i Norge og indirekte ved å begrense rommet for regimekonkurranse.

  2. Strengere nasjonal lovgivning har særlig forbedret stillingen for arbeidstakere uten avtalebeskyttelse, men har også understøttet de organisertes forhandlingsmakt.

  3. Fri bevegelse av kapital, arbeidskraft og tjenester har i utgangspunktet svekket arbeidstakernes forhandlingsmakt, men en del etterspurte grupper med høy kompetanse har styrket sin markedsbaserte forhandlingsmakt.

Slike stiliserte effekter må samtidig vurderes i lys av EØS-avtalens indirekte effekter for sysselsetting, ledighet og det økonomiske grunnlaget for bedring av avtaleverk og velferds- og pensjonsordninger.

De enkelte partenes samfunnspolitiske innflytelse kan ikke utledes av markedsforhold og størrelse, men avhenger av deres kontroll over samfunnsøkonomiske viktige utfall, av evnen til samordning og politiske allianser, og av myndighetene og motpartens avhengighet av deres medvirkning for å løse problemer i arbeidslivet – slik man har sett i dragkampene om etter- og videreutdanning, IA-avtalen, sykelønn, pensjonsreform og lav lønnskonkurranse.

Mens det indre markedets utvidede konkurranse og enklere muligheter for å (true med å) flytte virksomhet til andre land, eller rekruttere utenlandsk arbeidskraft, i utgangspunktet har styrket arbeidsgiversidens markedsmakt, har sterkere økonomisk vekst, større lønnsomhet og et stramt innenlandsk arbeidsmarked dratt i motsatt retning. Maktforholdene i ulike sektorer er videre påvirket av endringer i næringsstrukturen, utdanningsnivået og etterspørselen etter ulike kvalifikasjoner, samtidig som økte velferdsrettigheter har styrket den enkelte arbeidstakers valgfrihet og forhandlingsevne i arbeidsmarkedet.

Industrinæringene har utgjort frontfaget i den norske forhandlingsmodellen og vært en sentral maktbase for fagbevegelsen. For industrien har økende kapitalmobilitet til og fra Norge vært ledd i en generell, langsiktig internasjonaliseringstrend. I den grad EØS-avtalen har påvirket dette, er det rimelig å anta at deltakelsen i EUs indre marked har svekket incentivene til å flytte produksjon til EU-land og gjort det mer attraktivt å investere i Norge enn tidligere. Mens norske eiermiljø i stor grad har solgt seg ut av industrien de senere år, har utenlandskeide virksomheter stått for en økende andel av industrisysselsettingen og har ifølge flere studier ofte bedre lønns- og arbeidsforhold enn norskeide bedrifter. Uansett har eiersiden i mange selskap – som ofte har tilhold utenlands – styrket sin stilling på bekostning av administrasjonen og dermed også partsorganenes innflytelse. Industrielle investeringer i Norge er i stor grad drevet av tilgang til naturressurser, energi, og kompetansemiljø, hvor lokaliseringen kan gi komparative fortrinn, og sjelden av markeds- og kostnadsmotiver. Risikoen for økende, kostnadsdrevne utflagginger synes dermed ikke å være vesentlig endret under EØS-avtalen. Internasjonaliseringen av produksjonskjeder har en tvetydig innvirkning på maktrelasjonene i virksomhetene. Mens leveringspress og kamp om kontrakter svekker arbeidstakernes mulighet til å motsette seg ønsker om økt fleksibilitet og overtid, bidrar arbeidsgivernes økte avhengighet av de ansattes kompetanse og sårbarhet for arbeidsstans og forsinkelser til å styrke arbeidstakernes forhandlingsmakt på andre felt. EU-direktivet om europeiske samarbeidsutvalg har bedret de ansattes muligheter til dialog med konsernledelsen og til å samordne sine strategier over landegrensene. Opprettelsen av slike utvalg har i enkelte av de største selskapene som opererer i Norge gitt støtet til utvikling av globale foretaksråd og rammeavtaler. De konserntillitsvalgtes stilling er styrket i perioden.

Samlet sett er det vanskelig å trekke entydige konklusjoner om hvordan EØS-avtalen har påvirket maktforholdene i tradisjonell norsk industri de siste tiårene. Fri bevegelse og økt konkurranse har styrket arbeidsgivernes markedsmakt, men samtidig ble 1980-årenes nedgang i industriarbeidsplasser snudd til oppgang i 1990-årene. Verkstedsoverenskomstens rolle som krumtapp i det inntektspolitiske samarbeidet og faglig maktbase er konsolidert. Det er knapphet på fagarbeidere og reallønnsveksten har vært rekordhøy. Økt bruk av underleverandører og innleid arbeidskraft fra nye EU-land har imidlertid skapt nye utfordringer i enkelte bransjer, med sprikende virkninger for ulike arbeidstakergrupper. Andelen ansatte med høy utdanning er økt, arbeidsgiverne er blitt mer avhengig av de ansattes kompetanse, mens antallet manuelle arbeidstakere og LO-medlemmer er sunket. Endringer i teknologi og næringsstruktur har gjort at eksportrettet vareproduksjon står for en synkende andel av samlet sysselsetting og medlemmene i fagbevegelsen.

Selv om de viktigste endringene her neppe kan tilskrives EØS-avtalen, og maktforholdene mellom partene og deres samfunnspolitiske innflytelse påvirkes av langt mer enn relativ størrelse og markedsforhold, kan disse forholdene tyde på at industriforbundenes dominerende maktposisjon i arbeidslivet er på vikende front.

Arbeidstakere i tjenesteytende virksomhet som i hovedsak produserer for hjemmemarkedet – og hvor virksomheten som hovedregel ikke kan flyttes ut – omfatter nå nesten 75 prosent av sysselsettingen. Offentlig sektor, hvor utdanningsnivået, avtaledekningen og organisasjonsgraden er svært høy, har vist stabil vekst og omfatter en økende andel av sysselsettingen (om lag 35 prosent), over halvparten av kvinnelig sysselsatte, og over halvparten av fagorganisasjonenes medlemmer. Trass i endrete organisasjons- og driftsformer, er det lite som tyder på at forhandlingsmakten til forbund i kommuner og stat er svekket siden 1994. I en del tidligere offentlige monopolvirksomheter som er åpnet for konkurranse, utskilt, eller delprivatisert er bildet mer sammensatt. I noen bransjer, som tele og el-sektoren, skjedde dette før EØS-avtalen, i andre bransjer, som post og deler av kollektivtransporten, er dette endringer som er blitt fremskyndet av EØS-avtalen. Åpning og oppsplitting av tidligere monopol vil som regel svekke de ansattes forhandlingsposisjon – med unntak for personell med nøkkelkompetanse – og i en del av de tidligere forvaltningsbedriftene er organisasjons- og avtaledekningen klart svekket. For ettertraktet kompetansearbeidskraft har skiftet fra offentlig til privat drift ofte ført til økt individuell forhandlingsmakt og høyere lønn, men for mindre kvalifisert arbeidskraft og deres organisasjoner har resultatet gjerne vært motsatt. Økt bruk av anbud i offentlig sektor – hvor norske regler er mye strengere enn EU krever – har i en del offentlige virksomheter virket i samme retning.

I en del private tjenestebransjer har man sett økende konkurranse, omstrukturering og internasjonalisering. Andelen utenlandske selskap har økt. I handel, hotell og finans er dette ofte større, profesjonelle selskap hvor det er lettere å organisere og oppnå avtaler enn i lokale småbedrifter. I transportvirksomhet, som er mindre stedbunden og konkurransen om fraktene mellom fristilte europeiske statsselskap er sterk, er bildet et noe annet. Store deler av privat tjenesteyting har – med unntak for bank og forsikring – tradisjonelt vært kjennetegnet av svært lav organisering og avtaledekning i Norge. I en del arbeidsintensive tjenestebransjer, hvor lønnsevnen er lav og etableringskostnadene ofte er små, har utvidede åpningstider, kamp om kundene og fragmentering av arbeids- og organisasjonsforhold svekket arbeidstakerne og fagforeningenes stilling og skapt nye skiller mellom kjerne og periferi. Samtidig skjer mye av veksten i privat tjenesteyting i kompetanseintensive bransjer hvor de ansatte har betydelig individuell markedsmakt og ofte sterke yrkesorganisasjoner i ryggen. Samlet sett er privat tjenesteyting i Norge, som i de aller fleste industrialiserte land, preget av en motsetningsfylt, polarisert utvikling hvor avtaler og organisering synes på vikende front. Med unntak for bransjer hvor EU/EØS-reglene har krevd utskilling og oppsplitting av tidligere offentlige tjenestemonopol, har imidlertid disse endringene lite med EØS-avtalen å gjøre. Samtidig har EØS-avtalens styrking av lovfestete arbeidstakerrettigheter hva gjelder arbeidstid, deltid, midlertidig ansatte, vikarbyråansatte, virksomhetsoverdragelse og medvirkning trolig hatt størst potensiell betydning for ansatte i tjenestebransjer med lav avtaledekning og mange ansatte med atypiske arbeidstider og ansettelsesforhold.

Økningen i arbeidsinnvandring fra EU etter 2004 har styrket arbeidsgiversidens forhandlingsposisjon i en del bransjer. Økt tilbud av arbeidskraft som er villig til å arbeide langt under tarifflønn vil også styrke stillingen til useriøse aktører og virksomheter på bekostning av arbeidsgiverorganiserte bedrifter og deres arbeidstakere. For norske ansatte i enkelte bransjer har bruk av utenlandske underleverandører med billig arbeidskraft økt lønnsomheten og bidratt til økt jobbtrygghet og forhandlingsstyrke, for ansatte i andre bransjer og konkurrerende yrker har effekten vært motsatt. Samtidig har utviklingen, som vist ovenfor, utløst en pakke av offentlige mottiltak (allmenngjøring, godkjenninger, kontroll m.m.) som trekker i motsatt retning. Ved å legge et felles gulv under konkurransen, vil slike tiltak, alt annet likt, styrke de arbeidsgiverorganiserte virksomhetene så vel som arbeidstakernes og fagforeningenes stilling. For eksempel i rengjøring, som i lang tid har vært kjennetegnet av mye dårlige lønns- og arbeidsvilkår, kan slike tiltak bidra til økt forhandlingsmakt og oppgradering av standardene også for innenlandsk arbeidskraft, dersom de etterleves.

Den økte bruken av allmenngjøring etter EU-utvidelsen i 2004, samt EUs arbeidsrettsdirektiver, har medvirket til økt statlig lovregulering og kontroll i arbeidslivet. Dette kommer særlig ansatte i uorganiserte virksomheter uten avtalerettigheter til gode, men har også – slik man har sett i bygg – gitt fagforeningene nye verktøy til å rekruttere utenlandske arbeidstakere og aksjonere overfor arbeids- og oppdragsgivere.

Selv om markedsintegrasjonen og overføringen av reguleringskompetanse til EU har styrket arbeidsgivernes interesser, er partenes innflytelse på den øvrige arbeidslivspolitikken betinget av institusjonelle og politiske forhold. I Norge er de tradisjonelle samarbeidsforholdene i arbeidslivet videreført og avtalesystemet og organisasjonenes stilling i trepartssamarbeidet med staten er snarere styrket enn svekket i perioden 1994–2011. Internasjonale studier viser at sentral samordning bidrar til å balansere maktforholdene mellom partene i arbeidslivet – slik man bl.a. har sett i samarbeidet om Solidaritetsalternativet, AFP, pensjonsreformen, IA-avtalen og sykelønn – fordi markedsmakt spiller mindre rolle enn politisk-institusjonelle maktressurser og samordningsevne i slike dragkamper. I tillegg har partene, i kontrast til norske politikere, styrket sin innflytelse på arbeidslivspolitikken på europeisk plan via den sosiale dialogen, hvor arbeidstakersidens innflytelse økte betydelig i 1990-årene. Men styrkeforholdene har på mange felt skiftet i arbeidsgivernes favør etter 2004.

I de senere år har utvidelsen av EU/EØS-markedet ført til vitalisering og re-politisering av arbeidslivsdebatten, med økt offentlig bevissthet og ordskifte både om konkrete spørsmål og mer grunnleggende begreper som rettferdighet og solidaritet, samt om forholdet mellom politisk regulering og tariffavtaler som balanserende mekanismer i arbeidsmarkedet.

Samlet sett er det på denne bakgrunn vanskelig å finne belegg for at en side i arbeidslivet har fått et varig overtak i makt og innflytelse på den nasjonale arbeidslivspolitikken på bekostning av en annen under EØS-avtalen. Utviklingen er motsetningsfylt og varierer mellom ulike saksfelt, sektorer og yrkesgrupper, og styrkeforholdene har skiftet med konjunkturer, regjeringer, og samarbeidskonstellasjoner i tråd med lange tradisjoner i norsk arbeidsliv. Med utsikter til økonomisk uro, økt ledighet, fortsatt høy arbeidsmobilitet og tøffere kamp om oppdrag og jobber i europeisk arbeidsliv, er det mye som tyder på at aktørene står foran krevende tider. Det kan forrykke maktforhold, men kan også innebære at aktørene blir mer avhengige av hverandre for å utvikle løsninger som er økonomisk og politiske bærekraftige.

16.8 Avsluttende merknader

Avslutningsvis vil Utvalget knytte noen merknader og refleksjoner til EØS-avtalens betydning for utviklingen i norsk arbeidsliv siden den trådte i kraft i 1994.

Utvalget vil innledningsvis understreke at perioden 1994–2011 på mange måter vært en gylden periode i norsk arbeidsliv. Sysselsettingen har økt med 25 prosent, andelen arbeidsledige er halvert, og i kontrast til 1980-årene har reallønningene økt kraftig, også i lavlønnsfagene. Andelen kvinner og eldre i arbeid og andelen offentlig sysselsatte er økt, mens andelen med helseskadelig arbeidsmiljø, midlertidig stilling og deltidsarbeid har vist en synkende tendens. Organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden og andelen som er omfattet av tariffavtale er økt noe, men det har vært en viss nedgang i andelen fagorganiserte, vesentlig som følge av strukturelle endringer. Lov- og avtaleverkets bestemmelser om arbeidsmiljø, medvirkning og arbeidstakerrettigheter er styrket. Forhandlingsmodellen er konsolidert og trepartssamarbeidet med myndighetene videreført.

Utvalget viser til at utviklingen i de andre nordiske land i hovedsak har vist samme mønster inntil finanskrisen. Dette har ikke forhindret en viss økning i lønnsforskjellene mellom topp og bunn arbeidsmarkedet, men de nordiske land skiller seg fortsatt ut med en langt flatere lønnsstruktur enn nesten alle andre EU- og OECD-land. Mens norsk lønnsnivå har økt med 60 prosent de siste ti år, har økt rekruttering av arbeidsinnvandrere med lav lønn etter 2004 rokket ved dette bildet i enkelte bransjer.

Utvalget vil videre påpeke at i hvilken grad og på hvilken måte EØS-avtalen har påvirket denne utviklingen som understreket i kapittel 14 er vanskelig å fastslå med noen grad av presisjon, fordi EU/EØS-tilpasningen har skjedd parallelt med andre store endringer i verdensøkonomien og i norsk økonomi og samfunnsliv. Videre er det vanskelig å vurdere avtalens relative betydning uten å gå inn på alternative (hypotetiske) scenarier, innenfor EU eller utenfor EØS.

Utvalgets flertall, medlemmene, Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at kjernen i EØS-avtalen er at arbeidslivet i Norge og EFTA-landene ble omfattet av de fire friheter og integrert i EUs indre marked. Dette har medvirket til omlegginger i nærings- og regionalpolitikken, åpning av tidligere skjermete sektorer og økt konkurranse og omstillingstakt i store deler av norsk arbeidsliv. På viktige områder var dette endringer som allerede var i gang som følge av norske politiske prosesser før inngåelsen av EØS-avtalen. For bedrifter og arbeidstakere i en del bransjer og offentlige monopolvirksomheter har sammenfallet av disse endringene bidratt til vanskelige omstillinger og endringer i arbeids-, organisasjons- og avtaleforhold. Utvalgets flertall har samtidig merket seg at avreguleringen og det økte spillerommet for markedskonkurranse har vært ledsaget av vekst i eksport, investeringer, lønnsomhet og verdiskaping i norsk arbeidsliv, sammenlignet med perioden 1980–1993. Dette har skapt grunnlag for den kraftige veksten i sysselsetting og lønnsnivå i Norge. Årsakene til oppsvinget i norsk arbeidsliv i perioden er sammensatte, men for utvalgets flertall synes det klart at deltakelsen i EUs indre marked snarere har fremmet enn hemmet denne utviklingen.

Utvalgets flertall har videre merket seg at tilslutningen til EUs regler knyttet til den «sosiale dimensjonen» på en del områder har gitt styrkete rettigheter for arbeidstakerne. Det gjelder blant annet likestilling, rettigheter ved virksomhetsoverdragelse og utviklingen av Europeiske Samarbeidsutvalg i flernasjonale selskap. Partenes deltakelse i EUs sosiale dialog har i flere saker bidratt til å videreutvikle regelverket ved at EU har skapt rettslige rammer for å forhandle frem bindende europeiske partsavtaler – sentralt, i enkeltsektorer og i flernasjonale konsern. For organisasjonene i arbeidslivet har tilgangen til sosialdialogen i EU åpnet nye arenaer for samarbeid, koordinering og representasjon av medlemmenes interesser i et mer internasjonalisert arbeidsliv.

For Utvalgets flertall er det et tankekors at norske folkevalgte og myndigheter under EØS-avtalen har dårligere muligheter enn arbeidslivets parter til å påvirke arbeidslivspolitiske beslutninger i EU som legger viktige rammer for norsk arbeidsliv. Nasjonalt har politikerne hatt en nøkkelrolle i å fastlegge de lovfestete rammene for forholdet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere og for spillereglene mellom partene. På europeisk plan er denne balansen i trepartsforholdene forrykket ved at norske politikere ikke deltar i beslutningene. Denne asymmetrien er en del av det demokratiske dilemmaet ved EØS-konstruksjonen. Svakheten ved EØS-avtalen på dette felt er etter flertallets syn ikke at den korporative kanalen er for sterk, men at den politiske kanalen er for svak. Sammenlignet med den bilaterale sveitsiske tilknytningsformen til EUs indre marked – hvor den sosiale dimensjon er holdt utenfor og arbeidslivspartene ikke har adgang til den sosiale dialog – fremstår EØS-avtalens forankring i det norske organisasjonsdemokratiet likevel som langt å foretrekke.

Utvalgets flertall har merket seg at hovedorganisasjonene i arbeidslivet, med LO og NHO i spissen, hele veien har stått sammen om å forsvare EØS-avtalen og sett den som en nødvendig ramme for å ivareta norske virksomheters og arbeidstakeres interesser i Europa. Etter de turbulente 1980-årene har EØS-kompromisset dermed vært med å skape betingelser for det stabile samarbeidsklimaet i arbeidslivet i perioden. Dette har ikke forhindret at partene de senere år har vært uenige om mål og virkemidler når det gjelder en del tiltak for å håndtere den økte arbeidsinnvandringen etter 2004.

Utvalgets flertall viser til at Norge gjennom EØS-avtalen i 1994 ble en likeverdig del av EUs felles arbeidsmarked. Avtalens første tiår innebar knapt noen endring i arbeidsmigrasjon mellom EU/EØS-land og Norge. Etter Murens fall i 1989 importerte Norge hver sommer tusener av landarbeidere fra Polen og Baltikum som ble sendt hjem etter innhøstingssesongens slutt, samtidig som Norge forsøkte å rekruttere sykepleiere fra disse landene.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil understreke at det ikke var noen sterke politiske krefter som foreslo en generell utvidelse av mulighetene for arbeidsinnvandring fra land i Sentral- og Øst-Europa før dette kom på dagsorden gjennom utvidelsen av EU og dermed av EØS-avtalen. Dersom Norge ikke hadde vært en del av det indre markedet i EU/EØS, er det hevet over tvil at norsk arbeidsliv ikke ville dratt nytte av en sammenliknbar utvikling i arbeidsinnvandring som det har gjort siden 2004. Østutvidelsene av EU i 2004 og 2007 sikret borgerne i disse og andre nye EU-land en helt ny frihet til å reise for å finne arbeid i hele EU/EFTA-området. EØS-reglene bidro til at en rekke rettslige, administrative og byråkratiske barrierer for arbeidsvandring fra disse landene til Norge ble fjernet, samtidig som jobbsøkere og arbeidstakere fra disse landene ble sikret nye rettigheter. Forskning viser at EU-land som iverksatte strikte overgangsordninger basert på prøving av behovet i arbeidsmarkedet gjennomgående har mottatt klart mindre arbeidsinnvandring enn de landene som åpnet opp arbeidsmarkedet fra første dag.235

Norge var blant de land i Vest-Europa som var raskest til å åpne arbeidsmarkedet for borgere fra de nye EU-landene, og som i forhold til folketall har sysselsatt flest arbeidstakere fra disse landene. Etter dette flertallets vurdering er den økte arbeidsinnvandringen en av de største gevinstene og en av de største utfordringene for norsk arbeidsliv som følge av EØS-avtalen. Den har gitt nyvunnet frihet og økte livssjanser for titusener av arbeidstakere fra land med langt dårligere arbeids- og levekår enn i Norge, og har bidratt vesentlig til den sterke veksten i verdiskaping og sysselsetting i Norge siden 2004. Dette har særlig kommet regioner og bransjer med knapp tilgang på innenlandsk arbeidskraft til gode, og arbeidsinnvandringen er overveiende positivt mottatt i befolkningen.

Et samlet utvalg har samtidig merket seg at den store arbeidsinnvandringen i enkelte bransjer har ført til endringer i norske virksomheters rekrutteringsstrategier og bidratt til økt innslag av lavlønnskonkurranse, omgåelse av regelverk, og tendenser til lagdeling av arbeidsmarkedet etter nasjonale skillelinjer. Hvis slike utviklingstrekk resulterer i et voksende lavlønnsmarked – eller C-lag – i deler av arbeidslivet, vil det føre til økt ulikhet og risiko for utstøting. Det kan også føre til konkurransevridning i disfavør av seriøse og organiserte arbeidsgivere, som på sikt kan rokke ved grunnelementer i den norske arbeidslivsmodellen. Et mer todelt arbeidsmarked med et økende lavlønnssegment kan gjøre det vanskeligere å inkludere andre sårbare grupper i arbeidslivet, svekke arbeidsinsentivene og øke presset på velferdsstatens ordninger.

Regjeringen og stortingsflertallet har etter 2004 søkt å bruke det formelle handlingsrommet som EU/EØS-retten gir til å møte de nye utfordringene, gjennom Handlingsplaner mot sosial dumping og en rekke nye tiltak. I tråd med historiske interessekonflikter mellom arbeid og kapital, og med skillelinjer mellom høyre og venstresiden i politikken, har dette utløst ny uenighet i arbeidslivspolitikken. Forskjellig syn på tilpasningen til EU/EØS-retten og utnyttelsen av handlingsrommet i denne har blitt en kontroversiell del av motsetningene. Utvalget ser slike nasjonale interessekonflikter som et uunngåelig element i tilpasningen av den norske arbeidslivsmodellen til et utvidet europeisk arbeidsmarked med økt mobilitet mellom lav- og høykostland. Det er interessemotsetninger i dette markedet, og de økte spenningene mellom ulike aktører kan ses som ledd i utviklingen av nye måter å regulere forholdet mellom konkurranse og solidaritet på i et mer sammensatt, internasjonalisert arbeidsliv.

Utvalget har merket seg at kjernen i striden mellom partene i Norge i stor grad har dreid seg om allmenngjøring av tariffbestemmelser og kontrolltiltak knyttet til dette. Allmenngjøring er en utbredt ordning i EU-landene, og noe Norge fritt kan gjøre uten skranker i EU-retten – unntatt for utstasjonerte tjenesteytere hvor EUs utstasjoneringsdirektiv avgrenser spillerommet. Etter krav fra LO og motstand fra NHO ble lov om allmenngjøring av tariffavtaler vedtatt av Stortinget i 1993 med støtte fra AP, SV, Sp og Krf. Lovens formål er å sikre likebehandling av utenlandske arbeidstakere og motvirke konkurransevridning i arbeidsmarkedet. Tariffnemnda har siden 2004 fattet flere allmenngjøringsvedtak, som i dag omfatter bygg, landbruk, verftsindustrien og rengjøring. I tre av disse bransjene har partene vært enige om behovet for slik regulering, mens partene har vært splittet i flere andre saker – illustrert ved den pågående rettssaken mellom skipsverftene og staten, der NHO og LO har trådt inn på hver sin side. Utvalget viser til at et særtrekk ved den norske ordningen er at allmenngjøring i Norge kun kan finne sted ved påvist forskjellsbehandling av utenlandske arbeidstakere. Samtidig har Tariffnemnda valgt å avgrense forskriftene til forhold som er hjemlet i EUs direktiv om rettigheter for utstasjonerte arbeidstakere. I fem av seks bransjer som har vært omfattet av allmenngjøring har derfor forskriftenes lønnsbestemmelser – som også gjøres gjeldende for arbeidsmigranter og andre som er ansatt i norske virksomheter – kun omfattet minstelønnssatser som ligger langt under det som er vanlig godtgjøring for norske arbeidstakere.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Dag Seierstad, Stubholt, Tallberg, og Aarebrot har merket seg at forskriftene derfor ikke sikrer likebehandling og at de i flere av bransjene har bidratt til å definere en ny og lavere innenlandsk minstelønnsnorm. I ettertid anvendes denne som kriterium for tilsynsmyndighetenes tiltak mot sosial dumping og for Tariffnemndas vurdering av behovet for videreføring av allmenngjøringsforskrifter. Ved at allmenngjøringsforskriftene er avgrenset til vilkår som er i tråd med EUs regler for tjenestefrihet og utstasjonering, har norske myndigheter og parter begrenset sin egen handlefrihet til å regulere lønnsvilkårene ved fri bevegelse av arbeidstakere hvor EU-retten legger til grunn likebehandling.

Dette flertallet har merket seg at Velferd- og migrasjonsutvalget advarer mot etablering av et lavlønnsmarked og anbefaler å vurdere om det er behov for å utvikle et mer treffsikkert og effektivt norsk regime for fastsetting av minstelønninger som kan hindre økende press på velferdsordningene i det åpne europeiske arbeidsmarkedet.

Et samlet utvalg har videre merket seg at noen av de dommene EU-domstolen de senere år har avsagt på arbeidslivets område, har utløst prinsipiell juridisk og politisk debatt. Det gjelder særlig flere omstridte, prinsipielle avgjørelser som gjerne kalles Lavalkvartetten, hvor domstolen måtte avveie mellom kryssende hensyn knyttet til fri bevegelse av tjenester og hvilke virkemidler nasjonale aktører kan ta i bruk for å sikre utstasjonerte arbeidstakeres rettigheter. EU-domstolen gjorde klart at aktører i vertslandet ikke kan stille krav ut over utstasjoneringsdirektivets «harde kjerne» av lovfestete vilkår og minstelønnssatser, og slo fast at kollektive tvangstiltak (streik, boikott, lockout) i prinsippet kan utgjøre «restriksjoner» for den fri bevegelsen av tjenester og etableringer. Lovligheten av slike restriksjoner må vurderes ut fra om de ivaretar legitime allmenne hensyn og er forholdsmessige.

Utvalget har merket seg at Laval-dommen ikke har hatt direkte virkning for gjeldende norsk rett og praksis. Den eneste av disse dommene som direkte berører etablert norsk praksis er den såkalte Rüffert-dommen, som gjaldt offentlige myndigheters handlingsrom for å kreve tariffvilkår ved utlysning av offentlige kontrakter. Med henvisning til Rüffert har ESA reist sak mot Norges nye regler om tariffvilkår ved offentlige anbud. Utvalget merker seg at saken berører prinsipielle spørsmål knyttet til forholdet mellom EØS-avtalen og andre folkerettslige avtaler som Norge tidligere har tilsluttet seg.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot bemerker at det i Norge er tradisjon for at interessetvister i arbeidslivet løses gjennom forhandlinger eller kollektive tiltak, mens partene gjerne bringer rettstvister inn for Arbeidsretten. Etter dette flertallets syn er det ikke til å unngå at deltakelse i det felles arbeids- og tjenestemarkedet i EØS-landene og Sveits medfører økt rettsliggjøring, i den forstand at arbeidstvister med en grenseoverskridende dimensjon oftere vil bringes inn for domstolene – i siste hånd EU-domstolen eller EFTA-domstolen. Det er et ledd i avklaringen av EØS-reglenes innhold og virkemåte at enkelte sider ved de norske tiltakene mot lav lønnskonkurranse nå er blitt gjenstand for prøving i domstolene og ESA. De pågående rettstvistene kan ses som ledd i utviklingen av en internasjonal rettsorden som Norge i alminnelighet er tjent med, men merker seg samtidig at Monti-rapporten, med henvisning til det indre markedets legitimitet, anbefaler endringer i regelverket som kan sikre at partenes grunnleggende rettigheter ikke underordnes prinsippet om fri bevegelse.

Utvalget har i denne sammenheng merket seg at den gjeldende EU-rettens grenseoppgang mellom fri bevegelse, sosiale grunnrettigheter og handlingsrommet for nasjonal regulering og kontroll av det felles arbeids- og tjenestemarkedet er gjenstand for debatt og kontrovers i EU og mellom de europeiske arbeidslivspartene. I den grad norske aktører ville ønske justeringer i det lovverket domstolene dømmer etter, er det et demokratisk dilemma at norske politikere og myndigheter ikke kan delta i videreutviklingen av spillereglene i det europeiske arbeidsmarkedet Norge er blitt en stadig viktigere del av.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot mener at det samlet sett ikke er tvil om at EØS-avtalen har bidratt til å sikre arbeids- og næringslivet i Norge rammevilkår som på viktige måter har bidratt til fremgangen i sysselsetting og lønns- og arbeidsvilkår i Norge i perioden siden 1994. I et liten åpent arbeidsliv som det norske, hvor tradisjonell vareproduksjon står for en synkende andel av arbeidsplassene, har fri bevegelse av arbeidstakere, tjenester, etableringer og direkteinvesteringer fått økende betydning for nasjonal verdiskaping og sysselsetting. Samtidig som seks av ti arbeidsplasser i eksportnæringene er avhengig av EU-markedene, er hver femte arbeidstaker i privat sektor ansatt i virksomheter med eiere fra EU, nesten hver tiende arbeidstaker kommer fra et EU-land, og en vesentlig del av sysselsettingen og verdiskapingen i de største norske selskapene er lokalisert i EU-land. EØS-avtalen gir rammer for å utvikle stabile og forutsigbare vilkår for denne typen arbeidslivsintegrasjon over landegrensene i Europa, som også Norge er tjent med. Etter Utvalgets vurdering er det vanskelig å se for seg at en tilsvarende positiv arbeidslivsutvikling som vi har sett de siste 18 årene kunne funnet sted med en langt mer avgrenset, bilateral norsk tilknytning til EUs indre marked uten gjensidig bindende håndhevings- og tvisteløsningsmekanismer.

Utvalget vil videre understreke at Norges reelle politiske handlefrihet i et mer internasjonalisert arbeidsliv ikke bare avhenger av eget formelt, rettslig handlingsrom, men også av regelutviklingen i andre land, og da særlig våre naboland og nærmeste handelspartnere. På enkelte områder har redusert handlefrihet i nærings- og arbeidslivspolitikken i EØS avskåret tiltak som ut fra en nasjonal synsvinkel kunne vært hensiktsmessige, men det må veies opp mot de fordelene norsk arbeidsliv har hatt av at de viktigste handelspartnerne og konkurrentene er underlagt de samme restriksjonene. Det har bidratt til å sikre norske virksomheter og arbeidstakere likeverdige, forutsigbare konkurransevilkår i hele EU/EØS-markedet, og har trolig medvirket til å øke direkteinvesteringene i Norge og svekke insentivene til utflagging av produksjon til land i EU. EUs felles arbeidslivsregler har løftet de arbeidsrettslige standardene i nye EU-land og hos mange av Norges viktigste handelspartnere. Dette har bidratt til å motvirke et «race-to-the bottom» og har begrenset spillerommet for regimekonkurranse mellom de 30 EU/EØS-statene. På samme måte som i miljø- og klimapolitikken, må ulempene ved visse begrensninger i nasjonal handlefrihet veies opp mot fordelene av forbedrete felleseuropeiske regler i arbeidslivet.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Sjursen, Dag Seierstad, Stubholt, Tallberg, og Aarebrot viser til at selv om arbeidslivet i Norge i hovedsak har hatt en svært positiv utvikling i de første atten årene med EØS-avtalen, kan den perioden vi står foran bli mer krevende. Arbeidslivet i mange EU-land er i skrivende stund inne i en alvorlig krise, med fare for voksende arbeidsløshet, store sosiale konsekvenser, og uvisst utfall. Uansett Norges formelle tilknytning til EU vil denne utviklingen påvirke norsk arbeidsliv på mange ulike måter. Så integrerte som økonomiene i Europa er blitt, kan ikke norsk arbeidsliv skjerme seg mot disse utfordringene. Det er avhengig av at problemene blir løst på best og raskest mulig måte. Det krever koordinerte tiltak.

Med utsikter til økonomisk uro, økte sosiale ulikheter og politiske spenninger i Europa – samtidig som Norge det kommende tiåret vil stå foran utfordringer knyttet til aldring av befolkningen, høyt kostnadsnivå, knapphet på innenlandsk arbeidskraft og sikring av velferdsstatens bærekraft – er det dette flertallets vurdering at det så vel ut fra en nasjonal som en europeisk synsvinkel er både politisk og økonomisk viktig at Norge videreutvikler en tilknytningsform til landene i EU og EFTA som gir stabile, multilaterale rammer for mest mulig forutsigbart og likeverdig samarbeid om å takle de utfordringene arbeidslivet i Norge og nabolandene i EFTA og EU nå stor foran.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hansen Bundt, Dag Seierstad og Stubholt kan ikke se at det er gitt at EØS-avtalen er det eneste verktøy som ville sikret Norge den ønske arbeidsinnvandringen i perioden.

Utvalgets mindretall, medlemmene Dag Seierstad og Stubholt, mener gode vilkår for norsk økonomi, sysselsetting og arbeidsinnvandring kunne – med klok politikk – blitt utviklet med andre tilknytningsformer.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, er i det vesentlige enig i fremstillingen, men vil bemerke følgende:

Dette medlem er enig i at integrasjonen i EUs felles arbeidsmarked har satt tydelige spor i deler av det norske arbeidslivet, men de viktigste virkningene på arbeidslivet har sammenheng med integrasjonen i stadig mer omfattende markedsliberale systemet på EUs indre marked. For ansatte i avregulerte bransjer slo den generelle liberaliseringstvangen på EUs indre marked inn hverdagen deres lenge før Norge i 2004 fikk et felles arbeidsmarked med land i Sentral- og Øst-Europa.

Perioden 1994–2011 er her i Norge preget av positiv utvikling i inntekter, ytelser, sysselsetting og ledighet. Det samme kan ikke uten videre sies om en del EU-land som har hatt samme tilknytning til EUs indre marked som Norge. Det er derfor liten grunn til å vise til «den skepsis mange hadde til EU/EØS på dette feltet» i denne sammenhengen.

Dette medlem kan ikke se at det fins forskning som viser at EØS har hatt bedre virkninger på norsk økonomi, sysselsetting og tilgang på arbeidskraft sammenlignet med andre realistiske tilknytningsformer, tilknytninger som ikke begrenses til en handelsavtale for varer. Når norsk økonomi har utviklet seg såpass tilfredsstillende etter 1994, så kan det tvert imot være grunn til sterk tvil om det skyldes EØS-tilknytningen til det indre markedet, siden det ikke har gått like godt i de fleste EU-land som har deltatt i det indre markedet. I den grad Norge har en bedre utvikling enn i EU, kan det ha med særtrekk ved Norge å gjøre, og ikke med allmenne trekk ved vår deltakelse i det indre markedet: Oljerikdommen, konkurransefortrinn bygd på en del sterke næringsmiljøer og fortrinn knyttet til norske arbeidslivsinstitusjoner har vært av særlig betydning. De to sistnevnte fortrinn utviklet vi lenge før EØS på grunnlag av en nasjonal handlefrihet som EØS nå beskjærer. Det er derimot mulig at en kunne ha dempet utviklingen av større inntektsforskjeller og utstøtingen av sårbare grupper fra arbeidslivet hvis en ikke hadde knyttet seg så tett til EUs markedsliberale system.

