NOU 2012: 7

Mer effektiv konkurranselov

Til innholdsfortegnelse

10 Offentlige konkurransebegrensninger

10.1 Forholdet til andre lover og unntak

10.1.1 Mandat

Utvalget er ikke i mandatet bedt om å vurdere særskilt forholdet til andre lover og mulighetene til å gjøre unntak fra loven. Utvalget finner likevel grunn til å påpeke enkelte forhold som i praksis har budt på en viss tvil.

10.1.2 Gjeldende rett

Forholdet til andre lover er regulert i gjeldende lovs § 4, mens hjemmelen for å gjøre sektorvise unntak finnes i § 3.

Paragraf 4 gir hjemmel for å regulere ulike forvaltningsorganers innbyrdes kompetanse, hvilket kan være praktisk der flere forvaltningsmyndigheter har hjemmel til å gripe inn i markeder. En typisk problemstilling er forholdet mellom konkurransemyndigheter og sektormyndigheter, der det kan være flere myndigheter som kan eller skal ta konkurransepolitiske hensyn ved praktisering av lovgivningen. Formålet med bestemmelsen er å unngå mulige konflikter mellom ulike organers inngrep.1 En avgjørelse om å regulere kompetansen kan innebære at én myndighet får begrenset kompetansen i forhold til den opprinnelige fullmakten.

Hittil er det ikke gitt slike forskrifter. Konkurransetilsynet har imidlertid inngått samarbeidsavtaler med flere sektormyndigheter som Post- og teletilsynet, Finanstilsynet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet.

Adgangen til å gi generelle unntak fra loven er regulert i § 3 annet ledd.2 Denne er foreløpig benyttet til å gi unntak i fire ulike sektorer.3 Unntak for landbruks- og fiskeripolitikken skal gis av Kongen i statsråd.

Formålet med unntakshjemmelen er å sikre at andre politiske eller samfunnsviktige målsetninger kan realiseres uten hinder av konkurranseloven, samtidig som konkurransepolitiske målsetninger kan balanseres mot andre ikke-økonomiske hensyn, for eksempel kulturhensyn. Samtidig var det et selvstendig poeng at konkurransemyndighetene skal rendyrke konkurransemessige vurderinger, og ikke befatte seg med avveininger av politisk karakter.

Et særlig spørsmål, som ikke er løst i loven, er hvordan tilfeller hvor foretak er pålagt en bestemt atferd av det offentlige (for eksempel gjennom konsesjoner, vilkår i enkeltvedtak etc.) skal bedømmes etter forbudsbestemmelsene i § 10 og § 11. I EU/EØS-retten vurderes slike situasjoner etter de såkalte state action- og state compulsion-doktrinene.4

I state action- doktrinen ligger at offentlige tiltak etter forholdene vil kunne være i strid med konkurransereglene i kombinasjon med den alminnelige lojalitetsplikten.5 Denne doktrinen innebærer at det offentlige tiltaket vil måtte bringes til opphør, og at slike pålegg ikke kan anvendes overfor foretakene det gjelder. Plikten til slik ikke-anvendelse (og dermed etterfølgende full anvendelse av konkurransereglene overfor foretakene), påhviler også nasjonale konkurransemyndigheter.6

Det er likevel ikke slik at enhver regulering som resulterer i et annet resultat enn det et fritt marked ville ha ledet til (for eksempel en prisregulering som fastsetter en markedspris over det som kunne vært realisert ved konkurranse), vil være i strid med state action-doktrinen. Doktrinen gjelder bare der det pålegges, oppfordres til eller tilrettelegges for atferd som på selvstendig grunnlag vil være i strid med konkurransereglene, for eksempel at det oppfordres til et samarbeid mellom foretak, eller at et slikt samarbeid pålegges.7

Den andre doktrinen, «state compulsion», innebærer et bøtefritak for foretak som er pålagt handlinger som bedømmes i strid med konkurransereglene.8 Dette unntaket er relativt snevert, og forutsetter i praksis at foretakene ikke har noe valg med hensyn til hvordan de vil innrette seg. Består det et rom for konkurranse, plikter foretakene således å utnytte dette. Unntaket er forankret i at foretakenes atferd i slike tilfeller ikke skyldes deres forretningsmessige autonomi, men offentlig regulering. Unntaket er innfortolket i TEUV artikkel 101 og 102/EØS-avtalen artikkel 53 og 54, men ikke knyttet spesifikt opp til noen av vilkårene i bestemmelsene.9

Det kan stilles spørsmål om en tilsvarende lære, dvs. at foretak ikke bryter konkurranseloven der handlingene er pålagt, også er gjeldende under konkurranseloven.