Dette medlem mener norsk økonomi har i forhold til andre land klart seg bra både før og etter 2004, det vil si både med moderat og med stor innvandring. Før 2004 var det til tider arbeidsknapphet for ulike bransjer, men næringslivet klarte seg bra med en moderat arbeidsinnvandring. Det er ingen ting i norsk økonomi som tyder på at det etter 2004 ble så mye sterkere behov for en fri og raskt økende innvandring. Det var en helt annen endring som fant sted, det ble tilgang på billig arbeidskraft fra øst. Når arbeidsinnvandringen tok av, ikke minst fra nye EU-land i øst, har det sin grunn i at mange arbeidsgivere var interessert i å dekke arbeidskraftbehov med billig arbeidskraft østfra – når tilbudet først var der. Når først noen arbeidsgivere starter, må andre følge etter for å mestre den nye konkurransen.

Dette medlem mener EØS svekker mulighetene for å styre arbeidskraftimporten mot bransjer der det er mangel på arbeidskraft. Det gjør det vanskelig å hindre den økende todelingen av arbeidsmarkedet der mange arbeidsinnvandrere ender som en varig lavlønnsgruppe i det norske samfunnet. Hvis arbeidsinnvandring fører til et todelt marked som aksepteres politisk, betyr det at samfunnet gir opp innsatsen for å utvikle et arbeidsliv som inkluderer flest mulig av dem som har redusert arbeidsevne. Da er det blitt for enkelt for arbeidsgivere å ansette arbeidsinnvandrere som tar til takke med de lønns- og arbeidsvilkår som tilbys – og for politikere til å avfinne seg med denne situasjonen. Todelingen av arbeidsmarkedet kan på sikt bety svekket arbeidslivsorganisering, økte ulikheter, og svekket arbeidsmiljø i deler av arbeidslivet. Våre institusjonelle fortrinn med høy organisasjonsgrad, solidarisk lønnspolitikk og sammenpresset lønnsstruktur kan undergraves, og med det noe av grunnlaget for norsk konkurransedyktighet. En mer regulert og fininnsiktet arbeidsinnvandring kunne ha ført til gunstigere resultater, finsiktet i den forstand at den hadde tatt utgangspunkt i konkrete knappheter på bestemte typer av arbeidskraft. Det ville ha dempet tendensene til todeling av arbeidsmarkedet og utviklingen av lavlønnssjikt. Det kan være at sysselsettingsutviklingen i visse bransjer hadde blitt redusert i en slik situasjon, men det har vært et mål for norsk – og nordisk – fagbevegelse å hindre utviklingen av lavlønnsaktiviteter. Virksomhet som ikke kunne betale anstendig lønn, hadde ikke livets rett i den nordiske arbeidslivsmodellen.

For dettemedlem er det høyst sannsynlig at bedre vern og utvidede rettigheter ville ha blitt utviklet også uten EØS. Utviklingen av arbeidstakerrettigheter fra slutten av 1980-tallet kunne ha gått enda raskere enn i EU dersom en ikke hadde nøyd seg med å «tilpasse seg EU». EØS-tilknytningen har ført med seg at EU har styrt rettighetsutviklingen i Norge, mens selvstendig norsk reformarbeid stoppet opp rundt 1990. Et slikt reformarbeid ville kanskje delvis hatt en annen innretning, preget av de arbeidslivsrelasjoner vi har utviklet i Norge. Det er ingen opplagte grunner til at det ville vært mindre gunstig for norske arbeidstakere. Det er derfor vanskelig å dokumentere at EU har bedret rettigheter og standarder i arbeidslivet raskere og mer effektivt enn om Norge hadde stått utenfor EØS.

Dette medlem finner det verdifullt at partene i arbeidslivet kan arbeide aktivt innen den korporative kanalen. Det ville være mulig også innen andre tilknytninger til EU. Både Business Europe og ETUC er åpne for medlemsorganisasjoner fra land utenfor EU/EØS-området.

17 Velferd og helse

17.1 Hovedtrekk

Velferdspolitikk er i utgangspunktet et nasjonalt anliggende i EU og EØS, og det er ingen forskjell på konsekvensene av EØS og EU-medlemskap for velferdspolitikken. Bortsett fra å sikre like trygde- og velferdsrettigheter for blant annet vandrende arbeidstakere, samt rett til akutt medisinsk hjelp, har EU på de aller fleste velferdspolitiske områder ingen myndighet til å lovregulere. De europeiske velferdsstatene utviser stor nasjonal variasjon både innenfor og utenfor EU, og gjenspeiler forskjeller i landenes institusjonelle tradisjoner, økonomiske utvikling og nasjonal politikk.

På samme måte som globaliseringen, påvirker det indre markedet indirekte rammene for deler av velferdspolitikken ved at den frie bevegelsen blant annet kan føre til økt mobilitet av kapital, arbeidstakere og studenter. For å unngå større tilstrømming eller utstrømming av personer enn ønskelig vil landene derfor søke å unngå at nasjonale velferdsytelser avviker for sterkt fra ordningene i alternative destinasjonsland.

I perioden 1992–2011 har velferdsstatene i Norge og Norden vokst betydelig og er videreutviklet på en rekke områder. De økonomiske og politiske ettervirkningene av gjelds- og budsjettkrisen i eurosonen og mulige migrasjonsbølger i EØS-området som følge av dette – i kombinasjon med befolkningsaldring og for Norges del avtakende oljeinntekter – gir imidlertid grunn til å anta at velferdsstatene i Europa vil komme under økt press de kommende tiår.

Siden Romatraktatens mål om å fremme økonomisk og sosial utvikling gjennom å skape et felles marked bygd på de fire friheter, har skattepolitikk og sosiallovgivning i EU vært et nasjonalt ansvar, med ett unntak – likestilling. I tillegg ble vandrende arbeidstakere gjennom rådsforordning fra 1971 sikret rett til likebehandling i vertslandet og sammenlegging av tidligere opparbeidete trygderettigheter. En forutsetning for etableringen av det indre markedet i 1992 var at EF skulle søke å kompensere for de sosiale omstillingskostnadene ved markedsintegrasjonen ved å styrke utviklingen av den «sosiale dimensjon», arbeidstakerrettigheter og de såkalte strukturfondene.

Siden EU på det sosial- og velferdspolitiske feltet ikke har generell myndighet til å gi regler – unntatt på likestillingsfeltet – har EU de senere år i stedet søkt å styrke det frivillige mellomstatlige samarbeidet på feltet. Dette ble forankret i Amsterdamtraktaten i 1997. Den såkalte «åpne samordningen» har siden lagt grunnlag for et voksende samarbeid knyttet til sysselsetting, modernisering av velferdsordninger, fattigdom og sosial eksklusjon, likestilling og helsespørsmål.

Både i EØS og EU er det altså nasjonale myndigheter som utformer medlemslandenes velferdsordninger, og som avgjør hvilket ytelses- og beskyttelsesnivå de skal gi – ut fra politisk prioritering og nasjonal økonomisk evne. Sosialpolitisk regulering er nasjonal lovgivers kompetanse, men slik regulering må ikke være i strid med prinsippene om likebehandling og fri bevegelse – hvor EU-domstolen historisk har vært en pådriver for å hindre forskjellsbehandling mellom kjønnene og mellom personer fra ulike medlemsland. I tillegg påvirkes rammene for den nasjonale velferds- og skattepolitikken indirekte av de fire friheter – primært bevegelse av kapital og personer – samt i eurolandene indirekte også av den monetære unionens regler for budsjettunderskudd og gjeld.

Da EØS-avtalen ble forhandlet, var det fra norsk side en klar forutsetning at den fullt ut skulle omfatte den «sosiale dimensjonen». Det ble også resultatet. Gjennom EØS-avtalen har Norge overtatt alle EU-reglene på området, herunder om likestilling, arbeidsmiljø, sosial dialog, samordning av trygde- og velferdsrettigheter for grensekryssende personer, samt helse, miljø og sikkerhetskrav til produkter og tjenester. Denne delen av EU/EØS-samarbeidet er vesentlig utviklet siden EØS-avtalen ble inngått. Gjennom EØS-avtalen er Norge fullt integrert i de rettslige bindende delene av EUs «sosiale dimensjon», men siden det mellomstatlige samarbeidet bygd på «åpen samordning» kom til etter EØS-avtalen har Norge med litt vekslende hell måttet forhandle om deltakelse på de forskjellige områdene (se nedenfor).

Konsekvensene av EU/EØS for velferdsstaten har vært et sentralt tema i norsk europadebatt. De nasjonale velferdsmodellene i de 30 statene i EU/EØS-området er svært forskjellige med hensyn til finansiering, rettighetsgrunnlag og fordelingsprofil, og enkelte fryktet at deltakelse i det indre markedet ville føre til harmonisering og nedbygging av velferdsstatene i Norden. I likhet med i våre nordiske naboland er den norske velferdsmodellen forbundet med omfattende offentlige velferdsordninger, bred velstand, relativt små sosiale forskjeller, og stor grad av likestilling mellom kjønnene både i arbeidslivet og samfunnslivet. Hvordan denne modellen ville påvirkes av EU/EØS var et omstridt tema tidlig på 1990-tallet.

Etter snart to tiår med EØS-avtalen kan det konstateres at den norske velferdsmodellen har stått seg godt gjennom perioden, og er videreutviklet på de fleste områder – både hva gjelder tjeneste- og ytelsesnivå, pensjonsordninger, utdanning, yrkesdeltaking, integrasjonspolitikk og nye ordninger innrettet mot barn og kvinners situasjon i særdeleshet.

Perioden 1992–2011 har samlet sett vært preget av sterk fremgang i de viktigste forholdene som påvirker folks velferd og levekår – tilgang til arbeid og lønnsinntekt – samtidig som velferdsytelsene er utvidet og ledigheten kraftig redusert. Dette har bidratt til å avlaste velferdsstatens utgiftsside. Samtidig har man sett en særnorsk vekst i uførepensjonering og helserelatert fravær fra arbeidslivet – spesielt blant yngre – som i kombinasjon med aldring og økende innvandring, vil stille velferdsstaten overfor nye utfordringer i de kommende tiår.

Den sterke velferdsveksten skyldes en rekke nasjonale og internasjonale utviklingstrekk. EØS-avtalen har, som omtalt i kapitlene 14 og 16, medvirket til å legge grunnlag for sterk vekst i sysselsetting og skatteinntekter, som har påvirket velferdsstatens utgifts- og inntektsside positivt. Den økte arbeidsinnvandringen etter EU-utvidelsen i 2004 har bidratt vesentlig til veksten på inntektssiden, men kan som følge av endringer i arbeidsmarkedet på sikt også bidra til økt behov for velferdsytelser og skape press for tilpasninger i velferdsordningenes innretting.

For å fremme integrasjon i det felles arbeidsmarkedet i EU/EØS, har EU utviklet en rekke utfyllende lovregler for å sikre sosiale rettigheter for arbeidstakere og andre som krysser grenser. Disse er i sin helhet inntatt i EØS-avtalen. Det samme gjelder reglene for gjensidig anerkjennelse av yrkeskvalifikasjoner, som har praktisk betydning for mange sektorer i Norge og for nordmenn som søker arbeid ute. Dette felles arbeidsmarkedet som Norge ble en integrert del av fra 1994 hadde de første ti årene begrenset praktisk betydning, siden inn- og utvandringen var beskjeden. Fra 2004 endret dette seg radikalt, da 8 nye land fra Sentral- og Øst-Europa (og i 2007 to til) med langt lavere velferds- og levekårsnivå ble EU-medlemmer. Før utvidelsen gav dette opphav til debatt om mulighetene for det som negativt ble betegnet som «sosial turisme». I realiteten henspeiler begrepet ikke på noe annet enn at velutbygde velferdsordninger, på samme måte som gode lønns- og arbeidsforhold, oppfattes som et gode blant personer som er på søken etter arbeid.

For å sikre at arbeidsinnvandrerne skulle være i stand til å forsørge seg selv, vedtok Norge i 2004 en relativt liberal overgangsordning (2004–2009), som i tillegg til krav om heltids jobb og «norsk» lønn innebar restriksjoner i retten til ledighetstrygd det første året. Ved å bidra sterkt til veksten i verdiskaping og sysselsetting, har arbeidsinnvandringen også bidratt til sikringen av norsk velferd. Uttaket av velferdsytelser blant EØS-arbeidsinnvandrerne har vært meget beskjedent. I takt med økt kjennskap til ordningene, samt økte rettigheter etter utfasingen av overgangsordningen, har den registrerte ledigheten blant østeuropeerne økt, spesielt i etterkant av finanskrisen. I den grad arbeidsinnvandringen fører til et voksende B-lag i arbeidslivet med ustabil sysselsetting, dårlig lønn og økt pendling mellom korttidsjobber og ledighetstrygd, kan det på sikt skape nye utfordringer knyttet til velferdsstatens utgifter, legitimitet og innvirkning på insentivene for arbeid.236

Mens EØS-avtalen har koplet Norge til hele EUs lovgivning knyttet til arbeidsliv og trygdekoordinering, omfatter avtalen ikke EUs velferdspolitiske samarbeid knyttet til den «åpne samordningsmetoden» og EUs byråer på området. Norge har imidlertid søkt å kople seg til flest mulig av disse prosessene og norske aktører deltar i en rekke sosial- og helsepolitiske program – men sjelden på politisk nivå. Gjennom det indre markedet er Norge også omfattet av EUs legemiddelregulering og EUs direktiv om pasientrettigheter. Slik legger EØS-avtalen på ulike måter føringer også for den nasjonale sosial- og helsepolitikken, samtidig som Norge på enkelte områder kan delta i dialogen om forbedring av velferdspolitikken i Europa.

På tross av åpningen av arbeidsmarkedet og velferdsordningene for EU/EØS-borgere fra 1994 har utviklingen av den norske velferdsstaten i hovedsak vært upåvirket av EØS-avtalen i denne perioden. Dette samsvarer med erfaringene i de tre nordiske EU-statene hvor en svensk studie oppsummerte utviklingen i overskriften «velferdsmodell uten tydelig europeisering».237 I den grad velferdsstaten har vært påvirket av EU/EØS er det i første rekke indirekte via utviklingen i økonomi og sysselsetting. Forskning tyder på at institusjonelle og økonomiske trekk ved de nordiske landene har gjort dem godt rustet til å høste gevinstene av det indre marked og samtidig bedre i stand til å takle omstillingene som følger av markedsintegrasjonen enn mange andre land. I EU har således «den nordiske modellen» fått økt status gjennom perioden 1992–2011 og er i mange sammenhenger fremhevet som et forbilde.

I dette kapitlet skal først redegjøres for noen hovedtrekk ved EU/EØS-retten på området og ved utviklingen i velferdsstatene i Norge, Norden og Europa de siste tiårene (17.2). Deretter behandles betydningen av EØS-avtalen på viktige enkeltområder. Virkningene av tilpasningen til EUs trygdekoordineringsregime er behandlet i 17.3, samarbeid og felles regelverk på helseområdet i kapittel. 17.4, tilpasningen til EUs politikk for likestilling og ikke-diskriminering i kapittel 17.5, virkningene for norsk alkoholpolitikk i kapittel 17.6 og for norsk tobakkspolitikk i 17.7. I kapittel 17.8 har Utvalget noen avsluttende merknader og vurderinger av hvordan EØS-avtalen har påvirket velferd og velferdspolitikk i Norge siden tidlig på 1990-tallet, samt noen refleksjoner om utfordringene Fremover.

Et mindretall, medlemmet Dag Seierstad, er på enkelte punkter (avsnittene om helse, likestilling og alkohol) uenig med utvalgets flertall og viser til sine avsluttende merknader i kapittel 17.8.

17.2 Velferdspolitikken i EU/EØS – rammer og utviklingstrekk

17.2.1 Rettslig rammeverk

Den «sosiale dimensjonen» ved EU-samarbeidet ble som beskrevet i kapittel 16 for alvor satt på dagsorden ved innføringen av det indre markedet i 1992. Det sentrale i Romatraktaten (1957) var etablering av et felles marked, mens sosiallovgivning skulle være et nasjonalt anliggende. Unntaket var likebehandling mellom menn og kvinner på arbeidsplassen.238 For å fremme fri bevegelse for arbeidstakere ble det i 1971 innført regler for å sikre likebehandling og sosiale rettigheter i vertslandet, samt rett til å ta med opptjente rettigheter ved flytting over grensene.

Da EØS-avtalen ble utformet handlet EUs sosiale dimensjon mest om rettigheter for arbeidstakere, men EFTA-landene hadde merket seg Maastrichttraktatens mål om å utvide det sosialpolitiske samarbeidet. De ønsket gjennom EØS-avtalen derfor tettest mulig tilkopling til EUs arbeid på området. De sentrale bestemmelsene om den sosiale dimensjonen i EØS-avtalen er artikkel 29 om fri bevegelse av arbeidstakere, artikkel 29 om samordning av trygderettigheter for bevegelige arbeidstakere, artiklene 36–37 om fri bevegelse av tjenester, og artiklene 66–71 om sosial- og arbeidslivspolitiske regler.

Siden EU ikke har generell lovgivningsmyndighet på velferdsområdet, og den økonomiske integrasjonen gjør at landene i økende grad møter samme type sosiale utfordringer, utviklet medlemslandene utover på 1990-tallet et tettere mellomstatlig samarbeid på et bredt spekter av velferdspolitiske saksfelt. De mellomstatlige prosedyrene for såkalt «åpen samordning» ble nedfelt i Amsterdamtraktaten i 1997 og bygger på at medlemsstatene utvikler felles målsettinger som søkes oppnådd gjennom anbefalinger, handlingsplaner, læring, erfaringsutveksling og gruppepress for å påvirke landenes nasjonale politikk. Denne metoden stod sentralt i Lisboa-strategien på 2000-tallet og ble på mange måter støpt over lesten av Den europeiske sysselsettingsstrategien som ble utviklet ikke minst etter svensk påtrykk. For å møte aldersbølgen og styrke arbeidslinjen i sosialpolitikken ble dette fulgt opp med samarbeid om modernisering av velferds- og pensjonssystem, sosial inkludering og likestilling, samt i helsepolitikken.

Siden slike prosedyrer først kom inn med Amsterdamtraktaten av 1997 er de ikke omfattet av EØS-avtalen. Norge er derfor ikke automatisk med i dette arbeidet, men har på de fleste områder ønsket å delta. Dette har man i de fleste tilfelle oppnådd, om enn ikke på like fot. Hovedbildet er at Norge ikke får delta i arbeidet på politisk nivå, med et visst unntak for Likestillingskomiteen og enkelte uformelle, halvårlige ministermøter på andre områder. Norske aktører har som regel observatørstatus og er representert ved personer fra departementene eller ytre etater som er tilstede på møter konferanser, seminarer og lignende.

Tendensen til at EU i økende grad delegerer oppgaver til byråer gjelder også det arbeids- og sosialpolitiske feltet, der det er opprettet en rekke slike. Norge har arbeidet aktivt for å få tilknytning til byråene, og har i all hovedsak oppnådd dette selv om det ikke er hjemlet i EØS-avtalen. Dette omfatter bl.a. de europeiske instituttene for forbedring av leve- og arbeidsvilkår (Dublin), arbeidsmiljøagenturet (Bilbao), senter for utvikling av yrkesutdanning (Thessaloniki), utdanningsfondet (Torino), og senteret for overvåkning av rasisme og fremmedhat (Wien). Norge valgte ikke å tilknytte seg til et nytt byrå for likestilling mellom kjønnene, plassert i Vilnius, da Norge ikke fikk inngå i rotasjonsordningen i styret.239

17.2.2 Europeisk integrasjon og nasjonale velferdsstater – utviklingstrekk

Velferdspolitikk og helsepolitikk er i EU og EØS i hovedsak et nasjonalt anliggende. EU har svært begrenset lovgivningskompetanse på området, med unntak av grensekryssende forhold, typisk koordinering, likebehandling og sammenlegging av trygderettigheter for personer som flytter mellom land i EU/EØS. Videre er retten til å motta opptjente ytelser uavhengig av hvor man oppholder seg i EU/EØS også sentralt.

Formålet med disse reglene er å bidra til fri bevegelse av personer. Til sammen innebærer de en viktig endring i nasjonalstatens kontroll med strømmene over grensene, adgangen til arbeidsmarkedet og rettigheter til velferdsytelser for borgere fra EU/EØS og Sveits.240 Denne systemendringen har ført til at forskere ofte betegner landene i EU og EØS som «semi-sovereign welfare states».241 Begrepet henspeiler på at velferdspolitikken ikke lenger kan utformes ut fra rent nasjonale forhold. I et åpent indre marked med lik rett til velferdsytelser for arbeidstakere uansett nasjonalitet vil både inntekter og utgifter påvirkes av strømmene av arbeidskraft over landegrensene. Det betyr at landenes velferdssystem indirekte blir mer avhengige av hverandre. På samme måte som i asylpolitikken må landene derfor ta høyde for at utformingen av nasjonale ordninger vil kunne påvirke personstrømmene inn og ut av landet, og dermed også ytelsesstrømmene. Bortsett fra sosialhjelp, er kontantytelser innenfor EU/EØS-regimet eksportable, som vil si at personer med opparbeidete rettigheter har krav på å motta ytelsene uavhengig av bostedsland.

Denne endringen i velferdsstatens rammebetingelser har hittil hatt beskjedne konsekvenser for bruken av velferdsordningene i Norge, men kan få større betydning i fremtiden dersom den økte arbeidsinnvandringen fortsetter.242 Selv om EU/EØS-retten ikke griper inn i den nasjonale velferdspolitikken direkte, legger den på ulike måter indirekte føringer og rammer for politikken på en del områder. Dette gjelder dels reglene for offentlige anbud i det indre markedet, dels samordningen av den økonomiske politikken i eurosonen, og dels sekundærlovgivningen om produktstandarder for legemidler- og utstyr, pasientrettigheter – frihet til å søke helsebehandling i hele EU/EØS-området – samt indre markedsregler som påvirker organiseringen av medisinimport- og distribusjon, alkoholomsetning mv.

Siden EFTA-landene står utenfor eurosonens økonomiske samordning, styrer de finansieringen av velferdsstaten via finans- og skattepolitikken ut fra nasjonale prioriteringer og forutsetninger. De viktigste konsekvensene av EØS for norsk velferdspolitikk går derfor via det indre markedets påvirkning av verdiskapningen i økonomien og arbeidsmobiliteten over landegrensene. Som vist i kapittel 14 har dette i perioden 1994–2011 bidratt positivt både på velferdsstatens inntekts- og utgiftsside. Videre kan friere flyt av kapital og produksjonsfaktorer, som i høy grad også er et globalt fenomen, medvirke til økt skattekonkurranse – spesielt hva gjelder selskaper og andre mobile produksjonsfaktorer.

Av slike grunner har de fleste land i EU/EØS de siste 20 årene valgt å redusere satsene for selskapsskatt og søkt å utvide skattegrunnlaget til mindre mobile skatteobjekter – typisk indirekte skatter, miljøavgifter og boligbeskatning. Til sammen kan slike faktorer bidra til en viss indirekte konvergens i strategiene for finansiering av velferdsytelsene mellom sammenliknbare land, samtidig som utveksling av ideer og læring gjennom EUs sosialpolitiske samarbeid kan bidra til gjensidig frivillig tilpasning.

Omfanget og utformingen av velferdstjenestene og offentlige sektor bestemmes i EU/EØS av medlemslandene, med visse unntak: I en del sektorer som leverer kollektive goder – slik som jernbane, telekommunikasjon, energi mv – krever EU-reglene et skille mellom de instanser som har ansvar for infrastrukturen (eks skinnegangen) og de som leverer tjenestene (eks NSB). Norge var på mange av disse feltene tidligere ute enn EU med å innføre slike regler, som beskrevet i kap.15. Tjenestedirektivet fra 2006 innebærer ingen krav om konkurranseutsetting av offentlige tjenester, men der dette skjer skal alle tilbydere fra EU/EØS behandles likt. Isolert sett kan dette – i kombinasjon med EU-reglene for offentlige anskaffelser gi insentiver for offentlige etater til å fortsette å tilby tjenestene selv («egenregi») i stedet for å sette dem ut på konkurranse. Tjenestedirektivets regler om tjenester av allmenn økonomisk karakter gjelder ikke tjenestehandel over grensene, men kun forenkling av reglene for etablering og konkurranse om oppdrag, som må skje i henhold til vertslandets regler og vilkår.

Aktiviteten og sysselsettingen i offentlig sektor har vist stabil vekst i Norge i perioden 1994–2011, spesielt innen utdanning, helse, og pleie- og omsorgssektoren. Det er dermed ingen indikasjoner på at tilpasningen til det indre markedet har bidratt til noen harmonisering av størrelsen og utformingen av offentlig sektor i Norge til noen felles EU-standard. De offentlige aktivitetene som ut fra nasjonale beslutninger er konkurranseutsatt må imidlertid innfri EUs anbudsregler, og en del av infrastrukturtjenestene har gjennomgått betydelige omorganiseringer. Trenden i retning av økt internkonkurranse og anvendelse av New Public Management-prinsipper er således også et resultat av nasjonal politikk.

EUs regler om gjensidig godkjenning av produkter og yrkeskvalifikasjoner, samt fri bevegelse for studenter og arbeidstakere, legger også føringer for visse deler av velferdspolitikken, for eksempel ved å påvirke tilfanget av, og utgiftene til, medisiner, helsepersonell og studenter. Når andre EU/EØS-land innfører egenbetaling for høyere utdanning kan gratisprinsippet og stipendandelen i Norge komme under politisk press som følge av uforutsett økning i tilstrømmingen av studenter fra naboland i EU/EØS-området.

EUs direktiv om pasientrettigheter fra 2011 gir under visse vilkår rett til å få refusjon i tråd med hjemlandets regler for helsetjenester utført i andre EU/EØS-land. Som følge av kostnadsforskjellene vil det for Norges del primært bety at flere kan søke behandling i andre EU/EØS-land for plager som behandles billigere eller raskere der på grunn av lavere prioritet i norsk helsepolitikk. Dette kan gi økte inntekts- og rekrutteringsmuligheter for helsevesenet i disse landene, men kan også påvirke prioriteringene av knappe ressurser. Omvendt har det felles arbeidsmarkedet gitt rike land i Vest-Europa nye muligheter til å rekruttere helsepersonell fra de nye EU-landene i Øst. I likhet med andre EU/EØS-land har Norge drevet aktiv rekruttering av leger, sykepleiere og annet helsepersonell fra nye EU-land, som kan ha bidratt til at disse landene i dag sliter med knapphet på nøkkelpersonell i helsevesenet.

De senere år har EU lagt opp til tettere mellomstatlig samordning av politikken på deler av velferdsområdet hvor EU ikke har kompetanse til å pålegge medlemslandene tiltak. Selv om dette ikke er omfattet av EØS-avtalen, medvirker Norge i betydelige deler av aktivitetene, som bl.a. gjelder utvikling av kunnskap, forskning, programmer og utveksling av ideer og erfaringer på det helse- og sosialpolitiske området.

Et særtrekk ved Norge og de nordiske velferdsstatene er at de offentlige tjenestesektorene utgjør en langt høyere andel av sysselsettingen og BNP enn i andre EU- og EFTA-land. Ved siden av godt utbygde barnehagesektorer og generøse foreldrepermisjonsordninger, er dette er en av hovedgrunnene til den høye kvinnesysselsettingen i de nordiske land og at forskjellen i lønns- og arbeidsvilkår mellom kvinner og menn er mindre enn i de fleste andre land i EU/EØS. Mens veksten i tjenestesektorene i de fleste land for en stor del har kommet i privat sektor, hvor slike arbeidsintensive tjenester ofte er forbundet med lav lønnsomhet, dårlig lønn og atypiske arbeidsforhold, har en betydelig del av tjenesteveksten i de nordiske land skjedd i offentlig sektor hvor organisering og avtaleforhold er godt utviklet og arbeidsvilkårene som oftest er relativt gode. Finansiert ved et internasjonalt sett bredt skattegrunnlag, innebærer den nordiske utbyggingen av offentlige tjenester at landene omfordeler en langt større del av BNP via offentlig politikk enn andre EU-land. Samtidig bidro skattereformene i 1990-årene og senere til at skatten på arbeidsinntekt nå stort sett er på linje med de fleste kontinentale land.

Etter atten års deltakelse i det indre markedet er Norge og de nordiske land, på tross av viss økning i inntektsspredningen, fortsatt kjennetegnet ved at de sosiale forskjellene både i lønnsinntekt og inntekt etter skatt og stønader er langt lavere enn i de fleste andre EU og OECD-land. Dette er sannsynligvis et resultat av samspill mellom internasjonalt sett sjenerøse velferdsytelser, en omfattende fellessektor med anstendige arbeidsforhold, et progressivt skattesystem, og videreføring av ordninger for samordning av forhandlinger.

Studier har påvist en sammenheng mellom lands økonomiske åpenhet, deres størrelse, og omfanget og innrettingen av deres kollektive inntektssikringsordninger. Ifølge nyere studier er utformingen av velferdsstaten viktigere for utviklingen i ulikhet i inntekter enn både (europeisk) markedsåpning og globalisering, dels gjennom å påvirke arbeidstakernes forhandlingsstyrke i arbeidsmarkedet og dels gjennom å jevne ut inntekter via skatte- og stønadssystemet. 243

Andre studier har pekt på at en av de viktigste forutsetningene for å redusere sosial ulikhet er å øke sysselsettingen.244 Gjennom å sikre hushold med lavinntekt bedre tilgang til inntektsgivende arbeid har blant annet Nederland, Spania, Sveits, Finland og Østerrike i tiåret før finanskrisen på denne måten oppnådd en klar reduksjon i inntektsulikhetene mellom hushold. Dette er også en viktig grunn til de relativt lave inntektsforskjellene mellom hushold i Norden, selv om kapitalinntektene blant de rikeste har skutt i været – ikke minst i Norge – og vedvarende tilstrømming av innvandrere fra tredjeland i bunnen av inntektspyramiden har skapt nye fordelingsutfordringer.

Økningen i forskjellene mellom husholdenes markedsinntekt er imidlertid motvirket av at reduksjonen i inntektsforskjellene fra før til etter skatt og overføringer er større i nordiske land enn i de aller fleste andre industrialiserte land. I Norge har endringene i utbytte- og formuesbeskatningen, i kombinasjon med reduserte kapitalinntekter etter finanskrisen, således bidratt til reduserte inntektsforskjeller siden 2006. Andelene hushold og personer med lavinntekt eller vedvarende lavinntekt i Norden – og dermed risiko for fattigdom, som er EUs offisielle definisjon – har også holdt seg blant de laveste i Europa, selv om det er grunn til å anta at en del av arbeidsinnvandrerne fra Øst-Europa ikke fanges opp i slike undersøkelser.

Uavhengig av om de har vært utenfor eller innenfor EU – og om de har eller ikke har oljeinntekter – har samspillet mellom utdannings-, velferds- og arbeidslivssystemene i de nordiske land også bidratt til at de gjennomgående har høyere sosial mobilitet og mindre kjønns- og utdanningsbetingete forskjeller i yrkesdeltaking, arbeidstid og velferd enn de fleste andre europeiske land.

Norge – og i noe mindre grad de andre nordiske land – skiller seg også ut ved at en høy andel personer i arbeidsdyktig alder mottar trygd eller stønad. Norge ligger slik sett ikke bare på topp i OECD når det gjelder sysselsetting, men også med hensyn til uføretrygding og helserelatert fravær fra arbeidslivet. Delvis henger det høye sysselsettingsnivået og det høye fraværet sammen, ettersom høy yrkesdeltaking betyr at en stor andel av befolkningen har opparbeidet rett til stønad dersom man rammes av helseproblemer. Men det forklarer ikke forskjellene mellom Norge og andre land med tilsvarende sysselsettingsnivå. Siden Norge ikke skiller seg vesentlig fra andre slike vesteuropeiske land når det gjelder omstillingstakt i arbeidslivet eller tredjelandsinnvandring – og sammenliknbare land som Nederland, Danmark og Sverige har klart å snu lignende trender de senere år – er det grunn til å anta at dette har sammenheng med særtrekk ved utformingen av enkelte velferdsordninger i Norge.

Samlet sett, viser bred, internasjonal forskning at utviklingen i de nordiske velferdssystemene de siste tjue årene har svært liten sammenheng med deres endrete tilknytningsform til EU og euroen. Heller ikke blant de øvrige EU-landene kan man, slik mange fryktet i 1990-årene, spore noen tendens til harmonisering av velferdsordningene.245 Kvalifiseringen til ØMU og det etterfølgende euroregimet la føringer for budsjettpolitikken, men i mange av landene økte likevel den offentlige gjeldsgraden. En hovedutfordring for velferdspolitikken i mange EU-land de siste tjue år har – særlig i de store kjernelandene i eurosonen – vært knyttet til lav og ujevn vekst i økonomien og sysselsettingen. Lav sysselsetting og høy ledighet påvirker både inntekts- og utgiftssiden i velferdsstaten negativt. Samtidig har det med den felles pengepolitikken i eurosonen vært vanskelig å stimulere veksten og sysselsettingen i de store eurolandene og samtidig bremse veksten i privat gjeldsoppbygging og økonomisk overoppheting i land som Irland og Spania. Etter at statene måtte overta privat gjeld etter finanskrisen, oppstod det store statsfinansielle problem i flere av disse landene som har skapt dystre utsikter for finansieringen av velferdsordningene i årene Fremover.

Ettersom de nordiske landene etter den nordiske finanskrisen i begynnelsen av 1990-årene innførte strikte regler for finanspolitikken og stort sett har holdt seg innenfor EUs Maastrichtkriterier, står de langt bedre rustet til å takle de utfordringene som måtte oppstå på dette området i årene fremover. De skandinaviske landene vil også dra fordel av en mildere aldersbølge og høyere fertilitet enn de fleste andre EU/EØS-land.

På tross av de felles ytre rammene knyttet til det indre markedet i EU/EØS har mangfoldet av nasjonale modeller for velferdsstatens finansiering, fordelingsprinsipper og arbeidsdeling mellom statlige ordninger, yrkesforsikringer og markedsprinsipper endret seg lite. Snarere synes fortsatt mangfold å være hovedtrenden, og dette vil ventelig forsterkes av den pågående gjeldskrisen.

Samtidig har det ifølge internasjonale studier vært tendenser til at flere land, delvis gjennom inspirasjon fra mellomstatlige EU-prosesser, har søkt å trekke veksler på nordiske erfaringer med aktivisering, mer universelle minstesikringsordninger, kvalifisering, arbeidslinje og økt investering i sosial og humankapital – dvs. utdanning og ordninger som gjør det lettere å kombinere arbeid, familie og andre sosiale forpliktelser.

Et fellestrekk i alle de aldrende europeiske landene – som er blitt forsterket av finans- og gjeldskrisen – er således prioriteringen av pensjonsreformer for å fremme yrkesdeltakingen blant eldre, i tråd med reformene i Norge og de andre nordiske land det siste tiåret. Resultatene har imidlertid vært varierende.

Dette understreker at effekten av velferdspolitiske tiltak er avhengig av den økonomiske og arbeidsmarkedspolitiske sammenhengen de gjennomføres i, og at det indre markedet ikke i seg selv tvinger frem en bestemt, konvergent utvikling i nasjonal velferd og velferdspolitikk. Nasjonale forskjeller i institusjoner, politikk og styrkeforhold mellom arbeidslivspartene er fortsatt, og kanskje i større grad enn før, avgjørende for utviklingen av den nasjonale velferden i et åpent, europeisk marked – så vel utenfor som innenfor EU og eurosonen.

Hvorvidt og hvordan landene vil klare å sikre bærekraften i sine velferdssystemer i en situasjon med utsikter til økonomisk uro og økt mobilitet av både arbeidstakere og velferdsmottakere betinges således i første rekke av nasjonale valg og prioriteringer i velferds, arbeidslivs – og skattepolitikken. Forutsetningene for å lykkes med slike strategier avhenger imidlertid av landenes evne til å sikre vekst i økonomien og sysselsettingen, som i mange av landene er kritisk avhengig av at EU-landene klarer å finne en robust og bærekraftig løsning på gjeldskrisen i eurosonen.

17.3 Trygderettigheter

I proposisjonen om EØS fra 1992 redegjorde regjeringen grundig for reglene for koordinering av trygderettigheter i EF/EØS, og understreket at dette sikret norske borgere som tar arbeid i andre EF/EØS-land de samme sosiale rettigheter som landets egne innbyggere.246 Slike rettigheter må som hovedregel tjenes opp på lik linje med landets egne innbyggere. EØS-avtalen forplikter Norge til å gi tilsvarende rettigheter til EØS-borgere som arbeider i Norge. Det rettslige rammeverket ble tatt inn i EØS-avtalen, og i 2002 utvidet til å omfatte Sveits. Formålet er å legge til rette for fri bevegelse av arbeidstakere ved å sikre disse likebehandling i vertslandet og trygghet for at de kan bringe med seg opptjente trygderettigheter når oppholdet er over, slik at de ikke blir «fastlåst» i vertslandet.

Dette formålet ivaretas gjennom regler om sammenlegging av rettigheter opptjent i ulike EU/EØS-land, som sikrer at for eksempel nordmenn som tar oppholder i et annet EØS-land kan være trygge på at de ikke går glipp av opptjente rettigheter i Folketrygden og at de kan bringe med seg rettigheter de har opparbeidet utenlands tilbake til Norge etter avsluttet ærend. For norsk næringsliv er portabilitet, i kombinasjon med gode velferdsytelser, viktig for å fremme rekruttering av høykvalifisert arbeidskraft.

Utformingen av de nasjonale trygde- og stønadssystemene er det enkelte EU/EØS-lands ansvar. EU har ikke myndighet til å gripe inn i eller harmonisere disse. Ifølge rapporten fra Velferds- og migrasjonsutvalget (Brochmann-utvalget) i 2011 innebærer imidlertid prinsippet om likebehandling og sammenlegging «at lovgivers handlingsrom med hensyn til trygdekoordinering er forholdsvis snevert innen EØS».247 Med enkelte marginale unntak kan man «kun foreta endringer i trygdelovgivningen som likebehandler både personer og territorier». Den territorielle dimensjonen viser til at man har rett til å motta opptjente rettigheter uavhengig av hvor i EU/EØS man har opphold – det som i senere år er omtalt som portabilitet eller eksportabilitet av ytelser. Dette gjelder ikke sosialhjelp.

Prinsippet om ikke-diskriminering betyr også at det ikke er tillatt å forbeholde visse ytelser eller ordninger for egne statsborgere eller bestemte grupper, og at enhver endring i stønads- og trygdeordninger må omfatte alle i personkretsen – innlendinger og EØS-borgere på lik linje. Tilsvarende prinsipper er innarbeidet i en rekke internasjonale konvensjoner og et bredt spekter av bi- og multilaterale trygdeavtaler Norge har inngått med land utenfor EU/EØS.

Ved inngåelsen av EØS-avtalen var det lite debatt om trygdekoordinering. St.prp. nr. 100 slo fast at «EØS-avtalen gir de rettighetene Norge har ønsket å oppnå for norske borgere og norske næringsdrivende. Samtidig har vi trygghet for å kunne bevare og videreutvikle vårt utdanningssystem og vårt trygde- og sosialsystem slik vi ønsker» (s. 263).

Tabell 17.1 Oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsordninger i EØS. Øvrige adgangskriterier og ytelser er som for innlendinger.

Krav til botid/trygdetid

Oppfylling av inngangsvilkår/sammenlegging av tid i Norge og andre EØS-land

Kan utbetales i andre EØS-land

Dagpenger

Nei, bare krav til tidligere inntekt i foregående kalenderår

Fulltidsarbeid i 16 uker siste kalenderår, eller 32 uker tre siste kalenderår. Må ha arbeidet i Norge minst 8 av 12 uker.

I inntil 3 mnd., gitt at mottakeren har vært tilmeldt NAV som reell arbeidssøker i minst 4 uker og melder seg som arbeidssøker i ankomstlandet innen 7 dager

Sykepenger

Nei, men må ha vært i arbeid i minst fire uker

Fire ukers arbeid kan opptjenes i annet EØS-land, men krav om minst en dags arbeid i Norge

Ja, men i prinsippet samme krav til oppfølging som når mottakeren oppholder seg i Norge

Arbeidsavklaringspenger

Medlem i trygden (FT) minst tre år, eller i ett år rett før og i denne perioden i stand til å utføre ordinært arbeid

Kravet om forutgående medlemskap kan oppfylles ved sammenlegging av perioder i Norge og andre EØS-land.

Ja, men i prinsippet samme krav til oppfølging som når mottakeren oppholder seg i Norge

Uførepensjon

Medl. i FT minst tre år. Unntak for pers. u. 26 år, og pers. som vært medlem etter fylte 16, unntatt maks 5 år.

Minstekravet til trygdetid kan oppfylles i andre EØS-land, men må ha minst ett poengår i Norge. EØS’ minstegaranti gjelder.

Ja

Alderspensjon

Medl. i FT minst tre år. Fullt minstepensjonsnivå kun til personer med minst 40 års trygdetid.

Minstekravet til trygdetid kan oppfylles i andre EØS-land, men må ha minst ett poengår i Norge. EØS’ minstegaranti gjelder.

Ja

Foreldrepenger

Må ha vært i arbeid i minst seks av de siste ti måneder

Kravet om yrkesaktivitet kan oppfylles gjennom arbeid i annet EØS-land, men krav om minst en dags arbeid i Norge.

Ja

Engangsstønad

Nei, men må være medlem i folketrygden

Ja, hvis mottakeren er medlem i folketrygden

Overgangsstønad

Medlem av trygden i minst tre år.

Nei

I utgangspunktet nei, men unntak for opphold u. 6 mnd og opphold som skyldes arbeid for norsk arbeidsgiver

Kilde:  Tabell 6.1 i NOU 2011: 7 (bearbeidet og forenklet for Utvalget).

I kjølvannet av den økte arbeidsinnvandringen fra nye EU-land etter 2004, samt økt eksport av trygdeytelser til nordmenn som tar opphold utenlands (ikke minst i Spania), har konsekvensene av trygdesamordningsreglene i EØS for den nasjonale velferdspolitikken kommet høyere på dagsorden. Dette er utførlig drøftet i den offentlige utredningen «Velferd og Migrasjon. Den norske modellens framtid.»248 Utredningen uttrykker bl.a. bekymring for at rask adgang til sjenerøse, eksporterbare kontantytelser vil kunne gi insentiver til å godta underbetalt, dårlig arbeid i Norge. Den høye verdien av slike ytelser i hjemlandet kan svekke sporene til å komme tilbake i arbeid dersom man rammes av helseproblemer eller ledighet. Det kan også bidra til at arbeidsgivere og arbeidstakere ser en felles interesse i og lettere vil akseptere kortvarige strøjobber som kan kombineres med ledighetstrygd. Slike tilpasninger vil i så fall innebære en indirekte offentlig subsidiering av virksomheter som opererer i slike markeder, som i konsekvens kan gjøre det vanskeligere å finne stabilt arbeid.

Etter EU/EØS-retten omfatter koordineringsreglene i utgangspunktet kun arbeidstakere ansatt i innenlandsk virksomhet, samt deres familier. Arbeidstakere som er utstasjonert av et utenlandsk selskap skal være tilknyttet hjemlandets trygdesystem de første 12 månedene , som vil bli endret til 24 måneder når vedtatte nye EU-regler blir implementert i EØS. Studenter, pensjonister og andre grensekryssende personer må kunne godtgjøre at de er økonomisk selvforsørgende. Men alle som er bosatt i Norge er etter folketrygdloven pliktig til å være medlem av folketrygden hvis oppholdet har vart, eller skal vare, lenger enn 12 måneder (domicil-prinsippet). Unntak kan innvilges ved søknad som godtgjør at søkeren er omfattet av trygdeordninger etter utenlandsk lov.

I 2010 implementerte EU en ny forordning som utvider regelverket til å omfatte flere grupper, deriblant trygdedekkede som ikke har vært yrkesaktive, visse kategorier førtidspensjonerte, og arbeidsledige selvstendig næringsdrivende, samt at utstasjonerte ikke skal omfattes av vertslandets regler før etter 24 måneder. Denne forordningen er høsten 2011 ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen, bl.a. fordi sentrale EU-land har vært svært motvillige til å påta seg slike ekstraforpliktelser i forhold til land utenfor EU, men vil trolig være tatt inn i EØS-avtalen om ikke lenge. I 2003 utvidet EU koordineringsreglene til å gjelde lovlig bosatte tredjelandsborgere, men disse reglene ble ikke ansett som EØS-relevante (fordi de gjaldt innvandring fra tredjeland) og ble derfor ikke inntatt i avtalen.

Problemstillingene som ble reist i utredningen fra Velferd- og migrasjonsutvalget er ikke nye i norsk sammenheng. Selv om proposisjonen om EØS fra 1992 la til grunn – og fikk rett i – at mobiliteten til Norge etter 1994 ville bli liten, pekte den på at EU-rettens terskel for å bli definert som arbeidstaker og dermed ha rett til velferdsytelser i vertslandet er meget lav. Foran EU-utvidelsen i 2004 ble utsiktene til såkalt «sosial turisme» derfor analysert i en rapport til Kommunal- og regionaldepartementet. Med henvisning til analyser fra Sverige og andre EU-land pekte rapporten bl.a. på at «[S]elv om jobben ikke er tilstrekkelig til å leve av, kan man bli regnet som arbeidstaker. På grunnlag av det vil man kunne få fulle sosiale og økonomiske rettigheter i det norske samfunnet. De liberale reglene for familiegjenforening for arbeidstakere fra EU/EØS-land kan også føre til utilsiktete belastninger på en del velferdsordninger.» 249

Dette ble tatt hensyn til ved utformingen av overgangsordningene for arbeidsinnvandring som Bondevik-II-regjeringen foreslo for Stortinget i mars 2004.250 Ved siden av krav om heltids arbeid til gjengs norsk lønn – som skulle sikre selvforsørgelse og motvirke «sosial dumping» og press på trygdesystemet, som det het – ble det innført restriksjoner som betød at man først fikk rett til ledighetstrygd etter ett års arbeid i Norge. Overgangsordningene ble faset ut i mai 2009, unntatt for Romania og Bulgaria, og ble etterfulgt av en rask stigning i ledigheten i kjølvannet av finanskrisen.

Figur 17.1 Utgifter til utbetalinger fra NAV Internasjonalt, 2004 og 2008, etter utbetalingsregion. Endringer i perioden i prosent. Millioner kroner, nominelle verdier.

Figur 17.1 Utgifter til utbetalinger fra NAV Internasjonalt, 2004 og 2008, etter utbetalingsregion. Endringer i perioden i prosent. Millioner kroner, nominelle verdier.

Kilde: NOU 2011:7, figur 10.4.

Som det fremgår av tabell 17.1 betyr EU/EØS-reglene at man ikke trenger å ha arbeidet særlig lenge i Norge for å utløse rettigheter til bl.a. dagpenger, sykepenger, foreldrepenger (barnetrygd/kontantstøtte) og arbeidsavklaringspenger. For mer langvarige, inntektsrelaterte ytelser og pensjoner gjør opptjeningsreglene at det kreves lengre bo- og arbeidstid og at ytelsene ofte vil bli beskjedne. Regimet for fri bevegelse, likebehandling og trygdekoordinering i EØS innebærer likevel en markant utvidelse av velferdsstatens rekkevidde og krets av potensielle rettighetshavere.

Utredningen fra Velferds- og migrasjonsutvalget viser således til at velferdsstaten ble utbygd i en periode med adskillig mindre bevegelser over grensene og at redusert kontroll med adgangen til velferdsordningene kan reise nye problemstillinger når det gjelder velferdsstatens utforming, incentiver, tillitt og legitimitet i befolkningen i fremtiden. Samtidig understreker utvalget at velferdseksporten samlet sett er beskjeden – om lag 4 milliarder i 2008, av et trygdebudsjett på over 350 milliarder. Også det samlede uttaket av velferdsytelser blant arbeidsinnvandrere fra nye EU-land er begrenset, men har siden 2009 vært raskt stigende dels som følge av økt ledighet blant arbeidsinnvandrere i Norge, dels som følge av økning i eksporten av velferdsytelser arbeidsinnvandrerne har opptjent rett til samme måte som norske arbeidstakere. Dette bør ses i forhold til at de om lag 100.000 arbeidsinnvandrerne har bidratt til verdiskaping i Norge av en helt annen størrelsesorden. Når det gjelder velferdseksporten er det videre grunn til å minne om at brorparten går til pensjonister bosatt i Norden og Vest-Europa – spesielt Spania – og en mindre del til Amerika og Asia.

Figur 17.2 Eksport av stønader til EU-land i Sentral- og Øst-Europa, 2004 og 2008. Stønadsbeløp i millioner kroner. Nominelle verdier.

Figur 17.2 Eksport av stønader til EU-land i Sentral- og Øst-Europa, 2004 og 2008. Stønadsbeløp i millioner kroner. Nominelle verdier.

Kilde: NOU 2011: 7, figur 10.3.

Veksten i overføringene er sterkest til nye EU-land (120 prosent i perioden 2004–8). Ifølge Velferds- og Migrasjonsutredningen tilsvarer norsk kontantstøtte for ett barn i ett år 53 prosent av en gjennomsnittlig årsinntekt i Polen, barnetrygd tilsvarer 15 prosent, mens en norsk minstepensjon utgjør nesten to årslønner.251 I 2008 utgjorde overføringene til nye EU-land likevel ikke mer enn 50 millioner, opp fra 20 millioner i 2004. Dette tilsvarte 1,2 prosent av NAV Internasjonals samlede overføringer, hvorav 19 millioner i 2008 gikk til alderspensjon og 10 millioner til sykepenger i nye EU-land. Av den samlede eksporten av kontantstøtte gikk 52 prosent til nye EU-land, men dette omfattet ikke mer enn 350 familier og utgjorde 1 av prosent de totale kontantstøtteutbetalingene. Antallet dagpengemottakere i nye EU-land utgjorde 596 personer i 2009. Antallet registrert ledige østeuropeere i Norge passerte imidlertid 6000 personer (10 prosent) ved inngangen til 2011. Det var to-tre ganger så høyt som i den øvrige befolkningen, men nivået har siden sunket betydelig.

Selv om arbeidsinnvandrerne hittil har mottatt en liten andel av velferdsytelsene, viser Velferds- og Migrasjonsutvalget til at utsiktene til varig, høy arbeidsinnvandring gjør det viktig å legge til rette for at de kan bli stående i jobb og ikke skyves ut av arbeidslivet og over i velferdssystemet, slik det skjedde med en høy andel av fremmedarbeiderne fra 1970-tallet.252 Den internasjonalt høye verdien av norske trygder og stønader representerer i så måte en utfordring, dels ved at incentivene til å søke arbeid i hjemlandet kan bli svekket blant personer som har mistet jobben, dels ved at ytelsene i en del tilfelle kan overstige det lønnsnivået mange av arbeidsinnvandrerne tilbys i Norge, og dels ved at aksept av marginalt, underbetalt arbeid kan kombineres med, eller tjene som inngangsbillett til, ledighetstrygd og andre stønadsytelser.

Boks 17.1 ESA-gransking av norske velferdsytelser 2011

I 2011 har ESA gransket to saker som gjaldt kriteriene for norske velferdsytelser.

For det første tok ESA 30. juni 2011 opp Norges regler om trygdekoordinering ved utformingen av vilkår for ledighetstrygd, der det er krav om arbeid i Norge 8 av 12 siste uker. ESA kom til at dette var et brudd på EØS-reglene. Ifølge ESA gjør EØS-avtalen det klart at man ikke kan sette krav til hvor lenge en person har hatt arbeid i Norge eller Island for å regne med de oppsparte rettighetene personen har med seg fra andre EØS-land. Likevel krever norsk lov at en utenlandsk arbeider må ha jobbet fulltid i åtte av de siste tolv ukene før han eller hun blir arbeidsledig, for at EØS-rettighetene skal regnes med. Island har en lignende regel. Både Island og Norge har hevdet at reglene er ment å hindre trygdesvindel. Norge godtok dette, og endret reglene, slik at arbeidsinnvandrere som innfrir kravene til arbeid i hjemlandet får lik rett til ledighetstrygd fra dag en.

Den andre saken gjaldt norske regler for barnetrygd. ESA mente at Norge måtte fjerne en begrensning på utbetaling av barnetrygd til foreldre hvor én av dem arbeider i Norge, mens barnet bor med den andre i en annen EØS-stat. Problemet oppstår altså når en forelder bosatt i Norge er separert (faktisk eller ved skilsmisse) fra resten av familien. ESA kom til at norske regler var i strid med EØS-reglene i en grunngitt uttalelse om dette 7. juli 2011. I denne saken har Norge høsten 2011 varslet at man ikke er enig, og ikke ser behov for endring av reglene. Begrunnelsen er blant annet at heller ikke norske foreldre som ikke har felles bopel med barnet får slik støtte. Norge vil altså hevde at de norske reglene bygger på likebehandling. Det er nå opp til ESA om man skal bringe saken inn for EFTA-domstolen til prøving.

For å motvirke slike utilsiktete virkninger foreslo Velferds- og Migrasjonsutvalget en tosidig strategi for å styrke velferdsstatens bærekraft i det åpne EØS-arbeidsmarkedet: 1) Å motvirke fremvekst av et lavlønnsmarked for arbeidsinnvandrere – og dermed økt risiko for stønadsavhengighet253 og 2) økt vekt på aktivering og kvalifisering, samt en vridning i velferdsordningene fra kontantytelser mot tjenester og ytelser som er stedbundne/ikke kan eksporteres. I lys av de utfordringene velferdsstaten står foran som følge av befolkningsaldring og stagnerende arbeidsstyrke de kommende tiår, kan økt arbeidsinnvandring fra EU/EØS utvilsomt være et verdifullt bidrag, men dersom resultatet blir økt marginalisering og frafall fra arbeidslivet vil den forsterke utfordringene.

Gitt de begrensningene i handlingsrommet som følger av EØS-avtalens trygdekoordineringsregler, er alternativet til den strategien som anbefales i Velferds- og Migrasjonsutvalgets utredning, å stramme inn velferdsordningene for alle. Det kan skje enten ved å redusere ytelsesnivåene eller ved å øke kravene til opptjeningstid og bidrag. Et slikt scenario vil skape et mer lagdelt, differensiert velferdssystem, enten ved å utvikle et felles minimumssystem der de bedrestilte vil skaffe seg private tilleggsytelser (slik man har sett i England), eller ved å gå i retning av et system etter kontinentalt mønster (Bismarck) bygd på forsikringsprinsipper og statusbevaring for de som har opparbeidet fulle rettigheter, supplert av et restriktivt minstesikringssystem (slik man har sett i Tyskland de senere år).

17.4 Helsetjenester

17.4.1 Forutsetninger og utvikling på helseområdet i EU/EØS

Helsepolitikk har tradisjonelt vært betraktet som et nasjonalt anliggende hvor EUs rolle har vært av begrenset betydning. Området har imidlertid blitt viktigere i EU-sammenheng i de senere år. EUs regelverk og samarbeid påvirker i dag på flere forskjellig måter, både direkte og indirekte, medlemslandenes helsepolitikk. Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av dette. Selv om EUs rolle innenfor helseområdet er vesentlig utvidet siden EØS-avtalen ble inngått, er organisering og levering av helsetjenester fortsatt et nasjonalt ansvar og nasjonale myndigheter står fritt til å bestemme nivå og utforming på nasjonale helsetilbud.

Da EØS-avtalen ble forhandlet tidlig på 1990-tallet var det i liten grad utviklet felles politikk og samarbeid på helseområdet i EU. Sosialpolitikk ble i EØS-avtalen listet opp som en av samarbeidsområdene utenfor de fire friheter, men helsepolitikk som sådan ble ikke behandlet.254 I St.prp. nr. 100 (1991–1992) slås det fast at generell helse- og sosialpolitikk er medlemslandenes ansvar. Det var likevel på det rene at flere bestemmelser i EØS-avtalen knyttet til den frie bevegelighet ville være av betydning for helsesektoren. Det gjaldt særlig bestemmelser på trygdeområdet, regler for gjensidig godkjenning av yrkeskompetanse for helsepersonell og harmonisering av regelverk for godkjenning av legemidler.

EØS-avtalens regler på trygdeområdet samsvarer fullt ut med regelverket i EU, og gir EØS-borgere som tar arbeid i et annet EØS-land de samme sosiale rettigheter som landets borgere. Utgifter til sykehjelp og andre sosiale ytelser skal som hovedregel dekkes av landet hvor vedkommende arbeider og opptjener sine trygderettigheter. Reglene omfatter alle yrkesaktive (arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende) og deres familiemedlemmer, unntatt utstasjonerte som faller under hjemlandets system de første 12 måneder.255 For pensjonister, studenter og andre ikke-yrkesaktive kreves det syketrygddekning fra landet de kommer fra. I St.prp. nr. 100 fra 1992 ble det lagt til grunn at nasjonale trygdeytelser kan opprettholdes uendret så fremt de ikke forskjellsbehandler etter nasjonalitet. EØS-avtalen erstattet i stor grad tidligere bilaterale og multilaterale avtaler som Norge hadde før 1992 på trygdeområdet.

EU/EØS-reglene om gjensidig godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner omfatter en rekke yrkesgrupper innenfor helsesektoren: leger, tannleger, jordmødre, sykepleiere, psykologer, fysioterapeuter, ortopediingeniører, ergoterapeuter, radiografer, vernepleiere, bioingeniører, optikere, kiropraktorer og farmasøyter. Kjernen i regleverket er at godkjennelse for utøvelse av et yrke i et EØS-land skal gi tilsvarende godkjennelse, etter søknad, i øvrige EØS-land, uten at det stilles krav om ytterligere kunnskaper. Krav på godkjennelse av utdannelse og yrkeskvalifikasjon gir imidlertid ikke noen rett til ansettelse og en arbeidsgiver har i henhold til reglene anledning til å stille ytterligere krav, f. eks. om kjennskap til språk og nasjonale regler. En norsk arbeidsgiver har også mulighet til å favorisere søkere med norsk utdanning dersom dette anses som mest kvalifiserende for den aktuelle stilling. Som en følge av EØS-avtalen ble det innført nye særskilte opplæringskrav til allmennpraktiserende leger.

Legemidler er et annet viktig område som er regulert i EU/EØS-retten. Allerede ved inngåelsen av EØS-avtalen i 1992 forelå det her et omfattende regelverk om produksjon, omsetting, registrering og kontroll. EU-regelverket var under rask utvikling, og man var i ferd med å etablere et felles system for godkjenning av legemidler. EUs retningslinjer var i stor grad sammenfallende med norske (og nordiske) retningslinjer og disse ble tatt inn i norsk lov gjennom EØS-avtalen. På ett punkt var det en viss forskjell. Mens man i EU godkjente nye legemidler basert på kriterier knyttet til kvalitet, effekt og sikkerhet, hadde man i Norge inntil 1992 i tillegg et behovskriterium. Behovskravet innebar at produsenter skulle kunne godtgjøre at et nytt preparat ikke bare var jevngodt med eksisterende legemidler, men at det også var bedre enn disse. Hensikten med kravet var å holde utvalget av godkjente legemidler på et oversiktelig nivå. Norge og Island var alene i Europa om et slikt behovskrav, og det ble fjernet som en følge av EØS-avtalen.

Inntil 1992 var det i Norge et offentlig monopol på import og videresalg av legemidler, som ble ivaretatt av Norsk Medisinaldepot (NMD) som den gang var en offentlig etat.256 Dette var en restriksjon etter EU/EØS-retten, og i motsetning til Vinmonopolet kom regjeringen til at ordningen ikke lenger var egnet og nødvendig for å oppnå helse- og sosialpolitiske hensyn, som kunne ivaretas minst like godt gjennom lovgivning og tilsyn. Norge var på dette tidspunkt det eneste land i Vest-Europa som fortsatt hadde offentlig enerett på import og videresalg av legemidler og avviklingen av monopolet hadde bred oppslutning politisk og faglig,257 med unntak av SV og Senterpartiet som gikk imot avviklingen fordi de mente at NMD var et viktig helsepolitisk virkemiddel.

Gjennom perioden 1992–2011 har det vært en omfattende utvikling i EUs politikk på helseområdet. For det første er regelverket for det indre marked utviklet også på områder av betydning for helsepolitikken, både gjennom ny lovgivning og rettspraksis fra EU-domstolen. På denne måten er det utformet EU-regler av betydning blant annet for pasienters rettigheter ved grensekryssende helsetjenester, legemidler, kosmetikk, medisinsk utstyr, blod/celler/vev og organer. Disse reglene er EØS-relevante og er løpende tatt inn i avtalen.

Med Maastrichtavtalen fra 1992 fikk EU også traktathjemmel for å koordinere samarbeid på helseområdet. Den såkalte folkehelseartikkelen (nå TEUF artikkel 168) legger opp til at fellesskapet skal bidra til samarbeid i folkehelsespørsmål medlemslandene imellom, og ellers støtte opp under medlemslandenes nasjonale helsepolitikk. Videre forplikter EU seg til å ta hensyn til beskyttelse av folkehelsen i all sin politikk og i alle sine aktiviteter. Med utgangspunkt i den nye hjemmelen har EU opprettet flere programmer som blant annet Folkehelseprogrammet og Narkotikaprogrammet og det er samtidig etablert flere EU-byråer, nettverk og en rekke flere felles tiltak. EUs arbeid på helseområdet har også søkt å møte en rekke felleseuropeiske helseutfordringer som blant annet aids, narkotika, kreft. Bestemmelsen om folkehelse kom for sent til å bli tatt inn i EØS-avtalens hoveddel, men dette har hatt beskjeden praktisk betydning siden Norge og de andre EFTA-statene i praksis likevel aktivt har søkt tilknytning til disse delene av EU-samarbeidet.

Omfanget og betydningen av EUs regelverk på mat og veterinærfeltet har også økt betraktelig i perioden 1992–2011. EUs engasjement når det gjelder mattrygghet har vært en viktig årsak til at helsespørsmål i økende grad har blitt bragt inn på den politiske dagsorden i EU. Norge sluttet seg til dette gjennom den såkalte veterinæravtalen fra 1998, som gjorde hele dette feltet til en del av EØS-avtalen, som nærmere beskrevet nedenfor i kapittel 21.

17.4.2 Norsk tilknytning til EUs helsepolitikk og -regler

Norge har gjennom EØS-avtalen knyttet seg tett opp mot den helserelaterte politikken på EU-nivå. Norge har innført det aller meste av EUs rettsakter på området og deltar i dag i en lang rekke EU-programmer, byråer og felles initiativer.

Regler om koordinering av trygdeordninger og pasientmobilitet har lenge vært av sentral betydning i EU-retten, og dette er videre utviklet i den senere tid. Blant annet er reglene om rett til helsetjenester ved arbeid i EØS siden 1990-tallet blitt forenklet og videreutviklet. Det Europeiske helsetrygdkortet gir i dag i tillegg medlemmer av den norske folketrygden rett til helsehjelp ved midlertidig opphold i andre EØS-land (og Sveits). Grunnprinsippene i EØS/EU-regelverket er når det gjelder trygd og helsehjelp i EØS er imidlertid ikke vesentlig endret på dette punkt, og det er fortsatt ikke tale om en harmonisering av nasjonale ordninger.

Boks 17.2 Områder med EU/EØS-regulering innenfor helsefeltet

  • Mattrygghet

  • Trygdekoordinering

  • Pasientrettigheter ved grensekryssende helsetjenester

  • Gjensidig godkjenning av helsepersonell

  • Legemidler

  • Medisinsk utstyr

  • Blod/celler/vev/organer

  • Kosmetikk

  • Alkohol

  • Tobakk

Pasientrettigheter

Av mer dyptgripende karakter er endringene i pasientrettigheter ved såkalte grensekryssende helsetjenester, som vil si når en pasient reiser til utlandet med hensikt å motta medisinsk behandling. Opprinnelig foreslo Kommisjonen tidlig på 2000-tallet å ta helsetjenester inn i utkastet til et generelt tjenestedirektiv, som ville åpnet for et større grensekryssende marked på dette området. Et flertall av EU-statene gikk imidlertid imot dette, og resultatet var at helsetjenester ikke er omfattet av tjenestedirektivet av 2006. I stedet kom det opp en serie saker for EU-domstolen utover på 2000-tallet, der domstolen i noen grad ga pasienter økte rettigheter til å søke helsetjenester i andre EU/EØS-land, og på nærmere bestemte vilkår i noen grad også et krav på å få refundert utgifter til dette fra sin hjemstat.

Norske myndigheter var tidlig ute med å fange opp denne utviklingen, og endret norsk lov og praksis i henhold til den allerede på midten av 2000-tallet. Da en tilsvarende sak kom opp for norske domstoler i 2006 og ble forelagt EFTA-domstolen til rådgivende uttalelse, var resultatet følgelig i 2008 at staten i all hovedsak vant frem, uten at det var behov for ytterligere endringer.258

I en del EU-stater ledet EU-domstolens rettspraksis på området til mer debatt, og til et ønske om å regulere dette feltet gjennom et direktiv, for på den måten å ta tilbake politisk kontroll over et viktig og sensitivt saksområde. Etter tre års harde forhandlinger ble det såkalte pasientrettighetsdirektivet vedtatt i mars 2011, med frist for gjennomføring til 2013. Direktivet presiserer og innskrenker EU-rettens anvendelse for grensekryssende helsetjenester. Medlemslandene har i forhandlingene fått gjennomslag for en rekke endringer og pasientdirektivet kan tolkes som en repolitisering av området etter at utviklingen i lengre tid har vært preget av EU-domstolens tolkninger.

Hovedprinsippet i direktivet er at pasienter kan velge å benytte seg av helsetjenester i en annen medlemsstat som de ville hatt rett til i hjemlandet, og på visse vilkår få refundert utgiftene, inntil det en tilsvarende behandling ville kostet i hjemlandet.259 Samtidig er ikke medlemslandene forpliktet til å bygge ut egen kapasitet for å møte behov fra utenlandske pasienter. Direktivet rører heller ikke ved medlemslandenes rett til fritt å bestemme hvilke helsetjenester som skal tilbys under nasjonale trygderegler. For å ha en viss oversikt og kontroll med strømmen av pasienter til utlandet kan nasjonale helsemyndigheter i visse tilfeller stille krav om forhåndsgodkjennelse. Godkjennelse trenger ikke innvilges dersom den aktuelle behandling kan gis i hjemlandet innen en medisinsk forsvarlig frist. Medlemsstatene står relativt fritt i gjennomføringen av direktivet. Direktivet stiller imidlertid krav om at alle land etablerer nasjonale kontaktpunkter som skal gi pasienter mulighet til å foreta informerte valg. Det inneholder også et kapittel om samarbeid mellom nasjonale helsetjenester som går utover de nasjonale kontaktpunkter.

Pasientrettighetsdirektivet er hjemlet i indre markedsbestemmelser og er derfor vurdert som EØS-relevant. Norske myndigheter har imidlertid allerede i all hovedsak tilpasset norsk lov og praksis til utviklingen i EU/EØS, og det er derfor ikke ventet at selve gjennomføringen av direktivet vil medføre større endringer.260

Det er ikke forventet at pasientmobiliteten i Europa vil øke dramatisk som en følge av direktivet, i hvert fall ikke i den nærmeste fremtid. Språkbarrierer og pasienters behov for kjente omgivelser og nærhet til pårørende i forbindelse med sykehjelp trekkes frem som viktige begrensninger. Nasjonale erfaringer med fritt sykehusvalg tilsier heller ikke at mulighetene for behandling i utlandet vil bli anvendt i særlig stort omfang.

Ettersom det norske kostnadsnivået er relativt høyt, og refusjon gis på bakgrunn av beregnet behandlingskostnad i forsikringsstaten, er det lite som tyder på at man vil få en stor pasienttilstrømning til Norge. Derimot kan pasienter som må vente lenge på behandling i Norge med det nye direktivet foreta behandling i utlandet og få sine utgifter refundert av den norske folketrygden. Pasienter som reiser til utlandet for å benytte seg av behandlingstilbud som ikke tilbys i Norge vil imidlertid ikke ha rett til refusjon. Det synes å være få sterke motforestillinger mot det nye pasientrettighetsdirektivet innenfor helsesektoren og forvaltningen. Regelverket oppfattes imidlertid som komplekst og krevende. Enkelte har også uttrykt bekymring for økt risiko for spredning av sykehusinfeksjoner ved økt pasientmobilitet.

Legemidler

Et annet viktig felt hvor det har vært stor utvikling i EU/EØS er reguleringen av legemidler, der det blant annet er regler om omsetning, markedsføring og ikke minst godkjenning av nye legemidler. Dette regelverket er EØS-relevant og i sin helhet inntatt i avtalen. Den praktiske forvaltningen av reglene i Norge gjøres i stor grad av Statens legemiddelverk, som er en av de ytre etater som er mest involvert i EU/EØS-arbeid, og aktivt deltar i et meget omfattende legemiddelsamarbeid i en lang rekke komiteer og arbeidsgrupper under Kommisjonen. Etter initiativ fra Legemiddelverket har Norge også flere ganger intervenert i rettssaker for EU-domstolen på dette området, blant annet til støtte for danske legemiddelmyndigheter.

Siden 1995 har godkjenning av nye legemidler blitt gjort i samarbeid mellom EUs medlemsland med utgangspunkt i et felles legemiddelregelverk. Norge har siden 2000 deltatt i dette samarbeidet. Markedsføringstillatelse for legemidler blir i dag i økende grad gitt etter en såkalt sentral prosedyre hvor søknaden vurderes av Det europeiske byrå for legemiddelvurdering (EMA) i London. EMAs anbefaling blir så oversendt Kommisjonen som tar den endelige avgjørelsen. Godkjenning etter den sentraliserte prosedyren gir markedsføringstillatelse i hele EØS-området. Norge deltar i EMAs komiteer og arbeidsgrupper og kan utpekes som rapportørland i forbindelse med utredning av nye legemidler. Norske eksperter har imidlertid ikke stemmerett i EMAs organer, herunder byråets styre, og norske myndigheter er i liten grad involvert i den mer langsiktige utviklingen av det europeiske legemiddelregimet.

EU-lovgivningen griper ikke inn i nasjonale myndigheters ordninger for prising og refusjon av utgifter til legemidler, men det såkalte transparensdirektivet fra 1989 stiller enkelte krav til blant annet begrunnelse og objektive og verifiserbare kriterier.

Medisinsk utstyr, organer m.m.

Medisinsk utstyr er omfattet av harmoniserte og til dels detaljerte felles kvalitets- og sikkerhetskrav i EU/EØS. Utstyr som oppfyller kravene, og som er godkjent for bruk i et EU/EØS-land, påføres CE-merket og kan derved fritt omsettes og markedsføres i hele EØS. Også kosmetikk og kroppspleieprodukter er omfattet av EU-regulering som gjennom EØS-avtalen er tatt inn i norsk lov.

Omgang med spisse nåler og andre skarpe gjenstander er en vanlig og alvorlig risikofaktor for helsepersonell i Europa. På denne bakgrunn har partene i arbeidslivet på europeisk nivå fremforhandlet en rammeavtale om forbygging av stikkskader som ble vedtatt i form av et EU-direktiv fra 2010. Rammeavtalen, som dermed er gjort bindende i hele EØS, omfatter en strategi for risikovurdering, forbygging, opplæring og oppfølging,

I de senere år har EU gjennom en rekke direktiver også søkt å harmonisere medlemslandenes regelverk vedrørende humant blod, celler, vev. Direktivene stiller krav til kvaliteten og sikkerheten ved tapping, testing, behandling, oppbevaring og distribusjon av humant blod og blodkomponenter og humane celler og vev. Direktivene er innlemmet i EØS-avtalen og er gjennomført i norsk lov gjennom nye forskrifter. Flere supplerende direktiver på området er for tiden under utarbeidelse, herunder et direktivforslag om bruk og fremstilling av celler og vev til farmasøytiske og andre industrielle formål. EU vedtok i 2010 også et direktiv om kvalitets- og sikkerhetsstandarder ved organdonasjon og transplantasjon, som er vurdert EØS-relevant, men foreløpig ikke tatt inn i avtalen.