I EU/EØS-retten er «state compulsion» knyttet tett opp til «state action». Utgangspunktet der er at foretakene ikke kan bøtelegges for atferden, men at nasjonale myndigheter plikter å bringe tiltakene til opphør, slik at konkurransereglene deretter kan anvendes fullt ut. Foretak vil således først kunne sanksjoneres etter at det nasjonale tiltaket er opphevet.

En tilsvarende sammenheng finnes ikke nødvendigvis under norsk rett. Her er det ingen overordnede prinsipper som sier at tiltak som pålegger eller oppmuntrer til atferd i strid med § 10 eller § 11 i konkurranseloven automatisk skal settes til side. Spørsmålet er i stedet om det foreligger en form for motstrid mellom konkurranseloven selv og den aktuelle reguleringen. Hvis pålegg om bestemte former for atferd i for eksempel konsesjoner skulle føre til at det ikke forelå noen overtredelse av bestemmelsene, ville det imidlertid ikke kunne foreligge en slik motstrid. Alternativet da ville være en påpekning av konkurranseskadelige virkninger av offentlige reguleringer, jf. konkurranseloven § 9 annet ledd bokstav e, se nærmere i punkt 10.2 nedenfor. Reelt sett ville en aksept av state compulsion-forsvaret under konkurranseloven således ha innført en ytterligere unntaksadgang i loven.

Selv om «state compulsion» ikke har blitt anerkjent som frifinnelsesgrunn i enkeltsaker under konkurranseloven, har relevansen av unntaket likevel blitt anerkjent. I Kystbussaken gikk Konkurransetilsynet inn på en konkret vurdering knyttet til anførsler om at samarbeidet var myndighetspålagt.10 Saken gjaldt samarbeid om ekspressbussruter, og partene hadde bl.a. argumentert med at samarbeidet var «et resultat av offentlig myndighetsutøvelse» gjennom tildelingene av løyver.11 Tilsynet uttalte at

«Av fellesskapspraksis og juridisk teori følger at dersom offentlige myndigheter ved lov, forskrift eller individuelle påbud har tilskyndet parter å inngå en avtale med et bestemt innhold, anses avtalen som et resultat av direktiv fra det offentlige, og ikke privatautonomi. Slike avtaler faller utenfor avtalebegrepet i artikkel 81, EØS-avtalens artikkel 53 og konkurranseloven § 10.»12

I saken vurderte tilsynet forholdet etter EØS-reglenes krav, men kom til at det ikke forelå tilstrekkelig presise pålegg til at § 10 ikke kunne anvendes.13

Utvalget legger til grunn at den ulike konteksten under konkurranseloven og EU/EØS-reglene fører til at state compulsion- doktrinen ikke automatisk kan legges til grunn etter konkurranseloven. I EU/EØS-retten er doktrinen konstruert rundt et autonomikriterium som innfortolkes i TEUV artikkel 101 og 102/EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Utvalget kan ikke se at dette kriteriet kan overføres uendret til konkurranseloven. Spørsmålet ble ikke vurdert av lovgiver ved utarbeidelsen av gjeldende konkurranselov, men det var en diskusjon om muligheten for unntak fra loven. Konkurranseloven § 3 er et resultat av denne diskusjonen og bestemmelsen åpner for at det ved forskrift kan gis sektorvise unntak. Det er intet i forarbeidene som skulle tilsi at lovgiver ønsket at det skulle kunne gjøres mer omfattende unntak fra loven gjennom å pålegge foretak en bestemt atferd.

Utvalget viser videre til at bestemmelsen i konkurranseloven § 4 gjelder arbeidsfordelingen mellom forvaltningsorganer innenfor det konkurransepolitiske området, for eksempel mellom Konkurransetilsynet og Finanstilsynet eller Post- og teletilsynet. Bestemmelsen regulerer ikke betydningen av offentlige reguleringer for vurderingen av avtaler eller ensidig atferd under konkurranselovens forbudsbestemmelser.