Gjensidig godkjenning av helsepersonell

Reglene om gjensidig godkjenning av helsepersonell i EØS er ikke vesentlig endret siden EØS-avtalen ble inngått i 1992,261 men har gjennom årene fått gradvis større gjennomslag, og er i dag av stor praktisk betydning for norsk helsesektor. For det første har EU/EØS-reglene gjort det enklere for helsepersonell fra andre EU/EØS-land å komme til Norge for å søke arbeid. For det andre har reglene om godkjenning av eksamen fra andre land ført til at norske studenter i stort antall har søkt medisinsk og helsefaglig utdannelse i utlandet, som de så har bragt med seg tilbake til Norge.

Norsk helsevesen har i de senere år i økende grad blitt avhengig av utenlandsk arbeidskraft. En ikke ubetydelig del av arbeidstakerne i norsk helsevesen kommer i dag fra andre EØS-land. Av totalt 18299 helsepersonell som ble gitt lisens eller autorisasjon for å arbeide i Norge i 2010 var 10476 utdannet i Norge, 4050 i Norden, 2076 i øvrige EØS-land og 1695 i tredjeland. Antallet helsepersonell utdannet i Norge og Norden har i de senere år sunket noe, mens det har vært betydelig vekst i helsepersonell utdannet i øvrige EØS-land og tredjeland.262

Nordmenn utdannet i utlandet inngår i kategorien EØS og norske studenter har i stort omfang benyttet seg av muligheten til å ta «EØS-godkjente» medisinstudier i EU støttet av Lånekassen. I utdanningsåret 2008–2009 var det ifølge Lånekassen 2354 nordmenn som studerte medisin i EU-land, de fleste i Sentral-Europa. Til sammenligning var det i november 2008 totalt 3571 medisinstudenter ved norske lærersteder.

Av 3969 fastleger registeret i Norge i 2008 var 777 innvandrere. Hver femte fastlege i Norge er altså født i utlandet av utenlandske foreldre. Denne andelen har holdt seg relativt stabil siden 2002, samtidig som det totale antallet fastleger har steget med i overkant av 7 prosent. 57 prosent av innvandrerne er fra EØS-området og spesielt fra Tyskland, Danmark og Sverige. Ifølge tall fra Statistisk Sentralbyrå er det særlig i de minst sentrale kommuner at innvandrere utgjør en stor andel av fastlegene.

Det er Statens autorisasjonskontor for helsepersonell (SAFH) som står for godkjenning av helsepersonell fra EØS i Norge. I henhold til regelverket har SAFH kun anledning til å foreta kontroll av diplom og gyldig utenlandsk lisens/autorisasjon for helsepersonell fra EØS. SAFH-godkjenningen representer derfor ingen fullstendig skikkethetsvurdering, og det er fra norsk side ønske om et bedret informasjonssystem hvor også advarsler og merknader blir utvekslet. Den omfattende migrasjonen av helsearbeidere reiser også etiske spørsmål særlig knyttet til konsekvenser i avsenderlandene og såkalt hjerneflukt.

Særlig om turnusordningen for leger

En indirekte konsekvens av den økte tilstrømningen av leger og annet helsepersonell under EØS-avtalen, er at det har bidratt til å sette den tradisjonelle turnustjenesten for leger under press. Turnustjenesten ble introdusert etter andre verdenskrig, og lovfestet i 1955, og innebærer at nyutdannede leger må ha ett års tjeneste ved sykehus og et halvt års tjeneste i kommunehelsetjenesten for å få autorisasjon. I tillegg til å sikre nødvendig erfaring og kompetanse, har turnusordningen også lenge vært sett på som et distriktspolitisk verktøy, for å sikre legedekningen i utkantstrøk.

Ordningen har i de senere år vært under økende press. For det første er det misnøye med den på mange punkter, både hos kandidatene og en del av turnusstedene. For det andre har den store tilstrømningen av leger fra andre EU/EØS-land gjort ordningen vanskeligere å praktisere. Siden få andre land har en ordning der staten forplikter seg til å finne en jobb for nyutdannede leger, har Norge fremstått som et attraktivt sted å begynne karrieren. I 2011 er 55 prosent av søkerne fra andre land. Etter EU/EØS-retten er turnusperioden å anse som arbeid (og ikke som utdanning), og omfattes derfor av reglene om fri bevegelighet av arbeidskraft og gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.

Ut fra en helhetsvurdering, der EØS-elementet har vært ett av flere forhold, har Helsedirektoratet derfor foreslått å legge ned turnustjenesten og i stedet opprette egne nybegynnerstillinger, som de nyutdannede legene må søke på gjennom konkurranse. Antallet stillinger skal dimensjoneres ut fra det nasjonale behovet for leger. Tjenesten i kommunehelsetjenesten foreslås utvidet til ett år, slik at en nybegynnerstilling totalt blir på to år. Det nye opplegget skal samtidig tilfredsstille EØS-kravet om en treårig veiledet tjeneste som grunnlag for selvstendig legevirksomhet for trygdens regning.

Lovforslaget, som ble fremmet i 2010, skapte debatt. Et omstridt spørsmål er om det vil føre til at kvaliteten på helsetjenestene i distriktene blir skadelidende, ved at de flinkeste studentene søker seg til de mest populære jobbene i sentrale strøk, mens de som kommer til distriktene vil bli de som ikke får jobb andre steder.263

I mars 2011 fjernet Norge kravet til leger utdannet i et annet EØS-land om å fullføre 18 måneders turnus for å kunne få autorisasjon til drive privat praksis i Norge. Leger med utdanning fra et annet EØS-land var dermed ikke lenger pålagt 18 måneders turnustjeneste for å kunne virke som privatpraktiserende lege i Norge. EFTAs overvåkningsorgan ESA avsluttet høsten 2011 derfor den formelle saken som ble åpnet mot Norge. Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å gjennomføre en bestemmelse om automatisk anerkjennelse av leger med grunnleggende medisinsk utdannelse fra et annet EØS-land. Dette forhindrer imidlertid ikke at Norge kan stille andre krav for å bli godkjent i yrket, som for eksempel tilstrekkelig kunnskap i norsk språk eller god vandel.

Annet EU/EØS-samarbeid på helseområdet

Ved siden av det regelbundne arbeidet på helsefeltet i EU finnes det etter hvert også et omfattende samarbeid i form av programmer, byråer, nettverk og felles tiltak, som Norge aktivt har søkt tilgang til, og i stor utstrekning oppnådd dette.

Helseprogrammet, som ble startet opp i 2003, og som nå er inne i sin andre programperiode (2008–2013), utgjør hjørnesteinen i programsamarbeidet på helsefeltet. Helseprogrammet gir støtte til prosjekter innenfor tre områder: helseberedskap, helsefremmende arbeid inkludert reduksjon av sosiale helseforskjeller og helseopplysning. Det totale budsjettet for perioden er på 321,5 millioner euro hvorav det norske bidraget utgjør om lag 65 millioner kroner. Driften av helseprogrammet er lagt til Forvaltningsbyrået for helse og forbrukere (EAHC).

Norge deltar også i EUs narkotikaprogram «Drugs Prevention and Information» som gir støtte til transnasjonale prosjekter som søker å forebygge og redusere avhengighet og skadevirkninger ved narkotikabruk. Programmet er et svar på EUs narkotikastrategi (2005–2012) og et ledd i EUs handlingsplan på feltet (2009–2012). Narkotikaprogrammet er en del av et større program, «Fundamental Rights and Justice» som løper fra 2007 til 2013. Siden 1993 har EU også hatt et Europeisk overvåkningssenter for narkotika og narkotikamisbruk (EMCDDA). Norge deltar i senterets arbeid gjennom en bilateral avtale og sitter også i styret. Senteret formidler forskning, statistikk og informasjon om narkotika og narkotikapolitiske spørsmål til EUs institusjoner og medlemsland.

I EUs rammeprogram for forskning er helse en av ti områder under særprogrammet «Samarbeid». En betydelig del av budsjettet for det 7. rammeprogram (2007–2013) (om lag 6 av totalt 50 milliarder euro) er satt av til helseforskning. EU-programmet for sysselsetting og sosial solidaritet (PROGRESS) berører også helsesektoren, blant annet ved å støtte prosjekter knyttet til helse og sikkerhet på arbeidsplassen, sosiale ulikheter i helse, og gjennom å rette søkelyset på problemer knyttet til Europas aldrende befolkning.

Mye av helsesamarbeidet i EU-regi foregår gjennom internasjonale nettverk og felles tiltak («joint actions»). Norge tar aktivt del i dette samarbeidet. Sentrale satsningsområder er kreftbehandling, sjeldne sykdommer, pasientsikkerhet og kvalitet i helsetjenesten, medisinske metodevurderinger og bruk av nye elektroniske løsninger, såkalt e-helse.

Utbruddet av sykdommer som SARS i 2003, fugleinfluensaen i 2005 og svineinfluensaen i 2009, har vært ned på å synliggjøre behovet og nytten av EU-samarbeid i helsespørsmål. Smittevernberedskap er etter hvert blitt et viktig område for koordinert innsats på EU-nivå. I 2004 etablerte EU et europeisk smittevernbyrå (ECDC) i Stockholm som skal identifisere, vurdere og varsle om smittsomme sykdommer og andre helsetrusler. Byrået bistår nasjonale helsemyndigheter og samordner og formaliserer samarbeidet landene imellom. Norge har observatørstatus i byråets styre.

Norge deltar også i EUs helsefremmende samarbeid med tredjeland i European and Developing Countries Clinical Trials Partnership (EDCTP). Gjennom EØS-midlene bidrar Norge også til helserelaterte prosjekter i Sentral- og Øst-Europa.

Boks 17.3 EU-byråer på helsefeltet som Norge er knyttet til

  • Den europeiske myndighet for næringsmiddeltrygghet (EFSA)

  • Det europeiske byrå for legemiddelvurdering (EMA)

  • Det europeiske smittevernbyrå (ECDC)

  • Det europeiske overvåkningssenter for narkotika og narkotikamisbruk (EMCDDA)

  • Forvaltningsbyrået for helse og forbrukere (EAHC)

17.4.3 Betydningen av EU/EØS for norsk helsepolitikk og videre utvikling

Norge er i dag tett knyttet opp både til EUs helserelaterte regelverk og det frivillige helsesamarbeidet i EU-regi. Reguleringen og samarbeidet har økt i både omfang og betydning i perioden 1992–2011. Sammen med ulike samarbeidsavtaler og programsamarbeid har EØS-avtalen bidratt til å skape en gradvis tettere tilknytning til EU på dette feltet. Med unntak av tilgang til beslutningsprosessene og den mer overordnete strategiske politikkutformingen er det ellers liten eller ingen forskjell mellom Norge og EU-statene hva gjelder grad av samarbeid og integrasjon på dette området.

Figur 17.3 Med EØS-avtalen er det åpnet for at norske pasienter på nærmere bestemte vilkår kan kreve refusjon fra staten for operasjoner utført i andre EU/EØS-land. Forside fra VG november 2011.

Figur 17.3 Pasientdirektivet

Kilde: Faksimile: VG

Helsepolitikk er fortsatt i all hovedsak er et nasjonalt anliggende, selv om betydningen av felles regler og annet samarbeid i EU/EØS har økt over tid. Verken det nye direktivet om pasientrettigheter eller utviklingen ellers har rokket ved dette. I EU har det i de senere år vært en økende debatt om EUs rolle og myndighet innenfor helsepolitikken. Det har ennå ikke vært en tilsvarende debatt i Norge. De helserelaterte EU/EØS-tilpasningene i Norge synes i hovedsak å ha vært ønsket både av et bredt politisk flertall på Stortinget og av helsefaglige myndigheter, og det har vært få konfliktsaker på området etter 1992.

Det synes i dag å være høy grad av samsvar mellom den helsepolitiske tenkningen i Norge og i EU. Norsk helsevesen og forvaltning fremhever flere positive sider ved det europeiske samarbeidet og regelharmoniseringen. Det vises blant annet til at felles regler på EU-nivå har ført til at man på flere områder har fått et bedre og mer finmasket regelverk enn tidligere. Dette gjelder spesielt godkjenning av nye legemiddel. Den EU-koordinerte legemiddelvurderingen innebærer en ressursbesparelse for Norge og gir i tillegg raskere og grundigere saksbehandling. Mulighetene for erfaringsutvekslinger, kompetanseoverføring og deltakelse i europeiske nettverk fremheves som en merverdi for Norge. For et lite land som Norge er ikke minst samarbeid om sjeldne sykdommer av stor nytte. Norge har også hatt utbytte av samarbeid vedrørende smittevernberedskap og varsling av aktuelle helsefarer.

Hva gjelder koordinering av trygdeordninger og grensekryssende helsetjenester har EU/EØS-reglene styrket norske pasienters rettigheter. Den gjensidige godkjenning av helsepersonell har også forenklet rekrutteringen av utenlandsk arbeidskraft til det norske helsevesen som etterspør arbeidskraft. Samtidig innebærer økende mobilitet blant pasienter og helsepersonell flere utfordringer for norske myndigheter, samt etiske spørsmål knyttet til voksende eksport av helsepersonell fra fattigere EU-land («brain drain»). Ikke minst kompleksiteten i regelverket blir sett på som krevende.

Lisboatraktaten innebærer ingen nye radikale endringer på helseområdet i EU, men traktaten inneholder enkelte endringer og nyvinninger som i tiden fremover potensielt kan danne grunnlag for økt EU-engasjement. Den sosiale dimensjon vektlegges ytterligere og fremme av befolkningenes «well being» er lagt til som et EUs formål i TEU artikkel 3, ved siden av fremme av fred og felles verdier. EU får styrket sine fullmakter hva gjelder håndtering av grensekryssende helsetrusler (TEUF artikkel 168), og det understrekes at EU skal vurdere folkehelsemessige konsekvenser ved iverksetting av all ny politikk (TEU artikkel 9). Lisboatraktaten gjør også EUs charter om grunnleggende rettigheter fra 2000 bindende, og det innholder en rekke bestemmelser av relevans for helseområdet, herunder artikkel 35 som sikrer retten til forebyggende helsetjenester og legehjelp. Dette er endringer som ikke direkte fanges opp gjennom Norges tilknytningsform, men som i årene som kommer vil kunne føre til nye EU-regler og -politikk som vil være EØS-relevant eller som norske myndigheter på annen måte vil ønske å knytte seg opp mot.

I den senere tid synes EUs helsepolitikk samtidig ut til å være presset nedover på den politiske dagsorden som en følge av den økonomiske krisen, og det virker i dag å være mindre rom for handling på europeisk nivå for å møte felleseuropeiske helseutfordringer. Dette på tross av at forskjellene i EU, med hensyn til levestandard, helse og helsetilbud, har økt markant som en konsekvens av utvidelsene i 2004 og 2007.

17.5 Likestilling og ikke-diskriminering

17.5.1 Innledning

Prinsippet om likestilling mellom menn og kvinner på arbeidsplassen ble nedfelt allerede i Romatraktaten i 1957, og var i sin tid det første eksempelet på EU-lovgivning med en sosial dimensjon. Gjennom traktatendringer, utfyllende rettsakter og rettspraksis fra EU-domstolen er dette etter hvert utviklet til et relativt omfattende regelverk for likebehandling av menn og kvinner. Videre har EU i de senere år gitt direktiver om generell ikke-diskriminering, som også fanger opp forskjellsbehandling på grunnlag av rase, etnisk opprinnelse, religion og livssyn, seksuell orientering, alder og funksjonsevne.264

Norge har knyttet seg til dette. EU-reglene om likebehandling mellom menn og kvinner ble inntatt i EØS-avtalen fra starten av og nedfelt i EØS-avtalens hoveddel artiklene 69 og 70 og i direktiver. De nye EU-direktivene om generell ikke-diskriminering ble på grunn av motstand fra Island og Liechtenstein ikke ansett EØS-relevante, men da valgte norsk lovgiver i stedet å tilpasse seg disse ensidig. Store deler av norsk ikke-diskrimineringslovgivning er på denne bakgrunn i dag basert på EU-rett. I tillegg deltar norske myndigheter og organisasjoner aktivt i EU-programmer og prosjekter for fremme av likestilling og ikke-diskriminering.

Norges tilknytning til EUs likestillings- og ikke-diskrimineringspolitikk har i hovedsak vært ukontroversiell. De fleste EU-reglene på området er minimumsstandarder, som allerede var ivaretatt i norsk rett, uten behov for endringer. På et område har tilpasningen til EUs generelle direktiver om ikke-diskriminering i praksis vist seg å få særlig betydning, og det gjelder aldersdiskriminering. Her har EU-reglene medført økt vern sammenlignet med tidligere norsk rett, og dette har i de senere år kommet opp i en rekke saker for norske domstoler.

For øvrig har EU/EØS-reglene om likestilling mellom kjønnene særlig kommet på spissen i praksis i et par saker som gjaldt avveining mellom kvinners og menns rettigheter. Det mest omstridte har vært at EU/EØS-retten setter visse skranker for radikal kjønnskvotering, som i 2003 førte til at EFTA-domstolen slo fast at en praksis for å øremerke visse rekrutteringsstillinger ved Universitetet i Oslo utelukkende for kvinner var EØS-stridig. I en annen sak for EFTA-domstolen slo den i 2007 fast at enkemenn etter statsansatte kvinner ikke kan gis dårligere pensjonsrettigheter enn enker etter mannlige statsansatte. Dette førte til at myndighetene motstrebende måtte etterbetale pensjon til en gruppe aldrende enkemenn.

Norge og de andre nordiske statene anses i noen grad som foregangsland innefor likestillings- og antidiskrimineringspolitikk og norske aktører deltar aktivt i europeiske fora der slike spørsmål diskuteres. Det har fra EUs side vist interesse for Norges erfaringer og kunnskap på området. Norges tilknytningsform og utenforskap representerer imidlertid en utfordring for «eksporten» av norsk likestillingspolitikk. Nylig valgte Norge å takke nei til en avtale om tilknytning til EUs nye Likestillingsinstitutt fordi man ikke fikk en ordning med mulighet for deltakelse i de styrende organene.

17.5.2 Omfang og forutsetninger

EUs likestillingspolitikk går tilbake til Romatraktaten fra 1957 som inneholdt en bestemmelse om lik lønn for likt arbeid. Likestillingspolitikken er senere utvidet og presisert gjennom lovgivning og EU-domstolens praksis. Ved EØS-avtalens inngåelse i 1992 var det vedtatt en rekke likebehandlingsdirektiver i EU som alle ble inntatt i avtalen. Likelønnsdirektivet av 1975 slo fast at det skal gis lik lønn for arbeid av lik verdi, og likebehandlingsdirektivet av 1976 regulerte flere områder utover lønn som likebehandling av kvinner og menn ved adgang til arbeid, yrkesutdanning, forfremmelse og arbeidsvilkår. Videre var det vedtatt et direktiv om likebehandling i forbindelse med sosialtrygd i 1979 og et direktiv om likebehandling i forbindelse med yrkesbaserte trygdeordninger i 1986. Et direktiv om likebehandling av kvinner og menn i selvstendig næringsvirksomhet fra 1986 og et direktiv om beskyttelse av kvinner under svangerskap og i omsorgstiden fra 1992 ble også tatt inn i EØS-avtalen. I tillegg forelå det ved inngåelsen av EØS-avtalen en relativt omfattende rettspraksis fra EU-domstolen på dette området.

Ved gjennomføringen av EØS-avtalen i 1992 ble den norske likestillingsloven fra 1979 ansett for å være i overensstemmelse med de ovennevnte direktivene, og derfor ikke endret. EU-direktivene på likestillingsområdet var minimumsdirektiver, og det et strengere nasjonalt likestillingsregelverk var ikke i strid med EØS-avtalen. Likevel var det flere som fryktet at avtalen ville påvirke norsk likestillingspolitikk i negativ retning. At Norge og Norden var kommet lengre på likestillingsområdet enn resten av Europa ble spesielt trukket frem. Det ble også hevdet at de fire friheter først og fremst ville komme konkurransedyktige menn til gode og at markedsreglene utgjorde en potensiell trussel mot kvinners stilling i samfunnet.

17.5.3 Utvikling 1992–2011

Siden EØS-avtalen ble inngått i 1992 har det vært en omfattende utvikling på likestillings- og ikke-diskrimineringsområdet i EU. Gjennom traktatendringer har EU fått utvidet sin kompetanse, og det har kommet en rekke nye direktiver. EU har også vedtatt å integrere likestilling i alle sine politikkområder.

I 1997 vedtok EU et direktiv om omvendt bevisbyrde i likestillingssaker som ble tatt inn i EØS-avtalen. Direktivet innførte nye og mer lempelige bevisregler i likestillingssaker enn for andre sivile saker. Dette ble begrunnet med at styrkeforholdet mellom partene i likestillingssaker som regel er skjevt.

I 2000 kom EUs såkalte «ikke-diskrimineringspakke» som introduserte nye diskrimineringsgrunnlag ved siden av kjønnsdiskriminering. Pakken omfattet to direktiver og en handlingsplan for bekjempelse av diskriminering. Et rammedirektiv om likebehandling i arbeidslivet (2000/78) etablerte forbud mot diskriminering på grunnlag av religion, livssyn, seksuell orientering, alder og funksjonsevne, mens et eget direktiv (2000/43) nedla forbud mot diskriminering på grunnlag av rase eller etnisk opprinnelse.

Da disse direktivene skulle vurderes etter EØS-avtalen oppsto det uenighet om de var «EØS-relevante». Kommisjonen og den norske regjeringen mente det. Island og Liechtenstein var uenige, og viste til at EØS-avtalen ikke har noen hjemmel for generell ikke-diskriminering. Rettslig sette er det korrekt, og utfallet ble at direktivene ikke ble tatt inn. Norske myndigheter valgte da i stedet å gjennomføre de to direktivene ensidig. I forarbeidene til norsk diskrimineringslovgivning er det klart presisert at vernet ikke skal være dårligere enn etter EU-direktivene, og det forstås slik at norske domstoler i praksis ser hen til EU-domstolens rettspraksis på området. Det har vært flere saker om dette i de senere år, sørlig knyttet til spørsmålet om aldersdiskriminering (se nedenfor), der EU-reglene gir et klart sterkere vern enn det som tidligere fantes i norsk rett.

I 2008 fremmet Kommisjonen et nytt direktivforslag som tar sikte på å utvide diskrimineringsforbudet på grunnlag av religion, livssyn, seksuell orientering, alder og funksjonsevne til også å gjelde på samfunnsområder utover arbeidslivet.265 Direktivforslaget er høsten 2011 fortsatt til behandling i EU-systemet, og EFTA/EØS-landene har foreløpig ikke tatt stilling til om man denne gangen vil anse det EØS-relevant.

Nye direktiver om likestilling mellom kjønnene er derimot løpende tatt inn i EØS-avtalen. I 2002 ble likebehandlingsdirektivet fra 1976 endret, noe som medførte at den norske likestillingsloven måtte endres på flere punkter. Blant annet ble det innført bestemmelser om medvirkning til diskriminering og forbud mot gjengjeldelse i forbindelse med diskrimineringssaker. Det ble også innført bestemmelser om trakassering på grunnlag av kjønn, samt nye erstatningsregler og krav til bevisbyrde. Et nytt EU-direktiv om likestilling mellom kjønnene i forbindelse med adgang til og levering av varer og tjenester ble vedtatt i EU i 2004 og tatt inn i EØS-avtalen. I 2006 ble en rekke av EUs direktiver om kjønnslikestilling samlet i et nytt likestillingsdirektiv, som også kodifiserer rettsutviklingen på området. Direktivet ble tatt inn i EØS-avtalen, men norske myndigheter fant det ikke nødvendig å gjennomføre endringer i norsk lov.

Betydningen av EUs diskrimineringsregelverk for Norge har kommet til uttrykk i en rekke saker som har blitt bragt for EFTA-domstolen og norske domstoler. I januar 2003 fant EFTA-domstolen at Universitetet i Oslo hadde handlet i strid med EØS-avtalen ved å øremerke en rekke postdoktorstillinger for kvinner (sak E-1/02). Mens moderat til sterk kjønnskvotering er forenlig med EU/EØS-retten, kom EFTA-domstolen til at absolutt kjønnskvotering til stillinger som ikke av særlige grunner må forbeholdes det ene kjønn bryter med avtalen.

I årene etter 2003 har det vært en viss utvikling rettslig og politisk i synet på radikal kjønnskvotering der det er nødvendig som midlertidige særtiltak for å fremme faktisk likestilling. Dette var noe av bakgrunnen for at norske myndigheter i 2009 sonderte mulighetene for å gjeninnføre midlertidige regler om øremerking av visse universitetsstillinger kun for kvinner. Etter konsultasjoner med EFTAs overvåkningsorgan (ESA), som mente at dette fortsatt ville være i strid med EU/EØS-retten, valgte norske myndigheter ikke å sette saken på spissen. I stedet vurderes alternative virkemidler, herunder insentivordninger som premierer høyskoler og universiteter som ansetter kvinner i fag der kvinneandelen er lav.

I en sak fra 2008 om en støtteordning for småbedrifter i utkantstrøk ble et likestillingsinitiativ fra regjeringen endret som følge av EØS-retten. På grunn av den lave andelen kvinnelige entreprenører ønsket regjeringen å innrette ordningen slik at kvinnelige søkere ble prioritert. EFTAs overvåkningsorgan mente at dette ville være i strid med EU/EØS-rettens likebehandlingsregler. Støtteordningen ble i stedet lansert med et uttalt mål om at 40 prosent av midlene skulle gå til vekstbedrifter ledet av kvinner, men at kjønn samtidig ikke skulle være et kriterium for tildelingen av støtte.

I 2007 kom den såkalte «gullenkesaken» opp for EFTA-domstolen. Bakgrunnen var tidligere norske statlige pensjonsregler, som ga enker etter statsansatte tjenestemenn svært gunstige vilkår («gullenkene»). Derimot fantes det ikke noen tilsvarende særordning for enkemenn etter kvinnelige statsansatte. Selv om ordningen ble avskaffet i 1976 gjelder den fortsatt for medlemmer av Statens pensjonskasse fra før den tid, og dette gir en løpende forskjell i utbetaling til enker og enkemenn som ESA mente var i strid med EU/EØS-retten. Enten måtte norske myndigheter kutte i pensjonene til gullenkene, eller gi enkemennene det samme. Det første alternativet var umulig, både politisk og av hensyn til forbudet i grunnloven § 97 mot å gi lover tilbakevirkende kraft. Samtidig var myndighetene lite lystne på å øke utbetalingene til enkemennene, som aldri var forespeilet tilsvarende særrettigheter. Saken endte derfor i EFTA-domstolen, som i oktober 2007 ga ESA medhold (sak E-2/07). Norske myndigheter startet deretter motstrebende en prosess for å betale ut til de ca. 4000 enkemennene som var berørt av saken. Etter at flere år var gått fra dommen og utbetalingene fortsatt ikke var gjennomført (og en rekke av enkemennene i mellomtiden var gått bort), tok ESA affære i desember 2010 og stevnet Norge på nytt for EFTA-domstolen, denne gang for brudd på plikten til å rette seg etter en tidligere dom. I en skarpt formulert avgjørelse fra juni 2011 slo EFTA-domstolen fast at Norge hadde brutt EØS-avtalen. Det er første gang Norge er dømt for ikke å ha etterlevd en dom fra EFTA-domstolen.266

Figur 17.4 EØS-avtalen har stor betydning for norsk likestillingspolitikk. Her deltar barne- og likestillingsminister Audun Lysbakken på det polske EU-formannskapets uformelle ministermøte om familie- og likestillingspolitikk i oktober 2011. Temaet var bedre kjønnsbalanse i yrkeslivet.

Figur 17.4 Likestillingsminister i EU

Kilde: Foto: Alex Winther, UD

Norges frivillige tilpasning til EUs generelle ikke-diskrimineringsdirektiver har i praksis først og fremst fått betydning for vernet mot aldersdiskriminering, som ikke tidligere var spesielt sterkt etter norsk rett, og der EU-reglene har medført en betydelig innskjerping. Dette har ført til en rekke saker for norske domstoler, hvorav tre så langt har nådd helt til Høyesterett. Prinsipielt sett har sakene vært juridisk litt kronglete å håndtere, siden dette formelt sett ikke er EØS-regler, men rent norske regler vedtatt etter inspirasjon fra EU-retten. I praksis har norske domstoler tolket og behandlet dem i hovedtrekk på samme måte som man ville gjort med EØS-regler, og herunder lagt stor vekt på EU-domstolens relevante rettspraksis på området. De første sakene som har kommet opp har dreid seg om særlig lav tvungen aldersgrense for visse yrker. I 2010 kom Høyesterett etter en gjennomgang av EU-domstolens rettspraksis på området til at aldersgrensen på 62 år for sjømenn ikke er i strid med EU/EØS-retten. En annen sak gjelder grensen på 60 år for helikopterpiloter. I denne saken gikk Høyesterett i august 2010 til det uvanlige skritt å stanse sin behandling i påvente av avklaring i en lignende sak for EU-domstolen. Rettstilstanden hva gjelder vern mot aldersdiskriminering er fortsatt ikke avklart på alle punkter verken i EU-retten eller i norsk rett, og her kan forventes videre utvikling i tiden som kommer.

17.5.4 Politikkutforming og norsk deltakelse

I tillegg til utformingen av et felles regelverk omfatter EU-samarbeidet på likestillings- og ikke-diskrimineringsområdet flere handlingsprogrammer og strategier. PROGRESS-programmet (2007–2013) hvor Norge deltar står sentralt i likestillings- og antidiskrimineringsarbeidet. PROGRESS, som står for Programme for Employment and Social Security, er en sammenslåing og videreføring av fire tidligere EU-programmer hvor Norge deltok i frem til utgangen av 2006 (sosial ekskludering, likestilling, antidiskriminering, og sysselsetting). Norske aktører har deltatt i PROGRESS-programmet og mottatt økonomisk støtte til ulike prosjekter, spesielt på likestillingsområdet. Norge deltar også i Daphne-programmet som ble startet i 2000 for å bekjempe vold mot barn, unge og kvinner, ved hjelp av forebyggende tiltak og støtte til offer og risikogrupper.

Norge deltar i programkomiteene til både PROGRESS og Daphne hvor mye av organiseringen og utformingen av EU-samarbeidet forgår. Barne- og likestillingsdepartement og Likestillings- og diskrimineringsombudet representerer også Norge i en rådgivende likestillingskomité under kommisjonen, som blant annet utreder problemstillinger knyttet til nye direktivforslag. En EFTA-arbeidsgruppe arbeider også med likestilling og Norge har i dag en egen likestillings- og ikke-diskrimineringsråd ved delegasjonen i Brussel. Som eneste representant fra tredjeland utenfor EU deltar Likestillings- og diskrimineringsombudet i det europeiske nettverket Equinet, som består av nasjonale institusjoner og håndhevingsorganer for likestilling og ikke-diskriminering.

Figur 17.5 Under EU-kampen i 1994 ble sammensettingen av EU-domstolen (den gang bare menn) trukket inn i norsk europadebatt. EUs likestillingsregler var på det tidspunkt allerede overtatt gjennom EØS-avtalen. Her en løpeseddel fra Nei til EU.

Figur 17.5 Likestilling som stridstema

Kilde: Faksimile: Europautredningen

I 2009 opprettet EU i et europeisk institutt for likestilling i Vilnius i Litauen, som er tenkt som et kompetanse- og forskningssenter. Instituttet vil også fungere som et rådgivende organ for Kommisjonen når det gjelder å utforme tiltak for å fremme likestilling. Norske myndigheter tilkjennega tidlig interesse for å delta i likestillingsinstituttet, men valgte å stå utenfor etter at det ble klart at Norge ikke fikk delta som observatør i instituttets administrative styre. Norge har ellers som oftest fått innvilget status som observatør i styret til de EU-byråer man til nå har deltatt i. I Likestillingsinstituttet kunne Kommisjonen imidlertid ikke innvilge et slikt ønske da EU-sidens egen deltakelse i styret er begrenset, og kun 18 av EUs 27 medlemsland til en hver tid er representert i styret. Rotasjonsprinsippet som likestillingsinstituttet har innført kommer som et resultat av EU-utvidelsen som har gjort representasjon av samtlige medlemsland i EU-byråer vanskelig og ofte uhensiktsmessig. Norske myndigheter mente at om man godtok å delta i likestillingsinstituttets arbeid uten styredeltakelse ville dette kunne skape en uheldig presedens i forhold til fremtidig norsk byrådeltakelse. Norge valgte derfor av strategiske årsaker å stå utenfor et EU-byrå man ville kunne tilføre mye kompetanse og erfaringer og selv ha stort utbytte av. Dette er eksempel på en ny type utfordring som Norge antakelig vil møte oftere i årene som kommer.

En side ved den norske likestillingspolitikken som blir lagt merke til i EU, er at man i Norge har lykkes med å forene høy yrkesaktivitet blant kvinner med relativt mange barnefødsler. Med en fruktbarhetsrate på 1,98 er det kun Irland og Island av de 30 EØS-landene som ligger foran Norge.

Norges regler om kvotering av kvinner i styrer har også fått en del oppmerksomhet i EU. Stortinget vedtok i 2003 at alle norske allmennaksjeselskaper (ASA), statsselskaper og interkommunale selskap (om lag 400 selskaper) skal ha en kvinneandel på minst 40 prosent i sine styrer. Staten innførte senere sanksjonsmuligheter og kvinneandelen er i dag 40,2 prosent mot 7 prosent før loven. EFTAs overvåkningsorgan har hatt de norske bestemmelsene for kvinnerepresentasjon i styrer til vurdering, men har ikke funnet at disse strider mot EUs likebehandlingsregler. Kvoteringsordninger vurderes nå av flere EU-land, og i forbindelse med fremleggelsen av EUs likestillingsstrategi for perioden 2010–2015, uttalte justiskommissær Viviane Reding at om ikke kvinnerepresentasjonen i styrer bedrer seg, vil hun vurdere å gå inn for kvoteringsbestemmelser på EU-nivå. Kvinneandelen i styrer i de største børsnoterte selskaper på EU-nivå ligger i dag på om lag 10 prosent.

17.6 Alkoholpolitikken

17.6.1 Innledning

Norge fører en restriktiv alkoholpolitikk sammenlignet med de fleste land i Europa. Dette skyldes både den ulike rollen alkohol tradisjonelt har spilt i Norge og de fleste EU-statene, og de ulike interesser som er involvert i alkoholnæringen. Den norske alkoholpolitikken er begrunnet i helse- og sosialpolitiske hensyn, og har som mål å begrense i størst mulig utstrekning de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære, gjennom blant annet å begrense forbruket. De viktigste virkemidlene i alkoholpolitikken har vært og er et høyt avgiftsnivå, monopolordning for omsetning, forbud mot reklame, begrensede salgs- og skjenketider og restriksjoner på innførsel fra utlandet.

Alkoholpolitikken var et omstridt tema da EØS-avtalen ble utformet tidlig på 1990-tallet. Det ble tidlig klart at EU/EØS-retten ville påvirke norsk alkoholpolitikk og – lovgivning, men hvor mye og på hvilken måte var det mer usikkerhet og uenighet om. Mange fryktet at en tilknytning til EU gjennom EØS ville føre til en betydelig svekkelse av norsk alkoholpolitikk og påfølgende økning av alkoholrelaterte problemer i befolkningen.

Gjennom perioden 1994–2011 har alkoholsaker vært et stadig tilbakevendende stridstema under EØS-avtalen. En rekke sider ved den restriktive norske alkohollovgivningen er angrepet og prøvet opp mot EU/EØS-retten for norske domstoler og i EFTA-domstolen. Antakelig er alkohol det saksområdet som har medført flest juridiske tvister under EØS-avtalen.267 På en del områder har norske myndigheter måttet legge om regler og praksis som følge av EU/EØS-retten. Der gjelder blant annet Vinmonopolets tidligere enerett på import, eksport og engrossalg av alkohol, samt forbudet mot å selge rusbrus i butikkene. For å unngå forskjellsbehandling har man også måttet flytte sterkølet inn på Polet, og åpne for import av nye typer utenlandsk øl. De viktigste og tyngste alkoholpolitiske virkemidlene er imidlertid fortsatt i behold. Både salgsmonopolet og det generelle forbudet mot alkoholreklame har vært grundig prøvet for domstolene, men er funnet å være forenlige (legitime og proporsjonale) etter EU/EØS-retten. Salg- og skjenketider er ikke påvirket av EU/EØS-retten, og det er heller ikke det særnorske avgiftsnivået. Fortsatt har norske myndigheter et betydelig nasjonalt handlingsrom til å utforme og videreføre en alkoholpolitikk som er strengere enn i de aller fleste andre land.

Alkoholkonsumet i Norge er tradisjonelt blant de laveste i Europa, og det gjelder fortsatt, selv om det har vært klart stigende i perioden 1992–2011. Dette må i all hovedsak tilskrives forhold som ikke har noe med EU/EØS å gjøre, herunder økt velstand og endringer i sosiale og kulturelle mønstre. I den grad utviklingen i EU spiller inn er det mer indirekte og uavhengig av norsk tilknytningsform, i første rekke ved at Sverige har satt ned alkoholavgiftene betydelig på grunn av økt lovlig privatimport i EU – hvilket har ført til økt grensehandel og et visst indirekte press også mot det norske avgiftsnivået. Fortsatt har imidlertid Norge det høyeste pris- og avgiftsnivået på alkohol i Europa.

Samtidig som hovedtrekkene i den norske alkoholpolitiske modellen er bevart under EØS-avtalen er det riktig å si at forskjellen mellom Norge og EU på alkoholområdet har minsket noe i perioden. Det skyldes blant annet at hensynet til folkehelsen etter hvert har kommet inn som et viktig prinsipp EU-retten, og at alkoholforbrukets skadevirkninger i større grad er kommet på dagsorden i EU og i EUs medlemsland.

17.6.2 Alkoholpolitiske spørsmål 1991–94

Alkoholpolitikken var et sentralt tema i Norge under forhandlingene og debattene om EØS-avtalen i 1991–92. For regjeringen var det nødvendig å få støtte fra KrF for å få tilstrekkelig flertall for avtalen, og KrF tilla alkoholspørsmålet stor vekt. For øvrig var debattene i Norge først og fremst preget av en viss usikkerhet med hensyn til hvor store virkninger EØS-avtalen egentlig ville få for norsk alkoholpolitikk, samt hvor viktig man syntes dette var. På begge punktene var det delte meninger. Særlig var det usikkerhet om Vinmonopolets fremtid.

Under forhandlingene om EØS var det klart at avgiftsnivå og fastsettelse av avgiftsfrie kvoter for privatimport ville fortsette å være et rent nasjonalt anliggende. Spørsmålet om Vinmonopolet ble ikke bragt inn i de formelle forhandlingene, og fra norsk side tolket man EU/EØS-retten slik at dette kunne videreføres. I St. prp. nr. 100 (1991–92) om EØS-avtalen viste regjeringen til rettspraksis fra EF-domstolen og la til grunn at handelshindringer, som i utgangspunktet er i strid med EF- og EØS-retten i gitte tilfeller kan opprettholdes ut fra viktige samfunnsmessige hensyn, som blant annet hensynet til folkehelsen, forbrukervern og effektiv avgiftskontroll. Regjeringen mente imidlertid at noen omlegninger i Vinmonopolets drift og praksis var nødvendig for å gjøre ordningen forenlig med EØS-avtalen. En ny innkjøpsordning med vekt på likebehandling av produkter og etterspørselsstyrt tilbud ble innført, og bedriften ble delt i en salgsdivisjon og en driftsdivisjon. Samtidig ble reglene for alkoholavgiftene lagt om slik at det tidligere noe uoversiktlige prisbaserte systemet ble erstattet av et mer åpent system hvor avgifter ble beregnet ut fra varens alkoholinnhold.

Figur 17.6 Stortingsrepresentant Fridtjof Frank Gundersen (FrP) var tidlig ute med å angripe det norske Vinmonopolet da EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, og førte forgjeves flere rettssaker om dette.

Figur 17.6 Angrepet på Vinmonopolet

Kilde: Foto: Jan Petter Lynau/VG

Ved EØS-avtalens ikrafttreden i januar 1994 avviklet man også Vinmonopolets enerett på import og videresalg av utenlandsk øl, en ordning som i praksis favoriserte den ikke-monopoliserte omsetningen av innenlandsk øl. For lettere å kunne forsvare seg mot eventuelle anklager om diskriminering mellom øl og vin ble også salget av sterkøl flyttet fra butikkene til Vinmonopolet.

Gjennom disse endringene mente norske myndigheter å ha tilpasset monopolordningen de bestemmelsene i EØS-avtalen som regulerer bruken av handelsrestriksjoner og statlige handelsmonopoler. Regjeringen fremholdt at Vinmonopolet gjennom sine eneretter ikke lenger kunne bestemme hvilke produkter som kom inn på det norske markedet, og at utenlandske produsenter nå var sikret markedsadgang. Det var likevel nokså utbredt skepsis til holdbarheten i myndighetenes fortolkning av EØS-regelverket, og det skulle hurtig vise seg bli nødvendig med nye og mer omfattende endringer i monopolordningen.

17.6.3 EØS-avtalens direkte påvirkning på norsk alkoholpolitikk

Monopolordningen

Høsten 1994 kom EFTA-domstolen i en rådgivende uttalelse som gjaldt den finske monopolordningen til at importmonopoler ikke var forenlig med EØS-avtalen. EFTAs overvåkningsorgan tok deretter den tilsvarende norske ordningen opp med norske myndigheter, som etter motstrebende gikk med på å endre den. I juni 1995 vedtok Stortinget å avvikle import-, videresalgs- og eksportmonopolet. Samtidig ble Vinmonopolet delt opp i to statlige selskaper. Vinmonopolet AS beholdt eneretten til detaljsalg, mens det nye statseide selskapet Arcus AS overtok eksport-, import-, og videresalgsvirksomheten i konkurranse med private aktører. Arcus tok også over Vinmonopolets enerett på produksjon av brennevin, men dette monopolet ble opphevet i 2001.268

I stedet for Vinmonopolets eneretter for import og videresalg ble det i 1996 innført et alkoholpolitisk begrunnet bevillingssystem. Bevillingssystemet ble senere klaget inn for EFTAs overvåkningsorgan, og er i dag erstattet av en registreringsordning overfor toll- og avgiftsmyndighetene. Etter en grunngitt uttalelse fra EFTAs overvåkningsorgan i 2007, så norske myndigheter seg nødt til også å oppheve forbudet mot privat innførsel av alkohol (utover tollfrikvoten). Men fortsatt må private som importerer betale avgift.

Den alkoholpolitisk viktigste delen av Vinmonopolet, nemlig salgsmonopolet, ble ikke berørt av endringene i 1994–95. I årene som fulgte ble salgsmonopolet utfordret i flere rettssaker. Den avgjørende dommen falt imidlertid ikke i en norsk sak, men den såkalte Franzén-saken om det parallelle svenske Systembolaget, som ble avsagt av EU-domstolen i 1997. Her kom EU-domstolen til at et nasjonalt monopol på salg av alkohol er forenlig med EU-retten så lenge det er begrunnet i hensynet til folkehelse, og utformet på en måte som er egnet og nødvendig for å ivareta dett, og ikke innebærer skjult diskriminering. Dommen fra EU-domstolen ble i praksis avgjørende også for det norske vinmonopolet, og i to rådgivende uttalelser fra EFTA-domstolen samme år ble dette bekreftet.269 Etter 1997 har ikke det norske salgsmonopolet på alkohol vært EU/EØS-rettslig omstridt eller utfordret.

Rusbrussaken

I desember 2000 stevnet EFTAs overvåkningsorgan Norge for EFTA-domstolen i den såkalte rusbrussaken. Bakgrunnen var at norsk lov tillater salg av øl inntil 4,75 prosent alkohol i butikk, mens andre drikkevarer med samme alkoholinnhold (i praksis rusbrus) bare var tillatt å selge på Vinmonopolet. Fra norsk side var forskjellsbehandlingen begrunnet i hensyn til folkehelse, og da særlig behovet for å beskytte ungdom. I sin dom fra mars 2002 kom EFTA-domstolen til at de norske reglene var i strid med EØS-avtalen (sak E-9/00). EFTA-domstolen la til grunn at regelverket favoriserte salg av øl (i hovedsak norskprodusert) på bekostning av rusbrus (stort sett importert), og at forskjellsbehandlingen ikke var tilstrekkelig egnet og nødvendig for å ivareta formålet om å fremme folkehelsen. Norge ble dermed stilt overfor valget mellom enten å flytte øl inn på Vinmonopolet eller åpne for salg av rusbrus i butikkene. Regjeringen valgte det siste alternativet og siden januar 2003 har rusbrus derfor vært tilgjengelig i norske dagligvarebutikker. Salget av rusbrus økte umiddelbart kraftig og var i 2003 mer enn tredobbelt så stort som i 2002, men ble deretter halvert igjen i 2004 etter hvert som nyhetens interesse gikk over. Konsumet av rusbrus har senere ligget noe høyere enn før 2003, men utgjør en svært liten del av det totale alkoholkonsumet.

Figur 17.7 I 2002 fastslo EFTA-domstolen at det var forskjellsbehandling at rusbrus måtte selges på Vinmonopolet, mens øl med samme alkoholinnhold kunne selges i butikk. Dermed måtte enten pilsen inn på Polet eller rusbrusen ut i butikkene. Stortinget valgte det siste.

Figur 17.7 Rusbrussaken

Reklameforbudet

I perioden 2003–2009 ble det generelle norske forbudet mot alkoholreklame utfordret for domstolene i den såkalte Vinforum-saken, som gjennom Markedsrådet, EFTA-domstolen, tingretten og lagmannsretten til slutt endte i Høyesterett, som i juni 2009 slo fast at forbudet ikke er i strid med EU/EØS-retten.

Den direkte foranledningen var en svensk sak anlagt av bladet Gourmet for svenske domstoler mot det svenske reklameforbudet. I en tidligere avgjørelse kom EU-domstolen til at et nasjonalt alkoholreklameforbud i utgangspunktet er en restriksjon på omsetning av varer (alkohol) og tjenester (reklame), men at dette kan tillates dersom det er legitimt begrunnet i hensynet til folkehelse og egnet og nødvendig for å oppnå dette. Den siste vurderingen overlot EU-domstolen (på vanlig måte) til svenske domstoler. I 2003 kom den svenske Marknadsdomstolen til at det generelle svenske reklameforbudet var i strid med EU-retten, og dette ble deretter delvis opphevet (for reklame for alkohol under 15 prosent i trykt skrift). Dagen etter at den svenske dommen falt, erklærte det norske bladet Vinforum at man nå ville søke å få opphevet det norske forbudet på samme måte. Bladet trykket deretter fire sider med vinreklame, og da dette ble erklært ulovlig av Helsedirektoratet ble saken bragt inn først for Markedsrådet og deretter domstolene. Underveis var den også innom EFTA-domstolen, som i sin rådgivende uttalelse gjentok EU-domstolens tolkning og lot den endelige vurderingen være opp til norske domstoler. Tingretten ga i 2006 Vinforum medhold. Men lagmannsretten og Høyesterett kom til at det norske generelle reklameforbudet er egnet og nødvendig for å ivareta hensynet til folkehelse, og følgelig ikke i strid med EU/EØS-retten.

Blant mye annet er saken et interessant eksempel på at det handlingsrom som EU/EØS-retten i dette tilfellet overlot til nasjonale domstoler kan bli ulikt vurdert i forskjellige land. I Sverige kom Marknadsdomstolen til at reklameforbudet var uforholdsmessig, mens norsk Høyesterett kom til at det var forholdsmessig. Forskjellene mellom de svenske og norske reglene var minimal, og EU/EØS-retten er ensartet på området. Det ulike utfallet kan følgelig bare forklares ved at domstolene i de to landene vurderte sakene ulikt. Resultatet er at det generelle norske alkoholreklameforbudet er i behold, mens det svenske delvis er opphevet.

Alkoholreklame i enhver form er med andre ord fortsatt forbudt i Norge, og det fremstår i dag som rettslig avklart og sikkert i forhold til EU/EØS-retten. Et annet spørsmål er alkoholreklame som kommer fra utlandet. Dette har lenge vært tillatt i trykt skrift, som et unntak fra det generelle forbudet. Videre forekommer reklame i utenlandske sendinger som kan tas inn i radio/fjernsyn, på nettet, osv. Et særlig spørsmål som oppstår her er såkalt «rettede» sendinger – som vil si sendinger fra utlandet på norsk rettet inn mot det norske markedet. I praksis vil det for Norges del først og fremst si TV3, som sender fra UK. Her er utgangspunktet at slike sendinger følger senderlandets lovgivning, og det er for eksempel grunnen til at TV3 sender gamblingreklame som er forbudt å sende fra Norge. Da EØS-avtalen ble forhandlet, klarte EFTA-statene imidlertid å få inn et unntak som ga rett til å stanse videreformidling av alkoholreklame i norske kabelnett. Dette unntaket har stått seg gjennom perioden fra 1992 og frem til i dag, og er grunnen til at TV3 ikke sender alkoholreklame. I 2007 vedtok EU imidlertid et nytt generelt direktiv om audiovisuelle medietjenester (AMT) som erstatter det gamle fjernsynsdirektivet, og som slår fast senderlandsprinsippet. Norske myndigheter trodde først at det ville være mulig å få videreført unntaket for formidling av alkoholreklame i bakkenettet, som ved tidligere anledninger, og helst utvide det til også å gjelde satellitt og det digitale bakkenettet. Det viste seg imidlertid at EU var langt mindre villig til å gi et slikt unntak enn tidligere, og til tross for aktivt norsk påvirkningsarbeid har det ikke vært mulig å rokke ved denne posisjonen. I november 2011 informerte utenriksministeren Stortinget om at man ikke hadde lyktes med å nå frem overfor EU, og at disse prosessene nå var i ferd med å avsluttes.

I likhet med andre vanskelige direktivsaker har også spørsmålet om å ta inn AMT-direktivet i EØS-avtalen trukket i langdrag, mens norske myndigheter har forsøkt å oppnå unntak. Direktivet ble vedtatt i EU i 2007 og har ennå ikke vært oppe i EØS-komiteen. Det kan imidlertid synes som om EU nå begynner å miste tålmodigheten og vil insistere på at saken tas opp til formell behandling. Når det skjer vil norske myndigheter ha valget mellom å reservere seg mot direktivet eller å godta det. Direktivet åpner imidlertid for bilateral kontakt med senderlandets myndigheter (her UK), og det har regjeringen signalisert at man vil forsøke. Dersom man ikke når frem, og godtar direktivet, vil det åpne for alkohol i rettede fjernsynssendinger fra utlandet. Men for kringkasting i Norge vil det ikke ha betydning.

En siste verserende alkoholrelatert sak som skal nevnes er spørsmål om gårdssalg. Lokale produsenter av alkohol (f. eks. sider) har i dag mulighet til å søke om skjenkebevilling, men kan ikke selge egenproduserte varer på stedet, og det har man lenge ønsket. Problemene fra myndighetenes side er at dersom man tillater dette, vil det kunne svekke konsistensen i norsk alkohollovgivning, og dermed risikere å undergrave den EØS-rettslige begrunnelsen for salgsmonopolet. Stortingsflertallet stemte derfor ned et forslag om å tillate gårdssalg av alkohol i 2010. Saken verserer imidlertid fortsatt, og regjeringen har lagt frem et forslag om å tillate salg alkohol til og med 4,7 volumprosent direkte fra produsent.

17.6.4 Indirekte påvirkning fra EU og gjennom EØS-avtalen

Ved siden av endringene i norsk alkoholpolitikk som har kommet som en følge av tilpasninger til EØS-avtalen berøres norsk alkoholpolitikk også indirekte av endringer i EU og i EUs medlemsland. Dette har ikke noe med EØS eller Norges tilknytning å gjøre, men inngår i rekken av ytre faktorer som påvirker rammene for norsk alkoholpolitikk.

Den viktigste indirekte påvirkningen på norsk alkoholpolitikk må sies å være presset mot det høye norske avgiftsnivået som har kommet som et resultat av EUs liberalisering av reglene for privatimport. I Norge har man, med unntak av en mindre økning i vinkvoten i 2006, bevart det restriktive kvotesystemet. Våre nordiske naboland, har imidlertid, etter en periode med overgangsordninger, måtte innføre de i praksis ubegrensede EU-kvotene for privatimport. Dette har i en periode ført til avgiftsnedsettelser både i Sverige, Danmark og Finland. Også i Norge har avgiftene blitt satt noe ned og vi har i de senere år sett en viss stabilisering med hensyn til avgiftsnivået i våre naboland. Fortsatt er det allikevel vesentlig prisforskjell på alkoholprodukter i Norge og i våre EU-naboland. I så måte må Norge så langt kunne sies å ha stått i mot prispresset i EU.

Figur 17.8 Alkoholavgifter i euro per januar 2010

Figur 17.8 Alkoholavgifter i euro per januar 2010

Kilde: Kommisjonen – Directorate General Taxation and Customs Union – Tax Policy, og Finansdepartementet (1 euro = 8 kroner).

Prisforskjellen på alkohol i Norge og i EU har imidlertid hatt store konsekvenser for privatimporten av alkohol. Spesielt grensehandelen til Sverige har økt kraftig siden Norge ble med i EØS. I takt med nordmenns økte reiseaktivitet, og da særlig med fly, har også taxfree-handelen økt markant. Mens taxfree-handel er avviklet innad i EU har Norge opprettholdt den for internasjonale reiser med fly og båt. Ordningen har også til en viss grad også blitt utvidet ettersom vinkvoten er blitt utvidet og det er åpnet for salg av taxfree-varer på flyplasser ved ankomst fra utlandet. Samlet sett står privatimporterte alkoholvarer i dag for en vesentlig del av det norske totalkonsumet og tallene for brennevin er spesielt høye. Ifølge beregninger fra Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) utgjør det uregistrerte forbruket av alkohol i Norge om lag en fjerdedel av totalkonsumet. Dette er høyt sammenlignet med andre europeiske land. Mens privatimporten og taxfree-handelen har økt etter at Norge ble med i EØS har imidlertid andre deler av det uregistrerte forbruket, som hjemmeproduksjon og smuglersprit, gått ned.

Norges tilknytning til EU, og især debatten om den norske monopolordningens forenlighet med EØS-regelverket, ser også ut til å ha bidratt til endringer i befolkningens holdninger til alkoholpolitikken. Oppslutningen om Vinmonopolordningen falt betraktelig gjennom 1990-tallet, og fra midten av 1990-tallet ønsket et flertall av den voksne delen befolkningen at man tillot salg av vin i dagligvarebutikker. Denne holdningsendringen har skapt et press mot Vinmonopolet som har drevet frem en rekke endringer i kundetilbudet. Den mest markante endringen har vært åpningen av nye utsalgssteder. Mens det i 1994 var 110 polutsalg i Norge, vil Vinmonopolet ved utgangen av 2011 ha 273 butikker. Vinmonopolet har i perioden også utvidet åpningstidene, innført selvbetjente butikker og utvidet sortimentet. Dette har bidratt til at Vinmonopolet i dag fremstår som langt mer kundeorientert enn tidligere. Moderniseringen av Vinmonopolet ser også ut til å ha endret folkemeningen, og i dag har monopolordningen igjen støtte fra et flertall av befolkningen.

Norske virksomheter har i dag også offensive næringsinteresser på alkoholområdet. Arcus-gruppen AS, som ble etablert i 1996 da deler av Vinmonopolets eneretter opphørte, er i dag Norges største totalleverandør av vin og brennevin, men også den største privateide vin- og brennevinsaktøren i Norden. Konsernet har siden etableringen opplevd stor vekst, ikke minst på grunn av en betydelig økning i eksporten. Mens salget av vin og brennevin utenfor Norge utgjorde om lag 15 prosent av omsetningen i 2003, var denne andelen på nær 60 prosent i 2009. Det er især markedene i Danmark, Sverige, Tyskland og USA som har blitt viktige for konsernet. Arcus-gruppen, som i hovedsak er eid av det svenske investeringsselskapet Ratos AB, hadde i 2009 driftsinntekter på omlag 1,5 milliarder kroner og 469 ansatte. Arcus-Gruppen har nytt godt av den markedsadgang EØS-avtalen sikrer i Europa, men selskapet har også møtt utfordringer, blant annet i form av manglende kjennskap til avtalen hos europeiske tollmyndigheter. Gjennom EØS-avtalen ble også norsk akevitt og vodka beskyttede geografiske betegnelser.

Samtidig med at Norge i økende grad har fått næringsinteresser knyttet til alkohol, deltar norske interesseorganisasjoner som kjemper mot alkoholens skadevirkninger i europeiske nettverk. Her søker de blant annet å vinne oppslutning om den norske og nordiske alkoholpolitiske modellen. Rusfeltets samarbeidsorganisasjon i Norge, Actis, har siden 1995 vært etablert med kontor i Brussel. Actis inngår i den europeiske sammenslutningen Eurocare som arbeider inn mot EU-institusjonene og EUs medlemsland for å styrke bevisstheten omkring alkoholforbrukets skadevirkninger, og for å fremme kunnskapsbaserte tiltak for å redusere disse. Norske aktører deltar også aktivt i Kommisjonens European Alcohol and Health Forum som ble etablert i 2007. Den restriktive norske alkoholpolitikken og norske erfaringer på alkoholområdet blir viet betydelig interesse i slike europeiske fora.

17.6.5 EUs og EØS-avtalens betydning for norsk alkoholpolitikk

Forholdet til EU/EØS har vært et sentralt element i norsk alkoholpolitisk debatt siden begynnelsen av 1990-tallet. I møtet mellom den strengt regulerte norske alkoholpolitikken og bestemmelsene for det indre marked lå det flere potensielt store konflikter. Et offentlig regulert omsetningssystem begrunnet i hensynet til folkehelsen ble satt opp i mot den frie bevegelighet av varer og tjenester og behovet for felles konkurranseregler og bekjempelse av monopoler og andre statlige handelshindringer. Til tross for dette potensielle motsetningsforholdet må norsk alkoholpolitikk sies å ha stått seg bra under EØS-avtalen. Norske myndigheter har aktivt forsvart de tradisjonelle alkoholpolitiske virkemidlene, og lyktes hva gjelder de viktigste av dem. Fortsatt har Norge et betydelig alkoholpolitisk handlingsrom innenfor rammene av EØS-avtalen til å føre en restriktiv politikk.

Det har vært et mål for norsk alkoholpolitikk å holde private næringsinteresser i størst mulig grad utenfor omsetningen av alkohol, og her har EØS-avtalen skapt utfordringer. Norge har måttet avvikle eksport-, import-, produksjons- og videresalgsmonopolet, og private aktører har sluppet til. Det er imidlertid lite som tyder på at dette i seg selv har bidratt til å øke konsumet i særlig grad. Salgsmonopolet, som ut ifra alkoholpolitiske hensyn må sies å være den viktigste delen av monopolordningen, er bevart. Vinmonopolet fremstår riktignok ganske annerledes i dag enn det gjorde da EØS-avtalen ble inngått, men det er først og fremst et resultat av nasjonale alkoholpolitiske valg, som ikke har noe med EU/EØS-retten å gjøre. Og ved at det har blitt flere utsalg og bedre butikker har monopolets oppslutning og legitimitet i befolkningen igjen styrket seg.

Det har vært en betydelig økning i norsk alkoholkonsum de to siste tiårene, men dette kan vanskelig tilskrives EØS-avtalen. Konkret skyldes det i stor grad økt vinforbruk og økningen har vært størst hos kvinner. Verken avviklingen av importmonopolet eller rusbrusens innpass i butikkene ser ut til å ha hatt stor innvirkning på totalkonsumet.270 Forbruket av alkohol er i stor grad knyttet til økonomisk vekst og det er rimelig å anta inntektsutviklingen i Norge har spilt en viktig rolle. Internasjonal påvirkning i form av nye, mer kontinentale, drikkevaner ser også ut til å ha påvirket forbruket. På tross av økningen er det norske alkoholkonsumet fortsatt blant de aller laveste i Europa, selv når man inkluderer det relativt høye uregistrerte forbruket.

Figur 17.9 Tallene omfatter registrert omsetning eller beskattet forbruk av alkohol i de respektive land. Det uregistrerte forbruk i form av hjemmeprodusert alkohol, turistimport og smuglervarer inngår ikke.

Figur 17.9 Årlig omsetning av alkohol, målt i liter ren alkohol per innbygger

Kilde: SIRUS rusmiddelstatistikk.

Som på mange andre politikkområder har det vært tendenser til en rettsliggjøring av alkoholpolitikken, ettersom både EFTA-domstolens og norske domstolers fortolkninger av bestemmelsene i EØS-avtalen har hatt stor betydning. Spørsmålet om forholdsmessighet av handelsrestriksjoner begrunnet i folkehelsehensyn har her stått sentralt. De rettslige fortolkninger har imidlertid kun i begrenset grad innskrenket mulighetene for å utforme alkoholpolitikken.

I den verserende saken om AMT-direktivet kan det se ut som om EU har blitt mindre innstilt på å imøtekomme norske ønsker om unntaksordninger. Samtidig er det ting som tyder på at hensynet til folkehelsen, herunder behovet for å begrense alkoholforbrukets skadevirkninger, vinner stadig større innpass i EU-retten. I 2004 fant EU-domstolen at et fransk forbud mot TV-reklame for alkohol var i strid med retten til å tilby tjenester, men at det likevel kunne forsvares ut i fra hensynet til folkehelsen.

Alkoholpolitikken har i de senere år også i økende grad kommet på dagsorden i både EU og andre internasjonale fora. Det nordiske alkoholpolitiske initiativet som Bondevik II-regjeringen initierte i 2004 kan ha bidratt til å dette. Initiativet søkte å belyse alkoholens skadevirkninger og skape et motpress mot det man så som et økende press fra EU mot den nordiske alkoholpolitikken, især på avgiftsområdet. Alkoholpolitikken var også et prioritert tema under EU-formannskapene til Sverige (2001, 2009) og Finland (1999, 2006).

Selv om det fortsatt er stor avstand mellom Norge og EU på alkoholområdet, er det i dag tegn til en viss konvergens. Dette ser man i forbruk og forbruksmønster, men også når det gjelder erkjennelsen av alkoholforbrukets skadevirkninger og omkostninger for samfunnet. Etter en politisk beslutning i 2001 presenterte EU i 2006 en egen alkoholstrategi. I 2010 fulgte WHOs 193 medlemsland opp og vedtok en global strategi for å redusere skadelig alkoholforbruk. I EUs alkoholstrategi slås det fast at skadevirkningene av alkohol utgjør et betydelig samfunnsproblem i EU, og at EU derfor skal bygge opp under medlemslandenes arbeid med å redusere disse. Strategien trekker frem en rekke prioriterte områder som blant annet, unge og ufødte barn, alkoholrelaterte trafikkuhell og alkohol og arbeidslivet. Tiltakene på EU-nivå er i første rekke knyttet til etablering av felles kunnskaps- og statistikkgrunnlag og utveksling av nasjonale erfaringer. Som et ledd i dette har kommisjonen nedsatt en Committee on National Alcohol Policy and Actions hvor Norge deltar som observatør. Foreløpig berører EUs alkoholstrategi i realiteten ikke regulering av tilgjengelighet og i liten grad pris. Kommisjonen har tidligere tatt til orde for en harmonisering av alkoholavgiftene i EU, men medlemslandene har til nå kun blitt enige om minimumssatser som er så lave at de i praksis ikke påvirker avgiftsnivået

Den største utfordringen for norsk alkoholpolitikk synes i dag å være på avgiftsområdet. Dette er en indirekte utfordring som ikke har noe med EØS å gjøre, men som skyldes utviklingen i nabolandene. På samme tid er det klart at økende grensehandel og taxfree-handel vil redusere alkoholavgiftenes effekt på konsumet. Det kan stilles spørsmål om endringene i våre omgivelser gjør det norske avgiftsnivået og tollfritaksregimet holdbart på lengre sikt, ettersom det fører til at Staten går glipp av betydelige alkoholavgiftsinntekter, og store summer forsvinner ut av landet i handelslekkasjer.

17.7 Tobakk

EU har vedtatt flere direktiver vedrørende tobakk som gjennom EØS-avtalen er innlemmet i norsk lov. Direktivene har som mål å tilnærme medlemslandenes regelverk hva angår fremstilling, presentasjon og salg av tobakksprodukter. EU-reglene ble i 2001 skjerpet og samlet i et tobakksdirektiv som ble gjennomført i norsk rett i 2003. Direktivet regulerer tillatt mengde av nikotin, tjære og kullos og stiller krav om helseadvarsler og innholdsdeklarasjon på alle tobakksprodukter. Tobakksdirektivet oppstiller også et forbud mot bruk av betegnelser som «light» og «mild». For EUs medlemsland innebærer direktivet også et omsetningsforbud for snus, men ble det gjort unntak for Sverige og Norge. Tobakksdirektivet medførte en skjerpelse av norsk regelverk på området, og i mange år var en av de mest synlige virkningene av EØS-avtalen for mange nordmenn at det under advarslene på sigarettpakkene sto en referanse til Rådsdirektiv 2001/37. Referansen er senere tatt bort, men fortsatt er det EU/EØS-retten som regulerer spørsmålet.

EU har også vedtatt forbud mot tobakksreklame.271 Forbudet omfatter all reklame på TV samt grensekryssende reklame i trykte medier, i radio og på internett. EU-regelverket begrenser også tobakksprodusenters muligheter til å sponse arrangementer. EU-regelverket har ikke påvirket det norske totalforbudet som anses å være enda mer restriktivt.

Videre har EU fastsatt minimumsavgifter på tobakk og i 2010 ble det vedtatt å øke disse frem mot 2014. Økningen vil ha stor betydning for avgiftsnivået i en rekke EU-land. Norge er ikke omfattet av EUs avgiftsharmoniseringen, og for tobakken del ville disse uansett ikke vært av betydning ettersom Norge har en av de aller høyeste tobakksavgiftene i Europa, som er mer enn fire ganger så høye som det nye minimumet i EU.

Tobakksrelaterte helseskader er ansett som et stort problem i EU og det anslås at om lag en tredjedel av EUs befolkning røyker og at 650 000 dødsfall i EU i året er tobakksrelaterte. Tobakk har kommet gradvis mer på dagsorden i EU og en rekke EU-land har nå innført røykeforbud på restauranter og puber, og obligatoriske billedadvarsler på tobakksprodukter. EU støtter forebyggende tobakksarbeid og røykeavvenning, blant annet under folkehelseprogrammet. EU har også selv arrangert egne kampanjer mot tobakksrøykning, og startet opp en ny kampanje rettet mot unge i 2011.

I 2010 innførte Norge et forbud mot synlig oppstilling av tobakksprodukter i butikk. Forbudet ble utfordret av tobakksprodusenten Philip Morris for Oslo tingrett, som sendte saken til EFTA-domstolen for en rådgivende uttalelse.272 Tobakksprodusenten hevder det norske forbudet mot synlig oppstilling av tobakksvarer i butikk innebærer en handelsrestriksjon i strid med EØS-reglene og bestrider dessuten den helsemessige effekten av et slikt forbud. Philip Morris fremhever at forbudet hindrer konkurranse og særlig adgangen til markedet for nye produkter og produsenter. Norske myndigheter er uenig i tobakkprodusentens vurdering og fikk støtte i sitt syn fra ESA og Kommisjonen. EFTA-domstolen ble av Oslo tingrett bedt om å svare på om forbudet innebærer en handelshindring i EØS-rettslig forstand, og i så fall om forbudet kan sies å være egnet og forholdsmessig av hensyn til folkehelsen.

I sin rådgivende uttalelse fra september 2011 erklærte EFTA-domstolen at forbudet mot synlig oppstilling utgjør en restriksjon på handel etter EØS-avtalens artikkel 11, dersom forbudet påvirker markedsføringen av produkter importert fra andre EØS-stater i større grad enn markedsføringen av importerte produkter som inntil nylig ble produsert i Norge. EFTA-domstolen lot det være opp til den nasjonale domstol å vurdere om forbudet har en slik virkning. På spørsmålet om restriksjonen kan rettferdiggjøres uttalte EFTA-domstolen at tiltaket synes egnet til å begrense forbruket av tobakk og derfor også egnet til å beskytte folkehelsen. Vurderingen av om det er forholdsmessig overlot EFTA-domstolen på vanlig måte til de nasjonale domstolene. Saken verserer fortsatt for Oslo tingrett.

Det var knyttet stor oppmerksomhet til EFTA-domstolens uttalelse ettersom denne forventes å få stor prinsipiell betydning, ikke minst for Island som innførte et forbud allerede i 2001 og for Storbritannia, Irland og Finland som nylig har vedtatt lignende forbud. Restriksjoner på oppstilling i butikk har også vært med i betraktningene i forbindelse med revisjonen av EUs tobakksdirektiv. Kommisjonen har nylig avholdt åpne høringer og et nytt direktivforslag forventes fremmet rund årsskiftet 2011/2012. Obligatoriske billedadvarsler, nøytral emballasje er blant tiltakene som vurderes i det nye direktivet. Norske myndigheter har kommet med innspill hvor det blant annet blir tatt til orde for å gjeninnføre kravet om kreftadvarsel på snusprodukter, som ble fjernet i forbindelse med forrige revisjon av tobakksdirektivet.

17.8 Avsluttende merknader

Velferdspolitikken er et område som i utgangspunktet er et nasjonalt anliggende i EU, der medlemslandene selv utformer sine mål, regimer og regler. Et viktig unntak er EUs sosiale dimensjon, som omfatter felles politikk og lovgivning om blant annet likestilling, arbeidsmiljø, arbeidstakerrettigheter, sosial dialog, velferdsrettigheter for innbyggere fra andre EU/EØS-land, samt helse-, miljø-, og sikkerhetskrav på produkter og tjenester. Et annet viktig unntak er at nasjonale velferdssystemer generelt må utformes på en måte som er forenlig med det indre markedets grunnleggende prinsipper, som i første rekke betyr at personer fra andre EU/EØS-land ikke kan forskjellsbehandles.

Utvalgets flertall medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckmann Finstad, Dolvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil understreke at Norges tilpasning til disse prinsippene i velferdspolitikken gjennom EØS-avtalen ikke har begrenset forutsetningene for en ambisiøs nasjonal velferdspolitikk, med fortsatt vekt på omfattende offentlige velferdssystemer, relativt små sosiale forskjeller og en stor grad av likestilling mellom kjønnene i arbeidslivet og samfunnet. Generelt har EU/EØS så langt hatt liten betydning for norsk velferdspolitikk. I den grad det er tale om en betydning, er det først og fremst at de samfunnsøkonomisk positive sidene ved samarbeidet har bidratt til det økonomiske grunnlaget for å opprettholde og videreutvikle velferdsstaten. I tillegg har norske borgere på enkelte områder fått noe økte velferdsrettigheter som følge av EU/EØS-retten. Samtidig har spesielt økt arbeidsinnvandring bidratt til å reise en debatt om utforming av noen av velferdsstatens ordninger.

Utvalget viser til at vi dette kapitlet har sett at Norge og de andre nordiske landenes inntreden i det indre markedet, i strid med manges forventninger, har falt sammen med en periode med kontinuitet, vekst og fornyelse i de nordiske velferdsstatene – både utenfor og innenfor EU. EØS-avtalen har ved å bidra til forutsigbare rammevilkår for norsk økonomi og politikk vært med å legge grunnlaget for de siste to tiårenes positive utvikling av velferd og «arbeid for alle», som er en avgjørende forutsetning for å motvirke økt sosial ulikhet og utstøting.

Utvalget vil understreke at grunnlaget for velferdens bærekraft avhenger av verdiskapingen og fornyelsesevnen i norsk økonomi og arbeidsliv. Olje og gass alene er ikke nok. Landets viktigste ressurs er befolkningens arbeidsvilje og humankapital. EØS-avtalen har, i kombinasjon med en vellykket nasjonal politikk og gunstige globale utviklingstrekk, vært med å legge grunnlag for en god balanse i arbeidsmarkedet og mellom velferdsstatens inntekts- og utgiftsside. Det økte tilskuddet av arbeidskraft fra det felles arbeidsmarkedet i EØS har de senere år bidratt til styrket verdiskaping, velferd og finansiering av velferdsytelsene. Samtidig legger den økte innvandringen press på våre velferdssystemer som ble utformet i en tid med vesentlig mindre migrasjon. Dette stiller – slik Velferds- og Migrasjonsutvalget pekte på – nye krav til utformingen av velferdsordningene og arbeidsmarkedspolitikken.

Utvalget har merket seg at økt arbeidsinnvandring fra EU/EØS-området kan være en del av svaret på å sikre en bærekraftig velferdsstat. Det forutsetter at yrkesdeltakingen blant arbeidsinnvandrerne opprettholdes, slik at man unngår økende belastninger på velferdsstaten.