I stedet legger utvalget til grunn at kolliderende plikter etter konkurranselovens bestemmelser og andre lover, forskrifter eller enkeltvedtak må løses etter de alminnelige prinsippene som styrer motstrid mellom regler etter norsk rett.14 En slik løsning er også best i harmoni med hva som gjelder ellers. Siden spørsmålet reelt sett gjelder konkurranselovens avgrensning overfor offentlig myndighetsutøvelse, legger utvalget også til grunn at en slik forståelse ikke er i strid med lovgivers harmoniseringsforutsetning. Endelig legges det til grunn at hensynet til foretakenes forutberegnelighet i forhold til kolliderende plikter ikke tilsier en annen løsning de lege lata.

Et annet tilfelle oppstår der markedet er regulert, slik at det ikke består noe rom for konkurranse. I slike tilfeller vil ikke avtaler mellom foretak eller ensidig atferd innenfor det rammeverket som er lagt begrense konkurransen i strid med § 10 og § 11. Dette er et spørsmål om årsakssammenheng mellom atferd og konkurransebegrensning; i disse tilfellene er det den offentlige reguleringen som selvstendig begrenser konkurransen, uten at foretakene ved deres atferd er delaktige. I motsetning til «state compulsion», vil det da ikke være manglende autonomi fra foretakenes side som er avgjørende, men at det ikke foreligger noen konkurranse som kan begrenses ved foretakenes atferd. At konkurransereglene ikke kommer til anvendelse i en slik situasjon, følger av sikker praksis fra EU-domstolen.15 Denne begrunnelsen for at bestemmelsene ikke kommer til anvendelse er uavhengig av state compulsion-forsvaret.

Utvalget legger til grunn at dette også må gjelde etter konkurranseloven. I motsetning til «state compulsion», gjelder det selve innholdet i den materielle konkurranseanalysen, og må derfor være omfattet av harmoniseringsforutsetningen. Videre er det på det rene at det ikke dreier seg om å gjøre unntak fra konkurranselovens forbudsbestemmelser, men om å opprettholde adgangen til å regulere et marked selv om dette skulle føre til mindre konkurranse enn uten reguleringen.

Det må fremheves at der det fortsatt er en «restkonkurranse» på markedet, nyter denne godt av full beskyttelse etter konkurranseloven. I tilknytning til det samme spørsmålet i EU/EØS-retten har EU-domstolen uttalt at konkurransereglene kommer fullt ut til anvendelse «if it is found that the national legislation does not preclude undertakings from engaging in autonomous conduct which prevents, restricts or distorts competition.»16 Utvalget legger til grunn at det samme må gjelde etter konkurranseloven.

10.1.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det er grunnlag for å klargjøre rettsstillingen i forbindelse med offentlige pålegg ved en ny bestemmelse om forholdet mellom konkurranselovens forbudsbestemmelser og annen regulering, eventuelt atferd pålagt foretakene gjennom enkeltvedtak, avtaler med stat og kommuner etc. Slik det er redegjort for ovenfor i avsnittet om gjeldende rett, er utvalget av den oppfatning at det under konkurranseloven verken gjelder en state action- eller state compulsion-doktrine, og at motstrid mellom konkurransezloven og andre plikter vil måtte løses etter alminnelige kollisjonsprinsipper.17 For eksempel vil ikke en forpliktelse grunnet på et enkeltvedtak kunne fravike foretakenes plikter etter § 10 eller § 11, idet vedtaket vil måtte vike for lov. Tilsvarende gjelder plikter fastsatt i forskrift. Det må presiseres at dette ikke gjelder konkurransereguleringer generelt, kun reguleringer som pålegger partene atferd som omfattes av forbudsbestemmelsene.

Utvalget finner heller ikke grunn til å foreslå at det innføres en slik særregel. Løsningen de lege lata er etter utvalgets oppfatning klar, og problemstillingen har i praksis ikke skapt utfordringer eller feilaktige avgjørelser. Utvalget vurderer det også slik at det ikke er behov for klargjøringer i lovgivningen for å ivareta foretakenes forutberegnelighet i disse sakene.