Perioden 1994–2011 har vært preget av høy og stabil oppslutning om velferdsstaten både i Norge og i de nordiske EU-landene. Samtidig som velferdsstaten styres nasjonalt, har Utvalget merket seg at trygdekoordineringsregimet i EU/EØS sikrer vandrende arbeidstakere fra EU/EFTA lik rett til velferdsytelser i Norge og at en rekke kontantstønader kan eksporteres. Dette gjelder tilsvarende for norske borgere som tar opphold i andre EU/EFTA-land. Like velferdsrettigheter bidrar til at Norge fremstår som en trygg og attraktiv destinasjon for arbeidssøkere fra EU/EFTA, men kan også stille nye krav til utformingen av enkelte velferdsytelser.

Utvalget har merket seg at utsikter til økt kamp om knappe arbeidskrafts- og kompetanseressurser i de aldrende EU- og EØS-landene – spesielt i Øst – kan skape nye dilemmaer og konfliktlinjer i samarbeidet mellom sender- og mottakerland i EØS-området. Direktivet om pasientrettigheter åpner nye muligheter til eksport av behandling som ikke er høyt prioritert i norsk helsepolitikk til EU-land med lavere kostnader. Det kan gi økte inntektsmuligheter for helsevesenet i disse landene, men rommer også en viss risiko for uhensiktsmessig vridning i bruken av knappe helseressurser. Kombinert med økt utvandring av helsepersonell fra mange nye EU-land – blant annet til Norge og andre nordiske land – kan slike utviklingstrekk reise nye spørsmål om grensene for velferdsstatssolidaritet i Europa. For å motvirke uheldige effekter mener Utvalget at Norge bør vurdere mulighetene for samarbeid om utdanning av helsepersonell og utvikling av behandlingstilbud som kan være til fordel for både sender- og mottakerland innenfor rammene av EØS-avtalen.

Utvalgets flertall medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckmann Finstad, Dolvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Dag Seierstad, Tallberg og Aarebrot vil understreke at har merket seg at demografiske endringer, stigende forventninger i befolkningen, høyt kostnadsnivå og risiko for ustabilitet i valutakursen, samt økonomiske utviklingstrekk i omgivelsene, kan tilsi at balansen mellom velferdsstatens inntekter og utgifter også i Norge blir mer krevende å opprettholde i årene fremover, til tross for fortsatt høye inntekter fra olje og gass. En forutsetning for å lykkes med dette er at arbeidslivet i samspill med velferds- og utdanningsinstitusjonene evner å legge til rette for mest mulig likeverdig og varig inkludering av flest mulig i produktivt, verdiskapende arbeid. Velferdsmodellene i de nordiske land har institusjonelle trekk som har bidratt til å styrke samfunnets produktive kapasitet og gjort landene godt rustet til å håndtere omstillinger. Dette flertallet har imidlertid merket seg at det helserelaterte arbeidsfraværet i Norge har økt og at yrkesdeltakelsen blant mange i den voksende innvandrerbefolkningen er urovekkende lav. Kombinert med de demografiske endringene i befolkningen, er evnen til å takle disse nasjonale integrasjonsoppgavene trolig den største utfordringen for velferdsstatens bærekraft og legitimitet de kommende tiår.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at norsk helsevesen i hovedsak fortsatt er et nasjonalt anliggende, som i relativt liten grad berøres av EU/EØS-retten, selv om betydningen på noen områder har økt gjennom perioden 1992–2011. Dette er endringer som i all hovedsak har kommet norsk helsevesen til gode. Det gjelder særlig reglene om gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner som har bidratt til en nødvendig tilstrømning av leger og annet helsepersonell, både borgere fra andre EU/EØS-land og nordmenn som har tatt utdanning i utlandet. Norge har videre hatt fordel av skjerpete og mer detaljerte felles regler for kontroll med legemidler. Et bredt politisk flertall la i 1992 til grunn at de tidligere norske restriksjonene på feltet (det offentlige monopolet og behovsprøvingen) ikke lenger var egnet og nødvendig for å ivareta helse- og sosialpolitiske målsetninger, og at det kunne gjøres bedre gjennom lovgivning og tilsyn.

Dette flertall vil videre understreke at de nye reglene om refusjon for visse grensekryssende helsetjenester først og fremst må ses som en ny rettighet som vil komme norske pasienter til gode, og representerer en politisk avveining i medlemsstatene mellom legitime kryssende hensyn. I norsk rett og praksis er endringene allerede i hovedsak gjennomført, uten at dette kan ses å ha medført noen større konflikter. Videre vil Utvalgets flertall påpeke at det generelt synes å være en høy grad av samsvar mellom den helsepolitiske tenkningen i Norge og den som nå utvikles innenfor rammene av EU, og norske fagmyndigheter har i de senere år hatt nytte av økt europeisk samarbeid på feltet.

Utvalgets flertall viser videre til at Norge siden 1992 har vært tilknyttet EUs politikk og regler for å sikre likestilling og ikke-diskriminering, dels gjennom EØS-avtalen og dels gjennom frivillig tilpasning. Generelt har dette på enkelte områder innebåret forbedringer for likestillingsarbeidet og styrket rettsvernet mot diskriminering i Norge betraktelig. Norsk politikk og regelverk på området er videreført, og det er betydelig nasjonalt handlingsrom for den enkelte stat til å føre en aktiv politikk. Samtidig har tilpasningen til EU-retten på en del områder styrket diskrimineringsvernet i Norge. Hva gjelder likestilling mellom kvinner og menn er det gjennom EØS blant annet innført nye og strengere regler om sanksjoner (erstatning og bevisbyrde), samt forbud mot gjengjeldelse når noen tar opp en sak. Utviklingen av den norske likelønnsbestemmelsen har også blitt påvirket av EU-regelverket. Hva gjelder ikke-diskriminering mer generelt har den norske frivillige tilpasningen til EU-retten så langt særlig hatt praktisk betydning for spørsmålet om aldersdiskriminering, som tidligere ikke i særlig grad var regulert i norsk rett og der vernet nå er blitt bedre.

Utvalgets flertall viser til at det eneste klare eksempelet gjennom snart tjue år på at norske likestillingstiltak har vært i strid med EU/EØS-retten gjelder bruk av radikal kjønnskvotering som utelukkende åpner for kvinner i stillinger som ikke av særlige grunner må forbeholdes det ene kjønn. Moderat kjønnskvotering er ikke problematisk etter EU/EØS-retten.

Utvalgets flertall kan videre ikke se at det er faglig grunnlag for å hevde at tilpasningen til EØS-avtalen har hatt negativ innvirkning på norske kvinners stilling i arbeidsmarkedet. Sysselsettingsveksten blant kvinner har vært klart høyere enn blant menn i perioden, en langt større andel kvinner er sysselsatt i offentlig sektor og i hjemmemarkedsnæringer, arbeidsinnvandringen har hittil vært dominert av menn, og ledigheten blant kvinner er av forannevnte grunner også noe lavere enn for menn.

Utvalgets flertall viser videre til at norske fagmyndigheter, og det norske likestillingsombudet deltar aktivt i de mange nye nettverkene for samarbeid og politikkutforming på EU-nivå, og at dette synes å bli oppfattet som verdifullt både fra norsk side og fra EUs side. Flertallet mener at det er beklagelig at Norge som tredjeland ikke kunne oppnå plass i rotasjonsordningen til styret i EUs nye likestillingsbyrå og derfor valgte ikke å knytte seg til dette.

Utvalgets flertall viser til at alkoholpolitikken har vært et gjennomgående stridsspørsmål under EØS-avtalen helt fra den ble fremforhandlet tidlig på 1990-tallet og frem til i dag. På dette området har det vært iboende spenninger mellom en tradisjonell restriktiv norsk alkoholpolitikk og EU/EØS-reglene om fri flyt av varer og tjenester. Samtidig godtar EU/EØS-retten nasjonale restriksjoner så lenge de er legitimt begrunnet og forholdsmessige, og det er her fortsatt et betydelig nasjonalt handlingsrom.

Utvalgets flertall vil vise til at norske myndigheter på en har søkt å bevare og bruke dette handlingsrommet gjennom perioden 1994–2011, og i stor grad har lyktes med det. Herunder er de viktigste alkoholpolitiske virkemidlene – salgsmonopolet og det generelle reklameforbudet – forsvart med hell, og består fortsatt. Andre viktige virkemidler, som skjenkeregler og avgiftsnivå, faller utenfor EØS-rettens virkeområde og er ikke berørt av avtalen. På en rekke områder har Norge måttet endre alkohollovgivningen, men dette er i hovedsak endringer som ikke synes å ha hatt noen stor betydning for konsumet og folkehelsen. Gjennom perioden 1992–2011 har konsumet av alkohol i Norge steget kraftig, i første rekke for vin, men det skyldes i hovedsak forhold som ikke har noe med EU/EØS å gjøre, herunder økt velstand og sosiale og kulturelle endringer i drikkemønster.

Endelig vil utvalgets flertall vise til at EØS-avtalen også omfatter restriktive regler for tobakk, som på flere punkter har ført til skjerping av norsk lovgivning på området, blant annet hva gjelder advarsler på sigarettpakkene. Videre har norske myndigheter også her et bredt handlingsrom for ytterligere restriktive tiltak mot tobakk dersom man ønsker det, som senest illustrert høsten 2011 i EFTA-domstolens uttalelse i saken om det nye norske forbudet mot synlig oppstilling av tobakk i butikkene.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, mener EØS-avtalen har grepet inn i vår helsepolitiske handlefrihet på flere måter. Avtalen har ført til at Norge ikke lenger kan stille behovskrav ved godkjenning av nye legemidler, og eneretten til Norsk Medisinaldepot (NMD) på import og videresalg av legemidler er fjernet. Det var omstridt i det medisinsk-faglige miljøet fordi import- og grossistmonopolet var viktig for å ivareta helsepolitiske hensyn overfor en internasjonalt organisert og markedsstyrt farmasibransje med full kontroll over utviklingen og markedsføringen av nye medisiner. Bransjen var og er sterkt dominert av storkonsern som i kraft av sin markedsmakt har en fortjeneste vesentlig større enn noen annen industribransje. Internasjonale storkonsern har i dag kontrollen både over grossistleddet og apotekene i Norge og tar ut det alt vesentlige av fortjenesten på apotekleddet. Det er derfor ikke forbrukerne som har tjent på overgangen til en rent markedsrettet medisindistribusjon i Norge. Det er «fri-flyt-hensyn» og ikke helsepolitiske hensyn som drevet Frem pasientrettighetsdirektivet. EF-domstolen har ved flere anledninger satt regjeringene sjakk matt med dommer som skal sikre fri bevegelse av pasienter og helsetjenester. Direktivet vil på kort sikt ikke føre til vesentlige endringer i helsetilbudet rundt om i Europa, men det er i mange land betydelig bekymring for hva det vil bety for nasjonal styring av de helsepolitiske prioriteringene.

Dette medlemmet mener EUs regelverk for likelønn og likestilling i arbeidslivet ikke er vesensforskjellig fra det norske. Men viktige rammevilkår for kvinners hverdag endres når konkurransen i næringslivet skjerpes så kraftig som på det indre markedet til EU samtidig som arbeidsløsheten – både den registrerte og den skjulte – er så omfattende. Dobbeltarbeidet skjerper kvinnenes sårbarhet på arbeidsmarkedet. Trass i all formell likestilling har kvinner med omsorgsansvar i praksis mindre mulighet enn menn for aktiv jobbsøking, for omskolering, pendling og flytting. Alle europeiske samfunn har vært patriarkater med klare kvinneundertrykkende trekk. Det gjelder også det norske samfunnet og våre nabosamfunn i Norden. Mye tyder på at de nordiske patriarkatene er gir kvinner større handlingsrom enn patriarkatene ellers i Europa. Kvinner er mer enn menn avhengige av at uheldige virkninger av markedskonkurransen kan mildnes og motvirkes gjennom politiske tiltak. Kvinner har i tillegg hatt lettere for å vinne Frem gjennom partier og folkevalgte organ enn i næringsliv og næringsorganisasjoner. Siden EU i stor grad erstatter politikk med markedsløsninger, gir begge deler trangere vilkår for kvinners innflytelse i samfunnet. Likestillingslovgivningen til EU er stort sett ikke til hinder for at det kan utvikles en mer offensiv og effektiv likestillingspolitikk i Norge. Men forbudet mot å øremerke stillinger for kvinner viser at vi ikke har full handlefrihet på dette området.

Dette medlemmet mener den norske alkoholpolitikken er begrunnet i helse- og sosialpolitiske hensyn, og har som mål å begrense samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære. EUs alkoholstrategi vedtatt i 2006 uttrykker bekymring for problemene, men EU har til nå ikke gjort noe for å redusere forbruk og skader. Det viktigste virkemidlet, en reduksjon av totalkonsumet, er det ingen tegn til at EU går inn for. Med de sterke næringsinteresser som er knyttet til alkohol i mange EU-land, kan vi neppe regne med at dette vil endres i overskuelig Fremtid. Forsøk på å harmonisere alkoholavgiftene har foreløpig bare ført til minimumssatser som er så lave at de i praksis ikke påvirker avgiftsnivået. Den viktigste påvirkningen på norsk alkoholpolitikk er presset mot det norske avgiftsnivået på grunn av EUs liberalisering av reglene for privatimport. Våre naboland har måttet innføre kvoter for privat import som i praksis er ubegrensede. De store kvotene har ført til betydelige avgiftsnedsettelser i Sverige, Finland og Danmark. Den økte grensehandelen dette medførte, var begrunnelsen for avgiftsreduksjoner på vin og brennevin i Norge i 2001–2, noe som umiddelbart økte forbruket i Norge med over 10 prosent.

18 Distrikts- og regionalpolitikk

18.1 Hovedtrekk

I Norge som i EU er det i utgangspunktet den enkelte stat som fastlegger de grunnleggende rammene for forholdet mellom sentrum og periferi og mellom sentrale, regionale og lokale myndigheter. Organiseringen av regional- og lokalforvaltningen, antallet regioner og kommuner, fordelingen av byrder og oppgaver, omfanget av økonomiske overføringer, grad av lokalt selvstyre og en rekke andre forhold er i prinsippet nasjonale anliggender. Hver enkelt stat har sin egen struktur og sin egen nasjonale distrikts- og regionalpolitikk som den selv utformer.

Samtidig har EU stor betydning for den nasjonale distrikts- og regionalpolitikken. EU øver innflytelse på flere måter: For det første har EU gradvis utviklet en felles regionalpolitikk, som et supplement til hver enkelt medlemsstats politikk på området. Gjennom strukturfondene blir det foretatt store økonomiske overføringer til svakerestilte regioner. Strukturfondene krever nasjonal og regional medvirkning og egeninnsats, noe som gjør at EU legger føringer på hvordan medlemsstatenes midler blir brukt. Den felles politikkutformingen på EU-nivå setter også standarder og tjener som inspirasjon på nasjonalt og regionalt nivå. Dessuten er regionene til en viss grad trukket med i beslutningsprosessene i Brussel.

For det andre har EUs generelle regler om de fire friheter, statsstøtte og offentlige anskaffelser en klar betydning for medlemsstatenes distrikts- og regionalpolitikk. De skal skape like konkurransevilkår og motvirke favorisering eller diskriminering på nasjonalt grunnlag. De generelle reglene setter rammer for hva myndighetene kan foreta seg, og de kan ofte ha vel så stor betydning for lokale myndigheter som sentrale.

For det tredje skaper det indre marked i seg selv effekter som påvirker de romlige fordelingsmønstrene, og dermed grunnlaget for medlemsstatenes distrikts- og regionalpolitikk. Det indre marked har betydning for handel, investeringer og konkurranseforhold, og etableringen av et felles arbeidsmarked i EU har for eksempel hatt store distriktspolitiske konsekvenser.

EØS-avtalen omfatter ikke EUs regionalpolitikk. Norske regioner får ikke midler fra strukturfondene i EU, og de har heller ikke noen rolle i EUs beslutningsprosesser. Norge har likevel fra 1996 gradvis knyttet seg tettere opp mot den mykere delen av EUs regionalpolitiske politikkutforming, i første rekke gjennom de såkalte Interreg-programmene, men etter hvert også på andre måter. Norsk distriktspolitikk påvirkes videre fullt ut av det generelle regelverket for de fire friheter, statsstøtte, offentlige anskaffelser m.m. Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i det indre marked, og dette skaper de samme muligheter og legger de samme begrensninger på norske regioner og kommuner som i EU-statene.

Betydningen av EØS-avtalens generelle regler har vist seg å være stor og økende for norsk distrikts- og regionalpolitikk og for norske kommuner og fylkeskommuner i perioden 1994–2011. Betydningen gjør seg gjeldende generelt og i konkrete enkeltsaker – direkte og mer indirekte. EØS-relaterte spørsmål utgjør etter hvert en betydelig del av saksmengden både i Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og i de enkelte kommuner og fylkeskommuner.

Den mest synlige og politisk krevende siden av dette har vært EØS-reglene om offentlig støtte, eller «statsstøtte» som det misvisende kalles, siden det gjelder støtte fra alle offentlige etater både sentralt og lokalt. For det første legger disse reglene visse begrensninger på statlige støtteordninger til private virksomheter i distrikter og kommuner.273 Den store saken her har vært striden om den differensierte arbeidsgiveravgiften, som har gått i mange faser helt fra 1995 og til i dag, men der resultatet er at ordningen fortsatt er i behold, i noe justert form. Det har også vært mange andre saker om statlige støtteordninger med distriktspolitisk profil, herunder om industrikraft, miljøstøtte, transportstøtte, støtte til små og mellomstore bedrifter m.m. For det andre begrenser reglene kommunenes egne muligheter til å støtte lokalt næringsliv gjennom tilskudd, garantier, salg av eiendom under markedspris og på andre måter. Det har gjennom årene vært mange omstridte saker. Men hovedbildet er at handlingsrommet etter EØS-avtalen for regionale og lokale støtteordninger er betydelig, og samlet støttenivå medregnet den differensierte arbeidsgiveravgiften har ikke gått ned.

En annen sentral del av EØS-avtalen er reglene om offentlige anskaffelser, som ikke bare gjelder for statlig etater, men også for de 19 fylkeskommunene, 429 kommunene og alle underliggende etater. For kommuner flest er dette den mest praktiske og synlige siden av EØS, som de må forholde seg til hver dag. Reglene om offentlige anskaffelser har hatt en rekke positive sider for kommune-Norge. De har ført til besparelser og bedre innkjøpsrutiner, fremmet økonomisk aktivitet på tvers av kommunegrenser og motvirket misligheter. Samtidig er regelverket svært detaljert, og det oppleves som firkantet, formalistisk og kronglete av mange kommuner, særlig de som har begrenset administrativ kapasitet. Dette har ført til atskillig kommunal kritikk mot det man ser som detaljstyring gjennom EØS. Kritikken er bare delvis treffende, siden de fleste kommunale anskaffelser faller under EØS-tersklene, slik at kravet til konkurranseutsetting ikke skyldes EØS, men utfyllende regler gitt av norsk lovgiver.

Videre har EØS-avtalens generelle regler om de fire friheter stor betydning for kommunal og regional sektor og innebærer både nye muligheter og nye begrensninger. Mulighetene ligger særlig i den økte aktiviteten som kan følge av reglene, med handel, tjenesteyting, etableringer osv. Også for distrikts-Norge har den viktigste konsekvensen av EØS-avtalen antakelig vært etableringen av et felles arbeidsmarked og utvidelsene av dette i 2004, som har bidratt vesentlig til å sikre tilgang på arbeidskraft til lokal helsesektor, bygg og anlegg, landbruk, fiskeri og andre viktige distriktsnæringer. Begrensningene ligger i at offentlig reguleringer og aktivitet (også kommunal) må utformes og praktiseres på en måte som ikke strider mot de fire friheter. Det vil si at de ikke må virke på en diskriminerende måte eller skaper EØS-stridige restriksjoner. Dette har i praksis kommet opp på mange forskjellige måter og har i varierende grad påvirket flere tradisjonelle distriktspolitiske virkemidler. Noen har det vært nødvendig å fjerne eller justere, men de fleste er videreført. Igjen er hovedbildet at EØS-retten setter grenser, men at den gir et relativt vidt handlingsrom.

Norge deltar ikke i den delen av EUs regionalpolitikk som består av økonomiske overføringer til svakerestilte områder gjennom strukturfond og andre ordninger for å sikre økonomisk og sosial utjevning i Europa.274 Samtidig bidrar Norge til dette på sin måte gjennom EØS-midlene.275 Kriteriene for tildeling fra strukturfondene vil også indirekte ha en viss betydning for hva slags former for norsk distriktsstøtte som anses forenlige med EØS-avtalen.

Den mer generelle tenkingen og utviklingen av distrikts- og regionalpolitikken i EU er norske aktører derimot knyttet opp til. I EU har det i de siste tjue årene vært en utvikling i retning av et «regionenes Europa», som i perioder har vært sterk, selv om presset i de senere årene synes å ha avtatt.276 Målet har vært å styrke det regionale styringsnivået, gjerne på bekostning av det nasjonale. I store deler av Europa har det vært en bevegelse i retning av økt regionalt selvstyre. En egen Regionkomité er også etablert i EU, og de fleste regioner har gjennom EU-samarbeidet fått en «utenrikspolitisk» side. De fleste har dessuten opprettet egne kontorer i Brussel som arbeider for å fremme regionalt samarbeid og regionale interesser.

Norske aktører har i noen grad latt seg inspirere av denne økte regionaliseringen i Europa. Norske regioner har gjennom EØS-avtalen fått en internasjonal dimensjon, og mange kommuner og fylkeskommuner er engasjert i forskjellige sider av EU-samarbeidet. En hjørnestein i dette er Norges deltakelse i EUs regionale programsamarbeid – Interreg. Norge kom inn i Interreg allerede i 1996, uten noen egentlig politisk behandling av saken, og uten at det ble inngått noen formell rammeavtale for samarbeidet. Norske myndigheter ba om adgang, og EU samtykket, forutsatt at Norge dekket sin del av regningen. Siden den gang har Interreg utviklet seg til å bli et omfattende programsamarbeid og en ikke ubetydelig del av norsk regionalpolitikk. For tiden deltar Norge i 11 Interreg-programmer. I tillegg deltar Norge i et grenseregionalt samarbeid med Russland innenfor rammen av EUs nabo- og partnerskapsinitiativ.

Også på andre måter har norske myndigheter sentralt og lokalt orientert seg mot de regionalpolitiske prosessene i EU. De fleste norske regioner har etablert egne kontorer i Brussel, og en egen regionkomité er etablert i EFTA/EØS etter forbilde fra EU. Norske aktører følger med på politikkutformingen i EU, og de påvirkes av EU i sin egen tenkning om distrikts- og regionalpolitikk. Samtidig har ikke denne økte regionale bevisstheten så langt ført til at norske myndighetene har ønsket å gjennomføre noen omfattende regionalisering av den norske forvaltningsstrukturen.

Den norske tilknytningen til Interreg og annen norsk tilstedeværelse og deltakelse i de regionalpolitiske prosessene i EU synes å være politisk ukontroversiell. Det har vært få prinsippdiskusjoner rundt dette, og så langt Utvalget kjenner til ingen store dissenser gjennom årene om de relativt betydelige bevilgningene som har vært gitt til dette formålet. Samarbeidet med EU er godt synlig i mange norske kommuner og fylkeskommuner, men svært lite fremme i den alminnelige norske europadebatten.

Det må sondres mellom distrikts- og regionalpolitikk og hvilken utvikling som faktisk finner sted i distrikter og regioner. Den regionale utviklingen påvirkes av offentlig politikk, men den blir også påvirket av mange andre faktorer – økonomiske, demografiske, sosiale, kulturelle, teknologiske m.m. – som normalt er langt viktigere. I denne utredningen ser vi på betydningen av EØS og andre avtaler med EU for norsk distriktspolitikk i vid forstand, som omfatter både sentrale myndigheters politikk og kommunesektorens politikk for lokal og regional utvikling. I noen grad vil vi også berøre faktisk regional og lokal utvikling, men det er et langt bredere tema, som det innenfor rammene av utredningen ikke har vært mulig å ta opp i sin fulle bredde, og der betydningen av EØS og andre avtaler med EU er vanskelig å skille ut og måle for seg.

Regionalpolitikk blir i norsk sammenheng vanligvis definert som offentlig innsats for å utvikle vekstkraftige regioner og sikre likeverdige levekår i alle deler av landet. Regionalpolitikken er opptatt av de romlige fordelingsmønstrene og omfatter i prinsippet alle næringer og sektorer. Distriktspolitikken utgjør den delen av regionalpolitikken som særskilt tar sikte på å løse problemer i områder med lav økonomisk vekst, lange avstander til større markeder, ensidig næringsstruktur og stagnasjon eller nedgang i folketallet. Det skilles ofte mellom en smal og en bred politikk på feltet. Den smale politikken omfatter de støtteordningene og virkemidlene som i statsbudsjettene er øremerket distriktsutbygging eller regional utvikling.277 Den brede politikken omfatter alle de andre områdene der geografiske hensyn på en eller annen måte er bygd inn. Typiske eksempler er landbrukspolitikk, fiskeripolitikk, samferdselspolitikk, utdanningspolitikk, helsepolitikk og kommunal inntektspolitikk. Legger vi til øvrige former for offentlig politikk som ikke tar spesielle regionale eller distriktspolitiske hensyn, men som likevel har slike konsekvenser, blir den samlede politikken enda mer omfattende. I det følgende vil vi benytte en slik vid definisjon av distrikts- og regionalpolitikk som samlebetegnelse, og ikke bruke plass på de finere begrepsmessige nyansene.

Grunnspørsmålet i det følgende er hvilken betydning EØS-avtalen og andre former for samarbeid med EU har hatt for norsk distrikts- og regionalpolitikk og regional utvikling i Norge i perioden 1992–2011. Dette er et tema som har vært relativt lite forsket på. Det foreligger ingen samlet oversikt og vurdering av hva Norges EU-tilknytning har betydd i et regionalt utviklingsperspektiv. Vi har derfor søkt å sammenstille tilgjengelig materiale, men dette er på mange måter ufullstendig, og noen grundig egen forskning på feltet har det ikke vært rom for med utvalgets ressurser. Et generelt problem ved denne typen kartlegginger er også at det kan være vanskelig å si hva som skyldes påvirkning fra EU, og hva som henger sammen med globale utviklingstrekk eller uavhengige prosesser på nasjonalt nivå.

18.2 Distrikts- og regionalpolitikken ved starten av EØS 1991–94

18.2.1 Regionalpolitikken i EF ved inngangen til 1990-tallet

Da EØS-prosessen kom i gang på begynnelsen av 1990-tallet, hadde EF for lengst begynt arbeidet med å utvikle en regionalpolitikk på fellesskapsnivå. Allerede i Romatraktaten fra 1957 var det inntatt regionalpolitiske målformuleringer, men regionalpolitikken ble lenge overlatt til medlemsstatene. Det var først i 1975, etter at Storbritannia, Irland og Danmark var kommet med, at EF fikk en eksplisitt territoriell omfordelingspolitikk. Dette året ble Det europeiske fondet for regional utvikling etablert. Videre ble det satt opp et eget generaldirektorat i Kommisjonen for regionale spørsmål.

Innsatsen ble trappet kraftig opp mot slutten av 1980-tallet i forbindelse med Enhetsakten og etableringen av det indre marked. Bakgrunnen var den skjerpede konkurransen og de økte regionale ulikhetene som det ble antatt at markedsintegrasjonen ville føre med seg. Det ble dermed viktig å unngå at det ikke bare var de sterkeste bedriftene og mest sentrale regionene som fikk høste gevinsten. Flere av medlemslandene stilte krav om en forsterkning av den felles regionalpolitikken. Samtidig var Kommisjonen opptatt av å forhindre at nasjonale myndigheter trappet opp sin støtte for å beskytte egen industri og at det utviklet seg en subsidiekonkurranse mellom regioner med sikte på å tiltrekke seg etableringer og investeringer utenfra. I 1988 ble flere fond slått sammen og bevilgningene økt. Det ble også trukket opp nye retningslinjer for planleggingen og implementeringen av innsatsen, der hovedprinsippene var konsentrasjon, addisjonalitet, programmering og partnerskap.

Den felles regionalpolitikken omfattet nå på den ene siden EFs egne støtteordninger for regional utvikling og omstilling, først og fremst representert ved strukturfondene. På den andre siden omfattet den et overordnet regelverk, som satte rammer for den regionalstøtten som de enkelte medlemsstatene kunne gi på egen hånd. For selv om EF ble en større bidragsyter til regional utvikling, var det fortsatt medlemsstatene som sto for det meste av den regionalpolitiske innsatsen.

18.2.2 Norsk distrikts- og regionalpolitikk ved inngangen til 1990-tallet

Distrikts- og regionalpolitikk var ved inngangen til 1990-tallet et sentralt politikkområde i Norge. I 1989 mente 59 prosent av velgerne at dette var ett av de tre viktigste politiske saksfeltene, som var utslagsgivende for deres stemmegivning.278 Distriktspolitikken var blitt institusjonalisert på 1960-tallet med egne organer og virkemiddelordninger. Systemet ble skapt i en tid preget av høy økonomisk vekst og sterk tiltro til statlig planlegging, styring og omfordeling. De økonomiske nedgangstidene på 1970-tallet endret forutsetningene. Det ble først gjort forsøk på å berge eksisterende arbeidsplasser gjennom statlige redningsaksjoner og en aktiv motkonjunkturpolitikk, men politikken førte til store økonomiske underskudd og ble etter hvert oppgitt. Tiltroen til at staten kunne styre utviklingen og drive en planmessig distriktsutbygging, ble svekket.

Utover på 1980-tallet ble distriktspolitikken gradvis lagt om. Det ble nå satset på næringsmessig nyskaping og omstilling. Nye virkemidler ble introdusert for å fremme bedriftsutvikling, innovasjon og et tettere samspill mellom forskning og næringsliv. For å gi bedriftene bedre tilgang på kompetanse, ble det opprettet nye forskningsstiftelser og kompetansesentra i distriktene. Det var også en økende interesse for fleksible småbedrifter og nettverkssamarbeid.

Da EØS-forhandlingene startet tidlig på 1990-tallet, var norsk distrikts- og regionalpolitikk derfor på mange måter i en brytningstid. Det gamle apparatet, som var skapt for statlig regissert industriutbygging, var i stor grad beholdt. Det samme gjaldt de fleste av virkemidlene. Men det viktigste nå var å mobilisere ressurser, ideer og skaperevner nedenfra. Den statlige politikken var også blitt mer næringsnøytral. Innsatsen skjedde i økende grad gjennom programmer rettet mot antatte vekstbransjer eller strategiske målgrupper, slik som IT, havbruk, privat tjenesteyting og kvinner. Dette var en type distriktspolitikk som passet langt bedre til EU/EØS enn den som tidligere var blitt ført.

18.2.3 Regionalpolitikken i Norge versus EU

Tidlig på 1990-tallet var det både likhetstrekk og forskjeller mellom den norske regionalpolitikken og den regionalpolitikken som EF hadde etablert. Et felles kjennetegn var at den representerte en politikk for vekst og utjevning. Den skulle primært stimulere de økonomiske vekstforutsetningene i de mest tilbakeliggende områdene gjennom en omfordeling fra de sterkeste regionene. De viktigste virkemidlene var gunstige lån, garantier og tilskudd. Det ble operert med støttekart som fastla soner for ulike støtteformål og graderte satser for maksimalstøtte. I EU var det regelverk både for bevilgningene på fellesskapsnivå og for den nasjonale regionalstøtten som medlemsstatene kunne gi.

Det regionale problembildet var imidlertid forskjellig. I EF var det betydelige forskjeller mellom de rikeste og de fattigste regionene. Strukturfondene omfattet derfor i første rekke områder med lav inntekt og store arbeidsmarkedsproblemer. BNP per innbygger og ledighetsprosent var de viktigste støttekriteriene. I Norge var det derimot geografi og demografi som ble vektlagt. Forskjellene i levekår og sysselsetting hadde minsket, men Norge var fortsatt et langstrakt land med spredt bosetting og lav befolkningstetthet. Kun hovedstadsområdet utgjorde et større senter på nivå med de større bysentraene i Europa. Distriktspolitikken tok derfor sikte på å kompensere for ulempene som følge av lav befolkningstetthet, store avstander til større sentra og små lokale markeder. Hovedmålsettingen var å opprettholde bosettingsmønsteret. I EF var befolkningstettheten ti ganger høyere enn i Norge, og ikke-sentral beliggenhet ble ikke oppfattet som noe fremtredende problem. Mens den felles regionalpolitikken i EF handlet om regional konvergens og strukturproblemer, handlet den norske politikken således mer om permanente avstands- og størrelsesproblemer.

Innsatsprofilen var også forskjellig. I EF gikk mye av støtten til infrastruktur, yrkeskvalifisering og opplæring, noe som i Norge ble finansiert over andre budsjettposter. I Norge gikk en større andel av distriktsstøtten til bedrifts- og næringsrettede formål. I tillegg var det utviklet både personrettede, kommunerettede og kompetanserettede virkemidler.

18.2.4 Regionalpolitikkens plass i EØS-avtalen

I innledningen til EØS-avtalen heter det at avtalepartene «er overbevist om nødvendigheten av å bidra til, ved gjennomføringen av denne avtale, å minske de økonomiske og sosiale forskjeller mellom regionene». Distrikts- og regionalpolitikken ble likevel ikke viet oppmerksomhet som et eget politikkområde under EØS-forhandlingene. Forhandlingene dreide seg om EFTA-landenes innlemmelse i EFs indre marked, og regionalpolitikken ble behandlet som en del av statsstøtteproblematikken.

På statsstøttefeltet var den norske forhandlingsposisjonen at det måtte skaffes rom for den eksisterende distriktsstøtten innenfor EØS-avtalen. I målene for EØS-prosessen, som ble konkretisert av regjeringen Syse høsten 1989, var ett av punktene å «sikre høyere standarder og ambisjoner på det sosiale og distriktspolitiske området, samt i miljøvernarbeidet». Siden EF tok utgangspunkt i lavt inntektsnivå og høy arbeidsløshet, mens de nordiske landene vektla spredt bosetting, krevde EFTA-landene å få inn i avtaleteksten at lav befolkningstetthet skulle være et selvstendig og likeverdig kriterium ved fastsettelsen av det regionalpolitiske virkeområdet. Dette fikk man delvis gjennomslag for i form av en felleserklæring til avtalen, som åpnet for at lav befolkningstetthet skulle telle med når det gjaldt fastsettelsen av områder som var berettiget til regionalpolitisk støtte.279

På denne bakgrunn ble det i proposisjonen om EØS-avtalen slått fast at «Norge kan videreføre hovedlinjene i dagens distriktsstøtte innenfor EØS».280 Ingen enkeltordninger innenfor regionalstøtten eller de andre statsstøtteområdene hadde imidlertid vært gjenstand for forhandlinger eller godkjenning, og det ble opplyst at EFTAs overvåkningsorgan (ESA) skulle vurdere både virkeområdet for distriktsstøtten og de enkelte virkemidlene. Det ble heller ikke gjort noen kobling mellom distriktspolitikken og andre viktige deler av EØS-avtalen, slik som de alminnelige fire friheter og reglene om offentlige anskaffelser.

Debatten om norsk distriktspolitikk fortsatte etter at avtaleteksten var blitt kjent. Standpunktene var sprikende. Nei til EF hevdet at regjeringen feilinformerte når den forsikret at norsk distriktspolitikk i all hovedsak kunne videreføres. Det ble sagt at avfolkingen fra distriktene ville skyte fart på grunn av at Norge ville miste muligheten til å bruke en rekke distriktspolitiske virkemidler. Det gjaldt særlig den differensierte arbeidsgiveravgiften, som var det tyngste virkemidlet. Andre var mer bekymret for hva som ville skje dersom Norge ikke inngikk EØS-avtalen. Det ble pekt på at utviklingen internasjonalt gikk i retning av at handelsblokker og store land rettet handelspolitiske våpen mot konkurrenter som brukte statsstøtte og andre tiltak for å favorisere sin industri. Her ville EØS-avtalen gi Norge en avtalefestet rett til å gi statsstøtte ut fra regionalpolitiske mål, og dermed en garanti mot sanksjoner fra EF.Andre igjen mente at EØS-avtalen var bra fordi den ville begrense norske politikeres muligheter for å kaste bort penger på unyttig distriktsstøtte.