Utvalget har også vurdert om en slik løsning er god, eller om det bør åpnes for at offentlige reguleringer i større utstrekning bør frita foretak fra deres ansvar etter konkurranseloven. Et alternativ vil være at det lovfestes en regel om at atferd som isolert sett er et brudd på loven, men som er en forutsetning for eller følge av offentlig regulering ikke skal rammes av lovens forbudsbestemmelser.18 Utvalget anser likevel at det er mest ryddig at reguleringer som forutsetter atferd i strid med konkurranselovens forbudsbestemmelser gis på en måte som gjør at konkurranseloven etter alminnelige kollisjonsprinsipper må vike for loven, eller at den gjennomføres ved hjelp av sektorvise unntak, jf. konkurranseloven § 3. I denne vurderingen er det også lagt vekt på at slike reguleringer vil måtte forholde seg til EØS-avtalens state action-doktrine.

Utvalget har på denne bakgrunn ikke sett det som hensiktsmessig å foreslå endringer i konkurranseloven § 3 eller § 4.

10.2 Regulering av offentlig ervervsvirksomhet

Etter konkurranseloven § 9 første ledd bokstav e kan Konkurransetilsynet påpeke konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak, eventuelt ved å fremme forslag med sikte på å styrke konkurransen og lette adgangen for nye konkurrenter. Konkurransetilsynet kan også kreve at det organet som står for det offentlige tiltaket skal svare tilsynet innen en nærmere angitt frist og redegjøre for hvordan konkurransemessige hensyn blir ivaretatt.

Bestemmelsen gir ikke Konkurransetilsynet noen kompetanse til å overprøve eller stanse en offentlig regulering som følge av de konkurransebegrensende virkninger reguleringen måtte føre med seg. Bestemmelsen pålegger heller ikke Konkurransetilsynet noen plikt til å komme med påpekninger overfor offentlige tiltak.

Formålet med bestemmelsen er å sikre at konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak blir vurdert. Konkurransetilsynets påpekningsadgang bidrar til å bevisstgjøre sektormyndighetene med hensyn til de virkninger deres regelverk eller tiltak har for konkurransen. En redusert konkurranse kan til tider være en utilsiktet bivirkning av offentlige reguleringer, og ofte vil de sektorspesifikke hensyn kunne ivaretas på andre måter som får mindre betydning for konkurransen. Konkurransetilsynets påpekninger kan bidra til at sektorspesifikke målsetninger fremmes på måter som ikke fører til en begrenset konkurranse.

I praksis foregår dette arbeidet ved at konkurransemyndighetene påpeker og eventuelt fremmer forslag om endringer i eksisterende regelverk og praksis som anses konkurransebegrensende, samt engasjerer seg aktivt som høringsinstans i forbindelse med forberedelsen av ulike former for regelverk.

I Sverige har konkurransemyndighetene en adgang til å gripe inn mot offentlig ervervsvirksomhet som norske konkurransemyndigheter ikke har. Konkurrenslagen 3 kapittel 27 § forbyr staten, en kommune eller et landsting i ervervsvirksomhet å utføre handlinger som

«1. snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller 2. hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens.»

I bestemmelsens andre ledd er det gjort et unntak for tiltak eller atferd som kan forsvares ut i fra allmenne hensyn. Bestemmelsen forbyr offentlige foretak å opptre på en måte som er egnet til å begrense konkurransen eller som er egnet til å hemme utviklingen av konkurransen. Bestemmelsen fører til at konkurransebegrensende ensidige handlinger fra offentlige foretak kan være forbudt selv om foretaket ikke innehar en dominerende stilling. Erfaringene med forbudet er fortsatt sparsomme, og det er for eksempel ikke klart om konkurransebegrensningskriteriet i 3 kapittel 27 § går lengre enn misbrukskriteriet i konkurrenslagen 7 § gjør.

Utvalget har vurdert om det bør gå nærmere inn på disse problemstillingene, med sikte på å foreslå regler i konkurranseloven. Et slikt initiativ ble tatt allerede i 2005, gjennom rapporten «På like vilkår».19 I denne rapporten ble det etterlyst regulering av offentlig ervervsvirksomhet, uten at rapporten inneholder en nærmere drøftelse av hvordan mulighetene etter gjeldende rett kan utnyttes.20

Problemområdet er omfattende, og reiser prinsipielle spørsmål, til dels av politisk karakter. Spørsmålet er heller ikke reist i utvalgets mandat. På denne bakgrunn har ikke utvalget funnet grunn til å prioritere en utredning om særskilt regulering av offentlig ervervsvirksomhet. Utvalget viser også til at det kan være naturlig å avvente erfaringene med den svenske reguleringen.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at konkurranseloven § 9 første ledd bokstav e videreføres uendret.