Da Stortinget i mai 1992 diskuterte Brundtland-regjeringens distriktspolitisk redegjørelse, ble det i stor grad et oppgjør om EØS-avtalens konsekvenser for distrikts-Norge. Enkelte av opposisjonspartiene beskyldte regjeringen for å bygge ned landbruk og fiskeri, redusere den nasjonale investeringsstøtten og fjerne den differensierte arbeidsgiveravgiften. Regjeringen fremholdt at det ikke kunne være noe mål å bevare alle ordninger nøyaktig som de var, men at den fortsatt ville føre en offensiv distriktspolitikk. Når det gjaldt den differensierte arbeidsgiveravgiften, ble det understreket at denne var en del av skatte- og avgiftspolitikken og derfor ikke en del av EØS-avtalen.

EØS-avtalen ble godkjent av Stortinget i oktober 1992. Verken i komitéinnstillingen eller i debatten var de distriktspolitiske støtteordningene et sentralt tema.281 Komitéleder og saksordfører Gunnar Skaug tok likevel distriktspolitiske argumenter i bruk for avtalen:

«For distriktene har EØS-avtalen spesiell betydning. Stikk i strid med hva motstanderne hevder, er det distriktene, ikke minst kystdistriktene, som har mest å tjene på EØS. Det er her de ligger, mange av de eksportorienterte bransjene hvor vi har våre konkurransefortrinn. Jeg tenker på smelteverk og kraftkrevende industri, petrokjemisk industri, skipsbygging, skipsutstyr og annen maritim industri, skogbruk, treforedling, møbelindustri, mekanisk industri, fiske og fiskeforedling. Felles for alle disse sektorene er at de lever av å produsere og selge produktene, at en betydelig del av salget skjer utenfor landets grenser, og at muligheten for vekst, fremgang og økt sysselsetting er avhengig av stabile og gode vilkår i forhold til markedene i Europa».

Blant EØS-motstanderne var det særlig de distriktspolitiske virkningene av EUs liberaliseringspolitikk som ble berørt. Det dreide seg ikke så mye om statsstøtteregelverket som om hva avtalen ville bety for styringen av norsk oljevirksomhet, kontrollen over fiskeressursene, eierskapet til fiskeflåten samt faren for «sosial dumping». Den differensierte arbeidsgiveravgiften ble også kommentert. Det offisielle norske standpunktet var at siden EØS-avtalen ikke berørte skatte- og avgiftspolitikken, så ble heller ikke denne ordningen berørt. Dette synspunktet var omstridt, og i debatten var det stortingsrepresentant Anders Aune fra Finnmark, for øvrig EØS-tilhenger, som klarest målbar tvilen:

«Riktig nok omfatter ikke avtalen skatte- og avgiftspolitikken når det gjelder harmonisering av disse reglene mellom landene, men det må være ganske klart at avtalen omfatter skatter og avgifter hvis disse innebærer en statsstøtte som kan ha vesentlig betydning for konkurransevilkårene i EØS-området (…) Jeg tror det er nødvendig at Regjeringen vurderer disse spørsmålene nøyere.»

18.2.5 Distriktspolitiske avklaringer under EU-forhandlingene i 1993–94

Under EU-forhandlingene i 1993–94 var distriktspolitikk generelt og regionalstøtte spesielt et viktig tema. Det var omfattende forhandlinger om hvordan Norge skulle passes inn i EUs ordninger for felles regionalstøtte, og om hvilke norske regioner som i så fall skulle være berettiget til støtte. Videre var det også forhandlinger om hvilke kriterier som skulle gjelde for hva slags regionalstøtte norske myndigheter selv skulle ha adgang til å gi. Detaljene i dette faller utenfor rammen av denne utredningen.

Figur 18.1 I 1994 malte en bonde på Vang i Valdres et bilde på låveveggen sin av Gro Harlem Brundtland som melket norsk landbruk for å fylle EU-bøtta. Bildet ble et kjent symbol, og solgte over 24000 t-skjorter, 2400 caps, 5000 pins, 15000 postkort og 3000 klistremerker.

Figur 18.1 Låveveggen

EU-forhandlingene på dette punktet fikk imidlertid også betydning for den senere tolkningen og praktiseringen av EØS-avtalen. Under forhandlingene insisterte Finland, Norge og Sverige på at spredt bosetting måtte være et selvstendig støttekriterium for tillatt nasjonal regionalstøtte. Dette fikk de gjennomslag for, og det ble tatt inn i Kommisjonens nye retningslinjer for regionalstøtte sommeren 1994 og har vært der siden. I fylker med en befolkningstetthet på mindre enn 12,5 innbyggere per kvadratkilometer kunne det gis både investeringstilskudd og transportstøtte på visse vilkår. Ni av 19 norske fylker oppfylte vilkåret. Norge fikk også aksept for å videreføre ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift som en indirekte transportstøtte. For alle ordningene ble det lagt inn en overgangsperiode på to år. ESA la så dette til grunn i sin senere praktisering av støttereglene under EØS.

18.3 EØS-avtalen som ramme for norsk distrikts- og regionalpolitikk

18.3.1 Oversikt

EØS-avtalen setter rammer for statlig reguleringer og tiltak på det distrikts- og regionalpolitiske området, og den setter også rammer for kommunenes og fylkeskommunenes egen virksomhet. Som ramme virker avtalen både muliggjørende og begrensende. Den åpner og tilrettelegger for nye aktiviteter, men den legger også føringer, skaper terskler og setter restriksjoner. Rammene følger av hele EØS-avtalen; det vil si av både de generelle prinsippene og sekundærlovgivningen, som omfatter rettsakter så vel som retningslinjer og mer politiske føringer. Ved inkorporeringen av EØS-relevant regelverk i norsk lovgivning kan det også bli lagt til bestemmelser og gjort fortolkninger som får betydning. Sentrale myndigheter legger dessuten føringer gjennom veiledere og annen informasjon om hvordan forskjellige sider av EØS-reglene skal forstås og håndheves.282

På mange områder påvirker EØS-avtalen kommuner og fylkeskommuner minst like mye som statlige myndigheter. Kommunene og fylkeskommunene er som offentlige etater selv pliktsubjekter etter reglene og har ansvar for å følge dem – under kontroll fra både sentralforvaltning, kommunerevisjon, privat håndhevelse (klager og søksmål) og ESA.283 Kommunene og fylkeskommunene blir berørt som myndighetsutøvere, arbeidsgivere, tjenesteytere, eiere, innkjøpere og på mange forskjellige måter. De er derfor store brukere av EØS-avtalen. De får fordeler av den, men må også bære mye av byrden med å forvalte og etterleve avtalen.

Det er særlig tre sider ved EØS-avtalen som setter rammer for distrikts- og regionalpolitikken, og som skal gjennomgås i det følgende:

  1. Reglene om offentlig støtte (statsstøtte)

  2. Reglene om offentlige anskaffelser

  3. Reglene om de fire friheter (varer, tjenester, arbeidskraft, kapital)

Vi skal konsentrere oss om hovedreglene på hvert av disse feltene. Utover dette kommer hele den materielle EØS-retten, med alle de underliggende rettsaktene. Ved nærmere ettersyn har de fleste materielle områder av EØS-avtalen et større eller mindre distriktspolitisk element i seg – enten det gjelder energi, miljø, samferdsel, selskapsrett, arbeidsrett, arbeidsmiljørett eller andre felt. Ikke minst har den stor betydning for kommunesektoren.284 Dette blir i varierende grad dekket i andre kapitler, men da ikke ut fra et spesifikt distriktspolitisk perspektiv.

18.3.2 Betydningen av reglene om offentlig støtte for norske distrikter og regioner

Oversikt

Den brede distrikts- og regionalpolitikken omfatter en rekke ordninger og tiltak som på en eller annen måte søker å tilgodese distriktene og påvirke den romlige fordelingen av bosetting, verdiskaping, sysselsetting og tjenestetilbud. Politikken utøves vanligvis i form av lovgivning, bevilgninger og organisering. Viktige statlige områder hvor distrikts- og regionalpolitiske hensyn lenge har vært søkt ivaretatt, er rammeoverføringene til kommunesektoren, samferdselspolitikken, utdanningspolitikken, helsepolitikken, landbrukspolitikken og kulturpolitikken. På samme måte tar kommunene og fylkeskommunene ofte geografiske hensyn i utformingen av sine tjenestetilbud.

EØS-avtalen setter ingen vesentlige rammer på disse områdene. Derimot kommer den til anvendelse når det gjelder den smale distriktspolitikken og de bedrifts- og næringsrettede støtteordningene som direkte eller indirekte er etablert ut fra en distriktspolitisk begrunnelse. EØS-avtalen kan også komme inn i bildet i enkeltsaker der slik støtte blir gitt.

Figur 18.2 Sentrum-periferi-dimensjonen har stått sentralt i norsk europapolitikk.

Figur 18.2 Sentrum-periferi

Kilde: Illustrasjon: Roar Hagen

Figur 18.3 Vinteren 1997 mottok statsminister Torbjørn Jagland en delegasjon av ordførere fra Kyst-Norge (Austevoll, Bømlo, Frøya og Hitra) som kom for å gi sitt syn på EUs forslag om å innføre straffetoll på norsk oppdrettslaks.

Figur 18.3 Striden om differensiert arbeidsgiveravgift

Kilde: Foto: Bjørn Sigurdsøn/NTB/Scanpix

Som vist i kapittel 15 er offentlig næringsstøtte som hovedregel forbudt i EU, så fremt støtten blir gitt ved bruk av offentlige midler, gir enkelte foretak eller produkter en økonomisk fordel, og dette truer med å vri konkurransen og påvirke samhandelen mellom medlemsstatene. Støttebegrepet blir definert vidt. Det dekker ikke bare pengeoverføringer, men alle andre former for direkte eller indirekte økonomiske overføringer fra offentlig til privat virksomhet. Kommunale garantier og salg av kommunal eiendom til under markedspris kan være i strid med reglene. Det samme gjelder ved konkurranseutsetting, dersom kommunalt eide selskaper får særfordeler eller kryssubsidieres. Konkurransevridning og påvirkning av samhandelen blir også tolket vidt. Det er nok at støtten potensielt kan ha en slik effekt.

Det finnes imidlertid en rekke unntak. EU godtar regionalstøtte både ut fra relativ fattigdom sammenlignet med gjennomsnittet for hele EU og ut fra regionale forskjeller i det enkelte land. Regional utvikling er i seg selv anerkjent i EU-traktatene og etter EØS-avtalens hoveddel artikkel 61som et legitimt kriterium for støtte. Over tid har vilkårene for dette blitt nærmere presisert gjennom rettsakter og retningslinjer. EU utformer for hver budsjettperiode nye retningslinjer for nasjonal regionalstøtte, og disse blir kopiert av ESA som retningsgivende for Norge, Island og Liechtenstein.

Statsstøtteregelverket er behandlet generelt i kapittel 15. I det følgende rettes søkelyset mot regionalstøtten og hvilken betydning EU/EØS-reglene har hatt for norske distrikter og regioner. Den vanskeligste saken har vært den differensierte arbeidsgiveravgiften.

De distrikts- og regionalpolitiske støtteordningene

Kjernen i de norske distrikts- og regionalpolitiske støtteordningene har tradisjonelt vært midlene som bevilges over Kommunaldepartementets budsjett. Disse er øremerket for det distriktspolitiske virkeområdet, som er de delene av landet som er berettiget distriktspolitisk støtte. Landet er ut fra problemnivå delt inn i soner med graderte maksimalsatser for støttetiltakene.

Da EØS-avtalen ble forhandlet gikk hoveddelen av midlene til bedrifts- og næringsrettede tiltak. Det meste ble kanalisert via Distriktenes utbyggingsfond (DU), som ga lån, garantier for lån, investeringstilskudd og bedriftsutviklingstilskudd. En stor del av saksbehandlingen og oppfølgingen var overlatt til fylkeskommunene. Kommunene fikk på sin side støtte til blant annet grunnlagsinvesteringer, utbygging av vannverk, opprustning av kommunesentra og kommunale næringsfond. Resten av midlene gikk til nasjonale programmer og omstillingstiltak, der kunnskapsspredning og kompetanseheving sto sentralt. Fra 1990 til 1993 økte den samlede bevilgningen fra 2,2 milliarder til nesten 2,9 milliarder kroner.

Samtidig begynte ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift å bli et betydelig virkemiddel. Avgiften var blitt innført i 1967 til finansiering av folketrygden, og fra 1975 ble den regionalt gradert ut fra arbeidstakers bosted. Siktemålet var å styrke sysselsettingen og bosettingen i distriktene gjennom et automatisk virkemiddel som reduserte kostnadene ved bruk av arbeidskraft i alle typer virksomhet. Soneinndelingen og satsene ble revidert flere ganger, men da EØS-avtalen trådte i kraft var landet delt i fem soner der satsene varierte fra null i Finnmark og Nord-Troms til 14,1 prosent i det sentrale østlandsområdet. Den differensierte arbeidsgiveravgiften var en skatteutgift – et inntektstap – og dermed ikke en bevilgning over Kommunaldepartementets budsjett. Avgiftsfordelen for de delene av landet som hadde nedsatt avgift, var i 1990 kommet opp i 3 milliarder kroner, og i 1993 var den økt til knapt 3,8 milliarder kroner.

Fjerningen av arbeidsgiveravgiften i Finnmark og Nord-Troms skjedde i forbindelse med etableringen av tiltakssonen i 1990. Denne «pakken» inkluderte også reduksjon i personbeskatningen, nedskrivning av studielån, fritak for el-avgift på forbruk, økt barnetrygd og flere andre tiltak.285

I perioden 1994–2011 er hovedlinjene i dette opplegget blitt beholdt. I henhold til EØS-avtalen skal det distriktspolitiske støttekartet og alle virkemiddelordningene notifiseres til og godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan, ESA. Det har vært et generelt mål i EU å begrense den regionalpolitisk motiverte bedriftsstøtten. Andelen av den norske befolkningen som bor innenfor det distriktspolitiske virkeområdet har likevel vært nokså stabilt. Virkeområdet ble revidert fra norsk side i forkant av at EØS-avtalen trådte i kraft. Fra januar 1994 omfattet virkeområdet dermed fire soner, hvor det i sone A, B og C kunne gis bedriftsrettet distriktsstøtte, mens kommunene i sone D bare kunne motta tilretteleggende støtte. Andelen av befolkningen som bodde i sonene A-C ble ved denne revisjonen redusert fra vel 30 prosent til 25 prosent, noe som ble gjort ut fra et ønske om å kunne konsentrere innsatsen der behovene var størst.286

Etter forhandlinger med ESA har det blitt foretatt flere mindre revisjoner av virkeområdet i lys av utviklingen i regionene og endrede politiske prioriteringer. Norske myndigheter har fått anledning til å bytte ut sterke områder i fylker som har tilfredsstilt befolkningskriteriet med svake regioner i fylker som ikke har tilfredsstilt kriteriet. Til tross for en svak nedgang i folketallet i distriktene, dekket området for bedriftsrettet distriktsstøtte 25,8 prosent av befolkningen Frem til 2000, deretter sank andelen til 24,5 prosent i 2005, men ble så fra 2007 økt til 27,5 prosent.

Kommunaldepartementet bevilger også fortsatt midler til distrikts- og regionalpolitikk, og tiltakssonen og den differensierte arbeidsgiveravgiften lever videre. De viktigste endringene er at taket for tillatt investeringsstøtte i sonene A-C er blitt redusert. Dette har hatt begrenset betydning fordi det har vært høyere satser for små og mellomstore bedrifter287 og tiltak hvor det kan påvises ekstra stor regional effekt. Dessuten har de norske virkemiddelorganene sjelden utnyttet maksimalsatsene fullt ut.

Andre endringer som har skjedd, er at DU i 1993 ble innfusjonert i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, som i 2004 ble omgjort til Innovasjon Norge. Fylkeskommunene har fått delegert et hovedansvar for midlene til regional utvikling og nyskaping. Ordningen med kommunale næringsfond ble fjernet i årene 2002–2005, men ble så gjeninnført. Det har også skjedd en viss dreining i innsatsen fra støtte til enkeltbedrifter til satsing på bedriftsmiljøer, og fra harde investeringer til myke investeringer. Det vil si at støtten har fått en mer tilretteleggende karakter, med større vekt på klyngeutvikling, nyskaping og attraktivitet.

Samtidig har de totale bevilgningene vist stor variasjon. Fra 1993 til 2002 sank bevilgningene over programkategori 13.50 fra 2,8 milliarder kroner til 1,4 milliarder kroner. Deretter har det vært en økning igjen, slik at bevilgningene nå nominelt er tilbake på omtrent samme nivå som tidlig på 1990-tallet.288

Figur 18.4 Alle beløp er i løpende kroner og basert på saldert budsjett. Bevilgningsendringer i løpet av budsjettåret er ikke tatt med. Tallet for 2012 er bevilgningsforslaget.

Figur 18.4 Utviklingen i bevilgningene over programkategori 13.50 Distrikts- og regionalpolitikk (1990–2012) (millioner kroner)

Kilde: Kommunal- og regionaldepartementet.

Det har gjennom årene vært flere tautrekkinger med ESA om både støttekartet og enkeltordninger. Hovedbildet er imidlertid at de norske distriktsstøtteordningene i stor grad er blitt videreført under EØS-avtalen. De viktigste endringene i organisering og virkemiddelbruk har vært et resultat av nasjonale beslutninger. Økningen i de samlede bevilgningene etter 2004 kan delvis knyttes til bortfallet av den differensierte arbeidsgiveravgiften, som ble kompensert over de distrikts- og regionalpolitiske programpostene, men ellers er det ingen sammenheng mellom bevilgningene og EØS-avtalen. Svingningene i beløpsstørrelsen indikerer at norske myndigheter kan føre en mer eller mindre ambisiøs distrikts- og regionalpolitikk innenfor rammene av EØS-avtalen.

Striden om den differensierte arbeidsgiveravgiften

Kommisjonen hadde under medlemskapsforhandlingene i 1993–94 gitt klare signaler om at den regionale transportstøtten og den differensierte arbeidsgiveravgiften var to norske distriktsstøtteordninger som måtte endres. Omleggingen av transportstøtten skjedde uten større problemer, men den differensierte arbeidsgiveravgiften ble ganske raskt en verkebyll. Dette er en sak som har krevd mye tid og oppmerksomhet, og som har utviklet seg i flere faser.

Fra norske myndigheters side inntok man opprinnelig det standpunkt at den differensierte arbeidsgiveravgiften ikke var omfattet av EØS-avtalens statsstøtteregler. Den ble derfor ikke meldt inn til ESA i 1994 sammen med de andre eksisterende norske støtteordningene som man ønsket å videreføre. ESA hadde et annet syn på saken, og startet i august 1995 gransking, der man ba om å få oversendt all informasjon om den differensierte arbeidsgiveravgiften. Etter to års saksbehandling og omfattende kontakter med norske myndigheter, kom ESA i mai 1997 med en første ikke-bindende uttalelse om at ordningen etter deres syn utgjorde statsstøtte. I hovedsak mente ESA at det aller meste av overføringene (anslagsvis 90 prosent) kunne omdefineres som indirekte transportstøtte og godkjennes under EØS-avtalen. Men for stedbundne næringer og en del andre nærmere bestemte næringer mente ESA at det måtte innkreves avgift. Utspillet fra ESA ble avvist av norske myndigheter ved finansminister Jens Stoltenberg, som viste til at ordningen var en del av skatte- og avgiftspolitikken, som ikke kunne være omfattet av EØS-avtalen. Dessuten mente regjeringen at ESAs forslag ville svekke ordningens egenskaper som et viktig og treffsikkert virkemiddel i distriktspolitikken.

ESA åpnet deretter formell prosedyre mot Norge i november 1997, men den norske regjeringen avviste på nytt ESAs krav. Under høringen fikk ESA støtte fra Kommisjonen. Sommeren 1998 vedtok ESA at lavere arbeidsgiveravgift i distriktene var statsstøtte i strid med EØS-reglene. Ordningen måtte endres, og regjeringen fikk frist ut 1998. Hvis Norge ikke fulgte pålegget, ville ESAs beslutning ble bindende etter to måneder.

Regjeringen bragte deretter ESAs vedtak inn for EFTA-domstolen. Domstolen ga søksmålet oppsettende virkning, men Norge tapte selve saken om arbeidsgiveravgiften. I dommen fra mai 1999 slo EFTA-domstolen fast at ordningen i all hovedsak kunne opprettholdes når det gjaldt soner og satser, men at Norge hadde plikt til å gjøre de endringene som ESA hadde vedtatt. Domstolen avviste også at den graderte arbeidsgiveravgiften var en del av det norske skatte- og avgiftssystemet og dermed unntatt EØS-reglene. Det ble slått fast at støtteordningen ikke var generell, at den begunstiget enkelte foretak, og at den således innebar statlig støtte i henhold til EØS-reglene.

Etter dommen forlot norske myndigheter standpunktet om at den differensierte arbeidsgiveravgiften i prinsippet ikke var omfattet av EØS-avtalen. Strategien ble i stedet å få ordningen omdefinert slik at den lot seg innpasse i den strukturen EU/EØS-retten oppstiller for å godta støttetiltak. Dette skjedde i dialog med ESA. Samtidig gikk regjeringen ut med løfter om at den totale innsatsen overfor distriktene ikke skulle reduseres. Det ble lagd et nytt kart over avgiftssoner, en pakke med kompenserende tiltak ble sydd sammen, og det ble lagt frem et forslag til nytt regelverk. Deretter ble ordningen notifisert til ESA, som godkjente den i september 1999. Den reviderte ordningen fikk virkning fra 1. januar 2000.

Mange trodde nå at saken var løst, men det viste seg at den ikke var. Grunnen var en parallell utvikling i EU. I april 2001 sa Kommisjonen nei til at Sverige fikk innføre en ny distriktspolitisk støtteordning med reduserte sosiale avgifter. Dette førte til at det fra svensk side ble reist spørsmål om den norske ordningen. Kommisjonen la deretter press på ESA. ESA hadde godkjent det norske regelverket frem til 2004, men Kommisjonen ville nå ha en mye raskere omlegging. Det var særlig de voksende tjenesteytende næringene som EU rettet søkelyset mot. ESA ba derfor i desember 2001 Norge komme med forslag til justering av den differensierte arbeidsgiveravgiften. Regjeringen svarte i mai 2002 at ordningen var et treffsikkert og kostnadseffektivt virkemiddel, som Norge ønsket å videreføre. I oktober 2002 satte så ESA foten ned: Nye regler måtte foreligge innen 25. mars 2003.

Den norske strategien ble nå endret. Det ble innrømmet at den gjeldende ordningen var i strid med en streng tolkning av EØS-avtalen. I stedet ble det satset på å dokumentere at distriktene hadde store avstandskostnader, at de konkurransevridende effektene var små, og at alle alternative virkemidler ville være langt mer tungrodde og byråkratiske. Samtidig ble det startet en dialog med ESA for å finne frem til mulige erstatningsløsninger. Norske myndigheter begynte også å jobbe mer aktivt opp mot Kommisjonen, siden det var Kommisjonen som strammet inn håndhevingen av statsstøttereglene og presset ESA. Men møtene ga liten uttelling. Norge måtte belage seg på en avvikling av den differensierte arbeidsgiveravgiften fra 2004. Finansdepartementet anslo at ordningen nå ga distriktene en støtte på 8,5 milliarder kroner, hvorav 1,5 milliarder kroner var knyttet til tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms.

Regjeringens forslag overfor ESA gikk ut på at ordningen skulle trappes ned over tre år, at Finnmark og Nord-Troms skulle få beholde nullavgiften, og at det skulle innføres en ny transportstøtteordning, som sammen med økte rammetilskudd til kommunene, bruk av bagatellmessig støtte, omlegging av el-avgiften samt bevilgninger til næringsmessige utviklingstiltak i fylkene, ville kompensere for mye av bortfallet. ESA mente at verken overgangsperioden eller nullsatsen kunne aksepteres. Saken ble et hett valgkamptema i Norge. Med bred støtte fra alle partier bestemte regjeringen seg for å ty til unntaksklausulen i ODA-protokollen.289 Sommeren 2003 klarte norske myndigheter å få Island og Liechtenstein med på å sette ESA til side når det gjaldt nullsatsen i tiltakssonen. Dette er første og eneste gangen at EFTA-landene har benyttet denne klausulen, som er ment som en snever sikkerhetsventil.

ESA godkjente i november 2003 at det for to av sonene ble gitt en overgangsperiode med gradvis opptrapping fra redusert til full arbeidsgiveravgift fra 2004 til 2006. Tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms ble akseptert som nullsone på grunn av geografiske og klimatiske årsaker. Videre kunne fiskeri og landbruk opprettholde de opprinnelige satsene i og med at disse næringene i utgangspunktet falt utenfor EØS-avtalen.

Den foreløpig siste runden om differensiert arbeidsgiveravgift begynte i februar 2004, da norske statsråder igjen dro til Brussel for å påvirke EUs konkurransekommissær. EU skulle utvides fra 15 til 25 medlemsstater 1. mai, og det var harde interne forhandlinger om unionens neste langtidsbudsjett for perioden 2007–2013. Kommisjonen arbeidet også med et nytt regelverk for nasjonal regionalstøtte, som skulle tre i kraft fra 2007. Det var kjent at Kommisjonen var innstilt på å åpne for ekstra støtte i grisgrendte strøk. Den norske regjeringen øynet derfor en mulighet til å få gjeninnført redusert arbeidsgiveravgift for et større område. Samtidig var det viktig å sikre de eksisterende ordningene og få gjort dem mer fleksible. Norge søkte tettere kontakt med Sverige og Finland for å samordne innspill.

I Kommisjonens høringsdokument, som ble sendt ut i januar 2005, ble det foreslått å åpne for driftsstøtte i de minst befolkede regionene for å forhindre eller redusere kontinuerlig befolkningsnedgang. Områdene måtte representere eller tilhøre regioner på landsdelsnivå (NUTS-2) med en befolkningstetthet på inntil åtte innbyggere per kvadratkilometer, og de kunne også strekke seg til mindre, tilgrensende områder som oppfylte de samme kriteriene. Kommisjonen vedtok i desember 2005 det nye regelverket for regionalstøtte, og det var da klart at Norge ville gjeninnføre den differensierte arbeidsgiveravgiften fra 2007.

Regjeringen sendte i juni 2006 notifikasjon til ESA for nytt regionalstøttekart. Igjen ble det harde forhandlinger om den nærmere utformingen av ordningen, herunder om hvilke landsdeler som skulle kvalifisere for de forskjellige sonene, og hva kriteriene skulle være. Den løsningen man til slutt kom frem til innebar i verdi at omtrent 90 prosent av avgiftsfordelen i ordningen før omleggingen i 2003 ble videreført. Det ble anslått at avgiftslettelsen totalt utgjorde 9,9 milliarder kroner.

Figur 18.5 Soner og satser for differensiert arbeidsgiveravgift fra 2007

Figur 18.5 Soner og satser for differensiert arbeidsgiveravgift fra 2007

Kilde: Kommunal- og Regionaldepartementet.

Retningslinjene for godkjenning av regional statsstøtte i EU/EØS-retten gjelder for tidsbegrensete perioder, og dagens periode utløper i 2013. For norske myndigheter er det derfor en høyt prioritert oppgave å sikre at dagens muligheter for differensiert arbeidsgiveravgift kan videreføres i den neste perioden, som vil vare fra 2014–2020. Kommisjonen er allerede i gang med å revidere retningslinjene, og norske myndigheter har gitt innspill til dette, blant annet i et brev fra mai 2011, der man sier seg vel fornøyd med de eksisterende retningslinjene. Det vises til at Lisboatraktaten fra 2007 gjorde territoriell samhørighet til et offisielt mål for EU, og at artikkel 174 blant annet trekker frem de nordligste områdene med meget lav befolkningstetthet, øyregioner, grenseregioner og fjellregioner. Regjeringen er opptatt av at lav befolkningstetthet blir oppretthold som et støttekriterium, som kan tillempes på en fleksibel måte. Videre understrekes behovet for å beholde både regional investeringsstøtte og ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

Samlet sett har striden rundt den differensierte arbeidsgiveravgiften vært en av de største, viktigste og politisk mest omstridte sakene under EØS-avtalen. Den har også (ved siden av laksesaken) vært den mest langvarige, fra starten i 1995 til den ble løst i 2006. Underveis har det vært mange faser. Norges første strategi var full konfrontasjon med ESA, der man hevdet at ordningen falt utenfor EØS-avtalens dekningsområde. Det var lite vellykket og endte i tap i EFTA-domstolen i 1999. Fra 2000 har myndighetenes strategi i stedet vært å argumentere for videreføring av ordningen innenfor rammene av EU/EØS-retten, og det har man lyktes bedre med, selv om det var store problemer i perioden 2004–2006, da ordningen delvis var avviklet og bare videreført i enkelte områder etter den særskilte sikkerhetsklausulen. Fra 2007 har ordningen igjen vært etablert, i noe endret form. Den økonomiske verdien av de unntakene som ligger i avgiftsgraderingen (støtteelementet) har vokst gjennom perioden og er for 2011 beregnet til nærmere 12 milliarder kroner.

Saken om den differensierte arbeidsgiveravgiften illustrerer på denne måten både de skrankene EØS-avtalen setter for nasjonale myndigheter (og i dette tilfellet nasjonal distriktspolitikk), og samtidig det handlingsrom som finnes innenfor rammene av avtalen, særlig dersom man spiller med i stedet for mot EU/EØS-reglene og søker å finne løsninger som er forenlige med det systemet de legger opp til. Saken viser også hvordan ESA i praksis ofte er med på å finne frem til løsninger som kan sikre videre støtte innenfor rammene av EU/EØS-rettens krav. Samtidig har det vært betydelige problemer med å tilpasse retningslinjene i EU/EØS til de særskilte geografiske og demografiske forholdene i Norge, og dagens løsning er ganske komplisert og firkantet.

Gjennom hele striden om den differensierte arbeidsgiveravgiften 1994–2007 var det relativt bred politisk enighet i Norge (på tvers av skillelinjene i europapolitikken ellers) om behovet for å stå hardt imot og bevare ordningen. Det har utvilsomt bidratt til å styrke de norske posisjonene og sikret at ordningen kunne videreføres. Samtidig illustrerer det et annet interessant fenomen i europapolitikken. Før EØS-avtalens tid var det nemlig på ingen måte enighet om at dette var et hensiktsmessig distriktspolitisk virkemiddel. I en stortingsmelding fra 1989 ble det pekt på at differensiert arbeidsgiveravgift var et dårlig egnet virkemiddel for å løse arbeidsmarkedsproblemene på konkrete steder, og at ordningen kunne skape uheldige konkurransevridninger mellom kommuner, neppe hadde nevneverdig positiv effekt på sysselsettingen og var dyr og lite målrettet.290 I St.meld. nr. 33 (1992–93) gikk regjeringen derfor inn for å stramme inn ordningen. Men dette forslaget ble lagt på is etter hvert som forhandlingene med EF skred frem og den hjemlige EF-debatten hardnet til. Etter kort tid ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i stedet omtalt som det mest effektive, treffsikre, næringsnøytrale og ubyråkratiske virkemidlet som fantes, og som selve «hjørnesteinen i norsk distriktspolitikk». I en ny utredning fra 2001 mente et ekspertutvalg oppnevnt av departementet at det var snakk om et godt distriktspolitisk virkemiddel som burde beholdes.291

I møtet med EU/EØS-retten gikk den differensierte arbeidsgiveravgiften på denne måten fra å være utrydningstruet til å bli et nasjonalt ikon.

Andre distriktspolitiske støtteordninger

Ved siden av de distriktspolitiske støtteordningene som Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for, finnes det flere andre ordninger som helt eller delvis er distriktspolitisk begrunnet. Ett eksempel er småkommunetilskuddet, distriktstilskuddet og Nord-Norge-tilskuddet, som inngår i rammetilskuddet til kommunene og utgjorde om lag 3 milliarder kroner i 2011. Et annet er fritaket for merverdi på strøm i Nord-Norge, som beløp seg til 930 millioner kroner. Et tredje eksempel er Landbruks- og matdepartementets bevilgning på 474 millioner kroner til Bygdeutvikling. Disse ordningene, som er rettet mot henholdsvis kommunene, enkeltpersoner og landbruket, berøres ikke av EU/EØS statsstøttereglene. Det samme gjelder for eksempel kjøp av innenlandske flyruter i distriktene (693 millioner kroner i 2011), som er definert som en tjeneste av allmenn økonomisk betydning. Betalingen regnes ikke som støtte hvis den er knyttet til et pålegg om å utføre en klart definert forpliktelse, kriteriene for beregning av kompensasjonen er fastlagt på forhånd på en objektiv og gjennomsiktig måte, og kompensasjonen ikke overstiger utgiftene til oppfyllelsen av forpliktelsen.292

ESAs retningslinjer for nasjonal statsstøtte 2007–2013 danner derimot grunnlaget for godkjenning av både den differensierte arbeidsgiveravgiften og flere andre støtteordninger. Retningslinjene for såkalt horisontal statsstøtte omfatter ikke bare regionalstøtte, men også støtte til forskning, utvikling og innovasjon (FoUoI), krise- og omstillingstiltak, miljøtiltak m.m. På hvert av disse områdene er det fastsatt detaljerte vilkår når det gjelder støtteformål, berettigede mottakere, beløpsgrenser og støtteintensiteter. De distriktspolitiske støtteordningene som Innovasjon Norge, SIVA og Norges forskningsråd forvalter, er notifisert under forskjellige deler av dette regelverket. SIVAs programmer er for eksempel godkjent i henhold til FoUoI-regelverket som støtte til innovasjonsrettet rådgivning og assistanse.

For de sentrale virkemiddelorganene går praktiseringen av regelverket i dag stort sett greit. Notifiseringsprosedyrene og de økte rapporteringskravene har gitt administrativt merarbeid. Stadig mer må kontraktfestes mellom støttegiver og støttemottaker. Reglene om at all støtte som blir gitt til et investeringsprosjekt skal legges sammen og ses under ett har også skapt utfordringer, særlig når støtte blir gitt via ulike organer og støtteordninger. Det er heller ikke alltid lett å fastslå hva som er ett og samme investeringsprosjekt. De sentrale virkemiddelorganene har imidlertid utviklet rutiner for å håndtere dette.

De samme reglene gjelder for fylkeskommunene og kommunene når de gir bedriftsrettet støtte, for eksempel gjennom næringsfond. Det statlige tilskuddet til kommunale næringsfond var i 2011 på 225 millioner kroner. Mer enn en tredjedel av landets kommuner er også vannkraftkommuner, hvorav en stor del har kraftfond eller hjemfallsfond. Kommunal- og regionaldepartementet har utarbeidet standardregler og standardvedtekter for de kommunale fondene for å sikre at de ikke brukes i strid med regelverket for offentlig støtte.

ESA har behandlet en rekke enkeltsaker om støtte av distriktspolitisk karakter. Det gjelder blant annet støtte til utbygging av bredbånd i distriktene, satsing på vindkraft, skattereglene for Snøhvit-utbyggingen, støtte til Hurtigruten og videresalg av konsesjonskraft fra kommunene. Erfaringen viser at mye godtas, men ikke alt. Mange av sakene som har vært oppe, dreier seg om salg av kommunale eiendommer til under markedspris, som omtalt i kapittel 15.

KS har i et innspill til Utvalget pekt på at kjennskapet til regelverket for offentlig støtte ennå er begrenset i kommunesektoren. KS viser også til at det kan være vanskelig å definere hva som er økonomisk aktivitet, og dermed kommer inn under regelverket for offentlig støtte, når kommunene selv driver virksomheter med elementer av sosiale, kulturelle og helsemessige målsettinger. Ett eksempel er saken om Kippernes treningssenter i Mosjøen, der kommunen ble klaget inn til ESA fordi kommunens treningssenter tilbød billigere trening enn byens private treningssenter.293 Videre kan det oppstå uklarheter som berører både anskaffelsesreglene og de offentlige støttereglene når kommunene ønsker å organisere sin virksomhet i en egen enhet utenfor kommunen eller når flere kommuner ønsker å samarbeide om utførelsen av felles oppgaver.