Fotnoter

1.

NOU 2003: 12 s. 63-64 og Ot.prp. nr. 6 (2003-04) s. 39-40.

2.

NOU 2003: 12 avsnitt 4.4.4.1 og Ot.prp. nr. 6 (2003-04) avsnitt 4.4.

3.

Forskrift 23. april 2004 nr. 651 om unntak for samarbeid mv. innen landbruk og fiske, forskrift 29. april 2005 nr. 367 om unntak fra konkurranseloven § 10 for samarbeid ved omsetning av bøker (endret ved forskrift av 17. desember 2010 nr. 1659), forskrift 19. juni 2009 nr. 674 om unnatak frå konkurranselova for samarbeid mv. for einskilde grupper privatpraktiserande legar, psykologar og fysioterapeutar og forskrift 17. desember 2010 nr. 1660 om mellombels unnatak frå konkurranseloven for avtaler om klinisk veterinærvakt.

4.

Se nærmere Hjelmeng: Offentlig regulering og konkurranseretten – en analyse av «state compulsion»-forsvaret, Fagbokforlaget 2009.

5.

TEUV artikkel 101 eller 102 i kombinasjon med lojalitetsplikten i TEU artikkel 4(3) og protokoll 27 til TEU og TEUV som fastslår at det indre marked også innebærer et system som sikrer at konkurransen ikke fordreies. I EØS-avtalen følger tilsvarende av EØS-avtalen artikkel 53 eller 54 i kombinasjon med artikkel 3 og artikkel 1 nr. 2 bokstav e. Den grunnleggende dommen er sak 13/77 GB - INNO-BM v Vereniging van de Kleinhandelaars in Tabak, Samlingen 1977 s. 2115.

6.

Sak C-198/01 Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) v Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Samlingen 2003 s. I-8055.

7.

Se for eksempel sak 231/83 Henri Cullet m.fl., Samlingen 1985 s. 305, premiss 17, og sak C-2/91 Straffesak mot Meng, Samlingen 1993 s. I-5751, slutningen.

8.

Forente saker C-359/95 P og C-379/95 P Kommisjonen og Frankrike mot Ladbroke Racing Ltd., Samlingen 1997 s. I-6265, premiss 33-35.

9.

I forente saker C-359/95 P og C-379/95 P Kommisjonen og Frankrike mot Ladbroke Racing Ltd., Samlingen 1997 s. I-6265, premiss 33, sier EU-domstolen at «Traktatens artikel [101 og 102] tager således kun sigte på konkurrencestridig adfærd fra virksomhedernes side på deres eget initiativ», dvs. uten å knytte drøftelsen opp til noen av de enkelte vilkårene.

10.

Vedtak V2007-9 Tide Reiser AS – Veolia Transport Sør AS 15. mai 2007. Vedtaket er påklaget til departementet.

11.

Vedtaket s. 10.

12.

Vedtaket s. 10.

13.

Se også vedtak V2009-7 Taxi Midt-Norge 13. mars 2009 punkt 3.2.1.2 for tilsvarende resonnement og resultat.

14.

Se for tilsvarende synspunkt Kolstad i Norsk Konkurranserett Bind 1 2007 s. 170.

15.

Se forente saker 40 etc./73, Coöperatieve Vereniging «Suiker Unie» UA mot Kommisjonen, Samlingen 1975 s. 1663, premiss 65-66 og 71-72 og forente saker C-359/95 P og C-379/95 P Kommisjonen og Frankrike mot Ladbroke Racing Ltd., Samlingen 1997 s. I-6265, premiss 33.

16.

Forente saker C-359/95 P og C-379/95 P Kommisjonen og Frankrike mot Ladbroke Racing Ltd., Samlingen 1997 s. I-6265, premiss 34.

17.

Om state action, se også nedenfor om § 9 første ledd bokstav e.

18.

Se for eksempel regelen i den danske konkurrenceloven § 2 stk. 2.

19.

«På like vilkår - En analyse av konkurranse mellom offentlige og private foretak», Konkurransetilsynets skriftserie 1/2005.

20.

Se konklusjonene på s. 112-113.

Til forsiden