Kommisjonen har i de senere årene arbeidet for å forenkle og modernisere statsstøttereglene. I 2008 ble det innført et supergruppeunntak fra plikten til å notifisere offentlige støtte. Dette er tatt inn i EØS-avtalen og i norsk rett. Unntaket omfatter støtte til små og mellomstore bedrifter, opplæringsstøtte, sysselsettingsstøtte og regional investeringsstøtte. I tillegg ble det innført fire nye former for gruppeunntak: miljøstøtte, støtte i form av risikokapital, støtte til forskning og utvikling (FoU) til store bedrifter og støtte til kvinnelig entreprenørskap. Når vilkårene i disse gruppeunntakene er oppfylt, kan det tildeles offentlig støtte uten forhåndsnotifisering til ESA. I stedet skal det sendes en forenklet melding etter at støtten er iverksatt. Disse nye unntakene innebærer i praksis at de fleste nye, mindre støtteordninger ikke lenger må notifiseres til ESA på forhånd. Dette gir en betydelig forenkling av systemet for de offentlige virkemiddelorganene og kommunene – hvis de vet å gjøre bruk av det.

Statsstøttereglene og distriktspolitikken sammenfattet

Hensikten med statsstøttereglene er å hindre offentlige inngrep som kan vri konkurransen og handelen innenfor EU/EØS-området. Reglene legger dermed restriksjoner på den nasjonale handlingsfriheten, noe som også får konsekvenser for distrikts- og regionalpolitikken. Restriksjonene skal likevel ikke overdrives. Overføringene fra staten til kommunene og til enkeltpersoner, som er det aller viktigste for distriktene, er ikke et EU/EØS-spørsmål. Det meste av hva kommunene og fylkeskommunene driver på med, rammes heller ikke, og kjøp av allmenne tjenester er selvsagt fortsatt fullt lovlig.

Det statsstøttereglene omfatter, er offentlige overføringer til privatøkonomiske aktører (eller til offentlige foretak på markedet), enten fra sentralt statlig hold eller kommunalt. Her har de generelle statsstøttereglene lagt føringer som har påvirket distriktspolitikken i noen typer saker.

Den klart viktigste er striden om den differensierte arbeidsgiveravgiften, som har vært en lang og vanskelig prosess. Striden reflekterer til dels at Norge står overfor andre regionale utfordringer enn mange av EU-landene, der klima, lav befolkningstetthet, store avstander og fraflytting ikke er blant de største regionale problemene. Men den differensierte arbeidsgiveravgiften er blitt opprettholdt, med visse modifikasjoner. Det samme gjelder for de øvrige distriktspolitiske virkemidlene som fantes da EØS-avtalen ble inngått. Både statlige og kommunale støtteordninger lever videre og er klarert av ESA.

Dette viser handlingsrommet som EU/EØS-regelverket gir. Regionalpolitisk støtte er et legitimt støtteformål, og regelverket åpner for mange typer av støtte. Regelverket er imidlertid komplisert og stiller de samme kravene til offentlige myndigheter på alle nivå. Med det nye supergruppeunntaket har det skjedd en forenkling av notifiserings- og godkjenningsprosedyrene. Hovedbildet er derfor at statsstøttereglene legger skranker og setter restriksjoner på visse former for offentlig støtte, men at handlingsrommet fortsatt er stort og kan benyttes bedre. Samtidig har regelverket den positive effekten at det tvinger offentlige organer – både statlige og kommunale – til å tenke seg om og vurdere nærmere hva det er fornuftig å bruke penger på. Dermed bidrar det til å forhindre uheldige disposisjoner og forhold.

18.3.3 Betydningen av reglene om offentlige anskaffelser for kommuner og fylkeskommuner

Regelverket om offentlige anskaffelser er den delen av EØS-avtalen som i størst grad direkte påvirker alle norske kommuner og fylkeskommuner, og som de løpende må forholde seg til. Disse reglene er grundig beskrevet ovenfor i kapittel 15.6, og her skal vi bare se nærmere på hvilke kommunale og regionale konsekvenser de har.

Regelverket for offentlige anskaffelser har medført omlegginger i rutiner og praksis i alle deler av offentlig sektor. Endringene har kan hende vært størst i kommunesektoren. Norske kommuner har en lang rekke oppgaver, og er i den forbindelse storkjøpere av varer og tjenester. Kommunene kan velge å yte tjenestene selv, som ledd i sin offentlige forvaltning, og dette er ikke omfattet av anskaffelsesreglene. Men dersom de velger å kjøpe tjenestene eksternt, må de lyses ut til konkurranse.

For mange kommuner har de nye kravene til utlysning av sine anskaffelser på åpen konkurranse kommet som en stor omveltning. For det første er det et detaljert og krevende regelverk å sette seg inn i, som gir anvisning på relativt tidkrevende prosedyrer. For kommunale innkjøpere som var vant til å handle fra sine faste forbindelser, og som har ment at man selv har hatt oversikt over hvilke leverandører som var mest fordelaktige, har det vært en stor omstilling å måtte lyse ut alle anskaffelser over et visst beløp på åpen konkurranse. For det andre har mange kommuner helt opp til de senere år åpent brukt innkjøp som et virkemiddel for å fremme lokal næringsutvikling. Man har benyttet de lokale kreftene, som man kjenner og ønsker å støtte, i stedet for å gi kontraktene til bedrifter i andre kommuner eller andre deler av landet.

Utfordringene ved det nye regelverket har vært forsterket av at Norge har mange små kommuner. Av dagens 429 kommuner har 38 prosent færre enn 3000 innbyggere og 56 prosent færre enn 5000 innbyggere. Dette betyr at mange kommuner har begrenset administrativ kapasitet og kompetanse. Møtet med regelverket for offentlige anskaffelser har derfor vært krevende.

Det avdekkes hvert år en lang rekke kommunale brudd på reglene om offentlige tjenester. Det skjer i klagesaker for KOFA, gjennom rettssaker, gjennom kontroll i kommunerevisjonen, og på andre måter. Mange av disse bruddene er klare, og illustrerer behovet for å få bedre innkjøpsrutiner og innkjøpsmoral i kommunene. Men mange andre saker er små og forståelige, og skyldes problemer med å etterleve et vanskelig regelverk. I pressen (ikke minst lokalpressen) har det vært en tendens til at alle brudd på anskaffelsesreglene slås opp stort, og dette oppleves i praksis som en stor belastning for de involverte

Den sterkeste kritikken mot innkjøpsreglene har kommet fra Kommunenes Sentralforbund (KS). KS har sett behovet for å ha et klart regelverk for offentlige anskaffelser, men har ment at kommunene av hensyn til det lokale selvstyre selv må få bestemme prosedyrene for offentlige innkjøp for mindre beløp. Det generelle ankepunktet til KS har vært at regelverket er unødvendig komplisert og vanskelig tilgjengelig for ikke-jurister. Dermed fokuseres det mer på riktig juss enn på god samfunnsøkonomi. KS har vært særlig kritisk til det de kaller den nasjonale overimplementeringen av anskaffelsesreglene. Det vil si at det nasjonalt opereres med lavere terskelverdier og at reglene er gitt anvendelse ut over de områdene som omfattes av EØS-avtalen. Dette fører til mye ekstraarbeid både for innkjøpere og tilbydere ved at en rekke små anskaffelser må ut på anbud.

Mange kommuner har i de seinere årene inngått samarbeid og opprettet interkommunale selskaper, og KS har også vært opptatt av de vanskelighetene som anskaffelsesreglene skaper når en kommune skal få utført tjenester av en annen kommune, når kommuner og statlige etater skal samarbeide eller når en kommune ønsker å tildele en kontrakt eller konsesjon til et kommunalt selskap. Videre mener KS at terskelen for å klage er blitt for lav. I stedet for å gi en effektiv ressursbruk av samfunnets fellesmidler, fører anskaffelsesreglene i mange tilfeller til forsinkelser, økte kostnader og usikkerhet for alle berørte parter.

Det meste av kritikken fra KS går i realiteten ikke så mye på EU/EØS-reglene, men snarere på at norsk lovgiver har gitt reglene anvendelse også utover EU/EØS-rettens krav – på anskaffelser under EU/EØS-terskelverdiene og på uprioriterte tjenester. På denne bakgrunn har KS tatt til orde for at de norske terskelverdiene bør økes til EU-nivå, og at man for anskaffelser under EØS-verdiene gjør reglene mindre rigide og heller konsentrerer seg om å utvikle gode innkjøpsprosesser basert på de grunnleggende kravene. Videre støtter KS også arbeidet i Council of European Municipalities and Regions (CEMR), som er kommune-Europas interesseorganisasjon, for å få endret reglene på EU-nivå slik at de blir mer fleksible.

18.3.4 Betydningen av de fire friheter for norske distrikter og regioner

De alminnelige reglene om de «fire friheter» i EØS-avtalens hoveddel retter seg mot nasjonale myndigheter på alle nivåer, sentralt og lokalt, og setter skranker for muligheten til å treffe vedtak som innebærer diskriminering av borgere eller bedrifter fra andre EU/EØS-stater, eller som direkte eller indirekte kan innebære restriksjoner på handel med varer og tjenester, fri bevegelighet av arbeidskraft, etablering av bedrifter, investeringer m.m.

Reglene om de fire friheter er behandlet ovenfor i kapittel 15.4, og her skal vi kun se på hvilken betydning de har hatt for distrikts- og regionalpolitikken.

Reglene om de fire friheter er først og fremst nettopp det – friheter. De gir private borgere og bedrifter rett til å bevege seg, og utøve økonomisk virksomhet, på tvers av landegrensene. Formålet med dette er å bidra til økonomisk vekst og velstandsutvikling. Dette er den overordnete effekten av reglene, og den som har hatt størst betydning for kommuner og regioner i Norge – i første rekke ved at det er åpnet opp for økt handel, etableringer og investeringer, og gjennom den arbeidsinnvandringen som EØS-avtalen har medført, særlig etter 2004, og som også har hatt store virkninger for Distrikts-Norge, som vist nedenfor.

Videre innebærer reglene om de fire friheter også begrensninger på nasjonale myndigheters mulighet til å forskjellsbehandle egne borgere og bedrifter, eller på annen måte innføre uforholdsmessige restriksjoner. Dette kan for det første legge visse begrensninger på Stortingets og statlige myndigheters handlingsrom i distriktspolitikken. For det andre er også kommunene og fylkeskommunene selv bundet av reglene, til ikke å innføre restriksjoner som strider mot EU/EØS-retten.

Dette er de fire friheter som skranke. I utgangspunktet skal det nokså lite til for å se at restriktive statlige eller kommunale regler eller tiltak kan utgjøre «restriksjoner» etter EU/EØS-retten. Men samtidig er det som vist en relativt vid adgang til likevel å ha slike restriksjoner, dersom de kan begrunnes i legitime hensyn og ikke er uforholdsmessige. Blant de legitime hensyn som EU/EØS-retten anerkjenner er flere som har direkte betydning i distriktspolitikken, herunder opprettholdelse av bosettingsmønstre, kulturlandskap, dekning av offentlige tjenester i distriktene m.m. I praksis betyr det at det er et relativt vidt distriktspolitisk handlingsrom innenfor de rammene som de fire friheter setter. I det følgende skal vi se på noen utvalgte eksempler på hvordan dette har kommet opp i praksis.

Regionale konsekvenser av det indre marked

Gjennom de siste tjue årene har Norge i større grad enn våre naboland opprettholdt en desentralisert bosettingsstruktur og et lokalt nærings- og arbeidsliv preget av høy sysselsetting og lav arbeidsløshet. Dette henger i stor grad sammen med vekstevnen i de ressursbaserte næringene langs kysten – olje og gass, fiskeri og havbruk, metallindustri og maritim virksomhet. Mange statlige arbeidsplasser er blitt nedlagt i distriktene som følge av reorganiseringer og digitalisering av tjenester. Til gjengjeld har høye oljeinntekter muliggjort en kommunal ekspansjon og betydelige overføringer til distriktene.

EØS-avtalen har her vært viktig ved at den har gitt store deler av norsk eksportindustri tollfri adgang til de europeiske markedene og en beskyttelse mot handelspolitiske sanksjoner. Dette er ikke en effekt som bare gjelder distriktene, men den slår minst like sterkt ut for dem som for sentrale strøk. Særlig har det for små og mellomstore eksportbedrifter i distriktene vært viktig å være på innsiden av det indre marked i EU/EØS, med de stabile og forutsigbare rammene det gir for virksomheten. Og for en distriktsbasert bransje som kraftkrevende industri har det vært en stor fordel at den gjennom EØS-avtalen har sluppet å leve med trusselen om anti-dumping-sanksjoner fra EU, slik man hyppig opplevde i årene før 1994.

Eksport av fisk til EU er ikke omfattet av EØS-avtalen. Her har det også vært en kraftig vekst i perioden, særlig fra oppdrettsnæringen, med viktige distriktspolitiske konsekvenser. Veksten er kommet til tross for toll og restriksjoner gjennom den langvarige laksestriden. I hvilken grad dette ville vært annerledes dersom fisk hadde vært omfattet av frihandel og beskyttet mot handelssanksjoner, er et spørsmål som ligger utenfor Utvalgets mandat.

EØS-avtalen har også åpnet for økt utenlandske konkurranse på hjemmemarkedene. Enkelte distriktsbaserte bransjer er blitt klart berørt av dette, slik som transportnæringene. Men der det i utgangspunktet var størst bekymring for at norsk næringsliv skulle tape markedsandeler, nemlig innenfor sokkelmarkedet og offentlige anskaffelser, har norske leverandører i stor grad beholdt sin posisjon. Innenfor petroleumsvirksomheten står norske bedrifter fortsatt for hovedtyngden av leveransene i forbindelse med leting, utbygging, drift og vedlikehold. I tillegg har de økt sin internasjonale aktivitet.294 Det er fra verft i Sørøst-Asia, og ikke i EU, at norske verft opplever hardest konkurranse. Innenfor de offentlige anskaffelsesmarkedene har grensekryssende leveranser hele tiden hatt et begrenset omfang. Samtidig er norsk næringslivet blitt stadig mer internasjonalisert gjennom nyetableringer, oppkjøp og fusjoner. En del av de nasjonale leveransene kommer derfor fra utenlandske selskaper via deres datterselskaper i distrikts-Norge.

Regionale konsekvenser av arbeidsinnvandringen under EØS

Etter 2004 har tilgangen på utenlandsk arbeidskraft vært en annen svært viktig side ved EØS-avtalen. Dette gjelder hele landet, men ikke minst distriktene. I 2010 hadde 409 av landets 429 kommuner et innvandringsoverskudd. Norge har hatt mangel på arbeidskraft i flere sektorer, inkludert en rekke sektorer som hovedsakelig eller i stor grad er basert i distriktene. Det gjelder blant annet landbruk, fiskeindustri, verftsindustri, bygg og anlegg, hotell og restaurant og pleie og omsorg. Her har arbeidsinnvandring fra både gamle og nye EU-land – særlig Polen, Sverige og de baltiske landene – spilt en viktig rolle.295 Syv av ti innvandrere til Norge i 2010 var europeere. De utenlandske arbeidstakerne har fylt jobber som det har vært vanskelig å skaffe norsk arbeidskraft til. I verftsindustrien og fiskeindustrien utgjør de utenlandske arbeidstakerne mange steder over halvparten av de ansatte.

Figur 18.6 Inndelt etter storbyregioner, småbyregioner og periferi. Stiplet linje viser faktisk utvikling etter 2003, mens heltrukket linje viser hvordan befolkningsutviklingen ville ha vært uten inn- og utvandring.

Figur 18.6 Årlig vekst i folketallet etter sentralitet per 1000 innbyggere i perioden 1966–2011.

Kilde: SSB og Kommunal- og regionaldepartementet.

Figur 18.6 viser at innvandringen har gitt vekst i folketallet i alle deler av landet. I distriktene er befolkningsnedgang snudd til befolkningsøkning i de siste årene. Mange steder har arbeidsinnvandrerne også slått seg ned med familie og bidratt til å styrke bosettingen i distriktene. Så selv om en del er tjenesteytere eller innleid via firmaer registrert i andre land, og en del kommer fra land utenom EØS-området, er det mye som tyder på at arbeidsinnvandringen etter EU-utvidelse i 2004 har hatt en stabiliserende effekt i norske distrikter. Innvandrere med høyere utdanning bosetter seg i noe større grad enn norskfødte utenfor sentrale strøk.296 Over tid blir imidlertid innvandrernes sysselsetting og mobilitet mer lik de norskfødtes både geografisk og næringsmessig.

Krav om boplikt

Et første eksempel på hvordan EU/EØS-retten i praksis har vært diskutert som en mulig skranke for et nasjonalt distriktspolitisk regelverk er spørsmålet om boplikt. I likhet med enkelte EU-land (blant annet Danmark) har Norge regler om boplikt ved erverv av visse typer fast eiendom, først og fremst gårdsbruk over en viss størrelse og i noen områder hytter som er eller har vært brukt som bolighus. Boplikten er et vilkår for å få konsesjon til eiendommen, og gjelder normalt for fem år. Reglene om boplikt er blant annet begrunnet i landbrukshensyn, samt hensynet til å beskytte bosettingsmønsteret, og regnes av mange som et sentralt distriktspolitisk virkemiddel.

Vurdert etter EU/EØS-retten er krav til boplikt i utgangspunktet en restriksjon på fri bevegelighet av kapital, fordi det begrenser muligheten til å kjøpe eiendom der man ønsker det. Samtidig kan slike restriksjoner på nærmere vilkår godtas, dersom de er begrunnet i legitime hensyn og fremstår som egnet og nødvendig. I årene 2001–2003 var det debatt om hvorvidt de norske bopliktsreglene er forenlige med EØS-avtalen. Bakgrunnen var blant annet en østerriksk sak som verserte for EU-domstolen, samt en klage til ESA på de norske reglene, som førte til omfattende kontakt mellom ESA og Landbruksdepartementet.

I sin dom fra september 2003 kom EU-domstolen til at nasjonale regler om boplikt på visse vilkår er forenlige med EU-retten, og slo blant annet fast at hensynet til landbrukssamfunnet, og til at eiendomsretten til jordarealer skal gi mulighet for levedyktige gårdsbruk, fornuftig bruk av jorden, og et godt kulturlandskap og miljø, må anses som såkalt legitime allmenne hensyn, som kan begrunne restriksjoner på de fire friheter, så lenge de er proporsjonale. Dommen kom samtidig med at regjeringens forslag til ny lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) lå til behandling i Stortinget, og de EØS-rettslige sidene fikk stor plass under lovbehandlingen. Etter råd fra regjeringen kom Stortinget til at de norske bopliktsreglene kunne videreføres under EØS-avtalen, med noen mindre justeringer, som blant annet innebar større vekt på en individuell vurdering.297 Dette ble lagt til grunn for den nye konsesjonsloven, som ble vedtatt i november 2003. ESA godtok dette, og bopliktsreglene har ikke senere vært angrepet på EØS-rettslig grunnlag. De gangene det har vært diskutert, blant annet etter en dansk dom i EU-domstolen i 2007, er det snarere tale om enkeltsider ved regelverket enn ved selve prinsippet.

Den EØS-rettslige diskusjonen om boplikten tidlig på 2000-tallet er igjen et eksempel på at distriktspolitisk begrunnet nasjonale regler kan stå i et mulig spenningsforhold til reglene om de fire friheter, men at det samtidig er betydelig handlingsrom, og at EU/EØS-retten godtar distriktspolitiske hensyn som en mulig begrunnelse for nasjonale restriksjoner, så lenge de ikke er uforholdsmessige.

Kommunale krav til bevillinger m.m.

En viktig del av kommunal virksomhet er kompetansen til å kreve tillatelse til forskjellige former for virksomhet, særlig næringsvirksomhet, og til å gi de nødvendige tillatelser, bevillinger, løyver, dispensasjoner og annet, samt fastsette nærmere vilkår for drift, slik som for eksempel kvalifikasjonskrav eller stengetider. Slike krav vil ofte innebære begrensninger på næringsvirksomhet, som kan stå i et spenningsforhold til EØS-avtalens regler om fri etablering og frie tjenester. Men som en klar hovedregel vil dette være forenlig med EØS-avtalen, så lenge ordningene gjelder likt for alle og ikke utformes eller praktiseres på en måte som direkte eller indirekte forskjellsbehandler borgere eller bedrifter fra andre EU/EØS-stater.

Et illustrerende eksempel på dette kom opp tidlig i EØS-avtalens levetid, da fire kommuner på det indre Østlandet (Ullensaker, Nes, Eidsvoll og Sørum) benyttet muligheten de hadde etter lov om film og videogram av 1987 til å etablere krav om kommunal konsesjon for å få adgang til å selge videokassetter. Denne konsesjonsordningen ble i 1995 angrepet av butikkjeden Nille, som ikke oppfylte de kommunale kravene til videoforhandler, men mente ordningen var et brudd på EØS-reglene om fri flyt av varer (videokassetter). I en rådgivende uttalelse fra mai 1997 til Borgarting lagmannsrett ga EFTA-domstolen de norske kommunene medhold, og slo fast at ordningen ikke var noen restriksjon i EØS-rettslig forstand så lenge den praktiseres på en ikke-diskriminerende måte.

Finnmarkstillegg i barnetrygden

Hvilke sosiale ytelser et land ønsker å gi er et rent nasjonalt anliggende, som EU/EØS ikke blander seg opp i. Men i den grad det gis ytelser, krever EØS-avtalen som hovedregel at de må gis på like vilkår til nordmenn og borgere fra andre EU/EØS-stater som oppholder seg her i landet. Dersom det er knyttet særlige kommunale eller regionale betingelser til ytelsen, vil spørsmålet kunne dukke opp om dette er en form for indirekte diskriminering av utlendinger, eller om dette er begrunnet i legitime distriktspolitiske hensyn.

Dette spørsmålet kom på spissen i 2003 i en sak om det såkalte finnmarkstillegget i barnetrygden. Dette ble innført i forbindelse med etableringen av tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms i 1990, og innebærer at familier bosatt i regionen får ca. 3.800 kroner ekstra i barnetrygd. En finsk kvinne som jobbet i Finnmark, men som var bosatt i Finland og hadde familien sin der, klagde i 2003 ordningen inn for ESA. Hun hadde rett til norsk barnetrygd, men ikke finnmarkstillegg – og hennes argument var at det innebar en usaklig forskjellsbehandling, som var indirekte diskriminerende, siden den betød at utenlandske arbeidstakere fra den andre siden av grensen ble behandlet dårligere enn nordmenn. Staten forsvarte seg med at ordningen ikke var knyttet til nasjonalitet, men til bosted, og at den var begrunnet i hensynet til å opprettholde bosetting i regionen, som måtte være forenlig med EØS-retten. ESA var ikke enig, og stevnet Norge i februar 2005 for EFTA-domstolen for brudd på EØS-avtalen.

I sin dom fra mai 2006 ga EFTA-domstolen Norge medhold. Riktignok var bosettingskravet i utgangspunktet en form for restriksjon på de fire friheter, men det var begrunnet i legitime hensyn, og egnet og nødvendig for å oppnå disse. Om de distriktspolitiske hensynene uttalte domstolen i premiss 57:

«57. Next, it needs to be examined whether the contested measure can be objectively justified. The Finnmark supplement was introduced as a part of a package of measures with the overall aim of promoting sustainable settlement in the designated area, where there has been a decline in population, and where living conditions are particularly difficult due to inter alia harsh climate, vast distances and sparse population. The residence requirement in question therefore stems from a regional policy goal – to prevent an area from being depopulated – which can in principle be regarded as a legitimate aim [...]. «

EFTA-domstolen bygget dette på tilsvarende rettspraksis fra EU-domstolen. Dommen er interessant av mange grunner – også fordi dette var første gang Norge vant frem i en traktatbruddssak anlagt av ESA for EFTA-domstolen.298 Det hører med til historien at norske myndigheter hadde vurdert om man skulle gi seg i forkant, etter at ESA hadde kommet med sine første vurderinger. Men i stedet valgte man å få prøvet saken for retten, og vant frem med det. Slik sett illustrerer saken både vektleggingen av distriktspolitiske hensyn som legitim grunn for unntak fra de fire friheter, rekkevidden av det nasjonale handlingsrommet, og betydningen av at norske myndigheter ikke gir seg uten å få prøvet omstridte saker for retten.

Kriterier for tildeling av oppdrettskonsesjoner

Oppdrett er en næring som er av stor betydning for mange kystdistrikter. Det følger først og fremst av at oppdrettsanleggene nødvendigvis må ligge spredt utover langs kysten, og dette skaper arbeidsplasser og bidrar til regional verdiskaping. Et annet spørsmål er i hvilken grad eierskapet til oppdrettsanleggene skal reguleres og hva som skal være kriteriene for tildeling av konsesjoner. Her var det tidligere et klart politisk ønske om at eierskapet i hvert fall i betydelig grad skulle være lokalt forankret, og dette kom til uttrykk i den tidligere Oppdrettskonsesjonsloven av 1985, der det het at hensynet til lokalt eierskap var et av kriteriene ved tildeling av oppdrettskonsesjoner.

Dette kriteriet ble i perioden 1999–2002 utfordret av Stolt Nielsen Sea Farm, som var et stort norskeid selskap registrert i Storbritannia, og som mente at kriteriet om lokalt eierskap måtte være i strid med EU/EØS-rettens krav til etablering og fri flyt av kapital. Saken gikk i flere etapper, men endte som en klagesak til EFTAs overvåkningsorgan (ESA), som gikk i dialog med norske myndigheter om spørsmålet. Resultatet av disse prosessene var at ESA anerkjente at EU/EØS-retten åpnet for at det i noen grad kunne være adgang til å legge vekt på hensynet til lokalt eierskap, på nærmere bestemte vilkår, som krevde en viss justering i forskrifter og forvaltningspraksis, men ikke noen endring av lovens vilkår.

I den nye akvakulturloven av 2005 er kriteriet om lokalt eierskap ved tildeling av oppdrettskonsesjoner tatt ut. I stedet heter det i § 1 at loven skal «bidra til verdiskaping på kysten» – og det er et av flere legitime kriterier ved tildelingsvurderingen. Fylkeskommunen skal etter forskriften gjøre en næringspolitisk vurdering i lys av fylkesplanen, og ved prioritering av søknader «skal det særlig legges vekt på a) om søker er en mindre aktør i næringa, b) om søker vil legge til rette for økt bearbeiding med sikte på økonomisk integrasjon i kystdistriktene i Norge».299 Dette er ansett EU/EØS-rettslig uproblematisk.

Rett til fiske i norsk territorialfarvann

En annen illustrerende sak som kom opp gjaldt Lov om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. i Norges territorialfarvann av 1966 nr. 19. Tidligere var det her en bestemmelse i lovens § 3 om at skipperen og minst halvparten av mannskapet på båter som fisker i norsk territorialfarvann måtte være norske statsborgere. Dette ble utfordret som nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling både ved klage til ESA og i en sak for domstolene, som endte med at Borgarting lagmannsrett kom til at nasjonalitetskravet var i strid med EØS-avtalen. Det førte til at myndighetene endret loven. I stedet for et nasjonalitetskrav ble det innført et bosettingskrav, som etter lovens § 3 nå går ut på at skipperen og minst halvparten av mannskapet må være «bosatt i en kystkommune eller i en nabokommune til en kystkommune». Dette illustrerer både at lokale bosettingskrav etter EU/EØS-retten er langt mindre problematiske enn nasjonalitetskrav og at norske myndigheter til dels har vært kreative når det gjelder å utnytte det distriktspolitiske handlingsrom som finnes innenfor rammene av EØS-avtalen.

18.4 Norsk deltakelse i EUs regionalpolitikk

18.4.1 Interreg-samarbeidet

Siden Norge ikke er en del av EUs felles regionalpolitikk, blir norsk distrikts- og regionalpolitikk primært berørt av EU via regelverkene for nasjonal regionalstøtte, offentlige anskaffelser og de fire friheter. Norge har likevel knyttet seg opp til EUs regionalpolitikk gjennom deltakelse i EUs Interreg-satsing. Interreg er et program for å fremme økonomisk og sosial integrasjon over landegrensene i Europa gjennom grenseregionalt, transnasjonalt og interregionalt samarbeid. Målet er å styrke samholdet og skape en balansert regional utvikling. Programmet ble lansert som et ledd i opptrappingen av den felles regionalpolitikken mot slutten av 1980-tallet. Siden har satsingen blitt videreutviklet og styrket gjennom de ulike budsjettperiodene. I dag er det Interreg IV som er under gjennomføring. I perioden 2007–2013 har Interreg fått status av et eget målområde 3 – territorielt samarbeid – i EUs territorielle samhørighetspolitikk. Det europeiske territorielle samarbeidet omfatter tre typer av programmer med en rekke delprogrammer og prosjekter:

Figur 18.7 Gjennom Interreg-samarbeid har Norge siden 1995 deltatt i en lang rekke regionalpolitiske programmer i EU-regi.

Figur 18.7 Interreg

De såkalte Interreg A-programmene og initiativene under Den europeiske naboskapspolitikken dreier seg om grenseregionalt samarbeid mellom tilstøtende regioner som ligger på hver sin side av landegrenser internt i EU eller langs EUs yttergrense. De såkalte Interreg B-programmene dreier seg om transnasjonalt samarbeid, og dekker større regioner som har geografisk nærhet og felles utfordringer, slik som Østersjøregionen og Nordsjøregionen. Her er det i dag 13 programmer. Interreg C-programmene og nettverksprogrammene Urbact, Interact og ESPON handler om å stimulere til nettverkssamarbeid og erfaringsutveksling mellom regionale og lokale aktører i alle EUs regioner.

Etter folkeavstemningen i 1994 ble det raskt tatt initiativ fra norsk side for å komme med i Interreg. Kommunaldepartementet ønsket tettest mulig kontakt med EUs regionalpolitikk, som ledelsen var blitt fascinert av under medlemskapsforhandlingene. Det var stor interesse for å lære av og få prøve ut EUs strukturfondsmodell. Samtidig hadde det i Norden helt siden 1960-tallet vært et grenseregionalt samarbeid. Det startet med Nordkalott-komiteen, og etter hvert var det etablert flere grenseregionale samarbeidsområder med økonomisk støtte fra Nordisk ministerråd. Det nordiske samarbeidet sto nå ved et veiskille. Både norske, svenske og finske myndigheter var opptatt å kunne videreføre det etablerte samarbeidet, selv om bare Sverige og Finland valgte EU-medlemskap. Fra norsk side var det også bekymring for de konkurransefordelene som nabolandene kunne få med regionalstøtte fra EU.

Dette førte til at de etablerte grenseregionale samarbeidsorganisasjonene raskt begynte arbeidet med å utforme felles Interreg A-søknader. Regjeringene i Sverige og Finland sendte i 1995 en formell invitasjon til norske myndigheter om deltakelse, og etter at prosjektforslagene var godkjent i Kommisjonen, kom Norge med i Interreg IIA-samarbeidet fra 1996. Forutsetningen var at den norske deltakelsen ble finansiert fullt ut med egne midler. Kommunaldepartementet etablerte en egen finansieringsordning der det ble lagt opp til at staten dekket halve finansieringen, mens fylkeskommunene og andre prosjektpartnere dekket resten. Norske fylkeskommuner, kommuner og andre kunne dermed delta i prosjektene på lik linje med partnere i EU-landene. De kunne også være prosjektkoordinatorer i de fleste programmene.

Norge var også interessert i å være med i det som den gang het Interreg IIC-programmet, som omfattet større transnasjonale regioner. Norske regioner hadde begynt å engasjere seg når det gjaldt Østersjøsamarbeidet og Nordsjøsamarbeidet, og det var særlig disse to samarbeidsarenaene Norge ønsket tilgang til. Det ble holdt direkte møter mellom den norske kommunalministeren og EUs regionalkommissær, som var positiv til norsk deltakelse, og igjen ble det ordnet med invitasjon fra medlemsland i EU. Dette førte til at Norge fra 2007 kom med som første tredjeland i EUs transnasjonale samarbeidsprogram.

Et interessant trekk ved utviklingen av den norske tilknytningen til Interreg er at dette i motsetning til de fleste andre EU-programmene Norge deltar i ikke er omfattet av EØS-avtalen, og at det heller ikke er inngått noen annen generell tilknytningsavtale mellom Norge og EU. I stedet har Norge en form for uformell stående invitasjon til å delta, og betaler selv direkte for egen deltakelse, uten at det går gjennom EU.

Mangelen på en formell avtale med EU innebærer også at Norges tilknytning til Interreg aldri har vært forelagt Stortinget til generell diskusjon og samtykke etter grunnloven § 26 annet ledd. Det betyr ikke at Stortinget ikke har vært informert. Det har flere ganger vært vist til Interreg-samarbeidet i stortingsmeldinger og andre dokumenter om distriktspolitikken, og Stortinget informeres også om dette i forbindelse med budsjettproposisjonene når det bevilges midler til deltakelsen.300 Denne informasjonen er imidlertid kortfattet, og noen prinsipiell politisk diskusjon om Norges omfattende tilknytning til EU på dette området har det aldri vært. Allerede i 1996 uttalte daværende direktør i Nordlandsforskning Hallgeir Aalbu om Interreg til Dagens Næringsliv at «Det er en måte å lure oss inn i EU uten at hverken nordmenn eller EU vet det».301 Med unntak av de som driver programmene eller berøres av dem later det til å være liten offentlig kunnskap om at Norge gjennom Interreg er tett tilknyttet en viktig del av EUs regionalpolitiske samarbeid.

I perioden fra 1995 og frem til i dag har norske aktører engasjert seg stadig sterkere i Interreg. Mye av samarbeidet har rettet seg mot grenseregioner i Sverige og Finland, der Interreg A-programmene har omfattet temaer som næringsutvikling, utdanning, samferdsel, IKT, energi, miljøforvaltning og kultur. Under programforberedelsene i 1995 ble det etablert seks programmer i grenseområdene mellom Norge, Sverige og Finland. I dag deltar Norge i de fire grenseregionale programmene Nord, Botnia-Atlantica, Sverige-Norge og Øresund-Kattegat-Skagerrak. Ulike fylkeskommuner fungerer som norsk programsekretariat innenfor disse programmene.

Norske partnere er også aktive i de tre transnasjonale programmene Østersjøen, Nordsjøen og Nordlig Periferi. Her er det henholdsvis Østlandssamarbeidet, Vestlandsrådet og Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag som har sekretariatsansvaret, i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet. Nordlig Maritim Korridor (NMC) og Motorveier til sjøs (StatMoS) er blant de større prosjektene det har vært samarbeidet om i disse programmene.

Videre deltar Norge i fire interregionale programmer (ESPON, Interact, Interreg IVC og URBACT II). Dette er en programkategori som ble etablert i 2000. Det er nå norske partnere i ni av Interreg IVC-prosjektene. ESPON er et forsknings- og utredningsprogram med fokus på romlige mønstre, territorielle trender, sektorpolitiske virkninger og planlegging for polysentrisk byutvikling i Europa. De overordnede målene for alle innsatsområdene er å fremme innovasjon, ekstern og intern tilgjengelighet, bærekraft og attraktive byer og regioner.

Norge deltar i tillegg i et grenseregionalt samarbeid med Russland innenfor rammen av EUs nabo- og partnerskapsinitiativ (Kolarctic ENPI CBC). Fra norsk side håndteres dette som en del av Interreg-satsingen.

Interreg omfatter alt fra små forprosjekter til store prosjekter. I løpet av de 16 årene Norge har vært med har i alt over tusen prosjekter hatt norske partnere.302 De statlige tilsagnene har økt fra 60 millioner kroner årlig i 1998 til vel 120 millioner årlig kroner i dag. For programperioden 2007–2013 vil det statlige bidrag bli på om lag 730 millioner kroner.

Interreg er derfor ett av de største programsamarbeidene som Norge har med EU. Den flerårige programorganiseringen, med detaljerte prosedyrer og strenge dokumentasjonskrav, var i begynnelsen svært uvant for de norske aktørene. Terskelen var høyere enn i de norske distriktsstøtteordningene. Etter hvert er det imidlertid flere som har lært seg spillereglene og fått de nødvendige kontaktene for å kunne delta.

Det er særlig fylkeskommunene og landsdelsorganisasjoner som har spilt en sentral rolle i Interreg. Interreg er blitt en integrert del av fylkeskommunenes regionalpolitiske arbeid, med strategisk forankring i fylkesplaner og regionale utviklingsprogrammer. Det er likevel variasjon i hvor sterkt fylkeskommunene har engasjert seg. Noen driver prim